PLAN EXCEPCIONAL DE TITULACIÓN DE ANTIGUOS …
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UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS CARRERA DE DERECHO PLAN EXCEPCIONAL DE TITULACIÓN DE ANTIGUOS ESTUDIANTES NO GRADUADOS LAS NORMAS JURIDICAS ACTUALES QUE REGULAN LA TRAMITACION DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ES CAUSAL PARA INCREMENTAR LA INSEGURIDAD JURIDICA POSTULANTE: Yovanka Nury Lima Sussy TUTOR: Dr. Juan Orlando Ríos Luna LA PAZ – BOLIVIA 2014
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UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
CARRERA DE DERECHO
PLAN EXCEPCIONAL DE TITULACIÓN DE ANTIGUOS
ESTUDIANTES NO GRADUADOS
LAS NORMAS JURIDICAS ACTUALES QUE
REGULAN LA TRAMITACION DEL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ES CAUSAL
PARA INCREMENTAR LA INSEGURIDAD
JURIDICA
POSTULANTE: Yovanka Nury Lima Sussy TUTOR: Dr. Juan Orlando Ríos Luna
LA PAZ – BOLIVIA
2014
INDICE
INTRODUCCION
CAPITULO I
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO PRESUPUESTO PREVIO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1. Antecedentes Pág. 4
2. Acto Administrativo Pág. 7
3. Elementos esenciales del Acto Administrativo Pág. 8
4. Las Nulidades y Anulabilidades del Acto
Administrativo Pág. 10
5. Nulidad del Acto Administrativo Pág. 11
6. Anulabilidad del Acto Administrativo Pág. 13
7. Principios de las Nulidades y Anulabilidades Pág. 14
8. El Tratamiento de las Nulidades y Anulabilidades
en la Legislación Administrativa Boliviana Pág. 16
9. Procedimiento Recursivo del Acto Administrativo Pág. 20
9.1. Recurso de Revocatoria Pág. 22
9.2. Recurso Jerárquico Pág. 23
10. Agotamiento de la Vía Administrativa Pág. 25
CAPÍTULO II
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1. El proceso Contencioso Administrativo Pág. 27
2. Antecedentes Históricos Pág. 28
3. Concepto Pág. 32
4. Características Pág. 35
5. Medios de Defensa de la Administración Pública Pág. 45
5.1. Excepciones Previas Pág. 46
5.2. Respuesta a la demanda Pág. 51
5.3. Excepciones Perentorias Pág. 52
6. La Sentencia en el Proceso Contencioso
Administrativo Pág. 54
7. Conclusión del Proceso Contencioso
Administrativo por otros medios Pág. 56
CAPÍTULO III
LA SEGURIDAD JURIDICA COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL VULNERADO
1. La seguridad Jurídica como principio constitucional Pág. 60
1.1. Concepto Pág. 61
1.2. Antecedentes de Seguridad Jurídica Pág. 62
2. La seguridad jurídica en la Legislación Boliviana Pág. 63
3. La Seguridad Jurídica en la Jurisprudencia
Constitucional Pág. 65
4. La Seguridad Jurídica Procesal Pág. 68
CAPÍTULO IV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Pág. 70
BIBLIOGRAFÍA
1
INTRODUCCIÓN
La justicia especializada en materia contencioso administrativa tiene la
importante labor de realizar el control judicial, tanto técnico como jurídico, de la
actuación estatal en tanto su conducta que puede afectar los derechos
subjetivos o intereses legítimos de los administrados.
En la actualidad, los procesos contencioso administrativos carecen de un
procedimiento claro y específico en la materia, lo cual genera inseguridad
jurídica para los administrados, que pretenden a través de esta acción, el lograr
la tutela judicial efectiva ante la actividad o inactividad de la Administración
Pública. Esta situación se torna más evidente cuando, por ejemplo, en otras
legislaciones, se ha dado una verdadera importancia al proceso contencioso
administrativo siendo que se han expedido leyes en unos casos y códigos en
otros que regulan de manera especial esta rama jurídica que parte sobre la
base del Derecho Administrativo.
En ese contexto, existe, de manera evidente e incontrastable, un lamentable
vacío normativo y doctrinal en nuestro medio acerca del desarrollo y alcance del
proceso contencioso administrativo.
Así, el ámbito de aplicación del trabajo se circunscribirá exclusivamente al
Derecho Administrativo, la actividad administrativa del Estado, a la formulación
actual del proceso contencioso administrativo y a la propuesta de un nuevo
marco jurídico que regule esta acción judicial.
El presente trabajo de investigación persigue postular la necesidad de
concurrencia de un solo procedimiento especial para la substanciación y
tramitación del denominado proceso contencioso administrativo, el cual a la
fecha no resulta uniforme y tiene un tratamiento dispar, ya que las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil, las establecidas en la Ley de
Organización Judicial, en la Ley del Procedimiento Administrativo y la Ley del
2
Ministerio Público y, sobre todo, el accionar del Tribunal Supremo de Justicia
contiene variaciones que motivan que, en diversas oportunidades, el
procedimiento sufra algunas modificaciones.
El trabajo se realizará tomando como base las posiciones concurrentes en la
doctrina, las tendencias de la jurisprudencia pronunciada por la Tribunal
Supremo de Justicia y el contenido y tratamiento asignado por nuestra
legislación, para observar detalladamente la exigencia de introducir en nuestro
ordenamiento jurídico un procedimiento especial, moderno y actualizado,
destinado a la substanciación del proceso contencioso administrativo. Busca
estudiar el procedimiento y las derivaciones del mismo, sus fortalezas,
debilidades, omisiones y, en ciertos casos, contradicciones, para luego postular
soluciones legislativas que regulen el procedimiento y que asuman una
tendencia de carácter doctrinal sólida.
A partir de lo anteriormente señalado, queda claro el marco de incertidumbre
jurídica en la que deben desenvolverse no solo los administrados que acuden a
la vía contenciosa administrativa en procura de restablecer sus derechos
lesionados, sino también para los propios operadores de justicia quienes
tampoco cuentan con reglas claras y precisas para tramitar este tipo de
procesos y a consecuencia de ello se llenan estos vacíos con actos
jurisprudenciales los cuales en el tiempo, y en su gran mayoría, no han
mantenido criterios uniformes, precisamente, se reitera, ante la insuficiencia de
la norma.
Es por tal motivo, el presente trabajo de investigación procura introducirnos más
a fondo en esta problemática, explicando la naturaleza de la actividad
administrativa en nuestro medio, cual es la actual configuración del proceso
contencioso administrativo, dejando en manifiesto las debilidades y falencias
que presenta en la actualidad; para concluir con la formulación de acciones que
permitan a futuro mejorar la metodología procesal para la tramitación de éste
proceso judicial; aspecto que permitirá a la ciudadanía contar con un
3
mecanismo expedito y eficaz de tutela de sus derechos subjetivos e intereses
legítimos así como un medio adecuado para que la propia Administración
Pública pueda asumir una defensa adecuada de los actos que ha proferido en
uso de sus facultades y atribuciones.
4
CAPITULO I
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO PRESUPUESTO PREVIO DEL
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La actuación de la Administración se realiza a través de actos o hechos que
traducen la realización de actividades de diversa índole en punto a su sustancia
material. En el ámbito del Órgano Ejecutivo la función administrativa regula una
serie de actuaciones que se singularizan en actos internos e interorgánicos,
actos intersubjetivos o interadministrativos, y fundamentalmente, en el género
acto administrativo, cuyas especies más significativas son el acto administrativo
unilateral y el contrato administrativo. Conforme al criterio objetivo, las
categorías jurídicas no se agotan en el Órgano Ejecutivo sino que aparecen
también en la función materialmente administrativa que desarrollan los
restantes órganos del Estado.
En ese sentido, la noción de acto administrativo comprende toda declaración
proveniente de un órgano estatal, emitido en ejercicio de la función
materialmente administrativa y caracterizada por un régimen administrativo,
propio y típico del Derecho Público, que genera efectos jurídicos individuales
directos con relación a los administrados destinatarios del acto1.
1. ANTECEDENTES
La doctrina administrativa ha sostenido que para la creación y existencia del
derecho administrativo se requiere la concurrencia de dos condiciones o
principios, a saber, la existencia de una Administración suficientemente
desarrollada y la aceptación del principio según el cual la Administración, rama
del ejecutivo, está sometida a la ley. Por consiguiente, a través de estos dos
principios hacen posible y necesaria la creación del derecho administrativo y,
por tal razón, la doctrina ha afirmado que Francia fue el primer país
1 CASSAGNE. Juan Carlos, "Derecho Administrativo", editorial Abeledo-Perrot, lomo I, Buenos Aires,
2006.
5
que reunió estos dos elementos fundamentales que hicieron posible la
creación de esta disciplina2.
En efecto, su origen próximo lo encontramos en la época inmediatamente
posterior a la Revolución Francesa, sin embargo, podemos encontrar algunos
antecedentes en la época de la Monarquía.
Puede decirse que el derecho público existe como tal desde que existe la
civilización, ya que por muy simples que fueran los sistemas políticos siempre
han necesitado de normas que rijan las relaciones entre el poder y los súbditos.
Pero a pesar de ello y de que las garantías judiciales alcanzaron ya en el
Antiguo Régimen un notable estado de desarrollo, no puede hablarse todavía
en esta época de derecho administrativo porque no existe aún la
Administración Pública.
Es muy difícil hablar en esta época de una justicia administrativa, aunque, ya
entonces, existían órganos contenciosos y recursos en materia administrativa;
la realidad de los hechos exige rechazar su carácter jurisdiccional puesto que lo
que se trataba era de crear una especie de tribunal dependiente del Rey que
presentara los subditos la apariencia de la justicia sin aplicarla en realidad. Por
tanto, no existe una conciencia unitaria de la Administración y, mucho menos,
un derecho que regule su actuación ni una jurisdicción unitaria que conozca de
sus actos, lo que sólo será posible tras la Revolución Francesa3.
La mayoría de los autores que se han enfrentado con el estudio de la
elaboración histórica del derecho administrativo, entiende que esta rama del
derecho nace de la Revolución Francesa. En efecto, la Revolución Francesa fue
una revolución política, social y económica, sobre la cual se va a construir el
Estado de Derecho y el liberalismo. De hecho, por una parte, significa el fin del
Estado Absoluto; la organización política que se va a encontrar va a tener
2 RIVERO, Jean, "Estudios y Documentos del Primer .Congreso de Derecho Administrativo
Colombiano", Esap., Bogotá, 1980. 3 SANDBVOIR, "litudcs sur le recours de pleine jurisdiction » , Paris, 1964.
6
poderes limitados, no sólo porque el Estado se va a encontrar separado en sus
poderes para realizar el adecuado balance y contrapeso entre ellos, sino
porque el poder legislativo y a través de él, la ley, va a tener la supremacía.
Frente al poder personal y arbitrario existente con anterioridad, el gobierno por y
en virtud de las leyes va a prevalecer, y de ahí la sumisión del Estado al
Derecho y al Principio de la Legalidad4.
La Revolución Francesa formula los principios de la filosofía política que
permanecerán como base de toda la elaboración ulterior, la primacía de la ley,
la separación de las autoridades administrativas y judiciales, el liberalismo
político, la igualdad de los ciudadanos ante la Administración y el liberalismo
económico. De esta ideología, algunos componentes se han esfumado, pero la
mayoría han guardado su autoridad; ellos proveen al derecho administrativo, de
lo esencial en sus principios generales5.
En este sentido, autores franceses tales como Hauriou, Duguit y Weil,
alemanes como Mayer y Merkl e, italianos como Santi Romano, Zanobini y
Giannini, comparten la opinión de que el derecho administrativo nace de la
Revolución Francesa. Asimismo, el tratadista español García de Enterría ha
formulado y defendido esta tesis, afirmando que no sólo el derecho
administrativo sino todo el derecho público contemporáneo ha surgido de ahí6.
Entonces, por lo brevemente analizado, se puede colegir que con la aparición
del Derecho Administrativo, se tiene como lógica consecuencia la aparición del
Acto Administrativo como manifestación de voluntad de la Administración.
4 BREWER-CARIAS, Alian R. "Derecho Administrativo", Editorial: Universidad Externado De
Colombia, 2006. 5 R1VERO, Jean. "Derecho Administrativo'1. Traducción de la 9'1 Edición. Universidad Central de
Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Instituto de Derecho Público. Caracas, 1984. 6 CHINCHILLA MARÍN, Carmen. "Reflexiones en torno a la polémica sobre el origen del derecho
administrativo". Nuevas Perspectivas del Derecho Administrativo. Tres Estudios. Editorial Civitas. S.A.,
Madrid, 1992.
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2. ACTO ADMINISTRATIVO
Escola entiende por acto administrativo "una declaración unilateral de voluntad
de la Administración que produce efectos jurídicos subjetivos (...)" y de acuerdo
con ello "(...) quedan excluidos los reglamentos y los contratos administrativos
que no deben ser considerados actos administrativos"7.
García Oviedo y Martínez Useros definen el acto administrativo como "(...) una
declaración especial de voluntad de un órgano público, preferentemente de un
órgano administrativo, encaminado a producir, por vía de autoridad, un efecto
de Derecho para la satisfacción de un interés administrativo (...)"8.
Cretella Júnior establece que por acto administrativo debe entenderse "Toda
manifestación de voluntad del Estado, a través de sus representantes, en el
ejercicio regular de sus funciones, o por cualquier persona que detente en sus
manos, fracción de poder reconocida por el Estado, y que tenga por finalidad
inmediata crear, reconocer, modificar, resguardar o extinguir situaciones
jurídicas subjetivas, en materia administrativa"9.
Brewer-Carías expone que el acto administrativo "es toda manifestación de
voluntad de carácter sub-legal realizada por los órganos del poder ejecutivo,
actuando en ejercicio de la función administrativa (...) con el objeto de producir
efectos jurídicos determinados que pueden ser o la creación de una situación
jurídica individual o general o la aplicación a un sujeto de Derecho en una
situación jurídica general"10.
Continuando con las múltiples definiciones de acto administrativo, Julio
Comadira nos menciona que es "(...) toda declaración de un órgano del Estado,
7 ESCOLA, Héctor Jorge, "Tratado General de Procedimiento Administrativo", Ediciones Depalma,
Buenos Aires, 1975. 8 GARCÍA OVIEDO, Carlos y MARTÍNEZ, Enriqucz Uscros, "Derecho Administrativo", EISA,
Tomo II. Madrid, 1968. 9 CRETEELA, Júnior José, "Curso de Direito Administrativo", Editora Forense. Río de Janeiro, I967. 10 CARÍAS, Allan R., "Ley Orgánica del Procedimiento Administrativo y el Contencioso Administrativo",
Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1977.
8
o de un ente no estatal, emitida en ejercicio de la función administrativa, bajo
un régimen jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e
individuales respecto de terceros"11.
Para García de Enterría el acto administrativo "(...) sería la declaración de
voluntad, de juicio, de conocimiento, o de deseo realizada por la Administración
en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria"12.
En nuestra legislación, el Artículo 27 de la Ley No. 2341 de Procedimiento
Administrativo señala que: "Se considera acto administrativo, toda declaración,
disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o
particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o
discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la
presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es
obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo".
3. ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Para que el acto administrativo exista jurídicamente y se le tenga por válido,
debe concurrir una serie de elementos esenciales, que en su conjunto
constituyen sus piezas impulsoras. Cualquier falla o mal funcionamiento de ésta
estructura, provoca la materialización de vicios descalificadores del acto, en la
medida que pueden afectar su validez. Por esto, en el ámbito de los elementos
esenciales, se configuran las "enfermedades" del acto, de ahí que su
conocimiento posibilite un pronto diagnóstico del padecimiento de la
manifestación administrativa13.
11 COMADIRA, Julio, "Derecho Administrativo1', Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2003. 12 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón, "Curso de Derecho
Administrativo", Editorial Civitas, Tomo I, Madrid, 2004. 13 SANTOFIMIO, Jaime Orlando, "Acto Administrativo. Procedimiento, eficacia y Valides", Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México D.F.
9
Entre estos elementos esenciales del acto administrativo, de acuerdo también
con nuestra legislación nacional14, tenemos:
a) Competencia: Tratándose de la función administrativa es sinónimo de
capacidad en cuanto aquella es la aptitud que otorga la Constitución, la Ley o el
reglamento al ente administrativo, para que éste manifieste y ejecute
válidamente su voluntad. La competencia se mide por la cantidad de poder
depositado en un órgano y su posibilidad de realizar el acto administrativo. La
determinación del grado de competencia corresponde al derecho positivo, sin
embargo existen importantes criterios doctrinales que permiten delimitar con
precisión el ámbito del poder o la capacidad de actuación de un ente
administrativo y son la competencia en razón del grado, materia, territorio y
tiempo15.
b) Causa: La Administración Pública no puede actuar sin senderos
orientadores que le permitan con la claridad del derecho, proferir los actos
administrativos. Debe observar el órgano competente las circunstancias de
hecho y de derecho que correspondan al caso, siendo esta la causa del acto
administrativo16.
c) Objeto: El objeto de la declaración de la Administración puede ser un
comportamiento del administrado o un hecho17. El objeto o contenido del acto
administrativo consiste en lo que el acto decide, certifica u opina18 a través de
la declaración pertinente19.
d) Procedimiento: La formación del acto administrativo necesariamente debe
partir de la existencia de un procedimiento preestablecido para el efecto, de tal
14 Ley de Procedimiento Administrativo. Articulo 28. 15 SANTOFIMIO. Jaime Orlando, Op. Cit. 16 Consejo de Estado de Colombia, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 09 de marzo de
1971. 17 GARCÍA DE; ENTERRIA, Eduardo y Fernández, Tomás - Ramón, Op. Cit. 18 GORDILLO, Agustín, "El Acto Administrativo", Editorial Abeledo-Perrot Bueno Aires, 1969. 19 DIEZ, Manuel, "Derecho Administrativo", Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1974.
10
manera que el Órgano Administrativo actué en virtud de esta normativa en
todas las decisiones que asuma.
e) Fundamento: La exigencia de motivar los actos administrativos ha sido
reconocida por casi toda la doctrina administrativa, resultando evidente que la
motivación aparece como una necesidad tendiente a la observancia del
principio de legalidad en la actuación de los órganos estatales y que desde el
punto de vista del particular o administrado traduce una exigencia fundada en la
idea de una mayor protección de los derechos individuales ya que de su
cumplimiento depende que el administrado pueda conocer de una manera
efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del
acto20.
f) Finalidad: Todo acto administrativo debe perseguir un fin determinado, lo
que implica que, al dictarse, debe procurar hacerse con la orientación indicada
para lograr el fin propuesto. La actividad de la Administración es
eminentemente teológica. Esta característica se observa en el elemento
conocido doctrinalmente como la "finalidad del acto". Si en el objeto
encontramos el contenido sobre el que actúa la administración, en el fin
encontramos las metas que debe lograr la administración pública con su
actividad, estas metas no pueden ser otras que la satisfacción de los intereses
públicos21.
4. LAS NULIDADES Y ANULABILIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Las nulidades y anulabilidades del acto administrativo tiene sustento en la
denominada "Teoría de los Vicios Invalidantes", misma que señala y estudia las
diversas circunstancias, acciones u omisiones que una vez producidos le
restan legalidad a la manifestación de voluntad de la Administración.
20 CASSAGNE, Juan Carlos, "Derecho Administrativo", Op. Cit. 21 SANTOFINO, Jaime Orlando, Op. Cit.
11
Esta teoría tiene su génesis en la violación a la estricta observancia de los
presupuestos de los actos administrativos por incumplimiento, por parte de las
Autoridades Administrativas, de los requisitos y trámites establecidos en la Ley
para la conformación y manifestación de su voluntad.
La validez de los actos depende de que en ellos concurran los elementos y
requerimientos establecidos previamente en el ordenamiento jurídico, donde la
negación o renuencia a la aplicación de los preceptos de la legalidad constituye
causa de vicios que pueden llevar a la invalidez de un acto administrativo.
La doctrina está acorde al criterio antes señalado por cuanto el vicio radica en la
legalidad del acto y convierte al acto en defectuoso22; "…no es su injusticia o su
inconveniencia, sino su antijuricidad, no por tanto, el que contradiga a un
sistema de valores cualquiera, sino a un sistema de valores jurídicos, al
ordenamiento jurídico"23.
5. NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En términos generales, se entiende que un acto jurídico es nulo -o está viciado
de nulidad absoluta- cuando su ineficacia es intrínseca y por ello no produce
efectos jurídicos ab initio -esto es, desde su nacimiento-, pese incluso a su falta
de impugnación. Este supuesto máximo de invalidez comporta una serie de
consecuencias, entre ellas la ineficacia inmediata del acto a todos los efectos
(erga omnes) y la imposibilidad de sanear el acto por confirmación.
El efecto inmediato de esta nulidad supone que el acto es ineficaz por sí
mismo, sin necesidad de intervención del juez, a quien en todo caso se le
puede pedir una declaración expresa de nulidad en el supuesto en que sea
necesario para destruir la apariencia creada por el acto o para vencer la
eventual resistencia de un tercero.
22 SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Op. Cit. 23 MERKL, Adolfo, 'Teoría general del derecho administrativo". Editorial Nacional, México, 1975.
12
El carácter erga omnes de la nulidad absoluta significa que es susceptible de
oponerse o tenerse en cuenta contra y a favor de cualquiera. Cualquier
persona puede instar la nulidad y, sin que haya petición de parte, el juez puede
y ha de apreciarla por su propia iniciativa y en cualquier momento, porque la
acción de nulidad absoluta no se extingue ni por caducidad ni por prescripción.
La trascendencia general de la nulidad absoluta supone, además, la nulidad de
los actos posteriores que tengan como causa el acto jurídico nulo, sin otra
limitación que la buena fe de terceros que hayan podido confiar en la validez
del acto nulo.
De acuerdo a Hugo Alsina24 "(...) la nulidad procesal es la sanción por la cual la
ley priva a un acto jurídico de sus efectos normales, cuando en su ejecución no
se han guardado las formas prescriptas por la misma". En la misma línea
Eduardo Couture25 considera que siendo el derecho procesal un conjunto de
formas dadas de antemano por el orden jurídico, mediante las cuales se hace
el juicio, la nulidad consiste en apartarse de ese conjunto de formas necesarias
establecidas en la ley.
En cuanto a "vicio", la nulidad es la discordancia entre el acto cumplido y los
requisitos formales exigidos por la ley como condición de su validez. El acto es
irregularmente cumplido porque contiene vicios estructurales (no contiene las
enunciaciones exigidas por la norma procesal) o modales (no ha sido cumplido
de la manera legalmente establecida), o bien porque no fue realizado en el
lugar físico en que debía serlo o en la oportunidad prevista y, por tanto, no
ocupa el lugar que le corresponde en la serie gradual, o bien porque el sujeto
que lo cumple carece de facultades para hacerlo.
Ahora bien, las nulidades administrativas buscan principalmente reafirmar la
vigencia objetiva del ordenamiento jurídico; o, si se prefiere, asegurar el interés
24 ALSINA, Hugo. 'Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comerciar”, Editorial lidiar.
Tomo I, Buenos Aires, 1956. 25 COUTURE, Eduardo J., "Fundamentos del Derecho Procesal Civil", Edición (póstuma), Editorial
Depalma, Buenos Aires, 1976.
13
público no en cuento interés de la administración, sino en cuanto al interés
colectivo en que la administración no viole el orden jurídico26.
En conclusión, la nulidad se traduce en "la ineficacia de un acto jurídico como
consecuencia de carecer de las condiciones necesarias para su validez, sea
ellas de fondo o de forma. Dicho de otro modo, la nulidad es: El vicio que
adolece un acto jurídico si se ha realizado con violación u omisión de ciertas
formas o requisitos indispensables para considerarlos como válido"27.
6. ANULABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La anulabilidad del acto administrativo, conocida también como nulidad relativa,
se configura en una sanción legal a la inobservancia de alguna norma
imperativa o prohibitiva de la ley. La nulidad relativa o anulabilidad tiene unos
efectos mucho más limitados. Su régimen viene delimitado por dos elementos:
el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica. De acuerdo con estos
presupuestos, el afectado por un acto anulable, y solo él, puede pedir la
declaración de nulidad dentro de un plazo determinado, pasado el cual, si no
hay reacción, el acto se saneará y el vicio de nulidad desaparecerá. Es decir, la
falta de ejercicio de la acción de nulidad y el consentimiento expreso o tácito de
quien pueda ejercitarla tienen por efecto sanear el acto viciado.
El vicio es, asimismo, susceptible de convalidación por el autor del acto antes
de que transcurra el plazo de impugnación, con el simple hecho de subsanar la
infracción legal cometida. El efecto de la anulabilidad del acto o de las
actuaciones administrativas implicará retrotraer el procedimiento hasta el
momento en el cual se generó el vicio para su subsanación correspondiente.
26 GORDILLO, Agustín, op. Cit. 27 Corte Suprema de Justicia de Bolivia, Auto Supremo No. 64/2006 de 13 de julio.
14
7. PRINCIPIOS DE LAS NULIDADES Y ANULABILIDADES
El régimen de nulidades -sean ellas absolutas o relativas (anulabilidad)- se
encuentran sujetas de determinados principios, entre los cuales se encuentran
el de especificidad, de trascendencia y de convalidación.
Principio de Especificad. Se puede señalar que, en primera instancia y por
especificidad, para que pueda presentarse la anulabilidad de algún acto
administrativo, el mismo debe estar calificado en la ley que regula dicha
actuación. Entonces, deberá entenderse que "(...) toda nulidad debe estar
expresamente determinada en la ley, principio que descansa en el hecho que
en materia de nulidades, debe haber un manejo cuidadoso y aplicado
únicamente a los casos en que sea estrictamente indispensable y así lo haya
determinado la ley. Se sustenta en el ánimo de contener los frecuentes
impulsos de los litigantes, que son propensos a hallar motivos de nulidad en las
actuaciones procesales"28.
Principio de Trascendencia. Para que sea procedente la declaración de
anulabilidad, es necesaria la existencia de un perjuicio al administrado y un
interés jurídico legítimo para su declaración. No puede admitirse, en
consecuencia, el pronunciamiento de la anulabilidad por la anulabilidad misma,
o "para satisfacer prurito formales" como dice Couture29, misma que debe estar
traducida en una "(...) lesión a su derecho de defensa, al debido proceso o, en
su caso, que el acto pueda afectar al orden público, por lo que el acto, por sí
mismo, no puede ser anulado", criterio que guarda concordancia con el Artículo
36, Parágrafo II, de la Ley de Procedimiento Administrativo que determina que
"(...) el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de
lugar a la indefensión de los interesados".
28 Corte Suprema de Justicia de Bolivia, Auto Supremo No. 110 de 14 de mayo de 2005. 29 COUTURE, Eduardo J., op. cit.
15
A decir de Enrique Véscovi30, "En virtud del carácter no formalista del derecho
procesal moderno, se ha establecido que para que exista nulidad no basta la
sola infracción a la forma, si no se produce un perjuicio a la parte. La nulidad,
más que satisfacer pruritos formales, tiene por objeto evitar la violación a las
garantías en juicio. La nulidad tiene por fin no el solo interés legal en el
cumplimiento de las formas y ritualidades que la ley fija para los juicios, sino la
salvaguardia de los derechos de las partes".
En consecuencia, "El principio de trascendencia debe también observarse en
materia de nulidades, en virtud del cual no hay nulidad de forma, si la alteración
procesal no tiene trascendencia sobre las garantías esenciales de defensa en
juicio. Se impone para enmendar los perjuicios efectivos que pudieran surgir de
la desviación del proceso y que suponga restricción de las garantías a que
tienen derecho los litigantes. Responde a la máxima "no hay nulidad sin
perjuicio", es decir, que no pueda hacerse valer la nulidad cuando la parte,
mediante la infracción, no haya sufrido un gravamen"31.
Principio de Convalidación. El mismo implica que por regla general la nulidad
o anulabilidad procesal o procedimental, es susceptible de convalidarse
mediante el consentimiento de la parte a quien se perjudica con el acto viciado,
ello en virtud del carácter relativo que revisten las nulidades procesales.
Bajo esa premisa existen dos clases de convalidación:
1) Convalidación Expresa: Cuando la parte perjudicada ratifica el acto viciado y
2) Convalidación Tácita: Cuando la parte afectada no impugna el acto
defectuoso dentro del plazo respectivo.
En consecuencia, todo vicio procesal es susceptible de remediarse mediante el
consentimiento expreso o presunto de la parte a quien ella perjudique, de allí
que los actos viciados se reparan si no son atacados en tiempo hábil.
30 VESCOVI, Enrique, "Teoría General del Proceso", 2a Edición, Editorial Teinis, Bogotá, 1999. 31 Corte Suprema de Justicia de Bolivia, Auto Supremo No. I 10 de 14 de mayo de 2005.
16
Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia ha señalado que "Otro principio
es el de convalidación en virtud del cual toda nulidad se convalida por el
consentimiento, sino se observa en tiempo oportuno, operándose la
ejecutoriedad del acto. Es decir, que "frente a la necesidad de obtener actos
procesales válidos y no nulos, se halla la necesidad de obtener actos
procesales firmes, sobre los cuales pueda consolidarse el derecho", como lo
afirma el tratadista Eduardo Couture, (Fundamentos de Derecho Procesal Civil,
pág. 391). Lo que significa que si la parte afectada no impugna mediante los
recursos que la ley le franquea y deja vencer los términos de interposición, sin
hacerlo, debe presumirse que la supuesta nulidad, no le perjudica gravemente y
que renuncia a los medios de impugnación, operándose la preclusión de su
etapa procesal"32.
8. EL TRATAMIENTO DE LAS NULIDADES Y ANULABILIDADES EN LA
LEGISLACION ADMINISTRATIVA BOLIVIANA.
El tratamiento de las nulidades en materia administrativa se encuentra previsto
en el Capítulo V, del Libro Segundo, de la Ley de Procedimiento Administrativo,
Artículos 35 al 38. En ese contexto normativo, se tiene causales para la nulidad
en el Artículo 35 y, por otro lado, causales para la anulabilidad señaladas en el
Artículo 36.
Dichos articulados señalan:
ARTICULO 35°. (Nulidad del Acto). I. Son nulos de pleno derecho los
actos administrativos en los casos siguientes:
a) Los que hubiesen sido dictados por autoridad administrativa sin competencia
por razón de la materia o del territorio;
b) Los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible;
32 Corte Suprema de Justicia de Bolivia, Auto Supremo No. 1 10 de 14 de mayo de 2005.
17
c) Los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente
del procedimiento legalmente establecido;
d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado; y,
e) Cualquier otro establecido expresamente por Ley.
II. Las nulidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los
recursos administrativos previstos en la presente Ley.
ARTICULO 36°. (Anulabilidad del Acto). I. Serán anulables los actos
administrativos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico
distinta de las previstas en el artículo anterior.
II. No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, el defecto de forma sólo
determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los
interesados.
III. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido
para ellas sólo dará lugar a la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la
naturaleza del término o plazo.
IV. Las anulabilidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición
de los recursos administrativos previstos en la presente Ley.
ARTICULO 37. (Convalidación y Saneamiento). I. Los actos anulables pueden
ser convalidados, saneados o rectificados por la misma autoridad administrativa
que dictó el acto, subsanando los vicios de que adolezca.
II. La autoridad administrativa deberá observar los límites y modalidades
señalados por disposición legal aplicable, debiendo salvar los derechos
subjetivos o intereses legítimos que la convalidación o saneamiento pudiese
generar.
III. Si la infracción consistiera en la incompetencia jerárquica, la convalidación
podrá realizarla el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que
dictó el acto.
IV. Si la infracción consistiese en la falta de alguna autorización, el acto podrá
ser convalidado mediante el otorgamiento de ella por el órgano competente.
18
ARTICULO 38°. (Efectos de la Nulidad o Anulabilidad). I. La nulidad o
anulabilidad de un acto administrativo, no implicará la nulidad o anulabilidad de
los sucesivos en el procedimiento, siempre que sean independientes del
primero.
II. La nulidad o anulabilidad de una parte del acto administrativo no implicará la
de las demás partes del mismo acto que sean independientes de aquélla.
De lo anterior, se puede apreciar la Ley de Procedimiento Administrativo, en
concordancia con la doctrina, reconoce la nulidad y anulabilidad como
categorías jurídicas que, en derecho administrativo constituyen una especie de
sanción para aquellos actos que no puedan integrarse al bloque de legalidad
que regula la actividad administrativa, por encontrase viciados de conformidad
a las causales o situaciones establecidas en el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, por sus alcances y efectos, la doctrina estableció diferencias
fundamentales entre ambos institutos, como la convalidación y saneamiento
que se puede hacer de los actos anulables, a diferencia de aquellos
sancionados con nulidad de pleno derecho, aspecto que hace que su
tratamiento sea distinto y que su invocación combinada sea incompatible. Por
otra parte, la nulidad se produce debido a un vicio originario y sustancial que
implica antijuridicidad si se confronta los requisitos de formación del Acto
Administrativo, establecidos a priori por la ley, con las causales de nulidad
señaladas en la Ley.
Por ello, la doctrina y jurisprudencia no permiten confundir ambos institutos
como tampoco accionarlos conjuntamente. Es decir si un acto administrativo es
nulo no puede ser, a la vez, anulable e inversamente si es anulable no es nulo,
por lo que no se puede solicitar la nulidad y anulabilidad de un acto
administrativo al mismo tiempo. En ese sentido, nuestra Corte Suprema de
Justicia ha determinado que "(...) se evidencia que el recurrente interpuso
demanda de nulidad y anulabilidad (...) pretendiendo que en el trámite del
19
proceso se determine la nulidad (...) y al mismo tiempo su anulabilidad, o a la
inversa, situación jurídica de imposible cumplimiento dada la naturaleza jurídica
de las acciones planteadas, que las hacen contradictorias y excluyentes entre
sí"33.
En lo que respecta a los efectos de las nulidades y anulabilidades, ambos
presentan ciertas particularidades. En la nulidad "Como afirma el tratadista
Víctor de Santo, el efecto de la declaración de nulidad es fundamentalmente,
acarrear la ineficiencia del acto desviado o irregular; es decir, de las
actuaciones que abarca directa o indirectamente. De esta forma los efectos se
proyectan hacia el pasado, retrotrayéndose en principio, el procedimiento con
anterioridad al acto viciado, el que debe repetirse, siendo el efecto natural de la
nulidad "volver las cosas al mismo o igual estado en que se encontraban antes
del acto anulado", correspondiendo por tanto la reiteración del procedimiento, a
menos que por razones de economía procesal se tenga por realizado el acto
procesal, si al requerirse la nulidad se lo cumplió subsidiariamente. Dicho de
otro modo y acudiendo al concepto dado por Jorge Camusso ya citado, se
afirma que el efecto de la nulidad se traduce en el estado de un acto que se
tiene por no producido, con la presencia de un vicio que le impide rendir sus
efectos. Sin perjuicio de ello, -continúa el autor-, la nulidad designa también a la
sanción que invalida al acto, su fundamento de violación, incumplimiento u
omisión de formalidades o de exigencias de ley, para concluir manifestando
que: "nulo es lo que no produce efectos" "Tomando en cuenta que, la ausencia
de alguno de los requisitos establecidos para los actos procesales significa que
el acto queda viciado por la falta de tal requisito; el efecto de la nulidad procesal
radica en: "la sustracción de virtualidad del acto del proceso cuando por
padecer de alguna anomalía en sus requisitos fundamentales carece de
posibilidades para consumar su propia finalidad" (Víctor De Santo "Nulidades
Procesales")34.
33 Auto Supremo No. 176 de 30 de mayo de 2005. 34 Auto Supremo No. 64/2006 de 13 de julio.
20
A diferencia de lo anterior, en la anulabilidad el procedimiento administrativo
deberá ser retrotraído hasta el vicio más antiguo que dio lugar a la invalidez del
procedimiento llevado a cabo.
Finalmente, es menester recordar que las nulidades y anulabilidades en
materia administrativas solamente pueden ser invocadas a través de los
recursos administrativos.
En ese sentido nuestro Tribunal Constitucional ha sido taxativo al expresar que
"(...) tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos administrativos, sólo
pueden ser invocadas mediante la interposición de los recursos administrativos
previstos en la ley y dentro del plazo por ella establecido; en consecuencia, en
virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad, y buena fe, no es
posible que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los
actos administrativos, aún cuando se aleguen errores de procedimiento
cometidos por la propia administración, pues la ley, en defensa del particular, ha
establecido expresamente los mecanismos que se deben utilizar para corregir la
equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos
señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto
administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez
definida una controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico
y por lo tanto ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a
la comunidad"35.
9. PROCEDIMIENTO RECURSIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Como bien apunta Dromi36, "el recurso es el medio por el cual se acude a un
juez o a otra autoridad con una demanda o petición para que sea resuelta. En
sentido restringido el recurso es un remedio administrativo especifico por el que
se atacan solamente actos administrativos y se defienden derechos subjetivos
35 Sentencia Constitucional 0789/2007 de 02 de octubre. 36 DROMI, Roberto, "Derecho Administrativo". Editorial Ciudad Argentina, Bueno Aires Madrid,
2004.
21
o intereses legítimos". Continúa este autor señalando que "Por medio del
recurso administrativo se promueve el control de la legitimidad (legalidad y
oportunidad) de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin de que
se lo revoque o modifique con el objeto de restablecer el derecho subjetivo
interés legítimo lesionado por dicho acto".
De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo señala lo siguiente:
ARTICULO 56°. (Procedencia).
I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de
carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente,
siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten,
lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses
legítimos.
II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos
administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos
administrativos que pongan fin a una actuación administrativa.
ARTICULO 57°. (Improcedencia). No proceden recursos administrativos contra
los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de
actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensión.
ARTICULO 58°. (Forma de Presentación). Los recursos se presentarán de
manera fundada, cumpliendo con los requisitos y formalidades, en los plazos
que establece la presente Ley.
ARTICULO 61°. (Formas de la Resolución). Los recursos administrativos
previstos en la presente Ley, serán resueltos confirmando o revocando total o
parcialmente la resolución impugnada, o en su caso, desestimando el recurso
si éste estuviese interpuesto fuera de término, no cumpliese las formalidades
22
señaladas expresamente en disposiciones aplicables o si no cumpliese el
requisito de legitimación establecido en el Artículo 11 ° de la presente Ley.
ARTICULO 62°. (Término de Prueba). I. La autoridad administrativa, de oficio o
a pedido de parte, podrá determinar la apertura de un término de prueba
realizando al efecto las diligencias correspondientes.
II. El plazo para la prueba, en esta instancia, será de diez (10) días, salvo lo
expresamente determinado conforme a reglamentación especial para cada
sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la
Administración Pública comprendidos en el Artículo 2 de la presente Ley.
III. El término de prueba procederá sólo cuando hayan nuevos hechos o
documentos que no estén considerados en el expediente. A estos efectos, el
escrito del recurso y los informes no tendrán carácter de documentos nuevos y
tampoco lo tendrán aquellos que el interesado pudo adjuntar al expediente
antes de dictarse la resolución recurrida.
IV. Los recursos administrativos se ajustarán al procedimiento establecido en el
presente Capítulo y supletoriamente a las normas de los capítulos I, II, II y IV
del Título Tercero de esta Ley".
ARTICULO 63°. (Alcance de la Resolución). I. Dentro del término establecido en
disposiciones reglamentarias especiales para resolver los recursos
administrativos, deberá dictarse la correspondiente resolución, que expondrá en
forma motivada los aspectos de hecho y de derecho en los que se fundare.
II. La resolución de referirá siempre a las pretensiones formuladas por el
recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial como
consecuencia exclusiva de su propio recurso".
9.1. RECURSO DE REVOCATORIA
El Recurso de Revocatoria, también conocido en la doctrina como de
reposición o reconsideración, es medio de impugnación que tiene el
administrado para oponerse, prima facie, a las decisiones adoptadas por la
23
Administración Pública, cuya finalidad es el que se declare la revocación del
acto administrativo. El Recurso de Revocatoria se lo presenta ante el mismo
órgano que emitió el acto que es también el órgano competente para
resolverlo.
Sobre lo anterior, cabe puntualizar que "La revocación administrativa es una
manifestación de voluntad de la administración pública, unilateral, constitutiva y
extintiva de la vida jurídica, en forma parcial o total, de actos administrativos
anteriores constituidos legalmente, fundada en motivos de mera oportunidad,
técnicos, de interés público o legalidad. El acto revocatorio elimina o retira de la
vida jurídica un acto administrativo válido"37.
La Ley de Procedimiento Administrativo, al respecto, señala:
ARTICULO 64°. (Recurso de Revocatoria). El recurso de revocatoria deberá ser
interpuesto por el interesado ante la autoridad administrativa que pronunció
la resolución impugnada, dentro del plazo de diez (10) días siguientes
a su notificación".
ARTICULO 65°. (Plazo y Alcance de la Resolución). El órgano autor de la
resolución recurrida tendrá para sustanciar y resolver el recurso de revocatoria
un plazo de veinte (20) días, salvo lo expresamente determinado de acuerdo a
reglamentación especial establecida para cada sistema de organización
administrativa aplicable a los órganos comprendidos en el Artículo 2° de la
presente Ley. Si vencido el plazo no se dictare resolución, en recurso se tendrá
por denegado pudiendo el interesado interponer Recurso Jerárquico.
9.2. RECURSO JERÁRQUICO
El Recurso Jerárquico se traduce también en un mecanismo recursivo en la vía
administrativa por medio del cual se impugna la decisión adoptada por la
37 SERRA Rojas. Andrés, "Derecho Administrativo1', Primer Curso, Editorial Porrúa, México, 1996.
24
Administración que ha resuelto el Recurso de Revocatoria, con la finalidad de
que el órgano superior jerárquico efectúe un control de legalidad de los actos
administrativos proferidos en la instancia administrativa.
La Ley de Procedimiento Administrativo, sobre el particular manifiesta que:
ARTICULO 66°. (Recurso Jerárquico). I. Contra la resolución que resuelva el
recurso de revocatoria, el interesado o afectado únicamente podrá interponer el
Recurso Jerárquico.
II. El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa
competente para resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez
(10) días siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para
resolver el recurso de revocatoria
III. En el plazo de tres (3) días de haber sido interpuesto, el Recurso Jerárquico
y sus antecedentes deberán ser remitidos a la autoridad competente para su
conocimiento y resolución.
IV. La autoridad competente para resolver los recursos jerárquicos será la
máxima autoridad ejecutiva de la entidad o la establecida conforme a
reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa,
aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el
artículo 2a de la presente Ley.
ARTICULO 67°. (Plazo de Resolución). I. Para sustanciar y resolver el recurso
jerárquico, la autoridad administrativa competente de la entidad pública, tendrá
el plazo de noventa (90) días, salvo lo expresamente determinado conforme a
reglamentación especial, establecida para cada sistema de organización
administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública
comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley.
II. El plazo se computará a partir de la interposición del recurso. Si vencido
dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en
25
consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad
pertinente".
ARTICULO 68°. (Alcance de la Resolución del Recurso Jerárquico). I. Las
resoluciones de los recursos jerárquicos deberán definir el fondo del asunto en
trámite y en ningún caso podrán disponer que la autoridad inferior dicte una
nueva resolución, excepto lo dispuesto en el numeral 11 del presente artículo.
II. El alcance de las resoluciones de los recursos jerárquicos de los Sistemas
de Regulación tales como SIRESE, SIREF1 y SIRENARE serán establecidas
por reglamento, de acuerdo a la competencia y características de cada
sistema".
10. AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA
Para poder acudir a la jurisdicción ordinaria vía proceso contencioso
administrativo, es necesario que se hayan agotado los medios de reclamación
o impugnación en la instancia administrativa con el pronunciamiento de un acto
definitivo o ante el silencio administrativo negativo; puesto que "La exigencia
del acto que cause estado es una carga procesal, que condice con el principio
de que solo se puede llevar a la justicia aquello planteado en sede
administrativa"; en ese sentido, "la impugnación administrativa es, en general,
requisito previo a la impugnación judicial, pues deben haberse agotado todas
las instancias administrativas para poder acceder a la acción procesal"38.
Por su parte, la Ley de Procedimiento Administrativo especifica lo siguiente:
"ARTICULO 69°. (Agotamiento de la vía Administrativa). La vía administrativa
quedará agotada en los casos siguientes:
a) Cuando se trate de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos
interpuestos;
38 DROMI, Roberto, Op. Cit.
26
b) Cuando se trate de actos administrativos contra los cuales no proceda ningún
recurso en vía administrativa conforme a lo dispuesto en esta o en otras leyes;
c) Cuando se trate de resoluciones de los órganos administrativos que carezcan
de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario; y,
d) Cuando se trate de resoluciones distintas de las señaladas en los literales
anteriores, siempre que una ley así lo establezca.
27
CAPITULO II
1. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Afirma el profesor Brewer-Carías que todos los actos administrativos, por
cualquier motivo de contrariedad al derecho (inconstitucionalidad o ilegalidad)
están sometidos al control judicial por los órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa y, por ende, cualquier exclusión de control respecto
de actos administrativos específicos, sería inconstitucional, sea que dicha
exclusión se haga por vía de ley o por las propias decisiones de los tribunales,
especialmente, de el propio Tribunal Supremo de Justicia
1.
Bajo esa premisa, "(...) puede discutirse que ningún acto administrativo está
exento del control jurisdiccional (...)"2, por cuanto "(...) todos los actos de la
Administración Pública están sometidos al control jurisdiccional -regla general- y
por lo mismo, todo acto administrativo puede ser revisado en vía contencioso-
administrativa"3.
Es oportuno establecer que el control de la Administración Pública tiene por
finalidad la protección y defensa de la legalidad administrativa y de los
derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados. Por tal motivo,
a través de la impugnación se trata de restablecer la legalidad administrativa
cuando ella ha sido vulnerada o para obtener su restablecimiento,
conjugándola con la observancia de las situaciones jurídicas subjetivas
particulares, es decir, se intenta armonizar la defensa de los derechos
subjetivos con el interés público que gestiona la Administración Pública4.
1 BREWER -CARIAS, Allan R. "Nuevas Tendencias en el Contencioso-Administrativo en Venezuela".
Cuadernos de Derecho Administrativo. Universidad Católica "Andrés Bello" N" 4. Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas. 1993. 2 Corte Suprema de Venezuela, Sala Político-Administrativa, Sentencia de 11 de mayo de 1981. 3 Corte Suprema de Venezuela, Sala Político-Administrativa, Sentencia de 05 de abril de 1984. 4 DROMI, Roberto, Op. Cit.
28
La expresión contencioso administrativo une dos conceptos opuestos:
contencioso y administrativo. El vocablo "contencioso" significa contienda -
cuando se comenzó a utilizar en Francia se la entendía como litigio-.
La palabra "administrativo", sustantivación de administración, significa dirección
ejecutiva de personas y cosas -cuando comenzó a usarse en Francia
representaba la materia correspondiente a esta clase de litigio-. Por ello, en su
origen, la prenombrada expresión significó "litigio administrativo", pero, como
debían tramitarse ante órganos que formaban parte de la Administración
Pública, se llamó a la actividad correspondiente "jurisdicción contencioso-
administrativa", por consiguiente, el término originariamente comprendía litigios
desenvueltos en la Administración Pública.
Si la expresión "contencioso administrativo" había unido en una sola palabra
dos conceptos opuestos, la nueva frase "jurisdicción contencioso-
administrativa", identificaba al mismo tiempo dos funciones más contradictorias:
litigios jurisdiccionales resueltos por órganos de la Administración Pública. En
efecto, los vocablos que integraban la nueva frase se oponían a la teoría de la
división de poderes, ya que, la referida frase reconocía funcionalmente al
mismo poder que había dictado o realizado "el entuerto" la facultad de juzgarlo
por sí mismo. Es decir, que la Administración Pública juzgaba como juez sus
mismos actos5.
2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
A partir de un largo proceso histórico, originado en el antiguo régimen francés,
que partía del principio de separación entre las autoridades administrativas y las
judiciales, se alcanzó a establecer la judicialidad de los conflictos entre los
particulares y la Administración asignando la respectiva competencia a órganos
administrativos separados de la Administración activa.
5 FIORINI, Bartolomé A. "Qué es el contencioso”, adiciones Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965.
29
La circunstancia que la jurisdicción administrativa naciera bajo la monarquía, al
mismo tiempo que la judicial ha sido subrayada por Tocqueville6 y por
Laferriére7 encontrándose referencias en numerosos estudios jurídicos
realizados por autores franceses durante el siglo pasado.
La Revolución Francesa, aunque partió del reconocimiento del mismo principio
de dualidad de jurisdicciones prescrito por el antiguo régimen, consagró una
solución radicalmente distinta suprimiendo los intendentes y el Consejo del Rey
y transfiriendo la titularidad de la función de juzgar a la Administración a los
propios órganos de la Administración activa que de esa manera eran a la vez
jueces y parte de un mismo conflicto.
Resulta obvio, entonces, colegir que en la realidad del sistema instituido por la
Revolución Francesa se encontraba una suerte de inmunidad de la
administración y sus funcionarios. Como es sabido éstos fueron libres de
cometer toda suerte de sucesos aberrantes que afectaron la vida y la propiedad
de los franceses, en aras de una proclamada y formal igualdad y de libertades
inexistentes, mediante conductas fundadas en el inexplicable dogma de la
voluntad general y de su primacía, como una razón absoluta que excluye la
razón individual8.
A los nueve años de mantenerse este sistema, Napoleón terminó dando un giro
completo a un modelo similar al del antiguo régimen mediante la creación, en
cada departamento, de un Consejo de Prefectura con competencia para
conocer determinados asuntos administrativos, sistema que se completaría
más tarde con la creación del Consejo de Estado a partir del cual la historia del
6 TOCQUEVILLH, Alexis de, "L'Ancien Régime et la Révolution, ceuvres completes, t. 8, vol. I", 2",
Editorial Galimard, París. 1952. 7 LAFERRIÉRE, Edouar, "Traite de la juridiction administrative", t. 1,2° Edición, París, 1896. 8 CASSAGNE, Juan Carlos, "La Justicia Contencioso Administrativa y sus Perspectivas a comienzo del
Siglo XXI" en "Procedimiento y Proceso Administrativo" , Editorial Abeledo-Perrot, , Buenos Aires,
2005.
30
extraordinario desarrollo que llegó a alcanzar el derecho administrativo francés
es bien conocida9.
Las normas legislativas que crearon la jurisdicción contencioso-administrativa
provenían del Decreto del 22 de diciembre de 1789, que establecía lo siguiente:
"Las administraciones de departamentos de distrito no podrán ser perturbadas,
en el ejercicio de sus funciones administrativas, por ningún acto del poder
judicial".
A su vez, esta norma fue consagrada en el Artículo 3º de la Constitución del
año 1791, según el cual "Los tribunales no pueden intervenir en las funciones
administrativas o citar ante ellos a los agentes de la Administración, por razón
de sus funciones". Posteriormente, estos dispositivos fueron ratificados por la
Ley del 16 de Fructidor del año III (2 de septiembre de 1795), donde se dispuso,
que: "Se prohíbe intervenir a los tribunales de conocer los actos de la
administración de cualquier especie que ellos sean".
Entonces, los litigios en los cuales la Administración estaba interesada
escapaban del conocimiento de los tribunales. Alguna opinión minoritaria
considera que la prohibición de inmiscuir que se impuso al Poder Judicial se
debió principalmente a la aceptación del principio según el cual "juzgar a la
Administración es también administrar", principio que hace a la jurisdicción
administrativa partícipe de la acción administrativa10.
El proceso contencioso administrativo, en nuestro país, tiene como primer
precedente o antecedente el Decreto Supremo de fecha 24 de diciembre de
1857, en el que se crean tribunales especiales destinados a substanciar las
causas contenciosas administrativas; para ello, se estableció un proceso y se
asignó atribuciones a tales tribunales especiales, que se encontraban
conformados en escala nacional, departamental y provincial, además de
concurrir recursos de alzada y otros admitidos por esa legislación.
9 Ibidem. 10 SADEVOIR. Ob. cit.
31
Existía el Consejo de Estado con jurisdicción nacional, los Consejos
Departamentales y los Consejos Provinciales. El decreto establecía normas
procedimentales destinadas a la substanciación de conflictos en la vía
administrativa. Por medio de la Ley de 30 de septiembre de 1871, concurrió un
giro considerable en la doctrina abrazada por nuestra legislación, pues, de una
tendencia doctrinal esencialmente excluyente de la sede judicial, se atribuyó a
los jueces y tribunales ordinarios la facultad de conocer y substanciar los
procesos contenciosos administrativos.
Con la Constitución Política del Estado de 1880, se estableció, como una
atribución de la Corte Suprema de Justicia, conocer las causas contenciosas
administrativas con dos evidentes derivaciones: a) Las que resulten de
contratos o negociaciones que realice el poder ejecutivo, b) Las demandas del
contencioso administrativo que dieran lugar las resoluciones del poder
ejecutivo.
Desde la determinación de orden constitucional hasta el día de hoy, la
atribución asignada a la Corte Suprema de Justicia no se ha modificado, y su
atribución se encuentra en la abrogada Constitución Política del Estado en los
artículos 117 y 118, abrazando la doctrina judicialista.
Al margen de lo establecido en la norma constitucional, el Código de
Procedimiento Civil prevé el procedimiento de substanciación de los procesos
contenciosos administrativos señalando lo siguiente:
Art. 778.- (PROCEDENCIA). El proceso contencioso administrativo procederá
en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y
cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado,
hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando
expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder
32
todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución
que le hubiere afectado.
Art. 779.- (DEMANDA). La demanda se interpondrá ante la Corte Suprema de
Justicia con todos los requisitos establecidos por el artículo 327. Se indicará
concretamente el decreto o resolución suprema que se impugnare. La acción
se dirigirá contra el Fiscal General de la República411.
Art. 780.- (PLAZO PARA INTERPONER LA DEMANDA). La demanda deberá
interponerse dentro del plazo fatal de noventa días a contar de la fecha en que
se notificare la resolución denegatoria de las reclamaciones hechas ante el
Poder
Ejecutivo.
Art. 781.- (TRAMITE Y RESOLUCIÓN). El proceso será tramitado en la
vía ordinaria de puro derecho, debiendo dictarse sentencia dentro del término
legal.
3. CONCEPTO
En mérito a estos antecedentes, debemos partir en primera instancia, de la
acertada precisión que efectúa el jurista Pablo Dermizaky Peredo, cuando
establece que el proceso contencioso administrativo "no es un recurso sino una
acción que da lugar a un proceso. No es recurso (...) porque no se trata de
volver atrás en un proceso que esté en curso, sino de plantear una acción
contra un acto administrativo nuevo (...)"12.
11 El aspecto referido a dirigirse ¡a demanda contra el Fiscal General de República ha sido modificado por
la Ley 2175 de 06 de febrero de 2001 que en su Disposición Final Quinta procedió a cambiar el Artículo
127 del Código de Procedimiento Civil de la siguiente manera: "I. Cuando el Estado fuere el demandado,
será citado en la persona de la autoridad jerárquicamente superior". (Para mayor profundidad sobre el
tema, ver el punto sobre la legitimación pasiva que se desarrolla en la parte de las características del
proceso contencioso administrativo). 12 DERMIZAKY. Peredo, Pablo, "Derecho Administrativo", Editorial Judicial, Sucre, 1999.
33
Aclarado lo anterior, y en lo que respecta al concepto del proceso contencioso
administrativo la concepción clásica del proceso contencioso administrativo
entiende que éste asume la misión de controlar la legalidad de la actividad
administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración, es decir, que el
contencioso administrativo importa la solución judicial al conflicto jurídico que
crea el acto de la autoridad administrativa que vulnera derechos subjetivos o
agravia intereses legítimos de algún particular o de otra autoridad
administrativa, por haber infringido aquélla, de algún modo, la norma legal que
regla su actividad y a la vez protege tales derechos o intereses"13.
Sin embargo, de manera moderna el proceso contencioso administrativo se
conceptualiza como un medio para dar una satisfacción jurídica a las
pretensiones no solo de la Administración sino también de los administrados
afectados en sus derechos por el obrar público14.
El replanteamiento del ámbito objetivo del proceso contencioso supera la
tradicional y restringida concepción del recurso contencioso administrativo
como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un
recurso contra el acto. El carácter revisor del contencioso suponía que los
tribunales tenían que limitarse a enjuiciar la validez del acto impugnado y
debían hacerlo, además, bajo la pauta previamente establecida en la fase
administrativa como si se tratase de un recurso de casación contra una
sentencia, en cuyo caso no se podían pronunciar sobre cuestiones no
planteadas formalmente en la vía administrativa o respecto de las que la
Administración no se hubiese pronunciado expresamente, ni se podía practicar
prueba salvo para revisar la practicada en el expediente administrativo.
"El nuevo replanteamiento es abrir definitivamente las puertas para obtener
justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración.
Consecuentemente, la pretensión desplaza al acto administrativo como
13 Sentencia Constitucional 0090/2006 de 17 de noviembre. 14 DROMI. Roberto. Op. Cit.
34
elemento determinante de la legitimación: legitimado no está el destinatario de
la actuación administrativa, ni si quiera el afectado por dicha actuación;
legitimado está quien ha sufrido o teme sufrir una lesión de cualquier derecho o
interés protegible y pretende el auxilio de jueces y tribunales"15.
Con estas aseveraciones, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia,
estableció que "en torno a la difícil cuestión del control judicial de la
discrecionalidad es que la función de la jurisdicción contenciosa administrativa
consiste, tanto en el control de la legalidad de la actividad administrativa,
como en evitar que se generen conflictos de intereses entre el sector público y
los particulares; entonces no quepa ninguna duda que ese control se proyecta
hacia la adecuación de las decisiones administrativas al ordenamiento jurídico,
tutelando efectivamente los derechos e intereses perjudicados de los
ciudadanos o entes por una actuación antijurídica de la administración pública.
Bajo esta premisa el Tribunal contencioso administrativo, puede y debe anular
aquellas resoluciones o decisiones discrecionales que vulneren el ordenamiento
jurídico; por cuanto la jurisdicción contenciosa debe actuar, pues como un
administrador negativo, controlando y eliminando aquellas decisiones contrarias
a derecho y que vulneran derechos e intereses de los particulares, pero sin
imponer, en positivo, el criterio metajurídico que considere más idóneo,
anulando una resolución conforme con el orden jurídico o condenando a la
administración a escoger una alternativa frente a otras subsistentes; es decir,
que la fuente de la decisión no puede ser otra que la Ley"16.
A partir de las premisas antes señaladas, podemos concluir que el proceso
contencioso administrativo se configura como un mecanismo de control judicial
de la actividad e inactividad (silencio administrativo) de la Administración, por
medio del cual se realiza un examen de legalidad del acto impugnado.
15 Sentencia Constitucional 0090/2006 de 17 de noviembre. 16 Sentencia No. 308/2007 de 14 de noviembre de 2007.
35
4. CARACTERISTICAS
Entre las características más relevantes del proceso contencioso administrativo,
podemos señalar.
a) Se tramitan en única instancia ante un Órgano Supremo de Justicia o
Tribunal Supremo de Justicia. En el caso de Bolivia, este proceso es llevado
a cabo por la Corte Suprema de Justicia actualmente al Tribunal Supremo de
Justicia a demanda del administrado o la Administración Pública; salvando
casos especiales en los cuales el proceso contencioso administrativo puede ser
tramitado ante las Cortes Superiores de Distrito, como es el caso de las
demandas contra actos administrativos emanados de los Gobiernos
Municipales17.
Es importante remarcar que este aspecto (procedencia del contencioso
administrativo ante Cortes Superiores de Distrito), tuvo su origen a raíz de un
fallo de la Corte Suprema de Justicia contenido en el Auto Supremo No.
60/2002 de 17 de julio, el cual luego de hacer un análisis interpretativo de la
Constitución Política del Estado, la Ley de Municipalidades y la Ley de
Organización Judicial; decidió que "(…) los procesos contencioso-
administrativos tendientes a impugnar actos y resoluciones administrativas
emergentes del gobierno municipal, son de competencia de las Cortes
Superiores de Distrito como órganos del Poder Judicial con jurisdicción y
competencia departamental, tomando en consideración los alcances de la Ley
de Municipalidades, a fin de conceder el acceso a la justicia a los ciudadanos
de una determinada circunscripción municipal, poniendo el servicio de justicia a
su alcance en términos de inmediatez, concentración y economía".
17 En ese sentido la Ley No. 3324 de 18 de enero de 2006 (Reformas Orgánicas y Procesales a la Ley de
Organización Judicial), en su Artículo 10 expresa: "Incorporase el numeral 22 en el Artículo 103
(Atribuciones de Sala Plena) de la Ley de Organización Judicial, con el siguiente texto: Articulo 103.
(Atribuciones de la Sala Plena). Las Cortes Superiores de Distrito en Sala Plena, tendrán las siguientes
atribuciones: 22. Conocer y resolver los procesos contencioso-administrativos señalados en la Ley de
Municipalidades, correspondientes a los Municipios de todo el Departamento o Distrito Judicial".
36
b) Se tramita en la vía ordinaria de puro derecho. Sobre el particular, la
Jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado que "tomando en cuenta la
naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las
características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la
correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por las partes y que se
encuentran comprobado en el trámite administrativo, verificando que los
detentadores del poder público actúen ajustados a la legalidad instituida y
respondan a los fines superiores que justifican la existencia del Estado.
Corresponde en consecuencia realizar el control judicial sobre los actos
ejercidos por la administración, precautelando, si corresponde, los derechos del
administrado frente a los actos administrativos ejercidos por el detentador del
Poder Público"18.
c) Legitimación activa. La legitimación es la especial relación que ostenta uno
o varios sujetos respectos de determinados derechos, relaciones o situaciones
jurídicas que les habilita para, a través del ejercicio de la acción, desencadenar
el mecanismo de la tutela de los derechos.
Si bien por regla general el proceso contencioso administrativo debe ser
activado por medio de la demanda que es presentada por el administrado que
ha visto lesionados sus derechos, en nuestro medio se ha presentado una
innovación interesante por la que se reconoció que un órgano administrativo
puede demandar en la vía contencioso administrativa a otra entidad estatal,
entendiéndose que "{...) la Administración tenga legitimación activa está
reducida a ciertos supuestos, conforme lo demuestran la legislación comparada
que ha adoptado esta nueva configuración del proceso contencioso
administrativo, por ejemplo, la legislación española, la argentina y la peruana
para citar algunas"19.
d) Legitimación Pasiva. Consiste propiamente en la facultad procesal que
tiene una persona para ser demandado o recurrido, e implica que la demanda
deberá ser dirigida contra el órgano administrativo que hubiere provocado la
18 Sentencia No. 322/2007 de 12 de diciembre. 19 Sentencia Constitucional 0090/2006 de 17 de noviembre.
37
violación de los derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados.
En un principio, el Artículo 779 del Código de Procedimiento Civil establecía que
"La acción se dirigirá contra el Fiscal General de la República" aspecto que
tenía origen, seguramente, en la dualidad que ostenta el Ministerio Público, el
cual, bajo la previsión del Artículo 124 de la Constitución Política del Estado,
señala que tiene por finalidad promover la acción de la justicia, defender la
legalidad, los intereses del Estado y la Sociedad.
Esta configuración con el tiempo se tornó obsoleta y solo presentaba un
escenario de inseguridad jurídica para la Administración, por cuanto, si el
órgano administrativo que emitió el acto demandado era técnico y/o
especializado en un área determinada (Sistemas de Regulación por ejemplo)
era casi imposible que el Fiscal General pudiera, por su propia cuenta,
responder a la demanda y asumir una defensa ecuánime. Para evitar ello, en la
práctica, el Fiscal General ponía en conocimiento la demanda al órgano
administrativo que había resuelto la controversia para que en los hechos sean
ellos quienes elaboren el escrito de contestación el cual finalmente sería
presentado por el Fiscal General (con su firma) ante el Tribunal Supremo.
Ante esta realidad de poca certidumbre, por medio de la Ley 2175 de 06 de
febrero de 2001, en su Disposición Final Quinta, se procedió a modificar el
Artículo 127 del Código de Procedimiento Civil de la siguiente manera: "I.
Cuando el Estado fuere el demandado, será citado en la persona de la
autoridad jerárquicamente superior" quedando, por lógica consecuencia
reformado el mencionado Artículo 779 del Código de Procedimiento Civil así:
"La demanda se interpondrá ante la Corte Suprema de Justicia con todos los
requisitos establecidos por el artículo 327"; donde se puede observar que se
excluye la legitimación pasiva del Fiscal General de la República para ser
demandado en los procesos contencioso administrativos.
e) Agotamiento de la Vía Administrativa. Como se ha señalado
anteriormente, para poder acudir a la jurisdicción ordinaria vía proceso
38
contencioso administrativo, es necesario que se hayan agotado los medios de
reclamación o impugnación en la instancia administrativa con el
pronunciamiento de un acto definitivo o ante el silencio administrativo negativo;
puesto que "La exigencia del acto que cause estado es una carga procesal,
que condice con el principio de que solo se puede llevar a la justicia aquello
planteado en sede administrativa"; en ese sentido, "la impugnación
administrativa es, en general, requisito previo a la impugnación judicial, pues
deben haberse agotado todas las instancias administrativas para poder
acceder a la acción procesal"20.
En esa línea, el Artículo 778 de nuestro Código de Procedimiento Civil
manifiesta que "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos
en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la
persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere
ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del
acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión,
modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".
f) Plazo. La fijación de un término de caducidad para el ejercicio del proceso
contencioso administrativo está fundada en el propósito de dar estabilidad al
acto administrativo no impugnado dentro de ese plazo. Estos plazos limitativos
del término para ejercer la acción "(...) son de caducidad de la acción, tienen
naturaleza procesal y se refieren a la interposición de la demanda"21.
Cabe aquí aclarar que este plazo es de caducidad y no de prescripción de la
acción, porque no ha sido establecido para consolidar la adquisición o extinción
de un derecho por el transcurso del tiempo como ocurre con la prescripción,
sino para dar estabilidad y firmeza a una situación jurídica que la necesita, en
otras palabras, el fin de la caducidad es preestablecer el tiempo en el cual el
derecho debe ser útilmente ejercitado.
20 DROMI, Roberto, Op. Cit. 21 DROMI, Roberto, Op. Cit.
39
En nuestro medio, el mencionado Artículo 780 del Código Procesal Civil
determina que "La demanda deberá interponerse dentro del plazo fatal de
noventa días a contar de la fecha en que se notificare la resolución denegatoria
de las reclamaciones hechas ante el Poder Ejecutivo".
g) Reclamo Previo Ante la Administración. A diferencia del agotamiento de
la vía administrativa, el reclamo previo ante la Administración implicará que el
órgano jurisdiccional encargado de la tramitación del proceso contencioso
administrativo se encontrará imposibilitado de resolver pretensiones sobre las
que previamente no se haya pronunciado la Administración de manera expresa
o tácita. Este extremo, ha sido corroborado por la Corte Suprema de Justicia la
cual al interpretar el alcance del contenido del Artículo 778 del Código de
Procedimiento Civil en cuanto a que si el interés privado de una persona
efectivamente fue lesionado por una disposición de la Autoridad Pública, "(...) la
persona privada, previamente debe acudir ante el Poder Ejecutivo reclamando
sobre la lesión ocasionada en un acto administrativo, y agotado aquel, recién
puede interponer su demanda contencioso-administrativa en la vía
jurisdiccional"22.
Así, la jurisprudencia nacional ha sido reiterativa en mencionar que "El
contencioso - administrativo ante la Corte Suprema, procede solamente
después que el Poder ejecutivo haya decidido un conflicto entre el interés
público y el derecho privado, con detrimento de éste"23.
h) Inicio del Proceso a Demanda. La demanda es el acto procesal por medio
del cual se pone en funcionamiento el aparato jurisdiccional en procura de
satisfacer una pretensión. Este demanda, debe contener, según la doctrina: la
clara individualización del actor, del demandado y del acto impugnado; los
hechos en que se funda, el derecho aplicable; la justificación de la competencia
22 Sentencia No. 066/2003 de 18 de septiembre de 2003. 23 Gaceta Judicial No. 58, p. 534.
40
del tribunal24; la prueba que debe ser acompañada la misma que
necesariamente versará sobre las actuaciones que se levaron a cabo en sede
administrativa25 y la pretensión procesal expuesta en términos claros, positivos
y precisos.
En este punto, el Artículo 779 del Código de Procedimiento Civil señala que "La
demanda se interpondrá ante la Corte Suprema de Justicia con todos los
requisitos establecidos por el artículo 327. Se indicará concretamente el
decreto o resolución suprema que se impugnare"; y si nos remitimos al
nombrado Artículo 327 del texto normativo indicado observamos que los
requisitos para la presentación de una demanda son: la indicación del juez o
tribunal ante quien se interpusiere, la suma o síntesis de la acción que se
dedujere, el nombre, domicilio y generales del demandante o del representante
legal si se tratare de persona jurídica, el nombre, domicilio y generales de ley
del demandado, si se tratase de una persona jurídica la indicación de quién es
el representante legal; la cosa demandada, designándola con toda exactitud,
los hechos en que se fundare, expuestos con claridad y precisión, el derecho,
expuesto sucintamente, la cuantía, cuando su estimación fuere posible, la
petición en términos claros y positivos.
i) La Prueba v su valoración. En términos comunes, la prueba es la acción y
el efecto de probar, y probar es demostrar de alguna manera la certeza de un
hecho o la verdad de una afirmación; es la operación tendiente a hallar algo
incierto, como la destinada a demostrar la verdad de algo que se afirma como
cierto; en tal sentido siendo que el juez es normalmente ajeno a los hechos
sobre los cuales debe pronunciarse, no puede pasar por las simples
24 Por ejemplo, en nuestro caso, la Sentencia 051/2005 de 08 de abril ha sostenido que “no se abre la
competencia del Tribunal Supremo para emitir pronunciamiento en el Fondo de la controversia,
considerándose igualmente que se acusa la vulneración de normas constitucionales relativas al contraste
de la disposición normativa impugnada con el texto de la Constitución Política del Estado cuyo
conocimiento corresponde a una jurisdicción diferente a la ordinaria”. 25 En ese sentido ver Artículo 330 del Código de Procedimiento Civil.
41
manifestaciones de las partes y debe disponer de medios para verificar la
exactitud de las proposiciones26.
En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia ha explicado que la prueba "{...)
como sostiene el tratadista Palacios, cuando se refiere a la "prueba", dice "Es
la actividad procesal, realizada con el auxilio de los medios previstos o
autorizados por la ley, y encaminada a crear la convicción judicial acerca de la
existencia o inexistencia de los hechos afirmados por las partes en sus
alegaciones".
De igual modo, la prueba es la comprobación judicial, por los modos que la ley
establece, de la verdad de un hecho controvertido del cual depende el derecho
que se pretende. En efecto, si bien es cierto que el juez conoce el derecho, sin
embargo, los hechos solo puede llegar a conocerlos a través de las pruebas
que aporten al proceso las partes, de lo que se concluye que la finalidad de la
actividad probatoria, es demostrar la existencia real del hecho o hechos
afirmados por las partes y alcanzar la verdad real o material y convencer al
juzgador con la prueba producida27.
En el proceso contencioso administrativo, la prueba se configura en los
elementos que han sido recabados en las instancias administrativas, ya sea por
aportación de los administrados o por efecto de las investigaciones efectuadas
por la propia Administración Pública a través del uso del principio de verdad
material. Lo anterior encuentra fundamento ya que el proceso contencioso
administrativo al tramitarse en la vía ordinaria de puro derecho, no permite la
producción de elementos probatorios a tiempo de sustanciarse el proceso, lo
que implica que no pueden alegarse nuevos hechos o presentarse elementos
nuevos de prueba.
26 Couture, Eduardo J., "Fundamentos del Derecho Procesal Civil", Editorial Depalma, Buenos Aires,
1997. 27 Auto Supremo No. 150 de 27 de julio de 2005.
42
En lo que respecta a la valoración de la prueba, la Corte Suprema de Justicia
ha señalado que "Según la doctrina, la valoración de la prueba puede
someterse a los sistemas de la Valoración legal, Valoración libre, llamado
sistema de la libre apreciación, o las reglas de la sana crítica.
El primer caso -valoración legal-, es la ley que fija anticipadamente el grado de
eficacia que atribuye el juez a cada medio probatorio, en cuyo caso nos
encontramos frente a la prueba tasada, si el juzgador no ajustara su valoración
a la ley, estaríamos frente al clásico error de derecho en el que incurre el
juzgador al violar la ley que le asigna determinado valor a un medio de prueba
concreto. Comparten este tipo de valoración, en nuestro ordenamiento jurídico,
la prueba documental, la confesión y la presunción legal.
En la Valoración libre, o el llamado sistema de la libre apreciación, el juzgador
es libre de apreciar y valorar la prueba conforme a su sano criterio, quedando al
arbitrio del juzgador, con la consiguiente incertidumbre que causa la libre
convicción.
Finalmente entre el sistema legal y el sistema de la libre apreciación surge una
categoría intermedia que es el método de la sana crítica, que no tiene ni la
excesiva rigidez de la prueba legal ni la incertidumbre de la libre convicción,
combinando las reglas de la lógica con las reglas de la experiencia"28.
j) Admisión y Ampliación de la Demanda. También conocida en la doctrina
como admisión del proceso o habilitación de instancia que significa declarar
que el demandante puede utilizar la vía judicial y ejercitar sus facultades
procesales. No obstante, puede presentarse la situación en la que la demanda
no se ajuste al contenido mínimo establecido por la legislación aplicable, caso
en el cual la autoridad judicial podrá ordenar se subsanen o corrijan los errores
de los que adolece.
28 Auto Supremo No. 150 de 27 de julio de 2005.
43
En ese sentido, el Artículo 333 del Código Adjetivo Civil indica que "Cuando la
demanda no se ajuste a las reglas establecidas podrá el juez ordenar de oficio
se subsanen los defectos dentro del plazo prudencial que fije y bajo
apercibimiento de que si no se subsanaren se la tendrá por no presentada".
Cuando la demanda cumpliera con las exigencias formales preestablecidas, el
juez o autoridad competente procederá a su admisión y dispondrá la citación al
demandado29.
Finalmente, es oportuno remarcar que la demanda podrá ser ampliada o
modificada con el requisito de que esta actuación se de antes que la Autoridad
demandada haya procedido a responder a la misma30.
k) Medidas Precautorias. De acuerdo a la doctrina, las medidas precautorias
son "aquellas que puede pedir el actor o demandante, en cualquier estado del
juicio, aun cuando no esté contestada la demanda y antes de que esta sea
incoada, con el fin de asegurar el resultado de la acción. La finalidad esencial
del instituto, es evitar que el actor se vea burlado en sus derechos: la actuación
de la ley a favor del actor se manifiesta así en medidas especiales
determinadas por peligro o urgencia”31.
En ese contexto, la solicitud de suspensión de los efectos y la ejecución del
acto administrativo demandado, es quizá la medida precautoria por excelencia
en la tramitación de los procesos contencioso administrativos y doctrinalmente
"opera como una verdadera medida de no innovar32 contra la Administración
Pública. Puede pedirse previa, simultánea o posteriormente a la interposición
de la acción.
29 En ese sentido ver Artículo 334 del Código de Procedimiento Civil. 30 Articulo 332 del Código de Procedimiento Civil. 31 MORALES, Guillen, Carlos, "Código de Procedimiento Civil, Concordado y Anotado", Editorial
Gisbert y Cia S.A., La Paz, 1982. 32 Que implica prohibir hacer.
44
El tribunal debe resolver la solicitud, previa vista a la demanda. Este incidente33
se sustancia por cuerda separada sin interrumpir los principales"34. Muchos
autores han sido coincidentes en señalar que la medida precautoria, para que
sea viable, deberá cumplir con ciertos requisitos, a saber: a) que el derecho sea
verosimil, b) posibilidad de sufrir un perjuicio inminente y c) que la medida
solicitada no afecte el interés público.
La Ley de Procedimiento Administrativo No. 2341 de 23 de abril de 2002 en su
Artículo 59, parágrafo II, manifiesta que el órgano administrativo "podrá
suspender la ejecución del acto recurrido, de oficio o a solicitud del recurrente,
por razones de interés público o para evitar grave perjuicio al solicitante".
Nuestra Corte Suprema de Justicia, sobre el particular, ha mantenido un firme y
uniforme (hasta la fecha) línea jurisprudencial en sentido de no otorgar la
suspensión de los actos administrativos demandados en sede judicial
señalando que "(...) el acto administrativo se encuentra investido de varios
caracteres, entre ellos la legitimidad que hace presumir su validez mientras no
se declare su nulidad por autoridad competente y, su ejecutividad por la cual
tiene fuerza obligatoria desde su notificación; en este entendido, los efectos de
las resoluciones administrativas impugnadas, no pueden ser suspendidos por
la interposición de una acción contencioso administrativa"35.
La Corte Suprema de Justicia se aboca en estos casos a hacer mención a las
características propias del acto administrativo, dejando de lado ingresar a
realizar un análisis detallado y debidamente fundamentado del origen de la
petición de suspensión, aspecto que eventualmente al no ser analizado podría
evidentemente generar un perjuicio irreversible para el administrado -
demandante. En todo caso, se podría aplicar por analogía para resolver este
tipo de solicitudes, también lo preceptuado por el Artículo 59, parágrafo II, de la
Ley de Procedimiento Administrativo.
33 Recuérdese que un incidente es toda cuestión accesoria que surge con relación a la causa principal.
(Artículo 149 del Código de Procedimiento Civil). 34 DROM1, Roberto, Op. Cit. 35 Auto Supremo No. 74/2006 de 23 de agosto. En el mismo sentido, se tienen los Autos Supremos Nos.
06/2006 de 11 de enero, 81/2005 de 08 de junio y 038/2004 de 02 de abril, entre otros.
45
Requerimiento v Remisión de Antecedentes. Como se ha señalado
anteriormente, una vez presentada la demanda o subsanadas las deficiencias
formales, el tribunal, a tiempo de citar a la Autoridad demandada36, requerirá se
remitan los antecedentes que dieron origen a la emisión del acto impugnado,
donde la doctrina y algunas legislaciones han señalado que en caso de no
obedecerse a tal mandato, la demanda puede tenerse por conforme con los
hechos expuestos por el actor.
En nuestro medio esta figura si bien no se encuentra legislada o al menos
normada, la Corte Suprema de Justicia, a tiempo de decretar la admisión de la
demanda, ordena a la Autoridad que remita la documentación que dio lugar a la
emisión de su Resolución Administrativa.
5. MEDIOS DE DEFENSA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La postura procesal que, normalmente, adopta el sujeto frente a quien se
deduce la pretensión, consiste en resistirse a ella mediante la formulación de
declaraciones tendientes a que su actuación sea desestimada por el órgano
judicial. Aparece de tal manera, frente a la pretensión del actor, la oposición del
demandado; y en la medida en que la primera configura un ataque, la segunda
se caracteriza como una defensa, expresión ésta que sirve para denotar,
genéricamente, las distintas clases de oposiciones que el sujeto pasivo puede
formular contra la pretensión procesal37.
Partiendo por la premisa por la que el proceso contencioso administrativo se
tramita en la vía ordinaria de puro derecho y por ende le son aplicables gran
parte de los preceptos establecidos en el Código de Procedimiento Civil, la
36 En virtud a que la mayoría de las entidades públicas y órgano regulatorios se encuentran concentrados
en la ciudad de La Paz y siendo que la sede de la Corte Suprema de Justicia está en la ciudad de Sucre, la
citación se la debe practicar mediante Provisión Citatoria, encomendándose el cumplimiento de la
diligencia a la Presidencia de la Corte Superior del Distrito. 37 PALACIO, Lino Enrrique, "Manual de Derecho Procesal Civil", Editorial Abeledo Perrot, Buenos
Aires, 2003.
46
Administración Pública dentro del juicio, tiene los siguientes medios de
defensa:
5.1. EXCEPCIONES PREVIAS
Previamente, cabe señalar que la excepción en sentido amplio es "el poder
jurídico de que se halla investido el demandado, que le habilita para oponerse a
la acción promovida contra él"38.
Ahora bien, las excepciones previas, conocidas también en la doctrina como
excepciones dilatorias, son aquellas que tienden a postergar la contestación de
la demanda, y que normalmente versan sobre el proceso y no sobre el derecho
material alegado por el actor, ya que tienden a corregir errores que obstarán a
una fácil decisión (defecto legal en el modo de preparar la demanda), a evitar
un proceso inútil (litispendencia) o a impedir un juicio nulo {incompetencia
absoluta, falta de capacidad o de personería)39.
Así, en el mismo sentido que la doctrina, la Corte Suprema de Justicia ha
manifestado que "de conformidad con la doctrina y la jurisprudencia, la
formulación de excepciones previas o dilatorias, fundadas como medio de
defensa en lo formal, corrigen errores (defecto legal en la demanda), tienden a
evitar un proceso inútil (litispendencia), a impedir un juicio nulo (incompetencia,
falta de capacidad o impersonería); de manera que tienen como fin prevenir y
subsanar oportunamente vicios de procedimiento, pero nunca para retardar o
diferir el juicio; de ahí que
resultan de previo y especial pronunciamiento"40.
En la clasificación de las excepciones previas o dilatorias tenemos:
38 COUTURE, Eduardo J., "Fundamentos del Derecho Procesal Civil", Editorial Depalma. Buenos Aires,
1997. 39 COUTURE, Eduardo J., Op. Cit. 40 Auto Supremo No. 422 de 27 de julio de 2007.
47
a) Excepción de incompetencia. También llamada en la doctrina como
"cuestión de competencia", que se presenta cuando se desconoce a un juez,
sea por alguna de las partes, o por otro juez, la facultad de conocer en
determinado proceso. Dichas cuestiones pueden originarse mediante el uso de
dos vías procesales denominadas declinatoria e inhibitoria, aunque también
cabe la posibilidad de que ellas sean planteadas de oficio por los jueces.
Mediante la declinatoria el demandado se presenta ante el juez que lo citó y le
pide un pronunciamiento negativo acerca de su competencia, en tanto que por
la inhibitoria, en cambio, aquél se presenta ante el juez que cree competente,
pidiéndole que así lo declare y remita un oficio o exhorto inhibitorio al juez que
está conociendo en la causa a fin de que se abstenga de continuar conociendo
de ella.
El Código de Procedimiento Civil, en su Artículo 336, numeral 1), regula ese tipo
de excepción, habiendo la Corte Suprema de Justicia expresado que "la
jurisdicción es la potestad que tiene el Estado de administrar justicia a través
de sus jueces y tribunales, es indelegable y de orden público.
El poder jurisdiccional del Estado que se atribuye al conjunto de jueces, sean
estos ordinarios o especializados está limitado en razón de su competencia, es
decir, la facultad que tiene el juez de conocer un determinado asunto. La
competencia como límite de la jurisdicción, es de orden público, indelegable y
nace únicamente de la ley, siendo sus reglas de observancia y cumplimiento
obligatorio"41.
b) Excepción de Incapacidad o apersonería. Esta excepción no sólo procede
en el caso de que el actor o el demandado sean civilmente incapaces (en forma
absoluta o relativa), sino también en el supuesto de que sea defectuoso o
41 Auto Supremo No. 13 de 26 de enero de 2005.
48
insuficiente el mandato invocado por quienes pretendan representar a
aquellos42.
Es por lo tanto procedente la excepción analizada cuando el mandato adolezca
de defectos de forma o la actuación del mandatario no se ajuste a los términos
en que aquél fue conferido Mediante la excepción de falta de personería sólo
cabe poner de manifiesto la falta de capacidad procesal o cualquiera de los
defectos de representación recién mencionados, pero no la ausencia de
legitimación para obrar.
Esta excepción se encuentra contenida en el Articulo 336, numeral 2), del
Código de Procedimiento Civil.
Este aspecto no ha sido cabalmente aplicado por la Corte Suprema de Justicia,
por cuanto, en la práctica, dentro de un proceso contencioso administrativo un
órgano de regulación interpuso esta excepción al observar que la
documentación que acreditaba la personería jurídica del demandante era
insuficiente y no cumplía con determinados requisitos legales, sin embargo de
ello, el Tribunal Supremo señaló de manera errada que "Es verdad que no se
presentó junto a la demanda, los documentos constitutivos de la sociedad a la
que representa el actor; empero, su personalidad jurídica se acreditó
fehacientemente con la transcripción de la matrícula de registro de
FUNDEMPRESA en el poder adjunto a la demanda, por lo que esta omisión no
implica incumplimiento del artículo 58 del Código de Procedimiento Civil, más
aún si esa omisión, puede subsanarse hasta antes de pronunciarse la
Sentencia", declarando improbada la excepción y disponiendo que "A mayor
abundamiento se dispone, que hasta antes de emitirse la sentencia, la parte
demandante debe presentar los documentos de constitución de la Sociedad
Anónima a la que representa"43.
42 PALACIO, Lino Enrique, Op. Cit. 43 Auto Supremo No. 83/2006 de 23 de agosto.
49
Nótese aquí el criterio equivocado asumido por la Corte Suprema de Justicia,
por cuanto la naturaleza de las excepciones previas tienden a ser de previo y
especial pronunciamiento y en ese sentido si la Corte, como señala su fallo,
encontró que existe una falta evidente de documentación que respalde la
personería del actor, pues debió declarar probada la excepción y ordenar se
corrigiera esa situación, en lugar de disponer que la documentación se adjunte
"hasta antes de emitirse la sentencia", hecho que ha venido a desnaturalizar
este tipo de excepción y crea un precedente negativo en nuestro medio,
dándose lugar a una especie de aplicación del principio de informalismo en la
vía judicial, que a todas luces es improcedente.
c) Excepción de Litispendencia. Hay litispendencia cuando existe otro
proceso pendiente entre las mismas partes, en virtud de la misma causa y por
el mismo objeto. Se infiere, de tal concepto, que el fundamento de la excepción
de litispendencia reside en la necesidad de evitar que una misma pretensión
sea juzgada dos veces, con la consiguiente inoperancia de la actividad judicial
que esa circunstancia necesariamente comporta.
El Artículo 336, numeral 3), del Código de Procedimiento Civil menciona este
tipo de excepción, complementando el Artículo 340, numeral 1), que no se dará
curso a ésta excepción "Si la litispendencia no estuviere acompañada por el
testimonio del escrito de demanda en el juicio pendiente". La jurisprudencia al
respecto ha señalado que "La ley procesal contempla la acumulación de
procesos teniendo en cuenta la 'continencia de la causa', 'la conexión', o la
'identidad de pretensiones', considerando cualquiera de estas categorías,
unifica a los dos procesos para llegar a una decisión.
La 'Acumulación de Procesos' se la define de una forma descriptiva y externa,
como la reunión en un solo procedimiento de varios procesos que se incoaron
separadamente, de manera que se sustancien de forma conjunta y se decidan
por una sola sentencia. La finalidad de la acumulación de procesos se sustenta
en razones de economía procesal y en el propósito de evitar sentencias
50
contradictorias. Mediante esa acumulación de procesos se obtiene una
sentencia única.
La acumulación originaria, está basada en la conexidad de las pretensiones que
exponen los sujetos activos o pasivos, sea por razón de causa o del sujeto, o
sea que se funda en el principio de conexidad por los elementos objeto, sujeto y
causa. Esta última está configurada en nuestro ordenamiento jurídico como
excepción de 'Litis pendencia' a cargo del demandado, dando lugar a la
acumulación del proceso posterior al anterior, siendo necesario que exista
esencial y sustancialmente conexidad de causa, objeto de ambos elementos a
la vez e igualmente sea posible y admisible la acumulación subjetiva de
pretensiones, tal como acontece en el caso de autos"44.
En ese contexto, "habiéndose cumplido con el presupuesto del numeral 1) del
artículo 340 del Código de Procedimiento Civil y, por tanto, observado los
requisitos de forma que hacen a su admisibilidad, corresponde señalar que
'mientras un proceso se encuentre en sustanciación, sin que exista sentencia
irrecurrible o imperativa, se dice que se halla en estado de litispendencia, al
cual se define como la situación jurídica en que se encuentra una causa al
estar sometida al juicio y resolución de los tribunales' (Víctor de Santo, El
Proceso Civil, Tomo I, página 409)"45.
d) Excepción de Oscuridad, contradicción o imprecisión en la demanda.
Se refiere a la excepción de defecto legal en el modo de plantear la demanda y
solo es procedente cuando la misma no se ajusta en su forma a los requisitos
establecidos por la Ley o cuando la exposición de hechos no es lo
suficientemente clara o se omiten especificaciones indispensables.
En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia ha indicado que "corresponde
considerar que según la definición propuesta por Cario Carli, citado en la obra
El Proceso Civil de Víctor De Santo, página 446: '...será procedente la
44 Auto Supremo No. 171 de 05 de abril de 2007. 45 Auto Supremo No. 169/2007 de 23 de mayo.
51
excepción cuando el defecto legal sea de tal magnitud que impida seriamente
al demandado el ejercicio del derecho de defensa...' (...)"46.
5.2. RESPUESTA A LA DEMANDA.
La doctrina ha señalado que la contestación a la demanda es el acto mediante
el cual el demandado alega todas las excepciones y defensas que intenta
hacer valer contra la pretensión procesal.
Cualquiera que sea el tipo de proceso de que se trate, dicho acto reviste
importancia fundamental por cuanto determina definitivamente los hechos
sobre los cuales deberá producirse la prueba y delimita, asimismo, el thema
decidendum, pues la sentencia definitiva sólo puede versar sobre las
cuestiones planteadas por ambas partes47. De allí la afirmación corriente de
que con la contestación a la demanda queda integrada la llamada relación
jurídica procesal, antes denominado por nuestra legislación procesal civil
abrogada como "el cuasi contrato de la litis".
En esa línea, el Artículo 353 del Código de Procedimiento Civil expresa que
"Presentados los escritos de demanda, reconvención y respuesta de ambas,
quedará establecida la relación procesal que no podrá ser modificada
posteriormente".
La respuesta a la demanda contencioso administrativa constituye el medio más
eficaz de defensa con el que cuenta la Administración ya que en ella puede
expresar las razones de hecho y de derecho que dieron origen a la emisión de
su acto administrativo.
Esta contestación, también debe observar determinados requisitos, como ser48:
reconocer o negar en forma explícita y clara los hechos expuestos en la
46 Auto Supremo No. 167/2007 de 16 de mayo. 47 PALACIO, Lino Enrique, Op. Cit. 48 Artículo 346 del Código de Procedimiento Civil.
52
demanda, pronunciarse sobre los documentos acompañados o citados en la
demanda. El silencio, evasivas o negativa meramente general podrán estimarse
como reconocimiento de la verdad de los hechos a que se refieren dichos
documentos; exponer con claridad y precisión los hechos que se alegare como
fundamento de la defensa, adjuntarse la prueba que se estime conveniente, y
cumplir con los requisitos establecidos en el Artículo 327 del Código de
Procedimiento Civil en todo lo que fuere aplicable, donde el aspecto más
relevante será el acreditar la personería jurídica del representante legal del
órgano Administrativo49.
5.3. EXCEPCIONES PERENTORIAS
Son aquellas oposiciones que, en el supuesto de prosperar, excluyen
definitivamente el derecho del actor, de manera tal que la pretensión pierde
toda posibilidad de volver a proponerse eficazmente. A diferencia de las
excepciones previas, las perentorias no son defensas sobre el proceso sino
sobre el derecho ya que no procuran la depuración de elementos formales de
juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado,
debiendo tomarse en cuenta que su enumeración no es taxativa y normalmente
no aparecen enunciadas en los códigos50.
Por la naturaleza de esta clase de excepciones, las mismas deben ser
resueltas en la sentencia que fuera a pronunciarse51.
Entre las excepciones perentorias aplicables a los procesos contencioso
administrativos, podemos mencionar las siguientes:
49 Se deberá adjuntar la Resolución o Decreto de nombramiento, original o en copia legalizada. 50 Couture, Bduardo J., Op. Cit. 51 En ese sentido se tiene el Artículo 343, parágrafo I, del Código de Procedimiento Civil. Auto Supremo
No. 224/2007 de 29 de agosto.
53
a) Excepción de Cosa juzgada. Esta excepción procede cuando ha recaído
sentencia firme respecto de una pretensión anteriormente sustanciada entre las
mismas partes y por la misma causa y objeto.
b) Excepción de Caducidad. Este tipo de excepción opera cuando la
demanda ha sido presentada fuera de los plazos normativamente establecidos.
En el caso del proceso contencioso administrativo "el artículo 780 del Código de
Procedimiento Civil, señala que la demanda contencioso administrativa deberá
ser interpuesta en el plazo fatal de noventa días contados desde la fecha de la
notificación con la resolución impugnada, plazo legal de ineludible
cumplimiento. Que de la revisión de la diligencia cursante a fojas 39, se
evidencia que la resolución impugnada fue notificada a la entidad demandante
el 9 de octubre del 2006, habiéndose presentado la presente acción
contencioso administrativa el 8 de enero del año en curso conforme sale del
cargo de fojas 49; es decir, luego de noventa y un días y por tanto, fuera del
plazo fatal establecido por el mencionado artículo 780 del código adjetivo,
correspondiendo su rechazo in límine por haberse operado la caducidad del
derecho del impetrante para deducir la acción que extemporáneamente
intenta"52.
c) Excepción de falta de acción y derecho. Este tipo de excepción
propiamente no se encuentra enunciado a menudo en los Códigos Procesales
Civiles, sin embargo se le ha dado plena viabilidad y se la ha considerado como
una excepción perentoria tendiente a destruir el fondo mismo de la acción. En el
caso boliviano, esta excepción no ha sido prevista en el Artículo 336 del Código
de Procedimiento Civil, empero el Artículo 342 de dicho instrumento normativo
otorga la posibilidad de poder utilizarla cuando refiere que "Al contestar la
demanda, el demandado podrá oponer todas las excepciones que pudiere
invocar contra las pretensiones del demandante". (Las negrillas son nuestras).
52 Auto Supremo No. 1 82 de 11 de abril de 2007.
54
Dicha excepción "consiste en la falta de título o derecho subjetivo para pedir o
para ser sujeto pasivo de la demanda, pero no afecta la personalidad del
litigante, sino a la eficacia de la acción ejercitada, es una excepción perentoria
y debe oponerse junto con la contestación de la demanda, pues afecta al
'fondo' del asunto en debate, tiene como consecuencia jurídica que el
demandado en realidad lo opone como excepción perentoria de falta de acción
('no hay acción contra mí', 'no es a mí a quien debe demandar').
Considerada la 'acción', como derecho autónomo, se advierte la presencia en
ella de tres elementos: sujetos, objeto y causa; ahora bien, sujeto activo es el
titular de la relación jurídica que se pretende amparada por una norma legal,
sujeto pasivo, es aquel frente al cual se pretende hacer valer esa relación
jurídica (demandado) pero actor y demandado, son sujetos activos de la acción
en su función procesal, en cuanto ambos pretenden que el juez, haga actuar la
ley en su favor admitiendo o rechazando la pretensión jurídica"53.
6. LA SENTENCIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Por definición, la Sentencia es un acto jurisdiccional que emana de un juez que
pone fin al proceso o a una etapa del mismo, la cual tiene como objetivo
reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica así como formular
ordenes y prohibiciones. Esta es regida por normas de derecho público, ya que
es un acto emanado por una autoridad pública en nombre del Estado y que se
impone no solo a las partes litigantes sino a todos los demás órganos del poder
público; y por normas de derecho privado en cuanto constituye una decisión
respecto de una controversia de carácter privado, cuyas consecuencias se
producen con relación a las partes litigantes.
La doctrina ha efectuado la siguiente clasificación de las Sentencias54:
53 Auto Supremo No. 1 82 de 11 de abril de 2007. 54 En ese sentido ver a Couture, Eduardo J., entre otros.
55
a) Sentencias Definitivas. Son aquellas que ponen término ya sea a una
contestación ya sea a un incidente del procedimiento, quedando el juez
desapoderado tanto de la cuestión incidental sometida en el curso de la
instancia, como de la instancia misma.
b) Sentencia Previa. Es la pronunciada en el transcurso del proceso, antes de
decidir sobre el fondo, y por medio de la cual ordena sea una medida de
instrucción, sea una medida provisional.
c) Sentencias Contradictoria. Son contradictorias las Sentencias intervenidas
en un procedimiento en que el demandado ha comparecido, y tanto él como el
demandante han presentado conclusiones.
d) Sentencias en Defecto. Son aquellas que comprueban la incomparecencia
o la falta de conclusiones tanto del demandante como del demandado.
e) Sentencias Ordinarias. Es la Sentencia propiamente dicha, o sea, es la
decisión del juez respecto a una diferencia de intereses.
f) Sentencias de Expediente. Es aquella que es pronunciada respecto a un
proceso entre partes que han estado de acuerdo con respecto acerca del
asunto sometido al tribunal. Esta más que una Sentencia es un acto de
administración judicial, ya que este es un contrato judicial.
g) Sentencias Declarativa. Es la que comprueba la existencia de un derecho o
de una situación jurídica.
h) Sentencia Constitutiva. Es la que crea una situación jurídica ya sea
modificando un estado de cosas ya sea sustituyéndolo por otro.
i) Sentencia Condenatoria. Es la que impone a la parte vencida en juicio el
cumplimiento de una prestación ya sea positiva de hacer o de dar, ya sea
negativa de no hacer,
56
j) Sentencia Absolutoria. Es la que acoge la defensa del demandado,
rechazando la demanda del demandante. Esta es un tipo de Sentencia
Contradictoria. Pues bien, en el caso del proceso contencioso administrativo, la
sentencia que emite el órgano judicial encargado de ejercer el control de
legalidad se configura en una sentencia ordinaria no solo por la via de
tramitación del proceso contencioso administrativo55 sino porque pondrá
término a una diferencia de intereses existente entre el administrado y la
Administración Pública.
Sin embargo, como se ha podido apreciar a lo largo de las sentencias
proferidas por nuestra Corte Suprema de Justicia, no existen fórmulas claras
para resolver los procesos contencioso administrativos ya que, en algunos
casos se anula el acto administrativo, en otros se declara su anulación y en
distintas circunstancias se deja sin efecto el acto; aspectos que no siempre
guardan relación con los fundamentos o peticiones que se realizan en la
demanda, es decir, existen casos en que no se alega la nulidad del acto
administrativo empero la Corte Suprema anula el mismo, etc.; aspecto que
debiera ser claramente identificado a los fines de contar con fallos coherentes
en función a los argumentos y peticiones contenidas en la acción procesal.
7. CONCLUSIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO POR
OTROS MEDIOS
Existen diversas formas de actos y situaciones que determinan la conclusión del
proceso en forma extraordinaria, algunas de ellas no afectan el derecho que
pueda asistir a las partes y posibilitan la reproducción de la pretensión en un
proceso posterior. Estas formas extraordinarias de conclusión del proceso nos
conducen al mismo resultado de la sentencia porque ponen fin al conflicto56.
55 Que se tramita en la vía ordinaria de puro derecho. 56 ANTUZANA Palacios, Alfredo, "Lecciones de Derecho Procesal Civil", Editorial Judicial, Tomo II,
Sucre, 1997.
57
Entonces, si la conclusión normal y corriente de un proceso se da por el dictado
de una sentencia, pueden presentarse en la tramitación de la causa una serie
de figuras o situaciones especiales y extraordinarias las cuales pueden poner
fin al proceso que se está desarrollando.
Entre estas modalidades de conclusión extraordinaria del proceso podemos
citar:
a) La renuncia a la acción: Acto unilateral de naturaleza dispositiva que se
puede realizar en cualquier momento del proceso y cuyo efecto es una
sentencia absolutoria del demandado en cuanto al fondo.
b) El desistimiento. Declaración del actor en el sentido de apartarse del
proceso por él iniciado, provocando la finalización mediante un auto del Tribunal
que deja imprejuzgada la cuestión de fondo relativa a la legalidad o ilegalidad
del acto o disposición impugnados. Si el desistimiento se hace en fase de
recurso, esto determina la firmeza de la resolución de instancia.
c) El allanamiento. Acto procesal unilateral del demandado por el que se
manifiesta su conformidad con la pretensión o pretensiones ejercitadas por el
actor.
d) La satisfacción extraprocesal de pretensiones. Es el reconocimiento total
por la Administración en la vía administrativa de las pretensiones del actor, lo
que deja sin objeto al proceso.
e) La transacción intraprocesal. Es la posibilidad de llegar a un acuerdo una
vez que se ha formulado demanda y contestación en los procedimientos en
primera y única instancia. Los representantes de las Administraciones Públicas
demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la
transacción.
58
f) La Perención. La perención del proceso contencioso administrativo en la
forma actualmente vigente, consiste en la extinción del proceso causada su
paralización, durante un término preestablecido en la ley, por inactividad del
demandante transgrediendo el deber de efectuar su impulso.
La terminación anticipada del proceso que se produce por tal razón, permite
señalar la perención entre las formas anormales de finalización de los
procesos, pero con identidad jurídica propia, ya que presenta clara diferencia
frente a otras formas que trae el ordenamiento jurídico, como son el
desistimiento, la transacción y la conciliación, en cuanto éstas involucran la
voluntad de las partes procesales en un acto jurídico con relevancia procesal,
mientras que aquella resulta de un hecho ocasionado por el transcurso del
tiempo, al cual se le reconocen efectos jurídicos procesales.
El efecto de la perención es uno solo; esto es, la extinción del proceso por su
paralización durante un determinado tiempo, por la inactividad objetiva de la
parte encargada de impulsarlo para obtener su marcha a fin de adelantar la litis
y que esta inactividad supone el incumplimiento de una obligación procesal.
En este punto, el Artículo 309 del Código de Procedimiento Civil determina que
"I. Cuando en primera instancia el demandante abandonare su acción durante
seis meses, el juez de oficio o a petición de parte, y sin más trámite declarará la
perención de la instancia, con costas. II. El plazo se computará desde la última
actuación".
Sin embargo, en la práctica procesal contencioso administrativa, la Corte
Suprema de Justicia no ha dado lugar a la perención de instancia cuando el
actor, una vez respondida la demanda, no presente la réplica correspondiente
habiendo dejado transcurrir abundantemente los plazos, entendiendo el
Tribunal Supremo que no puede operar la perención de instancia antes
59
señalada "(...) al tratarse la réplica y la duplica de un derecho que las partes
pueden renunciar"57.
57 Decreto de 05 de diciembre de 2007, No. 424/2006, proceso contencioso administrativo interpuesto por
HP Brokers Corredores y Asesores de Seguros SRI, c/ Superintendencia General del SIREFI.
60
CAPITULO III
LA SEGURIDAD JURÍDICA COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL
VULNERADO
1. LA SEGURIDAD JURIDICA COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.
La actividad estatal en el marco de la Constitución y las leyes, hace que se
garantice la seguridad jurídica de los individuos en el reconocimiento de sus
derechos; por consiguientes, se tiene que seguridad jurídica implica la
supremacía de la ley frente a la conducta de los individuos y a la actuación de
los gobernantes, descartando su sometimiento a la voluntad discrecional de
estos; al respecto, el tratadista Gregorio Badeni en su obra Tratado de Derecho
Constitucional (página 1072) señala:
La seguridad jurídica, de manera genérica, es una consecuencia del Estado en
donde impera la ley estableciendo las reglas de juego a las cuales deberá
adaptarse la conducta de los hombres para que ellos no sufran consecuencias
lesivas para sus intereses. Pero de manera específica, y con referencia a la
democracia constitucional, la seguridad jurídica es el conjunto de garantías que
afirman la vigencia y aplicación de aquellas reglas de juego que impiden la
desnaturalización de las libertades constitucionales del hombre.
1
Continua:
Sin seguridad no puede haber libertad jurídica, ya que el hombre no podrá
conocer las consecuencias que depara el gobernante para sus
comportamientos. Si la regla de juego es la vigencia de la arbitrariedad y la
ignorancia del hombre acerca de los efectos jurídicos de sus actos, los
derechos y libertades del individuo proclamados en un texto constitucional
1 BADENI; Gregorio; Tratado de Derecho Constitucional, ED. LA LEY; ed. 2006, Buenos Aires - Argentina
61
tendrán carácter meramente nominal, porque estarán subordinados a los
designios de los gobernantes2.
La aseveración efectuada por Badeni se refiere a la vigencia y aplicación de la
norma legal por parte de los gobernantes y el sometimiento a esta normas por
parte de los gobernados, en la convivencia social de los individuos y las
relaciones de estos con el Estado, de tal manera que las conductas tipificadas
como ilícitas sean sancionadas a través de la aplicación objetiva de la norma
legal.
La seguridad jurídica se halla estrechamente ligada a algunos instrumentos
fundamentales como las garantías y los controles institucionales. Se procura
asegurar la libertad del hombre frente al Estado y en definitiva, se trata de la
confianza en el orden jurídico, la cual reposa en dos manifestaciones
vertebrales: la protección frente a la arbitrariedad y la previsibilidad.
1.1. Concepto
La doctrina generalizada define a la seguridad jurídica, como la estabilidad del
ordenamiento jurídico que rige en un Estado, a través de normas que
tengan cierta permanencia y que garanticen el equilibrio en las relaciones
entre órganos del Estado con los ciudadanos y los ciudadanos entre sí3.
Esta definición, nos lleva a desglosar los siguientes elementos:
La certeza jurídica. Nos señala la existencia de un conocimiento seguro, claro
y evidente de las normas jurídicas existentes, a las cuales tiene que someterse
quien tiene obligaciones que cumplir y parámetros adecuados para reclamar
los derechos que le corresponde a una persona.
2 BADENI Gregorio; TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, Ed. La Ley, ed. Fondo Editorial de Derecho y Economía; 2006, Buenos Aires Argentina 3 AMICORUM, Liber y SAGUES, Nestor Pedro; DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL, ED. Editorial EDRUS, ed. 2011,
Lima - Peru
62
La eficacia del derecho. Significa que las normas jurídicas vigentes, tengan
capacidad de producir un buen efecto, es decir que sus resultados cumplan con
encaminar correctamente las relaciones, tanto de los órganos y dependencias
del Estado con los ciudadanos y estos entre sí.
La ausencia de arbitrariedad. Se refiere a que en la promulgación y
aplicación de las normas legales, prevalezca la justicia y la razón y no el
capricho de quien detenta el poder y tiene a su cargo la tarea legislativa o
actividad reglamentaria.
En el Derecho Administrativo, la seguridad jurídica se verifica en el
procedimiento administrativo, en el acto administrativo, en el contrato
administrativo y en el proceso administrativo.
1.2. Antecedentes
Tanto en la antigüedad como en la edad media, predominaba la inseguridad,
donde el hombre aparecía amenazado por diferentes circunstancias de peligro
que lo llevaban a vivir en situación de incertidumbre continua e incontrolable
La seguridad jurídica como realidad social está interpelada por la doctrina y la
vida de los pueblos. En la medida en que los ciudadanos tienen conciencia de
los derechos humanos, éstos comienzan a exigir a la autoridad pública el
respeto y la garantía de los mismos. La confluencia de una serie de factores
favoreció que a finales del siglo XVIII se produjera la toma de conciencia y la
defensa de los derechos humanos, poniendo en marcha la positivización de los
mismos y la consolidación de los derechos fundamentales.
Fue después de la segunda guerra mundial, cuando la seguridad recobro
valoración; sin embargo, la inseguridad no apareció de manera genérica y
ligada al exceso de poder del Estado, sino que era consecuencia de un defecto
en la actuación pública.
63
El constitucionalismo social, amplio considerablemente el concepto de
seguridad. Al amparo de un enfoque más real, y paralelamente al desarrollo de
la seguridad individual, se puso especial mención en la seguridad social.
Dada la diversidad de perspectivas desde las que se considera a la seguridad
jurídica en el ámbito de la política y del derecho, conviene concretar que para el
objeto de este trabajo se va a atender a dos concepciones distintas de la
seguridad jurídica que en ocasiones pueden confluir y en otras ocasiones
quedan enfrentadas.
La acepción de seguridad jurídica como garantía del ejercicio del poder
institucionalizado en el Estado, adquiere importancia a lo largo del siglo XIX
coincidiendo con el proceso de positivación de los derechos humanos, así
como con el desarrollo de la ciencia jurídica y del positivismo en el que la
seguridad jurídica se constituye en elemento esencial del Derecho.
Por otro lado la seguridad jurídica como garantía del ejercicio efectivo de los
derechos humanos que legitima la oposición a regímenes totalitarios y
cuestiona la soberanía estatal, es una concepción de la seguridad jurídica que,
si está implícita en la doctrina liberal inicial, queda sofocada por la concepción
positivista y comienza a despertar a lo largo del siglo XX.4
2. LA SEGURIDAD JURIDICA EN LA LEGISLACION BOLIVIANA.
La seguridad jurídica en la legislación boliviana, no se conoce sino a partir de la
vigencia de la nueva Constitución Política del Estado, por cuanto en esta norma
constitucional, fue recién positivada, no obstante el tratamiento que se dio
sobre el tema en la Constitución Política del Estado abrogado; en efecto, la
Constitución Política del Estado del año 1967, simplemente se refería sobre el
término seguridad no así seguridad jurídica, toda vez que el inc. a) del artículo
4 ZIULU, ADOLFO GABINO, DERECHO CONSTITUCIONAL, Ed, Depalma, ed. 1997, Buenos Aires Argentina
64
7º de la norma constitucional abrogada señalaba: “Toda persona tiene los
siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su
ejercicio: a) A la vida, la salud y la seguridad…” 5el derecho a la seguridad,
implica que toda persona tiene derecho a estar exento de todo peligro con
relación a su vida, su salud, su integridad física y mental, además de su libertad
personal. No obstante, el Tribunal Constitucional en abundante jurisprudencia
ha interpretado la garantía de la seguridad jurídica señalando:
II.2.En cuanto al derecho a la seguridad jurídica invocado por la recurrente,
reconocido por el art. 7 inc. a) de la CPE, cabe señalar que los derechos
consagrados en este artículo son los derechos a la vida, a la salud y a la
seguridad, habiendo sido entendido este último por el Tribunal “como uno de los
derechos fundamentales de las personas (entendida como exención de peligro
o daño; solidez; certeza plena; firme convicción)”, de acuerdo con la SC
0287/1999-R, de 28 de octubre, Resolución en la que se expresó además, que
“es deber del Estado proveer seguridad jurídica a los ciudadanos asegurando a
todos, el que disfrute del ejercicio de los derechos públicos y privados
fundamentales que le reconocen la Constitución y las Leyes…6
Lo que quiere decir que la seguridad jurídica en Bolivia fue desarrollado a partir
del funcionamiento del Tribunal Constitucional.
Sin embargo la Constitución Política del Estado, con relación a la seguridad
jurídica, se refiere en el Art. 178.I pero no como derecho, sino como principio
cuando señala: “La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se
sustenta en los principio de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica,
publicidad, probidad,…etc.”7; esta norma constitucional, también fue
interpretado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia Constitucional No.
0070/2010-R señalando:
5 CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO ABROGADO (1967) 6 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE BOLIVIA, Sentencia Constitucional 0287/1999-R 7 CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO.
65
“…la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de
Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal;
por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras,
precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los
mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la
materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley
Fundamental, es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal;
este entendimiento está acorde con el nuevo texto constitucional, que en su art.
178 dispone que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se
sustenta, entre otros, en los principios de independencia, imparcialidad,
seguridad jurídica, probidad y celeridad8.
3. LA SEGURIDAD JURIDICA EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL.
La seguridad jurídica en la jurisprudencia constitucional, se conoce a partir de
los fallos del Tribunal Constitucional, desarrollando en primera instancia en
base a la norma constitucional del año 1967 y posteriormente en base a la
Constitución del año 2009.
Si bien en la Constitución Política del Estado abrogada no estaba positivada la
seguridad jurídica, sin embargo el Tribunal Constitucional desarrolló este
derecho sobre el término seguridad, por cuanto el inc. a) del artículo 7º de la
norma constitucional abrogada señalaba: “Toda persona tiene los siguientes
derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: a)
A la vida, la salud y la seguridad…” el derecho a la seguridad, implica que toda
persona tiene derecho a estar exento de todo peligro con relación a su vida, su
salud, su integridad física y mental, además de su libertad personal. No
obstante, el Tribunal Constitucional en abundante jurisprudencia ha
interpretado la garantía de la seguridad jurídica señalando: “III.2.En cuanto al
derecho a la seguridad jurídica invocado por la recurrente, reconocido por el art.
7 inc. a) de la CPE, cabe señalar que los derechos consagrados en este
8 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE BOLIVIA, Sentencia Constitucional No. 070/2010-R
66
artículo son los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad, habiendo sido
entendido este último por el Tribunal “como uno de los derechos fundamentales
de las personas (entendida como exención de peligro o daño; solidez; certeza
plena; firme convicción)”, de acuerdo con la SC 0287/1999-R, de 28 de octubre,
Resolución en la que se expresó además, que “es deber del Estado proveer
seguridad jurídica a los ciudadanos asegurando a todos, el que disfrute del
ejercicio de los derechos públicos y privados fundamentales que le reconocen la
Constitución y las Leyes…”,”; asimismo, continua: “En ese mismo contexto,
también a partir de la citada Sentencia se vislumbró una línea jurisprudencial
clara mediante la cual se estableció que la seguridad jurídica -de acuerdo con lo
definido por Víctor De Santo en su obra Diccionario de Ciencias Jurídicas,
Políticas, Sociales y de Economía- debe entenderse como la “condición
esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos
que la integran, representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal
modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y
sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los
gobernantes pueda causarles perjuicio”. Esta interpretación tiene mucha
relación con lo señalado precedentemente, lo que demuestra un entendimiento
uniforme de que la seguridad jurídica representa: “…la garantía de la aplicación
objetiva de la Ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento
cuáles son sus derechos y sus obligaciones sin que el capricho, la torpeza o la
mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicios.”, lo que quiere
decir que la seguridad jurídica fue desarrollado en Bolivia a partir del
funcionamiento del Tribunal Constitucional.
En la Constitución Política del Estado vigente, la seguridad jurídica deja de ser
un derecho y se convierte en principio de acuerdo a lo previsto por el Art. 178.I
de la norma constitucional, cuando señala: “La potestad de impartir justicia
emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principio de independencia,
imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad,…etc.”; esta norma
constitucional, también fue interpretado por el Tribunal Constitucional en la
Sentencia Constitucional No. 0070/2010-R señalando: “…la seguridad jurídica
como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la
67
protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la
relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y
determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la
Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización
de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, es
decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal; este
entendimiento está acorde con el nuevo texto constitucional, que en su art. 178
dispone que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se
sustenta, entre otros, en los principios de independencia, imparcialidad,
seguridad jurídica, probidad y celeridad”.
Las interpretaciones constitucionales referidas demuestran que la seguridad
jurídica, difiere de la constitución del año 1967 que se reconoce como un
derecho fundamental, con la constitución del año 2009 que reconoce como
principio; este cambio doctrinal, fue criticado por el Dr. José Antonio Rivera
cuanto señala: “Lamentablemente, los miembros del nuevo Tribunal
Constitucional Plurinacional, seguramente en el afán de interpretar y dar cuerpo
al nuevo texto constitucional, mediante las SSCC 0092/2010, 096/2010,
0197/2010 y 0202/2010, entre muchas otras, han establecido UNA NUEVA
LÍNEA JURISPRUDENCIAL indicando que, de acuerdo a la Constitución del
Estado Plurinacional, la seguridad YA NO TIENE EL RANGO DE DERECHO
FUNDAMENTAL, sino de PRINCIPIO CONSTITUCIONAL, no siendo posible
exigir su tutela mediante –por ejemplo– una acción de amparo constitucional,
dejando sin posibilidad de que muchos ciudadanos, puedan acudir a un tribunal
de garantías constitucionales para demandar el cumplimiento de la seguridad,
en una actitud realmente negativa para el constitucionalismo nacional. En
efecto, el hecho de negar que la SEGURIDAD JURÍDICA pueda ser tutelada
mediante la acción de amparo constituye no solo un retroceso en el avance
jurisprudencial, que durante muchos años se construyó en Bolivia, sino también
un claro desconocimiento al Principio de Progresividad de los Derechos
Humanos, que señalan a todas luces que la seguridad jurídica no solo es un
valor, sino un principio y un derecho fundamental, extremo que está
expresamente expuesto en e l Artículo 23 inciso 1) de la Nueva Constitución
68
que indica: “Toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personal”, es
decir, resulta falaz y temerario afirmar que la seguridad jurídica no tenga el
rango de derecho, puesto que, tal como se tiene expuesto, la misma
Constitución reconoce el derecho a la seguridad que tiene toda persona, siendo
por ende tutelable mediante la acción de amparo constitucional.” (Publicación
La Razón 10 de abril de 2011); sin embargo, en el presente trabajo no se hará
ningún comentario al respecto, por no ser objeto de investigación.
4. LA SEGURIDAD JURIDICA PROCESAL.
En el ámbito del derecho procesal, entre ellos el derecho procesal
administrativo, si bien su normativa se encuentra desarrollado en el derecho
comparado, no ocurre lo mismo en el país, por cuanto la norma que regula el
proceso contencioso administrativo se encuentra limitado a los 778, 779, 780 y
781, del Código de Procedimiento Civil, estas normas son insuficientes, es mas
como se tiene señalado sus limitaciones son los siguientes:
a) Con relación al acto administrativo a impugnarse, la norma procesal hace
mención únicamente a actos del Poder Ejecutivo, concretándose el
Decreto Supremo y Resolución Suprema y no se refiere a otro tipo de
actos administrativos emanadas de otros órganos administrativos, que no
sean autoridades principales del Órgano Ejecutivo.
b) Por otra parte, se señala que estos procesos deben tramitarse como
procesos ordinarios de puro derecho a que se refiere en el Código de
Procedimiento Civil.
c) La demanda debe interponerse dentro de los 90 días desde la fecha de
notificación con el acto administrativo, no se justifica la amplitud de este
término por cuanto el mismo puede perjudicara ambas partes.
d) Otro aspecto importante es el referido a la competencia de la autoridad
judicial que conocerá la controversia.
Estas deficiencias nos demuestran la inexistencia de una normativa especial
para la tramitación de los procesos contencioso administrativo, lo que conlleva
69
inseguridad jurídica para los administrados en la tramitación de los procesos
contencioso administrativo.
70
CAPITULO IV.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En mérito a lo precedentemente expuesto y sustentado en el presente trabajo
de investigación, podemos llegar a concluir lo siguiente:
La actividad administrativa del Estado ha sido motivo de una larga pero lenta
evolución (al menos en nuestro medio), en la cual se puso de manifiesto la
importancia de este instituto jurídico en la vida de los países y en su desarrollo
institucional.
Dicha actividad administrativa, entre otras circunstancias, se plasmó mediante
actos administrativos los cuales configuraron y configuran la declaración de
voluntad de la Administración Pública acerca de determinados temas, los
cuales pueden ser internos o externos, surgiendo con el tiempo una necesidad
de fijar aspectos técnico-jurídicos sobre el mismo, de donde nacen los
elementos esenciales que debe contener con la finalidad de resguardar la
licitud de las actuaciones administrativas, sancionándose con nulidad o
anulabilidad aquellos actos que no cumplieran de manera cabal con dichos
requisitos, situaciones que nuestra legislación cabalmente ha asimilado.
Empero, cabe destacar que no es sino a partir de la promulgación y vigencia de
la Ley de Procedimiento Administrativo que las reglas de juego se demarcan en
un escenario de legalidad, puesto que hasta antes el régimen administrativo, en
su mayoría normado por Decretos Supremos, no mantenía ni brindaba una
coherencia adecuada e inclusive la dispersión normativa hacía prácticamente
imposible que el administrado pudiera acceder cabalmente a conocer los
derechos que le asistían.
No podía quedar ajeno a la existencia del acto administrativo un sistema
estructural de impugnaciones como un medio de defensa por parte de los
71
particulares contra los actos administrativos que a su criterio pudiera causarles
lesiones a sus derechos subjetivos o intereses legítimos; procedimientos
recursivos que se presentan al interior de la propia administración en función al
sistema mixto adoptado al menos en nuestro Estado. Sin embargo, hasta aquí,
la revisión de los actos administrativos queda a cargo de la propia
Administración, es decir, el control de los mismos es netamente administrativo,
lo que para muchos autores no garantiza cabalmente el principio de seguridad
jurídica si es que no existe otra vía, distinta de la administrativa, para poder
controvertir las decisiones de la Administración.
Precisamente por lo anterior, es que la mayoría de las legislaciones, basadas
en el clásico principio de separación de poderes, (conocido en la doctrina
contemporánea como principio de separación de funciones), ha contemplado la
existencia y posibilidad de que los actos administrativos, una vez agotados los
medios de impugnación en sede administrativa, puedan ser sujetos de control
judicial a través del proceso contencioso administrativo el mismo que, al menos
doctrinalmente, se constituye una vía de revisión y control de la actividad e
inactividad de la actuación de la Administración Pública, garantizando al
ciudadano un mecanismo imparcial de resolución de sus disputas y del
ejercicio de un control de legalidad; proceso que generalmente el legislador
encomienda a la Corte Suprema de Justicia o a órganos especializados como
es el caso de los Consejos de Estado.
En nuestro país, el proceso contencioso administrativo no constituye una
novedad puesto que se encuentra regulado y normado desde el Código de
Procedimiento Civil; empero, se ha tornado cuestionable el marco en el cual se
desenvuelve esta acción jurisdiccional la cual contiene aún una serie de
imprecisiones y vacíos que al ser llenados por los fallos de la Corte Suprema de
Justicia, no garantizan la consecución de un proceso ordenado y con
parámetros claros en cuanto a su formulación y tratamiento.
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Esta situación de manera evidente no solo consagra la vulneración del derecho
a la seguridad jurídica de los administrados, sino que es también perjudicial
para la propia Administración Pública la cual debe asumir defensa en el
proceso contencioso administrativo como un sujeto más en defensa no solo de
sus intereses, sino también de los de la colectividad, dependiendo cual habría
sido la decisión emitida. Entonces, si se trata de que el proceso contencioso
administrativo evite el abuso de poder o la discrecionalidad desproporcionada
de la Administración, no sería coherente también que no se permitiera este
exceso por parte de las autoridades judiciales quienes tramitan estas causas
sin reglas predeterminadas.
Resulta ser evidente, a partir de lo desarrollado en el presente trabajo, lo
precario y subjetivo del proceso contencioso administrativo, donde no se prevé
aspectos claros acerca de la pertinencia de la acción, las reglas de la prueba y
su valoración objetiva, la aplicación de medidas precautorias, el tratamiento
uniforme de las excepciones, la formulación clara de las sentencias a ser
emitidas en cada caso particular y concreto de la impugnación y las formas y
modalidades de conclusión anormal o extraordinaria del proceso; situación que
hasta la fecha nos deja en total incertidumbre tanto a administradores como
administrados.
Partiendo de lo anterior, resulta por demás diáfano que el proceso contencioso
administrativo, como un medio jurisdiccional de control de la actividad e
inactividad de la Administración Pública cuyo objetivo, misión y finalidad es la
resguardar la legalidad de las actuaciones de un sector de Estado, debe
encontrarse normado a través de una Ley especial que desarrolle las
características propias de este tipo de acción la cual, si bien en gran parte
puede ser asimilada a los procesos civiles ordinarios, no obstante no se puede
perder de vista que la naturaleza de la impugnación es completamente distinta
ya que no se discuten propiamente temas entre particulares, sino entre los
administrados y la Administración.
73
Por ello la reformulación y la reingeniería jurídica del contencioso administrativo
es una cuestión de suma urgencia, que debe ser abordado por el órgano
Legislativo.
74
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▪ Sentencia No. 308/2007 de 14 de noviembre.
▪ Sentencia No. 322/2007 de 12 de diciembre.
▪ Sentencia No. 066/2003 de 18 de septiembre.
▪ Sentencia 051/2005 de 08 de abril.
▪ Sentencia Constitucional 0789/2007 de 02 de octubre. Sentencia
Constitucional 0090/2006 de 17 de noviembre. Sentencia Constitucional
0090/2006 de 17 de noviembre.
JURISPRUDENCIA COMPARADA
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Contencioso Administrativo, Auto de 09 de marzo de 1971.
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11 de mayo de 1981.
▪ Corte Suprema de Venezuela, Sala Político-Administrativa, Sentencia de
05 de abril de 1984.
