Plan Nacional de Seguridad Pública - oas.org · Al igual que los demás proyectos lanzados por el...

Plan Nacional de Seguridad PúblicaPlan Nacional de Seguridad Pública

Ministério da JustiçaSecretaria Nacional de Segurança Pública

INSTITUTO CIUDADANÍARua Pouso Alegre, 21 Ipiranga

CEP 04261 030 São Paulo SP BrasilTelefax: (11) 6915-7022

Sitio en la Internet: www.iciudadanía.org.br

Correo electrónico:

Autorización para realizar la traducción otorgada por el Instituto Ciudadanía

iciudadaní[email protected]

Autorización para realizar la traducción otorgada por el Instituto Ciudadanía

Nota: Esta versión del Plan Nacional de Seguridad Pública del Gobierno Lula ha pasado por una pequeña y muy puntual revisión, pero ha mantenido sus principios y directrices intactos

PRESENTACIÓN

s con una gran satisfacción, con el sentimiento de deber cumplido y también

muy preocupado, como todos los brasileños que presento, en nombre del EInstituto Ciudadanía, este proyecto, cuyo objetivo es contribuir para que se les

devuelva a los ciudadanos de nuestro país el sagrado derecho democrático a la seguridad

personal, familiar y comunitaria.

Fruto de quince meses de trabajo, discusiones, estudios, investigaciones, seminarios y

debates, además de contribuciones brindadas por una amplia variedad de expertos en

seguridad pública, miembros de los Tres Poderes en las tres esferas administrativas, líderes

de comunidades, asociaciones representativas y centros universitarios, este documento

contiene un profundo diagnóstico sobre el problema y una serie de propuestas concretas,

consistentes y plenamente factibles que se podrán implementar ya, a corto plazo.

Al igual que los demás proyectos lanzados por el Instituto Ciudadanía, esta propuesta

debe ser considerada de dominio público, o sea, se puede y se debe aprovechar, aplicar,

divulgar y desarrollar por todos los brasileros que tengan interés en transformar nuestro

país en una nación verdaderamente justa, donde la democracia se consolide y se expanda a

los amplios reductos hoy condenados a la exclusión social.

La propuesta no tiene coloración partidaria, ni credo ideológico. Su intención es

convocar una unidad nacional muy amplia para enfrentar y derrotar a ese enemigo común,

la violencia, en todas las formas que se presente: el crimen organizado, que usa el guante

blanco en los asesinatos, violaciones sexuales y secuestros odiosos.

El país se encuentra zambullido en inseguridad y miedo. Nadie está protegido contra la

violencia. El problema ocupa el centro de las preocupaciones de todos nosotros y cruza la

sociedad de punta la punta. Pobres y ricos sufren con el avance de la violencia y la barbarie.

Poblaciones enteras en la periferia de las grandes ciudades viven sitiadas, bajo la dominación

de criminales de todo tipo, inseguras ante las graves deficiencias de las corporaciones

policiales. La juventud pobre ha sido víctima de un verdadero genocidio y hay áreas donde

los registros demográficos revelan un déficit de jóvenes del sexo masculino que sólo se puede

comparar al que se dio en los países en guerra.

Diseminándose por el país a partir del pésimo ejemplo que emana de las altas esferas de

Plan Nacional de Seguridad Pública

nuestra vida política, la corrupción introdujo sus tentáculos también en el seno de los

aparatos de seguridad, en los presidios y en las instituciones que se destinan a recuperar

adolescentes infractores. Se ha instaurado un escenario de caos y descontrol.

Con la impunidad que deriva de la ineficiencia del sistema público de seguridad, el

crimen se ha infiltrado en las instituciones, agravando la ineficiencia y generando más

impunidad todavía. Es urgente apremiante - dar un firme basta la esta situación. Sólo se

podrá revertir ese escenario calamitoso si los brasileros se diesen las manos y asumiesen

una nueva mentalidad ante el problema. Se le exige una nueva conducta a la sociedad y que

se introduzcan profundos cambios en todo el sistema de seguridad pública, propuestos y

explicados con detalles en este documento.

Una parte expresiva del problema general de la violencia en nuestro país deriva

obviamente de los graves problemas sociales que forman parte de la vida de millones de

brasileros, a quienes fueron negados derechos elementales como el trabajo, la vivienda, la

tierra, la educación y la salud. Superar esa realidad dramática es un desafío que no se puede

separar de las propuestas aquí articuladas como solución para los problemas en el área de

seguridad pública.

Este documento presenta los cambios que se hacen necesarios en las organizaciones

vinculadas a la seguridad, explica la importancia de la actuación integrada entre las

diferentes fuerzas policiales, sugiere nuevas directrices para la formación y la capacitación

de sus planteles y defiende el perfeccionamiento técnico-científico, sobre todo la

valoración del material humano que compone las corporaciones policiales, en todas las

dimensiones: ética, psicológica educativa y también salarial.

Aquí constan medidas específicamente dedicadas al crimen organizado, al

narcotráfico, al contrabando, al problema de las drogas, a la asistencia judicial, al

desarmamiento, a la violencia doméstica y contra las mujeres, contra los niños, contra los

negros y las minorías. Aquí están enfocadas la situación catastrófica del sistema

penitenciario brasilero, las conexiones del tráfico de armas y el problema de la violencia en

el tránsito. Aquí están indicados los cambios necesarios para lograr una cooperación

eficiente entre las autoridades policiales y judiciales al combatir el crimen, desde las

primeras investigaciones hasta la represión y persecución penal.

Aquí está demostrada la necesidad de que haya un cambio completo en la perspectiva

de la propia sociedad respecto al problema de la seguridad, un tema mucho más amplio que


las esferas de la acción policial, que exige la participación activa de las comunidades para

enfrentarlo. En este documento queda señalada la necesaria conjugación de esfuerzos

entre la Unión, los estados y municipios y se recomiendan distintas alteraciones en la

legislación brasilera. Antes de más nada, se trata de garantizar una verdadera revolución en

la historia de nuestro país: es fundamental que las leyes pasen la ser cumplidas.

Estamos abiertos a sugerencias de cambios en nuestras propuestas y rogamos que

todos contribuyan para perfeccionar este proyecto que dedicamos a los millones de

hombres y mujeres que han sido víctimas de la violencia en nuestro país, destacándose en

tiempos recientes los insoportables episodios en los que se vieron involucrados brasileros

honrados y brillantes como Antônio de la Costa Santos, Celso Daniel y Washington

Olivetto.

Brasilia, 27 de febrero de 2002.

Luiz Inácio Lula da Silva


PROYECTO SEGURIDAD PÚBLICA

PROMOCIÓNInstituto Ciudadanía

COORDINACIóN GENERALLuiz Inácio Lula da Silva

José Alberto de Camargo

COORDINACIÓN TEMÁTICAAntonio Carlos Biscaia

Benedito Domingos MarianoLuiz Eduardo Soares

Roberto A. R. de Aguiar

COORDINACIÓN EJECUTIVAAntonio Carlos Biscaia

Pascoal Bordignon

ALIADOFundación Djalma Guimarães

ASESORÍA TÉCNICAPaulo Ricardo Brinckmann Oliveira

PARTICIPANTES DE LOS DEBATESAdriano Oliveira

Alberto de Oliveira Andrade NetoAlexandre Yousef

Antonio Carlos Carballo BlancoAntonio José C. Moreira

Aymoré Roque Pottes de MelloCandido Mendes

Carlos Adelmar FerreiraCásio Luiz de Francia

Cesar MaiaClaudio Beato

Claudio TognolliCristina Zackseski

Denis MizneDenise Frosard

Ela Wiecko de CastilhoEliana Rocha Oliveira

Eloi PietáFernando Pimentel

Geraldo L. CavagnariGetúlio Bezerra

Gláucio Ari Dilon SoaresGuaracy Mingard

Hélio BicudoHenry Charles Armond Calvert

Ibrahim Abi-Ackel


Isabel FreitasIvan Gibim Lacerda

Ivana FarinaJacqueline Muniz

Jésus Trindad BarretoJoão Carlos Alves

José Di Filippi JúniorJosé Marcelo ZacciJosé Márcio Barros

José Paulo BisolJosé Vicente Tavares

Cel. José VicenteJuraci Vieira de Magalhães

Leila Maria Torraca de BritoLuiz Ferraz Moulin

Luiz Paulo Vellozo LucasMarcelo Cerqueira

Márcio Thomaz BastosMarco Antonio Rodrigues BarbosaMaria de Salete de la Costa Maia

Maria del Carmo LaraMarta Suplicy

Maximino FernandesMirian Abramovay

Mônica Viegas AndradeNelson Pellegrino

Nilmário MirandaOrlando Fantazini

Paulo Fernando FortunatoPaulo Mesquita Neto

Perly CiprianoRapper Thaíde

Cel. Rui Cesar MeloSales de Albuquerque

Salete M. P. MaccalozSérgio Leite

Valéria NepomucenoVanderlei Siraque

Vidal SerranoCabo Wilson de Oliveira Morales

COLABORADORESAna Paula Motta Costa

Antônio José Imbasahy da SilvaAntônio Tadeu Rodrigues

Edson SardanoFernando Antônio S. Alves

Fórum de Mulheres de PernambucoIgnácio Cano

Pe. Jaime CroweJorge Zaverucha

José GenoínoKátia Ferreira

Lucila Pizani Goncialves


Marco CepikMarcos Rolim

Mirian GuindaniMarco Aurélio de Souza

Virginia FeixWálter Fanganiello Maierovitch

CONTRIBUCIONES ESPECIALES (TEXTOS)Anália RibeiroAirton Michells

Bárbara Musumeci SoaresCarlos Guazzelli

Carlos Cesar D'EliaCarlos Minc

Delmar Pacheco da LuzJulita Lemgruber

Leonarda MusumeciNagashi Furukawa

Ruben Cesar FernandesSilvia Ramos

INSTITUTO CIUDADANÍAPaulo Tarciso Okamotto

EQUIPO Carlos Tibúrcio

Fabiana Vezzali (estagiária)José Carlos Espinoza

Marisete BeuMônica Zerbinato

Paulo VannuchiRegina BrasileroSpency PimentelVera Gorczeski

SECRETARÍAMaria Aparecida da Cunha Sanches

Ricardo Zerbinato

REVISIÓNFábio José Kerche Nunes

Paulo R. B. OliveiraPaulo VannuchiSpensy Pimentel

EDICIóN ELECTRÓNICAMariangela Araújo

IMPRESIÓNGráfica e Editora FG


Ministro de la JusticiaMarcio Thomaz Bastos

Secretário Nacional de la Seguridad PúblicaLuiz Fernando Corrêa

Director del Departamento de la Investigación, del Análisis de la Información y del Desarrollo del Personal en Seguridad PúblicaJacqueline Muniz

Director del Departamento de la Ejecución y de la Evaluación del Plan Nacional de la Seguridad PúblicaDaelson Oliveira Viana

Director del Departamento de la Política, de los Programas y de los ProyectosSérgio Andréa

Director del Departamento de la Investigación, del Análisis de la Información y del Desarrollo del Personal en Seguridad PúblicaJacqueline Muniz

Coordinación General de la InvestigaciónMarcelo Durante

Coordinación General de la EducaciónRita de Cássia Andréa

Coordinación General del Análisis de la InformaciónRenato Lima

AsesorRosier Custódio

Traducción Marilia Rebello

Editor GráficoRafael Rodrigues de Sousa

Ficha Técnica

ÍNDICE

1. Introducción..........................................................................................................................................12

1.1. Identificación de la problemática: contexto y prioridades...........................................................12

1.2. Síntesis del diagnóstico específicamente criminal y de la matriz de soluciones.......................22

1.3. La prioridad de las políticas públicas de prevención de la violencia..........................................24

1.4. La experiencia internacional...........................................................................................................27

1.5. El enfoque en el sujeto de la gestión pública y las alianzas locales.............................................31

1.6. La problemática de las drogas .....................................................................................................35

1.7. Crimen organizado........................................................................................................................37

1.8. Combatir el secuestro..................................................................................................................38

1.9.Principios para una Nueva Policía.............................................................................................39

1.9.1. Problemas estructurales de las policías.....................................................................................39

1.9.2. Aspectos científicos y tecnológicos...........................................................................................43

1.9.3. Aspectos educativos.............................................................................. .................................43

1.9.4. El carácter fundamental de la ética y de los derechos humanos............... .................................45

1.9.5. Aspectos de participación.......................................................................................................45

2. Exigencias para elaborar una política de seguridad pública en la esfera policial.................46

2.1. Los problemas de las policías ...................................................................................................50

2.1.1. Síntesis del diagnóstico............................................................................................................51

3. Reformas sustantivas en la esfera de la Unión y de los estados ................................................54

3.1. Creación del Sistema Único de Seguridad Pública en los estados ..........................................54

3.1.1. Consejo Consultivo de Seguridad Pública.................................................................................55

3.1.2. Unificación progresiva de las academias y escuelas de formación............................................55

3.1.3. Integración territorial..............................................................................................................57

3.1.4. Creación de organismo integrado de información e inteligencia policial.................................61

3.1.5. Corregimiento Único..............................................................................................................61

3.1.6. Programa integrado de salud menta....................................................................................... 62

3.1.7. Fijación de salario mínimo......................................................................................................62


3.1.8. Protección a la integridad física del policía...............................................................................62

3.1.9. Obediencia a los dispositivos que reglamentan y prohíben la participación de policías en las empresas de seguridad privada......................................................................................................................63

3.1.10. Prohibir que ocupen cargos de confianza o de dirección en el Sistema Integrado de Seguri dad Pública policías que participaron de tortura o colaboraron con dicha práctic .......................................................63

3.1.11. Grupo unificado de mediación de conflictos...........................................................................64

3.1.12. Centros de Asuntos Internos de Policía autónomos e independientes ..................................64

3.2. Cambios en las policías militares y en las policías civiles para implementar el Sistema Único de Seguridad Pública..............................................................................................................................65

3.2.1. Policía Militar: calificación de la vigilancia preventiva y en las calles........................................65

3.2.1.1. Vigilancia comunitaria......................................................................................................65

3.2.1.2. Cambios en los reglamentos disciplinarios..........................................................................69

3.2.1.3. Disminución de grados jerárquicos......................................................................................70

3.2.1.4. Control riguroso del uso de fuerza letal (arma de fuego).......................................................70

3.2.1.5. Reducción del plantel permanente en las funciones administrativas .....................................71

3.2.2. Policía Civil: investigación científicamente orientada como principio y algunos cambios prioritarios...................................................................................................................................71

3.2.2.1. Desvincular los Departamentos de Tránsito y las policías civiles........................................75

3.2.2.2. Eliminar la caracterización de los vehículos para investigación...........................................75

3.2.2.3. Modificar la dirección de la Policía Civil...........................................................................76

3.2.2.4. Reformular las Leyes Orgánicas de las policías estatales....................................................76

3.3. Cuerpo de Bomberos y Defensa Civil.........................................................................................77

3.4. Autonomía de los organismos periciales......................................................................................77

3.4.1. Cambios en los organismos periciales.....................................................................................78

3.4.2. Diagnóstico general de las actividades de la pericia..................................................................79

3.4.3. Propuestas para los organismos de pericia..............................................................................81

3.5. Creación de organismo coordinador de la Política Nacional de Seguridad Pública............83

4. Reformas sustantivas en la esfera municipal: seguridad pública en el Municipio la Guardia Municipal...................................................................................................................................85

4.1. Modificaciones en las guardias municipales...............................................................................87


5. Un nuevo marco legal para el setor de seguridad pública en Brasil: cambios constitucionales relativos a las agencias policiales.............................................................90

6. El procedimiento acusatorio: la indagatoria policial y el Ministerio Público...................93

6.1. Introducción: diagnóstico sobre la indagatoria y el fin de la acusación............................94

6.2. El control externo de la actividad policial..................................................................................95

6.3. Investigación penal e investigación sumaria...............................................................................97

7. Violencia doméstica y de género.....................................................................................................98

7.1. Introducción..................................................................................................................................98

7.2. Bases del Programa.................................................................................................................100

7.3. Diagnóstico.................................................................................................................................101

7.4. Metas y acciones......................................................................................................................103

8. La violencia contra las minorías..............................................................................................112

8.1. Introducción................................................................................................................................112

8.2. Centros de Referencia de Protección de las Minorías.........................................................114

8.3. Para quienes son y cómo deben ser creados los Centros de Referencia..............................115

9. El acceso a la Justicia: la importancia de la Defensoría Pública.......................................116

10. Sistema penitenciario...............................................................................................120

10.1. Introducción...............................................................................................................................120

10.2. El sistema penitenciario y la ejecución de las penas............................................................121

10.3. Propuestas para cambiar el sistema....................................................................................123

10.4. Medidas del gobierno en el ámbito federal y estatal con relación a los infractores.......124

10.5. Medidas del gobierno en el ámbito federal y estatal para los sistemas penitenciarios..124

11. Seguridad privada: diagnóstico y propuestas............................................................129

11.1. Introducción: la realidad brasileña.......................................................................................129

11.2. Seguridad privada y responsabilidad pública: algunas consideraciones............................130

11.3. Los problemas de la seguridad privada en Brasil.................................................................131

11.4. Propuestas para enfrentar el problema..............................................................................132

12. Programas de protección de testigos amenazados y la concepción de un sistema nacionalde protección....................................................................................................135


12.1. Introducción..............................................................................................................................135

12.2. El Consejo Nacional de Protección de Testigos y algunas propuesta............................139

13. Reducción de la edad de imputabilidad penal y el ECA.......................................................141

14. Violencia en el tránsito...................................................................................................................143

14.1. Movilización...............................................................................................................................144

14.2. Educación...................................................................................................................................144

14.3. Información...............................................................................................................................145

14.4. Investigación..............................................................................................................................145

14.5. Ingeniería de Tráfico...............................................................................................................146

14.6. Urbanismo..................................................................................................................................146

15. Desarme y control..........................................................................................................................147

15.1. Introducción...............................................................................................................................147

15.2. El Sistema Nacional de Armas y la nueva política de control de armas.............................. 148

15.2.1. El control de la oferta......................................................................................................150

15.2.1.1. Restricción legal para la venta de armas y municiones en el mercado interno .......150

15.2.1.2. Restricción a las exportaciones a países vecinos ............................................................151

15.2.2. Control de la oferta de armas y municiones de fabricación extranjera ............................152

15.2.2.1. Implementar la Convención de la Organización de los Estados Americanos..................152

15.2.2.2. Acelerar la cooperación en el MERCOSUR...............................................................152

15.2.2.3. Establecer un Código de Conducta para América Latina ............................................153

15.2.2.4. Control del transporte de armas y municiones ..............................................................153

15.2.2.5. Control sobre mayoristas intermediarios (brokers)........................................................154

15.3. Reducción de la demanda por armas y municiones.............................................................154

15.3.1. Campañas de concientización...........................................................................................155

15.3.2. Política de represión al uso de armas de fuego..................................................................155

15.4. Control y reducción de stock circulante............................................................................156

15.4.1. Modernización de la gestión de almacenamiento de armas................................................156

15.4.2. Control sobre empresas privadas de seguridad.................................................................156


15.4.3. Destrucción de excedentes y de armas aprehendidas.........................................................157

15.4.4.Nuevo registro de armas ...................................................................................................157

15.5. Cambios institucionales............................................................................................................158


PROYECTO SEGURIDAD PÚBLICA

1.Introducción

1.1. Identificación de la problemática: contexto y prioridades

n gobierno comprometido con la justicia y el ejercicio de la ética en la

política, determinado a profundizar la democracia, incorporar los Ubrasileros más pobres a la ciudadanía plena, extender a todos los hombres

y mujeres de nuestro país los derechos civiles y los beneficios del Estado Democrático

de Derecho, tendrá que dedicarse con prioridad a combatir la violencia de todas las

maneras en que ella se presente. Del hambre a la tortura, del desempleo a la

corrupción, de la desigualdad injusta a la criminalidad.

Todas esas expresiones de la violencia se alimentan recíprocamente: la impunidad

promueve injusticias, que estimulan crímenes, que generan gastos, difunden la cultura

del miedo, condicionan la reducción de inversiones y amenazan a la industria del

turismo (entre otras), lo que, a su vez, ejerce un impacto negativo sobre el nivel de

empleo y amplía la crisis social. El ciclo vicioso gira indefinidamente sobre su propio

eje, profundizando los problemas por la degradación de toda la red de

interconexiones en que prosperan. El tejido social se abre y se deteriora. Se ven

fragilizadas la confianza mutua entre las personas, base de la sociabilidad ciudadana y

del convivir humano cooperativo, y también la confianza en las instituciones públicas.

Sin credibilidad, estas pierden su base de legitimidad, lo que representa un riesgo para

las bases de la democracia, cuya reconstrucción tanto le viene costando al pueblo

brasilero.

El Instituto Ciudadanía se ha dedicado elaborar propuestas de políticas públicas

que se destinan a enfrentar diferentes puntas de ese novillo complejo, en el que se

articulan distintos tipos de violencia. Fueron divulgados recientemente proyectos

para combatir el hambre, de democratización de la vivienda y de transformación

estructural de la economía brasilera. Otros están siendo desarrollados, abocados a

tópicos específicos, todos importantes para cambiar a Brasil y hacerlo menos violento,

Plan Nacional de Seguridad Pública - 12

más justo y democrático.

El objetivo de este documento es someter a la apreciación de la sociedad un

proyecto de seguridad pública cuya meta es reducir las modalidades de violencia que

se manifiestan como criminalidad. Ese problema gravísimo es parte de una

constelación más amplia de prácticas, circunstancias históricas, condiciones

institucionales y relaciones sociales violentas. Las interfaces y superposiciones con

otras problemáticas son tantas y tan relevantes, que se hace imperioso tratarlas,

definiéndolas como parte del alcance del objeto principal. Sin embargo, toda las

veces que este proyecto señale la necesidad de transformaciones socio-económicas

estructurales, dicha exigencia quedará solamente señalada, puesto que este no es el

espacio adecuado para enfrentar todo el conjunto de desafíos que se le imponen al

que asume el compromiso de transformar a Brasil en un territorio de paz y justicia.

Este proyecto se aboca a un área temática específica, por más que se reconozca el

carácter multidimensional de esa área y, por ende, por más que se esté atento a los

riesgos de simplificación que están presentes cuando se separa el tema de la

complejidad socio-económico-cultural a que pertenece.

En nuestro país, la violencia criminal afecta a todos los segmentos sociales,

desde los más ricos a los más pobres, lo que hace con que la inseguridad sea una

experiencia ampliamente compartida. No obstante, no todos los delitos se

distribuyen equitativamente. Los crímenes contra el patrimonio afectan,

preferentemente, a los estratos sociales superiores y los crímenes contra la persona,

especialmente los más graves, los homicidios dolosos, victiman, sobre todo, a los más

pobres, principalmente los jóvenes entre 15 y 24 años o entre 14 y 29 (según el recorte

etario), del sexo masculino y negros. El hecho es que nadie está libre de la violencia

criminal. Ese carácter universal o difuso de la inseguridad se confirma por el fracaso

de las políticas de seguridad truculentas, practicadas en las últimas décadas en la

mayoría de los estados: políticas orientadas hacia la protección exclusiva de las elites

no funcionan; rodear las regiones nobles de las ciudades y arrojar a las policías como

perros sobre las periferias no soluciona nada. Esas políticas producen el terror en las

periferias, que ni así logran garantizar la defensa de los barrios privilegiados. Todos

terminan siendo perjudicados, inclusive las elites, a quienes no interesa una policía

incompetente y cómplice del crimen. Ese descalabro produjo una sucesión de


desastres y concurrió para que se generara el cuadro de impunidad, irracionalidad,

ineficiencia y barbarie que hemos heredado, además de haber contribuido para

degradar las instituciones policiales, haciéndolas más arbitrarias, violentas y

corruptas, y profundizando la fosa que las separa de la población.

Por ende, la conclusión: o hay seguridad para todos, o nadie estará seguro

en Brasil. La seguridad es un bien por excelencia democrático, que legítimamente

desean todos los sectores sociales y constituye un derecho fundamental de la

ciudadanía, una obligación constitucional del Estado y una responsabilidad de cada

un de nosotros.

Como la vida es el bien más valioso, los crímenes letales son los más nefastos.

Dado que se concentran en la juventud pobre, protegerla constituye la tarea

prioritaria de una política coherente de seguridad pública. Identificar la prioridad no

implica en ser negligente con otros grupos sociales u otros tipos de delito. Significa

seleccionar el núcleo sobre el que deben incidir los principales esfuerzos. Una acción

eficaz ejercida sobre ese núcleo producirá efectos reductores de gran relevancia sobre

los demás tipos de prácticas criminales, considerando sus entrelazamientos.

El problema más dramático en el área de seguridad es, por lo tanto, el verdadero

genocidio a que viene siendo sometida la juventud brasilera, especialmente la

juventud pobre del sexo masculino y, en particular, los jóvenes negros. En 1999,

en la ciudad del Rio de Janeiro, por ejemplo, en cada grupo de cien mil habitantes, 239

jóvenes del sexo masculino, con edades entre 15 y 29 anos, fueron víctimas de

homicidios dolosos. La magnitud del problema es tamaña que sus consecuencias ya

se pueden percibir en la estructura demográfica brasilera. La estratificación etaria de

la población presenta un déficit de jóvenes del sexo masculino que sólo se puede

comparar al que se constata en las sociedades que se encuentran en guerra. Es como

si Brasil viviese los efectos devastadores de una guerra civil sin bandera, sin

propósito, sin ideología y sin razón.

Para comprender la dinámica en que tantas vidas están siendo prematuramente

sacrificadas, hay que reunir los siguientes ingredientes: (a) acogida familiar,

comunitaria y escolar deficientes; (b) falta de perspectivas de integración social

plena; (c) ausencia del Estado en los territorios urbanos depauperados; (d) en las


periferias, villas miserias, el mercado al por menor de tráfico de armas y drogas se ha

convertido en fuente de reclutamiento para actividades ilegales; (e) despliegue del

tráfico en amplia variedad de prácticas criminales, gracias a la disponibilidad de

armas. Esos factores combinados, que afectan a segmentos de la juventud pobre,

hacen con que determinados grupos seguramente, una minoría se vean atraídos por

la seducción del tráfico y se unan a la organización criminosa. Con triste frecuencia,

esa unión condenará una parte significativa de esos jóvenes a un itinerario de

delincuencia y a la muerte precoz y violenta.

Las ventajas materiales y simbólico-afectivas que ofrece el tráfico, compensan la

carencia de auto-estima, la invisibilidad social (provocada por los estigmas o por la

indiferencia), la falta de vínculos de identidad fuertes con la comunidad, la escuela o la

familia, la falta de la gratificación proporcionada por el esparcimiento y el deporte, y

la precariedad de perspectivas de integración plena en el mercado, en un contexto en

que la sociedad parece valorizar solamente el status que brilla en el consumo

exhibicionista.

Esos factores afectan también a los jóvenes de las capas medias y de las elites. No

obstante, en los barrios privilegiados no existe el poder territorial de traficantes

armados; no pesan tanto, desde el punto de vista estrictamente económico, las

ventajas materiales proporcionadas por estar involucrado con el crimen; y hay

fuentes alternativas de apoyo, capaces de garantizar alguna sustentación para la auto-

estima fragilizada, que ofrecen oportunidades de acogida y escucha, incluso

profesional. En otras palabras, mientras que en las regiones urbanas más pobres la

única fuente alternativa, muchas veces, son las Iglesias, en las áreas de clase media los

jóvenes pueden, eventualmente, contar con la ayuda de psicólogos y escuelas bien

estructuradas, clubes deportivos y de esparcimiento organizado. Esas diferencias

terminan siendo sustanciales, aún cuando problemas familiares y psicológicos

coinciden.

Además de eso, cuando el consumo de drogas provoca alguna participación en la

rede capilar de distribución y la acción policial agarra al joven en flagrante delito y lo

conduce a la jefatura de policía, la familia remediada frecuentemente negocia con

policías vulnerables a la corrupción la libertad amenazada del hijo. La familia pobre,


ante el mismo drama, no tiene medios para comprar una segunda oportunidad, salvo

que los propios traficantes financien la operación. En ese caso, con todo, el precio de

la libertad será la intensificación de la participación comprometedora. Por ese

motivo, en los Juzgados de Menores o en las cárceles, entre los detenidos por

consumo de drogas y sospecha de tráfico, prácticamente sólo hay jóvenes pobres.

Esto no quiere decir que solamente los pobres consuman drogas y se involucren en

las redes clandestinas de distribución. Esto quiere decir sí que sólo los hijos de las

capas medias y de las elites tienen medios propios de escapar a la represión policial.

La consecuencia es que, solamente a los jóvenes privilegiados, por intervención

familiar y, muchas veces, por intermedio de procedimientos ilícitos, será

proporcionada la oportunidad de un apoyo terapéutico o educativo para enfrentar la

drogadicción. A los pobres resta la ley (que es inadecuada, pues convierte en crimen

un problema de salud pública) y, aún esa, no siempre se cumple de manera correcta

cuando son pobres los transgresores. De esa forma, los adolescentes arrestados con

drogas serán encaminados para las instituciones responsables por aplicar las medidas

socio-educativas, que, por lo general, no se han mostrado a la altura de las exigencias

formuladas en el Estatuto del Niño y del Adolescente. Los que ya tienen edad para

penas de prisión pagarán acudiendo, día a día a los presidios y a las cárceles, a un curso

práctico de especialización en resentimiento, criminalidad e inmersión en el vicio.

Juventud pobre reclutada por unidades locales del tráfico de armas y drogas,

responsable por la venta al por menor de ese comercio ilegal: ahí está el centro de una

de nuestras tragedias nacionales más grandes, el nervio del proceso auto-fágico y

genocida. Los crímenes que tienen ese origen no son solamente los homicidios que

resultan de las rivalidades entre los grupos minoristas. Los robos a mano armada, los

robos seguidos de muerte, los secuestros, con todas sus variaciones, los robos a

residencias, bancos y ómnibus, los robos y hurtos de vehículos, los robos de cargas,

todas esas prácticas son estimuladas y, en muchos casos, encuentran su factibilidad en

la disponibilidad de armas, traficadas por iniciativa y financiamiento de los

mercaderes de drogas. El tráfico coopta un ejército de reserva para la industria del

crimen y determina un nivel intenso de actividad criminal, en función de la

conveniencia económica de ocupar la capacidad ociosa del armamento. En ese

mercado clandestino, por analogía con la lógica de la economía, la productividad


perversa del crimen tiende a ser elevada hasta alcanzar la utilización plena de la

capacidad productiva instalada el armamento , empleando la mano de obra que

pueda movilizar, en ese caso los reclutas seducidos principalmente en el mercado

minorista de las drogas.

La racionalidad del mercado del crimen estructurado alrededor del tráfico de

armas induce a que se expandan en intensidad y variedad las actividades criminosas,

lo que implica no solamente en que la tendencia sea el crecimiento del número de

crímenes, sino que también en que la tendencia sea el aumento del grado de riesgo y

violencia, porque más comúnmente se utilizan armas de fuego. Esa lógica no se

afirma en un ambiente libre de circunstancias. Su aplicación depende de la tasa de

impunidad o de la tasa de riesgo con la que se opera el tráfico de armas y drogas, y se

practican las distintas modalidades de crimen y es igualmente función del repertorio

de alternativas legales e ilegales, o sea, de las ventajas o desventajas relativas de las

estrategias de supervivencia, afirmación personal, acumulación económica, ejercicio

de poder y acceso al consumo. El grado de promiscuidad de las policías con las

organizaciones criminosas constituye también una variable decisiva en ese marco.

Hay que observar que el exceso de armas no induce únicamente al crimen; es también

una razón por la que conflictos fútiles terminan en finales trágicos: pequeños

desentendimientos en un bar regados a alcohol se convierten en crímenes letales

solamente porque hay un arma disponible.

A los emprendedores del mercado criminal interesa mantener planteles cada vez

más numerosos de jóvenes sin esperanza de integración a la ciudadanía plena, porque

ese fenómeno amplía la oferta, o sea, las posibilidades de reclutamiento de fuerza

laboral desechable (y dispuesta a servir a propósitos ilegales) y reduce el precio de la

misma restringiendo el costo de producción del crimen y, consecuentemente,

ampliando la expectativa de lucro.

Si la escena más dramática es la del teatro de guerra los espacios urbanos

abandonados por el poder público, donde se instala el mercado minorista del tráfico y

ocurren los enfrentamientos entre grupos rivales, la escena decisiva, de la que emana

el guión de la tragedia, donde actúan sus verdaderos protagonistas, los agentes

últimos de la violencia y esta se ubica bien lejos de allí. Sus atores son los operadores


del mercado mayorista del tráfico de armas y drogas, que viven bien, hablan idiomas

extranjeros, tienen acceso a informaciones privilegiadas, disparan recursos

sofisticados de comunicación, administración y lavado de dinero. Son los

“criminosos de guante blanco”, que están lejos de ser hijos de la pobreza, pero se

alimentan de ella, como buitres. La escena con tiros y sangre llama la atención de la

ciudad y moviliza a la policía, pero los capítulos principales, en los que transcurre la

acción decisiva, son invisibles y raramente despiertan el interés policial. En esa esfera,

la promiscuidad entre la criminalidad y las instituciones representa riesgos todavía

más graves que los resultan de los acuerdos locales entre policiales y traficantes,

operadores del menudeo acuerdos ya, de por sí, extremadamente peligrosos y

degradantes.

El fenómeno sobrepasa las fronteras de la cuestión criminal y lanza la violencia a

un nivel político, de profundas implicaciones sociales. Lo que pasa hoy en Brasil, en

muchas áreas urbanas empobrecidas y marginadas por el poder público, es un ultraje

a la democracia, una demostración de que el proceso de transición que nos ha

legado la Constitución de 1988 aún no está completo. Algunas comunidades locales

son sometidas a la doble tiranía que ejercen traficantes armados y policías corruptos

(segmentos minoritarios, pero significativos de las policías). Ese poder paralelo las

retira de la esfera de alcance del Estado Democrático de Derecho. Bajo ese doble

despotismo, quedan suprimidas las libertades elementales como los derechos de ir y

venir, de expresión, participación y organización. Comunidades enteras viven hoy, en

algunas grandes ciudades brasileras, bajo un régimen de terror e impotencia que

imponen los códigos arrogantes del tráfico y el arbitrio de la policía (personajes que

frecuentemente se asocian), mientras que la sociedad parece tolerar convivir con el

horror y empieza a encontrarlo natural. El haber transformado la violencia en

algo común es el preámbulo de la barbarie.

La complicidad de sectores de las policías con el crimen degrada sus

imágenes e hiere el honor de la mayoría de los trabajadores policiales, que arriesga la

vida para cumplir su deber, a cambio de la ingratitud del Estado, de la desvalorización

profesional y de salarios humillantes.

¿Qué hacer? En cierta medida, el diagnóstico ya señala salidas. Algunas exigen


reformas estructurales profundas en nuestra economía y cambios drásticos en la

sociedad. Esas merecen, aquí, simplemente ser mencionadas: es necesario distribuir

ingresos, reducir las desigualdades, elevar drásticamente las tasas de escolaridad,

eliminar el racismo embutido en nuestra pirámide social, valorizar a las mujeres,

generar empleos e ingresos, incorporar a la juventud pobre en el mercado de trabajo y

consumo, promover condiciones de integración a la ciudadanía que hagan renacer

esperanzas en el desierto del escepticismo, hoy cultivado por las fuentes de

reclutamiento criminoso. Otros proyectos del Instituto Ciudadanía constituyen una

fuente adecuada para reflexionar sobre esas salidas. Pero hay soluciones o caminos de

solución, aunque parciales, compatibles con los límites de un proyecto de seguridad

pública, siempre y cuando se comprendan en un sentido no exclusivamente policial.

Un primer camino consiste en reformar las policías, para transformarlas

instituciones volcadas hacia la construcción de la paz, eficientes y respetuosas de los

derechos humanos. Ese camino consiste, simultáneamente, en constituir fuentes

alternativas a las que atraen segmentos de la juventud para la trampa del pacto con el

crimen: un puñado de reales y la gloria efémera del poder local a cambio del futuro y

de la paz. Es apremiante que los poderes públicos, en todas las esferas, creen

proyectos que funcionen como fuentes capaces de atraer a los jóvenes para la

sociabilidad constructiva y solidaria, que compita con el tráfico y su doble seducción,

material y simbólico-afectiva. Una bandera que nos guía para disputar niño por

niño, niña por niña, con el tráfico. Simultáneamente, la policía, renovada,

cumpliría su rol, restringiendo el rayo de acción del tráfico y de las redes criminosas,

actuando con criterio y respecto en las comunidades pobres, sin olvidar que los

personajes principales los mayoristas tienen que perder la injustificable inmunidad

que su status les ha garantizado. No se puede tampoco perder de vista la centralidad

del tema de las armas: su disponibilidad es la que transforma un mercado ilegal de

drogas en un baño de sangre; su omnipresencia es que la no cesa de determinar la

expansión de la criminalidad violenta, en las más variadas modalidades.

¿Qué proyectos podrían constituir una fuente potente de atracción de jóvenes?

En el contramano de la violencia doméstica y de las más variadas formas de rechazo

familiar, comunitario, escolar o social, todas las iniciativas que incluyan

manifestaciones de acogida y refuerzo de su auto-estima, como la valorización


de sus virtudes personales, en el deporte, en el arte, en la música, en las más variadas

expresiones culturales, en el empleo de la tecnología contemporánea de

comunicación o en el uso de computadoras y de la Internet. Todas las iniciativas que,

reconociendo su valor, un por uno, una por una, promoviesen una acogida en

sintonía con su imaginario, con sus deseos y carencias, adoptando lenguajes

compatibles con su sensibilidad. Estas iniciativas, paralelamente, los capacitarían

para el mercado de trabajo, en segmentos que también atraigan su deseo y su

imaginario. Muchos jóvenes pobres no están dispuestos a reproducir el itinerario de

fracaso de sus pares, aceptando una inscripción subalterna en el mercado, sin

perspectivas de calificación y ascensión. Prefieren inversiones en áreas abiertas a la

creatividad y al desarrollo personal.

Para ofrecer proyectos de ese tipo es necesario que los poderes públicos estén

presentes. Las comunidades pobres de las ciudades necesitan a la policía y desean su

presencia evidentemente una policía eficiente, que respete la ciudadanía, agente del

proceso de construcción de la paz y no una policía entrenada para la guerra,

organizada como instrumento de defensa del Estado y que se entienda de esa

manera. Pero las comunidades desean más que la policía. Quieren la presencia

plena del Estado y del poder municipal, con todos los servicios elementales, que

incluyen esparcimiento y cultura. Para rescatar a la juventud hay que hacer un

esfuerzo comunitario que congregue los gobiernos federal, estatales y municipales,

la sociedad civil organizada y la iniciativa privada. La violencia y su protagonista joven

requieren más que políticas públicas específicas estas son necesarias y urgentes, pero

insuficientes. Exigen más que reformas económicas estructurales, que son

indispensables, pero demoradas. Exigen la movilización inmediata de todos los

recursos públicos y privados, simbólicos y materiales, en una cruzada que supere

intereses políticos menores y doctrinarismos ideológicos. Lo que está en juego, al fin

y al cabo, es muy grave. Está en cuestión nuestra capacidad de transformar las ruinas

de la miseria y de la barbarie en materia para una futura civilización democrática,

generosa y solidaria.

Estudios internacionales divergen respecto a las causas de la criminalidad, de la

violencia (en su acepción más restricta, adoptada en este documento) y a su

reducción. No hay consenso. La controversia es parte de la naturaleza del problema,


dada su extraordinaria complejidad. Lo mismo vale, y por los mismos motivos, para

definir criterios de evaluación del desempeño policial o de las políticas de seguridad.

Las condiciones económicas juegan un rol relevante, particularmente

respecto a algunas formas de criminalidad y violencia, y no sin mediaciones diversas.

Es necesario siempre distinguir los tipos de prácticas criminosas y analizarlas

separadamente y es igualmente necesario diferenciar miseria y desigualdad,

identificando significados culturales distintos y contradictorios. Por ejemplo, las

causas de los pequeños robos y hurtos cometidos en las esquinas de las grandes

ciudades por adolescentes que viven en las calles, inhalando pega de zapato y

comiendo restos, no tienen nada que ver con las causas del lavado de dinero o las

prácticas de corrupción activa, en el aparato del Estado, aunque la complejidad

sistémica de la vida social produzca varias interconexiones entre esas formas de

delito, porque la inmoralidad impune de unos alimenta la perpetuación de las

condiciones que propician la existencia de otros. No obstante, esas prácticas tienen,

evidentemente, naturalezas completamente distintas y, por ende, se inscriben en

cadenas causales totalmente diferentes. Además de eso, los contextos históricos y

políticos también son relevantes.

A pesar de tanta polémica e incertidumbre, algunas hipótesis alcanzaron un

grado razonable de consenso: (1) las políticas de seguridad pueden constituir

variables significativas, según las condiciones en que se apliquen y el tipo de

criminalidad que tratan de reducir; (2) la presencia relativa en la población de jóvenes

del sexo masculino es un factor positivamente asociado a la mayor parte de los tipos

de práctica delictuosa; (3) la impunidad cumple un rol clave; (4) los siguientes

factores son propiciadores de las condiciones que estimulan la práctica de la

violencia:

1) pobreza relativa y vivienda inadecuada;

2) apoyo familiar inconsistente;

3) deficiencia de aprendizaje;

4) exclusión de la escuela;

5) violencia doméstica;


6) pocas oportunidades de empleo y exclusión económica;

7) cultura de la violencia;

8) hacinamiento en los presidios;

9) falta de una política de drogas adecuada.

1.2. Síntesis del diagnóstico específicamente criminal y de la matriz de soluciones

n la situación brasilera, para comprender el marco de la criminalidad son

relevantes las siguientes circunstancias, presentadas a continuación para Eresaltar sus interconexiones:

1.2.1. en la esfera de la criminalidad, es preponderante la articulación entre

tráfico de drogas y de armas como matriz de la economía clandestina que orienta la

delincuencia como práctica utilitaria;

1.2.2. el tráfico de drogas se alimenta de su mercado cautivo y participa de la

dinámica de los homicidios dolosos y de algunos otros delitos, como robos, hurtos,

secuestros y latrocinios;

1.2.3. el tráfico de drogas financia las armas y, al apropiarse de ellas,

potencia sus efectos destructivos, directa e indirectamente: por su efecto inmediato

en las disputas territoriales e impulsa el desarrollo de varias otras formas de

criminalidad y violencia;

1.2.4. la disponibilidad de armas constituye un factor estratégico decisivo en

la generación de la criminalidad violenta;


1.2.5. las armas fluyen con facilidad y en gran cantidad hacia el “mundo del

crimen” (en ese universo, ellas son, en su mayoría, leves pistolas y revólveres y

nacionales) por cuatro razones principales: (a) las industrias de armas son

negligentes respecto a sus responsabilidades y venden sin cualquier control; (b) el

Ejército, responsable por la fiscalización, archiva los dados que la industria obtiene

originalmente en las operaciones de venta, sin confirmarlos; los dados muchas veces

son falsos; (c) la Policía Federal no es eficiente al controlar el contrabando

(particularmente, el que proviene del Paraguay, sobre todo de la ciudad de Pedro Juan

Caballero), de donde vuelven las armas brasileras, negociadas por comerciantes de la

frontera; (d) los ciudadanos de bien apoyan el crimen, indirecta e involuntariamente,

porque todavía las compran, ilusionándose con el poder defensivo que

supuestamente proporcionan e ignoran las pesquisas que demuestran hartamente

que lo único que hace el arma de la víctima es dejarla más vulnerable, además de

producir otros efectos perversos, entre ellos el aumento, por intermedio del robo, del

número de armas en poder de criminales;

1.2.6. el tráfico de drogas y armas prospera no solamente porque cuenta con

una demanda en expansión. Hay también otra razón: el terreno fértil para el

reclutamiento de jóvenes. Esos jóvenes constituyen un número inmenso de niños

y muchachos pobres, y algunas niñas, que no están apuntados en la escuela y no tienen

empleo, sobre todo que no tienen esperanza, ni expectativa de integración a la

sociedad de consumo, que es glamorosa, seductora, pero inclemente con los

excluidos;

1.2.7. el tráfico recluta su joven ejército movilizando, vale insistir, recursos de

naturalezas distintas y complementarias: el dinero y la arma. El arma es un símbolo de

poder, restaurador de la factibilidad social perdida; es instrumento de valorización de

auto-estima y de acogida. Un joven (el protagonista de esta saga es casi siempre del

sexo masculino) pobre es casi un ser social invisible, sobre todo si le falta un lugar

afectivamente sólido y estable en la familia y en la comunidad. Sin lugar, sin identidad

positiva para la sociedad, ese niño no es reconocido como persona humana singular,


dotado de emociones, carencias, potencialidades y valor. Con el arma y gracias al

arma, él es visto, reconocido, respetado y pasa a pertenecer a un grupo, que le da

funciones importantes y le atribuye responsabilidades. Al imponer sobre el otro el

miedo provocado por la ostentación del arma, el otro reconoce su presencia y le

devuelve la visibilidad social, en el juego cruel y peligroso de una dialéctica per versa.

La amenaza de destrucción, de extinción del otro, de negación de la presencia ajena

por la mediación del ataque armado, promueve la auto-constitución subjetiva. Claro

que el precio de ese pacto es elevadísimo y se le cobra también al propio beneficiario

de ese ejercicio simbólico del poder, el niño, condenándolo a convertirse en víctima

futura de la violencia que practica;

1.2.8. cumple disputar niño a niño con el tráfico, compitiendo por el

reclutamiento de cada joven vulnerable a la cooptación criminosa, ofreciéndole por

lo menos las mismas ventajas, materiales y simbólico-afectivo-psicológicas, que el

crimen le ofrece: por un lado, capacitación para el mercado de trabajo, empleo, acceso

a los bienes de consumo; por otro, acogida, experiencias alternativas de pertenecer,

instrumentos de auto-constitución subjetiva y de promoción de auto-estima, medios

de restauración de su visibilidad social (indisociables de valores positivos, vinculados

a la cultura de la paz y de la sociabilidad solidaria). Nunca está de más reiterar ese

punto, crucial para el diagnóstico y las propuestas que constan en este proyecto.

1.3. La prioridad de las políticas públicas de prevención de la violencia

a intervención efectivamente capaz de prevenir la violencia y la

criminalidad es la que trata de alterar las condiciones que la propician de Lmanera inmediata, o sea, las condiciones directamente vinculadas a las

prácticas que se desea eliminar. No se trata de la acción orientada hacia cambios

estructurales, cuyos efectos solamente ejercerán impacto desacelerador sobre las

dinámicas criminales en un futuro distante lo que, evidentemente, no significa que


esos cambios de tipo estructural no se deban realizar. Claro que dichos cambios son

necesarios y urgentes, y en grande parte por sus virtudes intrínsecas, para mejorar a

Brasil y para transformar las condiciones que favorecen la violencia. No obstante, no

son suficientes, ni substituyen las intervenciones tópicas, por intermedio de políticas

sociales inductivas, en las dinámicas que generan violencia inmediatamente. Un

ejemplo: a menudo, territorios limitados concentran las prácticas criminales, que

tienden a reiterarse, formando patrones, lo que permite preverlas y anticiparlas. Ese

marco constituye un fenómeno ampliamente reconocido por la criminología

internacional. De esa forma, antes que las eventuales reformas de las estructuras

socio-económicas produzcan sus efectos, iniciativas tópicas bien enfocadas, que

incidan de modo adecuado y eficiente sobre las condiciones y circunstancias

inmediatamente vinculadas a la dinámica criminal, pueden alcanzar resultados

excelentes.

Para plantear el argumento de una manera más concreta, consideremos la

siguiente hipótesis: determinada área urbana es mal iluminada, no cuenta con

equipamientos y servicios públicos o estos son insuficientes , está rodeada por

terrenos baldíos. Supongamos que no haya acceso vial fácil y que las calles cercanas o

callejuelas no tengan pavimentación. Agréguense todavía algunos ingredientes

explosivos: ausencia de espacios apropiados para deporte y esparcimiento, ninguna

actividad cultural atractiva, algunos bares vendiendo bebida alcohólica toda la noche.

No será difícil concluir que, sobre todo en las madrugadas de los sábados y los

domingos, las oportunidades para que surjan conflictos serán altas. De la misma

forma, será fácil deducir que habrá elevada probabilidad de que se sucedan hechos

violentos, si hubiese armas accesibles y un contexto de rivalidades favorable, si la

comunidad no está organizada y no interviene ni ocupa el espacio con iniciativas

gregarias, dada la clara ausencia de las instituciones públicas y la falta de iniciativa del

poder político.

Si esa descripción es verosímil, por los mismos motivos será razonable proponer

que sean implantadas medidas preventivas que desarmen el escenario de la tragedia

anunciada: (1) iluminar las áreas problemáticas; (2) ocuparlas con acciones

agregadoras, lúdicas o de esparcimiento; (3) reaprovechar los espacios públicos,

reformándolos para inundar los barrios populares con áreas para deporte y para


actividades culturales: artísticas, festivas, musicales; (4) urbanizar los territorios

para reducir el aislamiento; (5) apoyar la construcción de redes

interinstitucionales locales; (6) poner en marcha políticas integradas que

enfoquen los tres dominios fundamentales para la vida social: la casa, la calle o la

comunidad y el barrio y la escuela, incluso su despliegue profesionalizante, que

conduce al trabajo.

Esas políticas integradas harán la mediación entre las macro-políticas

estructurales y las políticas públicas especializadas o sea, las intervenciones tópicas

específicamente dedicadas a prevenir la violencia interceptando las dinámicas que la

producen , y deberán tener como objetivo, por lo menos, las siguientes metas: (a)

promover la seguridad alimentar, acompañada de educación sobre nutrición;

(b) garantizar las condiciones básicas de salud, incluyendo saneamiento y

vivienda; (c) garantizar ingreso mínimo; (d) reducir la violencia doméstica contra

mujeres y niños, y proteger a las víctimas (reeducación de los agresores); (e) combatir

el trabajo infantil y toda forma de explotación y abuso de la integridad de los niños

física, moral y emocional ; (f) calificación de la atención escolar, reduciendo la

evasión; (g) ofrecer oportunidades de retorno a la educación primaria y secundaria,

por intermedio de una escuela para adultos en formatos compactados y creativos; (h)

ofrecer cursos profesionalizante, con flexibilidad compatible con la plasticidad de la

nueva realidad del mundo laboral, aunque sea informal; (i) dar conciencia sobre las

responsabilidades de la paternidad y de la maternidad; (j) difundir informaciones

sobre drogadicción y ofrecer tratamiento para los dependientes; (l) difundir

informaciones sobre sexualidad, contracepción y prevención de enfermedades

sexualmente transmisibles, particularmente el SIDA.

Como hay una continuidad entre los atractivos del tráfico y los del crimen en

general, por el hecho de que siempre circulan en esos encuentros de la juventud con la

trasgresión las armas y las identidades segmentares, quiere decir, los mismos íconos

del poder, de la visibilidad social y del pertenecer a un grupo, se puede confirmar si las

propuestas aquí formuladas están en conformidad con aquellas elaboradas para

contener la criminalidad juvenil, en otros países, sobre todo con las que tuvieron más

éxito en Europa y en los Estados Unidos.


Para terminar, este proyecto tiene como objetivo presentar una propuesta

alternativa para la seguridad pública en los ámbitos federal, estatal y municipal. Fue

elaborada a partir de dos marcos legales. El primero está vinculado a los cambios

prácticos inmediatos que podrán ser realizados sin necesidad de alterar la

Constitución ni la legislación infraconstitucional. El segundo se refiere a los cambios

que no pueden ser realizados sin modificar la Constitución ni la legislación ordinaria.

Con eso, se pretende sugerir un conjunto de transformaciones que puedan ser

efectivas en un plazo relativamente corto, sin perjudicar la formulación de un modelo

global alternativo, que se realizará a largo plazo y que sirva de norte para los pasos

inmediatos.

1.4. La experiencia internacional

l informe “Investindo com Inteligência na Prevenção do Crime Experiências

Internacionais” (Invirtiendo con Inteligencia en la Prevención del Crimen EExperiencias Internacionales), de septiembre de 2000, preparado por

Irvin Waller y Daniel Sansfaçon para la “Série sobre Prevenção de Crimes” (Serie sobre

Prevención de Crímenes), de la Oficina de Asistencia Judicial, del Departamento de

Justicia de los Estado Unidos (Oficina de Programas Judiciales), todavía bajo la dirección

de Janet Reno, documento de gran interés por su calidad, alcance y actualidad,

sustenta que la reducción de la criminalidad depende de una feliz combinación

entre tendencias demográficas, la movilización de un amplio espectro de organismos

públicos (y entidades de la sociedad civil) y focused policing (expresión que se puede

traducir como “vigilancia focal”, significa, en el contexto teórico-filosófico en que se

inscribe el informe y en el que se ubican los autores, algo como: Vigilancia estratégica y

racionalmente orientada para problemas bien delimitados sobre la base de diagnósticos consistentes,

planificación y evaluación sistemáticas y metas bien definidas asociadas a valores democráticos

apreciados por la comunidad , según metodologías adecuadas, operando en condiciones técnico-

organizacionales apropiadas y adoptando posturas compatibles con las expectativas de los

ciudadanos).


En Inglaterra, en los Estados Unidos y en Holanda, las siguientes iniciativas se

mostraron extremamente eficientes en reducir los factores de riesgo que tienden a

promover la delincuencia:

1) adoptar programas de estimulación a habilidades sociales y de aprendizaje

de los niños, en los períodos anteriores y posteriores al horario escolar, sobre todo en

áreas urbanas pobres;

2) visitar las familias vulnerables para promover la capacidad de los padres de

ejercer la paternidad y la maternidad, en todas sus dimensiones, afectivas, educativas

y psicológicas;

3) proveer todo tipo de apoyo y asistencia a los padres;

4) estimular el desarrollo de habilidades sociales y el aprendizaje de los niños

por intermedio de visitas a sus casas, o promoviendo actividades recreativas y

culturales bien estructuradas;

5) ofrecer incentivos financieros y educativos para que los estudiantes

concluyan el nivel secundario;

6) invertir en reforzar la autoestima y la integración social de los niños y de los

jóvenes en edad escolar, por intermedio de programas de vecindad que proporcionen

experiencias de pertenecer e intercambio;

7) ofrecer, en el empleo, oportunidades y capacitación;

8) organizar actividades en la escuela y después del horario escolar, orientadas

hacia la cultura de la paz;

9) trabajar con las familias de los transgresores primarios con el fin de reducir

la disfunción familiar;

10) ofrecer tratamiento a transgresores que tengan problemas de drogadicción;

11) responsabilizar a los jóvenes por prácticas de “vandalismo”;

12) responsabilizar a los propietarios de los establecimientos donde ocurren

actos de violencia;

13) iluminar las calles;


14) aumentar el número de profesionales que trabajan en la vigilancia pública..

Los mismos estudios llegaron la una conclusión sorprendente: esas medidas son

más económicas, al comparar costo y beneficio, que las medidas tradicionales para

controlar el crimen, como el encarcelamiento. Las acciones que estimulan el

desarrollo social de los niños, los jóvenes y sus familias reducen la conducta

delincuente, generando un retorno que varía de US$ 1,06 a US$ 7,16, para cada US$

1,00 gastado. Las acciones orientadas hacia la reducción de las oportunidades de

victimización producen un retorno que varía de US$ 1,83 a US$ 7,14 para cada US$

1,00 invertido. Además de reducir la delincuencia y el número de crímenes, con

ventajas para la tasa de integración social y la calidad de vida cotidiana, esas medidas

han traído varios otros beneficios para los gobiernos: más empleo trajo un recaudo

impositivo mayor; más viviendas fueron alquiladas y valorizadas, estimulando

inversiones en los barrios problemáticos; la demanda por el sistema de Justicia

Criminal decreció, reduciendo su costo; hubo menos gastos con asistencia social y

seguro social de salud.

Un estudio realizado en Inglaterra, en 1996, por la Audit Commission, muestra que

una intervención judicial sobre un grupo deter minado de jóvenes cuesta US$

10.542,00, mientras que un programa orientado hacia llevar de vuelta a la escuela un

grupo igualmente numeroso de jóvenes cuesta US$ 6.950,00, y un programa cuyo

objetivo sea ayudar a esos mismos jóvenes a encontrar empleo cuesta US$ 1.167,00.

En los Estados Unidos, una pesquisa de la insospechable Rand Corporation ,

también de 1996, demuestra que el aumento del encarcelamiento (al aplicar la famosa

“three strikes law” - ley de las tres infracciones) corresponde a un aumento de

impuestos, por residencia, de US$ 228,00, mientras que la implantación de un

programa amplio de capacitación especial para los padres cuesta US$ 48,00, y la

puesta en marcha de un programa de apoyo a jóvenes en situación de riesgo, para que

concluyan los estudios, cuesta US$ 32,00.

Ya hay un amplio consenso en la comunidad internacional de especialistas

respecto a esos hechos y sus implicaciones. Pero hay que resaltar que hay un elemento

clave para el éxito de cualquier proceso multidimensional y consistente para controlar


la violencia y reducir el crimen: constituir una unidad, una agencia o un organismo

central que articule departamentos y secretarías relevantes, o sea, los protagonistas de

las áreas de policía (o, en la esfera municipal, también y sobre todo la Guardia

Municipal), justicia, educación, salud, servicios sociales, vivienda, transporte,

planificación urbana, comunicación, deporte, esparcimiento y cultura. Es

indispensable incluir en la articulación entidades de la sociedad civil, asociaciones

comunitarias, los medios de comunicación y los ciudadanos dispuestos a participar.

Se hace necesario un liderazgo hábil para promover la alianza entre los agentes

involucrados y firme para conducir con clareza, persistencia y paciencia el proceso,

explicándolo reiteradamente a la sociedad, recalcando el sentido fundamental de la

pluralidad de acciones y proyectos bajo la unidad de un programa o de una política

única uniforme, digna de este nombre.

Para que un programa se lleve a cabo, es necesario que el proceso transite entre

las siguientes etapas: el diagnóstico de las dinámicas criminales y de los factores de

riesgo (sea de victimización, sea de atracción para el crimen), local y general, sensible

a las variaciones dictadas por las circunstancias y las coyunturas; la elaboración de un

plan de acción, capaz de formular una agenda, identificar prioridades y recursos, y

estipular metas; su implementación (que incluye tareas de coordinación y de garantía

de cumplimiento de metas y cronogramas); evaluación del plan (no solamente de los

resultados, también del proceso), seguida del monitoreo, que significa la corrección

de rumo dictada por la constatación de los errores. Es conveniente poner en marcha

proyectos piloto y observarlos, críticamente, como experimentos-demostración. Es

irracional implantar programas o políticas sin definir criterios, métodos y

mecanismos de evaluación y monitoreo. Si esa irracionalidad ocurriera, la tendencia

será sustituir la evaluación correctiva por la retórica política, sea predatoria, sea

ufanista, según la inclinación ideológica o la adhesión partidaria del interlocutor, lo

que pondrá en riesgo el desarrollo acumulativo del proceso, una vez que, sin

monitoreo, o se repetirán los errores o habrá negligencia con las cualidades y el

programa terminará desactivado.

En síntesis, la unidad u organismo central debe asumir el liderazgo, movilizar a

los sectores pertinentes, estimular la diversidad (ideológico-étnico-cultural y otras) de

los participantes, comprometer a las ciudadanas y ciudadanos, movilizar el mayor


número posible de aliados institucionales (como las universidades y las iglesias) e

informar y conducir el proceso según las mediaciones del trípode diagnóstico-

planificación-evaluación.

Fueron creados organismos centralizadores de ese tipo, directamente

vinculados a los gabinetes de los respectivos primeros-ministros: en Gran-Bretaña

(por intermedio de la Inspectoría Real de Seguridad Pública), en Francia (por intermedio

de la coordinación de ministros, que firmó 450 Contratos Locales de Prevención se

esperan 250 más con las municipalidades, mediante determinadas condiciones, y por

intermedio del Gabinete Nacional para la Seguridad Pública), en Holanda (donde las

experiencias innovadoras locales son incentivadas y acompañadas por un potente

comité nacional, para que haya evaluación y, en caso de éxito, divulgación nacional y

financiamiento para difundirlas) y en Nueva Zelanda (que creó, en 1993, la Unidad de

Prevención del Crimen, en el Gabinete del Primer-Ministro).

En el caso brasilero, un lugar en el sistema penitenciario cuesta, en media, R$

800,00 por mes (algunos ejemplos regionales: R$ 1.200,00 en Brasília; R$ 550,00 en

Rio de Janeiro). Construir el espacio carcelario necesario para albergar un preso

cuesta, en media, R$ 12.000,00, si es el caso de una unidad de seguridad media y R$

19.000,00 en una unidad de seguridad máxima. Esos valores son sorprendentes si

comparados con el costo de un alumno, por mes, en una escuela pública estatal de la

región Sudeste R$ 75,00 , y de una casa popular construida en régimen de grupo

solidario y en algunas regiones del país entre R$ 4.000,00 y R$ 7.000,00.

1.5. El enfoque en el sujeto de la gestión pública y las alianzas locales

daptando esas experiencias al caso brasilero e introduciendo elementos

originales, provenientes de la acumulación nacional de reflexiones, Apesquisas y debates, se propone, en los tres niveles de despliegue del

presente programa (federal, estatal y municipal), la instauración de un nuevo ángulo para

enfocar la problemática de la seguridad pública, la formación de un nuevo sujeto institucional para


la gestión de la política de seguridad y la negociación de una nueva alianza, de una nueva

modalidad de pacto con la sociedad, particularmente con las comunidades locales.

El nuevo ángulo de enfoque es el que se define comprendiendo que los

fenómenos de la violencia, de la criminalidad y de la criminalidad violenta son

complejos y multidimensionales, o sea, incluyen dimensiones objetivas y

subjetivas y son condicionados por factores diferentes, variables, cuya eficacia

depende de los contextos históricos y de las mediaciones culturales. Esa perspectiva

incorpora la convicción de que el éxito de cualquier esfuerzo público con el fin de

reducir esos fenómenos depende de un número muy grande y variable de

circunstancias y de distintas características de las políticas implementadas. Por eso, en

vez de la auto-suficiencia tecnocrática y de la arrogancia autoritaria de los sabios que

gestionan paquetes en los gabinetes, aplicando modelos, hace falta una gran

sensibilidad y seriedad por parte de los gestores, apoyada por estudios rigurosos de

pesquisadores, y bastante humildad para que los diagnósticos, al igual que las

evaluaciones de las políticas implementadas, jamás dejen de incluir el escuchar

respetuosamente, aunque activa y democráticamente, la crítica de las interpretaciones

formuladas por las propias comunidades que viven los problemas.

En ese sentido, participación no es una palabra vacía, un slogan demagógico,

una retórica populista, ni una fórmula mágica. Es condición efectiva para la

elaboración competente y para el monitoreo racional de toda política pública de

seguridad que se pretenda consistente y consecuente. Ese nuevo ángulo de enfoque

exige que las propuestas estén en sintonía con la complejidad del problema a

enfrentar y, por ende, se traduzcan en proyectos multidimensionales, que movilicen

recursos multisectoriales, que incluyan actores públicos y privados de diferentes tipos

y que se inspiren en conocimientos interdisciplinarios. El resultado tendrá la forma

de un conjunto que incluirá acciones en las esferas económica, social, cultural, psico-

social, política, judicial y policial. La seguridad pública se transforma de esa manera

en una constelación de temas que tienen que ver con un amplio espectro de áreas

de actuación del Estado y de la sociedad, de la educación y de la salud, incluyendo el

deporte, la vivienda y la planificación urbana.

El nuevo sujeto de la gestión de políticas multidimensionales y plurisectoriales


de seguridad pública que no se restrinjan a intervenciones policiales u orientadas

para las policías y su reforma, aunque las incluyan con la debida atención, respetando

la importancia del rol que juegan las mismas en la construcción de la paz tienen que

ocupar una posición estratégica en los gobiernos federal, estatal y municipal, que

corresponda a la centralidad del problema que se destina a enfrentar. La experiencia

internacional mencionada anteriormente reitera esa necesidad, vinculando a los

gabinetes de los primeros-ministros las agencias nacionales responsables por

elaborar programas o por seleccionar proyectos para combatir la violencia. Lo

mismo se aplica al régimen presidencialista en Brasil. Se le debe dar la misma

importancia a la agencia institucional o al núcleo coordinador de la política de

seguridad pública, en la esfera federal. No obstante, la composición del núcleo

coordinador o gestor de esa política es tan importante como la autoridad que se le

atribuya. Es indispensable, para que de hecho se aplique la perspectiva multisectorial

desde el diagnóstico hasta la evaluación y el monitoreo, pasando por la planificación

que esa agencia esté formada por un colegio de ministros, en el gobierno federal, de

secretarios de Estado, en los gobiernos estatales, y de secretarios municipales, en las

municipalidades. De esa manera, el nuevo sujeto institucional tendrá el mismo

alcance que la política que se va a formular y ejecutar. Resguardadas las

especificidades de las esferas gubernamentales, será formada una coordinación

unificada para gestionar la política integrada de seguridad pública. Sus miembros

serán los ministros o los secretarios de las carteras pertinentes, o sea, de aquellas

cuyos ámbitos de responsabilidad hagan interfaz con la problemática de la violencia,

según los recortes propuestos en cada programa específico de gobierno. En ese

contexto, las secretarías de seguridad y, por consecuencia, las policías, al igual que el

Ministerio de Justicia, no estarán más aislados en el mando de la política de seguridad

pública. Cada proyecto, cada estrategia, cada intervención será pensada e

implementada a partir de la articulación entre la Secretaría de Seguridad o el

Ministerio de Justicia y los sectores gubernamentales responsables por la educación,

la salud, el deporte y el esparcimiento, la cultura, el trabajo y la acción social, la

planificación, la vivienda, el transporte, el saneamiento etc. Los proyectos estarán

siempre integrados, de la misma manera que los problemas enfrentados son novillos

compuestos por hilos diversos y casi indiscernibles.


Será necesario convocar, a partir de la Presidencia de la República a todos los

gobernadores de estado y proponer un pacto respecto a ese plan nacional de

seguridad, con el fin de iniciar un proceso de construcción social de la paz. Será muy

importante que, acto continuo, la sociedad civil también sea convocada para una

grande movilización nacional por la construcción social de la paz, en cuyo ámbito las

entidades no gubernamentales, las asociaciones, los sindicatos, las instituciones

religiosas, las universidades y los representantes de la iniciativa privada serán

llamados a participar de un amplio esfuerzo común, que se desarrollará en múltiples

niveles, simultáneamente, con el objetivo de integrar a la juventud excluida.

El nuevo enfoque requiere un nuevo tipo de gestor o un nuevo sujeto

institucional y ambos exigen una nueva alianza o una nueva modalidad de pacto con

la sociedad. No pude haber una política de seguridad consecuente sin participación y

transparencia, sin confianza popular en las policías y en las instituciones públicas y

todos saben que, a menudo, el policía uniformado en la esquina es la faz más tangible

del Estado. Además, una política consistente tiene que amoldarse a las peculiaridades

variables de los contextos sociales y sólo puede ser eficaz si enfrenta la inseguridad

pública como una problemática multidimensional vale insistir , que supera el ámbito

exclusivo de la criminalidad. Por eso se sugiere el comando unificado mencionado

anteriormente, que reunirá varias secretarías de estado, municipales o ministerios,

después que hayan sido seleccionadas las áreas de intervención, a partir del análisis de

la gravedad de los problemas. Este deberá insertarse en la vida de cada una de las

comunidades-objeto, aplicando la metodología de mapeo interactivo y participativo

de los problemas y de las prioridades.

Esa metodología depende de proximidad cotidiana, interacción permanente,

diálogo sistemático con las sociedades locales y presencia capilar del poder público.

Está más accesible a los estados y, sobre todo, a los municipios. El diálogo con las

sociedades locales enfocadas creará condiciones, en poco tempo, para negociar

democráticamente contratos locales de co-gestión del programa de seguridad,

entendido en su sentido más amplio, y que podrá también ser denominado

programa de construcción social de la paz. Co-gestión, en ese caso, no significará

renuncia populista del Estado, en ninguna de sus esferas, a asumir sus

responsabilidades. Las atribuciones deliberativas y ejecutivas son intransferibles.


Serán compartidos, sí, el diagnóstico, la selección de las prioridades, la identificación

de las metas y el proceso de evaluación de los proyectos implementados. Cada

experiencia será un piloto, cuyo efecto-demostración señalará caminos y despertará

la convicción de que es posible cambiar, siempre y cuando se emplee la metodología

apropiada y haya articulación suficiente entre las instancias gubernamentales

movilizadas y se tome realmente en serio la indispensable participación de la sociedad

civil.

1.6. La problemática de las drogas

l problema de las drogas es extremadamente complejo. Cualquier

simplificación implica en asumir un entendimiento parcial de la cuestión. EEl uso de las dichas sustancias psicoactivas se ha manifestado en la historia

de la sociedad humana de varias maneras, sea como elemento ritual y religioso, como

factor de agregación de grupos sociales, como objeto de una malla empresarial cruel,

que lanza sus tentáculos sobre la vida social y el Estado, asumiendo una dimensión de

control político, además del económico.

La generalización de la palabra droga hace con que sean equiparadas a las drogas

psicoanalíticas, los opiáceos y la marihuana, dejando excluidos del estigma al tabaco y

al alcohol, como si no fuesen sustancias potencialmente generadoras de

dependencia.

Las grandes polémicas sobre liberar o no de las drogas se enfrentan con un

fenómeno muy grave: se han transformado en una mercancía que integra una gran

red empresarial y criminal, sofisticada, capilarmente infiltrada en el aparato del

Estado, en lugares estratégicos de las ciudades, en las rutas de transporte, dando

oportunidad para que crezca una sofisticada estructura de comando y de

equipamientos.

El problema se agrava cuando niños y jóvenes, sin perspectivas en una sociedad

apática pasan a ser sobornados para desarrollar trabajos de vigilancia o de entrega de

pequeñas porciones de droga, iniciando una carrera de auto-afirmación que les


brinda la sensación de poder rumbo a la muerte prematura. Eso significa que el

problema de las drogas no se podrá tratar con seriedad si la acción no es

multidisciplinaria, incluyendo aspectos culturales, educativos, sociales, de empleo y

de reformulación del rol que juega la seguridad pública.

Esa realidad compleja trae exigencias nuevas para el trabajo de seguridad

pública, ya que las policías están volcadas hacia la criminalidad cotidiana y no tienen

capacitación adecuada para intervenir en las cuestiones de drogas y viven el constante

riesgo de verse corrompidas y cooptadas. Son necesarios peritos calificados en

contabilidad para descubrir las ilegalidades financieras, bancarias y de desvío de

dinero inherentes a esas redes. No se puede librar una guerra primitiva, que sólo

afecte a las capas más bajas de esas organizaciones. Es difícil intervenir con una

mentalidad del siglo XIX en delitos del siglo XXI.

Por otro lado, la legislación vigente da lugar para la paradoja de castigar tanto a

los traficantes como a sus víctimas. Esa visión simplificadora y estigmatizadora de los

seres humanos hace con que personas carentes de otras formas de intervención

sufran punición por haber sido victimadas, cuando le correspondería al Estado

ofrecer los tratamientos adecuados.

Ese tipo de mirada sobre el tema muestra que se debe movilizar a toda la

sociedad, no de forma maniqueísta, ni expresando falso sentimiento de caridad, que

en el fondo no es más que prejuicio o discriminación con los afectados por ese

problema La movilización debe privilegiar las instituciones públicas, las entidades y

los movimientos de la sociedad civil y la iniciativa privada, de una forma orgánica,

científica y no generalizadora, actuando con vigor sobre el problema, sin violar la

libertad y los derechos humanos de los brasileros que se han transformado en

víctimas de las drogas.

Las medidas represivas deben dar prioridad a combatir las organizaciones

criminales, especialmente las operadoras al por mayor, o sea, los criminales de guante

blanco, que lavan dinero, financian el comercio ilegal de armas e inundan las ciudades

de drogas. En el campo de la prevención, el aspecto más importante está relacionado

a adoptar campañas educativas dirigidas a los jóvenes.


1.7. Crimen organizado

l crimen organizado se puede caracterizar como una entidad planificada, con

empresas legalmente constituidas o no, con especialización y división de Efunciones y tareas internas y externas a la organización, siempre orientado

hacia al lucro, actuando con base en conductas propias, rígidas, centralizando el control y

fragmentando las acciones. Se trata de una modalidad criminal poco visible, difusa y,

muchas veces, menos evidente, pero por ese motivo no menos perniciosa, peligrosa o

aún menos letal que la criminalidad común o masiva. El crimen organizado es mutante,

pues se amolda a las realidades locales y sigue las tendencias de los mercados nacionales e

internacionales, pudiendo tener un foco de acción territorial regional, nacional y/o

internacional. Tiene una gran capacidad de incorporar y sustituir sus miembros,

demostrando una tendencia a la auto-regeneración que le brinda características de

permanencia y estabilidad.

El grado de desarrollo económico y social y las situaciones de injusticia, pobreza y

desempleo no explican, por si solas, el fenómeno del crimen organizado, puesto que está

presente en regiones y países pobres y ricos. Lo que la experiencia ha demostrado es que

su presencia e influencia está directamente relacionada a su capacidad de establecer

relaciones de complicidad con el Estado. El crimen organizado anhela la cooptación, en

provecho propio, del poder estatal, sea sobornando o corrompiendo a los agentes

públicos, sea infiltrando directamente sus representantes en las estructuras de poder,

ejerciendo influencia, por fuera o por dentro del aparato estatal, sobre las políticas

públicas a favor de sus intereses y garantizando la impunidad. En la realidad brasilera, los

hechos indican que las organizaciones criminales están presentes en la corrupción

vinculada al “jogo do bicho”, al hurto y robo de vehículos, al desarme, al robo y hurto de

carga y, más recientemente, a la adulteración de combustible, bien como al narcotráfico y

al contrabando de armas, como visto anteriormente.

Además de la reforma de las policías, entendemos que es imprescindible que las

estructuras policiales y de investigación se especialicen, ampliando para las demás

unidades de la Federación, por ejemplo, las experiencias del Ministerio Público de los

estados de São Paulo y de Rio Grande do Sul de combatir el crimen organizado. La


especialización también deberá privilegiar el reclutamiento y la formación de los agentes,

incentivando las vocaciones para la investigación y la precisión técnica que se les exigen a

los policías y de los miembros del Ministerio Público y de la magistratura para enfrentar

las organizaciones criminales. Por otro lado, la sofisticación y las conexiones del crimen

organizado exigen que revisemos nuestra legislación penal y procesal penal, de tal

manera que todos los aspectos controvertidos de la delación, de la infiltración policial y

de la criminalización del lavado de dinero, entre otros, sean suficientemente explicitados

y superados. Finalmente, la cooperación policial y judicial internacional, con

mecanismos de control y evaluación permanentes, deben ser intensificadas, con el fin de

reunir esfuerzos para adoptar reglas procesales comunes.

1.8. Combatir el secuestro

l crecimiento indiscriminado del crimen de secuestro y de extorsión por

intermedio de secuestro, incluso entre las capas medias y pobres de la Epoblación, ha producido nuevos desafíos para la seguridad pública,

indicando la necesidad de perfeccionar la actividad pericial, los aparatos de las

policías y mejorar el control externo sobre ellas como forma de mejorar los

resultados de las investigaciones, reducir la impunidad y los secuestros.

Una de las dificultades más grandes al investigar un crimen de secuestro es

identificar el autor a su debido tiempo, sin comprometer la seguridad del secuestrado.

Crece la importancia del trabajo de la policía técnica o científica, pues sin ella la

investigación se ve limitada a recolectar declaraciones judiciales y a contar con la

colaboración de los informantes, lo que la deja expuesta a depender excesiva y

peligrosamente de la interrogatoria de eventuales sospechosos. Por otro lado, la

realidad ha revelado la participación de policías en varios crímenes de secuestro, lo

que ha contribuido para el incremento de estos índices y para hacerlos más comunes.

Sólo será posible desarticular la cadena de transmisión entre policías y secuestradores

por intermedio de una inspección externa de la actividad policial de una manera más

intensa.


La participación activa del Ministerio Público al establecer las directrices

generales y específicas para conducir los trabajos de investigación de la policía,

además de la perfecta sintonía entre los responsables por las Áreas Integradas de

Seguridad Pública, sumando esfuerzos e induciendo a una inspección permanente de

la actividad policial, donde el trabajo del Corregimiento Único también será

relevante, resultarán en mejores resultados en las investigaciones de los secuestros,

identificando los criminales y reduciendo drásticamente su incidencia.

1.9.Principios para una Nueva Policía

demás del nuevo enfoque, del nuevo sujeto de la gestión pública que les

corresponde y de la nueva alianza entre el Estado y la sociedad, es Atambién indispensable, para que se ponga en marcha un proceso

sustentable de construcción de la paz, transformar profundamente las policías, sus

valores fundamentales, identidad institucional, cultura profesional, patrón de

conducta.

1.9.1. Problemas estructurales de las policías

o ocurrirá ningún cambio si el principio fundador de las corporaciones

no pasa por una transformación radical. Ese cambio está representado Npor la transición de una cultura de guerra hacia una cultura de paz, de una

visión excluyente de mundo para un entendimiento de las funciones policiales por

intermedio del diálogo.

El ciudadano es el destinatario de los servicios de seguridad pública. Eso

significa reconocer que dichos servicios deben trabajar para establecer relaciones

pacíficas entre los ciudadanos, constituyéndose en un conjunto complejo de

actividades que tienen como finalidad la paz y no la guerra, lo que conducirá a


cambios sustanciales en la estructura sistémica de ese sector.

Las acciones policiales tienen que respetar las diferencias de género, clase, edad,

pensamiento, creencias y etnia y deben crear instancias de protección a los derechos

del diferente para proporcionarles un tratamiento isonómico. No se pretende abdicar

de la fuerza. Lo que se pretende es el uso técnico, racional y ético de la fuerza, en los

casos en que se haga necesaria. Si el empleado de seguridad pública no está preparado

sicológica, ética y técnicamente para utilizar armas o otros recursos de fuerza, no se

puede hablar de una policía legítima, con posibilidades tener el respeto de la

población.

Las policías conviven con el grave problema de que sus actividades-medio se

hipertrofien en detrimento de sus actividades-fin: una pesada y lenta estructura

burocrática atrae plantel permanente de las corporaciones que deberían estar

asignados en las puntas de los servicios de seguridad. Lo mismo se puede decir de los

empleados públicos desplazados para funciones burocrático-protocolarias en

organismos y oficinas de los tres poderes, a cambio de recibir gratificaciones que

complementan los escuálidos salarios. El desplazamiento de ese plantel permanente

de profesionales para las actividades esenciales de las corporaciones brindará más

eficacia y presencia física a la seguridad en la sociedad.

En la misma línea se encuentra el problema de lo “rebusques”, que causan

duplicidad de funciones, agotamiento físico del plantel de las corporaciones, además

de deslegitimar la naturaleza pública de la seguridad, pues empleados públicos pasan

a ofrecer servicios a empresas cuyos intereses pueden no coincidir con las funciones

policiales. Esas actividades deben quedar prohibidas de manera eficaz.

En el ámbito de las policías civiles, se debe analizar el tema de las indagatorias

policiales para constituir otros procedimientos capaces de dificultar el desvío de las

investigaciones, facilitar el surgimiento de la verdad de los hechos, que pueda

subsidiar el procedimiento procesal penal e impedir que ciertos actos típicos caigan

en el “olvido”.

Dicha estructura solo será eficaz en un contexto democrático si hubiese

participación de la comunidad en la planificación, en la fiscalización y en la

corrección de las actividades de seguridad. Las comunidades, los barrios, los


asentamientos y las regiones conocen su propio sufrimiento, pueden evaluar y sugerir

la mejor forma de disminuir la violencia en las zonas donde viven y trabajan, puesto

que participa de todo ese proceso democrático de constituir una policía ciudadana,

que tiene a la persona humana como centro y finalidad de su actividad. La

consecuencia de esa visión es la creación de comisiones civiles comunitarias de

seguridad pública u otros organismos concebidos de manera democrática y

racional, con la participación de los ciudadanos y de los responsables locales por la

seguridad, sin connotación político-partidaria, ni infiltración por grupos o personas,

con el fin de permitir que se trabajen detalladamente las medidas para los locales y la

articulación con los organismos que brindan servicios de seguridad pública.

Al mismo tiempo, la ciudadanía debe estar presente, controlando el

cumplimiento de metas, la corrección administrativa y, principalmente, la justicia al

aplicar las medidas punitivas contra actos de abuso de poder y de violencia por parte

de empleados de seguridad, independientemente de su posición jerárquica. Eso se

traduce por constituir legalmente centros externos de asuntos internos de las

policías, exentos en su composición y reglamentación, siguiendo los mismos

principios que se usan la estructurar los corregimientos internos de las policías.

El actual sistema de seguridad pública, marcado paradójicamente por la

fragmentación y por el corporativismo, ha creado una Justicia corporativa. Por

mejores que sean las intenciones de sus magistrados, la Justicia corporativa invade la

legitimidad de los juicios y juzga de forma especial una categoría diferenciada de

ciudadanos: los militares o similares. Para que el sistema sea transparente y para que la

sociedad acepte a las policías, se impone que la Justicia Militar deje de juzgar delitos

extramilitares, que deberán ser objeto de decisiones judiciales jurisdiccionales de

juicios civiles, dando con ese cambio un impulso más para que los policías se

reconozcan como ciudadanos con derechos y obligaciones comunes.

El trabajo policial, al igual que el de la seguridad pública, tiene límites: él solo no

podrá hacer frente a los problemas de seguridad, que son complejos, móviles y

depende de factores sociales, culturales y personales que transcienden las prácticas de

las corporaciones de seguridad pública. De ahí viene la necesidad de que las políticas

públicas de seguridad acepten la necesaria participación multidisciplinaria y


interinstitucional, involucrando a otros sectores de los gobiernos, entidades de la

sociedad, movimientos sociales y organizaciones del tercer sector. Es importante

resaltar también la contribución de las universidades para las policías, sea en la

formación de sus planteles, sea en la formulación de sus planificaciones, sea al aclarar

las cuestiones que le corresponden. Las estructuras del sistema de seguridad pública y

de las policías, especialmente, deben ser suficientemente abiertas como para admitir

sus límites y aceptar la participación de los sectores mencionados con el fin de

optimizar sus transformaciones y propiciar servicios efectivos para la población.

Hay una cultura corriente en las corporaciones policiales, que defiende que la

información es poder. Ese entendimiento, todavía está apoyado en la vieja doctrina

de seguridad nacional e impide la transparencia de las informaciones, pues cualquier

empleado público que las tenga lucha para no compartirlas con los demás (aunque no

sean importantes estratégica ni tácticamente), por miedo de perder su supuesto

espacio de poder. Desdichadamente, no son raras las veces en que dicha concepción

corresponde a la realidad, justamente cuando se encuentra asociada a prácticas

ilegales, en cuyo ámbito la información, efectivamente, se convierte en poder, o

mejor, en arma.

La puesta en marcha de un sistema único informatizado, el desarrollo del

geoproceso y la consecuente racionalización operativa y administrativa derivada del

uso competente de esos recursos son la forma por la que se podrá administrar la

información correctamente. En la actualidad, rechazar esos instrumentos es

confesar públicamente que se abdica de los objetivos de las policías y de la seguridad

pública, porque no se logra controlar, prevenir y actuar en un universo sin un

conocimiento sistemático y dinámico sobre el mismo. Esa resistencia corporativa,

que aísla policías, bomberos, departamentos de tránsito, defensa civil y sistemas

penitenciarios impide un trabajo realmente útil para la ciudadanía.


1.9.2. Aspectos científicos y tecnológicos

os problemas de violencia, de nueva criminalidad, de delitos de exclusión

social, de crímenes tecnológicos y trasnacionales deben ser enfrentados Lcon técnicas nuevas, respaldadas por la ciencia. Las investigaciones deben

recibir contribuciones de las varias ciencias que disponen de recursos para aclarar

hechos criminales, con la participación de profesores, pesquisadores y profesionales

de las universidades e institutos de pesquisa.

1.9.3. Aspectos educativos

n instrumento fundamental para modificar las policías brasileras es la

educación, tanto la regular, en los cursos de las academias, como la Upermanente, que se traduce en la educación continuada que se concreta

en los entrenamientos, seminarios u otros instrumentos pedagógicos. El empleado

de seguridad que no se ve estimulado y recalificado pierde el interés profesional, cae

en apatía y no considera la importancia ni el significado de su función.

La formación debe estar comprometida con la paz y la ciudadanía y conectada

con los avances de la ciencia. únicamente de esa manera se podrá desarrollar la

construcción de conceptos teóricos y prácticos de seguridad pública, de Policía

Militar, de Policía Civil, entre otras instituciones, que expresen los valores, las

garantías y el sentido del orden para el Estado Democrático de Derecho y para la

sociedad organizada.

No alcanza con cambiar los paradigmas, la reformulación de los cursos de las

academias, si no se constituye un sistema educativo único para todas las policías y

otros organismos de seguridad pública. Por intermedio de ese sistema pasará a existir

una visión de mundo común en todas las policías y un instrumental técnico mínimo

que posibilitará el diálogo entre instituciones y superará disputas y rivalidades. Ese

sistema debe tener como vértice una Escuela Superior de Seguridad y Protección

Social, que tendrá cursos correspondientes en los estados, en convenios con las


universidades respetables de nuestro país. Ese cambio pedagógico permitirá corregir

fragmentaciones desnecesarias y que comprometen la acción policial en la sociedad,

sin que eso signifique la deslegitimación de las academias, que seguirán desarrollando

su trabajo técnico, según los parámetros nacionales.

El sistema propuesto alimentará sistemáticamente la recalificación de los

policías, posibilitando el aprendizaje de nuevas técnicas de prevención, mediación,

negociación e investigación en las distintas regiones de Brasil. Esa reflexión

continuada y consistente dará lugar a que surjan modelos de comprensión y acción

para hacer frente a la criminalidad internacional, la criminalidad con curso superior,

corbata, saco o aún cargos públicos importantes. Será esa misma práctica la que

podrá racionalizar la prevención, la investigación y el control de la violencia que se

propaga en nuestra sociedad y lleva la población a vivir con inseguridad y miedo, con

enorme dificultad de hacer valer sus derechos violados, en función de una legislación

criminal sexagenaria y de la normatividad procesal desactualizada y lenta, además de

la presencia de policías comprometidas y de la protección social casi nula.

Cada vez les queda más claro a los estudiosos de seguridad pública que el

problema de la violencia no lo pueden solucionar solamente las policías ni tampoco el

sistema de seguridad pública: es un fenómeno complejo de una sociedad que eligió

la fuerza, la disputa, la dominación y la indiferencia ante el semejante como patrones

básicos. Eso carece de estudio para desvelar el problema, además de despertar la

necesidad de comprender el rol de las policías en ese modelo social. El proceso

educativo en los términos propuestos aquí podrá brindar subsidios importantes para

comprender e intervenir en la violencia gratuita que está diseminada en todas las

capas sociales, además de plantear el grave problema de la impunidad tanto fuera de

las policías como en su interior.


1.9.4. El carácter fundamental de la ética y de los derechos humanos

a ética se ha transformado en un artículo dispensable incluso en cursos que

deberían tenerla como base de sus conceptos, como en el caso del LDerecho. Tampoco se la trata con seriedad en las corporaciones de

seguridad pública. De esa manera, sin paradigmas claros, los agentes y soldados, los

oficiales y jefes de policía responden a los estímulos de los hechos casi

instintivamente, sin mucha consideración valorativa. Ese problema, aliado a la

pésima capacitación técnica respecto al uso de la fuerza, lleva a actitudes abusivas y

criminales que infestan los noticieros de los periódicos.

Los policías desarrollan una comprensión equivocada de los derechos humanos,

principalmente porque no tuvieron oportunidad de experimentar en sus vidas ejercer

esas prerrogativas, puesto que ejercen su trabajo en instituciones verticalizadas,

escalonadas y discriminadoras de derechos. Los derechos humanos tienen que ser

reproducidos, principalmente por las instituciones cuyo fin es garantizar la

continuidad del orden en la sociedad. De no ser así, las policías corren el riesgo de

reducirse a aglomerados de funcionarios de la violencia, o de burócratas apáticos que

conviven con el mal convertido en algo común y, a la vez, de producirlo.

1.9.5. Aspectos de participación

as policías deben abandonar las prácticas aisladas y la identificación del

ciudadano como un potencial enemigo, y pasar a admitir que la seguridad Lpública en un sistema democrático solo podrá operar articulada con las

comunidades organizadas en consejos democráticos o cualquier otra forma de

organización legítima. El sentido de la seguridad ciudadana se traduce en la alianza de

los organismos de seguridad con las comunidades por intermedio del análisis,

planificación y control de las intervenciones en cada región. Desdichadamente, el

trabajo de seguridad pública todavía está aislado de las otras instituciones del Estado,


de las entidades de la sociedad civil y de los movimientos sociales.

La seguridad pública solo podrá interferir en la esfera social para disminuir la

violencia y auto controlarse para enfrentar la violencia interna de sus instituciones, si

se desarrolla con la participación efectiva de los ciudadanos y de las comunidades

donde se llevan a cabo sus actividades, para establecer políticas, controlar las

actividades y participar de las decisiones fundamentales. El aislamiento y la negación

del trabajo conjunto llevan las policías a no conocer a los destinatarios de sus

servicios y el contexto donde viven, además de a ignorar la naturaleza de las otras

corporaciones del sistema de seguridad, lo que impide un trabajo integrado. Si no

existe preocupación por parte las policías en conocer el medio donde actúan, en

contraparte la sociedad también teme conocerlas, y las acepta como un mal necesario,

lo que puede agravar todavía más los problemas del ciudadano.

2. Exigencias para elaborar una política de seguridad pública en la esfera policial

Porque es tan difícil formular una política de seguridad pública, en la esfera

policial, para cualquier estado brasilero? En primer lugar, incluso para poder ¿comprender la respuesta, es necesario separar la paja del trigo: lo que se

acostumbra denominar política de seguridad casi siempre no pasa de un conjunto de

intervenciones policiales, reactivas y fragmentarias, determinadas por las tragedias

cotidianas, según la jerarquía de prioridades dictada por la visibilidad pública y por la

mayoría de las presiones.

¿Porque es tan difícil cambiar la situación dramática de la seguridad pública en

Brasil? En primer lugar, porque no puede haber política sin diagnóstico, y no hay

diagnóstico sin informaciones con calidad y consistencia. En el campo de la

seguridad pública, faltan informaciones y no se pueden describir con precisión las

dinámicas criminales, lo que a su vez impide que sea elaborada una política global,

pronta para permitir iniciativas preventivas y eficientes. Lo más grave es que, sin

política, o sea, sin planificación, falta clareza sobre las metas, y eso no permite evaluar


con rigor.

¿Cómo saber donde y cuando se erró, sin un seguimiento meticuloso de los

métodos adoptados y de las intervenciones planificadas? Por otro lado, ese

seguimiento crítico es imposible ante la falta de planificación. Eso es fatal para

cualquier política pública digna de recibir ese nombre. Es importante que se

produzcan mecanismos capaces de transformar el error en un instrumento a

servicio del proceso de auto corrección o de monitoreo del proceso. Únicamente de

esa manera el caos de la seguridad pública será reemplazado por un sistema integrado

e inteligente, con memoria, historia y capacidad de aprender con los propios errores y

de corregirse constantemente.

¿Eso significa que se deba cruzar los brazos ante los crímenes diarios y esperar

que la construcción de un sistema institucional inteligente e integrado salve al país de

la barbarie cotidiana? No, de ninguna manera. El gran desafío radica ahí, en producir

ese equilibrio precario y siempre provisorio, que se logra al intervenir

simultáneamente en ambas frentes: las respuestas rápidas al por mayor y la inversión

estructural con miras a cambios de calidad, a medio plazo. El que opte,

unilateralmente, por una de las frentes de trabajo corre el riesgo de perderse, si

abandona las inversiones a medio plazo en beneficio de respuestas inmediatas; o

corre el riesgo de naufragar antes que los proyectos maduren y den sus frutos, en el

plano concreto de los resultados prácticos, si abandona la lucha diaria contra el

crimen, en nombre de soluciones futuras.

Respeto a la falta de informaciones, algunos datos son impresionantes: según la

Pesquisa Nacional por Muestreo de Domicilios (PNAD) (Anexo Victimización) de

1988, del Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (IBGE), se sabe que, en

promedio, en el país, cerca de 80% de los crímenes contra el patrimonio (robos y

hurtos), excluidos vehículos (por motivos obvios), no son denunciados a las

autoridades policiales, o sea, no son registrados en las jefaturas. Las razones alegadas

son dos: falta de confianza en la capacidad de la policía de recuperar los bienes

perdidos y llevar presos a los culpables; y miedo de entrar en una Jefatura de Policía.

Por ende, los datos disponibles en la Policía Civil sobre robos y hurtos constituyen

apenas una pequeña parcela de los hechos relevantes. La experiencia internacional


demuestra que la mejoría de los servicios policiales aumenta la confianza popular y

reduce la tasa de subnotificación, amplia el conocimiento sobre la dinámica criminal,

genera un círculo virtuoso, una vez que más conocimiento permite mejores

resultados en las investigaciones, profundiza la confianza. La paradoja es que la

mejoría de los servicios policiales implica en un aumento del número de crímenes

registrados, que se podría interpretar, equivocadamente, como un crecimiento de la

criminalidad. Otro ejemplo del aumento de registros que no corresponde al

crecimiento de la criminalidad, sino que a la sofisticación de la seguridad pública, es el

que se verifica en conexión y en seguida que se implementan políticas

específicamente dirigidas a proteger a determinados gr upos sociales, como mujeres,

minorías étnicas o sexuales.

Si los crímenes contra el patrimonio son subnotificados, lo que dificulta la

recolección de informaciones primarias indispensables al trabajo policial, preventivo

e investigador, igualmente poco se conoce sobre los crímenes violentos y letales

contra la persona. Tomemos un ejemplo, sea por la gravedad de los datos, sea por la

importancia de la ciudad, una pesquisa concluida en 1994 sobre indagatorias

policiales de 1992, relativos a homicidios dolosos, en la ciudad del Rio de Janeiro. Esta

pesquisa revela que apenas 7,8% fueron aceptados por el Ministerio Público y

considerados suficientemente instruidos en el plazo promedio de dos años. De ellos,

64% se referían a crímenes pasionales, justamente aquellos que son más fáciles de

investigar, que no incluyen carreras criminales u organización. Se estima que ese tipo

de crimen no sobrepase 16% del total de homicidios cometidos en la ciudad, en 1992.

Por lo tanto, el mapa del círculo vicioso es lamentablemente claro: falta

investigación, falta confianza, faltan informaciones. Cualquier intervención

política que tenga como objetivo transformar ese cuadro de impunidad, carencia y

descrédito debe actuar sobre los tres tópicos: confianza (que depende de resultados

y de esfuerzos visibles de moralización institucional); recolección y proceso de

informaciones (que exige tecnología y modernización del aparato policial); y

agilización de las investigaciones (que requiere una forma nueva de gestión).

Una duda pertinente cuestiona todo argumento: ¿Y los policías? ¿Ellos no

conocen el mundo del crimen, las prácticas criminales? ¿Si ellos los conocen, porque

se afirma que no hay informaciones? Es verdad, los policías saben mucho, sobre


todo los más experimentados, tanto los investigadores de la Policía Civil, como los

policías militares, responsables por la vigilancia en las calles. Con todo, lo que saben

está guardado en sus conciencias y en sus memorias individuales. O sea, todo ese

patrimonio de conocimientos está disperso y permanece inaccesible a los gestores de

la seguridad pública, en sus varios niveles, salvo en oportunidades muy especiales,

cuando circunstancias fortuitas permiten reunir las piezas del rompe-cabezas en una

unidad inteligible. Información de verdad es la que funciona como elemento

automáticamente disponible, siempre que necesario.

En otras palabras, sin un sistema organizado de informaciones automatizadas,

Brasil queda condenado a perder la guerra contra el crimen y se consolida el marco de

impunidad que ha caracterizado nuestro país. Ninguna causa es más potente en

generar el ambiente propicio a la práctica criminal que la impunidad. Por otro lado,

para que el sistema de informaciones funcione con eficacia, capacitando policías y

gestores de la seguridad para que se anticipen al crimen y puedan prevenirlo, es

necesario que ese sistema se articule con un proceso de diagnosis-planificación-

monitoreo, que, a su vez, exige que se adopte una gestión moderna y racional de las

instituciones policiales.

Solamente la combinación de todos esos ingredientes podrá revertir la actual

situación caótica en beneficio de la edificación de un sistema de seguridad pública

realmente eficaz, base de apoyo e instrumento operativo de una política consistente:

profesionales calificados; equipamientos actualizados; tecnología moderna;

estructura organizacional adecuada a la naturaleza de sus funciones; gestión racional,

capaz de trabajar con planificación, monitoreo y evaluación de desempeño.

Todo eso será insuficiente o inviable si faltan participación comunitaria y

agilidad en la captación de recursos. Aún los datos más elementales sobre la conducta

criminal dependen de que se haga el parte de las denuncias y, por lo tanto, sólo existen

si la población considera que vale la pena recurrir a la policía y eso únicamente

sucederá si se restablece la confianza y se le restaura su imagen de autoridad legítima.


2.1. Los problemas de las policías

a reducción de las tasas de criminalidad y violencia es, hoy, en Brasil, interés

de todos los segmentos sociales comprometidos con la institucionalidad Ldemocrática por dos motivos simples: todos han sufrido sus efectos y

todos ya empiezan a reconocer que no habrá seguridad pública para algunos, si no hay

para todos. Por eso, el tema de la seguridad trasciende el aspecto ideológico o

partidario, porque afecta a todos, en la medida que los lanza ante el dilema más

grande: civilización o barbarie. A su vez, seguridad para todos es la que resulta de la

acción del Estado y de la sociedad, con el fin de reducir las fuentes que generan la

violencia y el crimen, y es también la que resulta de las acciones del Estado con el

objetivo de hacer con que las policías sean más eficientes. Policías eficientes para la

democracia son las que actúan a servicio de la ciudadanía y lo hacen legalmente, en el

estricto cumplimiento de las leyes, que, a su vez, se orientan, en principio, igual que

las policías que las aplican: con miras a preservar los derechos de todos. Si la ley, en el

contexto democrático, garantiza, o debería garantizar la libertad individual, cuyo

único límite sería el carácter universal de ese beneficio, o sea, sería el derecho de los

demás a esa misma libertad, aplicar la ley, tarea policial por excelencia, corresponderá

a defender la libertad, siempre que esta se encuentre bajo riesgo por el uso ilegítimo

de libertad individual, lo que reduciría y no respetaría la libertad ajena. De esa manera,

se comprende que la represión policial, si bien orientada y aplicada según la

adecuación legal del uso de la fuerza (o, en la juerga técnica, según el grado de uso de

la fuerza), por definición compatible con los derechos humanos, no se puede tratar

desde una perspectiva unilateralmente negativa, como si fuese una problemática

sucia y degradante, que no nos dijese respeto y que jamás debería tener curso en la

sociedad. Reprimir una agresión física, actos de violencia, asaltos, ataques racistas,

misóginos y homofóbicos, amenazas a los niños y a los indefensos y muchos otros

crímenes de esa naturaleza constituye un acto de defensa de la vida y de afirmación de

los derechos civiles.


2.1.1. Síntesis del diagnóstico

as deficiencias comunes a ambas policías son las siguientes:L1) recolección, registro, producción, distribución y proceso precarios de las

informaciones, que generan datos inconsistentes y poco fiables e impiden

diagnósticos, análisis prospectivas y definición de orientaciones estratégicas;

2) ausencia de planificación, de evaluación sistemática y de prácticas

correctivas;

3) atención, servicios y productos de mala calidad; reclutamiento deficiente y

formación precaria;

4) abandono de los cuidados preparatorios necesarios al trabajo pericial:

ausencia de cultura técnico-policial en las esferas no involucradas directamente con

los sectores policiales especializados;

5) corrección casi inexistente, a consecuencia de la inercia burocrática,

restricciones normativas, inoperatividad administrativa y, en algunos casos,

compromiso corporativista;

6) control externo deficiente, en razón de los obstáculos a la intervención

investigadora de los centros de asuntos internos y de las trabas a la afirmación de una

dirección interna;

7) disociación conflictiva de la otra institución policial y de los demás agentes

del sistema de justicia criminal (incluso de la Secretaría de Seguridad), dada la

autonomización dispersante de las unidades (en particular, de las jefaturas de los

distritos);

8) delimitación irracional (y disociada de las circunscripciones de la otra

institución policial) de los territorios jurisdiccionales;

9) falta de preparación para enfrentar cuestiones específicas como la violencia

contra las mujeres, los niños, las minorías sexuales y los negros, lo que determina una


incompetencia de actuar por parte de las Jefaturas Especializadas de Atención a las

Mujeres, por ejemplo;

10) falta de preparación para aplicar el Estatuto del Niño y del Adolescente;

11) formación más inclinada hacia la represión que hacia la prevención (lo que

caracteriza el conjunto de las instituciones de seguridad pública);

12) una gran cantidad de policías ejerce función extra (rebusque), para

completar su ingreso en razón de los bajos salarios.

En el caso específico de la Policía Civil, en la mayoría de los estados brasileros

se encuentran algunas características específicas:

1) atomización de las unidades operativas, segmentación de los organismos

administrativos, fragmentación de los núcleos responsables por funciones

complementarias: jefaturas de los distritos forman un archipiélago, dominado por

“baronías feudales”;

2) ausencia de patrones universales de investigación, de métodos comunes de

organización, de regímenes de trabajo comunes, de escalas racionales;

3) ausencia de mecanismos de información y dirección, que unan las Jefaturas

al comando de la policía y las sometan a la autoridad de los gestores públicos;

4) presencia frecuente de cárceles en las jefaturas, formando un contexto de

ilegalidad, desviación de funciones y compromisos excusos;

5) pericia y departamentos de policía técnica degradados, sin equipamientos

modernos, capacitación especializada o calificación actualizada, y distanciados de la

comunidad científica y de sus instituciones;

6) burocracia irracional, en la punta operativa y en la retaguardia

administrativa, lo que implica en una inútil y contraproducente concentración de

policías en funciones notariales y seudo-administrativas;

7) privatización y pulverización de las informaciones;

8) burocratización de la interrogatoria policial como medio ineficiente de


recolectar pruebas y aclarar crímenes;

9) ausencia de reglamentos disciplinarios en la práctica cotidiana;

10) uso inadecuado de fuerza letal.

En el caso específico de la Policía Militar, en la mayoría de los estados

brasileros se debe hacer hincapié en algunas características específicas como

particularmente problemáticas:

1) reglamentos disciplinarios arcaicos, que se preocupan más con la conducta

de los policías adentro de los cuarteles que en las calles;

2) exceso de grados jerárquicos, lo que dificulta la relación entre policías

operativos y el comando;

3) Auditorias y Justicias Militares Estatales que caracterizan foro privilegiado

para juzgar policías;

4) excesiva presencia de policías en funciones burocrático-administrativas,

aunque en escala inferior y en contexto menos irracional que los que se encuentran en

la Policía Civil;

5) la media de suicidios en las policías militares es muy superior a la que se

encuentra en la sociedad;

6) uso inadecuado de fuerza letal.

Las consecuencias de la realidad que involucra a ambas policías son conocidas:

inviabilidad para aplicar políticas públicas de seguridad racionales; ineficiencia

(bajísimas tasas de aclaración de crímenes); descrédito público (lo que genera

subnotificación de crímenes y contribuye para reducir de la eficiencia de la

investigación); prácticas violentas (que engendran miedo a la población);

corrupción crónica (que profundiza la desconfianza popular y concurre para la

ineficiencia general); compromiso capilar con la criminalidad.


3. Reformas sustantivas en la esfera de la Unión y de los estados

as reformas substantivas que se presentan a continuación pueden ser

adoptadas sin que sea necesario de cambiar la Constitución.L3.1. Creación del Sistema Único de Seguridad Pública en los estados

no de los problemas estructurales más grandes de las policías estatales es

la dificultad de trabajar de manera integrada. La dualidad histórica del Usector de seguridad pública ha creado una distancia entre la Policía Militar

y la Policía Civil. Conflictos de competencia y duplicidad de gestión, de

equipamientos y de acciones de patrulla forman parte del día a día de las policías en

los estados. A pesar de las limitaciones que resultan de la estructura constitucional, se

pueden adoptar diferentes iniciativas que permitan que las policías actúen de manera

integrada, compartiendo determinadas rutinas, procedimientos y estructuras,

racionalizando la administración de los recursos humanos y materiales, y

optimizando la eficacia del aparato policial. Para ello, la subordinación de ambas

policías al comando del Secretario(a) de Seguridad es fundamental.

El Sistema Único de Seguridad Pública está concentrado en las policías estatales,

que establecen interfaz con la Policía Federal y con las guardias municipales. La

integración progresiva constituye una modalidad de reestructuración gradual de

las organizaciones policiales estatales, que hace factible el cambio institucional,

reduce traumas y evita interrumpir la continuidad operativa, que sería muy grave en el

área de la seguridad pública. Se parte de la integración entre ambas policías, sus

estructuras, rutinas y procedimientos para, de una forma paulatina y a medio plazo,

crear una o más instituciones de ciclo completo, con competencias

territoriales específicas y delimitadas.

El Sistema Único de Seguridad Pública debe estar centrado en los siguientes

elementos:


3.1.1. Consejo Consultivo de Seguridad Pública

l Consejo Consultivo de Seguridad Pública será integrado por

representantes de la sociedad civil y por los jefes y comandantes de las Epolicías y tiene como objetivo seguir la política unificada de seguridad

pública, quedando directamente vinculado al Gabinete del Secretario de Seguridad,

que lo presidirá.

3.1.2. Unificación progresiva de las academias y escuelas de formación

a unificación progresiva de las academias y escuelas de formación no se

limita a la integración de los planes de estudio. Hace falta que las policías Lciviles y militares, de la base operativa a los sectores intermediarios y

superiores, sean formadas en una única academia o escuela descentralizada, fundada

en los preceptos de la legalidad democrática y del respeto a los derechos

fundamentales de la persona humana.

Ese sistema de seguridad pública unificado no se confunde con la unión de las

funciones institucionales y legales de las policías. Presupone sí la unificación de la

formación, de la recalificación, de las rutinas y de las áreas de actuación de las policías

civiles y militares. La formación unificada de las policías es factor imprescindible

para integrar de manera coordinada, profesional y ética el trabajo preventivo y de

investigación, teniendo siempre como destinatario el ciudadano, la defensa del

mismo y la protección de sus derechos.

La actual formación de las policías es positivista, discriminatoria y está

fundamentada en la antigua Ley de Seguridad Nacional y, principalmente, en la

Doctrina de Seguridad Nacional, que entendían el ciudadano como enemigo interno

potencial.

Para superar ese problema y crear condiciones para integrar las policías, se


propone:

1) crear un núcleo de Formación en Seguridad Pública y Protección

Social, que formará parte de la Secretaría Nacional de Seguridad Pública del

Ministerio de Justicia, con la función de supervisar la formación de todos los policías

brasileros;

2) el núcleo será formado por educadores, profesores universitarios y policías

de las diferentes corporaciones, seleccionados por su calificación en el campo de la

educación y de la formación de planteles;

3) ese núcleo operará en el marco de un documento legal, que consolidará los

principios, los planes de estudio mínimos, la calificación de los docentes y la duración

de los cursos, sea de formación, sea de recalificación;

4) el ciclo básico de esos cursos tendrá como prioridad la formación

humanística, científica y multidisciplinaria de los profesionales y el ciclo técnico

también estará fundamentado en esos elementos guía, volcándose hacia el

conocimiento y el uso de técnicas actualizadas de vigilancia, investigación,

prevención, protección y control, con énfasis mayor o menor en esas prácticas, según

la especialización del (la) policía que se está formando;

5) el proceso educativo será desarrollado en alianza con universidades y

centros de pesquisa, con el fin de ser lo más actualizado posible. Las academias y

escuelas de las corporaciones desarrollarán la formación técnica, siempre y cuando

tengan en su plantel profesionales calificados para ejercer el magisterio y la pesquisa;

6) el núcleo podrá crear equipos pedagógicos móviles, que desarrollarán

trabajos en todo Brasil, o en regiones donde sean necesarios, con el objetivo de

aprender técnicas nuevas y recalificar;

7) los núcleos podrán, en colaboración con universidades brasileras y

extranjeras, desarrollar estudios sobre temas de seguridad pública y protección social,

realizar cursos de especialización, de maestría o de doctorado, que podrán constituir

una Escuela Superior de Seguridad y Protección Social;

8) el núcleo desarrollará, con universidades y centros calificados, un centro de

pesquisa sobre temas fundamentales para conocimiento, información y dirección de


las actividades educativas del sistema unificado.

3.1.3. Integración territorial

ara integrar la actuación operativa de ambas policías se crearán en todas las

unidades de la Federación las Áreas Integradas de Seguridad Pública P(AISPs), que dividirán el estado en circunscripciones territoriales, cada una

bajo la responsabilidad del comandante del batallón local de la Policía Militar y de los

jefes de policía titulares de las jefaturas de los distritos. Las esferas de

responsabilidad de ambas instituciones se sobreponen aún respetando la

independencia constitucional de cada policía, cuya subordinación jerárquica se

restringe a la línea de comando cuyo vértice ocupan el(la) Secretario(a) de Seguridad y

el(la) Gobernador(a) impone un trabajo cooperativo diario, desde un primer

momento, de análisis atento de la dinámica criminal, hasta el momento de evaluar

juntos el desempeño policial, pasando por la implementación operativa de los

métodos de acción consensualmente adoptados. Lo que parece obvio se reviste de

grande originalidad, dado el grado de atraso organizacional de la seguridad pública: la

planificación y las acciones policiales deben pasar a ser compartidas, de forma

descentralizada, estimulando las iniciativas policiales locales, sin perjudicar la

supervisión centralizada, necesaria para enfrentar ciertas prácticas criminales, cuyo

ámbito de incidencia sobrepasa el nivel local. La experiencia cooperativa servirá para

derribar tabus corporativistas y para demostrar las virtudes de integrar las diferentes

etapas del ciclo policial.

Hoy, con frecuencia, en muchos estados brasileros, el área de actuación de las

jefaturas de los distritos no coincide con las circunscripciones de los batallones de la

Policía Militar y ninguna de las delimitaciones espaciales corresponde a barrios o

regiones administrativas, recortando lotes aleatorios de calles, sin cualquier

vinculación a los planes maestros de desarrollo urbano de los municipios y

respectivos estados, y sin compromiso con variables demográficas, sociológicas,


económicas, urbanísticas, geográficas o estratégicas.

La creación de las AISPs permitirá también corregir una actitud todavía común

entre los observadores de los medios de comunicación: la generalización. Son

frecuentes las declaraciones de carácter general, de esta naturaleza: la seguridad

pública del estado va mal o va bien. Difícilmente un juicio único con validez global

puede ser verdadero, positivo o negativo. Lo más probable es que ciertas

modalidades de crimen, en determinadas regiones del estado o barrios de las

ciudades, tengan oscilaciones ascendentes o descendentes, en cada período

considerado. Observar los datos sobre la criminalidad por la óptica de las AISPs

induce a una evaluación más detenida y con criterio, sensible a las variaciones según

los tipos de crimen y territorios del estado, en cada período de tiempo. Esa

sofisticación de la mirada crítica evita el riesgo de generalizaciones infundadas.

Pueden ocurrir situaciones en que, por ejemplo, robos y hurtos de vehículos estén

aumentando en todo el estado, lo que exigirá cambios de enfoque o de los agentes

responsables por el sector, mientras que, paralelamente, otras políticas sectoriales

estén avanzando y produciendo resultados extremamente positivos en combatir

otras formas de crimen o en aproximarse de la comunidad; o en ejecutar la reforma

organizativa; o en restaurar la credibilidad de las policías. También pueden ocurrir

aumentos de determinados crímenes en ciertas AISPs y reducciones de los mismos

crímenes, en el mismo período de tiempo, en otras AISPs. Sería incorrecto,

técnicamente, e injusto, moralmente, tratar a todas las AISPs de la misma manera, si

los resultados son opuestos.

La implementación de las AISPs permitirá adoptar métodos que sigan un

criterio para evaluar el desempeño policial. La meta clara debería valorar el trabajo

colectivo y cooperativo, orientado hacia lograr la paz, con una lucha eficiente contra

el crimen, pero siempre respetando las leyes y los derechos humanos.

En cada AISP se debe crear una Comisión Civil Comunitaria de Seguridad,

de carácter consultivo, que reúna regularmente a los principales titulares de las

policías locales y representantes de la sociedad civil para discutir problemas

específicos y colaborar en la elaboración de la agenda para el propio trabajo policial,

que se transforma también en objeto de evaluación pública. La finalidad de la


Comisión es triple: a) aproximar las instituciones policiales de la comunidad,

restaurar sus imágenes, restituirles credibilidad y transmitir más confianza y

sentimiento de seguridad a la población; b) combatir mejor el crimen por intermédio

del apoyo de los que conviven más de cerca con los problemas, en su día a día: los

habitantes; c) elevar el grado de consciencia comunitaria sobre la complejidad de los

problemas relativos a la seguridad pública, para combatir y aislar el discurso que

propone la barbarie como forma de enfrentar la barbarie. La diferencia entre el

Consejo Consultivo de Seguridad Pública y la Comisión Civil Comunitaria de

Seguridad está en el ámbito de la representatividad y actuación; mientras que el

primero tiene en vista todo el estado, el segundo se ocupa de la AISP donde está

organizado y que, por así decirlo, representa.

Las finalidades de las Áreas Integradas de Seguridad se pueden sintetizar de la

siguiente manera:

1) integrar a las policías entre ellas, con las comunidades y con los organismos

públicos y civiles que brindan servicios esenciales a la población;

2) mejorar la calidad de los servicios de seguridad pública a la luz de

diagnósticos técnicamente orientados sobre la criminalidad y la violencia, adecuando

las fuerzas policiales a sus ambientes diversificados de actuación y a las demandas

específicas de cada localidad;

3) integrar las fuerzas de seguridad estatales y municipales, para que se puedan

planificar y ejecutar políticas locales de vigilancia en sintonía con la realidad de cada

región del estado y de la capital;

4) racionalizar los recursos de seguridad pública, incorporando los servicios

públicos esenciales a la planificación estratégica de las organizaciones policiales;

5) posibilitar que la comunidad participe de la gestión de la seguridad pública,

por intermedio de una Comisión Civil Comunitaria de Seguridad, con carácter

consultivo, que se instalará en cada AISPs;

6) facilitar el rendir cuentas de manera regular y trasparente respecto a los

servicios de seguridad pública ofertados por intermedio de la descentralización de la

planificación y de la evaluación continua de resultados;


7) hacer más ágiles los servicios de seguridad pública al transferir autonomía

de decisión y operación a las unidades locales y a los agentes de punta;

8) establecer una coordinación capaz de articular las actividades de las áreas al

conjunto de directrices y programas que componen la política de seguridad del

estado, además de formular estrategias para enfrentar problemas que transciendan la

esfera local.

Las AISPs deben ser, sobre todo, unidades descentralizadas de planificación,

control, supervisión, evaluación y monitoreo correctivo de las actividades de

seguridad pública. De ahí deriva la importancia de emplear el geoproceso, que

constituye el método informatizado por intermedio del que se introducen los datos

pertinentes en la cartografía digitalizada del ter ritorio en foco, lo que permite un

análisis preciso de las dinámicas criminales y, consecuentemente, definir estrategias

preventivas de acción policial. Estrategias preventivas y, gracias a la integración que

proporciona el proyecto, concertadas. A su vez, el tratamiento de los datos con

criterio, incluso la aplicación de herramientas de apoyo analítico, como el

geoproceso, depende de que se organice una base de datos central de seguridad

pública y de calificación del proceso de recolección y proceso de las informaciones.

Por consiguiente, es menester edificar una red de procedimientos y mecanismos que,

con todo rigor, produzca los datos, introduzca la planificación fundamentada en

diagnósticos consistentes y recurra sistemáticamente a la evaluación y al monitoreo

del proceso.

Las AISPs son también referencias para inducir al buen desempeño conjunto de

los policías, al igual que para castigar conductas violentas, corruptas y arbitrarias.

El primer paso del proyecto será rediseñar esas áreas de tal manera que sean

compatibles con las divisiones administrativas oficialmente adoptadas por las

municipalidades, que son la referencia inmediata de los indicadores demográficos y

socio-económicos y también la base sobre la que se organiza la planificación y la

oferta de los servicios municipales.


3.1.4. Creación de organismo integrado de información e inteligencia policial

os servicios de información de las policías civiles y militares han actuado de

un modo tal que han privilegiado el trabajo de vigilancia política de los Lmovimientos sociales, populares, sindicales y, muchas veces, del propio

gobierno. La creación de un organismo integrado de información e inteligencia,

vinculado directamente al Gabinete del Secretario de Seguridad Pública, debe dar

prioridad a combatir el crimen organizado para prevenir e inhibir prácticas

delictuosas ejercidas por agentes policiales y, fundamentalmente, para subsidiar la

planificación estratégica de la acción policial.

3.1.5. Corregimiento Único

a creación de un Corregimiento Único para las policías civil y militar,

compuesto por policías de ambas instituciones, es parte fundamental de la Lcreación del Sistema Único de Seguridad Pública, pues permitirá más

eficacia a la administración de los procedimientos disciplinarios de las policías. La

vinculación del Corregimiento Único al Gabinete del Secretario de Seguridad Pública

tiene como fin salvaguardar la autonomía y la independencia del organismo,

permitiendo que las averiguaciones, principalmente en los sectores superiores de las

policías, no sufran interferencias de las direcciones y comandos. Los estados deben

estudiar la factibilidad de crear una formación específica para el organismo

corregidor en las Academias o Escuelas Integradas, para permitir que policías sigan

su propia carrera en el sector de corrección, lo que reduciría o impediría eventuales

represalias.


3.1.6. Programa integrado de salud mental

a función policial somete los operadores a niveles intensos de desgaste

físico y emocional. Muchas veces, policías se transforman en dependientes Lde alcohol, de drogas químicas, o llegan a cometer suicidio por no contar

con el debido seguimiento médico y psicológico. Solamente en el Estado de São

Paulo, en la década de los 90, 238 policías militares cometieron suicidio. Agréguense a

eso los trabajos extra para complemento salarial. Un Programa Integrado de Salud

Mental, coordinado y ejecutado por profesionales externos a la actividad policial,

contribuiría para mejorar la calidad de vida de los que integran las policías y, por

ende, mejoraría la calidad del servicio público prestado, puesto que ejercería una

influencia directa sobre la relación de los policías con la población.

3.1.7. Fijación de salario mínimo

s de importancia vital que los gobiernos estatales establezcan un piso

mínimo de salario compatible con la importancia y la esencialidad de la Efunción policial, para crear condiciones de reducir la distancia entre el

salario más alto y el más bajo. El pago de horas extras es una de las medidas de corto

plazo que los gobiernos de los estados pueden adoptar para compensar las pérdidas

de salario y evitar que se lleven a cabo actividades fuera del horario de turno.

3.1.8. Protección a la integridad física del policía

os gobiernos de los estados suelen establecer como prioridad o política de

seguridad pública comprar vehículos, armas, municiones y hasta Lhelicópteros. En casi todo el país, la mayoría de los policías que ejercen


actividades en la calle no cuenta con chaleco liviano a prueba de balas. El Sistema

Unificado de Seguridad Pública deberá asegurar que todo policía en actividad en la

calle tenga como equipamiento esencial (además del vehículo y el arma) un chaleco

liviano a prueba de balas. El patrimonio más grande del sector de seguridad pública

son los hombres y mujeres que forman las policías y su protección personal no puede

quedar en segundo plano.

3.1.9. Obediencia a los dispositivos que reglamentan y prohíben la participación de policías en las empresas de seguridad privada

omúnmente se constata que hay parientes de policías en la condición de

propietarios o socios de empresas de seguridad privada. En la mayoría de Clos casos, los propios policías son propietarios o administradores de las

empresas, y se valen de parientes como medio para disimular su responsabilidad. Un

policía que es dueño o socio de una empresa privada de seguridad “compite” con el

Estado en la prestación del servicio y no da prioridad a mejorar la seguridad pública.

El Sistema Único de Seguridad Pública que se quiere crear se destina a establecer

relaciones nuevas entre las policías estatales y no puede permitir que policías

propietarios o socios de empresas ocupen cargos de dirección o de confianza en los

organismos vinculados, directa o indirectamente, a la seguridad pública. Los

corregimientos integrados deben combatir esa distorsión.

3.1.10. Prohibir que ocupen cargos de confianza o de dirección en el Sistema Integrado de Seguridad Pública policías que participaron de tortura o colaboraron con dicha práctica


a tipificación de la tortura como crimen, al contrario de lo que se esperaba,

no ha inhibido que se la practique. La tortura sigue, aunque con formas y Lmotivaciones múltiples y la utilizan varios policías de modo recurrente. El

Sistema Único de Seguridad Pública no puede tolerar la práctica de la tortura. Los

organismos corregidores integrados deben investigar, con absoluta prioridad, todos

los casos en que haya indicios de esa práctica.

3.1.11. Grupo unificado de mediación de conflictos

os dichos grupos de elite de las policías civiles y militares estatales fueron

creados fundamentalmente para la represión. Nuestras policías no tienen Lcultura de especialización en la mediación de conflictos, como por ejemplo

en el recobro, huelgas y manifestaciones sociales o populares. La creación de un

grupo integrado por las dos policías, con la finalidad de intermediar y solucionar

conflictos urbanos y rurales, establecerá una cultura nueva en las policías.

3.1.12. Centros de Asuntos Internos de Policía autónomos e independientes

a creación de Centros de Asuntos Internos de Policía, el primero de ellos

instituido en el Estado de São Paulo en 1995, representó la innovación más Lgrande en Seguridad Pública en lo que respeta a la inspección externa de la

actividad policial. A partir del Estado de São Paulo, la experiencia de Centros de

Asuntos Internos de Policía llegó a otros Estados, como Rio de Janeiro, Pará, Minas

Gerais, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte y Paraná, culminando con la

creación del Forum Nacional de Asuntos Internos de Policía, organismo consultivo

del Ministerio de Justicia.


Apoyar e incentivar centros de asuntos internos autónomos e independientes

con atribución de inspección e investigación y proponer su creación en los estados

donde este organismo todavía no existe es parte del proyecto de construir una policía

democrática, trasparente y que tenga una actuación basada en la legalidad.

3.2. Cambios en las policías militares y en las policías civiles para implementar el Sistema Único de Seguridad Pública

ara implementar el Sistema Único de Seguridad Pública, se hacen necesarios

los cambios indicados a continuación.P3.2.1. Policía Militar: calificación de la vigilancia preventiva y en las

calles

a calificación de la vigilancia preventiva y en las calles que implica en

estricta subordinación de la misma a los principios democráticos de la Lciudadanía se deberá alcanzar gradualmente, implementando las

siguientes medidas:

3.2.1.1. Vigilancia comunitaria

a metodología de vigilancia denominada “comunitaria” recibe diferentes

denominaciones, como “de proximidad” o “interactiva”, según los países y Llas tradiciones. No obstante, lo que importa es su contenido y los valores

que la respaldan. Afortunadamente, estos han cruzado fronteras y se han expandido


siguiendo el rastro de la extensión de la conciencia cívica democrática y de los

derechos de ciudadanía. En pocas palabras, vigilancia comunitaria es la modalidad de

trabajo policial en las calles y preventivo que corresponde al ejercicio de la función

policial definida por el compromiso inalienable con la construcción social de la paz y

con el respeto a los derechos humanos. Equivale también al perfeccionamiento

profesional, una vez que depende de más calificación y más eficiencia en la seguridad

pública ofertada. Los ejemplos brasileros e internacionales son ricos en experiencias

bien sucedidas de vigilancia comunitaria, en las que decrecen las tasas criminales y las

prácticas violentas, cuando crece, en la misma proporción, la confianza popular en la

policía. La memoria de la historia reciente ayuda a poner en contexto la importancia y

el sentido de la nueva metodología.

En los años 50 y 60 se pensaba que se debería evitar el contacto de la policía con

la población, puesto que estaba considerado como una fuente peligrosa de

corrupción. Se les recomendaba a los policías que patrullaban las calles guardar

distancia de la gente que vivía allí, de los comerciantes y de los peatones. Ellos

deberían inhibir el crimen con su simple presencia y mantenerse alertas para

responder a alguna emergencia. Poco a poco, la presencia de los policías solitarios o

en parejas en las calles fue siendo reemplazada por la patrulla motorizada y se ganó en

velocidad y capacidad de locomoción. En los Estados Unidos, por ejemplo, en la

medida en que los autos se hacían más veloces y la tecnología de la comunicación fue

conquistando un lugar central en los Departamentos de Policía, los policías pasaron a

competir entre ellos para saber quien llegaría primero al lugar del crimen. ¿Cuál era el

tiempo promedio de respuesta a las llamadas? Esa era la pregunta clave. Se crearon

criterios de evaluación cuantificables, que encantaban a los admiradores de la

mecanización de los servicios. Se celebraba el triunfo de la objetividad en el juicio

sobre la competencia relativa de los Departamentos. La impresión creciente era que

la administración de la seguridad pública había quedado ganado precisión. Los

cálculos, las comparaciones objetivas, el control sobre el tiempo, la introducción de

nuevos recursos para acortarlo, todo eso sugería un mundo nuevo para los policías,

más moderno, más eficiente, más a tono con el lenguaje de la técnica y de la ciencia.

Ese fue el tiempo áureo de las radios en los automóviles y de las estrategias de

desplazamientos por zonas. Una buena policía era sinónimo de buena distribución de


los autos y un sistema ágil de envío de órdenes de desplazamiento. Pronta respuesta

era el desafío prioritario.

Los años 70 y 80 fueron muy problemáticos. El impulso económico que

alimentaba el optimismo norte-americano se dio de frente con la crisis del petróleo y

con los propios límites del modelo de desarrollo adoptado. Las crisis que surgieron a

partir del 68 afectaron la confianza en las instituciones tradicionales y en sus valores.

Los movimientos por los derechos civiles de los negros y de las mujeres, las primeras

movilizaciones de los homosexuales, la crítica a la guerra de Vietnam y a la política

externa norte-americana se combinaron al crecimiento proporcional del número de

jóvenes en el total de la población. Cuestionar los patrones de conducta, la

transformación de los valores de referencia y los conflictos políticos produjo un

escenario inesperado y desconocido para las policías. La policía pasó a formar parte

del problema y el avance democrático del debate público barrió su agenda tradicional.

Toda la historia, la imagen, el proceso de reclutamiento y la capacitación de las

instituciones policiales quedaron en jaque y tuvieron que adaptarse a los nuevos

tiempos. Eso sucedió con mucho desgaste, enormes costos sociales, grandes

conflictos, mucha resistencia y sucesivos avances y retrocesos. Esa es una dinámica

que todavía está en curso. Algunos Departamentos han progresado más, otros

menos, según los estímulos que fueron recibiendo de los respectivos contextos

políticos.

Otro factor importante en ese proceso fue la economía. El impacto de la década

del 70 impidió que los Departamentos de Policía continuasen invirtiendo con la

misma libertad en tecnología de comunicación y vehículos más potentes. Y eso fue

válido para prácticamente todo el mundo occidental. Brasil pagó su cuota de

sacrificio y desaceleración, sobre todo porque pasó esos años bajo la mano armada de

la dictadura. Los tiempos malos, de relativa escasez, aún en las democracias y sobre

todo en ellas, exigieron que la imaginación inventase nuevas concepciones y otros

recursos. Curiosamente, en el área de seguridad, como en varias otras esferas de la

vida social, las dificultades, las crisis y las limitaciones provocaron cambios radicales,

resultando en un salto de calidad extremamente positivo.

La combinación entre las crisis moral, cultural, social, económica y política


generó un contexto completamente diferente, que demandaba una policía de otro

tipo, preparada para aplicar nuevas metodologías. En ese contexto, que se consolidó

en la segunda mitad de la década del 80, empezaron a prosperar en varios países los

experimentos tópicos de lo que se vendría a llamar vigilancia comunitaria. El nuevo

enfoque invirtió el modelo convencional, consagrado en los años 50 y 60. En vez de

concentrar los esfuerzos en la respuesta al crimen, pasó a valorar la prevención. En

lugar de evaluaciones centradas en la velocidad de la atención, pasó a atribuir

prioridad a la capacidad de controlar y reducir la criminalidad. En vez de privilegiar

los actos criminales, pasaron a sobresalir las prácticas que propician el crimen y las

condiciones que lo estimulan. En vez de apostar en el alejamiento entre policías y

población, el nuevo enfoque recomienda el diálogo con la sociedad e incluso

estimular la participación de la comunidad en varias fases del trabajo policial.

Cobraron sentido criterios de evaluación cualitativos, sea porque era imposible medir

lo que no sucedía gracias a la intervención preventiva, sea porque la dimensión

subjetiva de seguridad había alcanzado una relevancia inesperada.

La vigilancia comunitaria es el método que corresponde a esa inversión

paradigmática. En ese tipo de vigilancia, cada policía se convierte en un agente con

autonomía y responsabilidad. Quedan a su cargo las tareas de identificar los

problemas del área en que actúa y jerarquizarlos, diagnosticar sus causas inmediatas y

definir estrategias de intervención preventivas, que deben ser seguidas críticamente

por evaluaciones sistemáticas, conducidas en conjunto con supervisores y los

representantes de la comunidad local. Identificación y jerarquizar los problemas, con

la finalidad de componer una pauta que servirá para planificar las acciones policiales,

no son trabajos solitarios, que pueda realizar un profesional sólo. Todo lo contrario,

dependen de la colaboración de la gente que vive en la zona, de sus opiniones y de sus

observaciones detalladas y cotidianas. Los buenos profesionales de la policía sabrán

evitar los puntos de vista que sencillamente traducen prejuicios o que simplemente

traducen un interés individual. También por eso, la supervisión cumple un rol

fundamental.

Esa modalidad de vigilancia transfiere poder para la punta, descentraliza, altera

la cultura institucional y obliga la corporación a calificar mejor a sus profesionales. El

soldado que actúa en las calles deja de ser un autómata cumplidor de órdenes. El


modelo tiende a presionar la estructura vertical de poder para reemplazar el

formalismo de las órdenes superiores por la discusión minuciosa de sus contenidos

específicos, sin perjudicar el indispensable respeto a la jerarquía. Por lo tanto, aplicar

ese método provocará, naturalmente, la reforma de la Policía Militar, que en Brasil

está encargada de la vigilancia en las calles. Por ese motivo, por lo menos en parte, se

entiende la resistencia que suele despertar y que no es privilegio brasilero.

El (La) policía comunitario(a) no puede actuar en territorios controlados por

traficantes de drogas o por cualquier organización criminal que afirme su poder en las

calles. En ciertas áreas urbanas, ese método solamente podrá funcionar después que

se hayan desalojado a los bandidos armados y el área haya quedado libre para el pleno

ejercicio de la libertad y de los derechos civiles. En las demás circunstancias, será la

manera más eficaz de vigilancia y la más compatible con el respeto a los derechos

humanos, incluso y sobre todo en las regiones más pobres y sin asistencia de las

ciudades.

3.2.1.2. Cambios en los reglamentos disciplinarios

a historia de la vigilancia en las calles, profundamente marcada por el

autoritarismo, creó una dicotomía estructural en las policías militares, que Les tener una función de naturaleza civil y una estructura de naturaleza

militar. Los reglamentos disciplinarios de las policías militares reproducen el del

Ejército brasilero. Los cambios en los reglamentos disciplinarios de las policías

militares son una prioridad. Extinguir las detenciones administrativas y las penas que

no tienen nada que ver con el trabajo policial es fundamental para combinar

disciplina y jerarquía con auto-estima. El nuevo reglamento de la Brigada Militar de

Rio Grande do Sul, instituido por decreto del Gobernador Olívio Dutra, es el mejor

ejemplo de los cambios que se deben introducir.


3.2.1.3. Disminución de grados jerárquicos

os grados jerárquicos de las policías militares reproducen los del Ejército,

excepto el de general, que hoy son doce: soldado, cabo, 1º, 2º y 3º sargento, Lsubteniente, 1º y 2º teniente, capitán, mayor, teniente-coronel y coronel. La

jerarquía excesivamente rígida de la estructura de las policías militares dificulta la

relación interna y perjudica la calidad del servicio prestado por ellas. Antes de reducir

los grados jerárquicos corrientes se deberán realizar estudios que indiquen cual es la

mejor forma de organización jerárquica interna.

3.2.1.4. Control riguroso del uso de fuerza letal (arma de fuego)

l control riguroso del uso de fuerza letal también se aplica a la Policía Civil.

La reglamentación del uso de armas de fuego por parte de policías, civiles Ey militares, debe estar basada en los “Principios básicos sobre el uso de la

fuerza y de las armas de fuego por agentes de la ley” de la Organización de las

Naciones Unidas (ONU), que establecen que, en cualquier caso, el uso letal de armas

de fuego únicamente puede ocurrir cuando estrictamente inevitable para proteger la

vida. Siempre que el uso de la fuerza y de las armas de fuego fuere inevitable, los

agentes policiales deberán:

1) minimizar el daño y las heridas y respetar y preservar la vida humana;

2) ejercitar contención y actuar en proporción a la seriedad del crimen y al

objetivo legítimo que se desea lograr;

3) asegurar que lo más breve posible se le brinde atención médica a cualquier

persona herida o afectada;

4) asegurar que los parientes o amigos íntimos de la persona herida o afectada

sean notificados lo más rápido posible.

Por consiguiente, los comandos de las policías militares y los jefes de las policías


civiles deben implementar:

1) informe obligatorio sobre el uso de arma de fuego, donde los policías

tendrán que describir detalladamente las circunstancias de las ocurrencias con

víctimas fatales;

2) orientación expresa de no utilizar un arma de fuego en operaciones de

recobro, estadios de fútbol, huelgas y otros eventos con multitudes;

3) orientación expresa para que en barreras policiales, cuando el vehículo no

atienda a la orden de parar, bajo ninguna circunstancia se debiere tirar con arma de

fuego que pueda herir al presunto infractor.

3.2.1.5. Reducción del plantel permanente en las funciones

administrativas

or la organización militar, las policías militares estatales dan excesiva

prioridad a las estructuras burocráticas de los cuarteles. Suele suceder que Ppolicías militares realizan tareas de mesero, cocinero, peluquero, escribiente

y de atender el teléfono. Posiblemente, entre 25% y 30% de los policías no sale a la

calle. La reducción del plantel que ejerce funciones administrativas, utilizando

policías inactivos y subcontratando otros servicios, aumentará el número de

funcionarios disponibles para la actividad-fin. Con la misma perspectiva, se debe

repensar la cesión del plantel permanente a los gabinetes del Poder Judicial,

Legislativo y Ejecutivo. Se debe también transferir a los municipios la inspección del

tránsito, cumpliendo la determinación del Código Nacional.

3.2.2. Policía Civil: investigación científicamente orientada como principio y algunos cambios prioritarios


s necesario rescatar e implementar el carácter técnico de la investigación.

La tradición autoritaria y arbitraria de la Policía Investigadora y Judicial Eestableció la violencia y la tortura como métodos de investigación. Esa

desviación facilitó que surgieran los informantes y estableció una relación de

“promiscuidad entre la policía y la criminalidad”. Los dichos “gansos” en portugués, o

“X-9” cobraron importancia en la estructura de la Policía Civil, debido a la falta de

preparación técnica y material para utilizar técnicas nuevas de investigación. Cuanto

más técnica y ciencia en la investigación, menos violencia.

Hoy, si se promoviese una auditoria externa de las rutinas del trabajo policial en

las jefaturas, no hay duda de que los resultados serían espeluznantes. La burocracia es

de tal orden que, entre la denuncia, el parte de la ocurrencia y el inicio de la

investigación, se suele demorar un período absolutamente incompatible con la

agilidad indispensable a las investigaciones. Los policías acaban impedidos de ejercer

su competencia, tamaño es el peso de la burocracia laberíntica. La jefatura brasilera

típica parece la expresión más elocuente de los aspectos improductivos y paralizantes

de nuestra herencia colonial: para que un papel vuelva a tener valor, o sea, para que se

convierta en documento, hay que someterlo al itinerario de varios endosos y

revalidaciones notariales, que incluyen distintos turnos y movilizan a profesionales

diferentes. Todo eso transcurre en ambientes físicamente degradados, insalubres y

hostiles, extensiones estéticas de la cárcel (todavía instaladas en las jefaturas, en casi

todo el país), que absorbe todos los escasos recursos, casi todo el tiempo y la mayor

parte de las preocupaciones de los jefes de policía. Los policías y el público se sienten

ofendidos por el escenario decadente, traducción sombría de la negligencia del

gobierno, que, desafortunadamente, todavía es la regla en la mayoría de los estados

brasileros. Nada más propicio para que se instalen ciclos viciosos de todo tipo. Nada

menos estimulante para un buen desempeño policial. ¿Cómo mantener elevado el

espíritu, encendidas las energías y valorada la auto-estima, en jefaturas depredadas y

sin ninguna preparación, dominadas por la burocracia y acosadas por el convivir

tenso con la cárcel?

La solución emerge casi naturalmente de ese diagnóstico: es necesario abolir

todas las mediaciones burocráticas y transformar las jefaturas en plataformas de

atención inmediata, como las salas de emergencia de los buenos hospitales. Para


poner en práctica el nuevo modelo, hay que empezar redefiniendo las rutinas.

Revisadas, criticadas y redefinidas las rutinas, según el principio de la economía, hay

que invertir en informatización, sustituyendo libros y papel por una red virtual. Se

deben desarrollar los softwares pertinentes y hay que instalar inmediatamente un

Centro de Proceso de Datos, listo para interconectar todas las jefaturas de cada

estado. Será de suma importancia que las categorías criminales y el patrón de

recolección de las informaciones sean uniformes en todo el territorio nacional. La

informatización es mucho más que cambiar máquinas de escribir por computadoras;

se refiere a instaurar procedimientos ágiles de organización y poner a disposición de

informaciones; se refiere también a crear mecanismos rigurosos de seguimiento y

control de la propia acción policial. Sobre todo, es la condición para que se establezca

una comunicación permanente entre las unidades policiales y las bases de datos de las

instituciones que pertenecen al campo de la seguridad pública. En otras palabras, la

informatización creativa y original de las jefaturas permitirá que los gestores de

seguridad pública, desde la punta operativa al centro supervisor, sepan exactamente

qué crímenes fueron cometidos, donde, cuando y cómo, en todo el estado. El

geoproceso, mencionado anteriormente, ofrece el mapa digitalizado de los estados

con el ambiente de inscripción de los datos, de tal manera que se puede visualizar el

desplazamiento de las manchas criminales, los cambios en sus dinámicas, las

migraciones y las metamorfosis que son las respuestas de los perpetradores al

combate represivo. Nombres, voces, imágenes, fotos, informaciones, sospechas,

estilos de actuación, impresiones digitales, un cabello: esos ingredientes cobran

enorme relevancia y utilidad cuando interpretados a la luz de las informaciones

almacenadas en bases de datos bien estructuradas, sea en las jefaturas informatizadas

e interconectadas, sea en los distintos laboratorios de una Policía Técnico-Científica

renovada e integrada. Nada de eso será factible mientras perduren las cárceles en las

jefaturas. Es menester extinguir las cárceles y desplazar a los presos para Casas de

Custodia, cuya construcción, consecuentemente, pasa la ser condición indispensable

para el éxito de este programa de renovación de la Policía Civil. La cárcel en la jefatura

constituye una ilegalidad con la que, desafortunadamente, el país se ha

acostumbrado. Como suele suceder en Brasil, se convive con una rutina ilegal, que se

aprende a tolerar por inercia. Hay que redescubrir fuerzas y reanimar el coraje del


ciudadano para resistir a la dicotomía legal-real que, seglarmente, deprecia nuestra

auto-imagen. No puede persistir la idea de que Brasil es un lugar donde ciertas leyes

“no corren”, sobre todo las que no interesan a los poderosos o a los poderes públicos

complacientes. Es hora de cambiar. Jefaturas con cárcel son ilegales. El nuevo siglo

merece apostar en el futuro.

Las nuevas jefaturas informatizadas y desburocratizadas y sin cárceles

materializarán rutinas nuevas, orientadas por el principio de la pronta respuesta al

ciudadano. Será inaugurado el modelo inteligente que interconectará virtualmente

unidades policiales y sus respectivas bases de datos. Estas contarán también con

algunas funciones no-policiales nuevas: recepcionistas (pasantes universitarios,

supervisados en cada turno por un/a profesional) y administrador (reclutados y

capacitados en la universidad). Mientras los(las) recepcionistas se dedicarán

exclusivamente a atender al público, función para la que recibirán capacitación

especializada, el(la) administrador(a) se encargará de los equipamientos y de la

manutención del edificio, como un síndico. El resultado será la mejoría de la calidad

de la atención y de los servicios de manutención, combinada a la liberación de todo el

tiempo de trabajo de los policías para cumplir las actividades-fin. La nueva jefatura

será también una plataforma de integración interinstitucional , pues incluirá

espacios para la Defensoría Pública (que deberá ampliarse a todos los estados de la

Federación), el Ministerio Público, asistentes sociales y el Juzgado Especial Criminal

(JEC). La presencia del JEC representaría un avance significativo, puesto que más de

60% de las ocurrencias policiales se inscriben en la esfera de la Ley nº 9.099, de 1996,

que se refiere a los delitos de pequeño potencial ofensivo, justamente los que se

pueden solucionar en los Juzgados Especiales.

Una parcela considerable de la atención a la población en las jefaturas de los

distritos no está relacionada a ocurrencias criminales. Sectores expresivos de la

población se dirigen a las jefaturas de policía para obtener ayuda en circunstancias de

las más diversas. Sin embargo, a pesar de su importancia social, la mala calidad de

atención dispensada a los ciudadanos es una constante en las unidades de las policías

civiles. Es imperativo crear un Programa de Asistencia Social en las jefaturas de

los distritos, ejecutado por profesionales especializados y especialmente

capacitados, que no pertenezcan a la policía. Esa iniciativa, además de mejorar la


imagen de la institución, contribuirá para que los policías se dediquen a los casos

efectivamente policiales.

Además de los cambios estructurales, administrativos y funcionales expuestos

arriba, otros cambios son necesarios en las policías civiles para que se pueda

implementar el Sistema Único de Seguridad Pública y para perfeccionar sus

actividades, a saber:

3.2.2.1. Desvincular los Departamentos de Tránsito y las policías civiles

lgunos estados ya han desvinculado a los Departamentos de Tránsito

(Detran) de las policías civiles. En el Estado de São Paulo, 90% del plantel Apermanente del Detran está integrado por empleados vinculados a la

Policía Civil y su dirección está compuesta por jefes de policía. Vincular ese

organismo a las Secretarías Estatales de Transporte y no a las Secretarías de Seguridad

Pública, aumentará el plantel permanente disponible para la actividad-fin de la Policía

Civil: la investigación.

3.2.2.2. Eliminar la caracterización de los vehículos para investigación

o se puede establecer una investigación eficiente con una flota de

vehículos caracterizada como se fuese de la policía preventiva y callejera. NEliminar la caracterización de los vehículos de las policías civiles es una

medida que tiene como objetivo brindar condiciones a los policías para que lleven a

cabo su actividad-fin, la investigación.


3.2.2.3. Modificar la dirección de la Policía Civil

n de los problemas más serios de las policías civiles es el hecho de que los

cargos de jefes sólo pueden ser ejercidos por jefes de policía de la clase Usuperior, de la categoría especial o similar (esta denominación varía, según

el estado). Esa clase de funcionarios, a pesar de poder reunir jefes de policía

experimentados y calificados, también tiene dos problemas que restringen la

posibilidad de elección de los jefes de las policías: reúne el menor número de jefes de

policía en comparación a las bandas inmediatamente inferiores, y agrupa a los

profesionales mayores, que no siempre tienen el vigor y el conocimiento actualizado

necesarios para enfrentar los problemas policiales de hoy. Además de eso, a veces, la

experiencia viene acompañada del convivir transigente con desviaciones de

conducta, lo que dificulta ejercer con eficacia el comando policial.

Las normas corrientes que rigen las policías civiles siguen una jerarquía formal,

que impide que los jefes de policía más aptos puedan ejercer el cargo de jefe de la

corporación, pues la elección se tiene que restringir al diminuto universo de los jefes

de policía que pertenecen a la banda superior. Esa restricción ha causado problemas

graves a los responsables por la elección de los jefes, además de perpetuar personas,

costumbres y problemas adentro de las policías civiles.

Para solucionar el problema, es necesario estudiar alternativas legales que

permitan nombrar jefes de policía de la banda inmediatamente inferior, puesto que

así habría más alternativas.

3.2.2.4. Reformular las Leyes Orgánicas de las policías estatales

o que las policías militares tienen de sobra, hace falta a las policías civiles.

Las leyes orgánicas estatales de las policías civiles no establecen con el rigor Lnecesario la disciplina y la jerarquía policiales, tampoco fijan instrumentos

ágiles que permitan aplicar penas a policías involucrados en infracciones leves o

graves. La disciplina y la jerarquía son principios básicos de la actividad policial, por


eso hay que revisar con todo criterio las leyes orgánicas de las policías civiles.

3.3. Cuerpo de Bomberos y Defensa Civil

n por lo menos 17 estados de la Federación, el Cuerpo de Bomberos está

desvinculado de las policías militares. Las actividades inherentes a las Etareas de combatir incendios y de la Defensa Civil no presuponen, para su

mejor ejecución, una organización militar. Las actividades del Cuerpo de Bomberos

son típicamente civiles. En muchos municipios brasileros, son ejercidas por

ciudadanos voluntarios, sin ninguna capacitación policial o militar. Por ese motivo, el

Cuerpo de Bomberos no debe estar vinculado a la Policía Militar, sino que a la

Defensa Civil del estado. Además, el Poder Público debe defender la implementación

de una política específica que promueva, en el país, la producción de los

equipamientos necesarios para combatir siniestros en función de los altos costos de

importarlos. Por otro lado, es también necesario que se creen programas de

capacitación específicos para la Defensa Civil, en los que estén involucradas y

participen las comunidades locales.

3.4. Autonomía de los organismos periciales

a pericia es vital para la persecución penal. Los Institutos de Criminalística

y los Institutos Médico Legales deben ser constituidos y organizados de Lmanera autónoma, de modo que neutralicen toda influencia sobre los

laudos producidos. Es fundamental para el Sistema Único de Seguridad Pública que

se pretende instituir que haya más acercamiento entre esos organismos y las

universidades, centros de pesquisas y el Poder Judicial. En la mayoría de los estados,

los organismos de peritaje se encuentran degradados, no disponen de equipamientos


modernos ni capacitación especializada y están alejados de la comunidad científica.

Ellos deben, a corto plazo, estar organizados en su propia carrera.

3.4.1. Cambios en los organismos periciales

a reforma institucional en la Policía Civil, por intermedio de la

transformación de cada una de sus unidades operativas y de la Lintroducción del nuevo modelo de gestión, será insuficiente si todo el

campo de la dicha policía técnica o pericia permaneciese abandonado. Sin el trabajo

de los peritos, la investigación policial queda restricta a la recolección de

declaraciones judiciales y al concurso de informantes, limita sus posibilidades y hace

con que las indagatorias policiales de los sospechosos se conviertan en algo

peligrosamente decisivo. En el tiempo de los hackers, de criminales organizados con

armamentos potentes y equipamientos sofisticados, es indispensable proveer a la

policía el apoyo científico y técnico más avanzado posible.

El principio estructurante de un departamento de pericia competente es la

descentralización con integración sistémica. Para construirla, por prudencia,

economía y realismo, se debe obedecer a un plan modular, de tal manera que los

laboratorios nuevos se vayan incorporando, sucesivamente, de acuerdo con el

desarrollo del proceso de implantación y los resultados del impacto de la demanda

sobre los servicios ofrecidos por las universidades que forman parte del convenio. La

combinación entre centralización de la gestión y descentralización de los servicios,

movilizando inclusive unidades móviles, reitera, en el campo de la policía técnica, la

matriz que se debe aplicar en toda el área de seguridad. Paralelamente, se debe

empezar un proceso de valoración del personal técnico, por intermedio de la

recalificación profesional, elaboración de un plan consistente y atractivo de cargos y

salarios, racionalización del régimen de trabajo y nuevo reclutamiento.

Es urgente una reforma radical de la pericia, incluyendo convenios firmados con

universidades e institutos de pesquisa, actualización técnica permanente de los

funcionarios y su valorización profesional, reclutamiento y formación rigurosos, re-


equipamiento y difusión capilar de los servicios, con descentralización de los

laboratorios. Hay que exigir que se cumpla el deber policial de preservar el lugar del

crimen y de utilizar métodos técnicamente avanzados de investigación, para que las

indagatorias dejen de ser importantes. De esa manera, las torturas tenderán a dejar de

ser la barbarie convertida en método de trabajo y los resultados de las investigaciones

serán mucho más productivos.

3.4.2. Diagnóstico general de las actividades de la pericia

n la mayoría de los estados brasileros, los organismos responsables por la

pericia técnica tienen las siguientes deficiencias:E1) poco respeto por los procedimientos de preservación de los lugares de los

crímenes;

2) las oficinas de los diversos institutos vinculados al área están, comúnmente,

diseminadas por los estados, en total aislamiento, sin coordinar ni integrar sus

actividades;

3) cantidad de peritos criminales, legistas, papiloscopistas y personal de apoyo

insuficientes para cumplir las atribuciones que corresponden a los Institutos, además

de desmotivados por la falta de concursos públicos y por el envejecimiento del

plantel de funcionarios;

4) dispersión de los datos necesarios para formar un registro criminal eficiente:

impresiones digitales, fotografías, orden de arresto y datos biográficos con apuntes

criminales se encuentran (o mejor, se pierden) en archivos y lugares diferentes;

5) decenas de miles de laudos periciales esperan digitación y derivación a la

autoridad solicitante, además de enorme cantidad de solicitudes de pericias que se

acumulan sin respuesta;

6) iniciativas aisladas, no sistematizadas, algunas excelentes, otras casi


irresponsables, fijaron Oficinas, al azar, sin una planificación global consistente y la

debida inspección, para exámenes médico-legales o de criminalística, implantados

por varios gobiernos municipales;

7) ausencia de criterios de gestión que consideren la integración de las

actividades, el control de la producción (resultados logrados), la calidad de los

servicios etc.

8) la demora en encaminar los laudos periciales a los organismos solicitantes

tiene un impacto extraordinariamente negativo, que se refleja de forma inmediata

sobre las actividades investigadoras y procesales, comprometiendo todo el sistema de

seguridad y generando impunidad;

9) ausencia de procedimientos adecuados para retirar e identificar cadáveres;

10) ausencia de procedimientos de seguridad orgánica, de control de acceso y de

protección de las instalaciones y de las informaciones en las actuales sedes de los

Institutos y en todas sus Oficinas;

11) miles de vehículos incautados se acumulan en condiciones precarias en las

jefaturas, esperando el examen pericial y una destinación adecuada;

12) enorme cantidad de sustancias entorpecedoras se acumula sin

procedimientos adecuados para definir su destinación y sin cuidados mínimos de

seguridad;

13) miles de laudos periciales están archivados en los edificios de los Institutos,

esperando pasar a microfilmación, sin una planificación (cronograma, presupuesto,

métodos y metas) compatible con la magnitud del problema ni con sus implicaciones.

No se logrará avanzar en la productividad de las investigaciones, por más

profunda que sea la revolución institucional en el área de la Policía Científica,

mientras las prácticas policiales no se adapten a la nueva realidad, volviendo a

respetar los fundamentos del trabajo de investigación, cuyo punto decisivo es la

preservación del lugar del crimen. La preservación tiene que convertirse en un

principio sagrado de actuación policial (el principio es válido no solamente para la

Policía Militar, pero también para las guardias municipales y el Cuerpo de Bomberos).

Por este motivo, los responsables por las Áreas Integradas de Seguridad tendrán que


ser advertidos, en reuniones convocadas por el coordinador del proceso de

consolidación de las Áreas, respecto a la extraordinaria importancia de preservar el

lugar del crimen cuando se implante el proyecto de reforma de la Policía Científica.

Además de la preservación aludida, será imprescindible constituir equipos

especializados en recolección de vestigios.

3.4.3. Propuestas para los organismos de pericia

a reformulación de los organismos periciales se hará por etapas, tomando

en cuenta la carencia humana y material, al igual que los costos Linvolucrados. Entre las medidas que se adoptarán, algunas merecen

destaque:

1) Adoptar, en conformidad con lo mencionado anteriormente, criterios

harmónicos para preservar los lugares de los crímenes. La violación de las rutinas

establecidas deberá ser punida administrativa y criminalmente, si posible;

2) regionalizar las actividades de Policía Científica o Pericia, tomando en

cuenta la característica del examen, la incidencia criminal y la ubicación geográfica del

organismo solicitante, creando las Oficinas de Pericia (PP);

3) las Oficinas de Pericia concentrarán pericias médico-legales y de

criminalística, y serán clasificadas en dos categorías: “A” y “B”. Las PP-A serán

instaladas en los municipios más populosos y estratégicos. Las Oficinas de tipo B

efectuarán pericias de constatación preliminar de sustancias entorpecedoras y de

lugares de crimen y tendrán personal técnico calificado y equipado con máquinas

fotográficas, material para recolectar digitales, secreción (tipaje) y objetos

pertinentes. Ambas oficinas estarán equipadas con Laboratorios Móviles Forenses

(LMF), Laboratorios para Análisis de entorpecedores, Laboratorio Fotográfico,

Pesquisa de Espermatozoides, Tipaje Sanguíneo, Salas de Necropsias, Salas para

Exámenes del Cuerpo del Delito y Rayos-X;


4) los Laboratorios Móviles Forenses (LMF) son vehículos que proporcionan

a los Peritos Criminales condiciones adecuadas para hacer pericias en sitios externos

al laboratorio sede o a las demás Oficinas de Pericia. Los equipos que actuarán en los

LMF estarán formados por un Perito Criminal, un Fotógrafo y un Papiloscopista;

5) las nuevas Jefaturas tendrán a su disposición recursos computacionales y de

comunicación de datos para ejecutar las siguientes actividades: a) consulta en tiempo

real a la base de datos; b) digitación de los datos alfanuméricos (biográficos), que

quedarán provisoriamente almacenados; c) transmisión de los datos al centro de

proceso;

6) ese modelo también supone la identificación de los acusados por DNA. El

material será archivado y quedará a disposición para comparación con el DNA de

futuros sospechosos. La evolución de ese sistema se dará por intermedio de la

adquisición de tecnología que proporcione condiciones para pesquisa automática en

la base de datos;

7) eliminar el acervo acumulado de exámenes periciales al adoptar las

siguientes providencias: a) las solicitudes de exámenes periciales para instruir

procedimientos de la Ley n º 9.099, de 1996, que creó los Juzgados Especiales, deben

ser tratadas con prioridad; b) formar una comisión integrada por representantes de la

Policía Civil, del Ministerio Público y del Poder Judicial, con el objetivo de presentar

propuestas para eliminar los laudos periciales acumulados que, por motivo del tempo

transcurrido, eventualmente ya no sean necesarios;

8) informatizar los organismos responsables por las actividades de policía

técnica, principalmente el proceso de elaboración y control de las solicitudes de

laudos. La informatización debe estar totalmente integrada al proyecto de la nueva

Policía Civil y de la nueva Jefatura, y precedida por un relevamiento crítico y por la

redefinición modernizadora de sus rutinas;

9) firmar convenios entre los estados y los municipios interesados en

implantar Oficinas de Policía Técnica, siempre y cuando se respeten las condiciones

previamente definidas;

10) integrar al nuevo Sistema de Identificación Automatizado las Oficinas que

realizan necropsias, eliminando los fraudes en la identificación de cadáveres y


promoviendo un monitoreo crítico permanente de los registros civil y criminal;

11) se deberá implantar un registro criminal estatal automatizado, que deberá

tener niveles de seguridad adecuados y reunir las distintas bases de datos que hoy, en

general, se encuentran dispersas, incluyendo, como mínimo, fotografía actualizada

para cada arresto o acusación, las impresiones digitales, la firma, datos de calificación,

orden de arresto, cuando haya, antecedentes criminales y DNA;

12) microfilmación y digitalización de todo el acervo de laudos periciales

producidos. Los laudos producidos después que los servicios hayan sido

informatizados ya estarán disponibles en medio digital. Esta medida, juntamente con

la digitalización de los Partes de Ocurrencias, facilitará la pesquisa y contribuirá de

manera decisiva para eliminar fraudes con dichos documentos;

13) adquirir equipamiento propio para recolectar proyectiles de armas largas. La

falta de dicho equipamiento impone, muchas veces, que cientos de armas de la Policía

Militar y de la Policía Civil queden incautadas en los Institutos de Criminalística,

esperando pasar por la pericia.

3.5. Creación de organismo coordinador de la Política Nacional de Seguridad Pública

n el último período de dictadura había una política nacional de seguridad

pública que se basaba en la doctrina de seguridad nacional. El Ejecutivo EFederal empezó a coordinar y a intervenir directamente en las policías

estatales, principalmente en lo que respecta a la acción autoritaria y a la estructura de

los sectores de Policía Política. La transición democrática, además de no haber

forjado un nuevo modelo de Policía, no estableció una Política Nacional de

Seguridad Pública inspirada en las ideas del Estado Democrático de Derecho.

La creación, en ámbito federal, de un organismo coordinador de seguridad

pública tiene como objetivo formular, coordinar, hacer el seguimiento y ejecutar la

Política Nacional de Seguridad Pública, como eslabón nacional del Sistema Único de


Seguridad Pública. Ese organismo deberá ser la Secretaría Nacional de Seguridad

Pública vinculada al Ministerio de Justicia, y que deberá contar con un presupuesto

compatible con las atribuciones del organismo coordinador de la Política Nacional

de Seguridad Pública.

Para que ese modelo articulado y unificado logre un resultado práctico en

ámbito nacional, es fundamental que dos organismos trabajen articulados e

integrados a la Secretaría Nacional de Seguridad Pública: la Policía Federal y la

Secretaría Nacional Anti-Drogas.

Los objetivos generales del organismo serán:

1) dar prioridad a la actuación de la Policía Federal en combatir el crimen

organizado por intermedio de convenios con los departamentos de narcóticos y

otros organismos especializados de las policías estatales, tales como aquellos

destinados al robo de cargas, evasión fiscal y contrabando de armas;

2) crear la Base de Datos Nacional sobre Seguridad Pública, ya que no

existen datos confiables, en ámbito nacional, sobre las policías y el crimen. El

Gobierno Federal no tiene el número exacto del total del plantel de las policías

estatales. No hay planificación sobre como se organizan y se articulan los comandos

del crimen organizado en los estados. Una Base de Datos Nacional sobre Seguridad

Pública es vital para cualquier política articulada de ámbito nacional que se quiera

crear, notadamente para integrar las acciones policiales y para ubicar los focos de

ocurrencia de crímenes;

3) aumentar el plantel permanente de la Policía Federal, ya que este no supera

8 mil policías. Es prácticamente imposible desempeñar una actuación articulada en

los estados, inspeccionar las fronteras, los puertos, los aeropuertos, y combatir el

crimen organizado y el narcotráfico con ese plantel permanente;

4) crear el Centro de Asuntos Internos de la Policía Federal, con

autonomía e independencia, vinculado directamente al Gabinete del Ministro de

Justicia, con autonomía e independencia para recibir, hacer el monitoreo y el

seguimiento e investigar denuncias sobre actos delictuosos o irregulares cometidos

por policías federales;


5) reformular el Fondo Nacional de Seguridad Pública. La Ley nº 10.201, de

14 de febrero de 2001, instituyó el Fondo Nacional de Seguridad Pública, unidad

gestora de recursos destinados a apoyar proyectos bajo la responsabilidad de los

Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, en el área de seguridad pública, y de

los Municipios, donde haya guardias municipales. Un ejemplo de que se pueden

integrar los recursos para mantener un Sistema Único de Seguridad Pública es el

sector de salud. El Sistema Único de Salud (SUS) garantiza recursos federales para los

estados y municipios.

En el caso específico de la Policía Federal, es urgente hacer un diagnóstico

institucional minucioso que evalúe, entre otros aspectos, las carencias materiales y

de personal, y las relaciones que esta mantiene con organizaciones del mismo tipo en

otros países. Es necesario concebir formas de perfeccionar los intercambios que ya

existen y mecanismos de evaluación y control. Es también indispensable analizar

sus diferentes competencias constitucionales.

4. Reformas sustantivas en la esfera municipal: seguridad pública en el Municipio la Guardia Municipal

l primer problema para la definición de una política de seguridad

municipal no radica realmente en la identificación de dinámicas criminales Ey en las formas de violencia, o en el análisis de su génesis y sus

interconexiones perversas con procesos sociales determinados dado que esos pasos

no se distinguen de las etapas de trabajo de agentes convencionales de seguridad

pública estadual. El primer problema radica en la construcción de instrumentos

operativos. ¿De qué sirve identificar fenómenos y delimitar focos de acción si faltan

recursos para realizar estas actividades? Esta falta también produce efectos en el

ámbito del diagnóstico y la formulación. Esta deficiencia puede ser, sin embargo,

fácilmente compensada con competencias y recursos ya instalados en otros sectores

institucionales. La falta de instrumentos operativos es la base de las dificultades más


urgentes e inmediatas.

En los municipios el único instrumento específicamente orientado hacia la

seguridad actualmente son las guardias municipales- cuando existen. Hoy en día,

muchas guardias no tienen metas claras y compartidas, no actúan de acuerdo con

patrones comunes, no forman una identidad institucional que podría ser la base de

una autoestima colectiva alta, ni tampoco han sido objeto de cuestionamientos o

blanco de propuestas reformadoras. Muchas guardias ni cuentan con organigramas

bien hechos, transparentes, relacionados a una dinámica de flujos racionalizados

apoyado por un regimiento disciplinario moderno y funcional. Varias no tienen

jerarquías, cadenas de comando o gestión adecuada de informaciones. Muchas

carecen los fundamentos mínimos para que la organización merezca ese nombre y se

gobierne por los principios de planificación que presuponen diagnósticos

consistentes y evaluaciones regulares. No existe control interno o externo, ni

transparencia, ni mecanismos de legitimación/confiabilidad/eficiencia. No existen

evaluaciones de rutinas o alistamiento, formación y recalificación orientadas por

finalidades públicas e identidad profesional reconocida. El acceso a la tecnología de

la información y comunicación es, frecuentemente, precaria y contingente. Los

equipos y la preparación física son precarios. No existen, en muchos casos, símbolos

distintivos, rituales propios, un lenguaje particular o una metodología de

comunicación con la sociedad. Los regímenes de trabajo de los guardias de varios

municipios no están padronizados y no existe uniformización o un plan de vestuario

o de acceso al armamento- acceso que, de hecho, puede ocasionar una tragedia en

cualquier momento, dado que generalmente no está condicionado a entrenamiento

profesional adecuado.

Como no existe la institución en el amplio sentido de la palabra, no es de extrañar

que no exista una relación sistemática en esa mezcla difusa y confusa- respecto de los

valiosos y competentes funcionarios - con las fuerzas estatales de la seguridad

pública. En conclusión, falta prácticamente todo, en la mayoría de las guardias

municipales. Pero, por encima de todo, falta una política que las transforme en

protagonistas de seguridad municipal y les otorgue un perfil, una identidad

institucional, un horizonte de acción, un conjunto de funciones y especialmente que

les establezca metas claras, públicamente reconocidas


4.1. Modificaciones en las guardias municipales

l modelo aconsejable para la Guardia Municipal debe incluir los siguientes

ejes:E 1) Las guardias municipales serán las gestoras y operadoras de la seguridad

pública en la esfera municipal. Serán los profesionales habilitados para comprender

la complejidad pluridimensional de la problemática de la seguridad pública y para

actuar de acuerdo con esta compresión, desempeñándose, por lo tanto, como

“solucionadores de problemas”. Esta sensibilidad presupone competencias

multiples, tales como: a) capacidad para diagnosticar situaciones-problema,

identificando causas inmediatas y remotas; b) aptitud para producir diagnósticos

mediante la recolección de los datos pertinentes, de naturaleza diversa, y el ejercicio

del dialogo (que exige competencia para la comunicación) sensible respecto de la

relativización contextualizadora, que deriva de un distanciamiento analítico capaz de

percibir intereses, motivaciones, valores, estigmas e prejuicios en juego; c)

competencia para formular, interactivamente, estrategias de solución, en múltiples

esferas, que involucra la capacidad de movilizar recursos multisectoriales apropiados

(policiales, sociales, económicos, políticos y culturales o simbólicos) y aptitud para

negociar su implementación;

2) atribuirle a los guardias esas funciones exige movilidad permanente en la

ciudad, repetida en intervalos regulares, para que su presencia inhiba el crimen y la

violencia y le brinde acceso a los problemas vividos en las comunidades, en los

barrios y comunidades, a través del dialogo cotidiano;

3) la circulación constante debe acompañarse por la utilización de tecnología

liviana y ágil para comunicación con la central de monitoreo de la Guardia, integrada

al núcleo de despacho de la Policía Militar. El énfasis en el entrenamiento en artes

marciales presenta muchas ventajas prácticas y culturales, al ayudar a incorporar en la

corporación el compromiso con la paz y el uso medido de la fuerza, siempre de

acuerdo con el respeto por los derechos civiles y humanos;

4) la metodología prioritaria, aunque no exclusiva, será la mediación de


conflictos;

5) este conjunto de atributos y papeles implica una relativa autonomía del

trabajo en la punta; la valorización y la responsabilización del profesional

subalterno; y la descentralización de la estructura de toma de decisiones operativas,

sin detrimento de la integración sistemática, a partir de una plataforma gerencial

orientada hacia la planificación y la evaluación sistemática, base para el monitoreo

correctivo permanente;

6) la Guardia dispondrá de un núcleo de recolección, organización,

procesamiento, análisis y difusión de datos, que adoptará la metodología de

geoprocesamiento;

7) el núcleo de gestión de información estará vinculado a una rutina de

planificación y evaluación participativa, involucrando a todas las unidades, similar al

CompStat estadounidense (computerized statistics Estadísticas computarizadas:

sistema informatizado de geoprocesamiento de datos criminales, vinculado a un

modelo participativo y riguroso de gestión, basado en la combinación entre la

planificación colectiva y el monitoreo permanente);

8) el control deberá ser supracorporativo, involucrando representantes de

varias instituciones y miembros de la propia Guardia, por turnos, para evitar

estigmas o problemas la promoción de sus carreras

9) el control externo será ejercido por un Centro de Asuntos Internos

independiente, con poder investigativo propio, y por consejos comunitarios, que

también serán consultados en el proceso de planificación y evaluación;

10) al margen del control, será importante enfatizar otras formas de inducción

positiva, por el reconocimiento de éxitos y de comportamientos ejemplares, a través

de los mismos mecanismos de seguimiento crítico (especialmente los externos);

11)el alistamiento será rígido respecto de los aspectos técnicos, psicológicos y

ético sociales. Se estimulará la incorporación de mujeres y de representantes de

minorías. La posibilidad de adoptar un sistema de cuotas será discutida con la

sociedad, especialmente con las entidades representativas de mujeres y de minorías;

12) la formación será un proceso permanente y multidisciplinario, impartido


por universidades y Organizaciones No Gubernamentales especializadas en los

temas pertinentes, con énfasis en la mediación de conflictos, en los derechos

humanos, en los derechos civiles, en la crítica a la misoginia, al racismo, a la

homofobia, a la defensa del Estatuto del Niño y del Adolescentes (ECA), en la

especificidad de la problemática que involucra a la juventud, a las drogas y las armas, y

a los temas relacionados a la violencia domestica, a la violencia contra las mujeres

(incluyendo el estudio del ciclo de violencia doméstica) y contra los niños. Al margen

de las materias técnicas, policiales y legales, se adjudicará especial importancia a las

artes marciales y al estudio práctico y teórico del gradiente del uso de la fuerza. Las

disciplinas incluirán introducciones a la sociología, historia, antropología, psicología,

comunicación, computación, portugués/ redacción/ retórica oral, teatro y derecho.

El estudio de casos nacionales e internacionales será el método didáctico prioritario,

con seminarios, debates y simulaciones;

13) los mecanismos de comunicación interna y externa tendrán atención

especial;

14) la identidad institucional se apoyará en una jerarquía basada en el mérito,

suficientemente rigurosa como para brindar apoyo a la disciplina indispensable de

una organización que cela por el orden público ciudadano y democrático. Por otro

lado la movilidad ascendente será limitada en virtud de la naturaleza meritocrática de

la jerarquía;

15) existirá una estructura de apoyo psicológico permanente y los guardias que

se involucren en conflictos graves serán suspendidos de las tareas visibles por un

período de dos meses, para seguimiento psicológico intensivo y se prioritizarán

actividades relacionadas a la calificación profesional. Al margen de la salud mental, la

salud física también merecerá atención constante, orientadas ambas hacia la

prevención de la drogadicción y alcoholismo;

16) el plan de cargos y salarios será compatible con las ambiciones del proyecto

y el régimen de trabajo será horario corrido de ocho horas. No será permitido tener

un segundo empleo, posibilitando así un buen nivel de salarios y pago de horas extra,

si fuera el caso;

17) se crearán Centros de Referencia donde la Guardia y las entidades de la


sociedad civil participarán de la formulación de agendas comunes sobre problemas,

identificarán prioridades, establecerán puntos de intervención y evaluarán resultados

18) la articulación con la Policía Militar (y también con la Policía Civil) será de

suma importancia. La interacción con las Secretarias de Justicia y Seguridad de los

Estados será indispensable, guiada por la práctica suprapartidaria, orientada hacia el

interés público;

19) la creación de una red con la seguridad privada (si fuera reconocida y

aprobada por una fiscalización rigurosa y por una reglamentación que imponga

transparencia y entrenamiento de los profesionales en las agencias de seguridad

pública; garantizando el acceso a la información sobre la ubicación, actuación y

características) en pro de la maximización de los recursos y del potencial de acción de

la seguridad pública, invirtiendo el cuadro actual;

20) los cambios estructurales aquí delineados deben constituirse en las bases

para la concesión de poder policial a las guardias municipales.

5. Un nuevo marco legal para el setor de seguridad pública en Brasil: cambios constitucionales relativos a las agencias policiales

l actual modelo dualizado de la policía, con instituciones policiales de ciclo

incompleto, está acabado. La creación de un Sistema Único de Seguridad EPública en los estados y en la Unión, con interfase con los municipios

por medio de las guardias municipales, tiene el objetivo de crear un nuevo modelo de

policía para el país. Estos cambios prácticos dependen, básicamente, de la voluntad

política de los gobernantes. El Sistema Único de Seguridad Pública pondrá más

policías en las calles, mejorando la calidad y la eficiencia del servicio público

p r e s t a d o . A l

garantizar salarios compatibles con la importancia de la función policial, tendremos

profesionales más motivados, ya que no será necesario realizar trabajos fuera del

horario para complementar el salario. La optimización de recursos propiciará una

.


mejora del aparato policial con innovaciones tecnológicas e inversiones. Con el

Sistema Único de Seguridad Pública estaremos creando las condiciones necesarias

para finalizar la rivalidad histórica entre la policía militar y civil.

Los cambios más profundos en la seguridad pública, que marcarán el fin del

modelo de policía creado en los períodos autoritarios, deben incluir el

establecimiento de un nuevo marco legal para el sector de seguridad. El Sistema

Único de Seguridad Pública debe tener el objetivo de crear paulatinamente una o

varias policías estatales de ciclo completo, con competencias territoriales

específicas y delimitadas. Los cambios prácticos implementados dentro del

ámbito del gobierno federal, estatal y municipal propiciarán, a mediano y largo plazo,

los cambios constitucionales necesarios para el surgimiento de un nuevo marco legal

que será la base de la policía en la democracia. Las policías estatales de ciclo

completo, fruto de un nuevo marco constitucional, se basan en el Sistema Único de

Seguridad Publica, puesto en práctica por los gobiernos estatales y el federal, y sus

interfaces con los municipios. Es fundamental que el nuevo modelo institucional

esté subordinado al poder civil, en la figura del Secretario de Seguridad Pública del

Estado. Los cambios constitucionales del nuevo modelo de la policía estatal de ciclo

completo son los siguientes:

1) fin de los tribunales y auditorias militares estatales: si juzgados, los

policías estarán sometidos a la Justicia Común de los estados. La pérdida de la

función pública de los funcionarios policiales será competencia exclusiva de los

gobernadores de los estados;

2) Ley Orgánica Única para la policía estatal: si se creara una o más policías

estatales, será necesario establecer una Ley Orgánica común que reglamente la

disciplina y la jerarquía policial;

3) desvinculación entre la policía militar reserva- y el Ejército: la policía

militar estatal estará subordinada a los gobernadores de los estados y no al Comando

de Operaciones Terrestres del Ejército. Con este fin, es necesario suprimir el

concepto fuerza “auxiliar y reserva del Ejército”, presente en el Art. 144 de la

Constitución Federal;

4) investigación preliminar sin acusación: al margen de la nomenclatura de


la investigación preliminar de competencia del sector de investigación de la nueva

policía (indagatorias, informes circunstanciados de la investigación), es fundamental

terminar con el poder inquisitorial de la policía expresado por la acusación de las

personas. La fase preliminar del procedimiento acusatorio, de responsabilidad de la

policía, es más eficiente y menos burocratizada sin la formalización de la acusación.

Al margen de improductiva, puede ir en contra de los derechos de las personas y

amenazar el principio de la presunción de la inocencia;

5) salario básico nacional para la policía: la diferencia salarial existente entre

el básico y los salarios superiores puede ser pronunciada en la policía estatal de ciclo

completo. Abordar el abismo existente entre el salario más bajo y el más alto es un

objetivo de política pública en el área de seguridad pública. La disparidad salarial

dentro de la policía ha sido uno de los factores determinantes para el

desencadenamiento de la indisciplina. Por eso, es importante establecer un salario

básico nacional, dado que las actividades de seguridad son exclusivas del Estado. El

límite máximo deberá considerar las especificidades regionales.

6) entes de pericia autónomos: médicos legistas, peritos criminales y otras

carreras técnico científicas no formarán parte de la carrera policial, constituyendo un

cuerpo funcional propio;

7) Centros de Asuntos Internos de la Policía autónomos e

independientes, con poder constitucional de fiscalización, investigación y

auditoria: la actividad policial seguirá bajo el control externo del Ministerio Público y

bajo la fiscalización de los Centros de Asuntos Internos de la Policía, que deberán

investigar eventuales infracciones de policías y promoverán auditorias del

funcionamiento del organismo policial, otorgándole mayor transparencia a ese sector

de la Administración Pública. Los Centros de Asuntos Internos son el canal

institucional de la población y se desempeñarán como el vínculo permanente de

control social de la policía.

El Sistema Único de Seguridad Pública, como hemos visto, tendrá el objetivo de

crear paulatinamente una o varias policías estatales de ciclo completo. O sea: el

Sistema propuesto se caracteriza por la flexibilidad en el abordaje de los cambios en

las instituciones policiales al establecer la hipótesis de la existencia de una o más de


una policía estatal de ciclo completo. Por eso, nos parece más apropiado, para el éxito

de la implementación del nuevo Sistema, que sé desconstitucionalice el tema

seguridad pública, ya que, así, los estados tendrán libertad institucional y legal para

organizar su(s) policía(s), de la manera que mejor les convenga. Esta posibilidad

refuerza el principio federal, rescatando, para los estados federales, la autonomía de la

voluntad política indispensable para definir soberanamente cómo organizar sus

instituciones policiales. Al margen de reforzar el principio federal, perfeccionando la

relación con la Unión, la desconstitucionalización le permite a los Estados

adaptar las instituciones policiales a sus necesidades locales y regionales, ampliando

significativamente las posibilidades de diferentes arreglos organizativos para la

policía. Sin embargo, para mantener el principio del ciclo completo de la actividad

policial, con competencias territoriales específicas y delimitadas o sea, el

ejercicio de todas las atribuciones inherentes a las funciones judiciales, de

investigación, y las funciones ostensivo preventivas, por una o más de una policía-, es

imprescindible su explicitación en el texto constitucional, para que exista una unidad

orgánica y funcional mínima entre todas las instituciones policiales creadas en el país.

En resumen, se propone ante el Congreso Nacional que se incluya en la Constitución

la exigencia de que todas las instituciones policiales se organicen como policías de

ciclo completo. También se propone, por medio de la desconstitucionalización que

se transfiera a los estados el derecho de legislar sobre sus policías, resguardando el

respeto al principio de ciclo completo. Sin embargo, mientras estos cambios no

ocurran, es urgente la creación de un Sistema Único en cuyo ámbito se instalará la

dinámica de la integración progresiva, compatible con los marcos legales vigentes.

6. El procedimiento acusatorio: la indagatoria policial y el Ministerio Público


6.1. Introducción: diagnóstico sobre la indagatoria y el fin de la acusación

n el modelo acusatorio adoptado por el proceso penal brasileño, el

procedimiento acusatorio de la persecución penal comienza con la Einvestigación criminal, realizada por la policía judicial. Como

procedimiento de naturaleza administrativa, la indagatoria busca investigar la

existencia de una infracción penal y su autoría, para que el titular de la acción penal

disponga de elementos que le autoricen a instaurarla. Sin embargo, el sistema

adoptado no privilegia el trabajo de análisis pericial, ni la investigación penal,

representando el dominio del poder y de la fuerza sobre la razón, utilizando, muchas

veces métodos violentos e ilegales para investigar los delitos.

A pesar de que las pruebas obtenidas en la fase de averiguación deban repetirse

en la fase judicial, bajo el principio de lo contradictorio, algunas se vuelven definitivas,

como las destinadas a certificar la existencia material del delito. Esas pruebas pre

constituidas le dan a la Policía Civil poder desmedido, dado que su elaboración no

cuenta con la presencia del representante del Ministerio Público y del abogado de la

defensa. Por otro lado, la acusación produce daños irreparables a los ciudadanos,

que tendrán en contra el prejuicio estampado en hojas corridas, inclusive ante el

eventual pronunciamiento posterior de su inocencia, transformando la indagatoria

policial, muchas veces, en una fuente generadora de corrupción y violencia, haciendo

que los sospechosos, víctimas y testigos se transformen en rehenes de malos policías.

Por otro lado, existe un abismo entre la comunicación del delito y el procedimiento

acusatorio. La absoluta mayoría de los partes policiales de delitos no se transforman en

indagatorias policiales, y las pocas indagatorias instauradas no formalizan denuncias del

Ministerio Público. Un ejemplo claro es el Estado de São Paulo, con un plantel de 36 mil policías

efectivos en la Policía Civil. En 1999, se registraron, en la capital paulista 523.396 partes

policiales de delitos, 73% de los cuales eran delitos de naturaleza patrimonial. Tomando esos

partes como base, se abrieron, apenas, 84.519 indagatorias policías (cerca del 16% del total), y el

Ministerio Público formalizó 25.301 denuncias instauradas por esas indagatorias, de las cuales

12.102 fueron iniciadas por autos de prisión en flagrante en que la actividad investigatória fue

prácticamente inexistente. La productividad de la policía judicial de la Policía Civil más grande


del país no superó, en ese aspecto, el 3% de los hechos registrados. La situación no es diferente

en otras unidades federales. En algunas, se adoptan procedimientos investigatórios no

denominados o la Verificación de la Procedencia de la Información (VPIs), que, archivada,

impide la instauración de indagatorias policiales.

Existen aún otras prácticas que contribuyen al cuadro de ineficiencia

investigatória: el Ministerio Público no tiene acceso a los registros de los partes de los

delitos, no ejerciendo así el control externo de las investigaciones policiales; los

comisarios no presiden las indagatorias policiales, que, por lo general, son realizados

por notarios de la policía; el Ministerio Público y el Poder Judicial no establecen

plazos para la conclusión de las indagatorias; las acusaciones no son sometidas a la

apreciación del Ministerio Público.

La principal consecuencia de la ineficiencia estructural de la indagatoria policial,

es que el Ministerio Público deja de obtener los elementos necesarios para formarse

una idea sobre la acción penal pública, perjudicando a todo el sistema del

procedimiento acusatorio.

6.2. El control externo de la actividad policial

l control externo de la actividad policial no está suficientemente

reglamentado por la Ley Complementaria nº 75, de 1993, que versa sobre Ela organización y los atributos del Ministerio Público de la Unión y que ha

sido utilizada de forma subsidiaria por el Ministerio Público de los Estados. El

control externo de la actividad policial solamente será eficaz cuando el Ministerio

Público lo ejerza a través del establecimiento, por ley, de directrices generales y

específicas para la conducción de los trabajos y las actividades de ambas policías,

especialmente los de la civil. Las directrices generales definirán los grandes vectores

de la instrucción preliminar, de acuerdo con los parámetros de la política penal

trazados por el Ministerio Público.

En muchos países, las investigaciones preliminares son realizadas por la policía

en estrecha colaboración con el Ministerio Público. Los policías de investigación


están directamente vinculados al Ministerio Público, a diferencia de lo que ocurre en

el Brasil, en donde, de acuerdo con el Código de Proceso Penal, la policía se remite al

Poder Judicial. La investigación no puede ser tratada como un fin en sí misma. Es

entendida como un instrumento destinado a servir de base para abrir un proceso

penal contra alguien.

Es verdad que las legislaciones más modernas han tratado de acercar la policía

del Ministerio Público, inclusive porque este es el destinatario del trabajo de la

policía, o sea, el trabajo de investigación realizado por la autoridad policial tiene la

finalidad principal de servir de base para la formación del convencimiento delictivo

del titular da acción penal.

No se busca la subordinación administrativa de la policía al Ministerio Público.

Este, como único titular de la acción penal pública, ejerce la supervisión de la

investigación penal.

La policía continuará subordinada administrativamente al Poder Ejecutivo,

supeditando su trabajo a la supervisión del Ministerio Público. Lo que se busca es

establecer una mayor aproximación entre la policía y el destinatario de su trabajo,

optimizando la tarea investigatoria y brindándole al procedimiento un sentido de

utilidad, ya que serán concentrados los recursos materiales y humanos en la búsqueda

de los elementos juzgados necesarios para la instauración del procedimiento

acusatorio en Juicio.

Las investigaciones penales deben remitirse al Ministerio Público, inclusive si contienen

representación por la práctica de medidas especiales y urgentes, que en su mayoría son prisiones

temporarias, ya condicionadas a su manifestación. Se pierde así, el sentido práctico al enviar esas

investigaciones al Poder Judicial, ya que deberían ser enviadas directamente al Ministerio

Público, que las llevará a Juicio como manifestación de la pretensión del titular de la acción penal,

y no como simple representación de la autoridad policial. La jurisdicción mantiene su posición

de inercia e imparcialidad, típicas del sistema acusatorio, y es llamada en su rol de garantizadora

de las prerrogativas constitucionales.

Actividades suplementarias como la comunicación inmediata al Ministerio

Público de delitos más graves colocarán a la actividad policial al alcance del control

social. En la actual sistemática de la persecución penal, el seguimiento de las


investigaciones por parte del Ministerio Público es necesario para asegurar el respeto

de los derechos fundamentales del ciudadano.

6.3. Investigación penal e investigación sumaria

a indagatoria policial ha demostrado ser un instrumento arcaico y obsoleto

para la investigación penal, un instrumento burocratizado que no garantiza Lla eficacia en el descubrimiento de los delitos y de los elementos para

establecer una acción penal. Reemplazar el actual modelo por otro, simplificado,

desburocratizado y ágil, capaz de recoger los elementos necesarios para la apertura de

un proceso penal con rapidez y eficacia es una imposición del momento histórico.

Debe adoptarse la denominación Investigación Penal porque la titularidad de la

atribución investigatoria no es exclusiva de la policía.

En lo que concierne a las infracciones penales de menor potencial ofensivo, de

competencia de los Juzgados Penales Especiales, ya existe el término circunstanciado

previsto en la Ley nº 9.099, de 1995.

En los demás casos deberá adoptarse la Investigación Sumaria, instaurada de oficio por la

autoridad policial, que consta de un expediente munido de los elementos mínimos de la prueba,

necesarios para que el Ministerio Público forme su opinión, ya sea para promover una acción

penal, o para solicitar el archivo. Lo que la diferencia de la actual Indagatoria Policial es que las

pruebas serán recogidas por la policía en el propio local del hecho: en vez de que la policía

solicite una audiencia para interrogar el testigo en la comisaría, se lo someterá a un interrogatorio

informal en su domicilio, en su local de trabajo o donde fuere que se encuentre. Se debe realizar

un resumen de las informaciones brindadas e inclusive se puede utilizar un grabador para

registrar las declaraciones.

Posteriormente, todas las pruebas serán recogidas en un Informe

Circunstanciado, con las pruebas periciales, las investigaciones etc., y las eventuales

grabaciones realizadas, sin acusación, y se remite al Ministerio Público, en un plazo

de 10 días.


La Investigación Penal, con testimonios por término, será realizada en los casos

más complejos, mediante solicitud del representante del Ministerio Público,

siempre que este no pueda formar una opinión delictiva con los elementos aportados

por la investigación sumaria. Estas medidas brindarán una sensible racionalización

del trabajo policial, evitándose la “investigación” en aquellos casos en que, en la

práctica no hay nada que investigar (en el sentido de indagar), independientemente de

la gravedad del delito. De esta manera, el homicidio realizado en el “bar de la

esquina”, por autor conocido y en circunstancias evidentes, puede ser objeto de

Investigación Sumaria, con el beneficio de la celeridad y rapidez, con la producción

de la prueba testimonial ya realizada en juicio

Ese cambio simple valorizará el trabajo de la policía, al margen de aliviar a los

agentes policiales que tendrán más tiempo para dedicarle al complejo e importante

trabajo de identificar a los responsables de delitos de autoría no determinada, al

margen de investigar acciones de pandillas y del crimen organizado. En poco tiempo,

el procedimiento acusatorio ganará nuevas características, con resultados prácticos

en las investigaciones y en las acciones penales.

7. Violencia doméstica y de género

7.1. Introducción

rasil ha sido pródigo al participar en convenciones y al firmar tratados a

favor de los derechos humanos y en pro de la reducción de la violencia Bdoméstica y de género. Sin embargo no ha demostrado el mismo vigor

cuando se trata de implementar plataformas de acción de convenciones de las cuales

es signatario. Una de las razones por las cuales existe esta falta de sintonía es la

dificultad de lidiar con los aspectos prácticos de la ejecución de proyectos y de

traducir lo que todavía hoy son slogans y principios abstractos en acciones racionales

.


y eficaces.

Existe una cierta unanimidad entre los que lidian con la violencia intra familiar

sobre la necesidad de ampliar y calificar los servicios de atención a las víctimas.

Sabemos que existe un gran número de mujeres, niños, adolescentes y personas de

tercera edad agredidas y que la cantidad y calidad de la atención dista de ser

satisfactoria. Sin embargo, no hay consenso respecto de lo que deberían ser esos

servicios y de cómo deberían funcionar. Tampoco sabemos cómo evaluarlos. El

resultado de todo esto, especialmente en lo que concierne a la violencia contra la

mujer, es que, a pesar de un sin número de esfuerzos realizados para prevenir la

violencia y ofrecer apoyo a las víctimas, no existe información confiable sobre el

impacto de las iniciativas implementadas hasta la fecha. No sabemos qué funciona y

qué no. Dado que no existen datos consistentes sobre esa modalidad de violencia, ni

siquiera se sabe si los índices están aumentando, diminuyendo o si permanecen

estables.

La experiencia internacional muestra que una iniciativa aislada no puede hacerle

frente a la violencia intra familiar. Se trata de un problema sumamente complejo,

resultado de una conjunción de factores sociales, culturales y psicológicos, capaces

de generar una gama de consecuencias igualmente complejas y diversificadas. Solo a

través de la articulación de la policía, las unidades de atención, la justicia y las redes

sociales de apoyo se gana capacidad de acción y se amplifican los efectos de sus

respectivas intervenciones. Es necesario, entonces, desarrollar mecanismos para

viabilizar la comunicación y la integración orgánica de las diversas agencias

involucradas en la atención directa e indirecta, de víctimas y agresores. Con este

objetivo, se desarrollará el Programa Nacional de Prevención y Reducción de

la Violencia Doméstica y de Género, que, al margen de incorporar las conquistas

representadas por los movimientos sociales y por los programas gubernamentales

que lo antecedieron, tiene el objetivo de avanzar en la consolidación de una

planificación racional para la adopción de políticas eficientes.


7.2. Bases del Programa

a violencia doméstica es un fenómeno generalizado, que afecta

particularmente a las mujeres, niños, adolescentes y personas de tercera Ledad, arriesga la vida y la integridad de miles de personas, genera enormes

pérdidas económicas y acarrea graves problemas sociales. Es, al mismo tiempo, un

problema de salud y de seguridad pública, y a pesar de que tiene lugar en el

ámbito de la vida privada, es, un problema de todos. Como tal, debe enfrentarse en

forma conjunta por el Estado y por las organizaciones de la sociedad civil. No se

puede seguir echándole la responsabilidad exclusivamente sobre los hombros de las

propias víctimas.

Las causas y los efectos de la violencia doméstica son complejos y variados. Por

eso, las víctimas presentan múltiples demandas durante el proceso en el que tratan de

liberarse de la situación de violencia, exigiendo atención continua y diversificada.

Debemos aclarar que conflicto conyugal y violencia conyugal, o doméstica,

contra la mujer, no es lo mismo. La violencia que mutila a las mujeres (física y

psicológicamente), que las degrada y que las somete, destruyéndolas física y

psicológicamente, es motivada por el deseo del hombre de dominarlas y ejercer su

poder sobre ellas. Existen mujeres violentas y parejas mutuamente agresivas. Sin

embargo, los casos en que la víctima de la violencia intra familiar es una mujer son

cuantitativamente más numerosos y cualitativamente diferentes de los demás, ya que

la violencia que en el pasado fue legitimada sigue siendo formadora de la gramática en

la que se forma la subjetividad masculina.

Cuando se trata de violencia conyugal, el foco prioritario de cualquier iniciativa

debe ser la seguridad de las víctimas y su fortalecimiento individual, que supone

la recuperación de la autonomía y la capacidad de escoger comprometidas por la

relación violenta. Es tarea de los profesionales y activistas involucrados en la

atención ampliar la gama opciones al alcance de las mujeres victimadas, brindándoles

apoyo emocional, ayudándolas a través de los recursos disponibles en la comunidad a

encontrar sus propios caminos y a reunir las fuerzas necesarias como para

transitarlos con las propias piernas.


La violencia doméstica está muchas veces asociada a varios otros problemas

psicológicos y sociales, como la dependencia del alcohol y otras drogas, la pobreza, el

stress y la exclusión social, a pesar de que no sea una consecuencia directa de esos

factores. Cuando la víctima encuentra apoyo para vencer la situación de violencia

doméstica, ella está al mismo tiempo ampliando sus perspectivas como ciudadana,

tornándose consciente de sus derechos y apropiándose de los recursos para

conquistarlos. La mera prisión de los agresores no produce resultados eficientes

como reducir la violencia de género y preservar la seguridad de las víctimas, a pesar

de que sea inevitable cuando se trata de agresiones graves. Víctimas y agresores están

inmersos en un proceso de sufrimiento, en la medida en que son prisioneros, ya sea

por razones culturales, sociales o psicológicas, del lenguaje de la violencia. Apostar

simplemente en la criminalización y en el encarcelamiento, especialmente si no va de

la mano de procesos reeducativos, es invertir en la misma lógica que alimenta a la

violencia. Sin intervención, las situaciones de violencia doméstica tienden a tornarse

cada vez mas frecuentes y severas. A pesar de que no siempre es fácil para las víctimas

y agresores darse cuenta exactamente cuando la relación se volvió irremediablemente

violenta, es importante intervenir cuanto antes para evitar que las agresiones se

vuelvan más y más severas.

7.3. Diagnóstico

abemos, por medio de los pocos datos disponibles, que en Brasil, como en

otros países, la violencia doméstica también es un fenómeno generalizado. SAzota sobretodo a mujeres, niños, adolescentes y personas de tercera edad, y

deja graves secuelas individuales, económicas y sociales. En el plan individual, la

violencia puede llevar la víctima a la muerte y frecuentemente produce lesiones,

cicatrices deformantes, mutilaciones, enfermedades crónicas, depresión, apatía, baja

autoestima, ansiedad, disturbios del sueño, pánico etc. En el plan económico, la

violencia consume parte de las riquezas del país, a través de jubilaciones precoces,

ausencias y retrasos al trabajo, baja productividad, consultas médicas etc. En el plan


social, lleva, muchas veces, a la delincuencia juvenil, al comportamiento violento de

niños y adolescentes, víctimas y testigos, al abandono del hogar y de la familia, por la

vida en las calles, a la depresión y al bajo rendimiento escolar.

Sin embargo se sabe poco todavía acerca de las circunstancias en las cuales tiene

lugar esa violencia y sobre las condiciones concretas para la implementación de

medidas y de políticas capaces de combatirla. Por eso, el Programa Nacional de

Prevención y Reducción de la Violencia Doméstica y de Género brindará

estimulo y apoyo a estudios para la formulación de diagnósticos claros, que permitan

identificar:

1) la magnitud de la violencia doméstica entre nosotros;

2) los recursos con que Brasil cuenta, hoy, para hacer frente a la violencia intra

familiar (sistema de justicia penal, unidades de salud, redes de servicio social,

iniciativas comunitarias etc.);

3) los recursos potenciales para atender a víctimas y agresores, representados

por iniciativas gubernamentales y no gubernamentales;

4) la calidad de la atención dada por la policía, por las unidades de salud, por los

centros de atención, por los consejos tutelares, por los abrigos, por la justicia etc.;

5) las percepciones y las expectativas de las víctimas, agresores y profesionales

sobre los recursos de atención, sobre la violencia doméstica y las formas de combatir

ese problema.

Una vez conocidos los recursos reales y potenciales disponibles en cada

comunidad, se pueden definir metas realistas, basadas en la capacidad instalada y

en las potencialidades de cada región. Para eso, el Programa Nacional de

Prevención y Reducción de la Violencia Doméstica y de Género incorporará

las conquistas ya consolidadas por los movimientos sociales y considerará las

propuestas e iniciativas en curso en las diversas comunidades.


7.4. Metas y acciones

a finalidad del programa es prevenir y reducir la violencia doméstica y

de género, ayudar a las víctimas a salir de la situación de violencia y Lcontener a los agresores. Su meta es la creación, en estados y municipios, de

sistemas integrados y descentralizados de atención de víctimas y agresores. Con este

objetivo, será necesario desarrollar, simultáneamente, políticas en el ámbito nacional

y regional, por medio de entidades competentes, como los Consejos de los Derechos

de la Mujer y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, que se

destacan en esta área. En el ámbito nacional, se definirán padrones y procedimientos

de intervención y de notificación de los casos de violencia doméstica y de género, al

margen de campañas informativas, programas de entrenamiento, de incentivo a la

creación y a la integración de servicios, así también como el estímulo a la realización

de estudios de investigación. En el ámbito estatal y municipal, el programa brindará

apoyo a la creación, a la consolidación y al perfeccionamiento de redes y servicios de

atención y de calificación de profesionales, así como esfuerzos para la divulgación de

información, de creación de bases de datos y de evaluación del impacto de los

proyectos implementados.

El Programa busca cumplir con ocho metas específicas, por medio de las

siguientes acciones y estrategias correspondientes:

1.Ampliación del número de personas capaces y dispuestas a buscar apoyo médico,

psicológico, jurídico y social para viabilizar el quiebre de la situación de violencia

en la que se encuentran.

Obs.: para exponerse y pedir ayuda, las mujeres que sufren violencia deben estar

seguras de que encontrarán el apoyo necesario. La atención no puede, por lo tanto ser

improvisada o no profesional. Debe ser capaz de responder con eficiencia a las

demandas reales de las víctimas.

Meta Específica


Acciones

Meta Específica

Ambito Nacional

§Desarrollar mecanismos para facilitar la realización del examen del cuerpo del

delito en unidades de salud.

§Incorporar la participación activa de mujeres supervivientes de situaciones de

violencia al Programa de Prevención y Reducción de Violencia Doméstica y de

Género. Estimular, de esta manera, la identificación de víctimas de violencia que

todavía sufren en aislamiento, por medio de modelos positivos de superación del

problema.

Ambito Regional

§Ampliar, diversificar, calificar, dotar y divulgar los servicios de centros

especializados de atención a la mujer existentes en la comunidad.

§Desarrollar programas comunitarios de justicia y de salud, capaces de llegar a las

familias aisladas por las barreras del silencio y del miedo y de ofrecerles recursos

efectivos para quebrar la situación en que se encuentran.

§Crear una guardia telefónica para brindar apoyo inicial y orientación a las mujeres

en situación de violencia.

§Divulgar información sobre la violencia y los derechos de las víctimas.

§Propiciar la creación de grupos de auto ayuda para mujeres víctimas de violencia.

2. Garantía de seguridad para las mujeres en situación de violencia: víctimas

protegidas del riesgo de nuevos ataques y de agresiones más severas.


Obs.: uno de los momentos mas arriesgados para quien sufre violencia doméstica

crónica es exactamente cuando la víctima trata de romper la relación con el agresor.

GRAN parte de los homicidios suceden durante el proceso de separación. Es

necesario, entonces, ofrecer condiciones seguras para que las mujeres, cuando lo

deseen, puedan alejarse de la persona que las está amenazando.

Ambito Nacional

§Divulgar medidas de seguridad para las víctimas, que ayuden a las mujeres a reducir

los riesgos de agudización de la violencia en los momentos de crisis y a disminuir sus

consecuencias nefastas.

Ambito Regional

§Ampliar el número de abrigos para mujeres en situación de riesgo doméstico y

definir criterios básicos de calidad que sirvan de parámetro para evaluar su

desempeño.

§Desarrollar redes comunitarias capaces de suministrar refugios a corto plazo, hasta

que sea posible encaminar a las mujeres a los abrigos o ayudarlas a encontrar otras

soluciones.

3. Aumentar el número de mujeres dispuestas a denunciar la violencia en las

comisarías y a mantener la denuncia en las instancias judiciales.

Obs.: el descrédito de las instituciones policiales y jurídicas, originado muchas veces

Acciones

Meta Específica


en experiencias negativas y frustrantes, es el mayor responsable por los altos índices

de subnotificación de las mujeres en casos de violencia. Para que las denuncias sean

mas frecuentes, el sistema de justicia criminal debe estar mejor preparado para lidiar

con las especificidades de la violencia contra la mujer.

Ambito Nacional

§Desarrollar un programa mínimo para entrenamiento de los operadores del sistema

de justicia penal.

Ambito Regional

§Implementar Comisarías de la Mujer donde fuese necesario.

§Perfeccionar las rutinas, los procedimientos, los recursos y las instalaciones de la

Comisarías de la Mujer ya existentes.

§Calificar la atención policial y jurídica, ofreciendo cursos, seminarios y

entrenamiento continuo para los policías, conciliadores y demás operadores del

derecho.

4. Implementación de proyectos de integración de la atención de víctimas y

agresores, para que cada servicio pueda ser accesible a partir de los demás.

Obs.: las víctimas de la violencia tienen demandas múltiples y necesitan, por eso, de

Acciones

Meta Específica


variadas formas de apoyo. La violencia produce y es producida por un complejo

conjunto de problemas que se refuerzan mutuamente. Algunas mujeres no buscan

ayuda por no encontrar o no creer que sea posible movilizar recursos tan

diversificados. Sin contar con una red diversificada, el esfuerzo para romper la

situación de violencia les parecerá extremadamente penoso.

Ambito Regional

§Institucionalizar la comunicación entre las varias agencias que brindan atención a

las víctimas y los autores de violencia, integrando las iniciativas existentes en una red

de atención a víctimas y autores de violencia, con sede en las secretarías estatales y

municipales o en los Consejos de los Derechos de la Mujer.

§Mantener y actualizar permanentemente un registro de información sobre los

servicios disponibles y sobre el flujo de la demanda por esos servicios.

§Incluir la participación de la comunidad al programa, por medio de redes solidarias

de apoyo a las víctimas. Estas redes deben, idealmente, incorporar consejos

comunitarios, asociaciones de vecinos, ligas comerciales y otras organizaciones

presentes en cada área, en un modelo proactivo de intervención de las Comisarías de

la Mujer.

5. Difusión de información básica y de orientación para víctimas, profesionales y

comunidades sobre cómo actuar ante la violencia doméstica y de genero.

Obs.: muchas víctimas de violencia tienden a pensar que están totalmente solas y que

Acciones

Meta Específica


no existen personas o instituciones que las puedan ayudar. Algunas terminan

buscando el aislamiento como forma de ocultar de los familiares y amigos los

problemas por los que están pasando. Cuando están aisladas, ellas tienen menos

acceso a la información y, en consecuencia, menos posibilidades de escapar de la

violencia.

Ambito Nacional y Regional

§Organizar campañas informativas en los medios de comunicación, en las escuelas,

hospitales, sindicatos, partidos políticos y otras asociaciones. Las campañas deben

ser realistas e incluir mensajes con propuestas y modelos positivos de identificación y

de superación de la violencia, por parte de las víctimas y agresores.

§Divulgar información y orientaciones prácticas para profesionales, víctimas,

agresores y demás ciudadana(o)s, focalizando los servicios disponibles en la

comunidad, los instrumentos para prevenir la violencia y formas de lidiar con las

situaciones de abuso.

6.Crear un sistema de información sobre la violencia doméstica y de género ,

capaz de subsidiar diagnósticos consistentes y de informar los procesos de

evaluación de resultados.

Obs.: si la experiencia práctica no se transforma en información organizada, o en

conocimiento acumulado, se pierde, y los profesionales involucrados en la atención a

las víctimas y a los agresores no pueden evaluar la eficacia de sus iniciativas. Están

condenados a reproducir procedimientos basados en impresiones personales, en

Acciones

Meta Específica


prejuicios, fantasías y percepciones del sentido común.

Ambito Nacional

§Definir un padrón nacional de notificación de casos de violencia doméstica en las

comisarías y en las unidades de salud, para construir bases de datos nacionales.

§Perfeccionar los prontuarios de atención médica, de modo tal puedan registrar las

diversas formas y situaciones en las que surge la violencia contra la mujer y

posibiliten la construcción de datos consistentes.


§Elaborar estudios de victimización y recopilar datos cuantitativos y cualitativos,

referentes a la actuación de lo(a)s profesionales, a la visión de las víctimas y agresores

y al impacto de las medidas adoptadas para enfrentar a la violencia contra la mujer en

los centros de atención, abrigos, comisarías, unidades de salud, Juzgados Penales, etc.

§Eficacia en los diversos servicios para reducir la reincidencia de los autores de

violencia.

§Impacto de las conciliaciones y transacciones penales adoptadas en los Juzgados

Penales Especiales respecto de los casos de violencia doméstica.

§Efectividad de los centros de atención y de los abrigos para brindarles seguridad a

las mujeres y la posibilidad de quebrar la situación de violencia.

§Relevamiento de las demandas, expectativas y evaluaciones de las mujeres usuarias

de los servicios ofrecidos. Análisis de las expectativas, percepciones y prácticas de

los profesionales que se desempeñan en la atención directa e indirecta de las

víctimas, autores de violencia etc.

Acciones


Meta Específica

Acciones

7. Control de la acción de los autores de violencia/adopción de penas

alternativas efectivas para hombres autores de delitos considerados de menor

gravedad.

Obs.: si en vez de ser enviados a la cárcel, los autores de violencia prestasen servicios

para la comunidad y tuvieran la oportunidad de transformar su comportamiento, se

reducirá la violencia, los cofres públicos no disminuirán y la comunidad será

beneficiada. El cumplimiento efectivo de sanciones restrictivas de derecho es la

mejor manera de inhibir la violencia, evitando la impunidad y la banalización de las

agresiones contra la mujer.

Ambito Nacional

§Desarrollar iniciativas con el Poder Judicial y el Legislativo para instituir medidas

legales de protección de las víctimas (separarse de los agresores).


§Instituir programas de aplicación de penas alternativas para los autores de violencia

en los Juzgados Penales Especial. Estos programas incluirán la prestación de

servicios gratuitos para la comunidad y la participación en grupos de reflexión, en los

cuales los agresores se responsabilizan por su comportamiento y desarrollan

mecanismos no violentos de comunicación interpersonal.


Ambito Regional

§Desarrollar conjuntamente con los Juzgados Penales Especial, redes de

organizaciones públicas y/o privadas dispuestas a recibir los servicios prestados por

los autores de violencia.

§Crear centros de atención para hombres autores de violencia, capaces de realizar

grupos de reflexión y de responsabilización y formar agentes multiplicadores.

8. Reducción de la violencia sexual intra y extra familiar y de los daños

consecuentes.

Obs.: la violencia sexual surge en ambientes permeados por estereotipos sobre la

sexualidad femenina y los papeles de género. Derrumbar prejuicios y brindar

apoyo calificado para las víctimas son pasos fundamentales para la construcción de

comunidades en las cuales las mujeres se sientan más seguras y respetadas.


§Desarrollar campañas de: a) desmantelamiento de prejuicios y estereotipos que

estimulan y refuerzan la violencia sexual; b) información sobre los derechos de las

mujeres a la libertad sexual, al aborto contemplado en la ley, a la atención calificada en

caso de violencia etc.; c) difusión de las medidas adoptadas y de los recursos (en el

ámbito de la justicia y de la salud) para prevenir y reducir los daños consecuentes de la

violencia sexual.

Meta Específica

Acciones


Ambito Regional

§Ampliar la red de salud capacitada para la atención de víctimas de la violencia

sexual.

§Identificar espacios y situaciones vulnerables a las agresiones sexuales, a partir de

datos generados por la policía y por las unidades de atención a las víctimas.

§Desarrollar medidas preventivas (con base en el mapeo previo) como estrategias de

policiamiento, estímulo a la ocupación comercial y cultural, el desarrollo de equipos

urbanos etc.

§Crear grupos de trabajo para enfrentar la violencia y la explotación sexual (fuerzas-

tarea que involucren a la policía, al Ministerio Público, a los Consejos Tutelares,

ONGs de protección a las mujeres, ONGs de protección a la infancia y a la

adolescencia etc.) para enfrentar a explotación sexual.

8. La violencia contra las minorías

8.1. Introducción

lgunos sectores de la población son particularmente vulnerables a la

violencia, ya sea porque las agresiones criminales pueden asumir formas Aespecíficas cuando dirigidas a ellos, o porque son víctimas de delitos con

dinámicas propias. Es lo que ocurre en muchas ocasiones cuando la víctima es negra,

homosexual, o inclusive de tercera edad, adolescente, o identificada por otra

particularidad que la torna frágil ante el delito o la policía.

En una estrategia de planificación racional de seguridad, la reducción de la

violencia tiene más posibilidades de éxito cuando la elaboración de los programas

y en algunos casos su desarrollo y ejecución- cuenta con la participación directa de la

sociedad civil. Este principio es especialmente verdadero cuando la población meta

de la planificación involucra minorías socialmente relevantes.


Al margen de garantizar derechos específicos de ciudadanía, es fundamental

trazar políticas de seguridad para las minorías porque la valorización de la diferencia

dentro de una sociedad y la lucha contra la intolerancia son una señal obvia de

civilización. Ninguna sociedad será moderna, democrática y justa si no puede

enorgullecerse de su pluralidad.

Es importante considerar, en la relación de la policía con la población que

comportamientos esteriotipados y discriminatorios por parte de los agentes del

orden son frecuentemente generalizados y producen, en la sociedad, la noción de

que el propio Poder Ejecutivo es prejuicioso e insensible. No existe nada más

corrosivo para las relaciones de confianza entre el gobierno y la sociedad que la

impresión de que los débiles son dejados de lado, en detrimento de las elites y de los

que ya son favorecidos social, económica y culturalmente. Y esta ha sido la tónica de

las políticas tradicionales de la policía en Brasil.

Los programas de seguridad orientados hacia minorías contienen un

simbolismo fuerte al transmitir a toda la sociedad el mensaje de que el Estado desea,

puede y va a desarrollar políticas compensatorias para la construcción de auto

confianza y de autonomía en las poblaciones marginalizadas.

Por último, se debe tomar en cuenta que las comunidades son detentoras de

informaciones y conocimientos cruciales para el diagnóstico, planificación y

evaluación de programas de lucha contra la violencia. Al margen de esto, gracias al

gran potencial de talentos existentes en la base de la sociedad, la participación

comunitaria en programas contra la violencia y para la promoción de seguridad

puede ser el medio más creativo, democrático y no oneroso de inclusión de sectores

históricamente careciados con relación a las políticas públicas.

Como consecuencia de todo esto, para abordar mejor la ejecución de políticas

públicas en el área de seguridad, se propone la creación de Centros de Referencia

de Protección de las Minorías.


8.2. Centros de Referencia de Protección de las Minorías

os Centros de Referencia de Protección de las Minorías se basan en ideas

de colaboración, participación, división de responsabilidades, apertura de Llas instituciones policiales al diálogo y control externo. Pueden pensarse

como espacios de elaboración de políticas de seguridad de poblaciones meta,

por ellas y para ellas. Los Centros de Referencia deben crearse dentro o junto a los

órganos de seguridad, de preferencia cerca de los gestores superiores. Pero deben ser

flexibles para adecuarse a las dinámicas y a las especificidades organizacionales

propias de cada población meta, sabiendo respetar limitaciones y aprovechar

potenciales.

En los Centros de Referencia, entidades de la sociedad civil y representantes de

los órganos de seguridad, en conjunto, deben establecer un programa mínimo

factible que pueda seguirse y corregirse a lo largo del tiempo, a partir de la

experiencia de trabajo común y del aprendizaje de la convivencia. Las etapas que

deben seguirse en la creación de los Centros de Referencia son las siguientes:

1) relevamiento de los problemas de seguridad más enfrentados por la

población, reclamos y necesidades (inventario);

2) definición de metas conjuntas que puedan lograrse, asignación de

prioridades, inclusive de desafíos relacionados a la confianza en la policía;

3) establecimiento de directrices de un programa mínimo, inclusive de

sensibilización y capacitación de la policía;

4) división de responsabilidades sobre las tareas definidas;

5) evaluación permanente del desarrollo de los programas, del desempeño de

la cooperación y corrección de rumbos inicialmente establecidos, con la definición

de nuevos proyectos.


8.3. Para quienes son y cómo deben ser creados los Centros de Referencia

os Centros de Referencia deben reflejar la existencia de los problemas y del

potencial para enfrentarlos en la base de la sociedad y en las comunidades. LDeben crearse para responder a las posibilidades y las necesidades locales

de cada estado. Entre los Centros de Referencia más necesarios podemos mencionar

los siguientes:

1) Centro de Referencia contra el racismo: dedicado a enfrentar los

problemas de racismo que sufren sectores de la población afro descendiente, debe

construirse junto a organizaciones del movimiento negro, de defensa de mujeres

negras, conjuntamente con profesores, intelectuales, artistas y lideranzas de la

sociedad sensibilizadas por la problemática racial. Las dinámicas complejas del

racismo en el área de la seguridad frecuentemente se encuentran dentro de las propias

corporaciones policiales y deben enfrentarse primero con la apertura de un diálogo

franco, que se extienda a los cursos de capacitación de la policía impartidos por

lideranzas y profesores del movimiento negro. Se debe desarrollar material educativo

específico con el apoyo de entidades, de especialistas y de comunicadores. La

creación de una línea telefónica Disque Racismo para la defensa de la población

negra, operado en conjunto con representantes de las organizaciones no

gubernamentales, puede ser de gran significado.

2) Centro de Referencia contra la homofobia: Orientado hacia la defensa de

la población homosexual, constituido conjuntamente con entidades representantes

de gays, lesbianas, travestís y transgéneros, así también como empresarios de la noche

gay, editoriales de revistas especializadas, artistas identificados con la causa etc. Al

margen de la sensibilización y la capacitación de la policía para asegurar el respeto por

la orientación sexual, el Centro de Referencia debe enfrentar la violencia específica

que afecta a la población homosexual, extorsiones, inclusive policial, y violencia

homo fóbica. La creación de una línea telefónica Disque Defensa Homosexual,

operado en conjunto con representantes y voluntarios de entidades de defensa de

minorías sexuales, fue una iniciativa exitosa en Río de Janeiro y se amplió a otras

ciudades de Brasil. Al margen de proteger a las minorías sexuales, el Disque Defensa


brinda la posibilidad de trazar el perfil de victimización de la población,

invariablemente desconocido por los órganos de seguridad y muchas veces

desconocido por la propia comunidad homosexual.

3) Centro de Referencia del niño y del adolescente: orientado hacia la

problemática de los jóvenes en conflicto con la ley, así como la de protección de niños

y adolescentes, debe organizarse con la participación del Consejo Estatal de Defensa

del niño y del adolescente, Consejos Tutelares, Ministerio Público, Juzgado de la

Infancia y la Adolescencia, Organizaciones No-Gubernamentales, así como

innumeras expresiones culturales, musicales y artísticas presentes en comunidades

carenciadas y populares. El Estatuto del Niño y del Adolescente (ECA) debe ser el

regulador del funcionamiento del Centro, ya sea en las iniciativas de aclaración de la

policía, o en programas pioneros que puedan ampliar la protección de este segmento

de la población y el tratamiento adecuado de adolescentes en conflicto con la ley.

4) Centro de Referencia de protección de la tercera edad: la población con

más de 60 años de edad es portadora de muchas necesidades especiales de seguridad,

pero por sobre todo, es portadora de una inmensa potencialidad de colaboración en

programas de la policía y de seguridad. Formado por entidades, representantes y

personas involucradas con los problemas de la tercera edad, el Centro de Referencia,

al margen de iniciativas de aclaración de los profesionales de policía, puede ser un

foco creativo de programas que articulen seguridad local, transporte, salud y otros.

9. El acceso a la Justicia: la importancia de la Defensoría Pública

n una sociedad excluyente como la nuestra, el acceso de todos a la Justicia

es una más de las tantas reglas existentes apenas en el plano abstracto de la Eley, incapaz de concretizarse en la realidad dura de la desigualdad

institucionalizada. El impacto de las leyes de mercado sobre la actividad judicial pone

en juego la legitimidad y la eficacia de la Justicia como mediadora de conflictos y, por


lo tanto, como mecanismo fundamental para la preservar la estabilidad de las

relaciones sociales.

Para evitar los riesgos de inestabilidad consecuentes, el Estado contemporáneo

comenzó a intervenir en estas relaciones, tal como lo ha hecho en otras áreas. De esta

manera, como ocurre en el área da salud, también se ha hecho necesario garantizar,

minimamente, el acceso de las personas pobres a la Justicia. En Brasil, el

instrumento utilizado para este fin son las denominadas “defensorias públicas”

cuerpos de abogados seleccionados y remunerados por el Estado, organizados en

una institución propia, y cuyos clientes son todos los “que comprueben insuficiencia

de recursos”, como define la Constitución Federal, en el artículo 5°, inciso LXXIV; o

como contempla la Ley de Asistencia Judicial, “toda persona cuja situación

económica no le permita pagar los costos del proceso y los honorarios de abogado,

sin perjuicio del propio sustento o el de la familia” (Ley nº 1.060, de 1950, artículo 2°,

§ único). En la actualidad, la Constitución Federal consagra entre los derechos

individuales y colectivos la prestación de “asistencia jurídica integral y gratuita”,

estableciendo el servicio público encargado de efectivarla: la Defensoría Pública,

definida como “institución esencial a la función jurisdiccional del Estado, incumbida

de brindar orientación jurídica y la defensa, en todos los grados, de los necesitados”

(artículo 134, caput).

La institución de la Defensoría Pública por la Carta de 1988 fue una importante

opción política, fiel al espíritu ciudadano que la orientó, rigurosamente adecuada a

la noción de Estado Democrático de Derecho, caracterizado por la deliberada

intervención estatal a favor de la reducción de los desequilibrios sociales. Se trata de

una verdadera política pública, estructurada para garantizar a la mayoría de la

población un “bien público”, el acceso a la Justicia (similar al acceso a la salud, a la

educación, entre otros) que, bajo la forma de mercadería, les ha sido negado.

A Constitución Federal prevé la creación de Defensorías Públicas en los ámbitos

de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Territorios. La Ley

Complementaria nº 80, de 1994, al margen de organizar la institución en el ámbito

federal (Unión, Distrito Federal y Territorios), traza normas generales para las

Defensorías Públicas Estatales.


A pesar de esto, la Unión todavía no ha implementado la creación autónoma de

su Defensoría Pública, permaneciendo esta dentro de la estructura organizativa del

Ministerio de Justicia. Sus integrantes actuales son muy reducidos, algunas pocas

decenas, en su mayoría provenientes de los cargos de abogados de oficio en la Justicia

Militar. Se sumarán a estos aproximadamente ochenta agentes, en virtud de un

concurso público recientemente realizado una medida positiva, aunque insuficiente,

ya que los aprobados sólo podrán desempeñarse ante los Tribunales Superiores o los

Tribunales Regionales Federales, en las capitales de los Estados, quedando por

atender las centenas de Juzgados Federales abiertos e instalados en todo el país. Para

continuar el proceso de efectiva implementación del órgano en el ámbito federal, la

autonomía administrativa de la institución es imprescindible, de acuerdo con lo

determinado por la Constitución y por la Ley Orgánica Nacional, tal como ya fue y

está siendo realizado exitosamente en algunos estados

Dentro de este contexto, cabe mencionar que la Defensoría Pública todavía no

fue implementada en la mayoría de las Unidades de la Federación, que, con pocas y

notables excepciones, no adecuaron sus servicios de asistencia judicial (cuando

existen) al formato jurídico-constitucional: abogados públicos, contratados por

concurso público, organizados en carrera y, sobretodo, orientados exclusivamente a

la prestación de ese servicio público esencial. Las excepciones a la lamentable regla

general del olvido de la Defensoría Pública son los Estados de Rio de Janeiro, Mato

Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Ceará y Espírito Santo, en los cuales el órgano

tiene autonomía administrativa, presta servicio por medio de agentes contratados en

concurso público y organizados en carrera, a pesar de todavía no poder atender a la

creciente demanda de la población en todas las comarcas, como sería deseable. Otros

estados, como Minas Gerais, tienen un número razonable de agentes, a pesar de que

no estén organizados en carrera autónoma e no ganen una remuneración digna.

La reivindicación de la Defensoría Pública forma parte de la agenda del urgente

cambio de rumbo en las políticas públicas, por ser el mecanismo más eficaz, eficiente

y efectivo puesto a disposición de la ciudadanía empobrecida para la afirmación de

sus derechos mas elementares, así también como para la solución civilizada de sus

conflictos de intereses. Todas las demás soluciones propuestas para garantizar el

acceso universal a la Justicia, como credenciamiento de abogados, por medio del


Colegio de Abogados de Brasil (OAB), municipalización del servicio y convenios

con las universidades, deben ser rápidamente descartadas, no sólo por significar

omisión del Estado de un sector en donde su actuación es imprescindible para

satisfacer las demandas urgentes de las poblaciones excluidas, sino sobretodo

porque, donde fueron aplicadas, como en São Paulo e Santa Catarina, revelaron ser

practicas clientelistas, ineficaces y totalmente en riña con la moralidad y la

impersonalidad requeridas de la Administración Pública.

Habiendo esbozado la situación de la Defensoría Pública en los Estados, se propone la adopción

de las siguientes medidas:

1) garantizar la asistencia jurídica y judicial, definida aquí como una política

pública efectiva, destinada a la atención de una determinada demanda social, por

medio del empleo continuo de los medios materiales y humanos disponibles;

2) la Defensoría Pública debe ser el órgano encargado de proponer, gestionar

y ejecutar la política pública de asistencia jurídica e judicial para los segmentos pobres

da población, política articulada con las demás medidas de gobierno, en especial las

relacionadas a la ciudadanía, justicia y seguridad. Esa atribución de competencia de

la Defensoría Pública se fundamenta en dos razones básicas. La primera es de orden

constitucional, ya que el ordenamiento jurídico vigente, comenzando por las Cartas

Estatales y la Carta Federal, ya establecen que esa institución es “función esencial a la

Justicia”, el medio adecuado para garantizar la prestación jurisdiccional a la

ciudadanía pobre. La segunda es de orden práctica e inclusive económica, ya que la

forma más barata y eficiente de prestar ese servicio con efectividad es por medio de

un cuerpo de profesionales especializados, organizados en carrera, tratados con

dignidad y dedicados exclusivamente al mismo.


10. Sistema penitenciario

10.1. Introducción

n el Estado Democrático de Derecho es imprescindible que exista

coherencia entre la legislación y las políticas públicas. Leyes que no se Ecumplen y políticas públicas desconectadas de las leyes forman parte de

nuestra vida cotidiana En el área del sistema penitenciario, esa brecha, esa distancia

entre lo que está establecido en la legislación y lo que los presos vivencian es

absolutamente dramática.

Brasil, al margen de ser signatario de documentos internacionales que versan sobre el trato de

presos y la protección de sus derechos, cuenta con la Ley de Ejecución Penal (LEP) que

reglamenta, detalladamente, las condiciones de cumplimiento de penas, los derechos de los

presos, la organización de los sistemas penitenciarios estatales etc. Sin embargo, visitar las

prisiones de este país es constatar el abismo gigantesco que existe entre a letra de la ley y las

políticas públicas para el área.

Actualmente existen aproximadamente 232.000 mil hombres y mujeres presos, y

su gran mayoría viven bajo condiciones degradantes y deshumanas, en celdas

hacinadas y fétidas, donde la ociosidad es la regla, las palizas son constantes, y falta de

todo, inclusive asistencia médica y jurídica. El Estado brasileño, con rarísimas

excepciones, no provee las necesidades más básicas de los presos, como vestuario,

jabón y papel higiénico.

La mega rebelión de las prisiones de São Paulo del año 2001, sirvió para demostrar que

cuando el poder público no cumple minimamente con sus obligaciones para con la

masa carcelaria, ignora abiertamente la legislación del país y hace vista gorda para la

corrupción, abre espacio para el surgimiento de grupos que, por medio de diversas

estrategias, inclusive el asistencialismo, conquistan la lealtad de los presos,

transformándolos en masa de maniobra para los objetivos más variados, inclusive

rebeliones.


La revelación diaria y sistemática de episodios de corrupción que venimos

asistiendo en este país, ha dejado de lado al sistema penitenciario. El elevadísimo

número de fugas en el país, el fácil ingreso de drogas, armas y teléfonos celulares

apuntan a niveles de corrupción alarmantes, y no se hace nada.

La situación de penuria de los sistemas penitenciarios estatales es dramática. En

el área federal, las asignaciones de fondos, cuando ocurren, se destinan en casi su

totalidad a la construcción de unidades de detención. Los recursos destinados a la

educación y al trabajo de los presos o al entrenamiento de agentes de seguridad

penitenciaria son mínimos. Inclusive invirtiendo prioritariamente en la construcción

de nuevos establecimientos, el déficit de espacio sigue muy alto. En 1995, el déficit en

el sistema penitenciario brasileño era de 80.163 vacantes. En 2001, después de

invertir millones de reales, tanto por el Gobierno Federal, como por los gobiernos de

los estados (solamente São Paulo y Rio criaron, en ese período, mas de 30.000 mil

nuevas vacantes), el déficit todavía era de 64.659 vacantes.

10.2. El sistema penitenciario y la ejecución de las penas

a ampliación de la incidencia de las penas alternativas, la modificación de

las reglas para la concesión de libertad condicional y progresiones de Lrégimen son necesidades reconocidas por todos. No basta que la sociedad

se contente con la existencia de reglas claras sobre el tiempo máximo de permanencia

del preso provisorio en la prisión; la regla debe ser cumplida, y es necesario que exista

vigilancia rigurosa de la opinión pública y de las autoridades responsables para que se

introduzca en la cultura política de las instituciones pertinentes la costumbre de que

se efective la obediencia de esa regla. Son frecuentes los casos en que una persona

presa en flagrante o preventivamente aguarda juicio por un período superior a un

año, a pesar de que la jurisprudencia establece 81 días para la el fin de la instrucción.

Otro problema crónico que afecta la administración de las prisiones es la división de la

responsabilidad de la custodia de los presos entre la policía y el sistema penitenciario, la


primera responsable por los que aguardan juicio, y el segundo, por los ya juzgados. Ante

la imposibilidad del sistema de absorber los condenados, en el Estado de São Paulo más

de 13 mil todavía se encuentran en reparticiones policiales. Esta situación termina

retirando a policías de sus actividades esenciales y viola reglas internacionales que

establecen que los autores de la prisión no deben cuidar de los presos.

Existen discrepancias muy fuertes entre lo previsto legalmente y la realidad. En

el Estado Democrático de Derecho, el cumplimiento de las leyes, especialmente las

que tratan uno de los valores más importantes del ser humano, que es su libertad,

debería ser la regla. Sin embargo lo que se ve en casi todos los estados es el

incumplimiento evidente de las normas jurídicas que rigen la ejecución penal. Basta

recordar a los presos que cumplen pena en régimen cerrado, que deberían estar en

celdas individuales (Art. 34, § 1º, del Código Penal y Art. 88, de la Ley de Ejecución

Penal - LEP. Esto raramente sucede en nuestro país. Las reglas de régimen

semiabierto están desvirtuadas y prácticamente son las del régimen abierto. No

existen casas de albergue. Los patronatos no fueron instalados; los Consejos de la

Comunidad, con raras excepciones, no cumplen con sus atribuciones. En resumen, la

Ley de Ejecución Penal no pasa de ser ficción: sólo existe en papel.

La individualización de la ejecución, exigencia constitucional, es mera utopía; las

evaluaciones para la clasificación de los detenidos, un simple sueño; los exámenes

criminológicos, burocracia que retraza la evaluación de los pedidos de beneficios.

Es necesario cambiar las reglas de la Ley de Ejecución Penal y del Código Penal,

con urgencia. Sin detrimento de la reforma del Código Penal y de la Ley de Ejecución

Penal, algunas alteraciones puntuales deben introducirse inmediatamente. Las

principales son las que abordan las reglas para la concesión de beneficios a los

penados La libertad condicional debe concederse con la satisfacción de requisitos

objetivos. El Consejo Penitenciario Estatal debe revisar sus atribuciones.

Se debe reestructurar el papel del Poder Judicial y del Ministerio Público en la ejecución

de la pena. El modelo de la jurisdicionalización de la ejecución, después de 17 años de

vigencia de la Ley de Ejecución Penal, emite señales claras de agotamiento. Los jueces y

fiscales de justicia no pueden seguir la ejecución de la pena, con individualización de los

derechos y deberes de cada uno de los presos, por absoluta falta de posibilidades

.


materiales. Por eso, centenas, tal vez miles de sentenciados permanecen confinados,

consumiendo los escasos recursos públicos, cuando podrían estar libres

condicionalmente, o en regímenes abiertos.

La concesión de beneficios a los presos, como progresiones de régimen o libertad

condicional, puede, sin ningún tipo de peligro para la sociedad, ser solicitada por la

autoridad administrativa. Solamente en los casos de violación de los derechos, los

jueces serían accionados para dirimir el conflicto, ya sea por el Ministerio Público, o

por la Defensoría Pública. De esta manera, el Poder Judicial estaría cumpliendo

mejor con sus atribuciones constitucionales.

10.3. Propuestas para cambiar el sistema

as propuestas de superación de la crisis del sistema penitenciario

brasileño deben, necesariamente, enfocar dos aspectos en el ámbito Lde las iniciativas del gobierno federal y de los gobiernos estatales.

El primero tiene que ver con las medidas que posibiliten reservar la pena de

prisión para los delitos más graves, que se constituyen en una amenaza

concreta a la convivencia social. El segundo se refiere a las iniciativas

específicas con relación al sistema penitenciario.

Las propuestas que se enuncian a seguir tienen el objetivo de reformular y

humanizar la ejecución de la pena y la administración del sistema penitenciario

brasileño, tornándolo más eficaz en la obtención de justicia y en la recuperación de

los penados. No se trata, como muchas veces el sentido común imagina, de

“facilitarle la vida a los presos”, sino tratarlos con el rigor y con el respeto inherentes

a las obligaciones y garantías de un Estado que se supone democrático y de derecho.

Los autores de crímenes hediondos, en particular, serán sometidos al

encarcelamiento riguroso y a medidas de resocialización.


10.4. Medidas del gobierno en el ámbito federal y estatal con relación a los infractores

as medidas que se adoptarán por el gobierno, en el ámbito federal y estatal,

para restringir la pena de prisión apenas a los infractores peligrosos y Lviolentos, que representan una amenaza a la convivencia social, son las

siguientes:

Las medidas que se adoptarán por el gobierno, en el ámbito federal y estatal,

para restringir la pena de prisión apenas a los infractores peligrosos y violentos, que

representan una amenaza a la convivencia social, son las siguientes:

1) apoyo técnico y financiero efectivo a los estados que críen programas de

penas alternativas, principalmente prestación de servicios para la comunidad. El

actual programa del Ministerio de Justicia, por medio del cual se han creado

“Centrales de Penas Alternativas”, debe ampliarse;

2) apertura de crédito en instituciones federales de fomento a la investigación

de trabajos que brinden un mayor conocimiento de la aplicación de penas

alternativas en el país y su eficacia;

3) fijación de un plazo máximo para las prisiones procesales, de

aproximadamente 150 días;

4) fijación de un plazo para los estados para retirar a los presos bajo

responsabilidad de la policía.

10.5. Medidas del gobierno en el ámbito federal y estatal para los sistemas penitenciarios

as medidas que el gobierno en el ámbito federal y estatal adoptará, son las

seguintes:L


1) determinación expresa para que los recursos del Fondo Penitenciario

(Funpen) no sean contingentes. Los recursos del Funpen, provenientes de costas /

multas judiciales, son fondos marcados, o sea, fondos que legalmente no pueden

tener otro destino a no ser el sistema penitenciario. En el 2000, mas de R$ 200

millones fueron sujetos a contingencia, en total infracción de la ley;

2) imposición de condiciones específicas y rigurosas en la liberación de fondos

federales para los sistemas penitenciarios. Los estados deberán demostrar que están

realizando esfuerzos, por ejemplo, en el área del respeto por los derechos humanos y

los derechos sociales, combatiendo la tortura y las palizas y ofreciendo condiciones

mínimas de subsistencia para la población carcelaria;

3) creación de una oficina de Asuntos Internos del Sistema Penitenciario

Brasileño, en el Ministerio de Justicia, y estímulo para la creación Oficinas de

Asuntos Internos en los sistemas penitenciarios estatales, por medio de ayuda técnica

y financiera. A partir de un momento determinado, los estados que no hubieren

implementado sus Oficinas de Asuntos Internos no recibirán recursos;

4) mejora del Departamento Penitenciario Nacional (Depen),

transformándolo en una entidad que realmente cumpla con sus finalidades, con

recursos financieros y humanos adecuados. De acuerdo con la Ley de Ejecución

Penal (Capítulo VI, Sección I), el Depen es el ente ejecutivo de la Política

Penitenciaria Nacional con la responsabilidad de, entre otras, fiscalizar

periódicamente los establecimientos penales (que nunca se realiza) y de “ayudar

técnicamente a las unidades federales en la implementación de los principios y reglas

establecidas en esta Ley” (hecho absolutamente ignorado);

5) mejora del Consejo Nacional de Política Penal y Penitenciaria (CNPCP)

para que cumpla con sus finalidades. De acuerdo con la Ley de Ejecución Penal, el

CNPCP tiene la responsabilidad de proponer la política penal y penitenciaria del país

y, sin embargo, sus 13 miembros le dedican casi la totalidad del tiempo a las

actividades del Consejo (reuniones mensuales en Brasilia y horas de trabajo en los

estados de origen) emitiendo pareceres sobre proyectos de ley en tramitación en el

Congreso Nacional que raramente se transforman en realidad. Una de sus

obligaciones, la de fiscalizar los establecimientos penitenciarios del país, es ignorada;


6) creación del Departamento de Enseñanza del Sistema Penitenciario

Nacional en la Escuela Superior de Seguridad y Protección Social, con una pequeña

sede en Brasilia, que funcionará básicamente por medio de grupos volantes de apoyo

técnico a los estados, que elaborarán, junto a los técnicos estatales, regimientos

internos y manuales de procedimiento (por ejemplo, referente al uso de la fuerza,

actuación en rebeliones, revistas de visitas, formas de fiscalización del trabajo extra

muros) entre otras actividades. Conjuntamente con las Escuelas Penitenciarias

Estatales (cuja creación debe estimularse, si no existiesen), esos grupos volantes

desarrollarán el contenido de los programas de los cursos de formación y

recalificación de funcionarios;

7) creación de un grupo de trabajo con técnicos de los Ministerios de Justicia y

de Educación para desarrollar estudios para la creación del curso de agente de

seguridad penitenciaria, de nivel técnico secundario, profesionalizante;

8) formación de un equipo multidisciplinario de ingeniería y arquitectura, en el

Ministerio de Justicia, para la elaboración de propuestas alternativas para la

construcción de presidios, albergues y obras afines, dado que la ingeniería

penitenciaria existente no es especializada y sólo reproduce conceptos estructurales

antiguos;

9) creación, conjuntamente con las universidades, de cursos de pos grado lato

sensu para profesionales que quieran profundizar las cuestiones del área de seguridad

publica, incluyendo al sistema penitenciario;

10) ayuda para los estados en la elaboración de planes de carrera para las

diversas áreas profesionales del sistema penitenciario;

11) implementación de programas de apoyo al preso que cumplió la pena,

especialmente de preparación para la libertad, con énfasis en los tres últimos meses

que anteceden el término de la progresión del régimen, de la libertad condicional y de

la libertad total. Históricamente no se ha hecho nada en este país respecto del preso

que cumplió la pena. Y la Ley de Ejecución Penal le dedica poca atención al asunto.

Así mismo, la recomendación de la LEP de creación de patronatos, con albergues

para los presos que cumplieron la pena, tampoco se cumple, con raras excepciones;

12) apertura de líneas de crédito en las instituciones federales de fomento a la


investigación para la concesión de becas para alumnos universitarios que realicen

pasantías en los sistemas penitenciarios (convenios con las universidades) y para el

financiamiento de estudios de investigación y trabajos sobre las prisiones. La

bibliografía brasileña sobre el tema de las prisiones es paupérrima y cambios

efectivos en ese universo solamente serán posibles si esa realidad es más estudiada

/conocida y si la sociedad se involucra más con el tema;

13) estímulo y apoyo técnico para la creación de órganos correccionales en los

sistemas penitenciarios estatales, estimulando, por ejemplo, las fiscalizaciones

nocturnas;

14) apertura de líneas de crédito específicas para el estímulo al trabajo en las

prisiones. Históricamente el Estado brasileño ha sido incompetente para

suministrar trabajo al preso. Y, al contrario de lo que muchos piensan, el preso busca

el trabajo porque por cada tres días trabajados puede disminuir un día de su pena. La

situación en esta área es vergonzosa. En Rio de Janeiro, por ejemplo, la cifra de 2000

presos trabajando es por lo menos de hace una década. En este período, la población

de presos se ha más que duplicado, estando hoy en alrededor de los 18 mil. Estudiar

la posibilidad de crear una Fundación de Trabajo en las Prisiones, que promueva la

prestación de servicios a diferentes órganos públicos, asegurándose que el dinero

recaudado se destine a la profesionalización y a la capacitación del preso. Por otro

lado, se deben estudiar formas de estimular la capacidad emprendedora de los

presos por medio del cooperativismo, por ejemplo.

15) apoyo, a través de incentivos fiscales (federales, estatales y municipales), a

los pequeños y medianos empresarios para que contraten mano de obra de presos en

régimen cerrado, semi abierto y preso que cumplió la pena;

16) creación de un grupo de trabajo en el Ministerio de Educación con el

objetivo de desarrollar programas de estudio y una línea metodológica

específicamente destinadas a la educación del preso y, a partir de ahí, incentivar a los

estados a utilizar esos recursos y ayudar financieramente para la implementación de

los cursos;

17) agilizar las propuestas en tramite en el Congreso Nacional que establecen el

perdón de la pena para el condenado matriculado en un curso de formación


profesional, de nivel primario, secundario o universitario;

18) celebrar convenios entre el Sistema Único de Salud (SUS) y los estados. En

la actualidad, el Estado de Rio de Janeiro es el único que tiene convenio con el

Ministério de Salud y recibe, regularmente, fondos del SUS para sus hospitales;

19) apoyo financiero y técnico para informatizar las fichas y registros de los

penados, de modo tal que se eviten atrasos en la concesión de los beneficios de la

progresión de la pena. La dificultad de recolectar datos en los diferentes estados es

vergonzosa. Las promesas de ayuda del gobierno federal (Información Penitenciaria

Infopen) jamás se concretizaron completamente;

20) realización del Censo Penitenciario anual, del IBGE. También en esta área,

elaborar políticas públicas consecuentes depende del conocimiento de la realidad.

La informatización de los estados debe estar lista cuando se realice el Censo, de modo

tal que se pueda seguir alimentando la base de datos;

21) creación, por el Gobierno Federal, de Presidios Federales para condenados

por delitos de competencia de la Justicia Federal;

22) creación de Hospitales de Custodia y Tratamiento Psiquiátrico. En la

mayoría de los estados, los inimputables y los semi imputables se encuentran con los

presos comunes, en total violación de la legislación;

23) creación de Casas de Transición para los inimputables y semi-imputables,

desinternados judicialmente, sin familias que los acepten. Este problema ya es

antiguo. En Rio de Janeiro, por ejemplo, hay personas, dadas de alta desde 1987, que

tadavía permanecen en el Hospital de Custodia y Tratamiento Psiquiátrico Heitor

Carrilho el Manicomio de la calle Frei Caneca, como se lo conoce porque las

familias, cuando existen, no las aceptan de vuelta;

24) creación de Casas Especiales de Reducción de Vulnerabilidad Penal de los

Dependientes Químicos, para los infractores que cometen delitos menores y jamás

desarrollarían una “carrera criminal”. Actualmente, ese tipo de infractor

(principalmente el de clase media) es internado por orden judicial en los Hospitales

de Custodia y Tratamiento Psiquiátrico;

25) creación de unidades especiales para presos primarios (provisorios o


condenados) que nunca hayan tenido contacto con el sistema penitenciario;

26) creación de asesorías para jueces penales y de ejecución penal, compuestas

de psicólogos y asistentes sociales, como las ya existentes en los Juzgados de Familia

hace muchos años. En diversos países, el juez penal, antes de pronunciar una

sentencia, recibe pareceres elaborados por psicólogos y asistentes sociales, que lo

ayudan en el intento de entender a quién está juzgando;

27) implementar el Programa de Suministro Descentralizado de Alimentos al

Preso, descentralizando los procesos de licitación para la compra de alimentos para el

sistema penitenciario y promoviendo licitaciones en los municipios que tienen

presidios.

11. Seguridad privada: diagnóstico y propuestas

11.1. Introducción: la realidad brasileña

fines del año 2000 había en Brasil 540.334 vigilantes, 1.368 empresas de

vigilancia, 2.582 empresas de seguridad privada y 236 empresas Atransportadores de caudales registradas en el Departamento de Policía

Federal (DPF), ente formalmente responsable por la autorización, fiscalización y

control de los servicios privados de seguridad. Al margen de las firmas

especializadas en la oferta de estos servicios, también estaban registradas en el DPF

811 empresas supuestamente de “seguridad orgánica” es decir, empresas de otros

ramos de actividad con autorización para mantener su propio cuerpo de vigilantes.

Estas cifras retratan apenas la punta regular y legalizada de la “industria”

brasileña de seguridad, y es imposible definir con precisión las dimensiones de los

mercados clandestinos y semi clandestinos existentes actualmente en el país. Los

cálculos sobre el total de agentes privados actualmente en actividad varían de un


millón a un millón y medio- lo que correspondería aproximadamente al doble del

contingente de todas las fuerzas brasileñas de seguridad pública sumadas:

policías militares, civiles y federales, bomberos, agentes penitenciarios y guardias

municipales. Un estudio basado en el Estudio Nacional por Muestra de Domicilios

(PNAD), de 1995, calculó que ya existían ese año en todo el país 921.783 trabajadores

ocupados en servicios privados de vigilancia: 246.854 eran “vigilantes”, de acuerdo

con la clasificación del IBGE (que no coincide necesariamente con la de la Policía

Federal), y casi todos trabajaban en firmas de seguridad, vigilancia y transportadoras

de caudales, mientras que los restantes 674.929, clasificados cono “vigías”, trabajan

en su mayoría en empresas e instituciones de otros ramos de actividad. Eso no

corresponde necesariamente al universo de la seguridad clandestina, que puede

incluir cuerpos orgánicos de seguridad autorizados por DPF. Y es muy probable que

no incluya policías, bomberos y guardias penitenciarios con un segundo

empleo en seguridad privada, ya que el cálculo fue realizado a partir de la ocupación

principal declarada por los entrevistados por el IBGE. La “changa”, por ser ilegal, casi

no aparece en las estadísticas del PNAD. Cuando preguntados en el estudio en 1995,

sobre la ocupación secundaria del entrevistado, 90% de los trabajadores con

ocupación principal en la seguridad pública respondieron “ninguna” y sólo 1,5%

admitieron ejercer en paralelo funciones privadas de vigilante o vigía.

11.2. Seguridad privada y responsabilidad pública: algunas consideraciones

l crecimiento de la industria de la seguridad es un fenómeno mundial.

Inclusive en países con índices de criminalidad relativamente bajos como Elos de Europa Occidental, e inclusive en países como Francia, de fuerte

tradición estatista, esa industria avanzó a pasos agigantados desde los años 70,

teniendo hoy en día un número de vigilantes privados superior al total de agentes de

seguridad pública.

La seguridad privada, en Brasil o en otras partes del mundo, no puede seguir

siendo encarada de manera simplista y maniqueísta: ni como un fenómeno


enteramente perverso, que, en algunas circunstancias, pone en riesgo las conquistas

democráticas asociadas al monopolio estatal del uso legítimo de la fuerza, ni como

una victoria beneficiosa del mercado en la ocupación del espacio abierto por el

supuesto fracaso de los estados de proveer seguridad a sus ciudadanos.

Lo que debe quedar claro es que la seguridad privada no substituye a la

seguridad pública. Al contrario, su eficacia y calidad dependen del buen

funcionamiento de los servicios públicos de seguridad. En este sentido, es posible y

deseable integrar a la seguridad privada a las metas de la política de seguridad

pública, estableciendo formas legales y transparentes de colaboración entre

vigilantes y policías. Como consecuencia, al igual que otro servicio privatizado de

crucial importancia para la calidad de vida de la población, la seguridad privada debe

estar sometida a rígidos controles públicos, no exclusivamente estatales.

La experiencia internacional ha mostrado que el control externo de la

seguridad privada ejercido por agencias estatales tiene resultados mucho más

positivos cuando actúa en conjunto con la sociedad civil y cuando es capaz de inducir

el perfeccionamiento de los mecanismos de control interno utilizados por las

empresas y/o por sus entidades asociativas por ejemplo, por medio de la exigencia

de informes anuales de actividades y de la unificación de los padrones de

entrenamiento y conducta de vigilantes y policías.

11.3. Los problemas de la seguridad privada en Brasil

continuación se enumeran algunas características propias de la

seguridad privada en Brasil:A1) absoluta incapacidad por parte de la Policía Federal de fiscalizar la seguridad

privada en todo el país, lo que favorece la multiplicación de vigilantes clandestinos y

empresas tapaderas que prestan servicios irregularmente, sin entrenamiento

específico y sin ningún padrón de calidad;


2) baja escolaridad, baja calificación y entrenamiento deficiente de la mayor

parte de los trabajadores de la seguridad privada, inclusive en el segmento legalizado;

3) falta de mecanismos que garanticen la responsabilización y la rendición de

cuentas de los agentes y empresas de seguridad privada, equivalentes a los que, poco a

poco, se implementan en Brasil para la seguridad pública;

4) generalización del segundo empleo, ejercido ilegalmente por policías,

bomberos, agentes penitenciarios y guardias municipales, muchas veces agenciados

por sus superiores jerárquicos en el servicio público. Al margen de la promiscuidad

de intereses, del uso privado de recursos e informaciones públicas, de los riesgos

adicionales a los que se exponen los agentes en una jornada doble, es particularmente

perversa la tolerancia a la ilegalidad que eso representa, dentro de los propios órganos

responsables por el cumplimiento da ley.

11.4. Propuestas para enfrentar el problema

ara enfrentar los problemas diagnosticados en la seguridad privada, se deben

adoptar las seguintes medidas:P1) instituir la obligatoriedad de que el entrenamiento inicial y la recalificación

anual de los vigilantes sea realizado por la policía militar, que le cobraría a las

empresas de seguridad por esos servicios. Tal medida, evidentemente, iría de la mano

de mejoras significativas en la formación y en el entrenamiento de los propios

policías militares, hoy en día deficiente en mucho estados;

2) subir inmediatamente de 5ª grado primario a primario completo el nivel

mínimo de escolaridad legalmente exigido para el ingreso a la profesión de vigilante;

implementar programas emergenciales de escolarización (escuela para adultos, tele

escuela etc.) para todos los profesionales ya en actividad que estén por debajo del

nuevo piso educativo; establecer conjuntamente con las entidades representantes de

empresarios y trabajadores del sector, un plan para subir la escolaridad mínima a


secundaria completa en un plazo determinado y viable;

3) descentralizar y desburocratizar los procesos de credenciamiento y

cancelamiento de autorizaciones para empresas de seguridad privada; delegar, por

convenio, esa atribución, así como la responsabilidad directa por la fiscalización y el

control, a los estados y municipios, con clara división de tareas entre los dos niveles de

gobierno. El Ministerio de Justicia, por medio del Departamento de Policía Federal

(DPF), mantendría su función reguladora y coordinadora de la actividad en el país.

Sin embargo se responsabizaría directamente apenas por la fiscalización de los

servicios privados prestados a los órganos públicos federales y en áreas bajo

jurisdicción de la Unión, pudiendo colaborar, concomitantemente con la

fiscalización en los estados y municipios;

4) brindar apoyo para la realización de estudios cuantitativos y cualitativos

sobre el mercado de seguridad, incluyendo estudios por muestras con empresas,

trabajadores y consumidores, que nos posibiliten dimensionar y caracterizar con

precisión este segmento de actividades, prácticamente desconocido actualmente en

Brasil;

5) crear un banco de datos integrado a nivel nacional y totalmente

informatizado sobre las empresas de seguridad, vigilancia, transportadoras de

caudales y seguridad orgánica, que permita cruzar informaciones del DPF, de las

Secretarias de Seguridad estatales, de la Autoridad Impositiva, del INSS, del Registro

General de Actividad Económica (CAGED), del Estudio Nacional por Muestreo de

Domicilios (PNAD), del Informe Anual de Informaciones Sociales (RAIS), del

Diario Oficial, de las Juntas de Comercio estatales y de otras fuentes. A margen de

reunir todos los datos disponibles sobre las empresas y los trabajadores, el banco

deberá incluir información sobre hurto de armas /robo de firmas y/o de agentes de

seguridad privada;

6) instituir la obligatoriedad por ley, bajo pena de suspensión temporaria de las

actividades, de presentar informes anuales de actividades de las empresas de

seguridad privada, de vigilancia, transportadoras de caudales y de seguridad orgánica;

7) involucrar formalmente a las entidades nacionales y regionales

representantes de los empresarios y de los trabajadores de seguridad privada en la


tarea de elaborar y consolidar mecanismos conjuntos de control de la legalidad y

calidad de los servicios privados de seguridad. La base de esta sociedad es la lucha

contra las actividades clandestinas y semi clandestinas de seguridad privada, lucha

que sirve simultáneamente al interés público y al interés corporativo del segmento

legalizado;

8) convocar e involucrar a las organizaciones no-gubernamentales,

asociaciones de vecinos, asociaciones comerciales, sindicatos, iglesias y otras

entidades de la sociedad civil para una co responsabilización en la actividad de

control y fiscalización de la prestación de cuentas de los servicios de seguridad

privada;

9) instituir la obligatoriedad de identificación en el uniforme, con el nombre

del trabajador vigilante, vigía o portero que presta servicios de vigilancia y de

seguridad privada;

10) reglamentar estrictamente la denominada “seguridad orgánica”, evitando

brechas para que firmas de otros ramos, autorizadas a mantener vigilantes apenas

para uso propio, terminen constituyéndose en empresas tapaderas para la prestación

ilegal de servicios de seguridad;

11) viabilizar la prohibición del segundo empleo de los agentes de seguridad

pública (policías federales, civiles y militares, bomberos, agentes penitenciarios y

guardias municipales) en seguridad privada, mediante la garantía de condiciones de

trabajo y salario dignos que posibilitaría una fiscalización efectiva de las empresas de

seguridad privada por las agencias de seguridad pública, y evitaría la privatización de

la seguridad pública, promovida por la promiscuidad de los intereses involucrados en

ambos campos;

12) crear mecanismos legales y transparentes de colaboración entre la vigilancia

privada y la seguridad pública, como parte de los programas integrados de control de

la criminalidad. Canales de comunicación (radios, celulares, radio llamados, intranets,

alarmas conectadas a puestos policiales, entre otros) y protocolos de intercambio de

informaciones entre vigilantes y policías podrán potencializar los recursos y

aumentar la eficacia de ambos servicios de seguridad.


12. Programas de protección de testigos amenazados y la

concepción de un sistema nacional de protección

12.1. Introducción

ace ya algunos años, por iniciativa pionera del Gabinete de Asesoría

Jurídica a las Organizaciones Populares (Gajop), nació en HPernambuco una importante experiencia acerca de los procedimientos

de protección de víctimas y de testigos amenazados o bajo riesgo, considerando

fundamentalmente tres aspectos: a) los altos índices de violencia del país,

especialmente los asociados a la macro delincuencia b) la total omisión del Estado,

que no dispone de ningún tipo de estructura para conceder protección, asociada a la

inexistencia de una política pública de seguridad; c) la constatación de que, en

algunos casos, los mismos agentes del Estado, especialmente los vinculados a las

actividades de seguridad pública, estaban vinculados o comprometidos con la

violencia o la delincuencia.

El Programa de Protección de Víctimas y de Testigos (Provita), consolidó

las bases para uno de los modelos del programa de protección de testigos existentes

en el país, el Provita Brasil, mencionado más adelante. Dicha experiencia, sin

embargo, no es la única. Existen en Brasil hasta ahora, dos experiencias

importantes de Programas de Protección de Testigos, con bases comunes, pero

con formatos distintos, cuya diferencia central está en la constitución de un ente

ejecutor.

En el modelo denominado Provita Brasil, adoptado por casi todos los estados

de la Federación que ya hubieren implementado sus programas de protección, el ente

ejecutor es siempre una entidad u organización de la sociedad civil, mientras que en el

Programa de Protección de Testigos Amenazados de Rio Grande do Sul

(Protege), el ente ejecutor está directamente vinculado a la Secretaria de Justicia y de

Seguridad, formado por empleados vinculados al Estado, en régimen de confianza,


designados por el secretario de la Cartera y nombrados por el Gobernador del

Estado.

Otra diferencia importante: mientras que en el modelo Probita se utiliza el

aparato policial separado del órgano ejecutor, solicitando apoyo de los servicios

policiales para procedimientos específicos, el modelo Protege incluye,

conjuntamente con el ente ejecutor del Programa, un cuerpo policial propio

compuesto por policías militares entrenados y rigurosamente seleccionados en

acciones de protección y operaciones especiales. El sistema Provita cuenta,

inclusive, con una red de voluntariado para, entre otros objetivos, asegurar más

recursos humanos y financieros para el Programa. En el modelo Protege, todos los

costos del Programa son integralmente costeados por recursos públicos, captados

bajo la forma de fondo el Fondo Protege. En líneas generales, los dos modelos

son coincidentes: se estructuran sobre una amplia base social, con participación

directa de la sociedad civil en la formación y creación de redes de protección,

formación de protectores y demás articulaciones con órganos y entidades

gubernamentales y no gubernamentales, así también como una red de colaboradores.

En ambos modelos existen ventajas y desventajas. Es aconsejable que cada

modelo sea siempre el más adecuado para las peculiaridades locales, posibilitando

experiencias enriquecedoras que brindarán apoyo y orientación a otras que por cierto

llegarán. En la base de dichas construcciones yacen los conceptos del papel del

Estado y de la Administración Pública y, en ella, los referentes al servicio público y al

interés público. Es fundamental tener presente que, considerando las diversidades

económicas, sociales y culturales del país, existen especificidades propias en cada

estado federal o región. Los formatos que los Programas de Protección de Testigos

adoptarán en cada estado deberán adecuarse a las especificidades, lo que

inexorablemente nos lleva a la consideración de que no se puede defender la

aplicación universal de un modelo único establecido.

La Ley nº 9.807, de 13 de julio de 1999, establece normas generales y sentó las

bases para la organización y el mantenimiento de programas de protección de

víctimas y de testigos amenazados, al margen de instituir el Programa Federal de

Asistencia a las Víctimas y a los Testigos Amenazados, entre otras medidas. En los


límites de la competencia legislativa de la Unión, la ley no define la forma de

organización de dichos servicios en cada unidad de la Federación. Obser vado los

preceptos constitucionales que definen al federalismo del Estado brasileño, la ley

establece como norma general que los programas se constituyan bajo la dirección de

un Consejo Deliberativo, cuya composición básica también es definida, dejando la

ejecución a cargo de uno de los órganos representados en aquel consejo. El órgano

ejecutor podrá ser cualquiera de los órganos o entidades representadas en el Consejo,

dando la posibilidad de que existan diversos modelos y deja abierta la posibilidad de

adecuación del programa a las necesidades específicas de cada ente federal.

Esa flexibilidad tiene como limite la observancia de los grandes principios y

directrices del programa, asegurando la coherencia interna necesaria en una

concesión sistémica, teniendo en vista la construcción de un Sistema Nacional de

Protección de Testigos.

Lo que importa de inmediato es que, en el marco de la Constitución de la

República, se evite la ideologización de la discusión acerca de los modelos

adoptados, y se venzan desconfianzas respecto de la diversidad de formatos,

desconfianzas que se materializan sólo a través de prejuicios fundados en

generalizaciones que omiten las necesarias e inevitables diferencias de cada

comunidad, de cada región, de cada estado federal.

Los Programas de Protección y Asistencia a las Víctimas y a los Testigos

Amenazados o bajo Riesgo, sea cual fuere el formato adoptado, inclusive en grados

distintos, están sujetos a los riesgos e incertidumbres que son propias de la

alternancia de la titularidad en el ejercicio del Poder Político, inherente al Estado

Democrático de Derecho. En un país como Brasil, con enormes distorsiones y

desvíos también en el campo político, y donde el fenómeno de la corrupción se

infiltra en diversas estructuras del Estado, tales riesgos son todavía mayores, pero no

idénticos en todos los estados o regiones. Sobre dichas diferencias se apoya, más que

la posibilidad, la necesidad de pluralidad de formatos, para posibilitar la búsqueda de

soluciones adecuadas. Lo que se debe garantizar es que los Programas se estructuren

sobre una sólida base social y que se fortalezcan los Consejos Deliberantes, tanto

en su composición que debe, dentro de lo posible, ser igualitaria entre la


representación del estado y la sociedad , cuanto en la garantía del mandato de los

consejeros.

Por otro lado, es fundamental pensar con urgencia en la organización del

Sistema Nacional de Protección de Testigos, ya que existen varios Programas

Estatales implementados. Una vez más, enfatizamos que dicho sistema debe

posibilitar la diversidad de formatos, sin que se comprometa su estructura como tal.

Los diversos Programas, aunque estructurados en forma distinta, interconectados e

interactuantes en sus cursos y en contacto continuo con diversas realidades,

posibilitarán la construcción de nuevas síntesis, de donde surgirán otros formatos y

conceptos y, eventualmente, nuevos modelos, que posibilitarán el mejoramiento

constante. Para que el Sistema Nacional aquí propuesto se construya sobre estas

bases, se tendrá que asegurar el compromiso de establecer diálogos y mediaciones

solidarias y permanentes, que permitan estructurar, así como brindar funcionalidad y

cohesión a dicho Sistema, cuyos principios y bases ya están establecidas.

Es necesario evitar la óptica de la disputa o de la búsqueda de hegemonización

en el proceso de construcción del Sistema, impidiéndose las prácticas que más

desarticulan y debilitan que construyen, lo que pondría experiencias ricas y

promisorias en riña entre sí, llevando el sistema a la degradación.

Es importante comprender que el Sistema Nacional de Protección está

básicamente formado por los Programas Estatales y por el Programa Federal, inter

relacionados e interactuantes, por medio de diversos instrumentos y mecanismos,

que surgen en dos esferas conexas, sea cual fuere la esfera de ejecución, que

constituye el campo de actuación de los entes ejecutores, y la esfera política, de

competencia y actuación de los Consejos Deliberantes.


12.2. El Consejo Nacional de Protección de Testigos y algunas propuestas

n sistema de tal complejidad necesita una instancia que le otorgue

organización y coherencia, constituyéndose en el suporte político e Uinstitucional fundamental para la compleja tarea de proteger víctimas y

testigos. Para eso, se propone la creación de un Consejo del Sistema Nacional de

Protección de Testigos. Su papel, vale advertir, no debe confundirse con el del

Consejo Deliberante del Programa Federal de Asistencia a las Víctimas y a los

Testigo, cuya composición, competencia y atribuciones, establecidas por el Decreto

Federal n.º 3.518, de 2000, es similar a la de los Consejos Deliberantes de los

Programas Estatales, sin que se pueda extrapolar, bajo pena inclusive de invasión de

competencia y de inconstitucionalidad por ofensa de principios consagrados en el

pacto federativo.

La composición y la competencia del Consejo Nacional es diferente de la del

Consejo Deliberante del Programa Federal, y deben observarse algunas exigencias,

para garantizar la legitimidad, con representación de todos los Programas. El

Consejo Nacional debe estar compuesto por los siguientes miembros: a)

presidentes de los Consejos Deliberantes estatales y federal; b) representantes de las

entidades de la sociedad civil que estén representadas en cada uno de los consejos

estatales y federales, como máximo uno de cada uno de los Consejos; c) un

representante de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados; d)

un representante del Poder Judicial, nombrado por el Supremo Tribunal Federal; e)

un representante de la Secretaría de Estado de Derechos Humanos; f) un

representante del Ministerio Público Federal; g) un representante de la Secretaría

Nacional de Seguridad Pública.

El Consejo Nacional de Protección a los Testigos tendrá la competencia de

proponer soluciones para: a) procedimientos de ejecución de gastos entre los

Programas estatales y entre estos y el Programa Federal, a través de los convenios que

puedan firmarse; b) compatibilización de procedimientos técnicos a partir de las

experiencias estatales y federal; c) conflictos positivos y negativos de competencia

entre los Programas; d) definir estratégias para mejorar el sistema; e) definir reglas


generales de operación entre los Programas; f) ejercer la fiscalización de las

actividades e instrumentos en el ámbito del Sistema Nacional. También deberá velar

por la integración y armonía del Sistema Nacional de Protección de Testigos.

Otra medida urgente será la institucionalización del Foro Nacional de Entes

Ejecutores sean de la sociedad civil, como estatales así también como la del

Seminario de los Consejos Deliberantes de los Programas Estatales y Federal

de Protección de Testigos, que constituyen los espacios de debate de los temas

generales en cada una de las esferas.Seria importante, inclusive que se creara y se

institucionalizara una Conferencia del Sistema Nacional, también con carácter

deliberativo, ubicada en la parte superior del Sistema, con amplia participación de

todos los actores. Se reuniría dos veces al año para la composición de los grandes

temas involucrando a todas las esferas políticas y de ejecución del Sistema Nacional

de Protección de Víctimas y de Testigos Amenazados o bajo Riesgo.

El sistema jurídico nacional ha dado apenas el primer paso al concebir las lineas

generales de los Programas. Sin embargo el sistema no cuenta aun con las soluciones

necesarias para posibilitar la operacionalidad de los programas e impedir conflictos

con los principios constitucionales que rigen la Administración Pública, en especial

los previstos en el Art. 37 de la Constitución.

Ante tales desafíos, es esencial que las divergencias de concepción acerca de los

Programas y del Sistema Nacional se resuelvan con base en nuevas posturas políticas.

A pesar de que los matices ideológicos pernean la discusión, absolutamente normal y

saludable en cualquier democracia, no se debe permitir la consolidación de

soluciones excluyentes. El esfuerzo de todos, en las diversas experiencias, debe

apuntar al fortalecimiento de instrumentos que resguarden la defensa de los derechos

humanos y el pleno ejercicio de la ciudadanía. Se debe buscar apoyo en esfuerzos

compartidos y solidarios, pautados por una de las muchas conclusiones a las que la

larga lucha por la democracia y por los derechos humanos nos permite llegar: la

necesidad y la posibilidad de convivencia de valores y estructuras distintas, no “a

pesar” de las diferencias, sino por y en función de ellas, sin que, con eso, se niegue la

posibilidad de construcciones universalizantes.


13. Reducción de la edad de imputabilidad penal y el ECA

l debate social acerca de la reducción de la edad de imputabilidad penal se

ha intensificado, especialmente cuando un delito es cometido por un Ejoven con menos de 18 años. Mas recientemente, la Propuesta de

Enmienda a la Constitución nº 171, de 1993, que establece la imputabilidad penal

para los mayores de diecisiete años, volvió a tratarse en la Cámara de Diputados.

En realidad, los pedidos por la reducción de la edad de imputabilidad esconden

las causas reales de la violencia entre y con los jóvenes, desconsiderando las

condiciones reales en que el Estatuto del Niño y del Adolescente (ECA) es aplicado o

no y, principalmente, la realidad del sistema penitenciario brasileño.

El sistema penitenciario está quebrado, de acuerdo con lo demostrado en el

capítulo 10 de este proyecto. Se ha transformado en una gigantesca, carísima, e

irracional máquina de picar espíritus, escuela del crimen y fuente de resentimientos.

Las penas privativas de la libertad no han servido a sus propósitos originales. Por el

contrario, al margen de revelarse inútiles como factor de inhibición de la

criminalidad, han contribuido para su crecimiento, dada la combinación explosiva de

los siguintes factores: convivencia entre penados mantenidos en el ocio inclusive

contra su voluntad y que presentan trayectorias criminales diversas, facilitando la

transmisión de experiencias y la organización criminal; corrupción

institucionalizada; complicidad de algunos funcionarios; inaptitud gerencial;

precariedad de medios y ausencia de programas para la reinserción social de los

presos que cumplieron la pena. El Estatuto del Niño y del Adolescente nunca fue

aplicado de verdad en todas sus dimensiones ni con el rigor de todas sus exigencias.

Lo que está fracasado no sirve de modelo, ni debe ser propuesto como solución

y mucho menos sentido tendría defender la ampliación de su alcance. O sea: si el

sistema penitenciario brasileño es esa tragedia, ¿en nombre de qué tendría sentido

proponer que, al margen de (no) servir al público mayor de 18 años, extendiese sus

funciones, ampliase sus responsabilidades y comenzase a ocuparse también de los

niños y de los adolescentes? Antes de llegar a la conclusión sobre el fracaso del ECA o

incluso criticar su ineficiencia (reeducativa e inhibidora de la práctica de


transgresiones), antes de proponer su alteración o sustitución, ¿no seria conveniente

probarlo? Es un equívoco creer que el problema está en la falta de leyes y que la

existencia de leyes adecuadas sería suficiente para cambiar la realidad. Es

sorprendente como, en general, estamos más dispuestos a proponer cambios legales

que tratar de perfeccionar la aplicación de las leyes que tenemos. En realidad, gran

parte de los problemas no surgen por la ausencia de leyes, sino por las deficiencias en

su aplicación. La voracidad legisladora será inútil: Sería irracional cambiar una

legislación sin darle la chance de ser aplicada de forma efectiva.

No tiene sentido bombardear el ECA antes de aplicarlo con el rigor que merece

y requiere. Tampoco parece razonable sugerir la extensión de uno de nuestros

mayores fracasos nacionales, el sistema penitenciario, por medio del expediente legal

de la reducción de la edad de imputabilidad, lo que, automáticamente, tornaría al

sistema responsable por los infractores menores de 18 años. ¿No alcanza ya el

tamaño de su fracaso? En lugar de postular subrepticiamente su ampliación, cabe

proponer su reforma radical y urgente. En otras palabras, quien defiende la

reducción de la edad de imputabilidad penal está postulando, en verdad, la

ampliación del ámbito de acción del sistema penitenciario, que dejaría de cuidar

apenas de los mayores de 18 años y pasaría a “hospedar” también a los adolescentes

menores de 18 (hasta una nueva edad de referencia) que infringieran la ley. Pero si el

sistema penitenciario no resocializa, no recupera los mayores de 18 años, ni ha

servido para la reducción de la criminalidad perpetrada por los mayores de 18 años,

¿por qué funcionaría para los menores de 18? o sea ¿por qué cumpliría sus funciones

resocializadora e inibidora para los menores de 18?

La verdadera dicotomía que opone a los defensores del ECA y a sus críticos no

puede traducirse en la diferencia entre transigencia y severidad. El ECA no

retrata, decreta, instituye o legitima la transigencia de la trasgresión o el crimen. La

oposición no es generosidad solidaria e ilimitadamente comprensiva, por lo tanto

complaciente y liviana, versus severidad y rigor en la aplicación de límites legales. El

ECA es severo, si se aplicase realmente con el respeto debido a todas las exigencias

que contempla. Prevé la internación y determina medidas unilaterales, imperativas.

Ningún niño pide la aplicación de medidas socio educativas. Estas no son voluntarias.

Son fuertes y rigurosas. El hecho de diferenciarse del encarcelamiento no las torna


menos severas. Las torna más eficientes, si la meta a alcanzar es la resocialización, la

reducción de la reincidencia y la señalización inhibidora. Lo que está en juego, por lo

tanto, es el sentido de la severidad. Lo que está en disputa es la definición práctica,

moral, legal y política de la severidad. El verdadero dilema es saber cuál debe ser la

severidad. ¿Cuál es la severidad más apta para cumplir las funciones sociales para

las cuales se aplica con el rigor que define su significado? ¿Qué tipo de severidad sirve

mejor a la sociedad brasileña? ¿La adjetiva, es decir, la que utiliza la retórica de la

intolerancia, de la dureza policial, del vigor punitivo, pero que, en la práctica, compite

por reproducir la irracionalidad institucionalizada, alimenta un sistema penitenciario

podrido, un aparato de seguridad degradado, la violencia policial y el desarrollo de la

criminalidad en las instituciones que deberían cuidar del orden público? Esta seria la

severidad del fracaso y de la impotencia. El Estatuto del Niño y del Adolescente es

severo y podrá actualizar su potencial constructivo si se le concede la oportunidad

histórica de ser efectiva y plenamente aplicado. La severidad del Estatuto es la que

compatibiliza al mismo tiempo el respeto por los derechos humanos con el sentido

constructivo de responsabilidad, porque se orienta hacia el futuro, repeliendo la

venganza.

El mantenimiento de la edad de imputabilidad penal se armoniza con la correcta

administración de las entidades responsables por acoger y abrigar a los niños y

adolescentes, en dónde el respeto por las leyes y, principalmente, el ECA, es deber de

todos, inclusive de los jóvenes infractores.

14. Violencia en el tránsito

os problemas de la violencia y la criminalidad en el tránsito deben

enfrentarse de un modo multidisciplinario. Esta afirmación es Lconsecuente de la complejidad de la cuestión, que involucra aspectos de

planificación urbana, de transporte, de red vial, de hipertrofia del uso del automóvil,

de falta de fiscalización, de psicología del conductor, de educación de todos los

involucrados en la relación del tráfico y de la propia violencia social. La intervención


aislada de los órganos de seguridad pública no es suficiente como para neutralizar ese

típico fenómeno de la contemporaneidad. Como ha sucedido en el Distrito Federal

con el programa Paz en el Tránsito, el abordaje debe presentar varios aspectos.

14.1. Movilización

s necesario movilizar a la población respecto del problema, ya que, a pesar

del hecho de que la violencia en el tránsito es grande, sólo con la Edivulgación de las estadísticas de los accidentes y de las víctimas, así como

de las escenas de los accidentes por los medios de comunicación, lograremos

informar y concientizar a la población, potencializando la movilización de los

movimientos sociales. Como consecuencia, para disminuir la violencia en el tránsito

es fundamental que se articulen en la sociedad movimientos y organizaciones,

involucrando a los medios de comunicación, sindicatos, escuelas, entidades de la

sociedad y ciudadanos

.

14.2. Educación

as escuelas tienen la importante función de desarrollar la educación en el

área del tránsito. Los niños se transformarán en fiscales de la paz en el Ltránsito, conocerán las contravenciones más comunes y las reglas

fundamentales, federales y locales, que rigen la circulación de vehículos y pedestres.

Al margen de esto, el Batallón Escolar de la Policía Militar o agrupaciones de la

Guardia Municipal deberán ser entrenados para transformarse en agentes educativos

presentes en el interior de las unidades escolares. Esto también podría aplicarse a

profesores y administradores, muchas veces limitados a las tareas cotidianas de la vida

escolar y ajenos a su potencial inductor y transformador de conciencias. Todos deben


ser capacitados para transformarse en agentes multiplicadores de la cultura de la paz,

especialmente con relación al tránsito.

14.3. Información

s obvio que disminuir la violencia en el tránsito presupone una

fiscalización más rigurosa y eficaz de la circulación de vehículos que debe Eprecederse de una amplia campaña informativa y educativa, con plazos

establecidos para la implementación de medidas, disponibilizando centros de

informaciones aclarar dudas de la población y para la distribución de Códigos de

Tránsito.

14.4. Investigación

os gobiernos deben establecer alianzas con entidades del tercer sector, las

universidades y los centros de investigación para identificar los principales Lproblemas del tránsito, buscando elaborar medidas para su superación.

Los Departamentos de Urbanismo, Ingeniería de Tránsito, Psicología Social,

Economía y Sociología de las universidades podrán desarrollar estudios importantes

en el área, así como diversos centros de investigación que se dedican a problemas

afines.


14.5. Ingeniería de Tráfico

as ciudades crecen de modo caótico. Inclusive las que fueron planeadas,

como Brasilia o Goiania, no están libres del crecimiento demográfico y Lurbano, imponiendo la replanificación del tránsito y la creación de nuevas

vías de acceso y egreso, con sus consecuencias estructurales, sociales y financiaras. Al

margen de eso, la Unión y los Estados deben prioritizar el mantenimiento de las redes

viales intermunicipales e interestatales, la mayoría en pésimo estado de

mantenimiento, generando índices alarmantes de accidentes. La solución mas

cómoda ha sido la tercerización, con el cobro de valores elevados en los peajes,

provocando el desvío del tránsito hacia caminos secundarios, que a su vez, aumentan

los índices de accidentes. La ingeniería de tráfico identificará los sitios en dónde el

control y la rigidez deban aumentarse como consecuencia del peligro de los caminos,

concentrando en estos lugares los esfuerzos para la reducción de los índices de

accidentes, heridos y muertes.

La tercerización del control electrónico de velocidad ha sido un instrumento ágil

para promover la diminución de la velocidad, pero, si no se administra con rigor,

podrá transformarse en una “indústria de multas”, principalmente si no existe la

aclaración previa a los conductores.

14.6. Urbanismo

na ciudad es un ente vivo y mutable, y su red vial crece como un sistema

circulatorio, que aproxima el domicilio al trabajo, el comercio a los Uproductores, y la recreación a los ciudadanos. Las ciudades más grandes

alejan estos sitios, exigiendo más tiempo de sus habitantes para transitar los caminos

y un mayor uso del transporte privado inadecuadamente, con baja ocupación, al

margen de hipertrofiar la utilización de vehículos con combustibles de derivados de

petróleo, causando problemas al medio ambiente. El sentido contemporáneo del


urbanismo lleva a los planificadores a pensar ciudades en dónde predomine la menor

necesidad de transporte, donde sea agradable caminar, donde la distancia entre la

casa y el trabajo sea la menor posible, respetando las condiciones de una vida digna.

Son los efectos de lo que se denomina hoy en día la teoría del no transporte, que, entre

otras innovaciones, afirma que la menor distancia entre dos puntos es la más bonita.

Este tipo de entendimiento rigió la reforma urbana de Barcelona.

Por lo mencionado, podemos afirmar que la seguridad en el tránsito es un

trabajo sistémico desarrollado por los entes de seguridad pública como los

Departamentos de Tránsito (Detrans), la Policía Militar, la Policía Caminera Federal,

las Guardias Municipales, el Departamento Nacional de Tránsito (Denatrans) y

demás entidades de tránsito en todos los ámbitos de la Federación. Sólo tendrá éxito

si es interinstitucional, agregando las iniciativas conjuntas del Ministerio de

Educación, de las Secretarias de Educación de los Estados, de las agencias de

propaganda asociadas al Estado, de las universidades, de las Secretarias de Transporte

y de los Ministerios afines. Para presentar resultados, el abordaje interinstitucional

deberá ejecutarse con la participación de la sociedad civil organizada, con la

ciudadanía, porque sólo la represión criminal, o el simples furor punitivo traducido

en multas, no tiene la capacidad mágica de combatir este fenómeno contemporáneo.

15. Desarme y control de armas de fuego en Brasil

15.1. Introducción

l control de las armas de fuego debe ser uno de los ejes organizadores de la

política nacional de seguridad pública. La violencia urbana tomó Edimensiones epidémicas en Brasil a partir de los años 80, con índices

altísimos de letalidad debido al uso excesivo de armas de fuego. Entendemos que las

armas de fuego no son la “causa” de la violencia, pero son, sí, el principal

instrumento de proliferación, empeoramiento y simbolización de la violencia. Es


el vector de la epidemia. Las cifras enunciadas a continuación lo muestran:

Homicidios por Armas de Fuego en Brasil (1995)

Número de Homicidios por armas de fuego ....................................................................41 mil

Índice de homicidios por armas de fuego..............................................25,78 (100mil/habitantes)

Porcentaje de homicidios usando armas de fuego sobre total de homicidios ............88,39%

FUENTE: Estudio Internacional de las Naciones Unidas sobre Regulación de Armas de Fuego, División de

Prevención del Crimen y de Justicia Criminal, Naciones Unidas, Viena, 1997.

El problema de las armas de fuego es distinto del problema de las drogas ilícitas.

Las armas y las drogas exigen políticas de control distintas, a pesar de que se asocien al

universo criminal y sean abordadas de forma conjunta en el discurso público. Se debe

promover el divorcio de este casamiento perverso.

Las drogas ilícitas son producidas, comercializadas y consumidas en la ilegalidad.

Las armas, a su vez, son producidas, comercializadas y consumidas legalmente,

desviándose hacia la ilegalidad por medio de una serie de mecanismos. Por lo tanto, la

morfología del problema es distinta. La producción de drogas ilícitas en América del

Sur está concentrada en la región de los Andes Amazónicos, mientras que la

fabricación de armas usadas en el crimen se concentra en el MERCOSUR.

15.2. El Sistema Nacional de Armas y la nueva política de control de armas

a Ley nº 9.437, de 20 de febrero de 1997, crea el Sistema Nacional de

Armas (Sinarm), dentro del ámbito de la Policía Federal, con la finalidad Lde consolidar la información sobre la producción, comercialización y uso

de armas de fuego en el país. A pesar de que se realizó un buen trabajo, el Sinarm

padece de diversas limitaciones:


1) no recibe regularmente información sobre licencias de producción y ventas

que son emitidas por la Dirección de Fiscalización de Productos Controlados

(DFPC), del Ministerio de Defensa, por las dificultades de comunicación entre los

dos Ministerios, resultante de la inercia institucional que atribuye la soberanía sobre

esa información al ejército;

2) no recibe información adecuada sobre armas y municiones producidas y

vendidas por la industria nacional, que prefiere remitirse al DFPC;

3) sufre por la mala calidad de la información producida por la policía de los

estados, que generalmente no ha informatizado todavía sus registros sobre la

circulación legal e ilegal de armas (que podría realizarse con base en las

aprehensiones);

4) no está integrado a las bases de dados sobre el comercio de armas, en el

ámbito del Ministerio de Industria y Comercio;

5) en términos generales, el acceso a la información sobre armas en el país es

restringido o clasificada como confidencial, lo que es es incompatible con una

política eficaz de control. Se argumenta que el secreto es necesario para proteger los

intereses de la industria, así también como las estrategias militares del Estado. Esos

argumentos no se sostienen ante el ejemplo de los Estados Unidos. El principal

fabricante de armas y el actor militar más activo del planeta mantienen una política de

transparencia, disponibilizando la información relevante sobre producción y

comercialización de armas en la Internet. Sin transparencia, no hay dominio público

sobre la información, inviabilizando en la práctica la ejecución de una política

consistente de control;

6) la gran concentración de la industria de armas y de municiones en Brasil es,

paradójicamente, una protección adicional que dificulta el acceso a la información

sobre el sector en el Censo Industrial. Formularios completados por las industrias,

con el compromiso de confidencialidad, no dan la posibilidad de desagregar

información relevante. Considerando la naturaleza peligrosa de esos productos

(armas y municiones), normas específicas deberían garantizar la transparencia de la

información brindada al IBGE.

Una política de control de armas de fuego debe apoyarse sobre tres pilares:


control de la oferta, de la demanda y del stock circulante.

15.2.1. El control de la oferta

l análisis de las armas confiscadas por la policía de Rio de Janeiro muestra

que el 83% son de fabricación nacional, el 88% son revólveres y pistolas, y Ela mayor parte de las armas largas (fusiles, ametralladoras etc.) son

fabricadas en el extranjero. Por lo tanto el control de la oferta exige que se adopten

políticas en el ámbito doméstico e internacional.

ARMAS APREHENDIDAS Y INCAUTADAS EN EL ESTADO DE RIO DE JANEIRO, DE ACUERDO CON EL TIPO, ENERO DE 1994, MARZO DE 1999

Tipo de arma Número de armas % sobre el total

Revolver 32.469 73,1

Pistola 6.916 15,6

Mosquete 2.505 5,6

Ametralladora 835 1,9

Fusil, Rifle y Carabina 1.707 3,8

Bazuca y Lanza Granada 5 0,01

Total de armas 44.437 100

FUENTE: DEFAE, RJ, estudio ISER.

Las medidas de control de la oferta de armamento y de munición que serán

adoptadas por el Gobierno Federal, son las siguintes:

15.2.1.1. Restricción legal para la venta de armas y municiones en el

mercado interno


l proyecto de ley que prohíbe la venda de armas y municiones a civiles en

Brasil, presentado ante el Parlamento por el Ministerio de Justicia (en 1999 Ey nuevamente en 2000) encuentra obstáculos difíciles de superar. Se

propone una solución intermediaria que tuvo éxito en la Asamblea Legislativa de Rio

de Janeiro. El proyecto estableció una serie de exigencias nuevas para la compra legal

de armas. Dejando de lado el debate dogmático de todo o nada, la ley de Rio de

Janeiro autoriza la venta bajo condiciones que fueron ampliadas, limitando

radicalmente, en la práctica, el acceso al mercado legal de armas.

La importancia de restringir el comercio legal de armas deriva de la confirmación de

que toda arma ilegal tuvo origen en el mercado legal. La comparación entre las armas

vendidas legalmente y las armas aprehendidas en el Estado de Rio de Janeiro indica

que el 25% de las armas registradas legalmente, en el Estado, fueron desviadas hacia

el mercado paralelo.

15.2.1.2. Restricción a las exportaciones a países vecinos

as armas brasileñas de uso restringido a las fuerzas de seguridad, como la

pistola 9mm, son encontradas en gran número en el mercado criminal Llocal. Llegan, en la mayoría de los casos a través del triangulo con los

países vecinos: exportadas legalmente, las armas vuelven de forma clandestina.

Otros tipos de arma, como el revolver 38, siguen el mismo trayecto. Esto sucedía

con gran facilidad en los años 80 y 90, con Paraguay, Argentina y Uruguay y,

posiblemente, con otros países. Se proponen dos medidas: a) prohibir la venta de

armas y municiones a comerciantes particulares de países vecinos, cuya legislación

facilita la venta de armas y municiones a civiles (como en Paraguay y Uruguay); b)

aumentar considerablemente los impuestos sobre las exportaciones de armas y

municiones a países vecinos.


15.2.2. Control de la oferta de armas y municiones de fabricación extranjera

as medidas de control de la oferta de armas y municiones de fabricación

extranjera son las siguientes:L15.2.2.1. Implementar la Convención de la Organización de los Estados

Americanos

pesar de estar limitada al comercio ilícito, la Convención de la

Organización de los Estados Americanos (OEA), ya ratificada por el ACongreso Nacional, obliga a una serie de medidas relevantes de

cooperación regional. El control de fronteras, el intercambio de información y la

cooperación entre las policías nacionales se encuentran entre ellas.

15.2.2.2. Acelerar la cooperación en el MERCOSUR

n Brasil, gran parte del ingreso clandestino de armas llega de las fronteras

con Paraguay, Argentina y Uruguay. Por lo tanto, el tema seguridad Epública debe ganar prioridad y visibilidad en el MERCOSUR. De

acuerdo con un estudio realizado en Rio de Janeiro, armas y explosivos de

fabricación Argentina ocupan un lugar de destaque en el arsenal del mercado

criminal brasileño. Armas de fabricación española, exportadas a Hispanoamérica,

también se destacan en el mercado criminal brasileño.

La armonización de las leyes de control de la venta de armas en los países del

Mercosur y países asociados es indispensable para reducir las triangulaciones y el


contrabando en la región.

15.2.2.3. Establecer un Código de Conducta para América Latina

omando como ejemplo a los países europeos, que aprobaron un Código

de Conducta respecto de la comercialización de armas chicas y livianas Tpara los productores de Europa, condicionando las exportaciones de

armas, entendemos que el Gobierno brasileño debe tomar la iniciativa de elaborar

un código similar, estableciendo directrices comunes para las exportaciones de

armas entre los países latino americanos.

15.2.2.4. Control del transporte de armas y municiones

diferencia de lo que sucede con otros productos, como los alimentos, el

transporte internacional de armas no cuenta con regulación específica, Aposibilitando desvíos. Por ejemplo, las armas de fabricación extranjera

que llegan del Atlántico a puerto brasileño con destino a países vecinos, como

Paraguay, no son inspeccionadas por la Autoridad Impositiva o por la Policía

Federal. De la misma manera, el transporte de armas en el mercado interno no

cuenta con una normalización específica. Son incontables los relatos de desvíos en

el tránsito entre vendedores y compradores. Como consecuencia, el establecimiento

de directrices para la investigación y de normas para el control del transporte de

armas y municiones es fundamental. Entre ellas se destacan las siguientes: a)

normas para la identificación de las armas producidas aquí o importadas por Brasil,

para mejorar el rastreo de las que se desvíen al mercado ilegal; b) entrenar a los

policías estatales sobre las técnicas de rastreo para promover la eficiencia en la

investigación sobre armas aprehendidas en el crimen, viabilizando la identificación


de los espacios, operadores y mecanismos de paso al mercado legal para el mercado

ilegal de armas.

15.2.2.5. Control sobre mayoristas intermediarios (brokers)

a cooperación internacional es vital en el monitoreo de las actividades de

los mayoristas intermediarios (brokers), así como la adopción de Llegislación específica de control de los comerciantes intermediarios

brasileños, localizados en Brasil o en el exterior, induciéndolos a respetar las

restricciones impuestas por la legislación brasileña sobre el comercio de armas. La

literatura internacional indica que los mayoristas intermediarios son una pieza

fundamental en el paso del comercio legal al tráfico ilegal de armas. Rastreos

realizados por la Secretaria de Seguridad Pública del Estado de Rio de Janeiro

indican, por ejemplo, que armas fabricadas en los Estados Unidos llegan al mercado

criminal brasileño a través de la intermediación de brokers localizados en otros países.

15.3. Reducción de la demanda por armas y municiones

a oferta de armas se desarrolla en el ámbito nacional e internacional; la

demanda, al contrario, es un micro fenómeno, con variaciones locales Lsensibles. Ciudades como Rio de Janeiro, São Paulo, Recife o Vitória

presentan una gran demanda, mientras que Fortaleza, Salvador, Belo Horizonte o

Florianópolis tienen una demanda relativamente menor. En una misma metrópolis,

por ejemplo, Rio de Janeiro o São Paulo, la demanda llega a ser diez veces mayor en

los barrios pobres que en los barrios de elite. La demanda se expresa no sólo al

poseer una arma, sino también, especialmente, al usarla. Esto incluye, por lo tanto, a

la munición. Y, también implica, al comportamiento de las personas y tiene,


entonces, un importante componente subjetivo.

Las medidas de reducción de la demanda de armas y municiones que serán

adoptadas por el Gobierno Federal, son las siguintes:

15.3.1. Campañas de concientización

na política nacional debe accionar los segmentos formadores de opinión

en campañas de impacto comportamental, así también como movilizar a Ula sociedad civil ONGs, Iglesias, movimientos sociales , con intenso

apoyo de los medios. Al margen de provocar dolor, la violencia urbana confunde las

conciencias. Es fundamental romper el círculo vicioso para la implementación de

una política consistente. Campañas movilizadoras son decisivas para este fim, como

el ejemplo dado por la Secretaría de Salud Pública en la lucha contra las epidemias.

Las campañas deben focalizar al vector (arma de fuego) que transmite la patología y

proponer medidas prácticas de control para que las instituciones y la ciudadanía se

unan en sinergia para la superación del problema.

15.3.2. Política de represión al uso de armas de fuego

on frecuencia, la policía está involucrada en el círculo vicioso del conflicto

armado, contribuyendo, a pesar de que involuntariamente, para su Cretroalimentación. La policía forma en Brasil el grupo profesional mas

victimizado por las armas de fuego. El círculo perverso se romperá solamente con

una estrategia de represión que inhiba el uso de armas por delincuentes y por la

propia policía.


15.4. Control y reducción de stock circulante

l margen del mercado legal de compra y venda, existe una gran cantidad

de armas ya en circulación en el mercado, alimentando los cambios Aclandestinos. Es importante controlar con eficiencia y reducir

drásticamente esos stocks.

Las medidas de control y reducción de stocks circulantes de armas que serán

adoptadas por el Gobierno Federal son las siguientes:

15.4.1. Modernización de la gestión de almacenamiento de armas

as armas almacenadas por las Fuerzas Armadas y por la policía son

frecuentemente desviadas hacia el mercado paralelo. La gestión de esos Lstocks debe ser radicalmente revisada, siguiendo padrones de excelencia

ya bien conocidos internacionalmente. Además, la modernización de los stocks

(aprehendidos o en uso) permite generar informes aclaratorios del comercio y uso

de armas, ya sea en el campo legal o en el ilegal del mercado.

15.4.2. Control sobre empresas privadas de seguridad

as empresas privadas de seguridad, con autorización para el porte de

armas, renuevan periódicamente sus stocks y tienen la tentación de Lrevender las armas viejas en el mercado paralelo. Con excepciones, la red

privada de seguridad es un eslabón de paso importante del mercado legal al mercado

ilegal de armas. La Policía Federal, actual responsable por el control de las empresas

privadas, no cuenta con suficiente personal para la tarea. Debe promoverse la

cooperación entre la Policía Federal y la policía estatal en la ejecución de esta tarea.


Las empresas de seguridad clandestinas forman parte de un problema todavía más

grave, exigiendo represión sistemática y eficaz. Las propuestas relacionadas a la

seguridad privada presentadas en el capítulo 11 de este proyecto también abordan

los controles necesarios aquí sugeridos.

15.4.3. Destrucción de excedentes y de armas aprehendidas

a doctrina internacional, apoyada formalmente por la Organización de las

Naciones Unidas (ONU), preconiza la destrucción sistemática de stocks Lexcedentes y de armas aprehendidas en situación irregular. La destrucción

sistemática de armas, en cantidades expresivas y en manifestaciones públicas,

cumple un importante efecto práctico y educativo.

15.4.4.Nuevo registro de armas

a promulgación de una nueva ley, más restrictiva, sobre el comercio, uso y

tenencia de armas de fuego debe ir de la mano de una gran campaña de Lnuevos registros, actualizando la información y los controles del gobierno

y de la sociedad sobre las armas en circulación. El nuevo registro debe incluir tres

medidas en especial para ser efectivo: a) amnistía de las obligaciones anteriores,

abriendo el registro para cualquier arma de individuos e instituciones, siempre y

cuando cumpla con la nueva ley; b) pago de un premio por las armas devueltas al

Estado, estimulando individuos y organizaciones a cumplir con las delimitaciones

de la nueva ley; c) control estricto sobre la segunda arma de la policía, inclusive

cuando se desvinculan o son expulsados de las corporaciones.


15.5. Cambios institucionales

n la esfera estrictamente institucional, se propone la adopción de las

siguientes medidas para aumentar el desarme y el control sobre armas y Emuniciones:

1) creación de la Coordinación Nacional de Control de Armas de Fuego,

dentro de la Secretaria Nacional de Seguridad Pública del Ministerio de Justicia, cuya

creación se propone en este plan, para coordinar la acción de las agencias

gubernamentales responsables por el control de los diversos aspectos de la

fabricación, comercialización y uso de armas de fuego. Actualmente diversas

agencias están involucradas: la Dirección de Fiscalización de Productos Controlados

(DFPC), del Ministerio de Defensa; la Policía Federal (Sistema Nacional de Armas -

SINARM) y la actual Secretaría Nacional de Seguridad Pública, del Ministerio de

Justicia; División de Desarme y Tecnología Sensible (DATS), del Ministerio de

Relaciones Exteriores; y el Ministerio de Industria y Comercio. Estas agencias no

trabajan de forma coordinada, dado que gozan del mismo status y de diferentes

misiones. Sin una instancia coordinadora, a la que se le confiera política e

institucionalmente un status superior, no se podrá definir e implementar una política

consistente de control de armas de fuego en Brasil;

2) por la tradición latinoamericana, el tema armas está vinculado a las Fuerzas

Armadas, en el marco de la preocupación por la seguridad nacional. La violencia

urbana, sin embargo, pertenece al campo de la seguridad pública, afectando la vida

cotidiana de la ciudadanía. En este sentido, es importante transferir la coordinación

de la política de control del área militar al área civil y crear, en el Congreso Nacional,

una instancia permanente de seguimiento de las políticas ejecutadas. Seguiremos, así,

en esta área, el ejemplo de países solidamente democráticos.


Coordinadores

Antonio Carlos Biscaia (Coordinador Ejecutivo)

Profesor de Derecho Procesal Penal de la Universidad Cândido Mendes; ex-Diputado Federal del Partido

de los Trabajadores de Rio de Janeiro; fue Procurador General de Justicia del Estado de Rio de Janeiro y

Asesor Jurídico de la Comisión Justicia y Paz Rio de Janeiro.

Benedito Domingos Mariano

Ombudsman General del Municipio de São Paulo; fue Ombudsman de la Policía del Estado de São Paulo y

primer Coordinador Ejecutivo del Foro Nacional de Ombudsman; Fundador del Movimiento Nacional

de Derechos Humanos.

Ruiz Eduardo Osares

Fue Asesor Especial de Seguridad Pública de la Alcaldía de Puerto Alegre; profesor Licenciado de IUPERJ

y de la UERJ y profesor visitante de las Universidades de Columbia, de Pittsburgh, de Virginia, y del Vera

Institute of Justice, en Nueva York; ex-Subsecretario de Seguridad y Coordinador de Seguridad, Justicia,

Defensa Civil y Ciudadanía del Estado de Rio de Janeiro.

Roberto Armando Ramos de Aguiar

Fue Profesor Titular de Filosofía del Derecho del Curso de Grado y Maestría de Derecho Público de

la Facultad de Derecho de la Universidad de Brasilia; fue Consultor Jurídico del Gobierno del Distrito

Federal; ex-Secretario de Seguridad Pública del Distrito Federal; ex-Coordinador de Extensión de la

Facultad de Derecho de la Universidad de Brasilia.


Plan Nacional de Seguridad Pública - oas.org · Al igual que los demás proyectos lanzados por el...

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