Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cantón...

Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cantón Tulcán y sus nueve Parroquias Rurales 2011 - 2031

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PontificiaUniversidadCatólicadelEcuador

Página Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Tulcán

Capítulo IV

PLAN O MODELO DE GESTIÓN

El Plan o Modelo de gestión es el instrumento que permite a los GAD llevar a la práctica el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial), es decir viabiliza la consecución de los objetivos y los resultados de desarrollo previstos para el largo plazo. En tal sentido considera como componentes a los siguientes elementos:

Instancias responsables de la formulación del Plan.

Identificación de programas y proyectos orientados al desarrollo, cronograma de ejecución y presupuestos estimativos, que constituyen las líneas de acción estratégicas.

Legalización y Ejecución del Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial

Sistema de monitoreo, evaluación y control de la ejecución y sus logros.

Estrategia de promoción orientada a la apropiación y control del Plan por parte de la ciudadanía.

4.1.- Instancias responsables de la formulación del Plan

El Plan de Desarrollo y Orsenamiento territorial es el producto de un esfuerzo combinado del Estado con la sociedad civil local. Esto significa que, para el efecto, deberá conformarse un sistema ciudadano de acompañamiento para la realización del Plan.

De acuerdo con las normas vigentes, es necesaria la creación de varios entes ciudadanos para la elaboración y ejecución del Plan; éstos son:

• Sistema de Participación Ciudadana;

• Consejo o Asamblea de Ciudadanos;

• Consejo de Planificación Cantonal;

• Consejos Cantonales para la Protección de Derechos1

Además, se recomienda –no es obligatorio-, la creación de una instancia municipal específica para la elaboración y seguimiento del Plan. La SENPLADES sugiere llamarla, por ejemplo “Oficina del Plan”. El objetivo, es contar con un organismo interno especializado.

De los cuatro organismos citados, aún no existen directrices clara respecto de la conformación y funcionamiento, por lo que corresponderá al proceso participativo de cada gobierno autónomo descentralizado ir consolidando esas entidades y dotarlas de una normativa para su funcionamiento. Pero más allá de la parte formal de crear esas 1 Ver artículo 598 del COOTAD.


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instancias, es necesario que éstas sean ancladas en la dinámica social; es decir, que sean las colectividades locales las que las asuman. En el caso del GADM de Tulcán, como se verá adelante, al momento se ha creado ya el Consejo de Planificación Cantonal, ente que ha tenido un rol importante en la formulación del Plan.

El artículo 304 del COOTAD señala que un Sistema de Participación Ciudadana, será conformado por los gobiernos autónomos descentralizados, debiendo ser regulado mediante una ordenanza municipal. Este sistema se constituirá con los siguientes objetivos:

a) Deliberar sobre las prioridades de desarrollo en sus respectivas circunscripciones; así como, conocer y definir los objetivos de desarrollo territorial, líneas de acción y metas;

b) Participar en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial; y, en general, en la definición de propuestas de inversión pública;

c) Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos;

d) Participar en la definición de políticas públicas;

e) Generar las condiciones y mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas específicos que se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial, a través de grupos de interés sectoriales o sociales que fueren necesarios para la formulación y gestión del plan, quienes se reunirán tantas veces como sea necesario. Los grupos de interés conformados prepararán insumos debidamente documentados que servirán para la formulación del plan;

f) Fortalecer la democracia local con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social;

g) Promover la participación e involucramiento de la ciudadanía en las decisiones que tienen que ver con el desarrollo de los niveles territoriales; y,

h) Impulsar mecanismos de formación ciudadana para la ciudadanía activa.

El sistema de participación estará integrado por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad de su ámbito territorial.

La máxima instancia de decisión del sistema de participación será convocada a asamblea al menos dos veces por año a través del ejecutivo del respectivo gobierno autónomo descentralizado.

El sistema de participación ciudadana designará a los representantes de la ciudadanía a los consejos de planificación del desarrollo correspondientes.


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El sistema citado, aún no ha sido definido en cuanto a su conformación, su número de integrantes, ni mecanismo concreto de participación. Será parte del proceso de maduración de la planificación participativa el proponer como se organizarán las diferentes instancias para crear y hacer funcionar a este sistema2. En lo que concierne al cantón Tulcán, se ha avanzado en la creación de un Consejo Cantonal de Planificación, Organismo que ha acompañado a la elaboración del presente Plan.

Como se mencionó ya, la SENPLADES recomienda formar dos instancias internas en los GAD: una Oficina del Plan; y, un Comité Consultivo del Plan3. La Oficina del Plan tendrá a su cargo la facilitación del proceso de formulación, ejecución y seguimiento de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Esta instancia sería conformada al menos por:

• Un técnico del gobierno cantonal, vinculado al desarrollo económico y/o territorial que actuará como coordinador del proceso de formulación del Plan, con dedicación exclusiva, como parte de la Dirección de Planificación o en su ausencia, bajo directa dependencia de la alcaldía del cantón.

• Un asistente técnico con experticia en el manejo de herramientas de sistemas de información geográfica y de estadísticas.

El Comité Consultivo del Plan, por otro parte, estaría conformado por:

• Representantes de todas las direcciones o departamentos, que se reunirían al menos una vez al mes para tratar temas vinculados al Plan. Son especialmente importantes las direcciones o departamentos de ambiente, financiera, de obras públicas, de participación ciudadana, asesoría jurídica y de compras públicas.

• Ocasionalmente y en orden a las características del proceso, se pueden incorporar representantes de las organizaciones sociales y privadas que estén participando en la formulación de los Planes.

• Ocasionalmente por representantes de los sectores (delegaciones provinciales de los ministerios) involucrados en los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial.

También es importante señalar que los responsables de los gobiernos municipales deberían fomentar su participación en los Grupos Provinciales de Planificación, a los cuales se hace referencia en el Punto correspondiente de los Planes Provinciales.

Adicionalmente, el COOTAD en su artículo 598 establece la conformación de los Consejos Cantonales para la Protección de Derechos con atribuciones para la 2 Es necesario considerar que al momento existen lineamientos generales para conformar las distintas instancias de participación. El COOTAD señala la creación de un Sistema de Participación Ciudadana, mientras que la Guía del SENPLADES menciona una Asamblea de Ciudadanos, misma que no es explícita en el código citado. 3 Ver: Acuerdo de la SENPLADES No. 467-2011, publicado en el Registro Oficial Edición Especial No. 184, del 30 de julio de 2011.


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formulación, transversalización, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públicas de protección de derechos a nivel cantonal.

No obstante la importancia de los organismos civiles señalados, es menester advertir que como una obligación administrativa y legal, el PDOT, corresponde ser elaborado y ejecutado por el GADMT, que de manera indelegable, debe realizar las acciones técnico administrativas tendientes a lograr las metas y objetivos planteados. En el contexto de participación social que marca el nuevo paradigma constitucional en el país, corresponde a esta entidad, generar las sinergias necesarias para que ese plan de su absoluta responsabilidad, sea acogido por otras entidades y que éstas lo adopten como modelo referencial bajo el cual armonizarán sus propias acciones.

Po lo manifestado, corresponderá a las diferentes direcciones y departamentos ejecutar el PDOT, las mismas que deben establecer procesos de búsqueda de aliados institucionales y de coordinación con ellos, en función de aplicar el Plan. Por razones de participación, ciertos aspectos concretos del Plan, pueden ser encomendados a organizaciones sociales u otras entidades públicas; sin embargo. ésto no relevará al GADMT de la supervisión correspondiente y, más que todo, de la responsabilidad final de que esa acción sea ejecutada conforme a las políticas y regulaciones previstas en la administración pública.

Al respecto, es útil conocer cómo se encuentra concebido el nuevo rol del Estado en el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones4, COPCI, que en última instancia establece las políticas públicas sobre la producción, que son la base del desarrollo territorial. El artículo 5, literales d) y j) del citado cuerpo legal establecen lo siguiente:

Rol del Estado.- El Estado fomentará el desarrollo productivo y la transformación de la matriz productiva, mediante la determinación de políticas y la definición e implementación de instrumentos e incentivos, que permitan dejar atrás el patrón de especialización dependiente de productos primarios de bajo valor agregado.

Para la transformación de la matriz productiva, el Estado incentivará la inversión productiva, a través del fomento de:

• La generación de un ecosistema de innovación, emprendimiento y asociatividad mediante la articulación y coordinación de las iniciativas públicas, privadas y populares y solidarias de innovación y transferencia tecnológica productivas, y la vinculación de investigación a la actividad productiva. Así también fortalecerá los institutos públicos de investigación y la inversión en el mejoramiento del talento humano, a través de programas de becas y financiamiento de estudios de tercer y cuarto nivel;

• La territorialización de las políticas públicas productivas, de 4 Ver: Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, Ley s/n, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 351, del 29 de diciembre de 2010; y, Fe de Erratas, publicadas en el Registro Oficial No. 374, del 31 de enero de 2011.


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manera que se vayan eliminando los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.

La norma transcrita permite apreciar como el Estado, a través de sus diversos niveles político administrativo, se convierte en un ente generador de las condiciones de desarrollo y, en definitiva, de un espacio saludable de gestión para lograr los objetivos productivos y de desarrollo que cada circunscripción se ha planteado.

La coordinación con los aliados institucionales del sector público, es de carácter obligatorio, según se desprende de las normas constitucionales referidas a la planificación, mientras que con las entidades de los sectores social, comunitario o privado, es facultativa, aunque altamente recomendable.

En esta sección, se revisará el marco legal relativo a la ejecución del PD y OT y la responsabilidad principal de la entidad que lo formula; y, una descripción de las formas bajo las cuales puede operar la coordinación interinstitucional, la cooperación la asignación de acciones a la iniciativa comunitaria, entre otras formas de co-ejecutar el Plan.

4.1.1.- La planificación del desarrollo y la formulación de los planes de ordenamiento territorial en los diferentes niveles de gobierno

La Constitución de la República, en el artículo 261 asigna al Estado, como competencia exclusiva, la planificación Nacional:

“Art. 261.- El Estado central tendrá competencias exclusivas sobre: …

4. La planificación nacional”.

La planificación del desarrollo y la formulación de los planes de ordenamiento territorial en los diferentes niveles de gobierno, debe ser articulada. En los artículos constitucionales 262 a 267 inclusive, se establecen las competencias exclusivas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) regionales, provinciales, cantonales y distritales y parroquiales. En todos los casos esas competencias están encabezadas por el siguiente enunciado:

• Planificar el desarrollo y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial.

Esto define la responsabilidad y competencia de los GAD para formular los instrumentos de planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial, la correspondencia que debe darse entre ellos, y la necesidad de que se articulen entre sí los Planes de los distintos niveles de gobierno.

No obstante, no se excluye un ejercicio concurrente y una acción coordinada y complementaria entre los diferentes niveles y órganos de gobierno para la solución de la problemática del país, especialmente vinculada a la prestación de servicios públicos, según se desprende de la norma constitucional que se transcribe a continuación..


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“Art. 260.- El ejercicio de las competencias exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno”.

4.1.2.- Disposiciones Legales

4.1.2.1.- Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)

En el suplemento del Registro Oficial No. 303 de octubre 19 del 2010 se publica el “Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), aprobado por la Asamblea Nacional el 11 de agosto de igual año.

El COOTAD desarrolla, entre otros aspectos, los conceptos que definen la autonomía política, administrativa y financiera para su reconocimiento, así como la organización territorial establecida en la constitución, que comprende regiones, provincias, cantones y parroquias rurales, determinando las regulaciones específicas para los gobiernos correspondientes a cada nivel territorial: fines, composición, competencias, etc.

A) Disposiciones del COOTAD relacionadas con el ordenamiento territorial a nivel cantonal

a) Como función del gobierno autónomo descentralizado municipal (Artículo 54, literal “e”)

“e) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento territorial y las políticas públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción territorial, de manera coordinada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, y realizar en forma permanente, el seguimiento y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas establecidas;” (ASAMBLEA NACIONAL, Ago. 2010).

b) Como competencia exclusiva del gobierno autónomo descentralizado municipal (Artículos 55, literal “a”)

“a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;” (ASAMBLEA NACIONAL, Ago. 2010).

c) Como atribuciones del concejo municipal

Artículo 57, literal “e”:

“e) Aprobar el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial formulados participativamente con la acción del consejo cantonal de planificación y las instancias de participación ciudadana, así como evaluar la ejecución de los mismos;” (ASAMBLEA NACIONAL, Ago. 2010).


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Artículo 57, literal “g”:

“g) Aprobar u observar el presupuesto del gobierno autónomo descentralizado municipal, que deberá guardar concordancia con el plan cantonal de desarrollo y con el de ordenamiento territorial; así como garantizar una participación ciudadana en el marco de la Constitución y la ley. De igual forma, aprobará u observará la liquidación presupuestaria del año inmediato anterior, con las respectivas reformas;” (ASAMBLEA NACIONAL, Ago. 2010).

Artículo 57, literal “i”:

“i) Autorizar la contratación de empréstitos destinados a financiar la ejecución de programas y proyectos previstos en el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial, en el monto y de acuerdo con los requisitos y disposiciones previstos en la Constitución, la ley y las ordenanzas que se emitan para el efecto;” (ASAMBLEA NACIONAL, Ago. 2010).

d) Como atribuciones del alcalde(sa)

Artículo 60, literal “f”:

“f) Dirigir la elaboración del plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial, en concordancia con el plan nacional de desarrollo y los planes de los gobiernos autónomos descentralizados, en el marco de la plurinacionalidad, interculturalidad y respeto a la diversidad, con la participación ciudadana y de otros actores del sector público y la sociedad; para lo cual presidirá las sesiones del consejo cantonal de planificación y promoverá la constitución de las instancias de participación ciudadana establecidas en la Constitución y la ley;” (ASAMBLEA NACIONAL, Ago. 2010).

Artículo 60, literal “g”:

“g) Elaborar el plan operativo anual y la correspondiente proforma presupuestaria institucional conforme al plan cantonal de desarrollo y de ordenamiento territorial, observando los procedimientos participativos señalados en este Código. La proforma del presupuesto institucional deberá someterla a consideración del concejo municipal para su aprobación;” (ASAMBLEA NACIONAL, Ago. 2010).

Artículo 60, literal “h”:

“h) Decidir el modelo de gestión administrativa mediante el cual deben ejecutarse el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial, los planes de urbanismo y las correspondientes obras públicas;” (ASAMBLEA NACIONAL, Ago. 2010).


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4.1.3.- Código Orgánico Planificación y Finanzas Públicas

a) En cuanto a la planificación del desarrollo (título I, capítulo primero, artículo 9)

“Art. 9.- Planificación del desarrollo.- La planificación del desarrollo se orienta hacia el cumplimiento de los derechos constitucionales, el régimen de desarrollo y el régimen del buen vivir, y garantiza el ordenamiento territorial. El ejercicio de las potestades públicas debe enmarcarse en la planificación del desarrollo que incorporará los enfoques de equidad, plurinacionalidad e interculturalidad.” (ASAMBLEA NACIONAL, Oct. 2010).

b) En relación a la competencia de los gobiernos autónomos descentralizados (título I, capítulo primero, artículo 12)

“Art. 12.- Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.- La planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial es competencia de los gobiernos autónomos descentralizados en sus territorios. Se ejercerá a través de sus planes propios y demás instrumentos, en articulación y coordinación con los diferentes niveles de gobierno, en el ámbito del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.” (ASAMBLEA NACIONAL, Oct. 2010).

c) En relación a la conformación de los Consejos de Planificación de los gobiernos autónomos descentralizados (título II, capítulo primero, sección tercera, artículo 28):

“Art. 28. Conformación de los Consejos de Planificación de los GobiernosAutónomos Descentralizados. Los Consejos de Planificación se constituirán yorganizaránmedianteactonormativodelrespectivoGobierno

AutónomoDescentralizado;y,estaránintegradospor:

1. La máxima autoridad del ejecutivo local, quien convocará al Consejo, lopresidiráytendrávotodirimente;

2.Unrepresentantedellegislativolocal;

3.Laoelservidorpúblicoacargodelainstanciadeplanificacióndelgobiernoautónomo descentralizado y tres funcionarios del gobierno autónomodescentralizadodesignadosporlamáximaautoridaddelejecutivolocal;

4. Tres representantes delegados por las instancias de participación, deconformidadconloestablecidoenlaLeyysusactosnormativosrespectivos;y,

5. Un representante del nivel de gobierno parroquial rural en el caso de losmunicipios;municipalenelcasodelasprovincias;yprovincialenelcasodelasregiones”.


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Gráfico No 4 - 001 Consejo de Planificación Cantonal

Fuente: Terán K. Y Cuamacás D., 2011 Modificado por: ETA PUCE, 2012

d) En relación a las funciones de los Consejos de Planificación de los gobiernos autónomos descentralizados (título II, capítulo primero, sección tercera, artículo 29 numerales 2, 3, 4 y 5):

Art. 29.- Funciones.- Son funciones de los Consejos de Planificación de los gobiernos autónomos descentralizados: …

2. Velar por la coherencia del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial con los planes de los demás niveles de gobierno y con el Plan Nacional de Desarrollo;

3. Verificar la coherencia de la programación presupuestaria cuatrianual y de los planes de inversión con el respectivo plan de desarrollo y de ordenamiento territorial;

4. Velar por la armonización de la gestión de cooperación internacional no reembolsable con los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial respectivos;

5. Conocer los informes de seguimiento y evaluación del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial de los respectivos niveles de gobierno;” (ASAMBLEA NACIONAL, Oct. 2010).


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Gráfico No 4 - 002 Funciones del Consejo de Planificación del cantón Tulcán

Fuente: Terán K. Y Cuamacás D., 2011 Modificado por: Modificado por: ETA PUCE, 2012

e) En relación a la participación ciudadana

Art. 46.- Formulación participativa.- Los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de los gobiernos autónomos descentralizados se formularán y actualizarán con participación ciudadana, para lo cual se aplicarán los mecanismos participativos establecidos en la Constitución de la República, la Ley y la normativa expedida por los gobiernos autónomos descentralizados.

4.2.- Identificación de programas y proyectos orientados al desarrollo, cronograma de ejecución y presupuestos estimativos

Según la “Propuesta de Lineamientos Generales para la Planificación Territorial Descentralizada” de la SENPLADES5, se deben identificar tres grupos posibles de proyectos:

1. De desarrollo, que abarcarán los campos de lo social, lo económico y lo ambiental en tanto son los pilares del desarrollo integral.

5 Ver: Acuerdo de la SENPLADES No. 467-2011, publicado en el Registro Oficial Edición Especial No. 184, del 30 de julio de 2011.


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2. Del ordenamiento territorial, que contemplarán los relacionados con: Asentamientos humanos (poblamiento, usos y ocupación del suelo, servicios sociales, básicos municipales); Movilidad, energía y conectividad (vías, transporte y tránsito, flujos y redes).

3. De la gestión del territorio, fortalecimiento GAD y de las organizaciones sociales que pueden asumir la cogestión del territorio6.

Estos tres grupos de proyectos guiarán las acciones durante el período de vigencia del Plan, una vez que éste haya sido aprobado por su Concejo. Para la identificación de los programas productivos, es necesario tomar en cuenta ciertos lineamientos establecidos por el COPCI, cuya intención es la de fomentar área deprimidas del país a fin de eliminar situaciones de inequidad geográfica. Al respecto el artículo 69, del citado Código establece lo siguiente:

Priorización territorial.- La transformación productiva buscará dinamizar todos los territorios del país; no obstante, se priorizará la inversión pública en desarrollo productivo en las zonas económicamente deprimidas, tomando en cuenta factores como: altos índices de desempleo, necesidades básicas insatisfechas, entre otros; los mismos que serán determinados conjuntamente con la Secretaría Nacional de Planificación, el Consejo Sectorial de la Producción y los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Estos organismos evaluarán y monitorearán el cumplimiento de esta política.

Por otra parte, el mismo Código establece en su artículo 70 establece la posibilidad de que los GADs y la SENPLADES establezcan mecanismos de cooperación para promover procesos locales de desarrollo. La norma citada señala lo siguiente

La Secretaría Nacional de Planificación, el Consejo Sectorial de la Producción y los Gobiernos Autónomos Descentralizados podrán definir políticas para impulsar mecanismos de promoción del desarrollo económico endógeno de los territorios, y de integración con el mercado nacional e internacional.

Las normas señaladas muestran lo que se ha manifestado en este Plan, ésto es, que los GAD, a más de su rol ejecutor de los planes que ellos mismo formulan, tienen además un rol central en la generación de opciones de asociatividad, coordinación, promoción, en busca de que su propio Plan sea implementado. Es en este contexto que los programas y proyectos de desarrollo que aquí se plantean, deben ser entendidos.

En los anexos del 4.2.1 al 4.2.6 constan los cuadros en los que se detallan los programas y proyectos orientados al desarrollo, cronograma de ejecución y presupuestos estimativos

4.3.- Legalización y Ejecución del Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial

Un Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, PDOT, es un instrumento administrativo de aplicación obligatoria por parte de los distintos organismos de la 6 SENPLADES ídem.


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entidad que lo elabora y lo pone en vigencia; y, de observancia también obligatoria, de parte de las organizaciones de la sociedad civil, sean éstas de carácter productivo, comunitario, ambiental, entre otras.

Según el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas7, “los planes de desarrollo son las directrices principales de los gobiernos autónomos descentralizados respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo en el territorio.”8 De acuerdo con el artículo 43 del citado Código, los planes de ordenamiento territorial

“son los instrumentos de la planificación del desarrollo que tienen por objeto el ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de los recursos naturales en función de las cualidades territoriales, a través de la definición de lineamientos para la materialización del modelo territorial de largo plazo, establecido por el nivel de gobierno respectivo. Los planes de ordenamiento territorial deberán articular las políticas de desarrollo y las directrices de ordenamiento del territorio, en el marco de las competencias propias de cada nivel de gobierno y velarán por el cumplimiento de la función social y ambiental de la propiedad. Los gobiernos parroquiales rurales podrán formular un solo plan de desarrollo y ordenamiento territorial. Los planes de ordenamiento territorial regionales, provinciales y parroquiales se articularán entre sí, debiendo observar, de manera obligatoria, lo dispuesto en los planes de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital respecto de la asignación y regulación del uso y ocupación del suelo. La actualización de los instrumentos de ordenamiento territorial deberá mantener completa coherencia con los instrumentos de planificación del desarrollo vigentes en cada nivel de gobierno.”

Como se puede apreciar, los planes de ordenación territorial son instrumentos administrativos mandatarios y, por tanto deben ser oficializados mediante la expresión de la voluntad política del máximo estamento político-administrativo de la circunscripción a la que se refiere el Plan. Además, siendo instrumentos de referencia obligatorios, pueden sufrir reformas, cambios, actualizaciones.

Con el objetivo de dar las guías necesarias para que los decisores políticos cantonales y parroquiales puedan proceder a la oficialización del documento de plan de desarrollo y de ordenamiento territorial, a continuación se ofrecen las indicaciones normativas básicas respecto de la oficialización y cambios al documento citado.

4.4.- La Aprobación del Plan

Siendo el Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial un instrumento administrativo con fuerza obligatoria en cuanto a las guías que allí se establecen, éste debe ser formalmente aprobado, mediante un procedimiento administrativo, según se explica a continuación. 7 Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas, publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 306 del 22 de octubre de 2010. 8 Ver: artículo 41 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas


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1. Habiendo sido elaborado el presente PDOT, mediante un proceso participativo promovido por el GADMT, esta entidad ha encargado a la Dirección de Planeación Estratégica el acompañamiento y control del proceso. Esto significa que a la citada Dirección le corresponde recibir a conformidad el Plan, de parte de la entidad consultora, en este caso, la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, PUCE. Para este fin, corresponde a estas partes, realizar la correspondiente acta provisional de entrega recepción, previa verificación de que el documento cumpla con los requerimientos técnicos, legales, sociales, así como con las condiciones formales y de calidad necesarias para el mismo. Este procedimiento corresponde ser concretado por parte de las instancias técnico-operativas de las partes contratantes, en el presente caso, del Equipo de Trabajo de la PUCE y los técnicos del Departamento de Planificación del GADMT.

2. Una vez realizado el proceso verificatorio señalado, la Dirección de Planeación Estratégica del Municipio, remitirá al Alcalde el Plan, un informe o dictamen técnico favorable, en el que establezca que el PDOT presentado, cumple con los requerimientos legales, técnicos y sociales correspondientes. Este dictamen puede ser también suscrito por el Síndico Municipal, a efectos de verificar la plena observancia de los requerimientos normativos que regulan al Plan.

3. Enviado el dictamen técnico-legal al Alcalde cantonal, éste se encuentra listo para suscribir el acta de entrega recepción del Plan, con la entidad consultora, ésto es la PUCE.

4. Receptado formalmente el Plan, el Alcalde cantonal lo debe remitir al Consejo Cantonal de Planificación. A este organismo le compete verificar dos aspectos básicos:

a) La coherencia que el Plan tenga con los planes de los demás niveles de gobierno y con el Plan Nacional de Desarrollo9; y,

b) Verificar que se hayan establecido las prioridades estratégicas de desarrollo10.

Como ya ha sido manifestado en este Plan, el artículo 29 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas establece que los Consejos de Planificación de los gobiernos autónomos descentralizados, entre sus funciones, tienen la de participar en el proceso de formulación de sus planes y verificar que éstos guarden concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo.

Para cumplir con la obligación administrativa indicada, el citado Consejo debe reunirse y formalmente expedir su pronunciamiento, mediante resolución suscrita por todos sus miembros11. A fin de facilitar la identificación de las

9 Ver artículo 29, numeral 2 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas. 10 Ver artículo 29, numeral 1 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas. 11 Lo deseable es que todos los miembros del Consejo de Planificación Cantonal o Parroquial, según el caso, estén de acuerdo con dar le pronunciamiento favorable. Sin embargo, de no haber unanimidad, será suficiente con que la mayoría simple apruebe la resolución mediante la cual se otorga el pronunciamiento favorable.


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prioridades estratégicas de desarrollo por parte del Consejo referido, es pertinente que en la sesión en la que se tomará la decisión de dar el pronunciamiento favorable, se realice una explicación previa del Plan, por parte del equipo técnico que acompañó el proceso de elaboración del Plan.

Gráfico No 4 - 003. Competencias del Consejo de Planificación

Fuente: Terán K. Y Cuamacás D., 2011

Modificado por: ETA PUCE, 2011

5. El Consejo Cantonal de Planificación una vez analizado el documento y emitida la correspondiente resolución, a través de su Presidente, remitirá la misma al Alcalde cantonal, mismo que la someterá a conocimiento del Concejo Cantonal. Para este fin, el Alcalde deberá poner el tratamiento de la aprobación del Plan en el orden del día de una sesión ordinaria del Concejo.

6. Para que el órgano legislativo del gobierno autónomo descentralizado correspondiente, en este caso el GADMT avoque conocimiento y proceda a tratar la aprobación del PDOT, éste debe ser canalizado conjuntamente con los documentos que prueban que ha sido elaborado conforme a los requerimientos normativos correspondientes. Estos documentos son, el Informe o dictamen técnico – legal del Departamento de la Planificación Estratégica y del Síndico Municipal; el acta de entrega recepción del Plan, a conformidad; y, la resolución de aprobación de parte del Consejo Cantonal de Planificación.


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Al respecto, el artículo 47 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas, señala que la aprobación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial la realizará el órgano legislativo de cada gobierno autónomo descentralizado. En concordancia con la norma citada, el artículo 57, literal e), del COOTAD establece que al Concejo Cantonal le corresponde

“aprobar el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial formulados participativamente con la acción del consejo cantonal de planificación y las instancias de participación ciudadana, así como evaluar la ejecución de los mismos”.

Esta aprobación ocurrirá con la votación favorable de la mayoría absoluta de sus miembros. Si no se alcanzare esta votación en la primera sesión, se aprobará el Plan en una nueva sesión, con el voto de la mayoría simple de los miembros presentes.

La probación del Plan se realizará mediante ordenanza, la misma que deberá señalar que se encargará al Departamento de Planificación la coordinación de su ejecución y, a las instancias correspondientes, la difusión y promoción del mismo.

7. Una vez aprobado el Plan, éste deberá ser publicado en la Gaceta Municipal o en el órgano de publicidad que el Municipio creyere oportuno. Igualmente, se realizarán las versiones simplificadas y explicativas que se determinaren por parte de las dependencias especializadas de la entidad.

4.5.- La Reformas al Plan

El Código Orgánico Territorial, Autonomías y Descentralización, COOTAD, establece que “los planes de desarrollo y de ordenamiento se expedirán mediante ordenanzas y entrarán en vigencia una vez publicados; podrán ser actualizados periódicamente, siendo obligatoria su actualización al inicio de cada gestión.12 En el caso de los cantones, el artículo 54, literales c), d) y e) del COOTAD, establece que las funciones del gobierno autónomo descentralizado municipal, son entre otras, las siguientes

• Establecer el régimen de uso del suelo y urbanístico, para lo cual determinará las condiciones de urbanización, parcelación, lotización, división o cualquier otra forma de fraccionamiento de conformidad con la planificación cantonal, asegurando porcentajes para zonas verdes y áreas comunales;

• Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos y la gestión democrática de la acción municipal;

• Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento territorial y las políticas públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción territorial, de manera coordinada con la planificación nacional, regional,

12 Ver: artículo 467, inciso primero del Código Orgánico Territorial, Autonomías y Descentralización, COOTAD.


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provincial y parroquia, y realizar en forma permanente, el seguimiento y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas establecidas;

Las atribuciones citadas, tienen relación directa con el proceso planificatorio, que por otro parte en una actividad constante. Una vez en vigencia, el Plan puede ser sujeto de cambios o reformas, de dos maneras, conforme se describe a continuación.

a) En primer lugar, el PDOT puede ser reformado al inicio de la gestión de un nuevo titular del GAD correspondiente. Teniendo el Plan una vigencia dilatada, de dos décadas, es natural que varias administraciones se sucedan como efecto de los períodos eleccionarios correspondientes. En este caso, cada vez que se posesiona un nuevo titular del GAD, debe realizarse, de manera obligatoria, una revisión, ajuste o reforma al Plan. No existen detalles del proceso de actualización, pero conforme a las normas de gestión administrativa, éstas deberían ocurrir de la siguiente manera:

• Petición de un informe de ejecución y cumplimiento del Plan de parte del nuevo titular del GAD, al Departamento de Planificación;

• Realización de un análisis del nivel de cumplimiento del Plan y de los obstáculos, vacíos, imprecisiones y errores en el planteamiento y ejecución del Plan, y presentación de un Informe que contenga las sugerencias de cambio;

• Presentación al Consejo Cantonal de Planificación, de una propuesta de cambios al Plan, para su análisis, discusión y aprobación;

• Con Dictamen favorable del Consejo Cantonal de Planificación, se pondrán las reformas al Plan, en el orden del día para ser tratado por parte del Concejo Cantonal.

• Aprobadas las reformas por parte de este organismo, se procederá de la misma manera que en el caso de la aprobación del plan original, esto es, encargando la ejecución y la difusión del Plan a los organismos municipales correspondientes.

En todos los casos, debe actuarse conforme a la norma constitucional de que toda resolución “de los poderes públicos deberán ser motivadas”13 Esto significa que para la actualización o reforma del Plan, debe justificarse técnica, económica o socialmente los cambios a realizar. Para esto, se realizará previamente un seguimiento y evaluación técnica de su ejecución y de la oportunidad y precisión de los lineamientos que éste contiene14.

b) La otra manera por la que se puede reformas al Plan, ocurre como efecto de las

13 Ver artículo 76, numeral 7, literal l) de la Constitución. 14 El artículo 76, numeral 7, literal l) de la Constitución, señala además que “no habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos.”


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observaciones que surjan del monitoreo que se realicen a éste, en el contexto de su ejecución. El artículo 50 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas, estipula al respecto, lo siguiente

“los gobiernos autónomos descentralizados deberán realizar un monitoreo periódico de las metas propuestas en sus planes y evaluarán su cumplimiento para establecer los correctivos o modificaciones que se requieran.”

Para el cumplimiento de esta disposición, el mismo artículo citado señala que “la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, conjuntamente con los gobiernos autónomos descentralizados, formulará los lineamientos de carácter general, los mismos que serán aprobados por el Consejo Nacional de Planificación.” Esto significa que es facultativo del Concejo Cantonal dictar de manera oportuna una regulación técnica bajo la cual se realice el seguimiento y monitoreo del Plan. Esta regulación, como ha sido manifestado, debe ser aprobada por el Consejo Nacional de Planificación.

4.6.- Sistema de monitoreo, evaluación y control de la ejecución y sus logros

La vigencia de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, al igual que los instrumentos normativos que se aprueban, será a partir de su expedición por parte del Concejo Cantonal, mediante una ordenanza cantonal, conforme lo señala el artículo 48 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas. Una vez aprobado el Plan, el gobierno autónomo descentralizado cantonal debe publicarlo y difundirlo15

Con la entrada en vigencia del Plan, éste se convierte en un “referente obligatorios para la elaboración de planes de inversión, presupuestos y demás instrumentos de gestión de cada gobierno autónomo descentralizado.”, conforme lo señala el artículo 49 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas y el artículo 467, inciso segundo del COOTAD.16

El artículo 50 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas, estipula que “los gobiernos autónomos descentralizados deberán realizar un monitoreo periódico de las metas propuestas en sus planes y evaluarán su cumplimiento para establecer los correctivos o modificaciones que se requieran.” Para el cumplimiento de esta disposición, el mismo artículo citado señala que “la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, conjuntamente con los gobiernos autónomos descentralizados, formulará los lineamientos de carácter general, los mismos que serán aprobados por el Consejo Nacional de Planificación.” Esto significa que es facultativo del Concejo Cantonal dictar de manera oportuna una regulación técnica bajo la cual se realice el seguimiento y monitoreo del Plan. Esta regulación, como ha sido manifestado, debe ser aprobada por el Consejo Nacional de Planificación.

Por otro lado, se debe considerar que la planificación es un deber del Estado “compartido con las personas y las colectividades en sus diversas formas organizativas, quienes 15 Ver artículo 48 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas. 16 El inciso segundo del artículo 467 del COOTAD expresa: Los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial serán referentes obligatorios para la elaboración de planes operativos anuales, programas, proyectos, instrumentos presupuestarios y demás herramientas de gestión de cada gobierno autónomo descentralizado.


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pueden participar en todas las fases y espacios de la planificación del desarrollo nacional y territorial y en la ejecución y monitoreo del cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles.”17 Esto conduce a que el monitoreo debe ser efectuado desde una perspectiva administrativa, que es la que corresponde a la instancia correspondiente del GADMT; y, desde una perspectiva social, que corresponde a las organizaciones del conglomerado civil.

Además, otra instancia a la que corresponde, de manera oficial ejercer acciones de monitoreo de la ejecución del PDOT, es al Consejo Cantonal de Planificación, organismo corresponsable de la aprobación del citado Plan.

Finalmente, es importante señalar que el Consejo Cantonal de Planificación, tiene la obligación de verificar la coherencia de la programación presupuestaria cuatrianual y de los planes de inversión del GADMT, con respecto de los contenidos del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial.18 Este ejercicio, deberá realizarse durante toda la vigencia del Plan referido. Esto supone que el GADMT deberá remitir periódicamente la información correspondiente al Concejo de Planificación.

Gráfico No 4 - 004. Monitoreo, evaluación y control de la ejecución y sus logros

Fuente: Terán K. y Cuamacás D., 2011 Modificado por: ETA PUCE, 2011

17 Ver: SENPLADES, LINEAMIENTOS PARA LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Estrategias para el fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. Quito, julio de 2010. 18 Ver: artículo 29, numeral 3, del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas.


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El objetivo fundamental de la fase de evaluación en el Plan de Ordenamiento Territorial es determinar la eficacia y eficiencia del uso de los recursos de inversión pública y verificar si efectivamente las iniciativas de inversión, una vez ejecutadas, cumplieron con los objetivos esperados, y si son las mejores y las más rentables para la sociedad.

Los objetivos específicos de la evaluación son:

• Determinar los resultados de las iniciativas de inversión, investigando el grado de cumplimiento de los objetivos planteados y la validez de las proyecciones ex ante. • Generar información para retroalimentar periódicamente PDPT, contribuyendo a su fortalecimiento. • Derivar acciones correctivas para mejorar los procesos de inversión vigentes. • Generar información para apoyar el proceso continuo de actualización de metodologías y criterios de formulación y evaluación ex ante.

La fase de evaluación al plan permite:

• Conocer las causas que explican la divergencia entre lo que sucede y lo que se plantea, y determinar las responsabilidades que correspondan a la planificación, la programación y a la ejecución. • Mostrar las carencias o deficiencias del Plan, sea en su parte de diagnóstico integral, en la formulación de las políticas, en la elaboración de los programas o en las prioridades del presupuesto. • Enfatizar los aspectos que deben corregirse. • Reunir las modificaciones de política que experimentan los GAD a nivel provincial cantonal y parroquiales, así como la naturaleza de los lineamientos de política. • Incorporar reajustes al plan. • Retroalimentar las innovaciones pertinentes que surgen de la operación.

La evaluación (Gráficos 4 – 005 y 4 - 006) se traduce en dos acciones: el análisis y la medición (USAID, 201019.

Gráfico No 4 - 005. Etapas de Evaluación – Análisis

Fuente: USAID, 2010

19 USAID, 2010.- Internet: http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADT963.pdf .- Acceso: 2010-06-27; 8:45h


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Gráfico No 4 - 006. Etapas de Evaluación – Medición

Fuente: USAID, 2010 .- Propuesta de guía metodológica para la formulación de planes de ordenamiento territorial

No obstante es importante destacar que, el avance de resultados del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y de los Planes Operativo Cuatrianuales y/o Anuales, debe ser evaluado no únicamente desde el punto de vista cuantitativo, en función en las variables porcentaje de avance y tiempo sino considerando fundamentalmente otras variables como las que se indican a continuación:

El Desarrollo Humano.- Implica la ampliación de las oportunidades del ser humano, así como la generación de un entorno en el que las personas puedan hacer plenamente realidad sus posibilidades y vivir en forma productiva y creadora de acuerdo a sus intereses (PNUD, 1990)20

Abarca todos los temas del desarrollo: crecimiento económico, la inversión social, el empoderamiento de la gente, la atención de las necesidades básicas y la provisión de redes de protección social, las libertades políticas y culturales, y todos los demás aspectos de la vida de la gente

20 PNUD, 1990.- http://www.eui.upm.es/~rafami/TICyDH/material04/Sesion2/Sesion2-DesarrolloHumano-Diapositivas.pdf


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Tiene cuatro componentes muy importantes:

Equidad

Sustentabilidad

Productividad

Empoderamiento

El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano.

Los tres niveles más esenciales del desarrollo humano son:

Disfrutar de una vida prolongada y saludable,

Adquirir conocimientos

Tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente.

El goce efectivo de la libertad y los derechos humanos, la equidad, la distribución equitativa de la riqueza, las soluciones sostenibles, son todos componentes del desarrollo humano.

El Desarrollo Económico Sostenible.- Es decir en qué medida la aplicación del PDOT favorece a la satisfacción de las necesidades actuales, sin comprometer la satisfacción de las necesidades futuras de las actuales generaciones y de las que vendrán; es decir, sin agotar ni desperdiciar los recursos naturales y sin lesionar innecesariamente al ambiente, ni a los seres humanos. El Desarrollo Económico Sostenible debe estar encaminado a lograr, al mismo tiempo, el crecimiento económico, la equidad y progreso social, el uso racional de los recursos naturales y la conservación del ambiente, en un marco de gobernabilidad política, con el objetivo de lograr mejores condiciones de vida para toda la población. Para ello, el sistema político deberá promover la efectiva participación de todos los actores sociales en la toma de decisiones; el sistema económico deberá impulsar la generación de excedentes en forma segura y sostenida, garantizar una justa distribución de beneficios y considerar al medio natural y a los recursos naturales como bienes económicos, a fin de evitar su deterioro y uso irracional; el sistema productivo deberá respetar la base ecológica; el sistema tecnológico deberá desarrollar y aplicar soluciones limpias; el sistema de comercio deberá tomar en consideración los atributos ambientales de los productos y servicios, así como establecer una estructura de importaciones ambientalmente limpia; el sistema administrativo deberá tener eficiencia y modernidad; y, el sistema cultural deberá respetar la diversidad y heterogeneidad (NOBOA, Alejandro,2010n)21.

21 NOBOA, Alejandro.- 2010.- “Desarrollo sustentable en la República del Ecuador”.- Internet: http://www.unep.org/gc/gc23/documents/Ecuador-Desarrollo.pdf Acceso: 2012-06-28; 11:35h.


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Preservación Ambiental.- Las diferentes alternativas de actividades productivas para el desarrollo económico de la jurisdicción en estudio, que se consideran en el presente PDOT, persiguen un desarrollo social sostenido y como tal, el incremento del bienestar integral de los individuos en un ambiente saludable; por tanto, este parámetro no sólo debe considerar los impactos ambientales de las actividades productivas, sino también los avances de los proyectos de remediación y recuperación ambiental; además, los grados de contaminación del suelo, agua y aire, que deben decrecer, el incremento de utilización de energía alternativa, que debe crecer; el incremento de infraestructura de saneamiento ambiental (sistemas de tratamiento de desechos sólidos y aguas residuales) y otros. El análisis de este parámetro puede eventualmente conducir a un reordenamiento territorial y al establecimiento de estrategias adicionales de la planificación que estimulen el desarrollo preservando la naturaleza.

Gráfico No 4 - 007. Preservación ambiental

Fuente: ETA PUCE, 2011

Conservación de los espacios naturales a través de un desarrollo rural sustentable.- La supervisión de las áreas de interés ecológico o ambiental, que en el caso del cantón Tulcán ocupan un porcentaje muy considerable de su territorio, es primordial no sólo en términos de lograr el bienestar de sus habitantes, sino de lo que representan para el bienestar de la población provincial, nacional y dadas sus particulares características a nivel mundial. Se deben evaluar, entre otros parámetros el respeto de los límites y regímenes de dichas áreas, de acuerdo a su tipo, en base a informes de un personal técnico especialmente designado para el efecto. Para el monitoreo, evaluación y control de la ejecución del PDOT y sus logros, en el anexo No 4-6, consta un cuadro en el que constan los objetivos, indicador, índice y metas pata los diferentes periodos del Plan, los que están clasificados por los seis sistemas; es decir, Ambiental. Económico, Socio – Cultural, Político – Institucional; de Asentamientos Humanos; y, Movilidad, Energía y Conectividad.

4.7.- Reportes Periódicos de la Ejecución del Plan

Durante la vigencia del Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial, es necesario


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realizar un reporte anual a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES y otro semestral a la Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Desarrollo.

Los gobiernos autónomos descentralizados tienen la obligación de realizar reportes anuales sobre el cumplimiento de las metas propuestas en sus respectivos planes, a la SENPLADES.22 Este reporte será fundamental para la distribución de los recursos a los entes descentralizados, conforme lo señala el artículo 272 de la Constitución. Según esta norma constitucional, para la distribución de los recursos entre los gobiernos autónomos descentralizados, a más de otros criterios, se aplicará el de los “logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y administrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado.”

Por otro lado, según el artículo 467 del COOTAD, el informe semestral que los gobiernos autónomos descentralizados deben realizar a la Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Desarrollo, tiene el objeto de evaluar los logros y avances del Plan Nacional de Desarrollo y optimizar las intervenciones públicas en el territorio.23 Este informe versará sobre el avance o logro de las metas establecidas en el Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.

A más de enviar los reportes e informes a las entidades nacionales indicadas, el Municipio tiene la obligación de remitir al Consejo Cantonal de Planificación los informes de seguimiento y evaluación del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial, para su conocimiento.24

4.8.- Estrategia de promoción orientada a la apropiación y control del Plan por parte de la ciudadanía

4.8.1.- Objetivo:

Propiciar el empoderamiento por parte de la población cantonal sobre el conocimiento y ejecución del PDOT.

Recursos:

Materiales escritos para la difusión: Folletos, Cartillas, CD´s. Además, se requieren recursos económicos, para difusión en medios de comunicación.

4.8.2.- Fases del Plan de Comunicación Las fases de actuación se definen como reflexiones que definen y propician actividades directas, estas son:

Determinar qué queremos conseguir, cuáles son nuestros objetivos. Decidir a quién vamos a dirigir nuestra comunicación

22 Ver artículo 51 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas. 23 Ver: artículo 467, inciso tercero del COOTAD. 24 Ver: artículo 29, numeral 5, del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas.


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Pensar cuál es la idea que queremos transmitir Seleccionar los medios apropiados y su frecuencia de utilización.

4.8.3.- Herramientas de comunicación:

1. Publereportajes.- Temática a trabajar:

El manejo del conocimiento del proyecto para presentarlo al público por medio de canales escritos de amplia cobertura local.

Definición del agente promotor, respaldo gubernamental, seccional y otras

consideraciones.

Manejo de los medios que pondrían a disposición del proyecto.

2. Talleres.- Realización de este tipo de presentaciones focalizadas en la cabecera cantonal y cabeceras parroquiales

4.8.4.- Medios Masivos:

Televisión: Es un medio de gran cobertura y poco discriminante. Con un costo inicial alto y muy rentable por cuanto tiene un costo por impacto bajo. Sus principales características son:

• Capacidad de comunicación audiovisual • Fugacidad del mensaje • Programas selectivos (noticieros)

Radio: Es un medio de cobertura elevada. Resulta fácilmente divisible y relativamente discriminante. Sus principales características son:

• Compatible con otras actividades • Personificación del mensaje • Participación del público

Prensa: Es un medio de alcance nacional y local, bastante discriminante (por áreas geográficas) pero de alto costo por impacto. Sus principales características son:

• Participación del lector • Exclusividad del acto de lectura • Permanencia • Capacidad de comunicar argumentos y detalles • Imagen y prestigio • Medio asociado a la noticia • Medio medible


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• Suplementos dominicales o especiales Internet: Bajos costos iniciales y por impacto, es rentable pero de poca cobertura, aunque dirigido al target si se usa base de datos y mailings. Sus principales características son:

• Permanencia • Acceso 24 horas • Participación del lector • Capacidad para comunicar detalles • Medio de entretenimiento y cultural • Punto de venta • Medio publicitario • Gran versatilidad de formatos(banner, pop ups, publireportajes) • Es interactivo totalmente • Incorpora promociones online y marketing directo • Posee sonido, imagen y color • Fuertemente segmentado • Redes sociales / interactividad.

4.8.5.- Presupuesto

Las acciones hasta ahora recomendadas para la primera fase o del conocimiento que son las que inicialmente hay que ejecutar son, detalladas por rubros:

Talleres

Se estima un total inicial de 10 eventos con un:

VALOR: $2.500 + IVA c/u

En este costo se ha incluido: Gastos de movilización, viáticos, estadías.

2 moderadores, coffee-break, almuerzo para 40 participantes, material apoyo.

Publirreportajes Radiales

Espacios contratados en programas específicos y dirigidos al target.

Formato: Pastilla informativa y o programas participativos

Desarrollo y creatividad del proyecto (por 4 meses): 5.000 + IVA.

Espacios permanente semanal en radio, de acuerdo a la recomendación que genere el plan de medios.

Publirreportajes prensa


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Espacios contratados en prensa escrita que detallan en doble página completa el alcance del proyecto y dirigidos al target.

Formato: reportaje amplio y fotográfico, con ejemplos y muy didáctico

Desarrollo y creatividad del proyecto (costo compartido con el medio): $5.000 + IVA.

Sitio Web

Desarrollo y diseño del sitio web de la plataforma, con opción de un weblog, foro y otras herramientas de cibercomunicación (chats, twitter, ...):

Programación en plataforma;

Introducción de secciones y contenidos;

Área pública y privada;

Manejo de contenidos (web máster); y,

Conexión con redes sociales.

VALOR: $5.000 + IVA.

TOTAL ESTIMADO: $40.000 + IVA

4.8.6.- Responsables: Departamento de planificación del GAD Tulcán. Acciones:

1. Talleres: En sitios de mayor concentración poblacional del cantón, combinados con Reuniones con directivos y líderes y asambleas focalizadas por grupos etarios, ocupacionales, género y vulnerables.

2. Experiencias compartidas: Organización de visitas entre representantes de parroquias para conocer el alcance en el desarrollo del PDOT en cada parroquia y aprehensión de modelos de acción comunitaria y administrativa.

3. Seguimiento y evaluación: Formal, por parte del o los grupos técnicos ejecutores del Municipio y de las Juntas parroquiales. Informal, por medio de acciones de control del funcionamiento directivo y de la participación ciudadana organizada por barrios, comunidades o grupos focalizados de acción directa e indirecta en el PDOT.

4. Rendición de cuentas: Con base a la normativa plasmada en la constitución, las exigencias de la organización social local y las necesidades de participativa ciudadana, el Municipio y cada parroquia emprenderá la rendición de cuentas en


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coordinación con los miembros del GAD cantonal.

5. Acciones conjuntas entre los diferentes niveles de Gobierno: A nivel sectorial, parroquial, cantonal, provincial y zonal, en la medida de la responsabilidad y grado de participación directa de cada nivel.

4.8.7.- Acciones complementarias

Intervenir con visitas y reuniones con las asociaciones a nivel nacional de las parroquias, CONAJUPARE; y de cantones, AME, con la misión de participar en la difusión de los trabajos que se ejecutan y conseguir apoyo de parte de estos organismos.

Gestionar la difusión a través de la prensa escrita y oral (radios), medios informáticos, para difundir a los sectores sociales que no se logran integrar para la realización de los talleres o sesiones de trabajo. Se debe dar a conocer el proceso del PDOT, desde su base conceptual hasta sus ejecuciones, incluyendo la rendición de cuentas.

4.9.- CONCLUSIONES

El cantón Tulcán está ubicado en el sector septentrional del país y de la provincia del Carchi, de la que forma parte. Su ámbito jurisdiccional se distribuye en el callejón interandino y en las estribaciones externas de la cordillera Occidental de Los Andes, lo que le permite contar con un amplio territorio, con una variedad de pisos bioclimáticos, lo que desafortunadamente no implica una significativa capacidad productiva, por otros factores, siendo relevante más bien su vocación forestal.

La carencia de una adecuada y suficiente planificación, así como la existencia de factores naturales y antrópicos, hacen que en la actualidad en el territorio se presenten una variedad de problemas que afectan a la colectividad y el ambiente, los que son abordados en el presente PDOT, como base para la formulación de políticas y estrategias que se traducen en programas y proyectos con objetivos y metas específicas, en todos los casos en pos de alcanzar el buen vivir.

Aspectos Ambientales

Las características de sus bosques y páramos aún existentes asociados a su paisaje, su alta diversidad de ecosistemas y biodiversidad es uno de los recursos más importantes del cantón, que puede generar actividades económicas diversas.

Uno de los recursos más importantes es la generación de agua, sin embargo la dotación de agua potable a las poblaciones especialmente rurales es deficitaria, además es uno de los elementos que en cuanto a su calidad se ve afectada por procesos de contaminación debido a la gran utilización de agroquímicos en los cultivos y grandes zonas de pastizales, donde al ser lavados por las lluvias estos van a parar a los ríos generando un aumento de elementos nocivos.

Otro de los problemas es el manejo no adecuado de las aguas residuales, vertidas a los ríos sin tratamiento alguno.


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Dada las características de aumento de la población, las necesidades serán mayores, por lo que es necesario un buen manejo de las áreas proveedoras de este líquido, como son las cuencas hidrográficas, bosques todavía existentes y páramos.

Los problemas del suelo y su uso están directamente relacionados con su manejo inapropiado que está generando fuertes procesos erosivos con la consecuente pérdida de la capa productiva..

En el área rural procesos intensos de deforestación de sus bosques primarios; el avance de la frontera agrícola están produciendo una degradación y fragmentación de la vegetación nativa; y la consecuente disminución de la flora y fauna y por tanto la disminución y extinción de sus hábitats.

Los conflictos de uso son frecuentes: no existe una adecuado manejo de la capacidad de las tierras y existe una sobreutilización y subutilización de los mismos.

El aire contaminado y el ruido por el exceso del parque automotor en el área urbana están generando procesos de cambios en la gente en forma lenta, pero que a futuro pueden provocar enfermedades.

El desconocimiento de las leyes ambientales, la falta de socialización de los planes de manejo de las áreas protegidas, la inexistencia de una cultura ambiental, están generando graves problemas a los ecosistemas más importantes del cantón, como los páramos, bosques de ceja de montaña, bosques pluviales –que están seriamente amenazados–, con acciones como el avance de la frontera agrícola, deforestación y quemas.

En la actualidad el cantón todavía presenta buenas perspectivas para constituirse en una zona con características ecológicas muy importantes, por su alta biodiversidad. Una de las más importantes es la bio–región del Choco, para generar, procesos de investigación y ecoturismo.

Aspectos económicos productivos

El cantón Tulcán por su condición de cantón fronterizo, tiene algunas ventajas comparativas en lo económico productivo, que aparentemente todavía no están aprovechadas, para el desarrollo sostenible de su población urbana y rural.

El fomento de los sistemas productivos requiere de la formulación y aplicación de políticas, dentro de las cuales, las más sobresalientes y prioritarias, serían las siguientes:

i) Propiciar el manejo de los sistemas productivos en forma integral, bajo el enfoque de cadenas productivas;

ii) Fomentar la asociatividad de los actores (familias y/o comunidades) en torno a los emprendimientos productivos;

iii) Combinar y/o complementar las opciones productivas primarias (agropecuarias), con actividades industriales, artesanales, de comercio y de oferta de servicios y;


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iv) Facilitar un cambio de visión en la gestión de los recursos naturales agua y suelo, como medios de producción, de un modelo convencional a uno agroecológico, que fomente la conservación productiva.

El cantón requiere urgente la toma de decisiones para propiciar un cambio del paradigma del desarrollo rural, basado en actividades agropecuarias solamente, para promocionar otras actividades productivas rurales no agropecuarias.

Se requiere la aplicación de una política de carácter estratégico para prevenir y suspender los procesos de partición de la tierra agrícola, mediante legislación local, para garantizar el trabajo rural sobre predios cuya superficie se encuentre por encima del mínimo rentable y competitivo.

El cantón requiere incentivar las iniciativas privadas de conservación, reciclaje, diversificación, restauración y otras similares, que mejoren o mantengan la capacidad productiva de los suelos del cantón.

Aspectos Socio - Culturales

La población del cantón Tulcán se proyecta a un desarrollo social limitado mientras no se incentiven estructuras que dirijan al mejoramiento y superación del nivel básico de educación en la población total, que al menos del ochenta por ciento logre el nivel de bachillerato y el cincuenta por ciento alcance el nivel superior o de pregrado, quedando abierta la posibilidad del nivel de postgrado, con un legado de superación y alto desempeño cultural manifiesto en el nivel de formación académica que luego de veinte años se vea plasmado en un alto grado de desarrollo en capacidades de desempeño en todos los campos del saber y como resultado del perfeccionamiento llegue a alcanzar un exitoso futuro.

La salud en los niños, niñas, adolescentes, adultos mayores, mujeres, ciudadanos con capacidades diferentes, que forman los grupos vulnerables, y todos los habitantes del cantón, es un problema social que debe tener atención y capacitación inmediata, en conocimientos de prevención, y curación, para que al 2031 la población demuestre salud total con los mejores niveles de atención médica especializada, y con eficiencia y equipamiento, encajando los proyectos en el macro nacional, zonal y provincial para lograr un buen vivir. El fin es disminuir el grado de incidencia de las enfermedades de los pobladores, basándose en la consecución de la salud integral a través de la ejecución de proyectos integrados de alimentación sana y de desarrollo de espacios médicos, con reconocimiento de prácticas culturales nativas y la medicina curativa occidental.

El patrimonio cultural del Cantón tiene sus propios ejes de vigilancia, los bienes muebles, inmuebles, arqueológicos y documentales, bajo estudio del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura, que ha privilegiado a Tulcán como uno de los pocos cantones que participan como pueblo modelo en el análisis y defensa del patrimonio. Los proyectos que se ejecutan en este contexto, son recomendables seguirlos a través de la instancia que dirige este proceso a nivel nacional, con lo cual se adelantarían logros que en forma aislada no serían posibles conseguir. La ciudadanía debe conocer estos proyectos en desarrollo y aportar con sus bienes que en todos los campos de la cultura tienen para definirlos como patrimonio. Las poblaciones agrupadas


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en etnias como los Pastos, los Awá y los Afroecuatorianos son el patrimonio cultural tangible más preciado del momento, a los que deberá darse un tratamiento especial con el fin de que no desaparezcan o cambien su cultura por la oleada modernista que invade los espacios urbanos y rurales.

Los logros en el desarrollo humano solo se miden a largo plazo, con este fin los proyectos que el sistema social ha planteado tienen la perspectiva de conducir a una participación ciudadana amplia, en todos los campos del convivir diario, en la solución de problemas sociales, en la necesidad de descubrir el actuar para cambiar hacia el futuro, en el fortalecimiento y promoción de la participación ciudadana en acciones y decisiones de impacto social, para contribuir con el rescate de la equidad en la atención a grupos vulnerables y el fortalecimiento del tejido social del cantón, el mismo que al momento se ve aun iniciando un proceso que llevará mucho tiempo para abandonar la individualidad y lograr la organización global.

Aspectos Político Institucionales

En el Sistema Político Institucional, el cantón Tulcán requiere de dos aspectos sustanciales: por un lado, incorporar las nuevas nociones normativas legales y constitucionales, relativas a planificación pública, participación social; financiamiento, entre otras; y, por otro, orientar su estructura organizacional hacia procesos de coordinación interinstitucional, que le permitan a las organizaciones locales participar en la ejecución del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, PDOT. En estos objetivos, corresponde al Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Tulcán, GADMT, constituirse en el eje articulador de las ejecutorías de las entidades públicas y de las iniciativas de las entidades privadas, civiles y comunitarias, que puedan coadyuvar a la ejecución del Plan.

Si se considera que la ordenación territorial es la proyección espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de una sociedad, sin duda que la sistematización de esas políticas debe corresponder al ente competente de la gestión territorial en el área jurisdiccional para la que se elabora el presente Plan, esto es, el GADMT. De esta manera, a la entidad municipal le corresponde liderar el proceso y promover las iniciativas locales de los diferentes actores, mediante una técnica administrativa y una política bajo enfoque interdisciplinario, que tenga por objetivo el desarrollo equilibrado del territorio cantonal.

En el plano de la articulación social e institucional, el GADMT debe lograr los puntos de acuerdo necesarios que permitan al tejido socioeconómico e institucional cantonal, llegar a consensos sobre cómo utilizar los recursos locales, como participar en la gestión territorial; de qué manera articular sus actividades, con los planes, programas y proyectos del PDOT.

Aspectos de Asentamientos Humanos

En el cantón Tulcán se observa un Sistema de Asentamientos Humanos no planificado y espontáneo, con un desequilibrio espacial de implantación de centros urbanos, así como de poblamiento y distribución de la población; una disfuncionalidad e ineficiencia económica de actividades, fruto de una mezcla y superposición desordenada de usos de


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suelo, agravada por la falta de regulación y control administrativo; una exposición de la población a riesgos naturales y antrópicos; una subutilización de recursos y una permanente y creciente degradación ambiental.

El abultado traspaso de la población rural a los centros urbanos ha deteriorado la capacidad productiva del campo, especialmente agropecuaria, sustento de la base económica de la población; pero a la vez, ha dado lugar al aparecimiento o agravamiento de problemas urbanos, como un déficit creciente de sectores habitacionales, de infraestructura básica, servicios infraestructura educativa, de salud, comercial y de intercambio; de bienestar social y otras; pero también, de fuentes de trabajo y oportunidades de desarrollo social.

Si bien la ciudad de Tulcán, en su calidad de cabecera cantonal y capital provincial, aún cuenta con índices altos en cuanto a acceso de la población a servicios de infraestructura básica; cada día se evidencia la ausencia de una adecuada planificación urbana, en la carencia de una zonificación y sectorización que ordene el uso del suelo; en el incumplimiento e inobservancia, en unos casos y ausencia, en otros, de regulaciones de utilización del suelo, de edificación y normas constructivas. Se incrementa el tráfico y la congestión vehicular; crece la contaminación ambiental por un manejo inapropiado de desechos sólidos y aguas residuales; hay contaminación del aire, ruido ambiental, y contaminación visual; además existe un clima de inseguridad social por el incremento de actividades delictivas; y, el desarrollo de un comercio ilícito, ante la falta de fuentes de trabajo. La situación es aún más crítica en las cabeceras parroquiales y centros urbanos menores, que carecen de suficiente infraestructura, equipamiento y servicios para solventar los requerimientos de la población.

Es importante y necesario revertir la tendencia de movilidad poblacional del campo a la ciudad, lo que se puede lograr mejorando las condiciones de vida e infraestructura en los sectores rurales y ampliando las oportunidades de desarrollo humano de sus habitantes; generando nuevas centralidades, con el objeto de lograr una estructura de centros poblados policéntrica, articulada y diferenciada, en apego a la Estrategia Territorial Nacional; de allí que se requiere que, especialmente las cabeceras parroquiales, sean dotadas de la infraestructura, equipamientos y servicios, que solventen los requerimientos de la la población y que además, de la infraestructura y equipamiento productivo, de valor y comercial, dependiendo de la vocación productica de cada sector, a fin de que se constituyan en unidades complementarias y de apoyo a las actividades productivas primarias de sus correspondientes entornos, diversificando las actividades productivas y generando nuevas plazas de empleo.

Movilidad, Energía y Conectividad

Para la consecución del objetivo de desarrollo humano y económico del cantón Tulcán y de sus parroquia rurales, es menester considerar, como elementos importantes, los de la movilidad y conectividad, que permiten: la integración territorial, en este caso, tanto al interior de sus correspondientes territorios jurisdiccionales, como a nivel interregional en el país; así también, la posibilidad de estrechar las relaciones socio – económicas y comerciales con la hermana República de Colombia.

La libre movilidad de factores productivos (bienes, capitales, servicios y trabajo) mejora


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la eficiencia del sistema económico; es altamente positiva, desde el momento que amplía el espacio de acción de las personas. En este contexto, la necesidad de contar con un red vial eficiente, así como con una infraestructura de transporte, que debe ser inclusive multimodal: terrestre, aérea, como fluvial (si se considera la interconexión con la cabecera de la parroquia Tobar Donoso), hace que la acción conjunta y coordinada del Gobierno Nacional y especialmente de los Gobiernos Autónomos Descentralizados particularmente a nivel provincial como parroquial (considerando su correspondientes competencias) pero también cantonal, en una acción concurrente, sea imprescindible, especialmente para el mantenimiento, mejoramiento y ampliación de las vías de comunicación terrestres.

La conectividad desempeña también un importante papel en la integración de las zonas aisladas y de sus habitantes a la comunidad cantonal, provincial y nacional, dado lo cual la inversión en obras e infraestructura que se oriente por tal propósito contribuye de manera decisiva a que los habitantes de los territorios que presentan esa condición puedan acceder a bienes y servicios esenciales de primera necesidad, e impulsar, a la vez, la ejecución de actividades económicas, sociales y políticas de la mayor importancia para el desarrollo de tales zonas aisladas y del país en su conjunto

Los proyectos de: ampliación del puente internacional de Rumichaca; ampliación de la carretera Panamericana E-35 a cuatro carriles, en el tramo Ibarra – Tulcán – Rumichaca; el de generación del corredor de comunicación interregional Puerto Francisco de Orellana, Tulcán Esmeraldas (previsto por el Gobierno Nacional para el año 2015); y de repotenciación del aeropuerto “Teniente Coronel Luis A. Mantilla” de la ciudad de Tulcán, todos en la fase de estudios, a no dudar servirán para convertir al cantón Tulcán en un nodo de movilidad y conectividad de importancia nacional e internacional; infraestructura que se complementará con una red vial secundaria y medios de transporte de carga y pasajeros, que garantizará la movilidad y conectividad requerida en el cantón y la integración requerida.

No obstante, siempre es necesario recordar que un proceso de integración posee varias dimensiones: geográfica, económica, política, social, cultural, jurídica, etc.; y que no sólo es necesaria la infraestructura, sino fundamentalmente la decisión de aunar esfuerzos; de establecer objetivos y metas comunes; de implementar dinámicas de integración que permitan la conformación, ampliación y profundización de bloques sectoriales de trabajo y producción; acuerdos políticos y compromisos sociales que se traduzcan en una normativa jurídica de regulación de los procesos.

En lo correspondiente a la energía, las características físico ambientales y recursos naturales, existentes en el cantón Tulcán, permiten la implementación de proyectos energéticos alternativos, especialmente hidráulicos y eólicos, entre ellos el “Proyecto Hidroeléctrico Mira” (en ejecución), en concordancia con la política nacional, en concordancia con la política de “Diversificar la matriz energética nacional, promoviendo la eficiencia y una mayor participación de energías renovables sostenible”, prevista en al Plan Nacional de Buen Vivir 2009 – 2013.

En síntesis el modelo de desarrollo territorial señalado en el presente Plan, permite articular:


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Los usos del suelo adecuados para garantizar una mayor eficacia y equilibrio de los sistemas productivos en condiciones de sostenibilidad y protección del patrimonio ambiental.

Las características del sistema urbano regional y de sus dotaciones funcionales que dan cuenta de las dinámicas de ubicación de la población y de su calidad de vida en el territorio, y de las condiciones que sirven de soporte a las actividades productivas.

El sistema de conectividad e infraestructuras que posibilita el establecimiento de relaciones dentro de un territorio y de éste con el entorno nacional e internacional, permitiendo la integración social y económica de territorios relativamente aislados y la provisión eficaz y eficiente de servicios básicos de infraestructura a la población residente.

Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cantón...

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