PLAN NACIONAL DE DESARROLLO TOMO II -1/3

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO1998-2002

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

TOMO 2

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO1998-2002

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

TOMO 2

REpÚBLICA DE COLOMBIADEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

EDICIÓN

MARCELA GIRALDO

DISEÑO y ARMADA ELECTRÓNICA

FORMATO COMUNlCACIÓNIDISEÑO

DISEÑO DE CUBIERTA

JOSÉ MIGUEL SOKOLOFF

CORRECIÓNGUILLERMO MARULANDA

IMPRESIÓN

QUEBECOR IMPREANDES

©DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

ISBN: 958-8025-33-8

CALLE 26 No. 13-19 PISO 20.TELÉFONOS: 336 16 00 EXT. 5550 - 5551INTERNET: WWW.DNP.GOV.CO

CORREOELECTRÓNlCO: [email protected]

PRESIDENTE DE LA REpÚBLICA

ANDRÉS PASTRANA ARANGO

VICEPRESIDENTE DE LA REpÚBLICA

GUSTAVO BELL LEMUS

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA

JAIME RUIZ LLANODIRECTORES

JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓNFERNANDO TENJO GALARZA

SUBDIRECTORES

MARTHA MERCEDES CASTRILLÓN SIMMONDSSECRETARIA GENERAL

DANIEL CASTELLANOS· AURA MARÍA CICERIASESORES

CONSEJERO PRESIDENCIAL PARA LA POLÍTICA SOCIAL

MAURICIO PERFETTI DEL CORRAL

JUAN CARLOS ECHEVERRYUNIDAD DE ANÁLISIS MACROECÓNOMICO

CLAUDIA STEVENSONUNIDAD DE INFRAESTRUCTURA y ENERGÍA

MAURICIO LONDOÑoUNIDAD DE JUSTICIA y SEGURIDAD

MANUEL SALAZARUNIDAD DE PLANEACIÓN REGIONAL

y URBANA

ARMANDO CORREDORUNIDAD DE DESARROLLO AGRARIO

DIVISIÓN ESPECIAL DE CONTROL DEGESTIÓN y EVALUACIÓN DE RESULTADOS

MARTHA TOROJEFE DE PRENSA

LUIS BERNARDO ORTIZUNIDAD DE INVERSIONES

y FINANZAS PÚBLICAS

JAVIER SÁENZUNIDAD DE DESARROLLO SOCIAL

OSWALDO AHARÓN PORRASUNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL

DE DESARROLLO TERRITORIAL

LUIS CARLOS CORRALUNIDAD DE DESARROLLO EMPRESARIAL

RICARDO CARRILLOUNIDAD DE POLíTICA AMBIENTAL

ALFREDO SARMIENTOMISIÓN SOCIAL

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

5. LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

INTRODUCCIÓN

1

3

1. INDUSTRIA y COMERCIO 6A. Consolidación del modelo de apertura

e internacionalización del sector industrial 6B. Objetivos 7

1. Producto industrial y servicios 72. Pequeñas y medianas empresas exportadoras 83. Inversión extranjera hacia el sector exportador 94. Recurso humano 105. Estrategia exportadora en las regiones 116. Fortalecimiento de la política de promoción

a la competencia 12C. Estrategia para el incremento y la diversificación

de la oferta exportable 131. Apoyo a la competitividad y productividad empresarial 132. Apoyo al desarrollo científico

ya la innovación tecnológica 193. Financiamiento de las actividades productivas 234. Diseño de una estrategia de promoción

de la oferta exportable 25

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ •

X CONTENIDO

5. Aplicación de los instrumentos de fomentoa las exportaciones 27

6. Procesos de integración 287. Política arancelaria, de competencia desleal

y contrabando 308. Simplificación y agilizacián de trámites

de comercio exterior 309. Promoción de la inversión extranjera 3110. Regionalizacián de los instrumentos de apoyo

a la actividad productiva 3211. Promoción a la competencia 33

II. EL CARIBE COLOMBIANO 36

A. El potencial de la región 36B. Oportunidades para Colombia 37C. Urabá 39

III. EL PACÍFICO COLOMBIANO 41A. El potencial de la región 42

B. Oportunidades para Colombia 43

V. INFRAESTRUCTURA y PRODUCTIVIDAD REGIONAL 46A. Transporte 46

1. Carreteras-red primaria 482. Aeronáutica y aeroportuario 543. Transporte férreo 57

4. Puertos 59

5. Fluvial 61

6. Transporte multimodal 657. Transporte urbano 65

B. Minas y energía 691. Minería 702. Electricidad 733. Gas 744. Petróleo 76

C. Telecomunicaciones 82


V. TURISMO

A. DiagnósticoB. ObjetivosC. Estrategias

D. PolíticasJ. Organización y coordinación institucional2. Fomento y desarrollo3. Promoción turística y mercadeo4. Desarrollo del recurso humano5. Competitividad y modernización6. Nuevos productos

6. FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

INTRODUCCIÓN

1. POLÍTICA DE VIVIE DA

A. DiagnósticoJ. Avances y situación actual2. Los problemas del sector

B. Objetivos y estrategia de la políticaC. Medidas

J. Fortalecimiento del sistema de financiación2. Alivio a deudores3. Redefinicián y acciones directas

para la vivienda de interés social y los subsidiosD. Metas físicas y financieras

n. POLÍTICA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

A. ObjetivosB. Estrategias y medidas

J. Regulación y control2. Fortalecimiento de los programas

de asistencia técnica3. Política de apoyo financiero4. Ajuste y coordinación institucional

Co TENIDO Xl

8990919498

101103107108110112

113

115

117118118121127127127132

134147149153154154

159163166


XIl CONTENIDO

5. Metas físicas y plan financiero 169

III. DESARROLLO URBANO 172

A. Estrategias para la caracterización y el fortalecimientode las condiciones del sistema de ciudades 173l. Apoyo al proceso

de ordenamiento territorial regional 173

2. Promoción de la integracióny complementación regional 174

B. Estrategias para la promoción del mejoramientode la calidad de vida de los centros urbanos 174l. Apoyo a la formulación de los planes de

ordenamiento territorial municipal 174

2. Promoción de los macroproyectos urbanos 174

3. Definición de una política de transporte urbano 175

4. Conformación de los observatorios del sueloy del mercado inmobiliario 175

5. Regulación masiva de la propiedad 175

6. Revisión de las normasde contratos de arrendamiento 176

7. Revisión del derecho de superficie 176

C. Estrategias para la promocióndel desarrollo económico de los centros urbanos 176

7. RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO 179

INTRODUCCIÓN 181

1. DIAGNÓSTICO 1

II. MEDIDAS 186A. Infraestructura física 186

l. Vivienda y edificación 186

2. Servicios públicos 1883. Desarrollo urbano 189

B. Reconstrucción social 190C. Reconstrucción económica 191

D. Actividades de apoyo 192


CONTENIDO XIll

lII. ESQUEMA INSTITUCIONAL DE GESTIÓN

IV. FINANCIAMIENTO

ANEXO I

ASPECTOS MACROECONÓMICOS DEL ACUERDO CON ELFONDO MONETARIO INTERNACIONAL

1941

1 TRODUCCIÓN ---------

199

1. ANTECEDENTES

lI. EL ACUERDO CON EL FMIy LAS NUEVAS PROYECCIONES MACROECONÓMICAS

A. Supuestos generales y proyecciones de las principalesvariables macroeconórnicas

B. Ahorro e inversiónC. El Sector externo y la política cambiaría

l. Sector externo2. Política cambiaria

D. Panorama general de las finanzas públicasl. Sector público no financiero2. Gobierno nacional central

lII. REFORMAS ESTRUCTURALESDE LAS FINANZAS PÚBLICAS

l. Programa de racionaliracion tributaria2. Modificaciones al régimen tributario territorial3. Racionalizacián de lasfinanras territoriales4. Modificación del régimen de loterías y juegos

de suerte y azar5. Reforma de la ley 100 de 19936. Racionalizacián del gasto público7. Modificación de la ley 30 de 19928. Creación y reglamentación del Fondo de Pasivos

Pensionales Territoriales

201202

207

208210213213214216216220

225226226226

227228228228

229


XIV CONTENIDO

9. Reglamentación de la creación de patrimoniosautónomos para constitución de los fondos depensiones de las empresas del Estado 230

10. Reforma a los artículos 356, 357 Y 358 de laConstitución Política (acto legislativo) 230

ANEXO IILEY 508 DE 1999 231

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 475


INTRODUCCIÓN*

Desde los tiempos de la Alianza por el cambio se viene trabajando en larealización de este proyecto bautizado Cambio para construir la paz.Durante todo este período el proyecto ha contado con la participación deamplios y diversos sectores de la sociedad. Este ejemplo de democraciaparticipativa impregna cada una de las páginas que componen un trabajoque entra en su tercera y definitiva etapa. Un proyecto que se ha vistoenriquecido con las críticas y aportes de todas las instancias por donde haperegrinado, desde la opinión pública, pasando por la colaboración detodos y cada uno de los ministerios y, finalmente, por el Consejo Nacio-nal de Planeación, como lo estipulan las normas constitucionales.

El presente trabajo se ha mantenido fiel a las propuestas que hiciera elpresidente en su calidad de candidato de la Alianza por el cambio. Pro-puestas que lo llevaron a ser elegido con la más alta votación en la histo-ria de nuestro país y cuyo espíritu aspira a hacer realidad los cometidosde aquel entonces:

Convertir a Colombia en un país donde impere la alegría y la confianzaentre sus gentes, en donde el diálogo y la reconciliación sean los princi-pios que animen a los colombianos, en donde la capacidad productiva desu población sea plenamente aprovechada y en donde cada persona sea la

• El Plan Nacional de Desarrollo fue aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 508del 29 de julio de 1999 de tal forma que su texto se mantiene fiel a dicha disposición.


XVI Irrrnoouccró

propietaria de esta gran nación (...) Una nación con justicia social, propó-sitos comunes y valores sólidos. Una patria en la que el mérito y no losprivilegios sea el que determine la prosperidad de los ciudadanos; un paísque consolide la clase media más boyante y poderosa de América Latina,capaz de traspasar con confianza y orgullo las puertas del siglo XXI; y lomás importante, (...) que Colombia viva en paz.

La Paz, con mayúsculas, es el meollo del asunto. La paz es el hilo con-ductor de todo el proyecto, es la estructura fundamental que posibilitarála realización de todos los demás sueños. La construcción de la paz esasunto de todos los colombianos y es el empeño mayor del gobierno, asícomo el alma del Plan de Desarrollo. Son varios los pasos que se handado en aras de crear las condiciones para la construcción de la paz ymuchos más los que se tendrán que dar.

El conocimiento y, por consiguiente, el desarrollo científico y tecnoló-gico son el factor más importante del crecimiento. Y la educación elelemento crítico para asegurar el desarrollo de una sociedad con capaci-dad para responder a sus retos del presente y del futuro.

Fundamentalmente se han considerado cuatro estrategias básicas en laarquitectura del edificio de la paz. La primera de ellas consiste en ade-cuar nuestras estructuras políticas y de gobierno con el propósito decohesionar y consolidar la democracia. Se ha hecho necesario tambiénrecuperar la gobernabilidad y procurar que la sociedad oriente su accio-nar hacia las metas comunes de paz y desarrollo. Se trata, en pocas pala-bras, de hacer viable y real aquello de la democracia y el Estadoparticipativos.

Las mencionadas metas se irán aproximando en la medida en que seavance en el proceso de descentralización, de la mano de la participa-ción ciudadana y de la reorganización del Estado. Por medio de la des-centralización efectiva el Estado y los ciudadanos activos, participantesy comprometidos se logrará dar poder real a la base social para que ellasea la propia gestora de su desarrollo. La descentralización es también


INTRODUCCIÓN XVll

sinónimo de modernización del Estado. Un Estado abrumado por res-ponsabilidades que no puede ni tiene por qué asumir, y que le cede, enbeneficio de todos, la responsabilidad a las regiones y a la sociedad civilen la conducción de sus asuntos.

En segunda instancia, el Cambio para construir la paz requiere comoestrategia definitiva del fortalecimiento del tejido social. Todos los co-lombianos y colombianas somos socios en este compromiso. Debemostender y apuntar al trabajo en equipo, a la solidaridad y al estrechamien-to de los vínculos colectivos. Para ello son pilares indiscutibles la edu-cación, la salud y la nutrición, a lo que sólo llegaremos prestando unaadecuada atención a nuestra niñez y a la juventud sin distingos de nin-guna clase. La igualdad y la paz que tanto anhela el pueblo colombianoserán posibles siempre y cuando logremos el compromiso del cubri-miento total en las áreas mencionadas y en un plazo no mayor de seisaños.

Como tercera estrategia, el Plan busca consolidar el desarrollo, el cualsólo será posible acompañado de la paz. La paz es una política de Esta-do y un compromiso de la sociedad. Se buscarán los mecanismos propi-cios, los instrumentos adecuados para un proceso de negociación queconduzca al fin del conflicto armado y a la vez se propendrá por resolveraquellos factores que propician y dinamizan la violencia. En este camposon básicas la reforma política y la toma de medidas que apoyen a lossectores, grupos y regiones más duramente golpeados por la violencia,tales como la agricultura, el medio ambiente, las minorías étnicas y loscampos olvidados del país. La estrategia significa igualmente la promo-ción de una institucionalidad propicia para la paz, anclada en la luchacontra la corrupción y hermanada del fortalecimiento de la justicia, ladefensa y la seguridad.

Cuarta y última de las estrategias centrales del Plan es la reactivación dela producción, teniendo como horizonte las exportaciones y la competi-tividad regional. Los mercados externos son el camino más viable para


XVlll 1 TRODUCCIÓN

garantizar la prosperidad sostenida, y el Plan abarca acciones concretasen los sectores de infraestructura, minas y energía, industria y comercio,turismo y otros que nos abran perspectivas y reorienten el aparato pro-ductivo doméstico hacia dichos mercados. En este esfuerzo lograremosgenerar los empleos que necesitamos.

Desde cualquier punto de vista el Plan contempla como esencial el con-cepto, desarrollo y realización de la descentralización. Ya no es una merafigura o instrumento de asignación de recursos por parte del Estado en-tre sectores y regiones, sino que ha pasado a convertirse en un marcoinstitucional de referencia para la acción de la sociedad en torno a unoscompromisos básicos. El Plan es, así pues, un programa y una propuestade compartir responsabilidades entre los diversos actores de la sociedady de asumir cada cual su compromiso en la gestión del desarrollo. ElPlan lo lleva a cabo no solamente el Estado, es también una tarea de lasociedad civil en su conjunto.

El Cambio para construir la paz es un primer intento, legítimo y audaz,por hacer realidad en el país el principio de la planeación participativa.Como ya se ha señalado, pero no sobra repetirlo, en la preparación tantode las bases como en su ulterior desarrollo se recibieron aportes de dis-tintas y muy variadas organizaciones entre las cuales cabe mencionar elConsejo Nacional de Planeación, la Asamblea permanente por la paz, laCumbre social contra la pobreza, por la equidad y la paz, organizacionesno gubernamentales, grupos de mujeres, grupos étnicos y muchos otros.

La participación de diversos estamento s e instancias no se ha agotado.Proseguirá con las discusiones y críticas propias de su proceso de desa-rrollo. Confiamos en que la participación aumente día tras día, inclusodespués de que haya pasado por el Congreso de la República, que conti-núe generando compromisos, planes, reformas y proyectos de ley.

Es de anotar cómo el Plan, a pesar de tener en cuenta y resolver apre-miantes problemas coyunturales a corto plazo, no se queda allí sino quecontiene una clara visión del futuro y de lo que se requiere para cons-


INTRODUCCIÓN xix

truirlo armónica y progresivamente. Hay una conciencia nítida de lasurgencias, hay claridad con respecto a la necesidad de cohesionar lasociedad y de generar un crecimiento económico sostenible en su senti-do más amplio, sin olvidar las consideraciones ambientales, la necesi-dad de justicia y los aspectos políticos y económicos. El Plan hace posibleque los sueños devengan en realidades.

La construcción de la paz y la justicia social nos imponen, además, unanueva tarea: trabajar conjuntamente para reconstruir la región del ejecafetero, seriamente afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999.


LAS EXPORTACIONES

COMO MOTORDE CRECIMIENTO

INTRODUCCIÓN .

El período de bajo crecimiento por el que atraviesa la economía colom-biana, y sus consecuencias especialmente intensas en el desempeñoempresarial y en la generación de empleo, han reactivado el debate so-bre la formulación de una política de desarrollo productivo con énfasisen el mercado internacional. El diseño de esta política debe favorecer laadaptación del sector empresarial colombiano a los retos y oportunida-des que se derivan de los nuevos esquemas de organización industrial ydel mayor grado de competitividad que debe alcanzarse en el contextointernacional.

La premisa de insertar el aparato productivo colombiano en la economíamundial, responde en general al proceso de globalización de la econo-mía y, en particular, a la necesidad del sector empresarial del país dealcanzar el nivel y desarrollo productivo que corresponda al de las em-presas líderes en la economía mundial. En este sentido, se buscará nosólo competir con éxito en los diferentes mercados internacionales, sinotambién en el mercado doméstico que presenta una creciente penetra-ción de productos y servicios importados.

Para el logro de este objetivo, un componente importante del Cambiopara construir la paz será incrementar la oferta productiva exportable, loque permitirá consolidar patrones de internacionalización sostenibles amediano y largo plazo. La diversificación de la oferta exportable de bie-


4 LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

nes y servicios se hará no solamente a través del crecimiento de losactuales sectores exportadores, sino también estimulando la generaciónde nuevos productos exportables.

Las transformaciones de política deben surtir efecto tanto en el ámbitode lo productivo como en el entorno competitivo e institucional. Para talpropósito, se hace necesario diseñar mecanismos de articulación de lasinstituciones que promuevan una adecuada gestión de los recursos pú-blicos hacia modalidades de intervención estatal que disminuyan loscostos de transacción asociados con la actividad exportadora. La estra-tegia de articulación institucional servirá para avanzar en el proceso deracionalización y reestructuración de las entidades del gobierno encar-gadas del diseño, ejecución y seguimiento de los instrumentos de apoyode la política comercial, industrial y tecnológica en el país.

Para el cumplimiento de las metas se apoyarán áreas de mejoramientode la productividad y competitividad empresarial, tales como la forma-ción del recurso humano, la profundización del sector financiero y laampliación de la base e infraestructura tecnológica del país. Simultá-neamente, se aplicará una política que asigne los recursos del Estadohacia la consolidación de una infraestructura moderna e integral, en laque será fundamental la participación del sector privado. En particular,se ampliará la malla vial, se reactivarán las vías férreas y se incentivarála modernización de la infraestructura aeroportuaria y portuaria del país.

En el sector minero se promoverán actividades de exploración yexplo-tación por parte del sector privado, y se estimularán actividades de trans-formación que generen un mayor valor agregado exportable. En cuantoal sector energético, insumo básico para el sector productivo, se fortale-cerán las acciones regulatorias que reduzcan las distorsiones en la es-tructura de precios y que conduzcan a una mejora en la calidad yprestación del servicio, estimulando la participación del sector privadoen la generación y distribución de energía. En materia de telecomunica-ciones se buscará la ampliación de la cobertura nacional.


LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO 5

De otra parte, el sector servicios se ha configurado como una actividadeconómica que ha ganado participación dentro de los flujos de inter-cambio del comercio internacional. Es así como se espera que el sectorservicios, especialmente el turismo, en los próximos años gane impor-tancia en el escenario mundial, convirtiéndose en una actividad estraté-gica de desarrollo. En esta dirección el país continuará avanzando en latransformación institucional del sector y estimulará la exportación deservicios como fuente generadora de divisas.

Por último, la estrategia de desarrollo y estímulo a la actividad produc-tiva y exportadora debe conducir a contrarrestar los desequilibrios en eldesarrollo regional que han caracterizado la estructura productiva na-cional. Como se menciona en las bases para el plan de desarrollo expor-tador (Ministerio de Comercio Exterior, 1998), el Cambio para construirla paz incorporará los planes regionales de exportación, elaborados conun horizonte de tiempo de diez años por las empresas con la participa-ción de los gremios y las cámaras de comercio, las alcaldías y lasgobernaciones, bajo la coordinación del Ministerio de Comercio Exte-rior. En este sentido el Plan Nacional de Desarrollo orientará su gestiónhacia la promoción de regiones costeras y fronterizas con particular én-fasis en el Caribe colombiano, considerando su privilegiada posiciónestratégica como plataforma exportadora de bienes y servicios.


INDUSTRIAy COMERCIO

-------------------------------------.l.

A. CONSOLIDACIÓN DEL MODELO DE APERTURA E

INTERNACIONALIZACIÓN DEL SECTOR INDUSTRIAL

La industria colombiana se encuentra en un momento propicio para rea-lizar un examen de su situación y perspectivas futuras. Nuestro aparatoproductivo afronta importantes retos que se derivan de los profundoscambios que se registran en el escenario económico internacional. Estoscambios actúan como condicionantes del proceso de transformación querequiere la economía colombiana, cuyo motor fundamental será la ma-yor incorporación a una economía de mercado abierta al exterior.

En este escenario el sector productivo colombiano con orientación opotencial exportador se constituirá en uno de los sectores que liderará eldesarrollo económico y social del país. En particular, al focalizar la po-lítica industrial en la actividad exportadora se proyecta un importanteaporte en la generación de divisas, corrigiendo el desequilibrio en lacuenta corriente y disminuyendo la necesidad de ahorro externo parafinanciar la inversión productiva del país.

A pesar de la aceptable dinámica de crecimiento de la industria a largoplazo, el proceso de especialización y diversificación de la estructuraindustrial colombiana, ha perdido consistencia en los últimos años y noha logrado una recomposición hacia sectores de mayor valor agregado ymayor intensidad tecnológica (Garay el al., 1998).

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ·


Es así como el Cambio para construir lapaz buscará adecuar, de forma máseficiente y oportuna a las nuevas exigencias del contexto empresarial, losfactores de entorno como la formación del recurso humano en todos susniveles, el sistema financiero y la creación de habilidades científicas ytecnológicas, aumentando las posibilidades de desarrollo y de diversifica-ción de la estructura industrial colombiana y su orientación exportadora.

Para ello las instituciones encargadas de proveer el apoyo al desarrolloempresarial tendrán un papel determinante. Será necesaria una mayorarticulación de los instrumentos existentes de forma tal que se generensólidos mecanismos de coordinación de los programas y entidades, y seaseguren canales efectivos de información entre actores y destinatariosde la política.

B. OBJETIVOS

Para asegurar el crecimiento de las exportaciones manufactureras y lageneración de empleo permanente se requiere profundizar el proceso deapertura iniciado a principios de la década, a través del incremento de laoferta productiva doméstica y su expansión y permanencia en el merca-do internacional.

La prioridad número uno será incrementar y diversificar la oferta expor-table, no solamente a través del crecimiento de los actuales sectoresexportadores sino, también, con nuevos productos, para lo cual será ne-cesario un minucioso análisis de las oportunidades que ofrecen los mer-cados mundiales, así como un mayor aprovechamiento del potencial delaparato productivo nacional.

1. Producto industrial y servicios

La prioridad de Cambio para construir la paz en cuanto al aparato pro-ductivo colombiano, será la de avanzar en acciones concretas dirigidas aincrementar sus niveles de productividad y competitividad y a abastecertanto el mercado local como el mercado internacional.



El gobierno nacional complementará esta tarea canalizando recursossuficientes, para que las empresas colombianas accedan a ellos y se in-duzcan cambios fundamentales en la organización de la producciónmediante la introducción creciente de procesos de innovación, la eleva-ción de la calidad del producto y el mejoramiento de las técnicas moder-nas de gestión de la producción. Se orientará el apoyo al productoindustrial mediante la promoción de actividades de mayor valor agrega-do como es el caso de las manufacturas así como en empresas con diná-mica exportadora, para estimular la calidad, innovación y diversificaciónde los productos, la incorporación de tecnologías de diseño y, en gene-ral, consolidar la oferta de servicios de asistencia técnica.

Estas políticas microeconómicas para incrementar la eficiencia de lasempresas permitirán eliminar los cuellos de botella que obstaculicen lacapacidad competitiva de las firmas. Por esto se financiarán actividadesprecompetitivas, de acuerdo con los compromisos adquiridos en la Or-ganización Mundial de Comercio, OMe, para que nuestros empresariosofrezcan su producto a precios competitivos y así reduzcan la depen-dencia de los exportadores hacia la tasa de cambio y los subsidios.

Como parte de las estrategias de desarrollo empresarial encaminadas alaumento de la oferta exportable colombiana, el impulso de prácticasproductivas ambiental mente adecuadas se convierte en un objetivo esen-cial para el aumento de la competitividad, toda vez que permite el acce-so de los sectores productivos, que cumplen la regulación ambiental, anuevos nichos de mercado que responden a los compromisos del país enlos acuerdos internacionales.

2. Pequeñas y medianas empresas exportadoras

Las Pequeñas y medianas empresas, Pymes, contribuirán a diversificary ampliar la oferta exportable y el empleo. Para ello, se estimulará laoperación de sistemas de subcontratación en las pequeñas y medianasempresas que permitan ampliar la capacidad productiva de las empresas



exportadoras. La modernización y mayor tecnología de procesos seráun factor que estimulará a las Pymes e impulsará su vinculación al mer-cado internacional.

Dicha iniciativa responde a la coyuntura económica de Latinoaméricaen general y de Colombia en particular, la cual sugiere que si las Pymesencuentran a corto o mediano plazo el camino hacia su consolidaci6n, elcomportamiento global de la economía será satisfactorio. En especial sedeben esperar impactos en las áreas de creación de empleo en los nive-les de calificación media y baja del recurso humano, principal compo-nente del desempleo actual de Colombia, y en términos de distribucióndel ingreso.

La baja capacidad del sector de la gran empresa para crear empleo seexplica por la alta relación capital-trabajo con que viene operando elsector después de la apertura económica, la cual conduce a altos nivelesrelativos de productividad laboral que les permite pagar salarios altos apocos obreros bien calificados; y, de esta forma, no está en capacidad deemplear el recurso humano de baja calificación.

El papel catalizador de las Pymes, en términos de empleo, se asociadirectamente con su nivel tecnológico medio, el cual permite absorberla mano de obra que no ha encontrado empleo o ha sido desplazada delestrato de las empresas grandes y con mayor grado de tecnología.

Con relación a la microempresa que opera con una baja relacióncapital-trabajo y unos bajos niveles de productividad, el apoyo empre-sarial se focalizará hacia aquellas unidades que hayan demostrado po-tencial de crecimiento sin descuidar la formación de capital humano yel reentrenamiento de la mano de obra.

3. Inversión extranjera hacia el sector exportador

El capital extranjero tendrá un papel de primer orden en la construcciónde un aparato productivo moderno y enfocado hacia los mercados inter-


10 LAS EXPORTACIO ES COMO MOTOR DE CREC1MLE TO

nacionales, dada la capacidad que tiene para transferir tecnología y cono-cimientos.

Es así como se buscará nueva inversión extranjera directa que se vinculeal sector manufacturero, especialmente en sectores exportadores y enservicios con alto valor agregado. Proexport y Coinvertir trabajarán con-juntamente para el logro de estos objetivos bajo la coordinación del DNPy el Ministerio de Comercio Exterior, incentivando a las empresas ex-tranjeras a que se instalen en Colombia y utilicen nuestro territorio comoplataforma exportadora de sus productos hacia América Latina, puescontarán con las preferencias de acceso obtenidas por los productos co-lombianos en los distintos países de la región.

4. Recurso humano

El reentrenamiento del recurso humano será esencial para que los traba-jadores colombianos puedan adaptarse al acelerado y constante cambiotecnológico. El fortalecimiento del Sena, involucrando al sector produc-tivo y a las agencias no gubernamentales de entrenamiento, será funda-mental en cumplimiento de la tarea. Para tal efecto, se adelantaránpolíticas de largo plazo que conduzcan a crear un sistema nacional deformación profesional, el cual permitirá que los empleados lleguen alpuesto de trabajo bien calificados o que las empresas tengan la posibili-dad real de encontrar fórmulas eficientes y nuevas para la capacitaciónde su personal.

El proceso de entrenamiento para una mayor competitividad internacio-nal se trabajará en función de la demanda del empresario para que pue-da acceder al recurso humano calificado de acuerdo con sus necesidades.

En materia de educación, el gobierno considera que una enseñanza a losjóvenes orientada a los negocios internacionales, moderna e intensivaen el uso del inglés, de los recursos informáticos más avanzados, de lasmatemáticas y las ciencias básicas es primordial para el desarrollo com-petitivo y exportador del país. Por esto los temas de comercio interna-


LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIM[ENTO 11

cional se irán incorporando en los programas académicos de colegios yuniversidades. También se creará un programa para el manejo y difu-sión de la información de tecnologías digitales y para el adiestramientoen todos los niveles del uso de Internet.

Las acciones por desarrollar son:

• Involucrar a las universidades en el desarrollo de programas académi-cos en áreas como negociaciones internacionales, planeación estraté-gica de negocios y de comercio exterior dirigidos a estudiantes dediferentes carreras, con el fin de incentivar el interés en el comerciointernacional y generar empresas con vocación exportad ora .

• Replantear el mecanismo de alianza universidad-empresa, y revisarlos programas de educación superior y técnica que se imparte parasatisfacer las necesidades del sector productivo y contribuir al desa-rrollo con un enfoque hacia los negocios internacionales. De igualmanera, las labores de investigación en universidades deberán res-ponder a las necesidades del sector productivo del país, fomentandola innovación tecnológica, que permita a las empresas desarrollar pro-ductos y servicios más competitivos.

• Coordinar acciones entre el Ministerio de Educación y el Ministeriode Comercio Exterior, para lograr una educación secundaria más con-centrada en áreas del conocimiento que garanticen una mayor com-petitividad de la mano de obra y del aparato productivo.

5. Estrategia exportadora en las regiones

Uno de los aspectos más importantes en la estrategia exportadora seráincorporar a las regiones en el contexto internacional, particularmentelas costas colombianas. El aprovechamiento de las ventajas derivadasde la cercanía de los puertos y de las zonas francas establecidas en esasregiones, genera economías de escala que son decisivas en la salida com-petitiva de los productos de exportación.



Se introducirán políticas tendientes a romper la inercia de las firmas aexportar desde regiones ubicadas en el centro del país. Para solucionarel problema de la concentración industrial se diseñarán políticas de de-sarrollo regional, con los departamentos y municipios, donde se abordede manera decisiva la necesidad de relocalizar industrias o crear empre-sas ubicadas en las costas y en las zonas fronterizas para acercar la pro-ducción a los mercados internacionales.

La acción conjunta entre Estado y sector privado se apoyará en los Co-mités regionales de comercio exterior, Carees, los cuales elaborarán metasen cada región y empresa con el objetivo de duplicar las exportaciones yreorientar la oferta exportable hacia las manufacturas y productos dealto valor agregado. Los planes concertados permitirán conocer las ne-cesidades de promoción internacional, la creación de nuevos clusters deproductos y servicios en Colombia, así como las nuevas exigencias enmateria de infraestructura puntual y capacitación de mano de obra. Elprograma de trabajo de los Carees tiene los siguientes elementos: (i)Realización de diagnósticos acerca de los factores regionales que afec-tan la competitividad; (ii) presentación de acciones concretas que fo-menten el desarrollo y la dinámica exportadora de las regiones', y lapuesta en marcha y seguimiento de las acciones propuestas, lo cual re-quiere un trabajo conjunto entre las regiones y el gobierno nacional paragarantizar su pertinencia y efectividad.

6. Fortalecimiento de la política de promocióna la competencia

La nueva configuración de los mercados requiere de un clima competi-tivo y, por tanto, de un nuevo y completo marco instrumental, jurídico einstitucional, que fortalezca la promoción de la competencia. La políti-ca de promoción a la competencia constituye parte integral de la política

1 En aspectos tales como la eliminación de trámites que obstaculizan los procesos operativo s delcomercio exterior, la constitución de la oferta exportable, la promoción de alianzas estratégicasentre los empresarios, las rondas de negocios y los agrupamientos regionales y sectoriales.



industrial y de desarrollo productivo, al permitir el examen y organiza-ción de los mercados con el objeto de hacerlos más transparentes, efi-cientes y competitivos.

c. ESTRATEGIA PARA EL INCREMENTO Y LADIVERSIFICACIÓN DE LA OFERTA EXPORTABLE

Para impulsar el modelo de crecimiento y desarrollo económico basadoen el incremento de las exportaciones es necesario fortalecer y hacermás eficientes las instituciones que apoyan el aparato productivo. Así laestrategia central girará en torno a la articulación de las diferentes insti-tuciones que ejecutan los programas y planes de apoyo al sector empre-sarial, de forma que se asegure el impacto en las condiciones competitivasen las que se desarrolla el sector productivo.

1. Apoyo a la competitividady productividad empresarial

a. Fondo Nacional de Productividad y Competitividad

Con el propósito de coordinar la ejecución y el control del conjunto depolíticas dirigidas a incentivar la competitividad tanto de las pequeñas ymedianas.empresas exportadoras, así como de las empresas con poten-cial exportador y competitivas en el mercado doméstico, se constituiráel Fondo Nacional de Productividad y Competitividad, organismo querecibirá la orientación del Consejo Superior de Comercio Exterior y dela Comisión Mixta de Comercio Exterior, instancias rectoras de la polí-tica de competitividad.

El Fondo estará constituido por el DNP, Colciencias, Proexport, IFI,Bancoldex y el Sena. La vinculación de cada una de las institucionesmencionadas se hace en virtud de que son las encargadas del diseño yejecución de instrumentos de política dirigidos a la promoción de lacompetitividad empresarial. Su participación como miembros aseguraun nivel superior de coordinación institucional, de recursos humanos y


14 LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIE TO

financieros. Su representación también asegura coherencia en la com-plementariedad entre las acciones del sistema nacional de innovación,el sistema de servicios a las exportaciones, el sistema nacional de crédi-to a las Pymes, y las acciones contempladas en la política de desarrolloexportador, industrial y tecnológico.

Para elevar la eficiencia en la toma de decisiones y en la configuraciónde los distintos programas de productividad y competitividad, el Fondose apoyará en una secretaría técnica de muy reducido tamaño con fun-ciones de interlocutor entre el Fondo y los organismos operadores, cen-tros de desarrollo tecnológico, centros de productividad, gremios,universidades, etcétera. Esta secretaría técnica que estará en cabeza deBancoldex, velará por la creación de mecanismos de interlocución quefaciliten el vínculo entre las estrategias de fomento a la productividad yla competitividad, los organismos ejecutores de la política, los operado-res y las empresas.

Bajo este esquema de intervención para elevar la competitividad empre-sarial, se pondrá en marcha un nuevo modelo de atención y asistenciatécnica a las empresas que asegure una mayor fluidez interinstitucionaly promueva modalidades y ritmos de intervención, integrales y trans-versales, en las áreas de mejoramiento de la productividad, financia-ción, aseguramiento de la calidad, innovación tecnológica y promociónpara la exportación.

Para apoyar nuevos proyectos de exportación y con el objetivo de incen-tivar a las empresas no exportadoras se creará un banco de proyectosque identifique productos potenciales, condiciones de acceso y estímu-los a la exportación.

La canalización de recursos hacia el Fondo permitirá fortalecer la pro-ducción nacional y fomentar su ingreso en los mercados internaciona-les, al tiempo que dotará al aparato productivo colombiano de lascondiciones competitivas necesarias para enfrentar sólidamente la com-petencia extranjera. Estos recursos deben provenir de los excedentes



financieros del IFI y de Bancoldex, de los aportes de los programas dedesarrollo tecnológico de Colciencias, de los recursos disponibles porProexport, de los recursos que el Sena debe destinar para el desarrollode programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo (ley344 de 1996) y de cooperación técnica internacional.

El Conpes propondrá los criterios generales de funcionamiento y la es-tructura operativa del nuevo modelo de intervención hacia la competiti-vidad y la productividad. En conjunto con las instituciones participantesse formularán las líneas de actuación, se analizará el tipo de administra-ción y se evaluarán los recursos disponibles para tal propósito. Los li-neamientos generales del nuevo modelo de apoyo a las empresas sedefinirán a partir del programa de estímulos a la competitividad empre-sarial el cual asegurará la desconcentración de la oferta y potenciará lademanda de servicios de asistencia al sector empresarial.

Las pequeñas y medianas empresas serán objeto de los instrumentos definanciamiento, apoyo a la innovación tecnológica, estímulos a la crea-ción de empresa, servicios de asistencia técnica para la actualización enprocesos y en productos, gestión integral para la competitividad, lide-razgo, direccionamiento estratégico, gerencia de procesos y capacita-ción de recursos humanos. Se ampliará la cobertura hacia las regiones,modificando la variedad de servicios técnicos a las empresas siempre enconcordancia con la demanda potencial y con las preferencias de losempresanos.

La asignación de recursos se realizará bajo esquemas de cofinanciacióncon criterios de rentabilidad social y privada. El impulso a la competen-cia entre las organizaciones que ofrecen servicios técnicos a las empre-sas y la disponibilidad de un sistema referenciado de precios de mercadode los productos de la asistencia técnica harán que la demanda por ser-vicios intervenga en la definición de contenidos, modalidades y tarifas.

El programa significa un cambio radical en el actual mecanismo de apo-yo a empresas; así mismo pondrá en marcha sistemas de evaluación de



resultados que comprenderán el análisis del impacto de los programasnacionales y su desarrollo en las regiones y departamentos. Las institu-ciones públicas y las instituciones que reciben aportes del sistema na-cional de innovación, centros de desarrollo tecnológico, centros deproductividad regional, incubadoras de empresas, etcétera, deberán rea-lizar una exhaustiva revisión de sus propias competencias para asegurarque las nuevas modalidades de intervención en las empresas superen losbajos grados de diversificación y especificidad, y adquieran alta flexibi-lidad frente a los cambios en la demanda.

Se facilitará a las pequeñas y medianas empresas el acceso a cualquierinformación de interés empresarial que favorezca un incremento de sucompetitividad. Esta actuación contempla la ampliación y mejora deservicios de información, a través del crecimiento y fomento de la utili-zación de bases de datos, y la integración de los centros de informacióny atención personalizada. Recoge también intervenciones en ayudas alas Pymes para acceder a servicios de consultoría o asesoría especializa-da que permitan mejorar su gestión empresarial y sus tecnologías deproducto y proceso.

b. Apoyo a la microempresa

El apoyo a la microempresa se orientará al igual que para los demástamaños de empresa, bajo el esquema de demanda, involucrando lasdiversas entidades que prestan servicios a las microempresas naciona-les, y teniendo en cuenta los siguientes criterios: atención diferenciadapara microempresas con potencial de desarrollo y microempresas degeneración de ingresos; optimización de los recursos disponibles, pres-tación de servicios de acuerdo con los requerimientos de los empresa-rios en cuanto a calidad, costo y oportunidad; seguimiento y controlsobre las acciones.

Como estrategias, se impulsará el desarrollo de los marcos normativos,y el fortalecimiento del sistema financiero y de garantías. Además, paralos servicios de apoyo, se atenderá al empresario bajo un esquema de



subsidio a la demanda de servicios. Se fortalecerán los sistemas de in-formación institucional, empresarial y financieros y se impulsarán losespacios de participación y representación de los empresarios de lamicroempresa en los ámbitos regionales.

Con tal fin, el gobierno nacional a través del Conpes fortalecerá las en-tidades financieras de primer piso apoyándolas en la apropiación y ma-nejo de tecnologías financieras de microcrédito, profundizará eldesarrollo de los marcos normativos para los esquemas de crédito y ga-rantías; rediseñará la línea Finurbano al ofrecer productos cada vez másacordes con las demandas de los empresarios, en términos de montos,plazos y destinación; reorientará la acción de la Corporación para elDesarrollo de las Microempresas, hacia el desarrollo y administraciónde sistemas de información, gestión de investigación, promoción de es-pacios de representación y participación regional para la conformaciónde alianzas estratégicas de orden empresarial, y seguimiento y evalua-ción de la oferta institucional de servicios de apoyo a la microempresa.

c. Apoyo a la participación económica de la mujer

Como una nueva estrategia para mejorar las condiciones de participa-ción de la mujer en la economía, este gobierno propiciará la reducciónde las barreras de inserción a la actividad económica y al mercado labo-ral en particular, tanto en contexto cultural institucional como en el ac-ceso a los recursos productivos. Con el fin de cumplir con este objetivose diseñará y pondrá en marcha un proyecto piloto con aplicación enpequeñas y medianas empresas, preferiblemente exportadoras, lideradaspor mujeres y donde la mano de obra sea mayoritariamente femenina.En este sentido se asignarán los recursos de crédito externo y de presu-puesto nacional necesarios para el desarrollo de dicho proyecto.

El objetivo del proyecto consiste en un programa piloto que identifi-que metodologías y herramientas aplicadas en atención empresarial,que contribuyan a reducir las barreras para la inserción económica delas mujeres. Esto sustentado en estudios recientes, (Tenjo, Jaime, 1998)



los cuales han detectado que aunque la fuerza de trabajo femenina co-lombiana cuenta con un año más de educación en promedio que la mas-culina, percibe salarios menores, para 1995 el salario promediofemenino equivalía al 71.4% del masculino. Con respecto a la parti-cipación en el empleo, el diferencial de desempleo entre hombre ymujeres ha tendido en los últimos veinte años a ser cada vez mayor paralas mujeres, en 1997la tasa de desempleo femenino alcanzó 5.3% másque la masculina.

d. Estímulo a la incorporación de prácticas ambientales

La regulación ambiental eficientemente diseñada y puesta en marchacon criterios de minimización de costos y cumplimiento de metas am-bientales es consistente con el crecimiento económico, la generación deempleo, los incrementos de competitividad y el logro de niveles de cali-dad ambiental socialmente aceptables. Así, el Plan Cambio para cons-truir la paz fortalecerá el marco regulatorio ambiental para lograr unaumento en la competitividad empresarial, mediante la participaciónactiva de la industria para la fijación de las metas ambientales.

El Plan de Desarrollo busca estimular el acceso de las empresas a progra-mas y prácticas de gestión ambiental, la adopción de tecnologías limpiasque permitan el uso eficiente del agua y energía, la minimización de re-siduos y la reducción de la contaminación en la industria, a fin de incor-porar la utilización de sellos verdes con reconocimiento internacional.

Dentro de la estrategia de coordinación institucionallos Ministerios deMedio Ambiente, Desarrollo Económico y Comercio Exterior, así comolas autoridades locales desarrollarán una gestión ambiental coherentecon las políticas de desarrollo sectorial y regional. Además, estas insti-tuciones analizarán, evaluarán y apoyarán las iniciativas relacionadascon la promoción de instrumentos facilitadores para el cumplimiento dela regulación ambiental, tales como programas de asistencia técnicaambiental por parte de Pymes, adopción de códigos voluntarios de con-ducta, adopción de sistemas de gestión ambiental empresarial, fortaleci-



miento de centros de producción más limpia y apoyo a empresas comu-nitarias para la minimización y reciclaje de residuos.

2. Apoyo al desarrollo científicoy a la innovación tecnológica

a. Sistema nacional de ciencia y tecnología

Las instituciones y estrategias creadas a partir de la conformación delsistema nacional de ciencia y tecnología constituyen un esfuerzo coor-dinado hacia la incorporación e identificación de las necesidades cientí-ficas y tecnológicas acordes con el grado de desarrollo productivonacional, así como un esfuerzo que asegura la vinculación del sectorprivado en las estrategias tecnológicas y de innovación.

La consolidación del sistema será un objetivo del Cambio para cons-truir la paz. Con este propósito se buscará la coordinación y articula-ción de los programas y proyectos que realizan las entidades del ordennacional y los instrumentos e instancias del sistema, Consejo Nacionalde Ciencia y Tecnología y consejos de programas, con miras a que elpresupuesto destinado a investigación científica y tecnológica que reali-za el gobierno central sea consistente con la política nacional de cienciay tecnología y responda a las prioridades allí planteadas"

Tanto Co1ciencias como el DNP desarrollarán canales de coordinaciónefectivos, y utilizando la ley de ciencia y tecnología buscarán esquemasde articulación del presupuesto e integración de los diversos actores in-volucrados en la generación y apropiación del conocimiento.

Será imperativo dentro de este esfuerzo focalizar los recursos financie-ros dirigidos a actividades científicas hacia aquellos sectores dinámicosy estratégicos, tales como el conjunto de nuevas tecnologías genéricas,la electrónica y la informática, así como sectores en los cuales el país

Actualmente el sistema está restringido al presupuesto de Colciencias que representa el 26% delgasto de gobierno central en actividades de ciencia y tecnología.



cuenta con claras ventajas comparativas como el procesamiento de re-cursos naturales, biotecnología, etcétera.

La orientación estratégica del sistema en cuanto al desarrollo y consoli-dación de capacidades programáticas y del conocimiento deberá estararticulada con las necesidades de competitividad de la sociedad y losrequerimientos de su desarrollo, en particular de su sector exportador.Dentro de cada área programática se deben conciliar tres elementos: (i)capacidades institucionales construidas, de saberes y líneas estratégicasde investigación y desarrollo tecnológico; (ii) orientación de agendasderivadas de los planes estratégicos, en los que han tenido una alta par-ticipación los diversos integrantes e instancias institucionales del siste-ma nacional de ciencia y tecnología; (iii) las demás orientacionescontenidas en el Cambio para construir la paz y que estén en correspon-dencia con las estrategias del sistema.

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Las líneas de investigación y desarrollo tecnológico tendrán una rela-ción más directa con la demanda existente en temas de interés y relevan-cia para el país, de forma tal que las políticas del sistema nacional deciencia y tecnología responderán a una verdadera regionalización de lainvestigación científica. Los programas desarrollados en el marco delsistema serán apropiados por las regiones y departamentos en un esfuer-zo coordinado entre nación y territorios.

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La regionalización y descentralización de las actividades de ciencia ytecnología se fundamentan en el reconocimiento de la región como ám-bito por excelencia para el logro de los objetivos de crecimiento y desa-rrollo económico y social. Esta estrategia implicará el diseño de unsistema de funcionamiento para que en su gestión y desarrollo cada re-gión gane en identidad, haga los énfasis que más convengan y adelanteel tipo de alianzas sociales, territoriales y sectoriales de interés, dandolugar al desarrollo de un sistema regional de ciencia y tecnología diver-so, flexible y adaptable como parte integral de dicho sistema.



Bajo el reconocimiento de que son las regiones y los actores existentes,universidades, cámaras de comercio, centros de desarrollo tecnológico,centros de investigación, gobiernos departamentales y municipales yorganizaciones no gubernamentales, los cuales establecerán sus propiasformas organizacionales, Colciencias generará canales de interacción ycoordinación con ellas, con el objeto de regionalizar los programas na-cionales de investigación, establecer programas estratégicos en las re-giones, y apoyar la investigación sobre procesos de construcción regionaly local. Bajo este criterio se reestructurará la organización existente.

Los sistemas regionales estarán basados en la creación de clusters re-gionales y centros tecnológicos; se apoyará la creación de capacidadescientíficas y tecnológicas en las regiones de menor desarrollo relativovía mecanismos especiales de financiamiento y, finalmente, se fomenta-rá la investigación en los temas de región y territorio.

La regionalización del sistema estará acompañada por el desarrollo deuna estrategia de vinculación del sector privado y de otros organismosno gubernamentales. De esta forma se buscará un acercamiento muchomayor entre empresa, sector académico, gobiernos locales, con las ini-ciativas y políticas del sistema. Se elaborarán nuevas estrategias de fi-nanciamiento con una mayor participación de estos actores en dichoproceso.

Se promoverá el desarrollo de nuevas formas organizacionales de lacomunidad científica y tecnológica caracterizadas por conformación deconsorcios de investigación, establecimiento de redes de investigación,fomento de alianzas estratégicas entre centros de investigación, univer-sidades y empresas del sector productivo, desarrollo de nuevas formas decooperación universidad-empresa, financiamiento a programas y proyec-tos de investigación en los que participen en forma asociativa diversosgrupos y centros, y el establecimiento y fomento a las redes internacio-nales de innovación y desarrollo tecnológico.



En relación con la formación de recursos humanos de alto nivel se bus-cará una participación mayor de las universidades y de las otras entida-des del sistema. Igualmente será fundamental dentro de las estrategiasel fortalecimiento de los programas de doctorados nacionales, dandoprelación al programa de jóvenes investigadores como instrumento deformación de capacidad científica en el país.

Por último se pondrá en marcha el sistema de seguimiento y evaluaciónde la actividad de investigación científica y de desarrollo tecnológicopara articulado a las diferentes instituciones y agentes que operan en elsistema'.

b. Sistema nacional de innovación

Se fortalecerá la construcción de este sistema mediante el mayor apoyoinstitucional a los consejos de los programas nacionales de desarrollotecnológico y a las instancias regionales correspondientes, con el pro-pósito de que sirvan de articuladores de los sectores público y privadoen la ejecución de políticas y programas estratégicos de innovación,desarrollo tecnológico y productividad.

En esta medida el sistema de innovación y los consejos de programa delsistema nacional de ciencia y tecnología formarán parte de la estrategiageneral de articulación institucional y del montaje del Fondo de Produc-tividad y Competitividad dirigido al fortalecimiento del apoyo empresa-rial para las exportaciones.

Para ello será central dirigir sus acciones hacia la generación de nuevosproductos y procesos, la adaptación tecnológica, la capacitación avan-zada de trabajadores y la adopción de cambios en la cultura empresarial.Igualmente se buscará un vínculo más estrecho con las estrategias depromoción de Proexport y las líneas de financiamiento del IFI y Bancol-

3 Para tal efecto se continuará con el esfuerzo realizado por Colciencias en la creación de un obser-vatorio de ciencia y tecnología.



dex, los recursos del Sena y los recursos de las contribuciones parafisca-les dedicados a investigación y difusión tecnológica.

Se impulsará la consolidación de los centros de desarrollo tecnológico,las incubadoras de empresas de base tecnológica y los parques tecnoló-gicos los cuales junto con las universidades, centros de desarrollo pro-ductivo, centros de desarrollo empresarial, etcétera, serán los ejecutoresy difusores de los programas de atención a las empresas.

3. Financiamiento de las actividades productivas

En los últimos años se ha logrado avanzar en el proceso de diversifica-ción y democratización sectorial y regional de los recursos de crédito através de programas dirigidos a las Pymes y a las microempresas, aun-que se percibe que la orientación del crédito privilegia sectores y centrosurbanos de mayor desarrollo. El reducido tamaño del sector financiero,su especialización hacia el financiamiento del consumo doméstico y supoca vocación para constituir banca de inversión y apoyar los requeri-mientos de recursos de las actividades productivas exportadoras se con-sidera un elemento restrictivo del desarrollo industrial colombiano.

Es así como para garantizar cobertura nacional del crédito otorgado porel IFI a las Pymes, y a las microempresas se autorizará al Instituto pararealizar convenios con la banca comercial, asegurando las condiciones quepermitan el mejor abastecimiento sin afectar el costo normal del crédito.

Igualmente se negociará y aprobará el crédito Microglobal IV comouno de los principales instrumentos para la financiación de los progra-mas de asistencia técnica y de crédito a las micro, pequeñas y medianasempresas.

El IFI Y Colciencias apoyarán los procesos de adecuación tecnológicadel sistema productivo a las nuevas condiciones de la competencia. Enparticular, la línea IFI-Colciencias actuará para apoyar la moderniza-ción tecnológica conducente a la renovación y modernización de los



medios productivos, y coordinarán los medios institucionales y recursosfinancieros para potenciar la incorporación de tecnología avanzada alsistema productivo que conduzca a la mejora de procesos y la producti-vidad global.

La descentralización del sistema de apoyo deberá acompañarse del di-seño de procesos simplificados y de mayor eficiencia en los procedi-mientos de evaluación y autorización.

El IFI en el desarrollo de su actividad de banca de inversión promoveráy apoyará proyectos de desarrollo sostenibles, con impacto social y ensectores estratégicos. El Instituto participará en proyectos económica yfinancieramente viables, en los que confluyan los intereses regionales ynacionales, para que de esta manera dinamicen la competitividad de lossectores con potencial exportador mejorando el nivel de vida y buscan-do la equidad social. Para ello estimulará alianzas regionales, con inver-sionistas públicos y privados que muestren interés en financiar losestudios de factibilidad y en participar con aporte de capital. En la reali-zación de esta actividad se tendrán en cuenta los resultados obtenidos enlos estudios de competitividad y de perfiles de proyectos de inversiónfinanciados por el Instituto en diferentes departamentos del país, así comootras propuestas de índole regional.

A través de Bancoldex se otorgarán líneas de crédito a largo plazo paraque los exportadores tengan acceso a la misma tecnología de sus com-petidores. También se diseñará una línea de crédito para financiar elestablecimiento de sucursales o puntos directos de venta en el exteriorde empresas exportad oras nacionales.

Bancoldex respaldará la competitividad, a través del financiamiento deproyectos en infraestructura física como obras de construcción, rehabi-litación y ampliación de infraestructura asociada al transporte de bienesde exportación. Esta tarea será fundamental en el marco de la integra-ción física con la Comunidad Andina para facilitar las corrientes de co-



mercio entre Colombia y el resto de países miembros, particularmentecon Ecuador y Venezuela.

Se desarrollarán mecanismos para la creación de fondos de capital deriesgo a través de las instituciones financieras. En esta acción interven-drán las estrategias ya diseñadas, así como los recursos disponibles deinstituciones como Colciencias, el IFI y de la misma cooperación técni-ca internacional.

También se propondrá la modificación del Convenio de Pagos de la Aladi,para facilitar las operaciones de comercio y disminuir los costos finan-cieros, conjuntamente con una mayor difusión de los servicios tradicio-nales que prestan Bancoldex y Segurexpo, especialmente la financiaciónde proyectos de infraestructura física asociada con exportaciones, elLiquidex y la garantía instantánea del Fondo Nacional de Garantías.Este último organismo será reforzado a través del presupuesto de la na-ción con el objeto de facilitar y garantizar el acceso de los pequeños ymedianos empresarios exportadores al crédito de exportación.

4. Diseño de una estrategia de promociónde la oferta exportable

Para lograr una oferta exportable que responda a la demanda internacio-nal e identificar nuevos mercados para nuestros exportadores será esen-cial la inteligencia de mercados. También será muy importante labúsqueda de inversionistas extranjeros en los sectores de servicios y pro-ductos exportables.

En este contexto, la investigación de mercados y los programas de difu-sión de la información en Proexport serán herramientas esenciales paraeste propósito. De esta manera se mejorará el conocimiento directo delos mercados internacionales por parte del empresario colombiano, enlo relacionado con las condiciones de acceso, normas técnicas, legisla-ción y políticas gubernamentales, entre otras.



De la misma manera se identificarán aquellos productos para los cualesexiste demanda de importaciones en los mercados mundiales para cru-zar con los productos que Colombia está en capacidad de producir parala exportación y no lo está haciendo.

Para el desarrollo de estos objetivos se incorporarán los avances tecno-lógicos en materia de transmisión electrónica de datos, logrados con elproyecto Sistema de Información Colombiano de Comercio Exterior,Since, para conformar bases de datos que permitan identificar oportuni-dades comerciales en otros países y pongan a disposición del empresa-rio colombiano información completa y oportuna para incrementar laoferta exportable.

Se desarrollará una cultura exportad ora en el empresario colombiano, através de cursos y seminarios, que fomenten la cultura de innovación,calidad, oportunidad y promuevan un cambio en la mentalidad para lacreación de nuevos procesos y productos destinados a la exportación,focalizando la producción hacia la demanda externa.

Proexport servirá de canal de comunicación sobre la demanda potencialpor productos nacionales y los requerimientos del sector productivo ex-portador hacia las demás entidades públicas. De esta forma, la actividadde Proexport se centrará en la consolidación de las unidades exportado-ras, y su coordinación con otras actividades de apoyo al sector productivo.

Todas las acciones individuales se prestarán como parte del programacoordinado de exportación de acuerdo con la conformación de las uni-dades exportadoras. Proexport, igualmente, contemplará el diseño y apli-cación de mecanismos de seguimiento, evaluación y control, que permitanmedir el impacto de las acciones desarrolladas ajustando el instrumentopara obtener los resultados esperados.

El Ministerio de Comercio Exterior en coordinación con la Cancilleríahará una reestructuración de las misiones comerciales en el exterior ybajo criterios de ampliación y consolidación de mercados se determina-



rá su ubicación y funciones con el fin de que las oficinas comerciales deProexport, las embajadas y consulados de Colombia en el exterior ejer-zan una verdadera diplomacia comercial. Esta reestructuración se harácon independencia de las misiones diplomáticas ubicadas actualmenteen el exterior.

Las oficinas comerciales también deberán promover misiones de com-pradores hacia nuestro país, las cuales han demostrado su eficacia cuan-do el empresario comprador tiene contacto directo con las empresasexportad oras .

5. Aplicación de los instrumentos de fomentoa las exportaciones

Instituciones como el Ministerio de Comercio Exterior, Bancoldex yProexport, y mecanismos como el Cert, Plan Vallejo, zonas francas y lascomercializadoras internacionales seguirán promoviendo las exporta-ciones colombianas. Algunos de estos instrumentos se modificarán paradar cumplimiento a los compromisos con la OMC4 y otros serán reorien-tados de acuerdo con el modelo de desarrollo exportador que se quiereadelantar, donde la consigna será la utilización eficiente de los recursosdel Estado.

Se llevará a cabo el desmonte progresivo del Cert; los recursos destina-dos al sector industrial se desmontarán progresivamente y se reorienta-rán al Fondo Nacional de Productividad y Competitividad. Igualmentey sujeto a disponibilidad presupuestal se estudiará la posibilidad de im-plementar el mecanismo de devolución de impuestos indirectos a la ac-tividad exportadora. El Cert que reciben los productos agrícolascontenidos en la oferta agrícola colombiana notificada ante la OMC, se

4 Entre las actividades que ofrecerá el IFI se destacan: valorizaciones, diagnóstico de empresas,evaluación de proyectos, titularizaciones y emisiones estructuradas, colocación de bonos, determi-nación de una estructura financiera óptima, refinanciaciones y restructuraciones, financiamientode proyectos, privatizaciones, sindicación de créditos, emisión primaria de capital accionario, ad-quisición de acciones y desinversiones.



adecuará de conformidad con los compromisos del acuerdo sobre laagricultura de dicha organización.

Se mantendrán vigentes las modalidades de Plan Vallejo compatiblescon las exigencias de la OMC y la normatividad andina. Así mismo, sellevará a cabo el ajuste de la parte operativa del Plan Vallejo para mejo-rar el acceso de empresas pequeñas y medianas a este instrumento queha mostrado ser muy eficiente para el sector exportador.

La acción de las comercializadoras internacionales se dirigirá a fortale-cer la base exportadora y la participación de las empresas en el mercadoexterno. Bancoldex creará líneas de crédito y Proexport, bajo la direc-ción del Ministerio de Comercio Exterior, propiciará la creación de co-mercializadoras por mercados y por productos. Se buscará que las zonasfrancas en las regiones costeras incrementen sus volúmenes de exporta-ciones y se fomentará la inversión extranjera en sectores como el turis-mo, servicios, centros de distribución de mercancias y actividades deoperación comercial.

Para el diseño de la política de servicios se debe tener presente la nor-matividad de la OMC y los acuerdos existentes en esta materia en elmarco del G-3 y la Comunidad Andina. Se harán extensivos a este sec-tor, los instrumentos de promoción existentes para el de bienes y se di-señarán mecanismos de promoción acordes con sus particularidades.

6. Procesos de integración

Será prioritaria la consolidación de la Comunidad Andina, mediante laevaluación del AEC, la promoción del comercio de servicios, la revisiónde los trámites aduaneros andinos, la adopción de una política comuni-taria para la promoción y protección de la inversión extranjera y la eli-minación de las barreras no arancelarias que en muchos casos impidenel aprovechamiento del mercado ampliado y dificultan procesos de in-versión conjunta.



De manera prioritaria se avanzará, como Comunidad Andina, en el pro-ceso de negociación comercial con los países de Centroamérica y elCaribe, para aprovechar la demanda potencial de este mercado.

En la negociación con el Mercosur se continuará con la posición unifi-cada de la CAN, defendiendo los sectores más sensibles y garantizandoun mejor acceso a los más competitivos. Se negociará, en forma tal, quese mantengan las preferencias para la oferta exportable colombiana delpatrimonio histórico y se eviten las reciprocidades que pondrían en pe-ligro el mercado que se tiene en la comunidad andina.

En las negociaciones del Alca y en la nueva ronda de la OMC se buscaráun acceso real en productos con potencial exportador tratando de elimi-nar todas las barreras al comercio, así como subsidios a la agricultura ya la industria. Se conformará un grupo de trabajo que, apoyado en estu-dios sectoriales, estime el impacto y las oportunidades de estos acuerdos.

Es importante tener en cuenta la existencia de espacios como el PBEC,del cual Colombia es miembro.

En el plano bilateral, las relaciones comerciales con Estados Unidos y laUnión Europea ocupan un papel fundamental. Se intensificarán los nexoscomerciales y de inversión, aprovechando las preferencias arancelariasbrindadas, buscando su ampliación y prórroga, y la firma de acuerdosbilaterales de promoción y protección de inversiones.

En general en todas las negociaciones que se realicen será indispensablela participación activa del sector privado de manera que efectúe un se-guimiento de las mismas y facilite estudios y recomendaciones para for-talecer la posición negociadora del país, lo cual, en todo caso, seráconsistente con el desarrollo económico del país. Los regímenes dife-renciales que en materia de nóminas lentas de desgravación se diseñen,deben tener como base procesos de reconversión de los sectores produc-tivos que se vean beneficiados por ese tratamiento.



7. Política arancelaria, de competencia deslealy contrabando

Se hará una revisión de la actual estructura arancelaria que garanticeuna protección efectiva similar para todos los sectores productivos, evi-te el contrabando técnico, facilite su aplicación por parte de las entida-des de control, promueva las exportaciones con alto valor agregado ygarantice ingresos acordes con los requerimientos de mediano plazo delas cuentas fiscales del país. Esa propuesta se presentará a la Secretaríade la Comunidad Andina para impulsar un arancel externo común sinexcepciones que evite condiciones desiguales de competencia en elmercado subregional y en terceros mercados.

Respecto a los mecanismos de protección de la competencia desleal,éstos se aplicarán acordes con criterios claros y transparentes sobre lacomprobación o amenaza de daño a ramas o sectores de la producciónnacional, de forma tal que el Incomex haga un seguimiento efectivosobre los convenios de reconversión productiva que, bajo el amparo deestos mecanismos, debe hacer el sector empresarial.

Se seguirá dando especial énfasis al control del contrabando y a la eva-sión, pues a través de modificaciones en la ley estos controles no sóloincrementan los ingresos del Estado, sino que protege el aparato pro-ductivo nacional de uno de los más devastadores flagelo s del comerciointernacional. Así mismo, el gobierno buscará la cooperación interna-cional a través de convenios de asistencia mutua con las aduanas deEstados Unidos y Panamá, para controlar el flujo de mercancías ilegalesdesde los puertos de origen.

8. Simplificación y agilización de trámitesde comercio exterior

El Ministerio de Comercio Exterior, conjuntamente con la Dian,sistematizará y simplificará los aspectos operativo s del comercio exte-



rior, sin descuidar su control pero manteniendo claridad y unidad decriterios en las normas y reglamentos pertinentes. Articulará los traba-jos realizados en los proyectos siglo XXI5 y Since, con el objeto de im-plantar un único sistema de intercambio de datos, que permitaestandarizar y agilizar los trámites de exportación e importación. LaAduana se transformará en una entidad prestadora de servicios de apo-yo a las operaciones de exportación e importación y establecerá, con elconcurso del Ministerio de Comercio Exterior, un código aduanero úni-co que recopile y simplifique los procesos aduaneros.

Las entidades encargadas de otorgar vistos buenos, simplificarán ysistematizarán los trámites de expedición, y el Incomex agilizará losrelacionados con el reconocimiento del Cert y la aprobación del sistemaPlan Vallejo.

La Comisión Mixta de Comercio Exterior efectuará una monitoría per-manente sobre la agilidad de los trámites y la competitividad internacio-nal de las instituciones involucradas en estos procedimientos,comparándolas con las de los países competidores.

9. Promoción de la inversión extranjera

En desarrollo del modelo de internacionalización y apertura económicase ha propiciado la flexibilización y la adopción de nuevas disposicio-nes legales en materia de inversión extranjera. En particular, las políti-cas de atracción de los flujos de capital extranjero arrojaron resultadosfavorables y es así como los flujos de inversión que ingresaron al país enlo corrido de la década, presentaron una dinámica importante".

5 Sistema de información de la Dian.6 La inversión extranjera neta excluyendo petróleo, pasó de 350 millones de dólares en 1992 a 3.495

millones de dólares en 1997, con un crecimiento promedio anual del 72%. En el sector industrial,los flujos netos que ingresaron a este sector pasaron de 69.8 millones de dólares en 1992 a 640.7millones de dólares en 1997. La dinámica en el sector financiero fue aún más importante: mientrasque en 1992 recibió 153 millones de dólares, el monto en 1997 llegó a ser de 1.016 millones dedólares, con un crecimiento promedio anual de 86%.



El Plan Nacional de Desarrollo incentivará la inversión extranjera a tra-vés de modalidades tales como el establecimiento de sucursales, alian-zas estratégicas, maquiladoras y contratos de licencia para ensamble ydistribución. El gobierno trabajará en blindar cada día mayor seguridadjurídica y mejores condiciones para la inversión extranjera en el país.En este contexto, se impulsará en el Congreso de la República la modi-ficación del artículo 58 de la Constitución Nacional, lo cual tendrá unaincidencia directa en las negociaciones de acuerdos para la promoción yla protección de las inversiones.

Igualmente el gobierno nacional continuará promoviendo la participaciónde Colombia en los procesos multilaterales que se desarrollan en el marcodel Alca, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económi-co, aCDE, y la aMC en lo relacionado con el tema de inversión.

Dentro de la estrategia para la atracción de inversión extranjera hacia elpaís, un aspecto fundamental lo constituye la protección de la propiedadintelectual. Colombia cuenta con una normativa adecuada en materia deprotección de los derechos de propiedad intelectual, aunque será nece-sario realizar algunos ajustes para hacerla compatible con las disposi-ciones de la aMC.

10. Regionalización de los instrumentos de apoyoa la actividad productiva

Se iniciará un proceso de descentralización de los servicios técnicosempresariales para estimular el desarrollo económico departamental,propiciando que las administraciones territoriales se conviertan endifusores de los mecanismos e instrumentos de apoyo a la actividadempresarial.

El diseño de políticas de reconversión de la estructura sectorial indus-trial, las formulaciones en materia de ampliación de la cobertura delcrédito empresarial y la conformación de instituciones prestadoras deservicios o líderes en la promoción de proyectos de desarrollo tecnoló-



gico girará en tomo a la regionalización de los mecanismos e instru-mentos, evitando así la profundización de las desigualdades regionalesy la ampliación de la brecha tecnológica.

Específicamente: (i) se promoverá la creación o fortalecimiento de ins-tancias departamentales, consejos departamentales de desarrollo pro-ductivo que permitirán una concertación de las políticas de competitividadregional con las entidades de orden nacional; (ii) se diseñarán sistemasde información que permitan el acceso de las regiones a los mecanismosde apoyo; (iii) se identificarán ofertas exportables regionales a través delos Comités asesores regionales de comercio exterior, Carees, y se for-talecerán las alianzas estratégicas entre los empresarios a través deinstrumentos como las rondas empresariales de negocios; (iv) se pro-moverán los estudios de competitividad departamental con financiacióndel gobierno central, los gobiernos departamentales y el sector privado;y, (v) se fomentará la creación de zonas francas en las regiones costerasy en las zonas fronterizas, buscando mayor inversión extranjera hacia elturismo, los servicios, centros de distribución de mercancías y activida-des de operación comercial.

11. Promoción a la competencia

Para el fortalecimiento institucional y la aplicación de las normas delibre competencia en Colombia se proveerá a la Superintendencia deIndustria y Comercio de los recursos humanos y de infraestructura ne-cesarios hacia el cumplimiento de las funciones asignadas en el decreto2153 de 1992 y la ley 446 de 1998. Se ampliará y mejorará la capacidadinvestigativa de la Superintendencia, a través del desarrollo de instru-mentos de apoyo a las investigaciones y estudios. Se desarrollarán lasnuevas funciones en materia de competencia desleal asignadas por laley 446 de 1998. Se evaluará la necesidad de revisar las normasantimonopolio ley 155 de 1959 y decreto 2153 de 1992, buscando con-vertida en un estatuto de promoción a la competencia. Este estatuto debeser un único cuerpo legal que legisle íntegramente la materia, y se crea-


34 LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CREClMIE TO

rá un marco normativo institucional que favorezca la introducción de lacompetencia. Así mismo, se armonizarán las políticas que en materia depromoción a la competencia desarrollan los ministerios, algunassuperintendencias y las comisiones reguladoras de energía, telecomuni-caciones yagua potable, con el objeto de delimitar el campo de su com-petencia.

Igualmente se harán esfuerzos para consolidar el sistema de propiedadindustrial dotando a la Superintendencia de Industria y Comercio de losrecursos necesarios para su aplicación en el contexto de todos los trata-dos de los que Colombia hace parte. Se desarrollarán las bases para unnuevo código del consumo, se impulsará una mayor organización de losconsumidores, y se procurará la centralización del sistema de normali-zación, acreditación, certificación y metrología en la Superintendenciacomo organismo único de acreditación.


11. EL CARIBECOLOMBIANO

En la región Caribe adquieren particular vigencia las estrategias del Cam-bio para construir la paz por su potencial de recursos humanos y natu-rales, insuficientemente aprovechados y por constituir, por su localizacióny base económica y potencial, un escenario territorial propicio para im-pulsar la vocación exportad ora del país.

Por otra parte, el Caribe colombiano es una región en la cual se registranagudas situaciones de marginalidad y pobreza, y donde confluyen a granescala los conflictos sociales y la confrontación armada, condicionesque se deben resolver para evitar que continúen constituyéndose en unfreno para el progreso regional y nacional.

En síntesis, las principales barreras para el desarrollo del Caribe colom-biano han sido el perfil limitado de la economía exportadora en Colom-bia, la carencia de una adecuada infraestructura vial y de comunicacionesintrarregionales, la débil integración económica interna, los muy bajosniveles de educación y de cobertura de servicios básicos, la extremapobreza acentuada por los fenómenos de violencia, la debilidad institu-cional y financiera y la falta de liderazgo para promover y ejecutar losproyectos determinantes de la transformación de la región.

Es por ello que se requiere de una atención prioritaria y decidida paraabordar integralmente estas situaciones y es por estas razones que elgobierno ha considerado de importancia dedicar un lugar especial al


36 LAS EXPORTACIO ES COMO MOTOR DE CRECIMlE TO

Caribe dentro del Plan Nacional de Desarrollo del Cambio para cons-truir la paz. Dirigir de manera coordinada la acción estatal, tanto delgobierno nacional como de los gobiernos territoriales, los gremios y ala sociedad civil en general, harán del Caribe colombiano un elementojalonador del proceso de desarrollo y de construcción de la paz en elpaís.

A. EL POTENCIAL DE LA REGIÓN

Los principales rasgos que caracterizan el potencial de la región delCaribe colombiano son los siguientes:

• Ecosistemas estratégicos de importancia nacional y regional.

• Abundantes recursos naturales que perfilan un potencial evidentepara actividades agropecuarias y mineras y para el desarrollo deactividades industriales y de servicios orientadas a los mercadosinternacionales.

• Factor humano de identidad cultural que le otorga un atractivo rasgodentro del contexto nacional y que favorece el proceso de integraciónregional.

• Sistema urbano-regional ampliado y diversificado constituido por lascapitales departamentales, el archipiélago de San Andrés y otros nú-cleos urbanos de importancia, distribuidos en gran parte del territoriode la región, en un tejido con un gran potencial para el eslabonamien-to de actividades productivas agropecuarias e industriales con orien-tación tanto para el mercado interno como el de exportación.

• Sector industrial que registra un grado importante de desarrollo den-tro del contexto nacional, especialmente en Barranquilla y Cartagena.

• Gran potencial para fortalecer las interrelaciones económicas en lamisma región y aprovechar las ventajas de la localización costera parala creación de ventajas comparativas en actividades industriales orien-tadas a la exportación.



• Sector minero dinámico, especialmente en carbón, Guajira y Cesar,hidrocarburos, gas de Guajira, principalmente y ferroníquel, Córdo-ba. La minería de oro es también muy significativa en el sur de Bolí-var, pero efectuada en condiciones artesanales.

• Enorme capital para el desarrollo del turismo, no sólo en el litoral yelarchipiélago de San Andrés, sino también en el interior de la región,con base en la gran oferta de ambientes naturales, exuberantes ciéna-gas, sabanas, Sierra Nevada, etcétera, y de localidades de valor histó-rico y cultural como Mompox.

• Facilidades de comunicación terrestre con el interior del país y por-tuaria con los mercados internacionales y con la posibilidad demodernizarlas, ampliarlas o multiplicarlas a corto plazo.

B. OPORTUNIDADES PARA COLOMBIA

La superación de los obstáculos que han frenado el despegue del Caribecolombiano y su transformación económica, social e institucional, cons-tituirá un catalizador de la transformación de las condiciones de desarro-llo de Colombia y un cambio sustancial en el modelo de aprovechamientode las ventajas comparativas del país dentro del contexto internacional:transformar la región del Caribe y aprovechar su potencial exportador yventajas comparativas tendrá como consecuencia transformar definitiva-mente el conjunto de la nación.

Dentro de la perspectiva del papel de la región en el contexto nacional;las líneas estratégicas para el Caribe colombiano dentro del Cambio paraconstruir la paz son las siguientes:

• Aprovechamiento del potencial exportador, derivado de las ventajasde localización, así como de los recursos humanos y naturales.

• Fortalecimiento del capital humano, basado en la obtención de altosniveles de cobertura y calidad en la educación, en la salud y en losservicios públicos básicos, así como en la generación de condicionespara la superación de la miseria.


38 LAS EXPORTACIO ES COMO MOTOR DE CRECIMIE TO

• Integración regional, entendida como la consolidación del sistemaurbano regional y como el eslabonamiento de los sectores producti-vos sobre la base de programas orientados a consolidar la infraestruc-tura vial de la región, y a reducir el déficit de vivienda y de serviciospúblicos básicos .

• Fortalecimiento de la capacidad de gestión mediante la descentraliza-ción y la autonomía territorial.

Dentro de este contexto, el desarrollo de la región deberá materializarsea través de un conjunto de políticas y proyectos estratégicos, entre loscuales se destacan los siguientes:

• Reconocimiento y restauración de los principales sistemas geoam-bientales de la región, para ordenar ambientalmente su futuro desa-rrollo.

• Fortalecimiento de la educación básica, media y superior.

• Obras de infraestructura y transporte que favorezcan la integraciónregional, fundamentada en la promoción de enlaces económicos,sociales y culturales intrarregionales, que permitan aprovechar losrecursos humanos, sociales y culturales intrarregionales, así comode localización de la región para las exportaciones.

• Apoyo a la localización de actividades industriales y agroindustria-les de vocación exportadora, facilitando el aprovechamiento de lacreación de ventajas comparativas.

• Fortalecimiento de los instrumentos de innovación y desarrollo tec-nológico de la industria regional.

• Transformación del sector agropecuario mediante la moderniza-ción de los modos tradicionales y predominantes de uso de la tierrapara la ganadería extensiva, mediante la modernización de las acti-vidades agropecuarias, estímulos a los cultivos permanentes, im-pulso a programas intensos de reforestación, y diseño y aplicaciónde una verdadera reforma agraria.



• Ampliación del horizonte turístico regional extendiendo el uso sus-tentable, racional y ordenado del litoral, así como el potencial delos múltiples escenarios naturales seleccionados para el ecoturismonacional e internacional.

• Impulso a la descentralización y al desarrollo institucional de laregión, acompañando el proceso de regionalización que ha sido li-derado por el Caribe colombiano.

La región Caribe tendrá un programa especial cuyos objetivos son elmejoramiento de la cobertura y calidad de los sistemas de acueducto yalcantarillado, del sistema de transporte y el del capital humano. Esteprograma será financiado a través de crédito externo y contrapartidasnacionales, de acuerdo con la aprobación de la Comisión Interparla-mentaria de Crédito Público.

e.EL URABÁ

La región Urabá está conformada por subregiones de los departa-mentos de Antioquia, Córdoba y Chocó. Se caracteriza por un altonivel de pobreza y un alto nivel de inmigración, lo cual genera unaconstante presión sobre la economía, la convivencia, los serviciospúblicos y los resultados naturales. No obstante, la zona ofrece alpaís un gran potencial de desarrollo. Su actividad económica espe-cializada en la producción y comercialización del banano de expor-tación representa una de las regiones más significativas del sectorexportador del país.

Así mismo, sus suelos son aptos para la producción agrícola, ganadera yacuícola de excelente calidad. Esta riqueza natural unida a la experien-cia exportadora consolidada en la región ofrece condiciones favorablespara la creación de proyectos agro industriales y la relocalización de em-presas productoras de bienes y servicios complementarios de la indus-tria bananera.


40 LAS EXPORTACIO ES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

La ubicación geográfica estratégica posibilita el desarrollo de proyectosde interconexión entre el Océano Atlántico y Pacífico. La riqueza pai-sajista se convierte en un atractivo para el desarrollo del turismo. Lacaracterística de bosque tropical húmedo, gran absorbente del gas car-bónico, acompaña el desarrollo sostenible de la industria y se convierteen una fuente de adquisición de recursos económicos.

Las ventajas de esta región deben ser aprovechadas al máximo. Para ellose requiere contrarrestar las precarias condiciones económicas, socia-les, de infraestructura y de convivencia pacífica que impiden el desarro-llo sostenible de la zona, particularmente es fundamental mejorar susniveles de cobertura y calidad de educación, salud, vivienda y serviciospúblicos en el marco de las estrategias de desarrollo y paz, reconstitu-ción del tejido social, profundización de la descentralización y reactiva-ción y sostenibilidad del crecimiento económico.

Es necesario, entonces, impulsar una estrategia de articulación públicay privada con intereses en la región para posibilitar la ejecución de losproyectos mediante la gestión de recursos con organizaciones.


111. EL PACÍFICOCOLOMBIANO .

El litoral de la región Pacífica tiene vigentes las estrategias del docu-mento Cambio para construir la paz por su potencial de recursos huma-nos y naturales, de manera insuficiente aprovechados y por constituir,por su localización en la cuenca del Pacífico, base económica y poten-cialidades productivas, un escenario territorial propicio para impulsarla vocación exportadora del país.

Por otra parte, el Pacífico colombiano es una región en la cual se regis-tran agudas situaciones de marginalidad y pobreza, donde confluyen agran escala los conflictos sociales y la confrontación armada, condicio-nes que se deben resolver para evitar que continúen constituyéndose enun freno para el progreso regional y nacional.

En síntesis, las principales barreras para el desarrollo del Pacífico co-lombiano han sido el perfil limitado de la economía exportadora en Co-lombia, la carencia de una adecuada infraestructura vial y decomunicaciones intrarregionales, la débil integración económica inter-na, los muy bajos niveles de educación y de cobertura de servicios bási-cos, la extrema pobreza acentuada por los fenómenos de violencia, losaltos niveles de mortalidad materna e infantil, incluso de los más altosdel mundo, el resurgimiento de enfermedades endémicas, la debilidadinstitucional y financiera así como la falta de liderazgo para promover yejecutar los proyectos determinantes de la transformación de la región.



Es por ello que se requiere de una atención prioritaria y decidida paraabordar de manera integral estas situaciones y es por estas razones que elgobierno ha considerado de importancia dedicar un lugar especial alPacífico dentro del Plan Nacional de Desarrollo del Cambio para cons-truir la paz. Dirigir de manera coordinada la acción estatal, tanto delgobierno nacional como de los gobiernos territoriales, los gremios y lasociedad civil en general, harán del Pacífico colombiano un elementojalonador del proceso de desarrollo y de construcción de la paz en el país.

A. EL POTENCIAL DE LA REGIÓN

Los rasgos característicos de esta zona son los siguientes:

• Ecosistemas estratégicos de importancia mundial, nacional y regio-nal. Tres cuartas partes de su territorio están cubiertas de bosquesricos en biodiversidad.

• Abundantes recursos naturales que perfilan un potencial evidente paraactividades agropecuarias, hídricas, pesqueras y acuícolas, agrofores-tales, ecoturísticas y mineras, así como para el desarrollo de activida-des industriales y de servicios orientadas a los mercados internacionales.

• Diferentes colectividades étnicas, comunidades afrocolombianas, in-dígenas y otras.

• Un tejido social con un gran potencial para el eslabonamiento de ac-tividades productivas agropecuarias, industriales, agroindustriales yagroforestales con orientación tanto para el mercado interno como elde exportación.

• Gran potencial para fortalecer las interrelaciones económicas en lamisma región y aprovechar las ventajas de la localización costera parala creación de ventajas comparativas en actividades industriales orien-tadas a la exportación.

• Sector minero, trabajado en condiciones artesanales.



• Posibilidad de modernizar, ampliar y multiplicar a corto plazo lascomunicaciones terrestres y portuarias.

• Enorme capital para el desarrollo del Ecoturismo.

B. OPORTUNIDADES PARA COLOMBIA

La superación de los obstáculos que han frenado el despegue del Pacífi-co colombiano y su transformación económica, social e institucionalconstituirá un catalizador de la transformación de las condiciones dedesarrollo de Colombia y un cambio sustancial en el modelo de aprove-chamiento de las ventajas comparativas del país dentro del contexto in-ternacional: transformar la región Pacífica y aprovechar su potencialexportador y ventajas comparativas tendrá como consecuencia transfor-mar definitivamente el conjunto de la nación.

Dentro de la perspectiva del papel de la región en el contexto nacional,las líneas estratégicas para el Pacífico colombiano dentro del Cambiopara construir la paz son las siguientes:

• Aprovechamiento del potencial exportador, derivado de las ventajasde localización en la cuenca del Pacífico, la posición ístmica entredos océanos, Pacífico y Atlántico, así como de los recursos humanosy naturales.

• Fortalecimiento del capital humano, basado en la obtención de altosniveles de cobertura y calidad en la educación, en la salud y en losservicios públicos básicos, así como en la generación de condicionespara la superación de la miseria.

• Integración regional, entendida como la consolidación del sistemaurbano regional y como el eslabonamiento de los sectores producti-vos sobre la base de programas orientados a consolidar la infraestruc-tura vial de la región y a reducir el déficit de vivienda y de serviciospúblicos básicos.



• Fortalecimiento de la capacidad de gestión mediante la descentraliza-ción y la autonomía territorial.

Dentro de este contexto, el desarrollo de la región deberá materializarsea través de un conjunto de políticas y proyectos estratégicos, entre loscuales se destacan los siguientes:

• Reconocimiento y restauración de los principales sistemas geoam-bientales de la región, para ordenar ambiental mente su futuro desa-rrollo.

• Fortalecimiento de la educación básica, media y superior, orientada ala investigación científica y tecnológica.

• Diseñar y poner en marcha ssistemas de comunicación para la región,que incluyan una red vial y fluvial que conecte internamente al lito-ral; telecomunicaciones y transporte que favorezcan la integraciónregional, fundamentada en la promoción de enlaces económicos, so-ciales y culturales intrarregionales, que permitan aprovechar los re-cursos humanos, sociales y culturales, así como de localizaciónprivilegiada de la región para las exportaciones.

• Apoyo a la localización de actividades industriales, agroindustriales,agroforestales, de acuicultura, de silvicultura, pecuaria de vocaciónexportadora, para facilitar el aprovechamiento en la creación de ven-tajas comparativas.

• Fortalecimiento de los instrumentos de innovación y desarrollo tec-nológico de la industria regional.

• Estímulos para la creación de parques industriales y empresas quegeneren valor agregado a las exportaciones y a las importaciones.

• Transformación del sector agropecuario mediante la modernizaciónde los modos tradicionales para el levante de especies menores, me-diante la modernización de las actividades agropecuarias.



• Desarrollo productivo, económico y social de la ley 70/93.

• Puesta en marcha de zonas especiales ecoturísticas en la región.

• Impulso a la descentralización y al desarrollo institucional de laregión.


IV. INFRAESTRUCTURA yPRODUCTIVIDAD REGIONAL•

La política de infraestructura estará enfocada a lograr una mayor com-petitividad del país mediante el desarrollo de proyectos estratégicos quetengan un impacto positivo en el aparato productivo, con el consiguien-te beneficio para el comercio exterior. Para ello, se buscará que en eldesarrollo de dichos proyectos esté comprometida la participación delsector privado en la financiación de proyectos y se estructurará una ade-cuada política de asignación de riesgos entre el sector público y el inver-sionista privado.

La política del gobierno nacional para el desarrollo del sector transportese focalizará en dar prioridad a los proyectos que impulsen recursosprivados y que produzcan impacto en el sector exportador, en genera-ción de empleo y en la construcción de la paz. En este sentido se buscaráfortalecer las vías de acceso a los principales puertos tanto marítimoscomo terrestres fronterizos, para de esta manera aumentar la competiti-vidad del país. Adicionalmente, se fomentará una cultura de manteni-miento de la infraestructura de transporte existente.

A. TRANSPORTE

Los costos de transporte representan un elevado porcentaje del pre-cio final de los bienes. Por esto, la infraestructura de transporte y su



esquema de operación son determinantes del nivel de competitividadde un país",

En Colombia, los grandes centros productivos están concentrados" enel interior localizados a una gran distancia de los puertos, lo que creaun arancel natural que afecta la competitividad. Esto sumado a una redvial de características de diseño subóptimas, en términos de velocidadde operación, capacidad, estado de las vías, confiabilidad y seguridad,se convierte en factor restrictivo para el acceso a los mercados inter-nacionales.

Adicionalmente, la integración del sistema de transporte es un aspectofundamental, las principales razones para esto son las condiciones geo-gráficas del país y la localización de las zonas productivas. Por estasrazones, no se puede pensar en el sector carretero como la única alterna-tiva de transporte. Es pues necesario explorar alternativas de transportede acuerdo con el tipo de carga y zonas del país, permitiendo la interco-nexión entre los distintos modos existentes.

El transporte de carga utiliza principalmente los modos carretero y ma-rítimo. Es así como el 86% de los productos se movilizan por carreteray el 96% de la carga de comercio exterior utiliza la vía marítima.

El costo y la disponibilidad de un servicio no son los únicos condicio-nantes de la colocación de productos en un mercado, lo es también suconfiabilidad. El sistema de red troncal colombiano se caracteriza porno contar con vías alternas adecuadas. Entonces se hace necesario man-tener en buen estado la red secundaria, para que sirva de apoyo y com-plemento al sistema trancal (Universidad de los Andes, 1997).

7 Según Luis Jorge Garay, la incidencia para 1996 de los fletes en el valor CIF de las importacionescolombianas alcanza niveles del 37.2% en el caso de algunos productos químicos y del 22.7% parala gasolina. Igualmente, se ha demostrado que el sobrecosto de tener que transportar una toneladade carga desde Bogotá hasta Venezuela, de si se hiciera desde Cúcuta es del 45%. Por lo anterior, sepuede inferir que un porcentaje elevado de los costos finales de los productos se relaciona con loscostos de transporte internos.

8 25% del PIE se genera en los departamentos de Cundinamarca, Boyacá y Antioquia.



Dadas las restricciones fiscales y el impacto de las inversiones en estesector, se hace necesario establecer mecanismos que permitan dar prio-ridad a la inversión para garantizar su eficiencia y productividad.

1. Carreteras-red primaria

a. Prioridades de inversión

• Objetivos

Los principales objetivos identificados para la priorización en la inver-sión de carreteras troncales son los siguientes:(i) dar prioridad a los pro-yectos que apalanquen la mayor contribución de recursos privados yque a su vez tengan gran impacto en el sector exportador, en generaciónde empleo y de paz; (ii) fortalecer el proceso de participación privada enel sector, buscando alternativas que permitan los mayores beneficios parael país, con la menor cobertura de riesgo por parte de la nación; (iii)impulsar los proyectos ya iniciados, de tal manera que no se generensobrecostos por la suspensión de los mismos.

• Estrategias

• Estructurar técnica, legal y financieramente proyectos estratégicos decomercio exterior, tomando en cuenta esquemas de participación pri-vada y de financiación multilateral, entregando en concesión las víaseconómicamente viables. Se establecerá la programación óptima enel tiempo del alcance físico de los proyectos de concesiones viales.Esta programación buscará maximizar el beneficio social generadopor las obras viales, minimizando los requerimientos sobre las finan-zas públicas, impulsando la mayor parte de los recursos privados. Loanterior se hará con base en parámetros como el nivel de servicio y lacapacidad de la vía .

• Dado que la mayor parte del comercio exterior colombiano se movi-liza a través del transporte marítimo, se buscará mejorar la capacidad



de operación de las vías, incluyendo los accesos a los puertos maríti-mos de Colombia y a las ciudades.

• Las zonas que presentan mayores índices de violencia son aquellasque tienen problemas de comunicación. Es así como se deben fortale-cer los proyectos que tengan mayor incidencia en el proceso de paz.Por lo anterior, una de las mayores prioridades es lograr la comunica-ción con aquellas zonas de conflicto que no cuentan con una adecua-da infraestructura carretera.

• Proyectos

De acuerdo con las estrategias establecidas, entre los corredores vialesse destacan los siguientes (Mapa 5.1):

CorredorCorredor Bogotá - Buenaventura

ProyectosAvenida Boyacá - Girardot - IbaguéTúnel de la LíneaBuga - Buenaventura

Corredor de occidente Medellín - La PintadaPereira - La Paila - Armenia - CalarcáGirardot - Ibagué - Honda

Corredor centro - Atlántico Briceño - Chiquinquirá - BarbosaBarbosa - Bucaramanga - LebrijaBucaramanga - San AlbertoSan Alberto - Santa MartaBriceño - Tunja - Sogamoso

Corredor del Caribe Malla vial Córdoba - SucreMalla vial Atlántico - Bolívar - Sucre

Corredor sur - occidente Rumichaca - Pasto - ChachagüíCorredor central Neiva - Pitalito

Cúcuta - BucaramangaCorredor centra - orienteBucaramanga - trancal del MagdalenaPuente Tienditas

Corredor trancal del llano Villavicencio - Saravena

b. Financiación

Para la realización de buena parte de las obras requeridas es necesaria laconcurrencia en la generación de recursos adicionales.



Mapa ConcesionesSAN ANDRES

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Red troncal- Programa de concesión

Red sin construirRed nacional concesionada

OCEANO ATLANTICO

PANAMA VENEZUELA

OCEANOPACIFICO

Riohi'uc.'-- -ARAUCA .' ..,

• Timé···· •,. •..•,~ ~_~>.~ -.-r-r.fUERTPr--""'7 - ~~.- .;!tARREND

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ECUADOR

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CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ'


• Objetivos

Entre los objetivos para la financiación de los proyectos cabe destacar tresprincipalmente: (i) fortalecer la política de participación privada, buscandoincrementar la mayor proporción de recursos privados posible; (ii) pro-mover sistemas ágiles y tecnificados para el recaudo de peaje, ya sea queéstos estén a cargo del sector público o del sector privado; (iii) fortalecerel sistema de recaudo por valorización permitiendo que se convierta enuna alternativa viable para la cofinanciación de proyectos viales.

• Estrategias

• Estructurar proyectos viales que guarden economías de escala y seanatractivos financieramente para el sector privado, tomando como baselas experiencias obtenidas en los primeros proyectos concesionados yavanzando en las políticas de regulación y control.

• Implantar una reglamentación ágil e integral del nuevo estatuto na-cional de valorización y la ley 388/98 que permita el manejo integralde la contribución por valorización y el impuesto por plusvalía, equi-librando la capacidad de pago real de los contribuyentes y las necesi-dades de inversión.

• Fortalecer la capacidad de recaudo de Invías estableciendo metodolo-gías de gestión más eficientes, y aplicando experiencias exitosas .

• Realizar un análisis de los sistemas de recaudo de peaje actual, tantoa nivel nacional como internacional. Se realizará un análisis econó-mico comparativo de los siguientes sistemas: (i) los sistemas estáti-cos formados por el sistema manual convencional de pago y (ii) lossistemas dinámicos compuestos por los sistemas de preclasificaciónbasados en equipos pasatarjetas y los de preclasificación con lecturaóptica de placa o tarjeta inteligente",

9 Los sistemas estáticos implican una reducción considerable de la velocidad del vehículo, casocolombiano, mientras que los sistemas dinámicos implican una reducción mínima de la velocidaddel vehículo, y en algunas ocasiones permiten al vehículo mantener su velocidad normal de opera-ción. DNP-marzo de 1997.



• Los cargos a los usuarios, además de cumplir un papel en la financia-ción de la red, suministran una serie de señales a los agentes de laeconomía que incrementan la eficiencia en la asignación de los recur-sos. Es necesario establecer una política de financiación maxirnizandoel impacto de los recursos. Adicionalmente, se requiere de la partici-pación de la inversión privada y la restructuración del sistema de car-gos a los usuarios con el fin de aumentar los ingresos para la rednacional. La sobretasa a los combustibles permitirá una por recortespresupuestales derivados de problemas coyunturales de la nación (Uni-versidad de los Andes, 1997).

c. Operación

• Objetivos

Dado que es necesario sacar el mayor provecho a la infraestructura exis-tente, en cuanto a operación se buscará optimizar el uso de la malla vialmaxirnizando confiabilidad, seguridad, eficiencia y velocidad.

• Estrategias

• Adoptar tecnologías de punta para el recaudo del peaje e incrementarla vigilancia y atención de emergencias a través del sector privado.

• Dar mayor confiabilidad, seguridad, eficiencia y velocidad en las víasampliando programas de atención y prevención de emergencias sobrela red.

• Revisar el porcentaje de accidentalidad y continuar el esfuerzo reali-zado hasta el momento en cuanto a las interrupciones en las vías cau-sadas por derrumbes y mal estado de los puentes.

• Mantener en operación una red vial integral, que permita en un mo-mento dado tener alternativas que eviten la interrupción del tráfico.De esta manera es necesario contar con rutas alternas para transportarel producto. En este sentido, se impone que el sistema troncal de víasvaya acompañado de un sistema secundario alterno, de tal manera



que la probabilidad de que la ruta troncal y la alterna queden fuera deservicio al mismo tiempo, sea despreciable (Universidad de los An-des, 1997).

• Aumentar las estaciones de pesaje y brindar mayor seguridad y con-fiabilidad de las vías, dándoles prioridad en cuanto a inversión enconstrucción, rehabilitación, mantenimiento y en cuanto a su impor-tancia en carga movilizada:

• Realizar acciones que permitan la estructuración de sistemas inte-grados de información del tránsito y el transporte de pasajeros y decarga, de los diferentes organismos del sector nacionales y regiona-les para mejorar las labores de planeación, regulación y control delEstado.

• Adelantar un plan nacional de seguridad vial para promover e in-centivar campañas de concientización a los conductores, desarro-llar programas educativos desde el preescolar hasta la secundariaque se complementen con cursos de capacitación a conductores.

• Desarrollar estudios sobre puntos críticos de accidentalidad vial yrealizar mejoras para reducir los siniestros.

• Fortalecer programas de señalización vial, medicina preventiva yde lucha contra la piratería terrestre.

• Extender los programas de integración con los países fronterizospara consolidar la atención y los servicios de los pasos de fronteras.

d. Mantenimiento

• Objetivos

El mantenimiento de la red vial existente adquiere un papel preponde-rante en el presente plan de desarrollo. Para esto, se tiene el siguienteobjetivo: (i) continuar con la destinación importante de recursos paramantenimiento y rehabilitación, para pasar de un 80% (Notivías, 1998)de red troncal en buen estado a un 90% al finalizar el cuatrienio.



• Estrategias

• Dar prioridad a los recursos de mantenimiento a través del programade protección al patrimonio vial, Provial, conservando los trabajos derehabilitación y mantenimiento de las vías de alto tráfico que comu-nican los centros de producción y consumo, entre sí, y con los princi-pales puertos de la nación.

• Establecer una política de mantenimiento de puentes que contemple larealización de un inventario y con ella dar prioridad de necesidades.

2. Aeronáutico y aeroportuario


• Objetivos

Entre los objetivos para las prioridades en los proyectos de inversiónen el sector aéreo y aeronáutico cabe destacar los siguientes: (i) con-solidar el proceso de privatización y descentralización de los aeropuer-tos del país; (ii) mantener, modernizar y ampliar la infraestructuraaeroportuaria de acuerdo con los estándares internacionales; (iii) for-talecer institucionalmente al sector con el objeto de focalizar funcio-nes y recursos.

• Estrategias

• Evaluar el actual proceso de concesiones aeroportuarias, incluyendoun análisis de las concesiones en las ciudades de Barranquilla yCartagena.

• Diseñar y poner en marcha esquemas de concesión para los aeropuer-tos de carácter comercial. Para continuar con el proceso de entrega delos principales aeropuertos, se realizarán planes maestros de inver-sión para los aeropuertos por concesión y se fortalecerá la definiciónde responsabilidades en aspectos de seguridad.



• Concentrar las funciones de la Aeronáutica Civil en la operación, con-trol, desarrollo y mantenimiento del sistema de espacio aéreo y lasupervisión de la operación aérea privada estatal, nacional o interna-cional. Así mismo, fortalecer su área técnica, en aras de garantizar elfinanciamiento del sector y brindar apoyo técnico a los aeropuertosregionales.

• Diseñar el esquema de descentralización en infraestructura aeropor-tuaria, buscando entregar los aeropuertos regionales a los entes terri-toriales y fortalecer las entidades territoriales para asumir esta nuevaresponsabilidad.

• Proyectos

Los principales proyectos para tener en cuenta en el sector aeronáuticoy aeroportuario son los siguientes:

Proyecto LocalizaciónAeropuerto Alfonso Bonilla Aragón Palmira, Valle

ObservacionesA concesionar

Aeropuerto José María Córdoba Rionegro,Antioquia Realización Plan maestroPor concesión

Terminal Aéreo El Dorado Santa Fe de Bogotá D.C. Realización Plan maestroPor concesión

Aeropuertos regionales Nacional DescentralizaciónSistemas año 2000 Reposición de equipos

para entrar al nuevomilenio

b. Financiación

• Objetivos

La financiación en este sector se obtiene en un porcentaje importante,de recursos administrados por la entidad. De acuerdo con lo anterior, sehan establecido los siguientes objetivos para el tema de financiación: (i)incrementar y optimizar los ingresos provenientes de la administraciónaeronáutica y aeroportuaria; (ii) revisar del esquema actual de tarifas.


56 LAS EXPORTACIO ES COMO MOTOR DE CRECIMLE TO

• Estrategias

• Involucrar agentes privados en las labores de construcción y opera-ción de infraestructura aeroportuaria.

• Poner en marcha un sistema de contabilidad eficiente en el sector quele permita conocer los ingresos y costos asociados a cada aeropuerto,dado que hasta el momento se lleva en forma centralizada.

• Analizar los sistemas tarifarios actuales y realizar comparaciones conla práctica internacional.

c. Seguridad aérea

• Objetivos

El tema de la seguridad aérea es fundamental para el desarrollo del sec-tor. Por esta razón se han identificado los siguientes objetivos con el finde llevar al sistema de aeronavegación colombiana a estándares interna-cionales: (i) lograr cubrirnientos óptimos de radioayudas en el espacioaéreo nacional; (ii) mantener, modernizar y ampliar los sistemas de ayu-da a la aeronavegación.

• Estrategias

• Continuar con la expansión de la red de radioayudas hasta llegar a uncubrimiento del 95% del territorio nacional. Actualmente, el cubri-miento es del 84%; es así como se debe recomponer la estructurapresupuestal de la entidad para dirigir el mayor porcentaje a la inver-sión en infraestructura aeronáutica. Teniendo en cuenta el nivel tec-nológico del sector las inversiones deben incluir la modernización delequipo existente, así como su reposición.

• Adoptar tecnologías satelitales en aeronavegación.

• Modernizar los sistemas de información y soportes de la seguridadaérea, así como adecuar los equipos al cambio de siglo.



3. Transporte férreo


• Objetivos

(i) Hacer del sector férreo un modo competitivo que se constituya enuna alternativa para el sector exportador; (ii) soportar la formulación delas nuevas inversiones en expansión férrea, en los análisis de las necesi-dades y tendencias de la demanda; (iii) impulsar proyectos de utiliza-ción de red férrea en algunos tramos para el transporte masivo depasajeros (trenes de cercanía).

• Estrategias

• Culminar el proceso de entrega en concesión de las redes Atlántica yPacífica asignando las cuotas anuales aprobadas mediante vigencias fu-turas como aporte de la nación para la rehabilitación de las dos redes.

• Incentivar las inversiones del sector privado en el desarrollo de centrosde transferencia para incrementar la participación del modo en la mo-vilización de carga nacional. De esta manera ofrecer un servicio detransporte competitivo que complemente a los demás modos existentes.

• Estructurar técnica, legal y financieramente proyectos que apoyen elcomercio exterior a través de iniciativas del sector privado.

• Promover el uso de nuevos equipos en las empresas operadoras quegarantice calidad y eficiencia en la prestación del servicio generandocompetencia con el modo carretero .

• Impulsar programas de rehabilitación y mantenimiento para los tra-mos de la red férrea no concesionables.

• Proyectos

ProyectoRed férrea del Atlántico

ModalidadConcesión

Alcance1.529 km.

Red férrea del Pacífico Concesión 499 km.Tren de cercanías Concesión


58 LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIE TO

b. Financiación

• Objetivo

• Fortalecer el proceso de participación privada con esquemas que re-duzcan la inversión por parte de la nación.

• Estrategias

• Estructurar y promover proyectos que generen suficientes economíasde escala para que sean atractivos financieramente para el sector pri-vado, tomando las experiencias obtenidas en las concesiones viales yavanzando en las políticas de regulación y control del transporte.

• Establecer políticas de financiación maxirnizando el impacto de losrecursos sobre el sector productivo en general, y el exportador en par-ticular.

c. Marco institucional

• Objetivos

• Revisar la conformación actual del sector férreo, a partir de la defini-ción de funciones y responsabilidades de las partes involucradas.

• Estrategias

• Modernizar administrativa e institucionalmente a Ferrovías paraadecuarIa a las labores de seguimiento y control de los contratos deconcesión. Adicionalmente, la institución debe fortalecerse para quelas obras de rehabilitación se cumplan en el tiempo establecido ini-cialmente y debe promover su eficiencia operativa. Ferrovías deberáimplantar un sistema de información y seguimiento y expedir boleti-nes periódicos de estadísticas e indicadores de eficiencia que permi-tan monitorear continuamente el desempeño del modo.

• Reglamentar las responsabilidades y derechos de cada uno de los agen-tes que intervienen en el proceso, para alcanzar las metas propuestas



tanto de inversión en rehabilitación y mantenimiento por el sistemade concesión, como la movilización de carga y desempeño financierode las empresas operadoras.

• Adelantar el seguimiento y control de los contratos de concesión, y delas modalidades de participación privada mediante sistemas de infor-mación y seguimiento con indicadores de desempeño que permitan elmonitoreo del sistema de mantenimiento de la infraestructura y suoperación.

d. Operación

• Objetivos

• Fortalecer el sistema de operación de la red férrea.

• Estrategias

• Establecer índices de operación y controlar su cumplimiento .

• Brindar confiabilidad, seguridad, eficiencia y velocidad a las vías fé-rreas mejorando los programas de atención y prevención de emergen-cias en la red.

• Incentivar el transporte de grandes volúmenes de carga en recorridoslargos, carga de vocación propia.

• Definir parámetros de eficiencia, confiabilidad y seguridad en la ope-ración de los corredores férreos.

4. Puertos

a. Modernización

• Objetivo

• Incentivar la modernización de la infraestructura portuaria para in-crementar los niveles de competitividad.


60 LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECLMIENTO

• Estrategias

• Involucrar al inversionista privado en la administración y profundiza-ción de los canales de acceso a los principales puertos, del país. Aun-que las obras de mantenimiento están a cargo de la nación, se prevé lanecesidad de realizar la profundización de los canales, para permitirla entrada de naves de mayor calado. Se entregará en concesión laadministración de cada uno de los canales de acceso, teniendo en cuentaun sistema de cargos a los usuarios como fuente de financiación delproyecto.

• Revisar las condiciones de operación de las sociedades portuarias re-gionales, buscando mayores eficiencias y planes de inversión acordescon el desarrollo del sector. En cuanto a la modernización de los puer-tos, se debe realizar un estudio que haga una comparación internacio-nal, para tener un punto de referencia para la orientación de las accionesfuturas.

• Apoyar la libre competencia en las relaciones comerciales asociadasa la operación portuaria.

• Proyectos

• Dar en concesiones, profundizar y mantener los canales de acceso aCartagena, Barranquilla y Buenaventura.

b. Reglamentación

• Objetivos

(i) Establecer un marco normativo acorde con los nuevos requerimien-tos ambientales; (ii) promover en el marco de la comunidad andina unanormatividad común que facilite la operación de transporte marítimo, elfletamento de casco desnudo, el arrendamiento financiero de buques yel registro andino de buques, entre otros.



• Estrategias

• Revisar la ley 1 de 1991 para adecuada al nuevo marco institucionaldel sector transporte y del medio ambiente. A partir de la expediciónde la ley, el sector ha experimentado profundos cambios en cuanto asu estructura y los requerimientos ambientales, condicionando de ma-nera cada vez mayor el desarrollo de los proyectos.

• Establecer un ordenamiento físico-portuario y ambiental de los lito-rales que permita especializar los puertos para el logro de los benefi-cios derivados de economías de escala, evitando la proliferación depuertos que muchas veces no responden a las necesidades requeridaspara el intercambio de los productos.

• Vigilar la operación de las sociedades portuarias regionales e indicarlos mejores medios para la operación con el ánimo de obtener progre-so en cuanto al desarrollo de las actividades portuarias. Esta tarea laadelantará la Superintendencia General de Puertos.

• Generar un programa de estabilidad para los mercados laborales por-tuarios.

s. Fluvial

a. Modernización y concesión

Los ríos de Colombia se utilizan fluvialmente en un porcentaje muybajo con respecto de su potencial, el cual está representado en más dedieciocho mil kilómetros de vías navegables, que comunican práctica-mente todas las regiones del país.

En este Plan se pretende colocar el transporte fluvial a la altura de losotros modos, integrándolo a la red de transporte nacional y convirtién-dolo en motor del desarrollo económico y de la internacionalización dela economía, con énfasis en el comercio andino. Por esta razón se pre-



tende aumentar sustancialmente la carga y el transporte de pasajeros através de los ríos de Colombia.

El desarrollo de la red fluvial se convertirá así mismo, en una de lasbases de la integración de las regiones más apartadas de Colombia yserá sustento del plan de paz del gobierno nacional, ya que es precisa-mente en las zonas con altos índices de violencia donde las únicas víasde acceso son las fluviales, resultando prioritario mejorar el tipo deembarcaciones que se utilizan, construyendo infraestructura y mejoran-do la operación de los canales navegables.

Para lograr el desarrollo, se convocará al sector privado y a los inversio-nistas extranjeros a participar en la construcción, mantenimiento de lashidrovías y operación de las mismas, así como en la construcción ymantenimiento de los puertos fluviales.

Por lo anterior se ha propuesto una serie de objetivos y estrategias parael sector fluvial así:

• Objetivo

Incrementar la competitividad de la producción de diferentes regionesen Colombia, mediante la habilitación y modernización de la infraes-tructura fluvial del país.

• Estrategias

• Implantar una política eficiente y efectiva de mejoramiento y mante-nimiento de los canales navegables, construir infraestructura portua-ria, centros de transferencia y unidades transportadoras, involucrandoal sector privado.

• Adoptar el sistema de concesión de la infraestructura, del manteni-miento y de la operación de las hidrovías, con el fin de que el sectorprivado se pueda involucrar en el desarrollo del mismo.



• Definir una política de peajes fluviales como mecanismo de ingresospara financiar la inversión de la construcción de infraestructura, man-tenimiento y operación de los ríos y de los puertos fluviales.

• Realizar los estudios técnicos y de demanda, que permitan analizar laviabilidad de otorgar en concesiones mediante el sistema de BOMT, elpuerto fluvial de La Banqueta y la canalización de los raudales en elrío Meta, permitiendo que la carga que se moviliza hacia ciertas re-giones de Venezuela o de Europa utilice esa vía, que continúa por elrío Orinoco. En caso de resultar positivos los estudios, iniciar la bús-queda de la banca de inversión e iniciar el proceso de licitación paralas concesiones del río Meta.

• Adelantar los estudios y licitar la concesión para el mantenimiento yoperación del puerto fluvial de Leticia, en el río Amazonas y su canalde acceso.

• Estudiar la construcción de los canales interesteros que unirán Tumacocon Buenaventura en la costa Pacífica de Colombia y definir el meca-nismo para su concesión.

• Iniciar los estudios de la unión de las cuencas de la Orinoquia y laAmazonia, mediante la construcción de canales que unan las redesprimarias, secundarias y terciarias y que finalicen con la posibilidadde navegar por todos los antiguos territorios nacionales de Colombia,con base en las normas ambientales.

• Efectuar obras de destronque, limpieza, defensa y mantenimiento enlos canales navegables no susceptibles de ser transferidos al sectorprivado.

• Desarrollar programas de señalización y balizaje que garanticen laseguridad de la red fluvial y faciliten la navegación.

• Promover el uso de equipos modernos que permitan el transporte deun mayor volumen de carga, utilizando un bajo calado.



• Fortalecer la organización institucional de las divisiones de las cuen-cas fluviales y sus respectivas inspecciones, que reportan a la Direc-ción General de Transporte Fluvial del Ministerio de Transporte, demanera que se mejore el control y la supervisión del tráfico fluvial enlos ríos de Colombia.

• Mejorar y modernizar el marco normativo existente que regula el trá-fico fluvial, los permisos para operar las navieras y las normas deseguridad.

• Reforzar la acción de Cormagdalena, mediante la finalización de laentrega de los puertos, muelles y equipos que actualmente administrael Ministerio de Transporte.

Los proyectos bajo modalidad de concesión:

• Puerto La Banqueta sobre el río Meta

• Canalización raudales sobre el río Meta y río Magdalena

• Mantenimiento y reparación muelle flotante de Leticia

• Proyecto canales interesteros del Pacífico

• Muelle multimodal de Quibdó.

Adicionalmente se tiene proyectada una serie de obras (45 proyectos)en temas como:

Realización de obras de defensa de los ríos para controlar la erosión ylas crecientes:

• Construcción de muelles

• Dragados para recuperar y mejorar los canales navegables.

Las obras anteriores han sido identificadas y se realizarán de acuerdocon el presupuesto con que se cuente.



b. Financiación

Ante las dificultades financieras por las que atraviesa el Estado, el Mi-nisterio de Transporte a través de su Dirección General de TransporteFluvial, utilizará recursos del Fondo de la Paz para obras en municipiosy regiones azotadas por la violencia y asesorará técnicamente a los al-caldes y gobernadores en la elaboración de proyectos, sujetos de serfinanciados por el Fondo Nacional de Regalías.

En las obras mayores, el mantenimiento y la operación de los proyectossujetos a concesión, los aportes provendrán de los inversionistas nacio-nales y extranjeros.

6. Transporte multimodal

• Objetivos

• Impulsar el uso de los corredores multimodales de forma tal que secreen economías de escala que permitan incrementar la competitivi-dad de las exportaciones de carga de vocación propia.

• Estrategias

• Establecer una conexión multimodal nacional para el sistema de trans-porte, que permita aprovechar las ventajas comparativas que cada unode los modos ofrece.

7. Transporte urbano

• Estrategias

La política de transporte urbano nacional estará orientada hacia la crea-ción de instrumentos que incentiven a los municipios para la implantaciónde sistemas de transporte que atiendan las necesidades de movilidad dela población bajo criterios de eficiencia operativa, económica y ambien-tal. Para ello se buscará romper la inercia que motiva la preferencia de las



administraciones locales por la expansión de la capacidad de la infraes-tructura frente a la adopción de soluciones operativas de bajo costo y mayorimpacto. Adicionalmente, se apoyarán iniciativas que castiguen el uso delautomóvil en zonas urbanas y que a la vez ofrezcan alternativas a losusuarios para utilizar el transporte público para acceder y movilizarse endichas zonas, bajo condiciones de velocidad y comodidad adecuadas.

Para alcanzar los objetivos propuestos el gobierno nacional apoyará alas ciudades en el diseño y formulación de planes de transporte. Estosplanes estarán basados en estudios integrales de demanda, criterios deordenamiento urbano y racionalidad económica y ambiental. Como re-sultado de este proceso, la nación a través del Ministerio de Transporte,el Ministerio de Desarrollo y con el apoyo del Departamento Nacionalde Planeación respaldará los procesos de estructuración de proyectospiloto en los cuales las ciudades propongan la implantación de accionesfiscales, de gestión, pública y privada, y de inversión que promuevan laracionalización de los sistemas de administración de tráfico, maximicenla utilización de la infraestructura existente, reduzcan los costos de ex-pansión vial y desestimulen el uso del automóvil en las zonas urbanas.

La nación no puede continuar aportando recursos para financiar los pro-yectos de transporte urbano. Esta es una responsabilidad del orden mu-nicipal. Por ello, se promoverán acciones legislativas tendientes a facilitarla creación de fuentes para la financiación de proyectos de transportepor parte de los municipios y eliminación del sesgo que la actual norma-tividad crea en relación con el apoyo de la nación y su participación enproyectos que no constituyen soluciones efectivas de mínimo costo. Sebuscará además que la ley otorgue instrumentos para garantizar que losrecaudo s por concepto de impuesto de timbre y rodamiento no se des-víen hacia municipios en los cuales no circulan los vehículos gravados.

Sin embargo, en cumplimiento del documento Conpes 2932 de junio 25de 1997 y teniendo como tope las vigencias futuras contempladas para



el metro de Bogotá y el tren ligero de Cali, el gobierno nacional hará losaportes correspondientes acorde con el avance de los proyectos.

Si los estudios técnicos así lo estiman y la demanda lo justifica se pres-tará apoyo institucional a las iniciativas municipales para la ejecuciónde proyectos de transporte público basados en la utilización de vías ex-clusivas de buses, cuando estos proyectos consideren integralmente losaspectos de diseño y control operativo con los de la infraestructura. Igualtratamiento se dará a las iniciativas municipales en proyectos que consi-deren la utilización de modos ambientalmente amigables como la bici-cleta y los vehículos que utilicen el gas natural o el GLP comocombustible.

Se diseñará, con el concurso de las universidades, estructuras de admi-nistración de tráfico que puedan ser adoptadas por las ciudades comoalternativa de solución a sus problemas de transporte. Estas nuevas es-tructuras no deberán implicar el aumento de las plantas de personalmunicipal, para lo cual se crearán incentivos al sector privado para lafinanciación y operación de los sistemas de administración y control detráfico. Adicionalmente, se buscará el estímulo a la demanda por servi-cios especializados de ingeniería de tráfico, el cual permitirá a las uni-versidades reorientar sus esfuerzos para formar el recurso profesionalque requiere la administración de tráfico.

El gobierno nacional colaborará institucionalmente en el diseño de ins-trumentos financieros que permitan a las ciudades contar con los recur-sos financieros necesarios para adelantar, en el corto plazo, proyectosde transporte urbano acordes con los objetivos de política ya menciona-dos. El diseño de estos instrumentos se complementará con la adecua-ción de la legislación y la regulación existente, de manera que las ciudadespuedan utilizar los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina, laimplantación de peajes urbanos u otros tipos de cargos a los usuariospara el repago de los costos financieros y de capital que resulten dehabilitar la pronta ejecución de los proyectos.



• Reposición de equipos

La inexistencia en el pasado de programas efectivos de reposición delparque automotor de servicio público ha llevado a un progresivo enveje-cimiento de los vehículos, con su consecuente efecto sobre la seguridady la comodidad del usuario. Así mismo se generan efectos adicionales aso-ciados a un alto consumo de combustible, una alta emisión de gases con-taminantes y una baja confiabilidad en la prestación del servicio.

La expectativa de recibir subsidios o exenciones de la nación comorequisito para impulsar un programa masivo de reposición ha dilatadohistóricamente la efectiva solución del problema, 10 cual unido a la faltade claridad y continuidad con que el tema ha sido tratado ha llevado aque la legislación promulgada al respecto no haya tenido una efectivaaplicación.

Basados en que el transporte, como sector productivo, debe generar larecuperación del capital invertido en los vehículos utilizados, se hace ne-cesario identificar, en las estructuras tarifarias de los servicios ofrecidos,el rubro que permita constituir una fuente de ahorro de largo plazo, quedeberá sustentar el programa de reposición de los vehículos en cuestión.

Este ahorro de largo plazo, debidamente canalizado y administrado enun fondo, permite la generación de los créditos correspondientes y debeservir también como mecanismo financiero para el pago de la chatarraque se genere como consecuencia de la salida del servicio de los vehícu-los más antiguos. Por lo demás, el ahorro generado por el propio sectordel transporte permite superar la discusión sobre la necesidad de contarcon estímulos del presupuesto nacional.

El programa de reposición a través de estos fondos especializados debe-rá complementarse con la creación de un mecanismo de seguros y degarantías que faciliten e incentiven la reposición del equipo y deberá serdebidamente estructurado y vigilado por el Ministerio de Transporte,con el apoyo del IFI y el Fondo Nacional de Garantías.



B. MINAS y ENERGÍA

El sector minero energético genera un importante impacto en la activi-dad económica y el sector externo. Prueba de ello es su aporte en más deuna tercera parte de las divisas generadas por todas las exportacionesdel país. Adicionalmente, contribuye de manera importante a impulsarprocesos de crecimiento en las distintas regiones, ya que dinamiza lascaracterísticas productivas y sociales de los entes territoriales.

Con el fin de incrementar el volumen de exportaciones es fundamentalreactivar las actividades de exploración y explotación de crudo, impul-sar el desarrollo de la industria petroquímica, promover y racionalizar eluso de la infraestructura de transporte y embarque de carbón y así pro-pender por la apertura de nuevos mercados para la exportación de car-bón coque y antracítico. En el sector minero, se apoyará la creación deindustrias de transformación de minerales como el oro y las esmeraldas,creando mayor valor agregado a la exportación de estos recursos.

A pesar de haberse adelantado profundos procesos de restructuracióninstitucional que han llevado a los subsectores eléctrico y gasífero sean máscompetitivos, que cuenten con un marco regulatorio que permita la inyec-ción de nuevos capitales y la participación de un mayor número de agen-tes, es importante seguir avanzando en la prestación económica y confiablede tales servicios, los cuales cumplen un papel importante en el desarrolloeconómico y social del país. Por ello es indispensable continuar con laconsolidación de la actividad regulatoria y de control en la prestación delos servicios de infraestructura, con el fin de atender las imperfecciones delmercado y el funcionamiento de los monopolios naturales.

Dado que los energéticos son un insumo básico para el sector producti-vo, se requiere fortalecer las acciones regulatorias tendientes a: (i) opti-mizar la estructura de precios con el fin de dar señales óptimas para laexpansión; y (ii) mejorar la confiabilidad del sistema y la calidad delservicio. Estas actividades se complementarán con la creación y con so-



lidación de mercados físicos y financieros para los energéticos, con elfin de reducir su costo y mejorar su disponibilidad.

De otra parte, a fin de aumentar la competitividad de la industria colom-biana, a través del programa de eficiencia energética que lidera la Uni-dad de planeación minero-energética, Upme, se apoyarán las accionesnecesarias para incrementar la productividad de las industrias energo-intensivas, mediante la implantación de nuevas prácticas y tecnologíasde racionalización y uso eficiente de la energía.

De igual forma, es necesario modificar el régimen de cobro y distribu-ción de regalías, con el fin de disponer de: (i) un mecanismo flexibleque pueda ser dirigido hacia las actividades prioritarias dentro del desa-rrollo del sector, como son la promoción de la minería y el desarrollo dela infraestructura asociada a los proyectos mineros, y (ii) un mecanismovariable que considere en su definición aspectos tales como el conoci-miento de las reservas, volumen de producción, impacto ambiental ysocial de su actividad y tipo de tecnología, entre otros. Lo anterior esfactor decisivo para la financiación de inversiones a escala territorial,para incentivar el desarrollo de nuevos proyectos de explotación de re-cursos naturales, para la conservación del medio ambiente y para la dis-tribución eficiente de los recursos entre las diferentes regiones.

Lo anterior se cumplirá en armonía con un marco de política ambientalclaro y coherente, que permita el desarrollo sostenible y la viabilidadtécnica y económica de las actividades del sector.

Para aumentar la competitividad de las regiones, las acciones que seadelantarán en el sector son las siguientes:

1. Minería

Con el fin de contribuir con los logros de los objetivos sectoriales enca-minados a incrementar la competitividad del sector se presenta la nece-sidad de plantear los siguientes objetivos: (i) promover e incentivar las



actividades de exploración y explotación mineras; (ii) apoyar la confor-mación de mercados formales para la comercialización de minerales;(iii) desarrollar propuestas legislativas que promuevan la dinámica delsector; (iv) fortalecer institucionalmente las entidades sectoriales, y (v)enmarcar dentro del desarrollo sostenible las actividades del sector.

Para disponer de mecanismos técnicos en la formulación de políticasque incentiven la participación de nuevos inversionistas privados, en losprogramas de exploración y explotación del potencial minero del país,se estudiarán novedosos mecanismos de participación privada en la ex-ploración de minerales y se canalizarán recursos de regalías para la ex-ploración y promoción de la minería en cabeza de Ingeominas y laEmpresa Nacional Minera Ltda., respectivamente.

La principal estrategia para resolver las limitaciones en la comercializa-ción de 'los minerales es la promoción de una adecuada infraestructura,haciendo especial énfasis en una infraestructura moderna y eficiente detransporte y embarque para el carbón 10, que permita incrementar la corn-petitividad en las diferentes regiones carboníferas mediante una dismi-nución importante en los costos, incorporando economías de escala.Adicionalmente, el gobierno centrará sus acciones en: (i) crear vínculosintergremiales con el propósito de facilitar los instrumentos de comer-cio que permitan a los empresarios mineros competir con sus productosy fortalecer los canales de comercio con entes análogos en el exterior;(ii) promover iniciativas dirigidas a desarrollar proyectos que conside-ren usos alternativos de los minerales y generen valor agregado a laindustria en las actividades previas a la exportación, y (iii) estimular lademanda interna de minerales, en especial la de carbón.

Por su parte, la legislación vigente en su totalidad no se ajusta a laspolíticas y estrategias a largo plazo, puesto que carece de definiciones

10 La comercialización del carbón se ve afectada por las limitaciones de capacidad en los modosexistentes y en las instalaciones portuarias, sólo Puerto Bolívar, Puerto Zúñiga y American PortCo. tienen capacidad en sus instalaciones para el cargue de buques tipo Cape, y por el atraso detreinta años de la infraestructura que genera sobrecostos por la no utilización de las ventajas com-parativas de cada modo de transporte.



para los papeles del Estado y del sector privado. Para resolver esta pro-blemática y ajustar la legislación minera a la nueva Constitución, la le-gislación ambiental y la nueva estructura institucional, el gobiernocontinuará el desarrollo de un nuevo código de minas que proporcioneuna normatividad transparente, dinámica y ágil, que presente mecanis-mos de contratación atractivos para la inversión extranjera, que maximicelos beneficios para la nación y que estén a tono con la nueva realidad delpaís, respetando y protegiendo las minorías étnicas, sin ceder su dere-cho a la explotación de los recursos naturales de su propiedad.

Las entidades gubernamentales se concentrarán en las funciones de fis-calización, control y regulación del sector, incrementando, a través delMinisterio de Minas y Energía, los mecanismos de seguimiento de losproyectos de inversión y del cumplimiento de la normatividad por partede cada uno de los grupos homogéneos. Para garantizar el desarrollo deeste esquema, el Estado buscará los mecanismos que le permitan enaje-nar su participación en empresas que desempeñen la actividad de explo-tación minera, particularmente en Carbocol, y consolidará la fusión deEcocarbón y Mineralco en la Empresa Nacional Minera Ltda., adminis-tradora de los recursos mineros de propiedad de la nación.

El desarrollo de los proyectos mineros estará sustentado en un plan mi-nero ambiental previamente concertado y valorado por las autoridadescorrespondientes, garantizando la implantación de las acciones priorita-rias contenidas en los programas de agua y de gestión ambiental secto-rial de la propuesta de política nacional ambiental. Las estrategias en elmarco ambiental estarán encaminadas al manejo adecuado de los verti-miento s químicos en las actividades de explotación y beneficio de meta-les preciosos y a la continua aplicación del concepto de tecnologíaslimpias especialmente en carboeléctricas. La eficiencia técnica y el des-empeño ambiental se desarrollarán a partir de la aplicación del conoci-miento que proveen los programas de investigación y desarrollotecnológico.



2. Electricidad

El modelo de desarrollo que se plantea a través del subsector eléctricotiene como objetivo: (i) consolidar el marco regulatorio, de tal formaque exista un mercado que dé señales económicas eficientes permitien-do que la expansión del sector sea autosostenible, sin requerirse la asig-nación de recursos del presupuesto nacional; (ii) fomentar la existenciade nuevos agentes en el mercado que promuevan una verdadera compe-tencia al interior del sector; (iii) evaluar esquemas alternativos para eldesarrollo de programas de energización en las zonas rurales aisladas,que conlleven a incrementar la cobertura en estas áreas, optimizando losrecursos de la nación e incentivando la inversión de recursos de nuevosagentes; y (iv) solucionar los problemas financieros de las empresas es-tatales que amenazan la integridad financiera de todo el sistema, a tra-vés de la incorporación de nuevos inversionistas al capital de las empresas,evitando la transferencia de ineficiencias y sobrecostos a los usuarios.

De esta forma se continuará con la promoción de nuevos agentes estra-tégicos en las empresas de generación y distribución, permitiendo ase-gurar una adecuada prestación del servicio y creando condiciones parala expansión, de acuerdo con señales de mercado y de costos marginalesde largo plazo. Igualmente, se diseñarán nuevos esquemas que permitanuna mejor asignación de los recursos actuales y la obtención de recursosfrescos a través de nuevos inversionistas en la operación de los sistemasno interconectados.

A nivel de transmisión se iniciarán convocatorias para la expansión yoperación de la infraestructura de transmisión, en condiciones de com-petencia y se adelantarán las acciones para llevar a niveles justificableslas restricciones actuales del sistema de transmisión nacional.

Para fortalecer las acciones mencionadas anteriormente es necesario: (i)desarrollar nuevos instrumentos normativos que permitan la diversidadenergética en la expansión de generación, que eliminen las distorsiones



de precios y subsidios entre energéticos; (ii) consolidar la regulación encuanto a la calidad del servicio y establecer acciones regulatorias paralograr que las empresas cumplan oportunamente con sus obligacionesmercantiles; (iii) fortalecer la autonomía en las decisiones de las comi-siones de regulación; (iv) continuar el fortalecimiento y descentralizaciónde la gestión de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliariosen sus funciones de vigilancia y control, apoyada por la participación dela sociedad en los comités de desarrollo y control social de las empresasde servicios públicos; (v) promover independencia entre los intereses delos diferentes agentes y la actividad de administración del sistema deintercambios comerciales"; y (vi) reforzar la eficiencia de la operacióndel mercado mayorista y el desarrollo de mercados futuros y derivados,que permita la aplicación de instrumentos de cobertura.

El uso racional y eficiente de la energía constituye una de las herramien-tas fundamentales para garantizar la satisfacción óptima de la demanda,la adecuada utilización de los recursos disponibles, la reducción de loscostos de la factura energética y la disminución de los impactos ambien-tales en el uso y producción de la energía.

Por la composición del consumo de energía en el país, el programa deUso Racional de Energía, URE, concentrará sus esfuerzos en: (i) esti-mular ahorros mediante la sustitución de gasolina por gas combustibleen transporte vehicular; (ii) crear facilidades financieras, tecnológicas yregulatorias para aprovechar el potencial de cogeneración, y (iii) desa-rrollar metodología s de ahorro en los subsectores más representativosde la industria.

3. Gas

Por sus bondades económicas, energéticas y ambientales, el gas naturalcontinuará incrementando su participación en la oferta de energéticos

11 Con este propósito se adelantará la separación de las funciones de administración del SIC de Inter-conexión Eléctrica S.A.



del país. No obstante, el dinámico crecimiento de este subsector imponegrandes retos al Estado y la industria para llevar a cabo una planeaciónintegrada que permita el uso racional de las reservas naturales. El creci-miento de la demanda del sector industrial dependerá de la competitivi-dad de los precios del gas frente a otros energéticos sustitutos y de lareglamentación ambiental.

En dicho sector los esfuerzos del gobierno estarán orientados a revisarel marco regulatorio existente, el cual debe enfocarse a: (i) definir laestructura de precios del gas en boca de pozo, que permita la recupera-ción de los costos de exploración y explotación del recurso, y que igual-mente involucre el costo de oportunidad de utilización del mismo; (ii)definir un esquema tarifario en transporte de gas que incentive la expan-sión del sistema, sin necesidad de aportes del Estado; (iii) revisar loscontratos de suministro y transporte de gas para mejorar la competitivi-dad del sector y no dar señales equivocadas de mercado en generacióneléctrica; (iv) crear un mecanismo de información único para todos losagentes del sector; (v) reglamentar esquemas que permitan optimizar eldesarrollo de la actividad de almacenamiento diario y estacional de gas,para garantizar la seguridad del suministro.

Las acciones anteriores se acompañarán de una restructuración institu-cional que permita un manejo independiente de las actividades de ex-pansión, despacho y liquidación de los intercambios comerciales delmercado mayorista de gas. Para el logro de este propósito será necesarioadecuar las funciones y estructura de Ecogas.

La seguridad física en el suministro y el desarrollo regulatorio de lacalidad del producto serán elementos claves en la agenda del Ministeriode Minas y Energía, la Creg y demás entidades competentes.

La dinámica del sector hace necesario modernizar las prácticas de co-mercialización, contratación, abastecimiento de la demanda y divulga-ción de la información. En este sentido, se considera que el grado dedesarrollo de la industria permite conformar un mercado mayorista de



corto plazo de excedentes de gas y de capacidades de transporte, asícomo de opciones contractuales para la comercialización del producto.

Para atender esta problemática será necesario restringir la comercializa-ción conjunta del gas en contratos de asociación, desarrollar un esque-ma independiente de Ecopetrol para la comercialización del gas deregalías, eliminar las restricciones que puedan generar los cargos de trans-porte, estudiar la viabilidad de establecer mercados regionales con paí-ses vecinos, analizar la conveniencia de liberar los precios en boca depozo para todos los productores del energético, y desarrollar un códigode distribución orientado por los mismos principios que se adoptaronpara el sector eléctrico.

De otra parte, el gobierno nacional apoyará las iniciativas que desarro-llen las autoridades municipales y distritales para el uso de gas naturalen transporte vehicular. La conveniencia del uso de gas natural compri-mido (GNC) o GLP como combustible automotor, dependerá de sus be-neficios ambientales, de su seguridad, y de su disponibilidad. Así mismose promoverá el desarrollo de gas natural comprimido para la atenciónde aquellas localidades que por su tamaño y localización con respecto ala red de transporte de gas lo haga aconsejable.

El desarrollo de la industria de gas natural irá acompañado también deun desarrollo paralelo de la industria de gas licuado de petróleo. Paralograr este propósito, se estudiarán los aspectos regulatorios y de infra-estructura que hagan viable la importación y transporte de este produc-to, con miras a la conformación de un mercado de gas licuado del petróleo,GLP, sin intervención regulatoria en su comercialización.

4. Petróleo

Las reservas descubiertas en Colombia ascienden a 7.290 millones debarriles (Mbls) y las reservas remanentes ascienden a 2.577 Mbls. Parael 2002, en un escenario en el que no se presenten nuevos descubrimien-



tos, la relación reservas-demanda indica que las remanentes no alcanza-rán a satisfacer la totalidad de la demanda local, siendo necesaria laimportación de hidrocarburos para suplir el déficit.

El efecto económico que se generaría sobre el país al pasar de ser unpaís exportador de crudo a un país importador y al disminuir la produc-ción de crudo podría tener un impacto económico negativo, en términosde crecimiento del PIE, reducción de ingresos por regalías para las enti-dades territoriales, reducción del nivel de inversión pública financiadacon recursos provenientes del sector hidrocarburos y efecto negativo enla balanza comercial.

Para evitar que Colombia se convierta en un país importador de crudo ysatisfacer la demanda local se requiere descubrir más de 2.000 Mblsentre 1999 y 2002 Y4.000 Mbls para 2002-2007, así como adelantar unplan de recuperación de las reservas existentes.

Lograr estas metas requiere intensificar la actividad de exploración enel país, considerando que se cuenta con más de 18 cuencas sedimenta-rias comprendidas dentro de áreas activas e inactivas, con una extensiónaproximada de 1.036.400 Km2, que representan un potencial de reser-vas de 37 mil millones de barriles. A la fecha, solamente 112.600 Km2

del total de áreas sedimentarias se encuentra en exploración, equivalen-tes al 9.23% del área total y en producción el 1.63%, quedando el 89.1 %de la extensión total de cuencas sedimentarias por explorar.

En el cumplimiento de las metas de mediano plazo, año 2002, se requie-re entregar en exploración un mínimo de 50 bloques anuales para iden-tificar 110 áreas prospectivas por año, que se convierten en 75 prospectospara perforación de mínimo 50 pozos anuales. Con un factor de éxitodel 20%, la perforación de 50 nuevos pozos por año podría llevar aldescubrimiento de 500 millones de barriles año, en promedio.

Para alcanzar las metas de exploración, desarrollo y producción previs-tas para el próximo cuatrienio (véase cuadro siguiente), se requiereninversiones superiores a doce billones de 1999.



1999 2000 2001 2002 TotalPozos exploratorios A-3 38 50 60 65 213Reservas nuevas (MBL) 380 500 600 650 2130Producción de crudo (KBDC) 856 860 791 839----------------Producción acumulada de crudo por año (MBL) 312 314 289 306 1221

El monto de inversión privada que se requiere partiendo de la capacidadde inversión de Ecopetrol y la capacidad real de canalizar recursos delsector privado debe considerar factores internos y externos que afectandicha capacidad, incluidos: (i) nivel de competitividad colombiano frentea otras alternativas de inversión, comparando el Government Take deColombia frente al de otros países": (ii) condiciones del entorno local,orden público, proceso de paz y política petrolera, marco regulatoriopara la expedición de licencias ambientales, entre otros; (iii) coyunturade precios del crudo y su efecto sobre la inversión privada en el sector;(iv) condiciones actuales de los contratos de asociación contra otras al-ternativas de asociación.

Más del 60% del total de la inversión prevista para el sector hidrocarbu-ros en los próximos cuatro años se destinará a inversiones de explora-ción y desarrollo de campos, mientras que un 35% se destinará arefinación y petroquímica.

Las metas trazadas en relación con las actividades de refinación impli-can la ejecución de inversiones por un valor superior a 7 billones de1999. Con estas inversiones se podría ampliar la capacidad instalada deproducción de gasolinas y bencinas en 53 KBDC, y la producción dedestilados medios en 34 KBDC.

Las inversiones previstas para refinación y distribución de combustiblesimplican la producción de derivados de mayor valor agregado en lasplantas locales, que podrán destinarse a abastecer el mercado de insu-mas petroquímicos en Colombia y a incentivar el desarrollo de esta in-dustria. La gran participación del negocio de refinación y petroquímica

12 Colombia presenta uno de los mayores niveles de Govemment Take a escala mundial (80-90%).



obedece a la proyección de enormes inversiones del sector privado en eldesarrollo de proyectos petroquímicos y su participación en las activi-dades de refinación.

Dado que se espera una significativa participación de recursos privadosen el desarrollo de la refinación y la industria petroquímica será necesa-rio diseñar un marco regulatorio que permita la creación de un mercadoabierto, eficiente y competitivo, que promueva y desarrolle las condi-ciones para atraer capital privado.

La política de largo plazo implica la revisión de los términos contrac-tuales y económicos de la actividad de exploración y explotación, con elobjeto de fomentar el nivel y el ritmo de la actividad exploratoria, parapermitir que el sector compita por el capital privado en las mismas con-diciones que los demás países. La meta de inversión no es sostenible enlas condiciones actuales de los contratos de asociación, ni tampoco conlos niveles históricos de inversión privada en exploración y explotación.

Por tanto, se requiere revisar la política sobre participación obligatoriade Ecopetrol en nuevos contratos de asociación y el porcentaje de parti-cipación estatal. Como quiera que no es fácil plantear un cambio en lastasas de impuestos aplicables al sector, es indispensable reducir la parti-cipación inicial de Ecopetrol en los contratos, manteniendo la aplica-ción del Factor R, revisando el régimen de regalías y aplicando tasasdiferenciales dependiendo del tamaño, ubicación y del volumen produ-cido en los campos.

La estrategia de mediano plazo, 1998-2002, debe concentrarse en ex-plotación más que exploración, con el fin de aplazar dos o tres años elriesgo de abastecimiento previsto para el 2004, incentivando la firma decontratos de producción incremental para todos los campos, asociacióny operación directa, en los que resulte viable la inversión para incre-mentar la curva de producción básica. Se evaluará la posibilidad de in-cluir en estos contratos un mecanismo para el reconocimiento de lainversión de exploración al asociado, para el caso en que sea necesario



perforar pozos adicionales, no de desarrollo, sino de exploración, den-tro del programa de inversiones presentado por el oferente.

De igual forma, el programa de producción incremen tal también podráextenderse a todos los contratos de asociación vigentes, planteandomecanismos contractuales que permitan regular únicamente la produc-ción incremental. Adicionalmente, para acelerar la actividad de explora-ción en contratos firmados hace más de tres años, que pueden concluir laexploración en tres años adicionales, y acelerar la inversión de desarro-llo de los campos, se puede plantear una reducción de la tasa de regalíaspara producción del período 2004-2006, o mayor, para campos cuya co-mercialización se declare a partir de la fecha de promulgación de la ley.

La estrategia de largo plazo se enfoca hacia las actividades de explora-ción, descubrimiento de nuevas reservas que aseguren el abastecimientode los próximos diez años, generando condiciones homogéneas para todoslos tipos de contratos de asociación y todas las cuencas sedimentarias,de modo que para cada compañía sea indiferente, en términos de renta-bilidad, invertir en un área o en otra, o firmar un contrato de asociacióno uno de producción incremental, sin perder de vista que existen áreas ocontratos que implican un mayor riesgo y, por ende, deberán ofrecermayores retornos. Lo anterior permitiría que cada compañía invierta enel tipo de contrato o en el área para la cual está mejor preparada, entérminos de conocimiento geológico o tecnología requerida para la ex-ploración y desarrollo, o por la existencia de instalaciones aledañas quepueden generar economías en la operación del campo.

Se estudiará la viabilidad de extender a todos los contratos de asocia-ción el tratamiento del reembolso de costos de exploración previsto enlos contratos, con incentivos para gas, en el sentido de ceder el 100% delos derechos sobre la producción de Ecopetrol hasta que se reembolse el50% de los costos de exploración al asociado.

Frente a las metas trazadas y teniendo en cuenta que la actividad deexploración-explotación de hidrocarburos se realiza a través de Ecope-



trol, entidad que podrá desarrollar dicha actividad directamente o enasociación con terceros, debe determinarse la capacidad real del Estadocolombiano para cumplir las metas de inversión trazadas, partiendo de:(i) la capacidad de inversión de Ecopetrol, teniendo en cuenta la genera-ción interna de caja proyectada y la capacidad de apalancamiento de laempresa, incluyendo nueva deuda directa y financiación por el lado delactivo vía farm-outs y titularizaciones de derechos sobre producciónfutura; (ii) la capacidad real de atraer capital privado para nuevos pro-yectos de exploración y explotación. En las condiciones actuales, de loscontratos de asociación, y de precio del crudo, es imposible atraer capi-tal privado para proyectos con perspectivas menores de 200 Mbls porcampo. Lo anterior es preocupante, porque a pesar de la alta prospecti-vidad de las áreas, en la mayoría de las cuencas el tamaño de los pozospromedio oscila entre 10 y 50 Mbls.

Es importante destacar la participación del gobierno para optimizar elmanejo de las licencias ambientales en el corto plazo, para lo cual seplantea fijar como una condición precedente para el cumplimiento de lacláusula 5, obligación de exploración, el otorgamiento de la licenciaambiental, de modo que el asociado no deba empezar a realizar inver-siones en exploración hasta tanto no se obtenga la licencia. Así mismose plantea el desarrollo de algunas actividades no sujetas a licencia am-biental, sísmica, estudios geológicos, de modo previo a la licencia. Si lalicencia no se otorga en el plazo máximo previsto por la ley, entonces laspartes podrán terminar el contrato, o declarar fuerza mayor, de modoque se suspenda el cumplimiento de las obligaciones del asociado y losplazos contractuales, para no afectar el plazo de la etapa de producción,plazo que hoy no es prorrogable bajo ninguna circunstancia.

Lo anteriormente expuesto implica adelantar una profunda reorienta-ción de las labores de la industria estatal petrolera en las demás activida-des de la cadena de producción de hidrocarburos, la adopción de nuevasestructuras de precios y marco normativo que permita la participaciónde agentes privados en la actividad de transporte, con la eliminación de



los subsidios existentes, así como en las actividades de refinación y al-macenamiento. De igual forma, se evaluará la conveniencia de adoptarmecanismos que le permitan a Ecopetrol participar en asociaciones es-tratégicas con el sector privado para el desarrollo de proyectos en trans-porte, almacenamiento y refinación de hidrocarburos.

Por otra parte, será necesario reglamentar el libre acceso a redes de trans-porte existentes y la participación de cualquier agente en la construc-ción, operación y financiación de la nueva infraestructura de transporte.En refinación, la eliminación de subsidios y la implantación de una es-tructura de costos transparente para cada uno de los bienes y serviciosde la cadena de producción petrolera será elemento fundamental paraincentivar la participación privada en el desarrollo de nueva capacidadde refinación en el país, o para la importación de derivados, cuando lascondiciones del mercado y los costos internos de estos productos nocomprometan la seguridad del suministro de los bienes y servicios queactualmente ofrece la empresa estatal petrolera.

Un aspecto fundamental en la estrategia planteada lo constituye la nece-saria autonomía administrativa y presupuestal que requiere Ecopetrolpara asumir los retos planteados y para operar en igualdad de condicio-nes con nuevos agentes privados en buena parte de las actividades de laindustria. Para ello se buscará focalizar las responsabilidades de defini-ción de política, fortaleciendo la capacidad planificadora de las entida-des no ejecutoras. Igualmente, es indispensable crear mecanismosfinancieros de cobertura así como de gestión, que le permitan a Ecope-trol tener capacidad de inversión en el largo plazo y garantizar su viabi-lidad administrativa y financiera.

Finalmente, se revisará la conveniencia de continuar con el Fondo deestabilización petrolera frente a la coyuntura fiscal y financiera actual.

c. TELECOMUNICACIONES

Las acciones gubernamentales durante los últimos años han estado diri-gidas a aumentar el cubrimiento, modernizar la infraestructura y diver-



sificar la oferta de servicios. Durante este período ha sido significativo elcrecimiento del sector dentro de la economía nacional, con inversionescrecientes que pasaron del 0.77% al 1.48% del PIB de 1991 a 1997. Enmateria de telefonía, el país pasó de contar con alrededor de 2.8 millonesde líneas al inició de la presente década a 6.5 millones de líneas a finalesde 1997, lo que arroja una densidad telefónica de 16.2 líneas instaladaspor cada cien habitantes y posiciona a Colombia como uno de los prime-ros cinco países de América Latina con mayor densidad telefónica". Elnúmero de empresas prestadoras del servicio telefónico se ha duplicado,reflejando el crecimiento del mercado y el interés del sector privado departicipar en la prestación y administración del servicio.

Sin embargo, a pesar de la alta densidad telefónica promedio que pre-senta el país, el servicio telefónico está concentrado en las ciudades másgrandes, con la consecuencia de que en los municipios pequeños y en elsector rural la cobertura del servicio es insuficiente.

Adicionalmente, existe una importante debilidad institucional de lasempresas estatales del sector, Telecom, Adpostal e Inravisión, que haobstaculizado los procesos de modernización y transformación de estasempresas, que hoy en día enfrentan serias dificultades financieras y ope-racionales, al tiempo que se han visto afectadas por la pérdida de merca-do frente a la competencia por parte de otros operadores.

Los problemas institucionales del sector han ocasionado que el país seencuentre rezagado en la liberalización del mercado, la implementaciónde nuevos servicios y le han restado competitividad al sector de las tele-comunicaciones frente a países latinoamericanos con niveles similaresde desarrollo.

En el caso de las telecomunicaciones es importante destacar la relaciónexistente entre éstas y el desarrollo económico y su importancia estratégi-

13 De acuerdo con el Reporte Mundial de Competitividad del IMD para 1998, la densidad telefónicaen algunos países latinoamericanos es Argentina 18.9; Chile 18.1; Venezuela 12.8; Brasil 11.5 yMéxico 9.4.


84 LAS EXPORTACIO ES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

ea en la globalización de la economía, como sector productivo y comoapoyo a las demás actividades económicas, en especial a las exportaciones.

En la presente década, esta área ha aumentado su influencia en el terre-no económico, social y cultural, los cambios tecnológicos han traídonuevos servicios y reducciones importantes de costos, ha crecido la par-ticipación privada en el sector y la competencia ha aumentado los nive-les de eficiencia. En la etapa de la globalización de las economías, lastelecomunicaciones se vuelven pieza fundamental para la inserción delesquema productivo colombiano dentro de las prácticas comerciales quegeneran las nuevas tecnologías.

• Objetivos

Para que el sector de telecomunicaciones contribuya al aumento de laproductividad y la competitividad y a consolidar el proceso de descen-tralización que se ha propuesto en el nuevo modelo de desarrollo, elPlan debe proponer estrategias encaminadas a generalizar el acceso detodos los ciudadanos a los servicios de comunicaciones, al tiempo queel cubrimiento de los mismos abarque la totalidad del territorio nacio-nal. Es igualmente importante garantizar la buena calidad y la presta-ción eficiente de estos servicios, ya sea por parte de operadores locales,regionales o nacionales. Para lo anterior, las acciones gubernamentalestendrán como objetivos los siguientes: (i) cobertura nacional de los ser-vicios de telecomunicaciones; (ii) fortalecer el marco regulatorio einstitucional del sector; (iii) consolidar la liberalización del mercado;(iv) fomentar la participación privada de nuevos actores en la prestaciónde los servicios; y (v) propiciar el desarrollo de la infraestructura co-lombiana de la información.

• Estrategias

• Cobertura nacional de los servicios de telecomunicaciones. Para ga-rantizar a todos los ciudadanos el acceso universal a los servicios detelecomunicaciones, es necesario contar con una política clara, con-fiable y de largo plazo que garantice el incremento de la cobertura y



la universalización de los servicios. Para ello, el Ministerio de Comu-nicaciones elaborará y pondrá en marcha un Plan nacional de serviciouniversal de largo plazo, vinculando al sector privado en el financia-miento y operación de los proyectos.

Así mismo, se dará especial prioridad al desarrollo de la telefonía socialcomunitaria y se promoverá el desarrollo del servicio de telefonía rural,de tal manera que se atiendan todas las cabeceras municipales, y todaslas cabeceras de los corregimientos, inspecciones de policía y caseríos.

El Ministerio de Comunicaciones propenderá para que la población dis-capacitada del país tenga posibilidad de acceso a los servicios de teleco-murucaciones.

Para estos propósitos se fortalecerá el Fondo de Comunicaciones conlos recursos obtenidos de las concesiones de telefonía móvil celular quese recaudaron para los municipios con mayores índices de necesidadesbásicas insatisfechas. Los recursos del Fondo de Comunicaciones seutilizarán para financiar la instalación, operación y mantenimiento deproyectos de telecomunicaciones sociales y la incorporación de nuevosdesarrollos tecnológicos que faciliten la extensión de los servicios.

La existencia de una plataforma de telecomunicaciones con buena co-bertura en el sector rural facilitará el desarrollo de programas educati-vos, culturales y de salud por parte de otras agencias del Estado y lamisma comunidad.

De otra parte, se impulsará el proceso de modernización y ampliaciónde la cobertura de los canales públicos de televisión y de la RadiodifusoraNacional de Colombia. En materia de correos se establecerá la zonifica-ción postal en el país para buscar la mejor eficiencia en la operación delos servicios postales .

• Fortalecer el marco regulatorio e institucional del sector. Para lograrla consolidación del mercado de las telecomunicaciones, es necesarioestablecer un régimen general de telecomunicaciones que teniendo



como objetivo final el beneficio y la protección del usuario, promuevael desarrollo de éstas con base en una sólida organización institucionalque cumpla las funciones de planeación, regulación y control de talmanera que fomenten y preserven las condiciones necesarias para laactuación eficiente de los distintos operadores de los servicios

Adicionalmente se buscará que las empresas públicas que han operadotradicionalmente en mercados monopólicos y algunas de ellas con es-tructuras comerciales que no garantizan su viabilidad en el largo plazo,sean reorganizadas y adecuadas al nuevo entorno de competencia, apro-vechando sus ventajas comparativas, su experiencia y su infraestructurainstalada.

El Ministerio de Comunicaciones, la Comisión de Regulación de Tele-comunicaciones y la Comisión Nacional de Televisión actuarán en es-trecha colaboración, unificando criterios de regulación frente al desarrolloy convergencia tecnológica de los diferentes servicios.

La intervención estatal en el sector deberá promover una estructura in-dustrial que tenga en cuenta las tendencias tecnológicas, incentive laeficiencia, la diversidad y la calidad de los servicios, mediante la com-petencia en su prestación y la vinculación del sector privado .

• Consolidar la liberalización del mercado de telecomunicaciones. Alincentivar la competencia en la totalidad de los servicios de teleco-municaciones aparecerán nuevas redes y actores y se generarán bene-ficios a los usuarios en términos de mejoras en la calidad y disminuciónde tarifas, lo que promoverá la masificación de los servicios a escalalocal, regional, nacional e internacional.

Como parte de la consolidación de los procesos de apertura y liberaliza-ción de los diferentes mercados los servicios básicos de telecomunica-ciones internacionales se podrán prestar también en gestión indirecta .

• Fomentar la participación privada de nuevos actores en la prestaciónde los servicios. Para fomentar el desarrollo de las telecomunicacio-



nes en el país se promoverá la participación de nuevos actores en laprestación de nuevos servicios y la inversión extranjera en el sector.

Con el fin de contar con el capital requerido para realizar las inversionesen expansión y modernización de las redes telefónicas se apoyarán losprocesos de iniciativa regional para la capitalización y enajenación deactivos en las empresas locales, buscando siempre que los beneficios deestos procesos se transfieran a los usuarios finales.

Con la adjudicación de nuevas concesiones de servicios de telecomuni-caciones, como los Sistemas de comunicaciones personales, PCS, el go-bierno promoverá la competencia en la prestación de los servicios móvilesy una nueva política de licenciamiento y administración del espectroradioeléctrico que incentive la competencia, la eficiencia técnica, la in-novación tecnológica, la disminución de tarifas y la maximización delbienestar público, al tiempo que se obtendrán nuevos ingresos por con-cepto del otorgamiento de las concesiones .

• Propiciar el desarrollo de la infraestructura colombiana de la infor-mación. La infraestructura colombiana de la información deberá cum-plir un papel fundamental en el apoyo a los gobiernos departamentalesy locales en el desempeño de sus funciones, a los establecimientos edu-cativos y a la comunidad en general para contribuir a potenciar su de-sarrollo económico y social e incentivar el aumento de la competitividadregional. El Estado promoverá acciones concretas de política, concer-tadas y coordinadas con el sector privado, que aceleren la utilizaciónde la infraestructura de información actualmente instalada y propiciensu desarrollo. Estas acciones deberán incluir el desarrollo y uso de lainfraestructura a escala regional. Para ello, se promoverán acciones di-rigidas a abrir espacios de participación a las comunidades regionalesen el desarrollo y aprovechamiento de estos servicios.

En este sentido se cuenta con la ventaja competitiva de que buena partede las redes de telecomunicaciones instaladas en el país son de tecnolo-gías digitales, lo que facilitará la prestación de nuevos servicios de tele-



comunicaciones e informática. En este sentido, los operadores localesdeben aprovechar estas ventajas e incentivar la prestación de nuevosservicios de fácil acceso a las comunidades.

En este orden de ideas la regulación deberá generar estímulos y obliga-ciones a los operadores de servicios de telecomunicaciones, para quefaciliten y promuevan el uso de su infraestructura de red y de sus servi-cios por parte de centros educativos, organizaciones comunitarias, cen-tros de salud y demás estamentos que incentiven el desarrollo de lasociedad.

La infraestructura de información brindará a las comunidades la auto-nomía y las herramientas necesarias para que asuman la orientación desus propios procesos económicos, sociales y políticos, fortaleciendo lacompetitividad regional.


v. TURISMO

El turismo es uno de los fenómenos socioeconómicos más importantesde la segunda mitad del siglo XX. Como producto del aumento del tiem-po libre y el ingreso disponible en las sociedades de mayor desarrollorelativo, el turismo se ha convertido en una actividad masiva y en unbien de consumo de primera necesidad. Durante 1997 representó un mo-vimiento internacional de 612 millones de turistas, con un crecimientoen el flujo de turistas de 2.84% y un gasto de 443 billones de dólares,que representaron un incremento en los ingresos por turismo del 2.15%respecto al año anterior.

Entre 1993 Y 1997, la industria turística registró un ritmo de crecimien-to promedio anual en arribos de 4.3% y un incremento promedio anualde los ingresos percibido s del 8.4% anual.

En 1997 los ingresos por turismo generaron un poco más del 8% deltotal de exportaciones de bienes y casi el 35% del total mundial de ex-portaciones de servicios.

La Organización Mundial de Turismo ha realizado proyecciones queindican que el total de turistas internacionales alcanzará la cifra de 661millones en el año 2000 y 937 millones en el 2010, lo que significa quecasi se duplicará el volumen de la actual corriente de turistas internacio-nales en quince años.



Con base en el gran potencial turístico de la costa Caribe colombiana, elgobierno ha decidido incluir dentro del Cambio para construir la pazuna propuesta de desarrollo turístico para esta región, que puede serimitada por otras regiones del país. Con este fin, el presente documentoincluye también algunos lineamientos básicos de una política sectorialpara el turismo.

A. DIAGNÓSTICO

Pese a sus riquezas naturales y a sus diversos atractivos, Colombia no hallegado a posicionarse como un país turístico, probablemente por losgraves problemas de imagen que la agobian. Aunque si bien es ciertoque no se debe hablar de países turísticos sino de regiones y zonas turís-ticas, a nivel mundial se considera que un país es turístico cuando lasllegadas internacionales a su territorio ascienden a la cifra de 2.2 millo-nes de turistas, meta de la que Colombia dista bastante.

El incremento en el número de llegadas de turistas en el país pasa de unatasa de crecimiento del 9.5% en 1996 a una tasa negativa de -4.3% en1997, situación que revela la crisis que afronta el sector y que hace ne-cesario adoptar medidas inmediatas tendientes a su recuperación.

A continuación se presentan algunos datos sobre la participación delturismo en la economía colombiana:

• La participación del sector hoteles y restaurantes en el PIB descen-dió.

• La participación del turismo en la balanza de pagos revela una ten-dencia de crecimiento constante en el período 1994-1997.

• El total de ingresos por servicios y transferencias en la balanzacambiaria entre 1990 y 1997 registra una tasa de participación del14.75% en promedio, mostrándose la mayor tasa en 1992 y situándo-se en el 24.89%, para iniciar una etapa descendente hasta ubicarse enel 6.04% en 1997.



• La inversión extranjera en el rubro de restaurantes y hoteles tuvo uncrecimiento constante entre 1993 y 1996, alcanzando el mayor nivelen este último año al superar los catorce millones de dólares. En 1997se presenta un fuerte descenso en la inversión extranjera en este rubropresentándose un crecimiento negativo de -55.9% con respecto a 1996 .

• En 1997 el sector de agencias de viajes, hoteles y restaurantes turísti-cos generó ingresos por 1.6 billones de pesos.

Analizado el comportamiento del sector puede afirmarse que el turismoen Colombia afronta una serie de problemas. Los más graves, ademásde la imagen negativa del país en el exterior y la inseguridad, puedenconcretarse en la pérdida de competitividad y en el deterioro de los des-tinos turísticos tradicionales.

Por su capacidad de generar divisas el turismo es un factor importanteen el incremento de las exportaciones, para ello se plantean estrategiasque incrementen la competitividad y fomenten la inversión extranjeraen el sector turístico.

B. OBJETIVOS

El turismo tiene un importante potencial para contribuir al desarrollonacional y apoyar el logro de las metas en el campo económico, social,cultural y político. Igualmente es un factor de desarrollo para aquellasregiones del país que gozan de vocación turística y muy especialmentede los distritos turísticos de Cartagena y Santa Marta, y el archipiélagode San Andrés y Providencia.

El objetivo general de la política sectorial es recuperar y fortalecer lacompetitividad y sustentabilidad de los productos turísticos colombia-nos para coadyuvar a la generación de empleo, la captación de divisas yel fomento al desarrollo regional, contribuyendo a mejorar la calidad devida, el nivel de educación y la conservación de los recursos naturalesen los destinos o regiones turísticas y sus áreas de influencia.



Se consagran como objetivos específicos de la política sectorial de tu-rismo los siguientes:

• Recuperar la capacidad competitiva del sector

El diagnóstico presentado sobre el turismo en Colombia evidencia quedía tras día el producto turístico colombiano es menos competitivo tantopor precio, como por la calidad del producto especialmente desde elpunto de vista ambiental: deterioro de las playas, invasión del espaciopúblico y demás, esta circunstancia aunada al problema de imagen queafronta el país desde hace varios años, que lo ha estigmatizado como undestino turístico peligroso, hacen necesario adoptar medidas inmediatasque contribuyan a la recuperación de los destinos turísticos preponde-rantes y a mejorar la imagen de Colombia en el exterior.

• Consolidar la oferta y la demanda turística

El turismo al igual que otras actividades económicas requiere para sudesarrollo de la existencia de unas condiciones mínimas, sin las cualesel desarrollo turístico no puede tener lugar. Por ello, es importante quela política turística así como sus estrategias se establezcan bajo el con-

, cepto de destinos turísticos o de regiones turísticas. Esto supone admitirque el país no es en su totalidad turístico y que existen diferentes reali-dades y potencialidades turísticas a lo largo de todo el país. Esta premi-sa nos lleva a la necesidad de reforzar los productos consolidados conoportunidades reales de rentabilidad, consolidación que contiene uncriterio de definición de prioridades.

La consolidación de la oferta y la demanda turística existente se lograráa partir de la creación e integración de valores agregados a los destinos,variedad de servicios y atractivos, puesta en valor de recursos turísticosdesaprovechados, nuevas actividades y mayor calidad general y especí-fica a cada producto, así como la integración de productos que permitanatender las expectativas de la demanda.



Este objetivo busca añadir valor a los destinos turísticos preponderan-tes, distritos turísticos y archipiélago de San Andrés y Providencia, me-jorar la calidad de los servicios que se prestan e incrementar lacompetitividad del producto a partir de su clara definición sol y playa,histórico-cultural, arqueológico, aventura, ecoturismo y demás.

Igualmente, se busca que cada región o destino turístico consolide suproducto definiéndolo claramente y determinando su demanda, tenien-do como fundamento los factores que fundamentan su competitividad ysu posición frente a la competencia.

• Incrementar la captación de divisas por recepción de turismo

Incrementar la captación de divisas en el país a partir del incremento delturismo receptivo, mediante el reconocimiento del carácter exportadordel turismo y llevando a cabo una estrategia de promoción que permitadifundir adecuadamente los principales destinos con el fin de que seaumenten el número de turistas y su gasto.

Igualmente, se establecerán los mecanismos que permitan promover, enforma competitiva, la inversión extranjera en las zonas francas de Barúy Pozos Colorados, en las diversas modalidades que consagra el estatutode inversiones internacionales, incluyendo la posibilidad de invertir en laadquisición de bienes inmuebles y en sociedades cuyo objeto sea la com-pra, venta y arrendamiento de inmueble s dentro de estas zonas francas.

Asimismo, se trabajará en mejorar la imagen turística del país y su posi-cionamiento en mercados internacionales emisores de turismo hacia elCaribe.

• Mantener, mejorar y ampliar el empleo en el sector turístico

Es imperativo orientar el desarrollo turístico a la generación de nuevasfuentes de trabajo. Esto se logrará como resultado de la recuperación,desarrollo y consolidación del turismo, estableciendo políticas y líneas



de acción dirigidas, a aprovechar al máximo la capacidad instalada, asícomo la riqueza de los recursos naturales y culturales.

Igualmente, la potencialidad de la actividad turística en nuevos desti-nos, como los orientados al turismo rural, son intensivos en la utiliza-ción de mano de obra.

Se requerirá de recursos humanos en mayor cantidad y más capacitadosy calificados, que contribuyan a la ejecución de las actividades que seplantean necesarias para el desarrollo del turismo, donde participen dis-tintas áreas institucionales y los sectores público, privado y social.

• Fomentar el desarrollo regional

Se impulsarán las iniciativas de los gobiernos departamentales y muni-cipales que hagan posible la concurrencia del sector público, el sectorprivado y la nación a programas que vinculen a los distritos turísticos yal archipiélago de San Andrés y Providencia con sus regiones de in-fluencia, reconociendo el valor de sus atractivos y propiciando su desa-rrollo armónico y sustentable.

Mediante el apoyo al desarrollo de las zonas francas turísticas se busca-rá el desarrollo de la región Caribe y la irrigación de los beneficios quese generen por esta actividad a las zonas de su influencia. Igualmente,el desarrollo de estos polos turísticos podrá servir como principal puntode atracción del turismo internacional, y plataforma para la entrada enestos mercados de otros destinos turísticos colombianos.

c. ESTRATEGIAS

Los actores principales de estas estrategias serán los propios prestado-res de servicios turísticos con el apoyo de las entidades territoriales, elViceministerio de Turismo, el Consejo Superior de Turismo, el Fondode Promoción Turística y las asociaciones y gremios de empresarios delsector. Las estrategias para cumplir los objetivos propuestos son las si-guientes:



• Reconocimiento del carácter exportador del turismo receptivo

Las instancias gubernamentales correspondientes reconocerán explíci-tamente el carácter exportador del turismo receptivo.

Este reconocimiento implica ser consecuentes con el principio de la noexportación de impuestos y no gravar con el IVA a las empresas queprestan servicios de turismo receptivo.

• Desarrollo de las zonas francas turísticas

Como zonas francas turísticas se encuentran las de Barú y Pozos Colo-rados. Sin embargo, hasta la fecha estas zonas no han iniciado su desa-rrollo, por lo cual se hace necesario efectuar una revisión de éste régimeny detectar los motivos que han impedido su adecuado desarrollo. Adi-cionalmente, es importante buscar mecanismos que compensen el des-equilibrio y la competencia desigual que se puede generar, en zonasaledañas, entre los prestadores de servicios ubicados dentro de la zonafranca y los que se encuentran fuera de esta, como sería la aplicación delPlan Vallejo.

Para propiciar el desarrollo de estas zonas se revisará y ajustará su régi-men legal y se determinará la viabilidad de extender los beneficios deeste régimen a los distritos turísticos, señalados como tales por la Cons-titución de 1991.

Con esta estrategia se busca el incremento de la inversión extranjera, apoyarel desarrollo regional e incrementar la oferta de empleo tanto durante laetapa de construcción y desarrollo como en la etapa de operación.

• Impulso y consolidación de nuevos productos turísticos

Dadas las nuevas motivaciones de la demanda turística nacional e inter-nacional que busca crecientemente los espacios naturales y rurales seapoyarán las acciones de desarrollo turístico en las regiones cuyo atrac-tivo turístico así lo recomiende especialmente en aquellas donde estasnuevas formas de trabajo se encuentran más avanzadas.



• Promoción de la oferta turística en los mercadosmás accesibles y de mayor rentabilidad

La promoción y comercialización de los productos nacionales se enfo-cará hacia los segmentos del mercado nacional e internacional de máspronta respuesta y rentables, para garantizar el ingreso de divisas y lacreación de empleos.

El propósito de esta estrategia es recuperar el mercado doméstico, fo-mentar las corrientes turísticas internacionales hacia Colombia aumen-tando el volumen de turistas, el promedio de estadía y el gasto turístico.

• Desarrollo del turismo sustentable

La competitividad deberá lograrse a partir de políticas de sustentabilidaddel desarrollo, por lo que el criterio básico de la competitividad del tu-rismo colombiano será la preservación de los atractivos turísticos y sucontribución para elevar la calidad de vida de las poblaciones residentesen las regiones con vocación turística.

Es necesario identificar alternativas que favorezcan el desarrollo regio-nal y consecuentemente el beneficio de las comunidades con base en lautilización racional y ordenada de los recursos naturales. Por ello, esnecesario promover las prácticas de protección del medio ambiente na-tural y cultural, reconociendo tanto el valor que tienen en sí mismas,como su estrecha interdependencia con las actividades turísticas, con elfin de optimizar su potencial de aprovechamiento actual y garantizar supreservación.

La sustentabilidad no se limita a la exclusiva conservación. Comprendeel uso productivo de los recursos naturales a largo plazo; la valoraciónde los procesos sociales; la participación de las comunidades en las de-cisiones, los beneficios directos que reciben por tal participación; y lossoportes tecnológicos que son necesarios para hacer sustentable el usode los recursos.



Por ser el sector económico de mayor crecimiento a nivel mundial elturismo tiene gran interés en la supervivencia del planeta y una granresponsabilidad para llevar a la práctica los objetivos del Programa 21,Plan de acción medioambiental adoptado por 182 naciones en la Cum-bre de la tierra celebrada en Rio de Janeiro en 1992. Asimismo, la con-ciencia y el interés mundial surgido por los impactos ambientales de lasactividades productivas exige el desarrollo de productos que permitan laintegración de la ecología y la cultura con la economía.

La política turística colombiana deberá concebir al turismo sustentablecomo una importante estrategia para aumentar la competitividad, conju-gando la capacidad paraimplementar actividades productivas rentables conla recuperación, conservación y mejoramiento de la calidad del medioambiente natural y de las condiciones de vida de las comunidades locales.

Se requiere de un proceso de planeación y gestión integrada del sectorprivado con las distintas instancias gubernamentales para desarrollar pro-yectos armónicos con el medio ambiente y para una prestación responsa-ble de servicios en las áreas naturales y culturales de valor turístico.

• Fomento de la calidad y rentabilidad

La calidad se impone en la actualidad como una estrategia competitivaimprescindible en el mercado turístico. Las mayores exigencias de la de-manda y la creciente aparición de destinos, productos y servicios altamentecompetitivos así lo revelan. Por este motivo, se desarrollará una estrate-gia basada en la elevación de los niveles de calidad de los equipamientosy los servicios de los subsectores de la industria turística colombiana fi-jando una senda de desarrollo competitivo basado en la calidad.

• Promoción del turismo doméstico

Dado el elevado volumen del mercado turístico nacional y por ser este elmercado natural de los productos turísticos colombianos se implementaráuna política de promoción para el mercado interior con la finalidad de



captar diferentes y nuevos segmentos de turistas y recuperar aquellosque ya no hacen turismo en Colombia.

Esta estrategia conseguirá: (i) fortalecer el turismo doméstico, especial-mente en el escenario actual en que por efectos de tasa de cambio alcolombiano le resulta más costoso viajar al exterior; (ii) generar un sen-timiento en la población que lo incline a conocer primero su país y susdistintos atractivos y (iii) concientizar a la comunidad de la importanciadel turismo.

• Coordinación y cooperación público-privada

Siendo la actividad turística una industria compleja en la que intervie-nen diversos actores se requiere la creación, modificación y fortaleci-miento de instrumentos y mecanismos de coordinación y cooperación alinterior del sector público central, de éste con los gobiernos departa-mentales y municipales; así como entre el sector público y el sectorprivado y la vinculación con organismos de cooperación internacional.

Se propiciará un nuevo esquema de relacionamiento entre los sectorespúblico y privado, en el cual el sector empresarial y sus gremios tenganparticipación en las instancias de decisión.

Este nuevo esquema de cooperación público-privada se fundamentaráen los principios de coparticipación, coinversión y corresponsabilidad.

Esta estrategia pretende evitar la dispersión de esfuerzos y la duplicidadde actividades, así como beneficiar al país con herramientas internacio-nales como son los programas de cooperación.

D. POLÍTICAS

Para lograr el crecimiento del sector y colocado en una posición compe-titiva se hace necesario considerar unos destinos y regiones turísticaspreponderantes, determinadas por su volumen de oferta, su contribu-ción a la generación de empleo, la captación de divisas, la capacidad



para impulsar la productividad y competitividad regional, así como laexistencia de infraestructura turística que facilite su recuperación, pro-moción y crecimiento.

De los turistas ingresados al país en 1995 y 1996, sólo vinieron aproxi-madamente trescientos veinte mil en viaje de placer. Al examinar lascifras brutas sin contabilizar ingresos por fronteras terrestres, la mayorproporción de los visitantes corresponde a viajeros que vienen por ne-gocios y convenciones. Entre ese segmento y los colombianos residen-tes en el exterior que regresan de vacaciones, suman un 73% del total delos trescientos veinte mil. Es decir, que sólo un 27% de los turistas visitael país por motivos diferentes.

De la porción de turistas que llega al país por motivos de recreacióny descanso 42.18% visita Cartagena, 8.33% Santa Marta, 15% SanAndrés, 25.33% Bogotá; 4.22% Cali, 3.33% Medellín y 1.33% Ba-rranquilla.

Considerando que los viajeros por motivos de negocio y visita a fami-liares no responden estrictamente a estrategias de promoción y compe-titividad, el incremento de las corrientes turísticas motivadas porrecreación deben enfocarse a la costa Caribe, siendo esta región la queconcentra la mayoría de los turistas internacionales. Por ello es necesa-rio realizar acciones e inversiones en los destinos preponderantes deesta región.

La amplia competencia que se presenta globalmente por captar turismointernacional hace necesario reforzar los productos consolidados conoportunidades reales de rentabilidad, son éstos la plataforma para la atrac-ción inicial del turismo internacional y partiendo de una experienciapositiva del turista generar interés por conocer otros productos turísti-cos colombianos.

Abordando de una forma realista el desarrollo del turismo en el país,necesariamente se debe volcar la mirada hacia la costa Atlántica. No



puede ser de otra manera, ya que los destinos turísticos del Caribe tie-nen un crecimiento continuado en los mercados internacionales, cuen-tan con infraestructura hotelera y ofrecen un rendimiento inmediato muynecesario.

De otra parte, las amenazas que pesan sobre la costa Caribe como son eldeterioro ambiental y la apertura de Cuba al mundo exterior, isla conatractivos similares al principal destino turístico, Cartagena de Indias,hacen necesario adoptar medidas inmediatas de inversión en infraes-tructura y ejecución de estrategias y políticas que permitan recuperar lacapacidad competitiva de los destinos preponderantes.

Con fundamento en las consideraciones anteriores se determinan comodestinos preponderantes los siguientes:

• Distrito Turístico de Cartagena de Indias

• Distrito Turístico de Santa Marta

• El archipiélago de San Andrés y Providencia

• La zona franca de Barú

• La zona franca de Pozos Colorados.

Se precisa que las ciudades y regiones que se han seleccionado se plan-tean como ejes del desarrollo turístico de regiones aledañas. La estrate-gia consiste en establecer zonas de influencia a partir de los destinosprincipales, que deberán actuar como efecto demostración acelerando eldesarrollo turístico del resto de las regiones y destinos del país.

Lo anterior no obsta para reconocer que siendo el turismo una industriaaltamente sensible a factores endógenos y exógenos y a fluctuacionespor motivos imprevisibles es necesario reconocer que el alto volumende turismo interno es en sí mismo una ventaja competitiva que hay quepreservar, porque es un elemento estratégico para precaverse de even-tuales crisis.



Considerando que el país está atravesando por un estricto proceso deajuste fiscal las políticas que se establecen en desarrollo de las estrate-gias planteadas con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos, sebasan en la optimización de los instrumentos y herramientas con las quecuenta el sector turístico.

Las políticas y programas por desarrollar son:

• Organización y coordinación institucional

• Fomento y desarrollo

• Promoción turística y mercadeo

• Desarrollo del recurso humano

• Competitividad y modernización

• Nuevos productos

1. Organización y coordinación institucional

Considerando que en el sector turístico participan diversos sectores gu-bernamentales del orden nacional y regional es necesario contar conuna política que permita aunar esfuerzos, evitar la duplicidad de gestio-nes y optimizar los esquemas existentes. Para ello se proponen las si-guientes acciones:

a. Organización administrativa

La ley 300 de 1996 dotó al sector de un nuevo esquema administrativoque necesita algunas modificaciones y ajustes para su buen funciona-miento, para ello se tomarán medidas en los siguientes aspectos:

• Registro nacional de turismo. Está establecido como el mecanismode control y de información del sector turístico. Por ello, se impulsarásu correcto funcionamiento. Previa evaluación de su estado actual, seconsiderará su delegación de acuerdo con lo establecido en el pará-grafo 4 del artículo 61 de la ley 300 de 1996.



• Otras instancias institucionales. El Consejo Superior de Turismo re-visará el desempeño de las instancias institucionales creadas por laley 300 de 1996 y recomendará los mecanismos para su buen funcio-namiento.

b. Coordinación intersectorial

Lograr la coordinación interministerial, intergubemamental y con losgremios del sector en el diseño, desarrollo y aplicación de las políticasplanteadas para el sector turístico. Para ello el Ministerio de DesarrolloEconómico adelantará las siguientes acciones:

• Consejo Superior de Turismo. Se consolidará como escenario propiciopara la cooperación y coordinación intersectorial que requiere el turis-mo. Con este fin se revisará su composición y se efectuarán las modifi-caciones necesarias para garantizar su adecuado funcionamiento y unamayor participación del sector privado empresarial. Adicionalmente, sevincularán a este Consejo representantes de Proexport y Coinvertir.

• Coordinación. Se fomentará la participación del sector privado, a tra-vés de sus agremiaciones y asociaciones, en el análisis y definición depolíticas inherentes al sector con miras a trabajar en conjunto para ellogro de objetivos comunes.

• Apoyo a la descentralización. El Viceministerio de Turismo será elmecanismo de enlace entre las entidades territoriales y la nación enaspectos turísticos.

• El Viceministerio de Turismo recopilará, en un breve lapso, los planesde turismo de los departamentos y municipios que se hayan expedidoen virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la ley 300 de 1996 y lasregulaciones que las asambleas departamentales hayan expedido confundamento en el numeral 2 del artículo 300 de la Constitución polí-tica, con el objeto de establecer acciones conjuntas de apoyo a lasregiones e identificar programas que redunden en beneficio de lasregiones y de la industria turística, y preservar la vigencia y aplica-ción de la ley 300 de 1996.



• Alianza para el turismo sustentable. Siendo la sustentabilidad requi-sito necesario para la competitividad del sector el Viceministerio deTurismo liderará la conformación de un grupo de trabajo interdisci-plinario que labore en forma coordinada en el desarrollo de políticaspara el turismo sustentable y garantice la acción coordinada del Mi-nisterio del Medio Ambiente, las corporaciones autónomas regiona-les y el Ministerio de Desarrollo en aspectos relacionados con eldesarrollo del ecoturismo y la preservación del medio ambiente.

c. Cooperación internacional

El Viceministerio de Turismo, a través de la división de estudios especia-les y relaciones internacionales, buscará y evaluará las posibilidades decooperación internacional para el sector turístico y establecerá los meca-nismos pertinentes para que las posibilidades de cooperación internacio-nal sean difundidas entre los segmentos interesados en su aprovechamiento.

d. Relaciones internacionales

El Ministro de Desarrollo Económico, en el ámbito de su competencia,y en conjunto con las instancias gubernamentales correspondientes, es-tablecerá los acuerdos internacionales tendientes a fortalecer los esque-mas de promoción del país como destino turístico y la adecuada atenciónde los servicios públicos, particularmente del transporte aéreo.

Igualmente, se fortalecerá la presencia de Colombia en el exterior, paraello se revisará el papel de los consejeros de turismo en el exterior y sepromoverán alianzas estratégicas con Proexport y con las aerolíneas co-lombianas para utilizar sus oficinas como puntos de promoción de Co-lombia.

2. Fomento y desarrollo

En el próximo cuatrienio debe adelantarse una serie de acciones ten-dientes a fomentar el desarrollo del sector y su fortalecimiento comosector económico; para esto se proponen las siguientes acciones:



a. Regulación y estímulos al sector

El sector turístico requiere para su recuperación el reconocimiento ymodificación de algunas normas legales, entre las que se destacan:

• Carácter exportador. En forma prioritaria los Ministerios de Desarro-llo Económico y Comercio Exterior presentarán a consideración delCongreso de la República las modificaciones legales tendientes a re-conocer y reglamentar el carácter exportador de los servicios turísti-cos prestados a extranjeros en Colombia.

• Zonas francas. El Comité de Zonas Francas, de que trata el artículo21 de la ley 300 de 1996, revisará la regulación sobre zonas francasturísticas y recomendará los ajustes y modificaciones necesarias parasu efectivo desarrollo.

• Distritos turísticos. El Ministerio de Desarrollo liderará, en coordina-ción con el sector privado, la reglamentación, en virtud del artículo328 de la Constitución política, de los distritos turísticos de Cartagenay Santa Marta, estableciendo las medidas para la recuperación delsector.

• Régimen legal del archipiélago de San Andrés y Providencia. El Mi-nisterio de Desarrollo con la cooperación del sector privado revisaráel régimen legal del departamento archipiélago de San Andrés y Pro-videncia, especialmente el decreto 2672 de 1992 y la ley 47 de 1993,y presentará a consideración de las instancias correspondientes losajustes necesarios para permitir la adecuada prestación de los servi-cios turísticos.

• Inversión extranjera. El Ministerio de Desarrollo propondrá al Conpeslas modificaciones pertinentes al estatuto de inversiones internacio-nales para fomentar la inversión extranjera en el sector turístico y eninmuebles con destino al desarrollo de proyectos turísticos.

• Ordenamiento territorial. El Viceministerio de Turismo brindará asis-tencia a las regiones y departamentos para utilizar los mecanismos



previstos en la ley 388 de 1997, ley de ordenamiento territorial y susdecretos reglamentarios en la ejecución de proyectos turísticos, la pre-servación del patrimonio cultural, natural, ambiental, histórico y ar-quitectónico.

Igualmente, se apoyará a las regiones, especialmente a los distritosturísticos, para que el plan de ordenamiento territorial, que deben ex-pedir en virtud de la ley 388 de 1997, contemple las medidas necesa-rias para la recuperación, preservación y buen manejo del espaciopúblico.

• Manejo de playas. El Ministerio de Desarrollo coordinará, en conjun-to con las entidades competentes, el establecimiento del régimen parael adecuado uso, mantenimiento y conservación de las playas, así comopara contratar su manejo con el sector privado mediante el sistema deconcesión o cualquiera otro que se considere conveniente. En formaprioritaria se desarrollará esta acción en los distritos turísticos.

b. Financiación e inversión

Se establecerán alternativas de financiación para el sector turístico quefomenten la inversión en el sector. Las acciones al respecto serán pro-movidas por el Ministerio de Desarrollo ante el IFI y Bancoldex con elapoyo del sector privado. Las acciones propuestas son las siguientes:

• Líneas de crédito para las Pyme. Establecimiento a través del IFI delíneas de crédito destinadas a las pequeñas y medianas empresas delsector.

• Reactivación de proyectos. Creación de programas de financiamientodirigidos a terminar o reactivar proyectos turísticos viables interrum-pidos o des activados por problemas financieros.

• Atracción de inversión extranjera. Coinvertir, con el apoyo del Vice-ministerio de Turismo y del sector privado, elaborará un programapara promover la inversión extranjera en el sector turístico, especial-mente para el desarrollo de las zonas francas turísticas.



c. Información, estadística e investigación

Las acciones de información, estadística e investigación se orientarán aconocer el impacto del turismo en la creación de empleos, la generaciónde divisas y el desarrollo regional. Estas actividades serán desarrolladaspor el Viceministerio de Turismo a través de su división de información,estadística y registro nacional de turismo.

• Sistema de información. El Viceministerio de Turismo, con funda-mento en el registro nacional de turismo, establecerá un sistema deinformación, estadística e investigación sobre el sector.

• Centro de Información Turística, Centur. El Ministerio de DesarrolloEconómico pondrá en funcionamiento este Centro y adoptará loscorrectivo s necesarios para su buen funcionamiento.

d. Facilitacián

En el seno del Consejo de facilitación turística se coordinarán y concer-tarán programas tendientes a la simplificación administrativa, ladesregulación y la descentralización de los trámites que tienen que rea-lizar los visitantes a Colombia y los prestadores de servicios turísticos,creando mecanismos ágiles. Para esto se tomarán acciones en los si-guientes campos:

• Consejo de facilitación turística. Este Consejo, creado por el artículo10 de la ley 300 de 1996 y presidido por el Ministro de Desarrollo,revisará su reglamento, efectuará los ajustes necesarios en su compo-sición y establecerá un conjunto de programas tendientes al cumpli-miento de sus objetivos.

• Cruces fronterizos. Se revisará la operación binacional de los crucesfronterizos, para elaborar propuestas sobre el establecimiento de trá-mites, horarios y personal suficiente que permitan atender eficiente-mente a los turistas fronterizos.

• Registro nacional de turismo. Se agilizará la operación del registro.



3. Promoción turística y mercadeo

Las acciones en este tema se orientarán a generar demanda turística ha-cia el país, dirigiendo la promoción hacia los segmentos y regiones emi-soras más rentables y de mayor potencial hacia Colombia.

a. Imagen de Colombia en el exterior

Siendo la imagen de Colombia en el exterior uno de los mayores proble-mas que afronta el país para la captación de turistas internacionales laentidad administradora del Fondo de Promoción Turística coordinarácon las distintas entidades gubernamentales los mecanismos para desa-rrollar una campaña en pro de la imagen de Colombia en el exterior. Enesta campaña se involucrarán principalmente el Fondo de PromociónTurística, Presidencia de la República, Ministerio de Relaciones Exte-riores y Proexport.

La campaña se dirigirá a los mercados emisores de principal interéspara el país, atendiendo criterios objetivos de segmentación de produc-tos y de mercados.

b. Política de promoción turística

Se concertará y coordinará, a través del Comité directivo del Fondo dePromoción Turística, el diseño de la política de promoción, contem-plando mecanismos que permitan incrementar y racionalizar la inver-sión de los recursos. Para ello, se adelantarán las siguientes acciones:

• Orientación. El Viceministerio de Turismo coordinará con la entidadadministradora del Fondo de Promoción Turística, el establecimientode programas de promoción por destinos turísticos preponderantes ysus regiones, orientados hacia sus principales mercados y segmentosde atención .

• Recuperación de destinos. La entidad administradora del Fondo dePromoción Turística diseñará una política de promoción y competiti-vidad para la recuperación de los destinos preponderantes de Carta-



gen a, Santa Marta y el archipiélago de San Andrés, la cual se ejecuta-rá con cargo a los recursos del Fondo y la cual debe fundamentarse enla segmentación de productos y de mercados .

• Evaluación. Se establecerán mecanismos para evaluar el impacto delas campañas de promoción turística nacional e internacional.

c. Consolidación del Fondo de promoción turística

Siendo el Fondo un esquema novedoso en el cual confluyen recursos delsector público y privado para la promoción turística y el fortalecimientode la competitividad se deberán adelantar una serie de acciones para con-solidar este mecanismo y apoyar sus labores. Para esto se establecerán losmecanismos para garantizar los aportes del gobierno nacional con desti-no al Fondo de Promoción Turística de acuerdo con la ley 300 de 1996.

4. Desarrollo del recurso humano

La competitividad del producto turístico y el mejoramiento de la cali-dad están estrechamente ligados a la capacitación y profesionalizaciónde los trabajadores del sector.

Por esto se establecen acciones de formación, capacitación y profesio-nalización del recurso humano que contribuyen al fortalecimiento delsector y a elevar la calidad de vida del personal vinculado a la industriaturística. Para esto se establecen las siguientes acciones:

a. Formación y capacitación

El Comité de capacitación del sector turístico, creado mediante la ley300 de 1996, analizará los mecanismos y las acciones para:

• Realizar un inventario de los programas de enseñanza turística que seestán impartiendo actualmente en Colombia en los distintos niveles.

• Formular recomendaciones para reformar la enseñanza en una triplelínea: (i) modernización de su contenido; (ii) definiendo con nitidez



su objetivo, y (iii) ajustándola a las necesidades efectivas de la indus-tria turística.

• Incorporar nuevas tecnologías en los procesos de enseñanza.

• Estimular la formación de docentes de alta calidad.

b. Centro de Hoteleria del Sena

El centro de hotelería del Sena reorientará sus actividades en dos senti-dos: (i) fortalecimiento de los programas de formación y capacitación;y (ii) desarrollo del instituto tecnológico de turismo que investigue ycoordine las actividades internas y externas que puedan aportar tecnolo-gía de uso turístico y propicie el desarrollo de programas y proyectosencaminados a la incorporación de nuevas tecnologías.

El Sena promoverá la orientación del Centro hacia una capacitación decalidad en consonancia con las necesidades del sector. En su concep-ción y operación este Centro tendrá las siguientes características: (i)estará definido con parámetros de flexibilidad y adaptabilidad;(ii) seráinteractivo y punto de encuentro de la acción pública y de las empresasdel sector; (iii) mediante la investigación y el análisis estará atento a lasevoluciones y transformaciones que experimenta el mercado turístico;(iv) será pragmático y experimental, con énfasis en la formación prácti-ca y en la demostración de procesos.

c. Régimen laboral

El Ministerio de Desarrollo, en coordinación con el Ministerio del Tra-bajo y los gremios del sector privado, efectuarán un análisis de las dis-posiciones de índole laboral que generan un impacto negativo en lageneración de empleo en el sector y pondrán a consideración de las ins-tancias correspondientes las recomendaciones pertinentes.

d. Cultura turística

El Sena desarrollará programas de formación de una cultura turísticaentre los estudiantes, empresarios, trabajadores y residentes en los des-



tinos turísticos preponderantes con el propósito de sensibilizar a las co-munidades receptivas frente al turismo.

e. Educación media técnica en turismo

El Comité de capacitación creado por la ley 300 de 1996 establecerá lasrecomendaciones para el desarrollo de programas de educación mediatécnica en turismo, de acuerdo con lo dispuesto en la ley 115 de 1994,en los colegios y escuelas oficiales localizados en los destinos prepon-derantes.

s. Competitividad y modernización

Se prevé un conjunto de acciones para impulsar la competitividad y larentabilidad de las empresas turísticas que se orientarán en las siguien-tes direcciones:

a. Fortalecimiento de las estrategias de competitividadde las empresas y destinos o regiones turísticas

Siendo uno de los objetivos del Fondo de Promoción Turística de Co-lombia el fortalecimiento de la competitividad la entidad administrado-ra propondrá, dentro de su plan anual de trabajo, un programa para ellogro de este objetivo.

b. Mejoramiento de la calidad

Siendo la calidad un factor indispensable de competitividad y conside-rando que la ley 300 de 1996 establece algunas medidas sobre fomentoy certificadoras de calidad, el Ministerio de Desarrollo revisará este temacon el sector privado para adecuarlo al campo de los servicios y apoyarálas gestiones tendientes a determinar mecanismos idóneos para el esta-blecimiento de estándares mínimos de calidad.

Igualmente, se establecerán normas sanitarias que apoyen la calidad delos servicios turísticos, especialmente para los establecimientosgastronómicos y expendio s de comida.



Se trabajará también en el desarrollo de acciones de calidad sobre equi-pamientos y productos; acciones de mejora de la calidad medioambientalen destinos masivos y acciones de mejora de la calidad de los recursoshumanos.

El Viceministerio de Turismo establecerá mecanismos que permitan brin-dar asistencia técnica a los empresarios del sector y a las entidades terri-toriales en aquellas áreas enfocadas a fortalecer la competitividad del sector.

c. Servicios públicos

Otro elemento esencial para la competitividad de los productos turísti-cos es el adecuado abastecimiento de los servicios públicos y su cali-dad. El Ministerio de Desarrollo promoverá el establecimiento demecanismos de cooperación con las entidades territoriales para garanti-zar el adecuado abastecimiento de los servicios públicos.

d. Infraestructura

El Ministerio de Desarrollo Económico, en el ámbito de su competen-cia, y en conjunto con las demás instancias gubernamentales, realizaráacciones en los siguientes frentes:

• Fortalecimiento y calidad: Fortalecimiento de la infraestructura ur-bana y el mejoramiento de la calidad del equipamiento turístico de losdestinos preponderantes y sus regiones.

• Red vial: Conservación y mantenimiento de la red vial existente y suexpansión de acuerdo con las necesidades de las regiones y distritosturísticos.

• Servicios: Mejoramiento de los servicios aeroportuarios, promovien-do las ampliaciones necesarias.

e. Transporte

Siendo el transporte insumo esencial para el desarrollo del turismo elMinistro de Desarrollo Económico en el ámbito de su competencia, y en



coordinación con las instancias gubernamentales correspondientes, pro-moverá acciones relacionadas con los siguientes aspectos:

• Promoción de cruceros: Establecer programas de promoción para fa-cilitar el acceso de cruceros marítimos, el embarque y desembarquede pasajeros y la modernización de las terminales, especialmente enlos distritos turísticos.

• Modernización: Impulsar un programa de modernización de las ter-minales aéreas, portuarias y de transporte terrestre.

• Política aeronáutica comercial: Establecer una política aeronáuticacomercial que facilite el ingreso de vuelos charter al país y que con-tribuya a atender las necesidades del sector turístico y de los destinosturísticos preponderantes.

• Capacidad aeronáutica: Determinar la capacidad real del transporteaéreo de pasajeros hacia Colombia.

6. Nuevos productos

El turismo colombiano se ha caracterizado por la comercialización delproducto sol y playa, y en los últimos años ha surgido interés por laconfiguración de nuevos productos que diversifiquen y complementenla oferta turística, como el ecoturismo en la Isla Gorgona.


6•

FORTALECIMIENTO DE LA

INFRAESTRUCTURASOCIAL

-- -

INTRODUCCIÓN•

Las políticas de infraestructura social en vivienda yagua, así como lapolítica de desarrollo urbano constituyen un factor fundamental para lareducción de la pobreza, la construcción de la paz y el mejoramiento delnivel de vida de la población. Por una parte, tres de los cinco indicado-res de necesidades básicas insatisfechas están directamente relaciona-dos con la calidad de la vivienda; y por otra parte, la calidad de vida dela población está directamente afectada por los servicios de agua pota-ble y saneamiento, su incidencia en las condiciones de salubridad y lascaracterísticas socieconómicas que ofrecen los centros urbanos dondereside el mayor porcentaje de la población colombiana. En consecuen-cia, las estrategias incluidas en los planes de vivienda yagua, así comola política urbana están dirigidas a superar las condiciones y calidad devida de la población más pobre, redistribuyendo recursos vía subsidios,en el caso de la vivienda, apoyando financieramente inversiones quefavorezcan a la población de más bajos ingresos, promoviendo el mejo-ramiento de la calidad de vida y el desarrollo económico de los centrosurbanos y fortaleciendo las condiciones del sistema de ciudades.

Adicionalmente, la calidad de la vivienda y la provisión de los serviciosde agua potable como dinamizadores de la economía local, constituyenun complemento de la política urbana. Tanto la vivienda como el aguapotable, son infraestructuras urbanas que le permiten a los gobiernoslocales mejorar las condiciones de productividad y competitividad de


116 FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

las ciudades. La dotación eficiente de servicios públicos en general y laoferta de una infraestructura urbana adecuada generan extemalidadespositivas que favorecen la localización de actividades productivas, y conésta la atracción de capitales dinarnizadores de la economía urbana. Enel caso de la vivienda, dichas extemalidades se generan porque permitela atracción de capital humano, ya que desarrollos industriales y pro-ductivos requieren de manera paralela desarrollos habitacionales quegaranticen la localización del recurso humano, y por tanto de la deman-da, cerca de los centros productivos. En cuanto a la provisión de agua, algarantizar el acceso al servicio, se evitan costos que de otro modo seríanintemalizados por el sistema productivo en detrimento de la competiti-vidad. En estas circunstancias, las políticas de vivienda yagua estánigualmente orientadas a generar un marco de regulación y control quepermita mejorar la calidad en la provisión de dichos servicios a travésdel diseño de esquemas de financiación adecuados y mediante la intro-ducción de mecanismos que fomenten la mayor eficiencia.

En consecuencia, en la medida en que la infraestructura social es unmedio para reducir la pobreza y mejorar los procesos de desarrollo eco-nómico y social a nivel local, indudablemente son sectores que partici-parán de manera activa en el proceso de construcción de la paz que elPlan de Desarrollo se ha propuesto como meta.


le POLÍTICA DE VIVIENDA .

La vivienda constituye un factor determinante de desarrollo social yeconómico, en la medida que posibilita la disminución de la pobreza yla miseria, la reactivación de la economía y la generación de empleo.

Con relación a la pobreza, más de 11.5 millones de los hogares del paíspresentan necesidades básicas insatisfechas, representando la viviendainadecuada y el hacinamiento, en conjunto, más del 40% de ese indica-dor, y los problemas de servicios públicos, otro 20%. Igualmente, un9.8% de las familias pobres del país deben su situación a una viviendainadecuada y un 10.6% a servicios inadecuados.

Por otra parte, la vivienda presenta un aporte considerable al crecimien-to económico y a la generación de empleo en razón de los diversos sec-tores productivos que involucra. En los últimos veinte años el sector dela construcción ha tenido una participación promedio de 3.6% en el PIE,aun sin considerar los encadenamientos productivos que de él se derivany que multiplican su efecto de este sector en el producto'. Tomando comobase las licencias de construcción en 56 ciudades, la producción de vi-vienda en el país, en el transcurso de los últimos 25 años se ha multipli-cado por tres, pasando de 34.770 viviendas ofrecidas en 1970 a 98.186

I Para 1996, el 86% de los consumos intermedios de la construcción provenían de la industria manu-facturera y más del 12% del sector financiero (Fuente: Dane, matrices de Insumo producto de lascuentas nacionales).



en 1996, teniendo puntos más altos de producción en 1992 y 1994 endonde se ofrecieron 145.596 y 154.151 viviendas respectivamente.

En materia de empleo, por su carácter de sector intensivo en mano deobra, la vivienda constituye un generador típico de empleo directo eindirecto, debido a la demanda por insumos que genera. Se estima quela construcción de una vivienda de los estratos 1 ó 2 genera en promedio3.9 empleos directos y permanentes durante seis meses, la construcciónen estratos 3 ó 4 genera en promedio cuatro empleos y las nuevas vi-viendas de estratos 5 ó 6 generan en promedio seis empleos. Adicional-mente, se estima que el sector genera en promedio 1.2 empleos indirectospor cada empleo directo.

A. DIAGNÓSTICO

1. Avances y situación actual

A partir de 1972, con la introducción del sistema upac como mecanismode financiación de largo plazo para el sector de la construcción casi dosmillones de hogares han tenido acceso a vivienda utilizando créditosbajo este sistema. Las Corporaciones de ahorro y vivienda, CAV, handesembolsado más de 45.8 billones de pesos desde su creación hastanoviembre de 1998, de los cuales 96%2 ha sido para construcción y ad-quisición de vivienda. La evolución de estos desembolsos ha sido cre-ciente con una marcada aceleración a partir de 1988, alcanzando unatasa superior al 50% anual en 19933 (Gráfico 6.1).

Para el período 1976-95, el sector de la construcción presentó una ten-dencia creciente en la generación de empleo a nivel urbano (Gráfico6.2). En el tercer trimestre de 1995 el sector alcanzó a generar un máxi-mo de 438.862 empleos, de los cuales al inicio de 1998 ya se habían

Participación promedio para el período 72·97.3 Ante la saturación del mercado de vivienda de estratos altos, en los últimos tres años el crédito se

ha utilizado principalmente para la financiación de vivienda de interés social y de estratos mediobajo, representando en conjunto más del 50% del crédito otorgado.


FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL 119

Créditos entregados corporaciones de ahorro y vivienda 1973-1998(Pesos constantes de 1998)

5,000,000,-----------------------,

4,500,0004,000,000

:g 3,500,000en~ 3,000,000'"-: 2,500,000'"~ 2,000,000:E 1,500,000

1,000,000 #'~_/500,000##", ,-------'.........:~~~.~.o+-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Mv~~~romo~NM~~~~romo~NM~~~~~~~~~~~~~rooorooororororooommmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmm~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-Otros - - - - - Constructores ......... Individual -Total

Fuente: Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda, Icav.

Empleos urbanos del sector de la construcciónSerie trimestral 1976-1998*

500,000:.------------------------,450,000400,000350,000300,000250,000200,000150,000100,00050,000

o~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~76 M sep 79 M sep 82 M sep 85 M sep 88 M sep 91 M sep 94 M sep 97 M 98 S

* Cifras a septiembre de 1998.Fuente: DNP.



perdido casi cien mil por la crisis que ha afectado al sector en los últi-mos años.

En materia de vivienda de interés social, desde el cambio de orientaciónde la política hacia subsidios a la demanda en 1991, el gobierno nacio-nal, a través del Inurbe, ha asignado 359.4054 subsidios equivalentes a930.628 millones de pesos de 1998. Del monto total asignado durantelos últimos cuatro años, el 87% fue destinado a familias con ingresosinferiores a 2 salarios mínimos legales y el 13% restante a familias coningresos entre 2 y 4 SMLM. Del total de subsidios entregados por elInurbe entre 1994 y 1998, 41 % se destinaron para la compra de viviendanueva y 53% a mejoramiento.

La participación de los recursos del presupuesto nacional en la asigna-ción de subsidios se redujo del 80% entre 1991 y 1994 a 58% entre 1994y 1998, hecho que refleja la dinámica que han tenido las cajas de com-pensación familiar en la política de subsidios, las cuales asignaron en elperíodo 1991-1994,60.200 subsidios y en el período 1995-1998, 121.166para un total de 181.366 subsidios en los últimos ocho años, equivalen-tes a 286.596 millones de pesos. De este monto el 43% fue asignado alas familias más pobres, con ingresos de Oa 2 salarios mínimos ye157%restante a familias con ingresos de 2 a 4 salarios mínimos.

El déficit cuantitativo de vivienda en el país se estima en 1.260.500 uni-dades habitacionales (17.6% del total de hogares), concentrándose másdel 80% en hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos(Cuadro 6.1). Esta situación evidencia que la asignación de recursos yde crédito ha funcionado eficientemente en los rangos superiores de in-greso pero ha excluido a los de menores ingresos.

Cabe anotar que de 917 mil hogares urbanos en déficit habitacional cua-litativo, 338 mil (36%) habitan en viviendas susceptibles de mejora-miento en sus estructuras, mientras que 579.300 hogares deben seratendidos por la política de servicios públicos.

4 Hasta agosto de 1998.



lWil,., .i¡[.¡:ti IDéficit cuantitativo de vivienda

(Según nivel de ingresos en smlm*)

Rangos de ingresos0-1

Total hogares1,151,721

Hogares en déficit224,371

%17.8

1 - 2 1,759,059 204,203 16.22-3 1,225,776 378,154 30.03-4 801,858 235,716 18.74-5 571,957 88,236 7.05-7 671,223 61,765 4.9

7 - 10 476,631 44,118 3.5> 10 503,775 23,950 1.9

Total nacional 7,162,000 1,260,513 100.0* Smlm: Salarios mínimos legales mensuales

Fuente: Dane, Encuesta nacional de hogares y censo 1993.

2. Los problemas del sector

a. El modelo de financiación

Con la creación en 1972 del sistema upac, se introdujo un esquema definanciamiento habitacional innovador, que permitía la entrega de cré-ditos de largo plazo para la compra de vivienda con base en depósitos ala vista. Entre 1990 y 1998 el sistema desembolsó 11.7 billones de pe-sos, es decir, casi el doble de los recursos otorgados durante los anterio-res 17 años, precisamente cuando se abrió la competencia por el ahorropúblico a la vista permitiendo que otros intermediarios remuneraran estetipo de depósitos, y se acabó el acceso ilimitado que tenían las CAV arecursos del Banco de la República a través del Favi. Este incremento enla colocación de créditos fue posible gracias a la introducción denovedosos esquemas de amortización con cuotas muy bajas durante losprimeros años que generaron una demanda artificial de crédito que nocorrespondía a la capacidad de pago de los usuarios.

En la medida que un mayor número de competidores ha entrado al mer-cado de depósitos a la vista, la capacidad del sistema upac para retener asus ahorradores ha mostrado sus limitaciones y debilidades. El agudoproblema de liquidez que ha sufrido el sistema financiero en su conjunto



ha llevado a que el monto total de créditos hipotecarios entregados hayacaído, entre diciembre de 1997 y noviembre de 1998, en un 42%, lo quecorresponde a 1.9 billones de pesos. Esta situación ha afectado al sectorde la construcción y al empleo: la reducción de 332 mil metros cuadradosen el área licenciada (Gráfico 6.3) durante el segundo trimestre de 1998,ha llevado a la desaparición de por lo menos 32 mil empleos directos eimpedido la adjudicación de por lo menos cinco mil nuevos créditos.

Por su parte, los usuarios que de manera masiva se endeudaron durantelos primeros años de la década del noventa se han visto perjudicados, nosolamente por el significativo incremento de la corrección monetaria,sino además por el descenso sostenido que desde 1996 se viene presen-tando en el valor de las viviendas; lo que a su vez ha incrementado lacartera mala de las CAV,puesto que ni con la devolución del inmueble esposible saldar las deudas.

Serie mensual del área licenciada total nacional1985-1988*

1,500,000

1,200,000

en 900,000SE

600,000

300,000

o

- Tolaledificación --Vivienda

* Cifras a septiembre de 1998.Fuente: Camacol nacional.



Una visión prospectiva de la situación evidencia que el problema definanciamiento dejó de ser coyuntural. El sistema de financiación hipo-tecaria basado exclusivamente en captaciones de corto plazo para otor-gar préstamos de largo plazo, en un entorno competitivo no resulta viable.Adicionalmente, la vivienda es un bien cuyo pago se hace con base en elingreso del demandante, por tanto es indispensable que las variacionesen las cuotas de pago del crédito de vivienda estén en función de loscambios en el salario y no en las expectativas de ganancia o en procesosespeculativos.

b. Concentración de la política en la distribución del subsidio

En 1990 se hizo una reforma radical a la concepción de la política. Acor-de con la modernización y apertura de la economía, aquellas funcionesque el sector privado podría ejecutar más eficientemente, como otorgarcréditos y construir viviendas, dejaron de ser actividades de las entida-des del Estado. Para ayudar a las familias más pobres, se instauró el sub-sidio de vivienda directo a las familias demandantes y beneficiarias finalesde la vivienda y se eliminó el subsidio al crédito. Esto implicó la trans-formación del JeT en el actual Inurbe, entidad que quedó encargada delas funciones de administración de los recursos nacionales para subsi-dio, la prestación de asistencia técnica, evaluación, investigación, fomentoa las organizaciones de vivienda y créditos a municipios, entre otras.

En los últimos cuatro años el gobierno no realizó ninguna modificaciónde fondo a la concepción de la política de vivienda introducida por la ley3 de 1991 o a la estructura institucional en la cual se ejecuta. El pasadogobierno buscó corregir ciertos problemas de la anterior estrategia, rela-cionados con la demora en el cobro de los subsidios, la escasa participa-ción municipal en la ejecución de la política, el excesivo énfasis en lotescon servicios y la ausencia de programas de mejoramiento barrial con-centrando sus esfuerzos en este último aspecto.

El balance de estos ocho años muestra que la política de vivienda estuvoconcentrada en la administración y distribución de los subsidios, que-



dando en segundo plano otros aspectos relevantes tanto para lograr laproducción de viviendas de bajo costo, como para permitir el acceso delas familias más pobres a ella.

c. Producción de vivienda y suelo urbano

La disponibilidad de suelo urbano dotado de servicios públicos e inte-grado al espacio urbano es una variable que afecta la oferta de vivienday su reacción ante cambios en la demanda. Restricciones en dicha dis-ponibilidad, que se agudizan por limitantes en la provisión de serviciospúblicos, han elevado exageradamente los precios de la Vivienda de in-terés social, VIS, haciendo que la mayoría de la oferta disponible seencuentre en el tope de los 135 SMLM5• Mientras la vivienda de más de180 salarios mínimos ha tenido una reducción en su precio de venta, lade interés social no ha cambiado de valor, estimulando así las urbaniza-ciones ilegales" en las principales ciudades (Gráficos 6.4, 6.5, 6.6).

Por otra parte, en tanto el sector de la construcción ha atendido casiexclusivamente estratos medios y altos de la población, el tamaño demercado ha sido muy pequeño para absorber tecnologías que necesitanproducción modular y economías de escala para un proceso económica-mente eficiente.

d. Ausencia de incentivos al esfuerzo familiar

Para dinamizar la entrega del subsidio se eliminó el respaldo al sistemade ahorro programado al abolirlo como requisito para el acceso al mis-mo, disminuyendo así el incentivo al esfuerzo familiar necesario paraobtener recursos complementarios para la cuota inicial. En consecuen-cia, el subsidio se convirtió en la primera, y a veces en la única, fuentede recursos disponible para la compra de la vivienda, asignándosele enmuchos casos a familias sin posibilidades reales para complementar con

5 De la oferta presentada a las cajas de compensación el valor promedio de la vivienda durante losúltimos cuatro años siempre ha estado por encima de los 120 SMLM y en algunos casos se hadetectado la práctica de contratos adicionales de obra para terminados.

6 Se estima que en Bogotá, en los últimos dos años un 40% de las soluciones de vivienda a losestratos bajos fue desarrollada ilegalmente. En Cali ese porcentaje es del 55%.


FORTALECIMJENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL 125

índice de precios relativos de la vivienda en Santa Fe de Bogotá1994-1998*

130.------------------------------------------,125120115110105100

9590858075706560+---------r---------~------_,--------~----~

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* Datos a agosto de 1998.Cálculos: Umacro-DNP.Fuente: Revista La Guía su mejor opción en finca raíz.

índice de precios relativos de la vivienda en Cali1994-1998*

120.---------~~--------------------------------~115110105100959085807570656055504540+---------r-------~~------_,--------~----~

Entre 180 Y 420 SMLM

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UJeaC>

Cálculos: Umacro-DNP.Fuente: Revista La Guía su mejor opción en finca raíz.



índice de precios relativos de la vivienda en Medellín1994-1998*

125

120

115

110

105

100

95

90

85

80l.U l.U l.U l.U l.U

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Fuente: Revista La Guía su mejor opción en finca raíz.

recursos propios y sin acceso al sistema crediticio. El efecto vivido tan-to por las cajas de compensación como por el propio Inurbe ha sido ladevolución o vencimiento de un número significativo de los subsidios;es decir, familias que aún siendo beneficiarias no pudieron acceder a lasolución de vivienda. Por tanto, no es de extrañar el mayor éxito mostra-do por los subsidios en el mejoramiento del cobro efectivo, aunque me-nos eficiente en términos de afectar el déficit habitacional.

e. Excesiva centralización del proceso

Finalmente, la forma como ha operado la política de subsidios descono-ce el proceso de descentralización que vive el país. La distribución yasignación de los subsidios realizada por el ente nacional, sin consultaren ningún caso las prioridades sociales ni urbanas de los municipios,puede en algunos casos ir directamente en contravía de las decisioneslocales. El Inurbe, tomando decisiones sobre el proyecto que es arqui-tectónicamente aceptable para la política de vivienda local, disminuyela independencia que cualquier entidad pública debe tener respecto a lasresponsabilidades de los constructores privados frente a las administra-ciones locales.



B. OBJETIVOS y ESTRATEGIA DE LA POLÍTICA

A partir del anterior diagnóstico, la política de vivienda busca comoobjetivos fundamentales:

• Garantizar la existencia en el tiempo de esquemas de financiación alargo plazo para la vivienda, mejorando la posibilidad de acceso delos más pobres.

• Detener el crecimiento del déficit habitacional y disminuirlo progre-sivamente dentro de un lapso superior al de la actual administración.

• Garantizar la construcción de ciudad a través de la atención del défi-cit habitacional, abordando integralmente todos los elementos del te-rritorio y proporcionando un entorno urbano digno y amable.

• Apoyar la generación de empleo y la calificación de mano de obra enlos centros urbanos del país. Consolidar la producción de viviendacomo sector moderno y competitivo, empresarialmente desarrolladoy claramente articulado con los demás sectores de la economía.

C.MEDIDAS

Los objetivos arriba mencionados se lograrán a través de la puesta enmarcha de medidas de política en tres frentes generales: medidas parafortalecer y viabilizar el sistema de financiación de largo plazo, de ali-vio a los deudores y a las entidades financieras, y para el direcciona-miento de la vivienda de interés social y los subsidios. Dichas medidasse complementarán con un ajuste institucional que adecue el marco enel cual se ejecutará la política de vivienda.

1. Fortalecimiento del sistema de financiación

a. Corto plazo

A corto plazo se han tomado medidas para proporcionar liquidez al sis-tema financiero como mecanismo para resolver la coyuntura del sector



de la construcción. En ese sentido se han definido la reducción de enca-jes y su remuneración para el caso de CDT. Se tomarán medidas sobresustitución de encajes por inversiones en titularización hipotecaria, laeliminación e inversiones forzosas en títulos de Finagro y la revisión deapoyos permanentes de liquidez para el crédito hipotecario en el Bancode la República, reconociendo la especificidad de éste como un créditode largo plazo sobre un bien necesario.

Por otra parte, a partir de la emergencia económica decretada el 16 denoviembre de 1998 el gobierno tomó medidas dirigidas a resolver, através del Fogafin, el problema de liquidez de las entidades hipotecariasen tres campos: creación de líneas de crédito para la capitalización deestas entidades para poder superar situaciones de iliquidez a corto plazoy de debilidad patrimonial a mediano y largo plazo; línea de crédito enel evento que reciban bienes en dación de pago sobre inmueble s quegarantizan los créditos hipotecarios; y por último, la autorización parala creación de las sociedades de inversión colectiva con el propósito definanciar la adquisición de bienes recibidos en dación de pagos y poderlosenajenar, titularizar o arrendar.

b. Largo plazo:desarrollo del mercado secundario de hipotecas

La actual situación de crisis por la que atraviesan las corporaciones deahorro y vivienda, caracterizada principalmente por la escasez de recur-sos y el aumento de su cartera morosa, y por haber afectado el financia-miento de proyectos de construcción de vivienda, sugiere unreplanteamiento del esquema de financiamiento que ha sido utilizadohasta ahora, mediante el cual se captan recursos a la vista y se prestan alargo plazo.

En este sentido, y con el fin de garantizar la viabilidad del sistema definanciación hipotecaria a largo plazo, se desarrollarán las condicionesnecesarias que permitan impulsar la vinculación de recursos del merca-do de capitales a la financiación de vivienda a través de instrumentos



tales como la titularización de cartera hipotecaria, las letras y cédulashipotecarias, instrumentos que disminuyen el alto riesgo tanto para lasentidades crediticias como para los deudores que conlleva los movi-mientos a corto plazo de la tasa de interés, reduce los costos de capta-ción de las entidades y merma el riesgo de iliquidez del sistema definanciación de la construcción.

• Titulariracián de cartera hipotecaria

La titularización de cartera hipotecaria representa para los emisores unaalternativa con grandes beneficios, como la multiplicación de su capaci-dad crediticia, la disminución de la dependencia de los depósitos a la vista,la redistribución y diversificación de riesgos y una mayor rotación deactivos. Para los inversionistas significa la posibilidad de mejores retor-nos al adquirir instrumentos de ahorro que se remuneran a tasas superio-res a las tasas de captación de los intermediarios financieros, la ampliaciónde sus alternativas de inversión y la diversificación de riesgos.

Actualmente la demanda potencial de esta clase de títulos puede pro-venir de inversionistas institucionales que cuentan con un volumen derecursos muy importante susceptible de vincularse a la financiaciónde vivienda, como son los fondos de pensiones y cesantías y las com-pañías de seguros. Desde 1994 hasta 1998, las Corporaciones Grana-horrar, Colmena, Davivienda y Conavi realizaron emisiones de títulosde cartera hipotecaria, por un monto efectivamente colocado de292.236 millones de pesos, de los cuales un 49.7% ha sido adquiridopor los fondos de pensiones y cesantías, a septiembre de 1998, peroque sólo representan el 3.4% del portafolio de inversiones de dichosfondos; es decir, únicamente se invierte en esta clase de títulos el11 %de la capacidad disponible.

Si bien el país ya cuenta con normas generales sobre procesos detitularización inmobiliaria, algunas de las restricciones existentes paralas inversiones que pueden realizar los fondos de pensiones y la ausen-cia de los incentivos utilizados en otros países se presentan como barre-



ras a su cabal operación. Las principales medidas que se revisarán paralograr la dinamización de este mercado son:

• Garantía estatal para permitir mejorar la liquidez de los papeles re-presentativos de títulos hipotecarios. Con el ánimo de mejorar la cali-ficación de riesgo de estos títulos, el gobierno, con recursosprovenientes de las medidas tomadas bajo la emergencia económica,creará un fondo cuyo propósito central es mejorar su liquidez secun-daria de estos títulos. Corresponde al Fogafin, como administrador deesos recursos, diseñar el instrumento correspondiente.

• Revisión del portafolio sintético de referencia para el cálculo de larentabilidad mínima de los fondos de pensiones. Actualmente, la ren-tabilidad mínima que de acuerdo con la ley 100 debe exigir a las AFP,se calcula como un 50% del rendimiento obtenido por el portafoliosintético y un 50% del obtenido por el sistema de fondos en su con-junto". Como primer paso en este sentido, la Superintendencia Ban-caria incluirá, dentro del portafolio sintético, inversiones en títulos decartera hipotecaria por un 15%.

• Exención tributaria para los procesos de titularización de cartera hi-potecaria. Es necesario dar impulso inicial y significativo a los proce-sos de titularización. Intemacionalmente en Estados Unidos y Canadáeste impulso se ha realizado de una manera simultánea mediante unseguro en cabeza de un organismo estatal sobre la cartera titularizaday la exención tributaria a los procesos. En la medida que éste es unnuevo mercado, una exención no estaría disminuyendo los ingresostributarios esperados pero sí los aumentaría, una vez finalice el perío-do de la exención.

• Letras y cédulas hipotecarias

Con el fin de lograr una mayor capacidad crediticia para los intermedia-rios que financian vivienda y disminuir su dependencia de depósitos a la

7 El portafolio de referencia es aquel que la superintendencia simula invertir en el mercado de valo-res en las alternativas disponibles.



vista, el gobierno permitirá la emisión de letras y cédulas hipotecarias alas entidades financieras, así como su adquisición por parte de los fon-dos de pensiones y cesantías. Estos nuevos instrumentos ayudarán a lo-grar una mayor profundización del mercado de capitales y constituiránnuevas alternativas de inversión para dichos fondos y demás inversionistasinstitucionales.

Tanto las letras como los préstamos deberán estar expresados en la mis-ma moneda, reajustabilidad y plazos, con el fin de evitar riesgos de des-calce entre el activo y el pasivo. La entidad financiera, a través de lospréstamos, no entregaría dinero sino letras, las cuales se liquidarían enel mercado de capitales, quedando implícitamente el deudor obligado alpago los dividendos mensuales.

• Leasing habitacional

Elleasing inmobiliario" hace parte de las diferentes opciones en que seha desarrollado el negocio en Colombia, pero ha sido insuficiente frentea las alternativas que puede tener para la financiación de vivienda. Unamodalidad delleasing inmobiliario, sin implementación en nuestro país,es elleasing habitacional que, en países como Chile, ha sido considera-do como una experiencia exitosa. En ese país, se entiende como princi-pal ventaja del sistema, la posibilidad de acceder a una vivienda, sin elpago de una cuota inicial.

Elleasing habitacional permitiría la aplicación de un instrumento flexi-ble para la adquisición de vivienda, dado que incorpora varios elemen-tos como la definición de unas cuotas, o canon de arrendamientodependiendo de la modalidad de leasing utilizada, que ante la imposibi-lidad de pago por parte del deudor permite retomar el inmueble al mer-cado inmobiliario de forma relativamente sencilla. También le permitiríaa las corporaciones de ahorro y vivienda, utilizado como alternativa de

8 El decreto 913 de 1993, definió el arrendamiento financiero como" ...la entrega a título de arrenda-miento de bienes adquiridos para el efecto, financiando su uso y goce a cambio del pago de cáno-nes que recibirá durante un plazo determinado, pactándose para el arrendatario la facultad de ejerceral final del período una opción de compra ...".



arreglo para deudores en dificultades, y para dar un destino rentable alos bienes recibidos en calidad de dación en pago.

Para adelantar operaciones de leasing habitacional en Colombia corres-ponderá a la Superintendencia Bancaria establecer las personas autori-zadas para adelantar este tipo de operaciones, el manejo y origen de losrecursos, las modalidades, etcétera.

2. Alivio a deudores

a. Corto plazo

Debido a la difícil situación que presentaban las entidades financierasdurante 1998, con pérdidas del 4.9% de su patrimonio, una cartera ven-cida del 9.9%, equivalente a 5.3 billones de pesos, y con bienes recibi-dos en dación de pago por 1.7 billones de pesos, el gobierno nacionaldebió declarar la emergencia económica y expedir, a su amparo, el de-creto 2331 en noviembre de 1998, concentrado en generar instrumentospara resolver los problemas del sector financiero. Las decisiones que setomaron están dirigidas específicamente a aliviar la situación de los deu-dores de este tipo de créditos y a las entidades que los ofrecen.

Adicionalmente, se creó el seguro de desempleo para los deudores devivienda hasta 5.000 upac que pierdan su trabajo sin justa causa. El ob-jetivo es apoyar al deudor desempleado, con el fin de garantizarle que nose incremente su saldo en mora o en el peor de los casos evitar la pérdidade su vivienda. Por último, con el fin de aliviar la difícil situación finan-ciera el gobierno nacional creó una línea de crédito por un monto de 300mil millones de pesos a través del Fogafin para los constructores.

b. Largo plazo: establecimiento de un sistema deamortización cuya cuota varíe según el incrementodel salario mínimo

Con el objeto de evitar la carga que los incrementos en las cuotas men-suales del crédito de vivienda representan en los presupuestos de las


FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCfURA SOCIAL 133

familias las corporaciones de ahorro y vivienda ofrecerán como opciónpara el comprador, un esquema de amortización cuya cuota varíe anual-mente de acuerdo con el incremento del salario mínimo, siendo la dife-rencia entre el crecimiento del upac y crecimiento del salario mínimocompensada con cambios, ampliación o disminución, en el plazo totalde amortización del crédito. La Superintendencia Bancaria aprobará lautilización de estos esquemas de amortización.

El crecimiento de la cuota equivalente al crecimiento del salario míni-mo garantiza la factibilidad del pago del crédito sin afectar el patrón deconsumo del usuario. En la medida que el crédito hipotecario es de lar-go plazo resulta menos traumático para una familia, ante un incrementode la tasa de interés, tener que pagar algunas cuotas adicionales a lasinicialmente programadas que aumentar súbitamente el pago mensualque debe realizar.

De otro lado, como no sería aceptado por los usuarios un crédito cuyacancelación total se pueda extender indefinidamente, se propone limitaresta ampliación del plazo a máximo cinco años adicionales. Puesto queesta limitación, ante un incremento prolongado y permanente del upacpor encima del salario mínimo puede llevar en la práctica a que la enti-dad crediticia no obtenga el repago total del crédito, será necesario in-cluir dentro del costo del crédito una prima que permita pagar un seguroque cubra esta eventualidad.

Esta opción sólo operaría para aquellos créditos que reúnan condicionesexplícitamente predefinidas, como por ejemplo, un valor de la primeracuota acorde con el valor de la vivienda y sin un gradiente demasiadoelevado, o que sean refinanciados a estas condiciones.

C. Fortalecimiento de la regulación prudencial

Adicional a las anteriores medidas, por intermendio de la Superinten-dencia Bancaria se revisará la reglamentación prudencial, de tal maneraque se prohíba a las entidades hipotecarias ofrecer sistemas de amorti-



zación pOCOclaros o con información incompleta, que resulten explosi-vos para los usuarios ante cambios en las tasas, como los actuales siste-mas denominados de cuota fija reajustable.

3. Redefinición y acciones directaspara la vivienda de interés social y los subsidios

Dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 91 de la ley 388 seredefine la vivienda de interés social ampliándola hasta aquella cuyoprecio de venta sea menor a 200 SMLM, manteniendo como viviendasubsidiable, aquella cuyo precio no sobrepase los 135 SMLM. El objeti-vo de esta definición es ampliar las exenciones tributarias y los benefi-cios establecidos para la VIS, buscando tener efectos de reactivacióneconómica.

a. Ampliación de la oferta de vivienda de interés social

Teniendo en cuenta que uno de los principales obstáculos de la políticade vivienda social en el pasado ha sido la escasez y el alto costo de latierra, el conjunto de medidas presentadas a continuación están orienta-das a ampliar su oferta con equipamiento adecuado. Dichas medidasestán acompañadas por una serie de estrategias encaminadas a aliviarlas cargas tributarias y de trámite de la construcción, todo ello con elobjetivo de lograr una mayor producción permanente de vivienda debajo costo.

• Ampliación de la oferta de tierra urbanizable y urbanizada

Los urbanizadores, en conjunto con los propietarios de la tierra y losconstructores, podrán urbanizar tierras del perímetro de expansión ur-bana, definido en el plan de ordenamiento territorial de acuerdo con lodispuesto por la ley 388 de 1997, dotándolas de las redes de acueducto yalcantarillado. Para este fin podrán crear directamente empresas, pro-mover la formación de empresas comunitarias, o delegar en empresasprestadoras de estos servicios para que se encarguen de su operación.



Siguiendo lo estipulado en la ley 142 de 1994 es necesario abolir lacarga que sobre los constructores han puesto en el pasado los munici-pios y las empresas de servicios públicos, de obligarlos a construir lasredes de distribución y su traslado a título gratuito a ellas, acompañadasde pagos de matrículas y derechos de conexión. El Ministerio de Desa-rrollo Económico y el Departamento Nacional de Planeación asegura-rán que las normas regulatorias correspondientes sean emitidas por laComisión de Regulación de Agua, y que la Superintendencia de Servi-cios Públicos vigile y controle su cabal cumplimiento. Entre las medi-das por tomar se deben considerar:

• Reglamentar la tarifa de venta de agua en bloque, de tal manera queno se trasladen los costos de comercialización propios del mercadode la empresa vendedora a la compradora.

• Reglamentar el pago de las redes de distribución a los urbanizadores.

• Vigilar el cabal cumplimiento de las normas sobre derechos de co-nexión.

• Desestímulo a la tenencia de suelos ociosos,aptos para el desarrollo habitacional

La ampliación de la oferta de tierra para vivienda social no se debe con-centrar exclusivamente en la ampliación de los perímetros urbanos. Esnecesario reducir la tenencia ociosa de tierra urbana para poder inte-grarla al desarrollo de las ciudades. En la medida que la tierra ociosa seagravada en mayor proporción, se espera que la oferta de suelo para vi-vienda y edificación aumente, disminuyendo la presión sobre el precioy complementando la estrategia de ampliación de oferta de tierra paravivienda social.

Con el propósito de garantizar el cumplimiento de la función social dela propiedad y en apoyo a la presente política el Ministerio de Desarro-llo Económico dará asistencia técnica a los municipios para la aplica-ción de los instrumentos contemplados en la ley 388 de 1997 relacionados



con el desarrollo y construcción prioritaria, y la iniciación del procesode enajenación forzosa, que contemplan acciones en la áreas tanto urba-nizadas como urbanizables y las zonas de expansión.

• Reducción de los costos fiscales y parafiscales sobre losdesarrollos habitacionales y las transacciones de vivienda

La reducción de los costos asociados a trámites e impuestos se lograrámediante la eliminación de tributos locales que representan bajosrecaudos para los municipios y altos costos administrativos para el usua-rio, como el impuesto de delineación y ocupación de vías, los cualesrepresentan menos del 1% de los recaudos de los municipios capitalesde departamento. El menor recaudo por este concepto se recuperará conla aplicación de las nuevas tarifas de impuesto predi al sobre lotes ocio-sos, como se planteó en la subsección anterior. También se presentará aconsideración del Congreso la racionalización de los costos de transac-ción, tales como derechos notariales, registro y beneficencia, proponiendoigualmente plazos límites para su trámite.

• Estímulo al desarrollo habitacional en lotes de propiedadmunicipales

Para que los municipios identifiquen lotes aptos para vivienda de interéssocial y los doten, en forma directa o en asocio con sus propietarios parasu posterior desarrollo, se habilitará una línea de crédito en Findeter. Asímismo, el Inurbe proporcionará asistencia técnica a los municipios quedeseen adelantar este tipo de programas. Con esta medida se logrará unvínculo importante de los municipios con el programa de vivienda social.

La tierra desarrollada por los municipios deberá ser luego ofrecida enprocesos competitivos a los constructores para el desarrollo de viviendade interés social.

b. Programa de subsidios a la demanda

La política de vivienda continuará basada en la orientación de subsidiosa la demanda, dirigidos únicamente a la compra de vivienda nueva; tam-



bién podrán asignarse subsidios para lotes con unidad mínima desarro-llable. Con el objetivo de concentrar los recursos disponibles para elsubsidio familiar de vivienda provenientes del presupuesto nacional ydel impuesto a la nómina recaudado por las cajas de compensación sedará preferencia a soluciones de costo mínimo con un esquema progre-sivo de subsidios, reviviendo el sistema de ahorro programado. Igual-mente, se dará transparencia al sistema mediante la unificación de losprocedimientos de elegibilidad y promoción de la oferta, así como a lapostulación, asignación y pago del subsidio a las familias.

La población objetivo de la política de subsidios para la VIS es aquellacon ingresos menores a 4 SMLM teniendo especial énfasis en la pobla-ción cuyos ingresos sean menores a 2 SMLM. Los programas que sedesarrollarán en la política de vivienda subsidiable son: programa deldoble subsidio y programa del subsidio para la equidad.

• Programa del doble subsidio

Este programa está dirigido a la población con ingresos menores a 2SMLM y requiere la concurrencia entre los municipios y la nación paraentregar un doble subsidio: subsidio nacional y subsidio municipal. Elmunicipal puede ser entregado por entidades privadas o comunitarias.El programa busca fortalecer el proceso de descentralización recono-ciendo que la solución del problema habitacional es una función delmunicipio. Así mismo busca fortalecer la posibilidad real de las familiasde menores ingresos para que accedan a una solución habitacional bienporque puedan complementar su costo con base en el ahorro programa-do o bien por cuanto el crédito necesario sea muy pequeño.

Con el fin de beneficiar a la población más pobre, el orden de elegibili-dad de la oferta dará prioridad a la vivienda de más bajo costo de acuer-do con la siguiente tabla.

Sin embargo, en cualquiera de los tres rangos, siempre que no haya oferta,se ampliarán estos topes hasta 135 SMLM.



PoblaciónMenos de 100.000 hab.

Valor de la vivienda50 SMLM

Aporte municipal mínimo10%

Entre 100.000-500.000 hab. 60 SMLM 15%Más de 500.000 hab. 70SMLM 20%

El valor del subsidio nacional es de 25 SMLM para este programa. Elsubsidio municipal o privado debe tener correspondencia con el preciofinal de la solución habitacional.

Del total del programa de doble subsidio el subprograma de mujerescabeza de familia tendrá un cupo del 10% de los recursos totales desti-nados. En el puntaje de calificación se determinará un factor para favo-recer a las mujeres cabezas de familia y se tendrá un aporte adicional delICBF y organismos multilaterales o donaciones equivalente al 10% delvalor del subsidio nacional de vivienda. El ICBF será la entidad encarga-da de verificar la condición de mujer cabeza de familia para la imple-mentación de este subprograma.

• Programa para la equidad social

Es un programa destinado para los hogares con ingresos entre 2 y 4SMLM, que busca incrementar la oferta de VIS, particularmente en elrango de ingresos entre 2 y 3 SMLM, pues es allí donde se concentra elmayor déficit habitacional del país. Con este programa, igualmente, sebusca potenciar la acción del sector privado a través del subsidio a lademanda generando procesos de transparencia y mejorando las condi-ciones de crédito a través del ahorro programado.

La asignación de los recursos a este programa se hará con base en eldéficit habitacional nacional y local existente en cada rango de ingreso.Al igual que en el programa de doble subsidio, se dará prioridad a losproyectos que cumplan con el siguiente límite en el valor de la viviendaofrecida:

PoblaciónMenos de 100.000 habitantes

Precio de la vivienda subsidiable100 SMLM

Entre 100.000 Y 500.000 habitantes 120 SMLMMás de 500.000 habitantes 135 SMLM



Cuando en los dos primeros rangos de población no se presenten sufi-cientes proyectos con viviendas cuyo valor de venta se encuentre pordebajo del límite establecido, se ampliará el límite hasta 135 SMLM.

El subsidio nacional de vivienda en este programa será de 20 SMLM.Para los beneficiarios con ingresos entre 2 y 3 SMLM se tendrá unpuntaje adicional con el objeto de focalizar en este rango las solucioneshabitacionales, buscando una mayor equidad en la distribución de re-cursos.

Adicional a la libertad de que goza el beneficiario para elegir su vivien-da, se impulsarán dos subprogramas: alianzas estratégicas y los macro-proyectos urbanos. El subprograma de alianzas estratégicas buscaestablecer mecanismos de acción coordinados con entidades públicas oprivadas que tengan terrenos y estén dispuestas a impulsar los proyectosde VIS. Especialmente se consideran necesarias las acciones que se pue-dan emprender en los lotes de propiedad de la Unidad Liquidadora delIeT, los lotes urbanizados o urbanizables de otras entidades públicas ylos inmueble s manejados por las sociedades colectivas de inversión olas entidades financieras que manejen directamente bienes recibidos endación en pago.

El subprograma de macroproyectos urbanos pretende impulsar el trata-miento integral de intervenciones urbanas de la ciudad, vivienda de in-terés social, proyectos viales y de transporte, infraestructurasmetropolitanas, parques industriales, renovación urbana, rehabilitaciónde zonas subnormales, etcétera, que estimulen el sector de la construc-ción de vivienda y equipamiento productivo necesario para el desarrollosocial de la comunidad principalmente, y de los sectores comerciales,industriales, de transporte, financieros y de servicios.

Los macroproyectos son por excelencia los instrumentos para la partici-pación de la nación en el desarrollo urbano. Como lo señala la ley 388de 1997, las características básicas que presentan son: gran impacto enla estructura espacial urbana de la ciudad, integralidad al solucionar de



manera global el conflicto identificado, concertación al permitir la vin-culación al proyecto de las diversas instancias públicas y privadas, eco-nomías de escala e innovación tecnológica dado el tamaño de laintervención urbana que tenga efectos intra e interurbanos, y compro-miso local para establecer los procedimientos mediante los cuales elmunicipio participará en la acción urbanística, al igual que en la capta-ción de las plus valías urbanas resultantes de tal acción.

En ese sentido los macroproyectos urbanos no son exclusivamente ins-trumentos para la provisión de vivienda de interés social, sino tambiénherramientas de gestión urbana que posibilitan una acción coordinada yfluida de diferentes órdenes de gobierno nación y municipio, en la bús-queda de producir ciudades económicamente más eficientes yespacialmente más integradas.

• Restitución del sistema de ahorro programado

El ahorro programado se restablecerá como requisito y criterio básicodentro del sistema de calificación y asignación del subsidio nacional devivienda para las familias de menores ingresos. El Ministerio de Desa-rrollo Económico definirá la reglamentación para este mecanismo don-de se premie el compromiso de las familias en el cumplimiento del ahorro,según el cual la familia, dependiendo del valor de la vivienda a la que sepostule, deberá haber realizado un ahorro mensual por un valor y unperíodo mínimo determinado. Las cuentas de ahorro programado ten-drán como requisitos:

• La familia se compromete a ahorrar, al menos, el 5% de sus ingresosmensuales. La cuota mínima de ahorro corresponde al 5% de 1.5SMLM.

• Es posible realizar ahorros extraordinarios en cualquier momento, re-cursos que se verán reflejados en la calificación del monto ahorrado.

• La cuenta deberá contar, por lo menos, con un sistema de registro, sincosto para el ahorrador.



• La cuenta de ahorro programado podrá ser trasladada de una entidadfinanciera a otra sin costo alguno para el ahorrador y sin la pérdida delos beneficios por constancia y antigüedad.

c. Esquema operativo del subsidio

• Selección de municipios

Con el fin de garantizar una integralidad del desarrollo habitacional y dedotación de servicios públicos los criterios con los cuales se escogeránlos municipios objeto del programa son la existencia de déficit cuantita-tivo y la disponibilidad de servicios públicos, específicamente acueduc-to y alcantarillado.

La preasignación de recursos por municipio responderá a la distribucióndel déficit en la población objetivo según rangos de ingreso. La prese-lección de municipios se hará sobre la totalidad de recursos del subsidionacional de vivienda.

• Criterios para la determinación de la oferta

El criterio básico para la conformación de la oferta elegible será el costototal y el costo por metro cuadrado. Adicionalmente, los proyectos se-leccionados deben cumplir con los siguientes requisitos:

• Legalidad. Los proyectos deben venir acompañados de las respecti-vas licencias, pero debido al alto costo que para el constructor signifi-ca, se hace necesario establecer acuerdos legales, decreto o similar,con los curadores urbanos para expedir licencias provisionales concostos mínimos, destinadas exclusivamente a la convocatoria.

• Disponibilidad de servicios públicos. Los proyectos deben certificarla disponibilidad de servicios para su ejecución. Esta certificación laexpedirá la empresa de servicios públicos o quien haga sus veces enel municipio.

• Calidad de diseño. En éste se tomarán en cuenta dos variables: eldiseño urbanístico y los equipamientos comunitarios. El diseño urba-



nístico determina que los proyectos deben cumplir como mínimo lasexigencias de cesiones establecidas en el estatuto urbano de la locali-dad donde se ejecutará el proyecto; el mejor diseño que implica unamayor provisión de espacios públicos y verdes y un uso más racionalde las cesiones obligatorias que reviertan en una mejora en la calidadde vida tendrá una mejor calificación.

El equipamiento que todo proyecto debe ofrecer es el mínimo exigidoen las normas locales.

• Conformación de la demanda y adjudicación del subsidio

Una vez conformada la oferta elegible, ésta se dará a conocer a los posi-bles postulantes y se establecerá un período de tres meses para la pre-sentación de solicitudes de subsidio. La solicitud y asignación de éste serealizará regionalmente, con base en las metodología s que diseñe el Mi-nisterio de Desarrollo Económico, aplicable a todas las fuentes de sub-sidio tomando como parámetro básico el ahorro programado y el ingresofamiliar.

La familia que posea una cuenta de ahorro programado podrá postularsepara la adjudicación del subsidio familiar de vivienda a partir del mo-mento en que identifique, dentro de la oferta declarada elegible, unavivienda que se ajuste a sus expectativas y que le permita cumplir conlos siguientes requisitos:

• Tener un saldo en su cuenta de ahorro programado, como mínimo el10% del valor de la vivienda a la cual desea acceder.

• Haber solicitado y tener preaprobado un crédito hipotecario por unmonto equivalente al valor de la vivienda menos los recursos obteni-dos del ahorro programado, subsidio y cesantías si las hay.

Para ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, las familias de-berán:

• Tener un ingreso familiar mensual menor a cuatro SMLM.



• No poseer vivienda al momento de la presentación de la solicitud.

• Presentar ahorro programado y tiempo de manejo de la cuenta, certi-ficado por la entidad financiera .

• No haber tenido subsidio.

Al cumplirse los requisitos el ahorrador presentará su postulación parala adjudicación del subsidio familiar de vivienda ante la entidad encar-gada, acompañado del certificado de ahorro programado, el certificadode preaprobación del crédito y el de cesantías. El certificado de ahorroprogramado debe reportar los ahorros realizados mensualmente desdela fecha de apertura de la cuenta.

La evaluación de los postulantes se hará por parte de los consejos regio-nales de vivienda de interés social, conformados mayoritariamente porrepresentantes del sector privado, según lo establezca el Ministerio deDesarrollo Económico.

En cualquier caso, para la adjudicación de los subsidios se estableceráuna calificación que premie la constancia de los ahorradores y el saldoahorrado, dándole mayor peso a este último.

Las familias seleccionadas recibirán un título valor, emitido por el Inurbeo el consejo regional que lo certifica como beneficiario. En todos loscasos, la vigencia del título es de 365 días, plazo en el cual el subsidiodeberá aplicarse a cualquiera de las soluciones ofrecidas dentro de losproyectos declarados elegibles en la jurisdicción municipal donde sepresentó la solicitud.

El pago del subsidio se perfeccionará en el momento en que el benefi-ciario concluya la negociación de la solución habitacional con el cons-tructor o promotor y firme la escritura de compraventa. Se podrán realizaranticipo s del subsidio contra promesa de compraventa, exigiendo lasgarantías necesarias. El documento de compraventa establecerá, entreotros, el valor de la vivienda, el aporte por subsidio y ahorro programa-



do de cada uno de los compradores y en caso que se requiera, el valordel crédito aprobado por una entidad financiera.

Con el fin de disminuir el costo de los créditos los subsidios asignadosserán administrados por las corporaciones de ahorro y vivienda paraque puedan realizar desembolsos a los proyectos seleccionados y otor-gar préstamos a las familias que lo requieran, cumpliendo siempre conlos requisitos que ellas exijan.

Para evitar prácticas que eludan el propósito de la política no se permi-tirá el condicionamiento de la venta de la vivienda de interés social acontratos adicionales de mayores obras o terminados, ni los municipiospodrán otorgar aportes que una vez valorados a precios de mercado,lleven a que la vivienda supere el tope de los 135 SMLM. Las corpora-ciones de ahorro y vivienda que administren los subsidios serán las res-ponsables de verificar esta norma y establecer con total transparencia elestado en el cual una vivienda es entregada a un beneficiario del progra-ma de subsidios.

d. Marco institucional

• Reestructuración del Inurbe

La operación del subsidio dentro de la política de vivienda social queaquí se plantea, basada en la descentralización del programa, delegamayor responsabilidad a las administraciones locales, reduciendo demanera significativa las funciones que hasta ahora el Inurbe ha desem-peñado regionalmente. Igualmente, la abolición del sistema de elegibi-lidad de proyectos existente hasta el momento deja limitadas las funcionesdel Inurbe a la de asistencia técnica. Su función primordial, por tanto, secentrará en la asistencia técnica en los macroproyectos y en el ordena-miento territorial, de tal modo que se garantice la debida asignación yreserva de áreas para vivienda de interés social. Durante el período detransición, el Inurbe tendrá las funciones de realizar las convocatoriasnacionales y la selección de los municipios.



Para la realización de lo anterior se debe modificar su estructura admi-nistrativa y su planta de personal. Dentro de la nueva función de asisten-cia técnica podrá asesorar a los municipios en la identificación de lastierras aptas para la construcción de viviendas de interés social y certifi-car que los lotes sean aptos para la construcción de dichas viviendas.

El Inurbe, a través de sus regionales, podrá apoyar a los fondos regiona-les de vivienda o a las asociaciones comunitarias de vivienda en la iden-tificación de la demanda de vivienda de interés social, fortaleciendo yasesorando el proceso de presentación de proyectos a los comités muni-cipales o al comité nacional.

Para el cumplimiento del reajuste arriba señalado se establecerá un pe-ríodo prudencial durante el cual el Ministerio de Desarrollo Económicocoordinará un estudio sobre las nuevas funciones, planta de personalrequerida y esquema de funcionamiento dentro de la nueva política. Dichoperíodo no podrá ir más allá de diciembre de 1999.

• Función de las cajas de compensación familiaren el nuevo marco

Las cajas de compensación familiar seguirán formando parte del siste-ma nacional de vivienda, pero se buscará que tengan una mayor partici-pación e integración en la política aquí diseñada, tanto en recursos comoen cobertura. Para tal fin, dentro del nuevo esquema, estas entidadesconsolidarán la demanda de sus afiliados por los proyectos de viviendaque sean escogidos como elegibles municipalmente y asignarán los re-cursos para subsidio de acuerdo con el sistema unificado del subsidio devivienda, teniendo en cuenta los parámetros establecidos.

Las cajas incrementarán sus aportes a vivienda gradualmente, constitu-yendo nuevos fondos para subsidio familiar de vivienda en el territorionacional.

Se establecerán las reglas precisas que garanticen que cuando los recur-sos disponibles en las cajas superen la demanda presentada por sus pro-



pios afiliados, el exceso de recursos pase de forma inmediata a atenderla demanda de postulantes afiliados a otras cajas o familias no afiliadasa ninguna caja de compensación.

Se debe fortalecer también la función de la Superintendencia de Subsi-dio Familiar como organismo de control y vigilancia, de tal manera quese otorgue la responsabilidad de garantizar la ejecución de los recursosdentro de los lineamientos del Plan y las normas que regulan el sistema.

• Fondo Nacional de Ahorro

Con la expedición de la ley 432 de 1998 el Fondo Nacional de Ahorrocambió su naturaleza jurídica de establecimiento público a entidad in-dustrial y comercial del Estado, de carácter financiero y autorizado paracaptar cesantías tanto del sector público como del privado. De esta ma-nera, se amplió su esquema financiero y ahora la entidad tendrá accesoal mercado de capitales, acudiendo a su capacidad de endeudamiento paraaumentar la disponibilidad de recursos con destino al crédito hipoteca-rio, sin la restricción presupuestal que su anterior naturaleza le imponía.

A pesar del nuevo entorno se espera mantener el esquema de subsidioscruzados, según el cual a los afiliados de más bajos ingresos se les apli-ca una tasa de interés menor (IPC) y a los afiliados de más altos ingresosmayo, hasta IPC más diez puntos. Igualmente, se mantienen menorestasas para los afiliados que permanecen más tiempo en el Fondo.

Para los próximos años el Fondo continuará con las alianzas estratégi-cas, esperando que los resultados sean todavía más significativos. Asímismo, se espera que en los próximos cuatro años, el Fondo financie laconstrucción de cien mil viviendas, la mayoría de ellas para familiascon ingresos hasta 4 SMLM.

• Caja Promotora de Vivienda Militar

El reto institucional de la Caja es aumentar la cobertura de atención a losafiliados y desarrollar mecanismos que le permitan el acceso a una solu-ción de vivienda en condiciones más favorables, especialmente en cuan-



to al tiempo requerido para su postulación. Los préstamos que otorga sonen pesos, a una tasa de interés menor que la del resto del sistema finan-ciero y capta un ahorro obligatorio del 7% de la nómina, el cual se utili-za, para aquellos que poseen préstamos, para abonar anualmente a capital.

Actualmente existe un proyecto de ley para modificar la estructura ac-tual de la Caja y transformarla en una empresa industrial y comercialdel Estado con carácter financiero, lo que le permitirá ampliar su campode acción y atender por medio del subsidio y del crédito a un mayornúmero de afiliados, y reducir el tiempo requerido para la adjudicaciónde los beneficios.

• Transición

Con el objetivo de permitir al sector de la construcción adecuarse a lasnuevas directrices de la política de vivienda social, durante el primersemestre de 1999 se podrán asignar, tanto por parte de las Cajas como delInurbe, hasta un 20% de los subsidios presupuestados o proyectados, conlas reglas actualmente existentes, pero limitando el valor del subsidio amáximo 25 SMLM, dando prioridad a proyectos de vivienda nueva.

Durante el período de transición, el Ministerio de Desarrollo Económi-co reglamentará todo lo relacionado con el ahorro programado, los co-mités de vivienda, los sistemas de postulación, calificación y asignacióndel subsidio, las normas para la definición de la oferta elegible, y engeneral todos los demás aspectos relacionados con la puesta en marchade la política de vivienda.

D. METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS

El Plan tiene como propósito realizar quinientas mil soluciones de vi-vienda, de las cuales ochenta mil (16%) corresponden a viviendas NOVIS, valor mayor a 200 SMLM y 420 mil (84%) a viviendas VIS.

Los recursos del subsidio familiar de vivienda apoyarán la construcciónde 242 mil viviendas que cumpliendo los requisitos mínimos exigidos



en cuanto a calidad, serán del menor costo posible para las familias, sinsuperar los 135 SMLM. Para la financiación de estas viviendas se movi-lizarán recursos por 3.4 billones de pesos, de los cuales 1.1 billones depesos (32%) provendrán del gobierno nacional (15% presupuesto na-cional, 10% Caja Promotora de Vivienda Militar, 75% Fondo Nacionalde Ahorro), 338.800 millones de pesos de los municipios, 850 mil mi-llones de las cajas de compensación familiar, 764.600 millones de pesosde crédito del sector privado y el restante 338.800 millones de pesoscorresponderá al ahorro programado de las familias.


PLAN NACIONAL DE DESARROLLO TOMO II -1/3

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