Plan 22 Turismo Sostenible

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Agenda 21: subsidiariedad y cooperacin a favor del desarrollo territorial sostenible

Boletn de la A.G.E. N. 39 - 2005

Boletn de la A.G.E. N. 39 - 2005, pgs. 423-446

AGENDA 21: SUBSIDIARIEDAD Y COOPERACINA FAVOR DEL DESARROLLO TERRITORIAL

SOSTENIBLE*

Pere J. Brunet EstarellasFernando Almeida Garca

Departament de Cincies de la Terra, Universitat de les Illes Balears

Miquel Coll LpezProfesor de Enseanza Secundaria

La filosofa de la Agenda 21 requiere implicar y dar poder a la poblacin local.

Gua europea para la planificacin de las Agendas 21 Locales. ICLEI.

RESUMEN

El Programa 21 es un documento de compromiso adoptado en la Cumbre de Ro de1992 para promover el desarrollo sostenible. Mediante el uso del concepto de sostenibilidadse ha pretendido identificar un modelo alternativo de desarrollo, respetuoso con el medioambiente, socialmente equitativo y duradero.

De acuerdo con el espritu de Ro, la Agenda 21 (A21) se define como un plan de accinmediante el que, previa identificacin de la problemtica (auditora ambiental) de cada ciu-dad o municipio y a partir de un nuevo modelo de cooperacin entre las administraciones

pblicas y los agentes sociales y econmicos, se disean estrategias de intervencin a escalalocal. La necesidad de intervenir en el mbito medioambiental, econmico y social confierea la A21 una categora de plan estratgico.

En este trabajo se ha analizado el proceso de implantacin y desarrollo de la A21 enEspaa, uno de los pases europeos con un mayor nmero de iniciativas de este tipo, si bien

* Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de investigacin Estrategias de Cooperacin y Desa-rrollo Sostenible en Baleares, del Plan Nacional de Investigacin Cientfica, Desarrollo e Innovacin Tecnolgica2000-2003, Programa Nacional de Promocin General del Conocimiento, del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, ycofinanciado por el FEDER. Referencia BS02003- 09472. El investigador principal es Pere J. Brunet.


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Pere J. Brunet Estarellas, Fernando Almeida Garca y Miquel Coll Lpez


es cierto que el panorama a escala regional presenta importantes diferencias. En funcin dela informacin disponible, se ha profundizado en el estudio de los casos de Andaluca, Cata-lunya, Islas Baleares y Pas Vasco.

Palabras clave: Desarrollo sostenible. Cumbre de Ro. Programa 21. Agenda 21 (A21).Carta de Aalborg. Ciudades Europeas Sostenibles. Subsidiariedad. Cooperacin.

ABSTRACT

Programme 21 is a document adopted in the 1992 Rio Summit which is committed topromoting sustainable development. It aims to identify a socially equitable, lasting, alterna-tive model of development which respects the environment through the use of the concept ofsustainability.

In accordance with the spirit of the Rio Summit, Agenda 21 (A21) is defined as an actionplan based on a new model of cooperation between public administrations and economic andsocial agents through which intervention strategies at the local level are designed after eachcity or municipalitys problems have been identified (environmental auditing). The need tointervene in the environmental, economic and social spheres makes A21 a strategic plan.

This paper analyses the implementation and development process of A21 in Spain, oneof the European countries with the greatest number of initiatives of this kind, although itis true that there are important differences at the regional level. It considers case studies inAndalusia, Catalonia, the Balearic Islands and the Basque Country in depth on the basis ofavailable information.

Key words: Sustainable development. The Rio Summit. Programme 21. Agenda 21(A21). The Aalborg Charter. Sustainable European Cities. Subsidiarity. Cooperation.

I. EL PRINCIPIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE

En sesin del 22 de diciembre de 1989, la Asamblea General de la ONU decidi celebraruna Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD).Dicho acuerdo se materializ en la convocatoria de la Cumbre de Ro (Brasil) de 1992, en

la que se estableci que El derecho al desarrollo debe ejercerse de manera que responda

equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes

y futuras (Principio 3). Uno de los principales mritos que se atribuyen a Ro ha sido difun-dir el concepto de desarrollo sostenible, despus de haber aparecido por primera vez a niveloficial en 1987 en el Informe Brundtland de Naciones Unidas: Nuestro Futuro Comn.

Concebido el desarrollo sostenible como un modelo que satisface las necesidades pre-sentes sin comprometer las opciones de las generaciones futuras, desde entonces la popula-rizacin de dicho concepto lo ha convertido en uno de los referentes ms habituales en losdiscursos de tcnicos y polticos. Ello coincide con una renovada preocupacin por cuestio-nes de carcter medioambiental y de calidad de vida, y por la reduccin/eliminacin de las

modalidades de produccin/consumo insostenibles. Como explica Font, N. (2000), es un


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concepto que cuestiona el modelo de desarrollo convencional, difiriendo por incorporar trespremisas fundamentales:

Integra los conceptos de desarrollo, bienestar social y calidad de vida. Exige una distribucin equitativa de la riqueza, tanto para las generaciones presentes

como para las futuras. Propone la utilizacin racional de los recursos como condicin para conseguir la habi-

tabilidad del planeta a largo plazo.La sostenibilidad es un trmino mediante el cual se ha pretendido identificar un modelo

alternativo de desarrollo, respetuoso con el medio ambiente, socialmente equitativo y dura-dero. Se trata, sin embargo, de un concepto ambiguo que, por esta razn, plantea seriosinconvenientes a la hora de ponerlo en prctica en una sociedad caracterizada por interesesdivergentes, con un especial apego al consumo y que, generalmente, muestra bajas aptitudesde solidaridad. Un concepto por otra parte que, a causa de su uso ambivalente, plantea seriosinterrogantes tanto por la necesidad de centrar la atencin en cuestiones de carcter poltico,social y econmico, como por la de definir las posibles estrategias de transformacin delmodelo actual (Naredo, J.M. 1997).

El modelo de desarrollo sostenible contradice los principios que sustentan el modelo decrecimiento tradicional, cuyo principal objetivo es la obtencin de resultados a corto plazo,bajo criterios de rentabilidad econmica. No es de extraar que, a la hora de medir el estadode salud del sistema, la economa convencional utilice exclusivamente indicadores de mer-cado, tales como el incremento de la renta y del consumo, con una atencin slo marginalhacia aspectos de carcter ambiental y social.

En contradiccin con esta interpretacin, la filosofa del modelo de desarrollo sostenibleplantea objetivos mucho ms amplios y durables, de ah que la prctica de la sostenibilidadexija adoptar mecanismos de evaluacin transversales y unas estrategias de intervencincomprometidas con la economa, la sociedad y el medio ambiente. Todo ello conduce aun necesario anlisis de las causas que producen los modos de produccin y de consumoinsostenibles y a reorientar las prcticas polticas, econmicas y culturales para rectificardichas tendencias. Para conseguir estos objetivos es fundamental el trnsito hacia una nuevacultura que promueva modalidades de produccin y de consumo equitativos y respetuososcon el medio ambiente, y que las instituciones pblicas adopten una aptitud de liderazgo enel proceso, con la adopcin de mecanismos que incentiven una amplia participacin de laciudadana en la toma de decisiones y gobernabilidad del territorio. En la gestin de los pro-

blemas colectivos y legitimacin de propuestas de intervencin, se invocan los valores de lademocracia participativa frente a la democracia representativa, trasladando a la escala localbuena parte del protagonismo a la ciudadana.

La Agenda 21 (A21) responde a estos objetivos y, por ello, es hoy uno de los principalesinstrumentos de gestin e intervencin a favor del desarrollo sostenible.

II. EL PROGRAMA 21, LA AGENDA 21 Y LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO SOSTENIBLE

El compromiso de promover el desarrollo sostenible, adoptado en la Cumbre de Ro de1992, qued plasmado en cuatro documentos:


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La Declaracin de principios. El Convenio Marco sobre el Cambio Climtico. El Convenio sobre la Biodiversidad. El Programa 21.El Programa 21 consta de 4 secciones, desarrolladas en 40 captulos, en las que se abor-

dan las siguientes cuestiones: dimensiones sociales y econmicas, conservacin y gestin delos recursos para el desarrollo, fortalecimiento del papel de los grupos principales y mediosde ejecucin. En el captulo 28 de la seccin tercera (Iniciativas de las autoridades locales enapoyo al Programa 21) se establecen las bases de accin, objetivos, actividades y medios deejecucin para aprobar el Programa 21 local.

El Programa 21 de los otros tres documentos citados por ser un plan de accin que, conla implementacin de la A21 a escala local (AL21), permite disear estrategias de interven-cin a favor de la sostenibilidad, a partir de la cooperacin entre administraciones pblicasy agentes sociales. Se trata de una estrategia mediante la que se intenta que las ciudades ylos municipios asuman su cuota de responsabilidad en la movilizacin de la poblacin, en lagestin eficaz del territorio y en la promocin de unos escenarios justos y duraderos desde elpunto de vista ambiental, social y econmico.

A partir de Ro, se dise un calendario de implantacin del Programa 21 en el que sepropuso el inicio de un proceso consultivo para incentivar la cooperacin entre las admi-nistraciones locales a nivel internacional. Se plante la conveniencia de que en 1996 lasautoridades locales de cada pas hubiesen llevado a cabo un proceso inicial de consultas consus respectivas poblaciones para cosensuar el Programa 21 a escala local. En este procesode intermediacin entre las organizaciones internacionales y las administraciones locales,ha jugado un papel decisivo el Consejo Internacional de Iniciativas Ambientales Locales(Internacional Council for the Local Environmental Iniatiatives: ICLEI), que impuls la Pri-mera Conferencia Europea sobre Ciudades y Municipios Sostenibles, celebrada en la ciudaddanesa de Aalborg en 1994 a instancias de la Comisin Europea. En dicha Conferencia seaprob la Carta de Aalborg (Carta de Ciudades y Municipios Europeos hacia la Sostenibi-lidad), cuya firma de adhesin por parte de las administraciones locales se identifica comoprimer paso en el proceso de implantacin de la AL21.

Dicho documento, que constituye la principal aportacin de la conferencia en el procesode implantacin del programa, consta de tres partes:

La declaracin de consenso: las ciudades europeas hacia la sostenibilidad

La Campaa de Ciudades Europeas Sostenibles. La participacin en las iniciativas locales del Programa 21: planes de accin local afavor de la sostenibilidad.

En relacin al segundo punto, la Carta de Aalborg insista en activar una campaa deapoyo a las ciudades europeas sostenibles, que deba finalizar en 1996, para ser objeto de unaevaluacin en una segunda conferencia europea. Esta propuesta cristaliz en la presentacinde la Campaa Europea de Ciudades y Municipios Sostenibles, un instrumento organizativode gran importancia que ha mantenido el espritu de Aalborg en los aos siguientes y ha posi-bilitado la coordinacin de diferentes redes de autoridades locales europeas.

La Segunda Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles se celebr en Lis-

boa en 1996 y reuni a un millar de representantes locales y regionales de toda Europa. Ade-


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ms de evaluar las experiencias habidas desde la celebracin de la Conferencia de Aalborg,se aprob La Carta de Accin de Lisboa. Tuvo como principales objetivos incentivar a lasadministraciones locales para que impulsaran sus respectivas A21, dedicaran medios paraconseguirlo y estimularan la creacin de redes con la intencin de iniciar negociaciones conla regin, pas o continente sobre la necesidad de compartir oportunidades, cargas y respon-

sabilidades. A fin de facilitar el consenso entre todos los sectores y actores implicados, serecomend el establecimiento de un grupo de compromisarios o instituciones responsables(Forum Local de la A21).

A la conferencia de Lisboa siguieron otras, como las celebradas en Turku (1998), Sofa(1998), Sevilla (1999) y La Haya (1999), en las que se atendi a la necesidad de reforzar lasestructuras participativas en el desarrollo de la A21 a escala regional.

A finales de los noventa, 650 autoridades regionales y locales de 32 pases europeoshaban alcanzado el compromiso a favor de la sostenibilidad local mediante su adhesin a laCarta de Aalborg. Sin embargo, la importante dispersin y diversidad de enfoques que habantenido las AL21 hasta entonces, en gran medida como consecuencia de su notable acepta-cin, hizo que en la Tercera Conferencia Europea de Ciudades Sostenibles, celebrada en laciudad alemana de Hannover en 2000, se planteara la necesidad de normalizar y regular lasdiferentes iniciativas desarrolladas y darles apoyo administrativo. La reunin de Hannover,a la que se acudieron 1300 participantes de 52 pases diferentes, es un nuevo llamamiento ala responsabilidad de la comunidad internacional en la consecucin del modelo de desarrollosostenible, a favor de una mayor implicacin de la ciudadana, de las organizaciones y delos diferentes niveles de gobierno. Se insta a la cooperacin con los nuevos socios europeosy pases en vas de desarrollo, especialmente en la regin mediterrnea, para facilitar laadopcin de polticas locales de acuerdo con modelos locales de desarrollo sostenibles yconseguir una plena integracin y cohesin social y econmica europea. Adems de otrascuestiones ya planteadas en conferencias anteriores, en sta se insiste en la importancia deutilizar indicadores comunes y transversales que permitan evaluar los progresos consegui-dos y su comparacin a escala local. En este sentido, la presentacin de una iniciativa demonitorizacin sistemtica mediante la definicin de estndares o indicadores concretos desostenibilidad fue una de las principales contribuciones de dicha conferencia. Se insisti enla necesidad de establecer y desarrollar redes regionales que permitieran una mayor coopera-cin, intercambio de experiencias y difusin de buenas prcticas, al tiempo que asegurar unamayor cobertura tcnica y econmica de los diferentes gobiernos. En relacin a este ltimo

punto, se exhorta a las instituciones europeas a la concesin de subsidios y subvenciones enel marco de los Fondos Estructurales, condicionados a la existencia de un plan de desarrollosostenible.

Diez aos despus de Ro, la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible celebrada enJohannesburgo (Ro+10) se convirti en el nuevo escenario de debate y evaluacin de loslogros conseguidos a nivel mundial. Entonces, 6400 pueblos y municipios de 113 pasesdiferentes haban iniciado ya el proceso de implantacin de la A21. Representantes de 22gobiernos regionales (definidos como primer y mayor nivel de subdivisin poltica dentrode los Estados Nacin individualmente representados en las Naciones Unidas), entre losque encontraban representantes del Pas Vasco y Catalua, avalaron la denominada Declara-

cin de Gauteng. Es un nuevo llamamiento al compromiso de los gobiernos regionales en el


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desarrollo de estrategias de desarrollo sostenible e implementacin de las A21, que se apoyaen la creacin de una red global para compartir informacin y experiencias de desarrollosostenible a nivel regional.

Como sucedi en 1994, la ciudad de Aalborg ha sido la capital del movimiento local afavor de la sostenibilidad, al albergar en junio de 2004 la ltima Conferencia Europea deMunicipios Sostenibles (Aalborg+10), con asistencia de ms de 1000 compromisarios. Enella se ha valorado la existencia de un amplio, activo y beligerante movimiento local a favorde un modelo de desarrollo ms sostenible, as como un importante incremento del nmerode ciudades y municipios adheridos a la Carta de Aalborg. Sin embargo, el xito alcanzadoa lo largo de estos diez aos se ha visto devaluado al constatarse que la adhesin a la Cartade Aalborg en ocasiones no ha significado ms que una simple declaracin institucionalde buenas intenciones, sin haberse definido ni puesto en prctica ningn plan de accin.Los denominados Compromisos de Aalborg son una renovada apuesta a favor del procesoparticipativo y de gobernanza, poniendo especial nfasis en la necesidad de llevar a cabouna planificacin preventiva y activar estrategias integrales que tengan en cuenta aspectosambientales, econmicos y sociales.

Los llamamientos internacionales, la prolfica declaracin de intenciones y apuestas delos gobiernos locales y regionales a favor del desarrollo sostenible a los que hemos hechoreferencia en este apartado, se ha visto reforzada por la tarda redaccin de otros tipos dedocumentos, de mbito comunitario y estatal: las Estrategias de Desarrollo Sostenible.

En su reunin de Helsinki de diciembre de 1999, el Consejo Europeo invit a la Comi-sin Europea a elaborar una propuesta de estrategia europea de desarrollo sostenible, quefinalmente se aprob en Gotemburg en junio de 2001. Siguiendo el mismo procedimiento,diferentes pases y gobiernos regionales de la UE han aprobado sus respectivas estrategias.

En el caso espaol, el proyecto de Estrategia Espaola de Desarrollo Sostenible (EEDS)fue presentado por el Gobierno en junio de 2000, comprometindose a impulsar un nuevomodelo de integracin y equilibro del progreso econmico, desarrollo social y proteccinmedioambiental a largo plazo. Grupos ecologistas y otros colectivos no slo criticaron lainnecesaria fastuosidad del acto de presentacin del proyecto, sino que pusieron en duda labondad del documento, por ser contradictorio con el modelo de crecimiento sostenido pro-movido desde la Administracin central y coincidir con la aprobacin de uno de los proyec-tos ms irracionales e insostenibles de la democracia espaola: el Plan Hidrolgico Nacional(PHN). Como rplica, en un ambicioso documento confeccionado a principios de 2002 por

las organizaciones WWF/Adena, SEO/BirdLife, Greenpeace y Ecologistas en Accin, sepropusieron un total de 225 medidas concretas de desarrollo sostenible, alternativas al pro-yecto oficial.

Por otra parte, en diferentes comparecencias parlamentarias y trabajos de comisin, algu-nos grupos polticos reprocharon al Gobierno la tarda aparicin de la EEDS, con posterio-ridad a la implantacin de numerosas iniciativas (con claras referencias a la A21) por partede un ya numeroso grupo de municipios y gobiernos regionales. En las intervenciones lleva-das a cabo por representantes de ciertos partidos polticos abundan las crticas referentes alcarcter generalista del documento, a la inexistencia de medidas presupuestarias necesariaspara su impulso y de un marco de participacin social amplio y representativo, as como a la

ausencia de objetivos, compromisos, prioridades y plazos concretos. Como principales ejem-


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plos de la flagrante contradiccin entre los planteamientos tericos de la EEDS y la prctica,adems de las reiteradas alusiones al PHN, se cita el incumplimiento de los acuerdos delprotocolo de Kioto y el contencioso abierto por el gobierno central contra la ecotasa balear.

A rebufo de lo acontecido, algunos gobiernos regionales han redactado sus respectivosplanes o estrategias de desarrollo sostenible.

III. HACIA UN NUEVO SISTEMA DE RELACIN ENTRE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES YLA CIUDADANA

Frente a la institucionalizacin de un modelo jerarquizado de intervencin y planificacinconvencional, de arriba a abajo, con la puesta en marcha de la A21 se intenta incentivar nue-vos procesos participativos a partir de la formulacin de estrategias de abajo a arriba, con unaamplia y activa implicacin ciudadana. Esta alternativa hace que la administracin, ms quecontrolar el proceso, tenga como principales objetivos facilitarlo, estimulando la participa-cin de los diferentes agentes sociales, polticos y econmicos, trasladando el protagonismoa la ciudadana en el tratamiento de temas y resolucin consensuada de problemas. Ello haceque la participacin ciudadana y el liderazgo de la administracin local se conviertan en lossignos ms identificadores del proceso.

El trnsito de un modelo de gobierno convencional hacia otro de tipo multinivel y relacio-nal incrementa la capacidad de los agentes locales para intervenir, compartir responsabilida-des en la definicin de objetivos y concretar soluciones, al tiempo que ampla el intercambiode conocimientos y refuerza las posibilidades de cooperacin.

Sin embargo, la implantacin del principio de subsidiariedad exige una previa redefini-cin de roles, tanto por parte de la administracin pblica como de los agentes econmicosy sociales. Se trata en definitiva de una estrategia que responde a la observacin planteadadesde diferentes foros internacionales, como la Cumbre de Ro, y en documentos oficiales,como la Estrategia Territorial Europea (ETE), de que la prctica de la sostenibilidad debeabordarse desde la escala local. En funcin de las diferentes situaciones existentes, se pre-tende que la materializacin de esta iniciativa no est condicionada por el establecimiento deun sistema de normas rgidas predefinidas sino que, como se establece en el captulo 28 delPrograma 21, el diseo de los procesos consultivos, determinacin de objetivos e implemen-tacin de estrategias dependa de la capacidad y aptitudes de las propias administraciones yagentes locales, as como de las peculiaridades de cada caso.

Desde el punto de vista institucional, el deseo de las administraciones locales de ganarcentralidad puede ser un acicate para que estas administraciones exploren formas de ganarlegitimidad y demostrar su capacidad para resolver problemas colectivos territorialmente

localizados (Font, N. 2000, 17). Sin embargo, no cabe duda de que, aun a costa de lasventajas derivadas de un mayor protagonismo de los agentes sociales y de niveles locales degobierno, el nuevo escenario creado no siempre ha sido una garanta para la consecucin delos objetivos de un desarrollo sostenible.


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IV. LA IMPLANTACIN DE LA AGENDA LOCAL: METODOLOGA Y EVALUACIN

La novedad de algunas de las cuestiones planteadas en los apartados anteriores, especial-

mente en lo referente a la subsidiariedad y a la autonoma de gestin que deben acompaar laimplantacin de las A21, ha creado en ocasiones importantes inconvenientes. En la prctica,la implantacin de las A21 ha sido un trabajo acompaado de cierta inseguridad y desvia-ciones, que se han intentado resolver y corregir respectivamente a partir de la publicacin deguas metodolgicas, como la confeccionada por el ICLEI (1995).

Como agencia ambiental internacional para los gobiernos locales, el ICLEI ha desarro-llado un importante papel de divulgacin, asesoramiento y consultara sobre temas ambien-tales para los gobiernos locales. Creado en 1990 en el marco del Congreso Mundial de losGobiernos Locales para un Futuro Sostenibles, el ICLEI ha tenido como principal objetivoaglutinar a nivel internacional a aquellos gobiernos locales, regionales y nacionales compro-

metidos con el desarrollo sostenible. Adems de promover dicha asociacin de intereses, laICLEI ofrece la condicin de miembro asociado sin voto a organizaciones no gubernamen-tales, agencias y particulares que trabajan por el mismo objetivo. La publicacin por parte dela ICLEI en 1995 de la European Local Agenda 21 Planning Guide. How to engage in long-term environmental action planning towards sustainability, traducida al castellano en 1998,se ha convertido en uno de los principales instrumentos para la planificacin de las AL21.

La gua elaborada por el ICLEI presenta una serie de recomendaciones y propone unametodologa de trabajo basada en el desarrollo de nueve fases que van de la definicin de lafilosofa de trabajo a la evaluacin del proceso. Como se describe en su presentacin, no setrata de un prontuario orientado a dar soluciones concretas a problemas determinados sino

Fig. 1. Esquema del proceso de gestin del Plan de Accin Ambiental Local

Fuente: ICLEI/Bakeaz 1998.


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una gua para la elaboracin de un plan sistemtico de accin, especialmente til para aque-llas Comunidades que no hayan desarrollado todava sistemas de informacin ambiental niplanes de accin.

La identificacin de los planteamientos, contenidos y procesos, su concatenacin y resul-tados obtenidos es absolutamente necesaria a la hora de valorar la bondad de una AL21.

Como se ha explicado antes, la adhesin de los gobiernos municipales a la Carta de Aal-borg es el primer paso en el proceso de implantacin de la AL21, a partir del cual se acometeuna auditoria medioambiental que permite conocer la situacin y diagnosticar la problem-tica especfica a escala local, necesaria para definir el plan de accin. Con dicha adhesin,los actores sociales aceptan implcitamente la filosofa de dicho documento, a partir de la quese obligan a trabajar para implementar los valores del desarrollo sostenible y promover unaserie de estrategias concretas. Sin embargo, la experiencia demuestra que dicha adhesin esinsuficiente para evaluar el rendimiento de un acuerdo que no siempre tiene un desarrolloposterior y que, por este motivo, en ocasiones se transforma en una simple declaracin debuenas intenciones. Discrepancias o cambios polticos, desconocimiento real de este tipo deiniciativas, inexistencia de cobertura econmica y tcnica, son algunos de los motivos quecondenan al fracaso a este tipo de iniciativas.

Por ello, adems de la dimensin conceptual, es especialmente importante el conjunto decontenidos o polticas, el sistema de indicadores de sostenibilidad adoptados, la transversali-dad o integracin sectorial en el anlisis y en las propuestas, as como la representatividad ygrado de implicacin de la poblacin.

En el caso espaol, diferentes administraciones han elaborado una serie de documentostcnicos, mediante los que se proponen una metodologa concreta para la elaboracin deAL21. Con ello, se intenta adaptar el modelo propuesto por el ICLEI a las particularidadesregionales y, en ocasiones, a unos intereses polticos concretos.

Observando a modo de ejemplo el caso cataln, las metodologas propuestas por la Dipu-tacin de Barcelona y la Generalitat de Catalunya difieren a nivel poltico en tres aspectos(Manuel, D. y Mart, N. 2000, 162-164):

en el papel jugado por las diferentes administraciones implicadas, en cuanto a laspautas de intervencin.

en relacin al sistema de participacin social. en lo referente al grado de responsabilidades asumidas por la administracin para

llevar a cabo la fase de diagnstico ambiental.

La metodologa de trabajo propuesto por la Diputacin de Barcelona se fundamenta encuatro fases, cuyo desarrollo viene precedido por la adhesin a la Carta de Aalborg por partede los municipios (Manuel, D. y Mart, N. 2000, 147):

1. Informacin general sobre el municipio.2. Diagnosis y anlisis de la situacin actual.3. Plan de Accin Ambiental. Establecimiento de lneas estratgicas y definicin de

actuaciones. Elaboracin de documento de auditoria.4. Postauditoria. Seguimiento.Uno de los documentos tcnicos que presenta con mayor detalle el mtodo de implan-

tacin de AL21 ha sido el publicado en 2002 por la Conserjera de Medio Ambiente del


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Cuadro 1METODOLOGA DE IMPLANTACIN DE LA AL21 EN LA COMUNIDAD BALEAR:

FASES Y PROCESOS

ases: rocesos:

. n c o: ec s n e aadministracin municipal enl cumplimiento de etapas yomprom sos re ac ona os con eesarro o sosten e.

es n a a arta e Aa org por parte e rganoadministrativo competente, generalmente el plenario

unicipal.omun cac n e mun c p o a er o a rgan smoe a A m n strac n enera e sta o competente.

omun cac n a a recc n enera e e o Am entee la Comisin Europea.irma voluntaria de protocolo general de colaboracincn ca y econ m ca con otras A m n strac ones.

. e acc n e os ocumentos eagn st co y e an e Acc n.

e n c n e m to e ap cac n.a orac n e agn st co.eunin de inicio del proyecto.laboracin de materiales para la presentacin del

proyecto y recop ac n e n ormac n operat va.resentac n e os proyectos a as erentes reas e a

a m n strac n mun c pa .

ecogida de informacin.rabajo de campo.n c o e a re acc n e agn st co. re agn st co yagn st co na .onstitucin del Foro Ciudadano.nlisis preliminar de la situacin.laboracin de un Prediagnstico ambiental del municipio.a orac n e un agn st co na .

resentac n y apro ac n consensua a e agn st coinal por parte del Forum Ciudadano. Aprobacin deliagnstico Final por parte del plenario municipal.

3. Elaboracin de los documentose an e Acc n.

edaccin del Plan de Accin: Plan de Participacin, Plane Actuac n y an e egu m ento.n c at vas y propuestas prov s ona es.

Seleccin y priorizacin de proyectos.edaccin del Plan de Participacin.e acc n e an e Actuac n.e acc n e an e egu m ento.

. mp antac n y segu m ento ea AL21.

resentac n, consenso y apro ac n e an e Acc n.orrecciones y seguimiento de la AL21.

Fuente: Govern de les Illes Balears (2002).

Gobierno Balear. En el captulo de contenidos mnimos y procesos para la elaboracin de unaAL21, se proponen una serie de fases y procesos (Cuadro 1).


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V. SITUACIN ACTUAL DE LAS A21 EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL Y ESPAOL

Existe un canal preestablecido mediante el cual las corporaciones locales o entidades

supramunicipales comunican al gobierno regional su compromiso de llevar a cabo una A21(adhesin a la Carta de Aalborg), que recoge luego el Organismo competente de la Adminis-tracin general del Estado para ser trasladado a la Direccin General de Medio Ambiente dela Comisin Europea. Sin embargo, el trnsito de la informacin a travs de los diferenteseslabones administrativos no siempre se cumple, por lo que existen serias dificultades ala hora de confeccionar un inventario que recoja de manera sistemtica la totalidad de lasentidades adheridas. No importa decir que el problema es an mayor a la hora de conocer lasituacin en la que se encuentran dichas entidades en el proceso de implantacin de la A21.

1. La A21 en el contexto internacional

Sin duda, la informacin ms completa sobre A21 a nivel internacional est recogida enel Sistema de Informacin sobre Ciudades Sostenibles de la Comisin Europea, dependientede la ICLEI. En su pgina de Internet (www.susteinable-cities.org) aparece un listado deciudades y de entes administrativos supramunicipales de 42 pases adheridos a la Carta deAalborg. Desde 1994, la evolucin del nmero de signatarios contabilizados en dicho docu-mento presenta una proyeccin ascendente, tal como queda reflejado en el cuadro 2. En laltima visita a dicha pgina (20/07/2004), se recogan 2250 adhesiones. Los once pasesmayormente implicados en el proceso aparecen en el Cuadro 3.

Cuadro 2EVOLUCIN DEL NMERO DE SIGNATARIOS DE LA CARTA DE AALBORG (1994-2003)

o

adhesiones 80 174 305 383 446 27 880 1406 1869 030

Fuente: www.sustainable-cities.org. 21/04/2004

Salta a la vista el importante nmero de iniciativas promovidas en Espaa (835) e Italia(791), con un peso relativo del 37,82 y 35,82 % respectivamente sobre el conjunto de adhe-

siones computadas (2208).La gran mayora de ciudades europeas que han iniciado el proceso de implantacin deA21 tiene una poblacin inferior a los 200.000 habitantes. Sin embargo, el hecho de que enla relacin de entidades adheridas a la Carta de Aalborg aparezcan grandes ciudades comoRoma, Barcelona, Oslo o Viena demuestra que la apuesta para resolver los problemas exis-tentes no depende de la dimensin de las entidades involucradas sino de la voluntad polticaen conseguirlo y de la tradicin en la implementacin de polticas medioambientales. Comoseala Castiella, T. (2004), es sta una circunstancia que posiblemente deba interpretarseen clave de proceso: muchas ciudades nrdicas, centroeuropeas e inglesas llevan muchos

ms aos trabajando por la sostenibilidad urbana y cabe pensar que no necesitan de impul-

sos colectivos con tanta intensidad.


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N. Font (2003) y otros estudiosos del tema, relacionan fuerte implantacin de la A21 enEuropa con citan tres factores principales:

La presencia de emprendedores y el papel de liderazgo asumido en el proceso por lasinstituciones, desde diferentes niveles poltico-territoriales.

La existencia de polticas ambientales avanzadas y de sociedades con un alto grado desensibilizacin y responsabilidad ecolgica.

El grado de autonoma de los gobiernos locales.

2. La AL21 en el contexto espaol: estudio de casos

Desde el punto de vista cuantitativo, los datos aportados en el apartado anterior no per-miten dudar de la amplia aceptacin que ha tenido en Espaa la A21. El hecho de que en lareciente Conferencia Europea de Municipios Sostenibles (Aalborg+10), 163 de los aproxi-madamente 1000 asistentes representaran a diferentes entidades y colectivos de nuestro pas,demuestra el permanente inters que despiertan los temas relacionados con las buenas prcti-cas de gobierno, la participacin ciudadana y la necesidad de plantear estrategias integrado-ras desde el punto de vista ambiental, social y econmico.

Aunque existe una bibliografa cada vez ms amplia que da cuenta de la implantacin deAL21 en diferentes mbitos territoriales del pas, apenas existen estudios de carcter general

Cuadro 3PASES CON MAYOR NMERO DE ADHESIONES RECOGIDAS EN EL SISTEMA

DE INFORMACIN SOBRE CIUDADES SOSTENIBLES

a ses es ones

ect vas rov s ona es ota % s/ 42 pases

Austria 5 ,

roac a ,

n an a ,

ranc a .

A eman a ,

rec a ,Italia 745 46 791 35,82

Portugal 2 1 3 1,04

spaa 801 34 835 37,82

Suecia 2 1 3 1,04

Reino Unido 9 101 ,57

Total 42 pases 115 ,

Fuente: www.sustainable-cities.org. 21/04/2004.


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sobre el tema. En Local y sostenible. La Agenda 21 Local en Espaa, un interesante trabajocoordinado por N. Font y J. Subirats (2000), se analizan los casos de Vitoria- Gasteiz, Calvi(Mallorca) y Barcelona, y de Comunidades Autnomas como Andaluca, Catalua y Madrid.

Un estudio financiado por la Diputacin de Barcelona y llevado a cabo por N. Font(2003), no slo da a conocer nuevos datos sino que permite hacer una valoracin cualitativade la muestra elegida. A partir de los resultados de una encuesta, enviada en 2000 a los 100municipios ms activos en la elaboracin de sus respectivas AL21 (contestada slo por 65 deellos), se deduce que:

La mayora de ayuntamientos implicados han creado o tienen previsto crear meca-nismo de consulta y participacin ciudadana, centrndose de manera especial en larealizacin del diagnstico, en la formulacin y adopcin del plan de accin y en laimplementacin de las acciones acordadas.

A partir de la implantacin de la AL21, los procesos participativos han tenido especialimpulso en municipios pequeos y medianos.

En la mayora de municipios analizados, el forum se convierte en el principal meca-nismo de participacin ciudadana.

Slo el 2% de los municipios que respondieron a la encuesta utilizaron la totalidadde mecanismos que identifican el proceso (reuniones de grupos, reuniones temticas,forum, audiencia, referndum y encuestas), el 25% nicamente uno, mientras que lamayora de ellos (35% del total) utiliz tres.

Desde el punto de vista de la participacin de diferentes actores sociales, se detectauna especial implicacin de las asociaciones vecinales, ecologistas y de la ciudadanaen general.

A escasa asistencia de los convocados aparece como principal problema relacionadocon la participacin ciudadana.

Aunque se detecta una creciente voluntad integradora en el tratamiento de temas,especialmente en municipios pequeos y medianos, slo una quinta parte de los diag-nsticos municipales tienen una orientacin transversal, con especial atencin de losde tipo ambiental y una dbil presencia de los de carcter social.

La modificacin del plan urbanstico, estratgico o territorial es una cuestin quese plantea preferentemente en ayuntamientos pequeos y medianos (el 27% de loscasos) y en mucha menor medida (el 7%) en los grandes.

Ante esta parquedad de informacin, uno de los principales objetivos de nuestro trabajo

ha sido identificar el nmero de iniciativas instaladas en nuestro pas hasta mediados de 2004.Para conseguirlo, slo un costoso manejo de los datos aportados por el ICLEI en su pginade Internet, referidos a ciudades, municipios y a otros formas de organizacin administrativa,en muchas ocasiones sin posibilidad de determinar su adscripcin territorial concreta, nos hapermitido conocer la situacin actual de la AL21 en nuestro pas.

El Cuadro 4 da cuenta del nmero de ciudades y municipios signatarios de la Carta deAalborg, agrupadas por Comunidades Autnomas. A partir de los datos aportados por elICLEI, previamente homogeneizados, se observan importantes diferencias. Atendiendo a losresultados obtenidos, mientras la implantacin de A21 an no se ha materializado en Ceuta yMelilla, el mayor nmero de iniciativas se detectan en Catalua (258) y la Comunidad Valen-

ciana (137), sumando un total de 395 que representa el 50,97% del total estatal (775).


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Desde el punto de vista relativo, las AL21 tienen, una escasa implantacin relativa (

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