Plan Tesis Doctoral David 30 Abril 07

5/13/2018 Plan Tesis Doctoral David 30 Abril 07 - slidepdf.com

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Contenido

1. Presentación………………………………………………………………………………………… 3

2. Problema de investigación…………………………………….………..………………………… 5

2.1 Problema central: debilidad del sistema de evaluación.………………………… 6

2.2 Corrupción: la otra cara del problema……..…………………………................. 6

2.3 Organización del sector público…………………..……………………………….. 10

3. Objetivos de la investigación……………………………………………………..……………… 12

3.1 Objetivo general…………….…...……………………………………..…………… 12

3.2 Objetivos específicos……..…………………………………..……………………. 12

4. Justificación de la investigación: resultados esperados………………………….………… 14

4.1 Prioridades nacionales……….…...…………………………………..…………… 14

4.2 Enfoque de presupuesto por resultados…………………………………………. 14

4.3 ¿Qué es el presupuesto por resultados?.......................................................... 15

4.4 Antecedentes del presupuesto por resultados…………………………………… 18

5. Estado del Arte…………………………………………………………………………….………… 19

5.1 Perspectiva de la evaluación programática………………….………...…………. 19

5.2 Perspectiva del control superior…………….……………………...……………… 25

6. Hipótesis de investigación………………………………………………………………………… 31

6.1. Enfoques de evaluación y control…................................................................. 31

6.2 Enfoques de planeamiento y presupuestación…………………….…………….. 31

6.3 Procesos de evaluación y control….................................................................. 31

6.4 Instrumentos de control..................................................................................... 33

6.5 Tecnologías y sistemas de información............................................................ 33

7. Metodología de la investigación………………………………………………………………..... 34

8. Plan de trabajo……………..……………………………………………………………….……….. 37

9. Índice tentativo de la tesis.…..……………………………...………………………………….... 38

10.Publicaciones del Doctorando………………………………………………………………….. 40

11.Bibliografía y referencias.……………………………………………………………………….. 43

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1. PRESENTACIÓN

El presente documento constituye el plan de investigación destinado a evaluar el gradode influencia de los métodos de evaluación en el desempeño de las entidades públicas en

América Latina y el Caribe. La evaluación es entendida en su sentido mas amplio: comoevaluación programática o de resultados y como control o auditoria financiera; comoevaluación ex ante, concurrente y ex post; como evaluación interna y externa; comoevaluación en el marco de la gerencia interna y como evaluación independiente destinada aestimar el impacto social de la labor de las intervenciones públicas.

La calidad de la gestión en las entidades públicas sólo puede evaluarse tomando comoreferencia el rol del Estado. En palabras de Vito Tanzi1, “un sector público eficiente deberíapoder alcanzar los objetivos del Estado con la menor distorsión posible del mercado, con lacarga tributaria más baja posible sobre los contribuyentes, el menor número posible deempleados públicos y con la menor absorción posible de recursos económicos por el aparato

público. Los procesos y resultados del sector público deben ser transparentes, evitando quela corrupción erosione la legitimidad de la acción pública. A su vez, los recursos en manosdel sector público deberían dedicarse a usos que maximicen su rentabilidad social”.

Es en este contexto que se debe entender la relación entre gestión y control2, pues ambosconstituyen aspectos mutuamente interdependientes. La gestión, aquélla actividad que llevana efecto principalmente los titulares de las instituciones públicas con carácter de pliegopresupuestal3 y que en forma amplia podría definirse como la acción de tomar decisiones degobierno y ejecutar el gasto fiscal, necesita del control para resistirse a la tentación siemprelatente de aprovechar la función pública para obtener beneficios privados y necesita de laevaluación permanente para mantener adecuados niveles de eficiencia.

El sector público en América Latina y el Caribe es afectado, en términos generales, por dosgrandes problemas: de un lado, se tienen bajos niveles de eficiencia; y de otro, altos nivelesde corrupción. El primero atañe a los órganos encargados de efectuar acciones deevaluación, incluyendo a la propia entidad o unidad de gestión, pero sobre todo a lasentidades vinculadas a la evaluación de los entidadess, programas y planes estratégicosinstitucionales4; en tanto que el segundo atañe a los órganos de control, específicamente alos integrantes de los sistemas nacionales de control o auditoria. En este contexto, la tareaesencial y permanente de los órganos de evaluación y control es ayudar a los Estados agastar sabiamente, orientando el gasto público hacia el logro de los objetivos

fundamentales, tales como la reducción de la pobreza, el incremento de la competitividadinternacional del país y la descentralización, entre otros.

1 Una síntesis conceptual comprehensiva sobre el rol de estado y la calidad de la gestión pública puedeencontrarse en Vito Tanzi, Calidad del sector público. CEPAL, 2005.2 A lo largo del presente documento se utilizarán indistintamente los términos evaluación y control comosinónimos o equivalentes.3 En la mayoría de los países latinoamericanos, el termino pliego presupuestal es asignado a las entidadespúblicas que cuentan con autonomía administrativa; es decir son personas jurídicas de derecho público.4 En la literatura oficial de los órganos rectores de los sistemas administrativos públicos suele establecerse unadivisión entre dos conceptos de evaluación: evaluación programática y evaluación financiera. La evaluación

programática se refiere al cumplimiento de los resultados previstos (metas físicas); la evaluación financiera serefiere a la evaluación de la ejecución del presupuesto (metas financieras). Por su parte, las auditoriasfinancieras se refieren a la legalidad en la ejecución del gasto y, por ende, tiene por objetivo evitar prácticascorruptas.

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Existen evidencias, por otra parte, de que los países latinoamericanos invierten enevaluación y control montos menores a los niveles promedio a nivel internacional. Segúnestudios empíricos ampliamente documentados a nivel internacional, un país puede perder hasta un 5 % de la inversión potencial bajo un clima de alta corrupción, lo que a su vezdetermina la pérdida de medio punto en la tasa anual de crecimiento del PBI per capitapotencial.5 Esto revela la medida en que un incremento de la inversión en acciones deevaluación y control puede ser redituable para un país en el terreno estrictamenteeconómico y específicamente fiscal, sin mencionar la importancia desde la perspectiva éticay social general. El presente trabajo pretende contribuir a establecer un sistema que combine el desarrollo deacciones de evaluación ex ante, incluyendo acciones de control preventivo, la detecciónprecoz de posibles actos de corrupción a través del uso de indicadores de riesgo, el controlposterior rápido y efectivo, la promoción del autocontrol, así como la realización de accionesde evaluación ex post de resultados y de impacto, a los distintos niveles de gobierno. Deeste modo, se elevaría la probabilidad de lograr niveles superiores de eficiencia en la ges-

tión pública y, al mismo tiempo, se contribuiría a superar el problema de corrupción pública.

La investigación propuesta incluye el desarrollo de aspectos que consideramosindispensables para reformar los sistemas de evaluación en el sector público, incluyendo aaquellos métodos de evaluación que se encuentran dentro del ámbito de los sistemasnacionales de control gubernamental. Al respecto, el estudio parte de algunas premisas:

• En primer lugar, la necesidad de reforzar control de carácter preventivo, pues,conforme lo establece la estadística nacional e internacional, por lo general el Estadonunca puede recuperar más del uno por ciento del capital perdido por actos decorrupción. Este sólo hecho ameritaría la realización de un riguroso proceso deevaluación ex ante, sin considerar las perdidas fiscales debido al emprendimiento deactividades y proyectos de dudosa rentabilidad social.

• En segundo lugar, la necesidad de que las acciones concretas de control debanllevarse firmemente hasta su conclusión en una sanción severa, lo que implica unamayor coordinación con los órganos del poder judicial, de modo que el castigo nosólo haga justicia en la persona del funcionario involucrado, sino que también actúecomo el más poderoso instrumento de disuasión respecto de potenciales nuevosactos de corrupción.

• En tercer lugar, la importancia del concepto de control consejero, de modo que losórganos de control evalúen la gestión de las entidades públicas mas allá de la

razonabilidad de los estados financieros presentados y acompañen a los funcionariosen su empeño por mejorar los niveles de eficiencia y gobernabilidad de susrespectivos sectores, los ayuden a evitar faltas administrativas involuntarias y, desdeluego, contribuyan a minimizar las perdidas económicas subsecuentes.

En general, la presente investigación busca determinar hasta que punto los métodos deevaluación y control influyen en la calidad resultante de la gestión publica. Como parte de lainvestigación, sin embargo, el trabajo incluye un análisis de las estructuras predominantesen los sectores públicos de América Latina y el Caribe, así como la elaboración de un mapade los distintos enfoques, métodos y practicas de evaluación y control, a cargo no sólo ni

5 Véase al respecto los trabajos publicados por Mauro sobre el impacto de la corrupción en la tasa de crecimientodel PBI, especialmente Corruption and Growt , publicado en The Quaterly Journal of Economics, August1995.

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necesariamente en forma principal de los órganos de control superior, sino del conjunto deentidades y órganos involucrados.

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2. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

La investigación busca determinar el efecto de las metodologías de evaluación en lacalidad de la gestión de entidades públicas en América Latina, con énfasis en los países

andinos y más específicamente tomando como referencia principal el caso del Perú, con lafinalidad de formular un sistema integral de evaluación y control de la gestión pública. Ahorabien, para determinar el problema central o el rango de problemas susceptibles de ser abordados por la presente investigación es necesario analizar en forma conjunta la gestión yel control, pues, ambos constituyen aspectos mutuamente indispensables. En la estructuraadministrativa del Estado, por lo general, los sistemas nacionales de control constituyen elsector que tiene a su cargo la vigilancia del uso de los recursos públicos, hecho que generauna gran división de funciones en la estructura del sector público.

Por una parte, se encuentra la función de gestión de los recursos públicos, que seexpresa a través de las distintas funciones especificas del Estado, tales como las de

educación, salud, infraestructura de saneamiento, transporte, administración de justicia, defensa nacional y otros. En el caso peruano, por ejemplo, esto involucra a26 sectores institucionales, los que a su vez comprenden aproximadamente 2501entidades públicas, y que en conjunto hacen una fuerza laboral de cerca de un millóny medio de personas.

Por otra parte, se encuentra la función de control de los recursos públicos, que está acargo primariamente de la Contraloría General de la Republica (CGR), los Órganosde Control Institucional (OCIs) y las Sociedades de Auditoria (SOAs). Tambiénparticipan organismos que tienen el carácter de órganos rectores de los sistemasadministrativos públicos, tales como los ministerios de economía y finanzas, losconsejos superiores de contrataciones y adquisiciones y los órganos de coordinaciónintersectorial. Finalmente, deben ser incluidos en este rubro a los organismos definanciación de proyectos y programas de inversiones públicas, tales como losbancos de fomento internacional y las agencias de cooperación internacional, lascuales por lo general comisionan evaluaciones de las intervenciones que financianparcial o totalmente6.

En el marco de la presente investigación, debe tenerse en cuenta que la intervención delEstado en el proceso de desarrollo y, por ende, la configuración del aparato estatal obedecea dos grandes razones.

• En primer lugar, la necesidad de establecer y proteger los derechos de propiedad, asícomo determinar las reglas para la distribución del ingreso y la riqueza.

• En segundo lugar, la necesidad de ofrecer un mecanismo de solución a los problemasderivados de la existencia de imperfecciones en el sistema de mercado.

Todas las acciones sustantivas del Estado que dan forma a la estructura del sector públicotienen su origen o bien en la necesidad de proveer derechos de propiedad y redistribuir los

6 En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, actúan predominantemente tres organismosfinancieros internacionales: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Corporación Andina de Financiamiento

(CAF) y el Banco Mundial (BIRF). Con una inversión menor también actúa el Fondo Internacional de DesarrolloAgrícola (FIDA). Todos ellos tienen establecidos sendos sistemas de evaluación ex ante y ex post de lasoperaciones que contribuyen a financiar y que, por lo general, constituyen los proyectos de inversión publica masimportantes de los países de la Región.

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ingresos, o bien en la necesidad de corregir determinadas fallas en el funcionamiento delmercado. Dicho de otro modo: las entidades del Estado existen y actúan con la finalidad decumplir las funciones genéricas antes señaladas. in embargo, no todas actúancorrectamente y por término medio no existe per se la garantía de que dichas funcionessean desempeñadas correctamente. La presente investigación busca, precisamente,indagar sobre la importancia de la evaluación y el control en el desempeño de las entidadespúblicas.

2.1 Problema central: debilidad del sistema de evaluación

El problema central que la investigación abordará esta referido a la debilidad delsistema de evaluación en el sector público en los países de América Latina y el Caribe,respecto de sus tareas de fiscalización y control necesarios para asegurar nivelesapropiados de desempeño en las entidades públicas. Este problema tiene su expresión másimportante en la reducida cobertura de las acciones de evaluación, así como en lassiguientes dificultades:

Reiterado incumplimiento de los plazos programados de ejecución de los principalesprogramas y proyectos.

Limitado conocimiento de las entidades a controlar, debido principalmente a lacarencia de estudios sectoriales, regionales y locales; y a la falta de información debase que oriente la realización de acciones de evaluación ex ante, detección precoz,acciones rápidas o acciones regulares de control posterior, guiadas por sistemasanalíticos de control.

Bajo nivel de seguimiento de las medidas correctivas y de recomendacionesgeneradas a partir de las auditorias. Según el Sistema de Auditoria Gubernamental dela Contraloría General de la República (SAGU), las recomendaciones pendientes deejecución para los años 2001, 2002 y 2003 representaron el 26%, 34% y 62%,respectivamente. Sin embargo, la implantación de las recomendaciones de controlmuestra un avance lento por la ausencia de medios legales que obliguen a los titularesde las Entidades a cumplir con la normativa de control.

Información inexacta sobre el monto del presupuesto nacional asignado a lasentidades sujetas a control.

La experiencia acumulada durante gran parte de la década pasada ha demostrado que ladebilidad o simple ausencia de los principios de responsabilidad y transparencia en laestructura jurídico-institucional y en la gestión gubernamental, facilita el terreno para el

desarrollo de altos niveles de corrupción. De igual forma, la existencia de corrupción hademostrado ser uno de los principales obstáculos para poder consolidar institucionalmentela vigencia de estos principios básicos de modernización del Estado. En su lugar, emergeuna institucionalidad perversa que, como un círculo vicioso, al tiempo que alienta lasprácticas de corrupción, impide el desarrollo de mecanismos efectivos de responsabilidad ytransparencia pública.

2.2 Corrupción: la otra cara del problema

La corrupción en la gestión pública tiene múltiples expresiones. En las adquisiciones debienes y servicios, la modalidad típica de corrupción es la colusión entre el proveedor yfuncionario responsable, mientras que en la contratación de obras públicas prevalecen laconcusión, peculado y corrupción de funcionarios dentro de procesos de adjudicaciónirregulares. Son frecuentes, asimismo, el fraccionamiento, la sobre valuación de los precios o

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del presupuesto base, la calidad adulterada de los suministros o el incumplimiento de lasespecificaciones técnicas; así como las compras directas por emergencia simulada.

Respecto a la concesión de licencias y permisos, se han dado prácticas ilícitas paraconseguir la expedición irregular de licencias de funcionamiento, permisos provisionales,categorías de establecimientos, cesión en uso de terrenos de propiedad del Estado y laadjudicación de terrenos de propiedad municipal; en tanto que en materia de personal sonfrecuentes las prácticas de nepotismo, irregularidades en los contratos de servicios nopersonales, incumplimiento de contratos laborales y el pago indebido de anticiposremunerativos.

En general, las prácticas de corrupción se han visto alentadas por la falta de adecuadossistemas de control interno en las entidades públicas, que permitan disminuir los riesgospara la comisión de ilícitos, y por la falta de una sólida formación ética y moral en losfuncionarios y servidores públicos, aunado a las bajas remuneraciones percibidas en elsector público.

La cuantificación de los niveles de corrupción es una tarea compleja pues –aparte delsecreto en el que ésta opera- no existe un indicador que sirva de denominador común parahacer comparaciones en el tiempo o entre países. Las Tablas 1 y 2 presentan la informaciónsobre la corrupción en América Latina a nivel de países. Como se puede observar existeheterogeneidad en el nivel de corrupción de los países latinoamericanos. Sólo algunospaíses están en el rango de los países desarrollados, mientras que en otros la corrupciónalcanza proporciones epidémicas sólo comparable a la de los países africanos. Los índicesde corrupción de Chile y Costa Rica se encuentran dentro del rango de los paísesdesarrollados, mientras que los niveles de Argentina, Bolivia, Ecuador, Paraguay yVenezuela están entre los más altos del mundo.

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TABLA N° 1

ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN 2005

Fuente: Transparencia Internacional. Annual report 2005

La corrupción es uno de los asuntos que más interés ha tenido para la opinión pública en laregión latinoamericana en los últimos años. La organización internacional TransparencyInternational, con sede en Alemania, para medir los niveles de corrupción (definida estacomo "abuso de un cargo público para un beneficio privado"), elabora anualmente el Índicede Percepción de Corrupción (CPI, Corruption Perception Index), a partir de una serie deencuestas independientes, realizadas a empresarios, ejecutivos, analistas políticos yacadémicos. Los países latinoamericanos incluidos en este índice son, sobre los diecinueve

totales, aquellos para los que se cuenta con datos comparables: Argentina, Bolivia, Brasil,Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá,Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay, y Venezuela.

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TABLA N° 2

ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN 2005 (CONTINUACIÓN)

Fuente: Transparencia Internacional. Annual Report 2005

En el 2005, los países latinoamericanos presentan en general resultados decepcionantes enla materia, con la aislada excepción de Chile, y los resultados no parecen mejorar sino quese muestran estancados. Algunos países, como Honduras (-0,4 puntos), Argentina y Perú (-

0,3 puntos) han presentado un importante retroceso respecto a los resultados arrojados por el índice el año anterior, mientras que algunos otros han presentado ostensibles mejoras,como Panamá y Uruguay (0,4 puntos). En general, pese a los esfuerzos hechos en los

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últimos años en varios países, el saldo global es de estancamiento. Según el análisis deTransparencia Internacional, los niveles de corrupción están vinculados con los niveles deingreso (medidos en este caso, según la paridad del poder adquisitivo) y tal resultado no esfruto de una situación casual: los altos niveles de corrupción en el Estado representan unobstáculo para el desarrollo del sector privado, a la vez que significan una importantepérdida de recursos. Argentina y Chile, sin embargo, se separan de la tendencia general, alpresentar, un muy alto y un muy bajo nivel de corrupción, respectivamente, con respecto asus propios niveles de ingreso por habitante.

La dimensión más grave de la situación latinoamericana es la ausencia de respeto a lasleyes y la falta de medidas de control de la corrupción. Cinco países se encuentran entreaquellos donde es más grave la situación a nivel mundial (Ecuador, Guatemala, Honduras,Nicaragua y Paraguay), en tanto que sólo tres países presentan indicadores aceptables,pero no buenos, en ambas categorías (Chile, Costa Rica y Uruguay). Es notable que lospaíses con mayores niveles de riqueza –Argentina, Brasil, México y Venezuela- seencuentren entre aquellos con problemas profundos de respeto a las leyes.

Otras fuentes de información confirman que este panorama sombrío se arrastra por un largoperíodo de tiempo. Mauro (1995) reporta datos para el período 1980-83 en los que lacorrupción en 55 países se asocia con altos niveles de tramitación burocrática e ineficienciade los sistemas legales. Las áreas más afectadas por la corrupción son los serviciospúblicos, las licitaciones y adquisiciones públicas, la recaudación de ingresos fiscales(impuestos, aduanas), los nombramientos de funcionarios y la administración de gobiernoslocales. La correlación entre los índices de corrupción y tramitación burocrática alcanza enAmérica Latina a 56%, en tanto que a nivel mundial alcanza al 85%. Por el contrario, lacorrelación entre los índices de corrupción y la ineficiencia del sistema legal en AméricaLatina es virtualmente nula (2%), en tanto que a nivel mundial ésta alcanza a 80%. Este es

un elemento distintivo del caso latinoamericano, que podría ser reflejo de la tradiciónlegalista española y que sugiere que una fuente posible de control de la corrupción y mayor eficiencia económica radique en reformar el sistema legal.

2.3 Organización del sector público

La intervención gubernamental, en particular la necesidad de implementar las distintaspolíticas públicas, ha dado origen a un conjunto de instituciones que, grosso modo seclasifican en dos tipos generales7.

A. Entidades de gobierno general, organizados en tres niveles jerárquicos: gobierno nacional,gobierno regional y gobierno local.B. Empresas públicas, ya sean de carácter productivo general o de carácter financiero. Estas

últimas, a su vez, pueden ser empresas financieras monetarias (como es el caso delBanco Central de Reserva del Perú) y empresas financieras no monetarias.

7 Esta clasificación obviamente amplia y hecha en un nivel elevado de generalización, se realiza tanto parapaíses en desarrollo, como para países desarrollados. Véase por ejemplo, en Mochón (2006), el caso del sector público español.

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GRAFICO Nº 1

SECTOR PÚBLICO: ÁMBITO

Fuente: FMI, Manual de Finanzas Públicas.

En gran parte de los países de América Latina, el sector público se encuentra organizadoatendiendo a dos criterios complementarios:

• Criterio funcional – programático8.• Criterio sectorial - institucional.

Así por ejemplo, de conformidad con el criterio funcional-programático, en el Perú existen 16funciones, 58 programas y 163 sub programas. Cada sub programa, a su vez, se subdivide enactividades (o proyectos), componentes y metas. Por otro lado, de conformidad con el criteriosectorial- institucional el sector público se clasifica en 26 sectores y más de 2500 instituciones

que tienen la categoría de pliegos presupuestales.

En el marco de la presente investigación, dada la necesidad de situar en contexto el problemade investigación, se realizara un análisis de la organización y funcionamiento de los sectorespúblicos en América latina y el Caribe. Particular énfasis será puesto en dos aspectos clave: ladeterminación de objetivos estratégicos (lo que remitirá al estudio de las metodologías deplaneamiento estratégico) y la asignación de recursos presupuestales (lo que remitirá al estudiode las metodologías de presupuestación). Todo ello, en razón del hecho que las metodologíasde evaluación y control, que son la materia central de investigación, se utilizan precisamentepara evaluar y controlar -valga la redundancia- los objetivos y los recursos asignados a lasentidades públicas.

8 Una descripción amplia de esta metodología se encuentra en Juan Pablo Guerrero Amparán/ Mariana LópezOrtega, Manual sobre la Clasificación Funcional del Gasto Público, Centro de Investigación y DocenciaEconómica, AC, México 2004.

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Sector Público (*)

Gobierno

general

Gobiernonacional

Gobierno

regionales

Gobierno

locales

Empresas

públicas

Empresas

públicas

financieras

Empresas

públicas no

financieras

Empresas públicas monetarias,

Banco Central

Empresas públicas financieras

no monetarias

Sector Público (*)

Gobierno

general

Gobiernonacional

Gobierno

regionales

Gobierno

locales

Empresas

públicas

Empresas

públicas

financieras

Empresas

públicas no

financieras

Empresas públicas monetarias,

Banco Central

Empresas públicas financieras

no monetarias



3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

3.1 Objetivo general

Formular y proponer un sistema integral de evaluación y control de la gestión públicaen países de las características políticas, sociales y económicas observables en AméricaLatina y el Caribe, con la finalidad de elevar los niveles de eficiencia del sector público,generando condiciones de desarrollo institucional que coadyuven a logro de mayores nivelesde competitividad9 y bienestar en la Región.

3.2 Objetivos específicos

En términos concretos, la investigación busca responder a las siguientes interrogantes:

A. ¿Que metodologías de evaluación y control son utilizadas actualmente en elsector publica en América Latina y el Caribe?

B. ¿Cuáles son los efectos de la evaluación y el control sobre el desempeño de lasintervenciones gubernamentales, a nivel de proyectos, programas y planesestratégicos institucionales?

C. ¿Cuáles son las características que debieran tener los sistemas de evaluación ycontrol en el sector público de América Latina y el Caribe?

Las preguntas precedentes configuran los objetivos específicos de la investigación, quepueden ser reexpresados del modo siguiente:

Objetivo especifico 1: Investigar las metodologías de evaluación y control utilizadasactualmente en el sector público de América Latina y el Caribe. El principal producto de esteobjetivo será la construcción de un mapa de metodologías de evaluación y control.

Objetivo especifico 2: Investigar los efectos en el desempeño de las instituciones públicasatribuibles a las acciones de evaluación y control en América latina y el Caribe. El principalproducto de este objetivo será una estimación cuantitativa de la relación entre gestión ycontrol.

Objetivo especifico 3: Proponer un conjunto de metodologías de evaluación y control quepermitan elevar sustancialmente el desempeño del sector público en América Latina y elCaribe. El principal producto de este objetivo será el diseño de un sistema de evaluación ycontrol de la gestión pública10.

9 El termino competitividad se emplea en su acepción macro y se encuentra determinada, en términos amplios,

por tres factores: calidad del ambiente macroeconomico, calidad de las instituciones públicas y capacidadtecnológica. Véase al respecto: El Motor del Crecimiento: Progreso Económico y Social en América Latina .Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, 2001.10 Alternativamente este producto podría denominarse: Sistema de auditoría de gestión en el sector público.

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TABLA Nº 3

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION

Objetivo General

Formular y proponer un sistema integral de evaluación y control de la gestión pública en países de

las características políticas, sociales y económicas observables en América Latina y el Caribe, con la

finalidad de elevar los niveles de eficiencia del sector público, generando condiciones de desarrollo

institucional que coadyuven a logro de mayores niveles de competitividad y bienestar en la Región.

Objetivos Específicos Preguntas de Investigación Producto Principal

1. Investigar las metodologíasde evaluación y control

utilizadas actualmente en el

sector público de América

Latina y el Caribe.

A. ¿Cuáles son lasmetodologías de evaluación y

control utilizadas actualmente

en el sector público de América

Latina y el Caribe?

P1: Construcción de un mapade metodologías de evaluación

y control.

2. Investigar los efectos en el

desempeño de las instituciones

públicas atribuibles a las

acciones de evaluación y

control en América latina y el

Caribe.

B. ¿Cuáles son los efectos en

el desempeño de las

instituciones públicas

atribuibles a las acciones de

evaluación y control en América

latina y el Caribe?

P2: El principal producto de

este objetivo será una

estimación cuantitativa de la

relación entre gestión y control.

3. Proponer un conjunto de

metodologías de evaluación y

control que permitan elevar

sustancialmente el desempeño

del sector público en América

Latina y el Caribe.

C. ¿Cuáles son las

metodologías de evaluación y

control que permitirían elevar

sustancialmente el desempeño

del sector público en América

Latina y el Caribe?

P3: Diseño de un sistema de

evaluación y control de la

gestión pública.

Fuente: elaboración propia

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4. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN: RESULTADOS ESPERADOS

La investigación se enmarca en la perspectiva de modernización del sector público enlos países de América Latina y el Caribe, que en opinión de la casi totalidad de los

organismos internacionales constituye una prioridad para el desarrollo de esta región

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. Lapresente propuesta, en la medida que comprende acciones encaminadas a modernizar losmétodos de evaluación y control, así como fortalecer la capacidad técnica y operativa de losórganos especializados en materia de evaluación y control, constituye por lo tanto unaintervención integral que contribuirá de modo amplio al logro de los objetivos estratégicos delos países de la Región, dando como resultado una mayor efectividad en la función delcontrol gubernamental y, en consecuencia, una tendencia a la disminución de los niveles decorrupción en el sector público.

4.1 Prioridades nacionales

La propuesta constituye una alternativa de intervención pública que se enmarca dentrode las prioridades nacionales de desarrollo que vienen siendo apoyados por el Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID)12 y, en particular, dentro de los objetivos estratégicos de lossistemas nacionales de control. Así, dentro de las prioridades nacionales de desarrolloapoyadas por el BID destacan los objetivos siguientes: (1) Lucha contra la pobreza; (2)Consolidación de las reformas económicas estructurales; y, (3) Modernización ydescentralización del Estado. La presente propuesta contribuirá directa e indirectamente alos tres objetivos, aunque el énfasis reside en su contribución a la modernización del Estado.

4.2 Enfoque de presupuesto por resultados

En los últimos años, los sistemas de evaluación y control vienen siendo revalorizados ensu calidad e instrumentos de gestión pública, de la mano con la adopción de un nuevo enfoquede presupuesto conocido como presupuesto por resultados. En efecto, en congruencia con loque viene ocurriendo en otras latitudes, en varios países de la Región se ha iniciado laimplantación del enfoque de presupuesto por resultados, mediante el cual se busca reorientar toda la operatividad presupuestaria en torno a un elemento clave: los resultados. Este enfoquepropone concentrar la atención de los que programan, formulan, aprueban, ejecutan y evalúanel gasto público en los resultados de su accionar y en la forma que este redunda en beneficio dela población a la que sirve. A la base de este enfoque existe la convicción de que laimplementación adecuada del presupuesto por resultados deberá permitir una mejora

significativa en la calidad de la intervención del Estado y, en consecuencia, una elevaciónsustancia de la calidad e vida de la población.

11 Existen varios informes de los organismos internacional que corroboran esta afirmación. Véase, entre otros, ABetter Investment Climate for Everyone, The World Bank, 2005. En lo que se refiere al BID, véaseCompetitividad: El Motor del Crecimiento, 2005.12 La mayor parte de los programas de modernización del estado de los países de América Latina y el Caribe

cuentan con el apoyo del BID, a través de una amplia gama de actividades. Tales actividades comprenden lareforma fiscal, la reforma y la descentralización del Estado, la reforma del sector financiero, la reforma del sector público, la administración de la justicia y el fortalecimiento de las legislaturas. En 2004, el Banco aprobó 24préstamos para la modernización del Estado, por un total de US$ 883,9 millones.

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Los resultados13 son los cambios generados por un proyecto o actividad determinada, orientadosa alcanzar determinados objetivos relacionados de manera directa o indirecta con el bienestar dela población. Los resultados se pueden darse en tres niveles:

• Acciones estratégicas. Referidos a los bienes y servicios entregados a la poblaciónpara el logro de determinados cambios en sus condiciones de vida. Por ejemplo:asistencia técnica forestal.

• Programas estratégicos. Estrategias para el logro de los objetivos que, por lo general,comprenden varias acciones, las cuales pueden ser escogidas por una o másinstituciones. Por ejemplo: promoción de las exportaciones.

• Objetivos estratégicos. Cambios en las condiciones de vida de la gente, de lasinstituciones o del entorno para el desarrollo. Por ejemplo: mejoramiento de los niveles deempleo e ingreso.

En el Gráfico Nº 2 se muestra la lógica que subyace al enfoque de presupuesto por resultados,ámbito conceptual dentro del que se ubica la programación estratégica.

GRAFICO Nº 2

RESULTADOS: CADENA DE EVENTOS

Fuente: Elaboración propia

4.3 ¿Qué es el presupuesto por resultados?14

El presupuesto por resultados es un sistema de planificación, ejecución y evaluación queenfatiza la relación entre el dinero presupuestado y los resultados esperados. Se busca de estemodo garantizar una mayor efectividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos, al tiempoque permite un mayor grado de transparencia y responsabilidad en la gestión publica. Tiene lassiguientes características:

• Énfasis en los resultados. Las unidades ejecutoras están sujetas a un proceso derendición de cuentas sobre la base de ciertos estándares de desempeño. De este modo,

13 Basado en ponencia: “Programación Presupuestal Estratégica, Periodo Fiscal 2007-2011”. Dirección Nacionalde Presupuesto Público. Ministerio de Economía y Finanzas.14 Basado en: Performance Budgeting Government. Alberta, Canadá.

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se arraiga una mayor conciencia respecto de los servicios que reciben los contribuyentespor los impuestos que pagan.

• Es flexible. El dinero es a menudo asignado en sumas agregadas relacionadas a ciertosobjetivos más que por categorías o partidas, dando a los gerentes la flexibilidad paradeterminar cómo lograr mejor los resultados deseados.

• Es inclusivo. Involucra a los encargados de elaborar las normas de política, especialistasy la ciudadanía en general, en la discusión sobre el presupuesto a través del desarrollo deplanes estratégicos, la identificación de prioridades de gasto y la evaluación dedesempeño.

• Perspectiva de largo plazo. Reconociendo la relación entre la planificación estratégica yasignación de recursos, el presupuesto por resultados centra mayor atención enhorizontes más amplios de tiempo.

Las características comunes en la elaboración de los presupuestos por resultados son:• La identificación de la institución de la misión y los objetivos;

• La vinculación de información estratégica de planificación con el presupuesto;

• El desarrollo y la integración de medidas de desempeño en el presupuesto;• Desagregación de gastos en los rubros de gran amplitud (como empleados, gastosoperativos, y desembolsos de capital) más que en insumos específicos.

El presupuesto por resultados es una parte integral de un proceso continuo, que enfoca laatención la responsabilidad del gobierno y la mejora del desempeño. La información sobreresultados puede ser incorporada en el proceso presupuestal en tres formas primarias:

• Asignar recursos basados en resultados.• Mejorar la gestión interna de un nivel determinado de recursos.• Usar indicadores de resultado conjuntamente con la información financiera, a los efectos

de evaluar el desempeño de las entidades públicas.

El enfoque de presupuesto por resultados, por otra parte, resulta congruente con los nuevosenfoques de gestión vigentes en el sector privado, como el cuadro de mando integral . Enefecto, desde inicios de la década de los noventas, tal como lo señalaran Kaplan y Norton, losejecutivos de las más importantes empresas fueron tomando conciencia del hecho que lossistemas de información financiera tradicional no proporcionaban una base adecuada paramedir y gestionar el valor creado. Esta información conducía a los ejecutivos a centrarsedemasiado en los resultados financieros de corto plazo y los alejaba de la gestión en los activosintangibles que proporcionaban la base de la competitividad futura de sus organizaciones. A

través del balance scorecard, los mencionados autores propusieron que junto con losindicadores financieros se construyeran indicadores de resultados en tres perspectivasadicionales a la estrictamente financiera: clientes, procesos internos y aprendizajeorganizacional, que representan los indicadores del desempeño futuro de las organizaciones15.

El presupuesto por resultados representa un cambio significativo respecto de los métodos depresupuestación tradicional. Un presupuesto por partidas específicas es primordialmente unaherramienta para controlar gastos que desglosa el nivel de gasto permitido para los propósitosespecíficos. Como el año fiscal progresa, el gasto por institución debe estar dentro de estascantidades a menos que las enmiendas formales de presupuesto sean aprobadas. Un gastomenor en una categoría automáticamente no puede ser utilizado automáticamente para cubrir

gastos en otra categoría. Si bien los insumos específicos pueden ser útiles para ayudar a losgerentes en el control interno, en cambio no son mayormente útiles como herramienta de

15 Robert Kaplan y David Norton, Mapas Estratégicos. Gestión 2000, Barcelona, 2004.

17



política o de toma de decisiones. Ellos brindan a los servidores públicos elegidos yadministrativos la seguridad de que el dinero está siendo gastado sólo para propósitosaprobados, pero no muestran que está siendo logrado con los recursos.

Otros de los inconvenientes principales de los presupuestos por categorías específicas incluyen:

• Favorecen la “inercia” con la atención centrada en hacer cambios marginales año a año.• Pueden devenir en actividades ineficientes y poco rentables porque la gestión nopermite suficiente flexibilidad para encargarse de cambiar situaciones y a menudo "se usao se pierde" a finales de año.• Favorecen la micro administración animando preguntas tales como “¿por qué estamosgastando tanto en suministros?” en vez de “¿cómo han incrementado nuestros esfuerzoslas exportaciones de manufactura este año?”

En contraste, el presupuesto por resultados permite abarcar más de una dirección, lo que seexpresa en los siguientes beneficios para la gestión de una institución pública:

• Asocia planes, medidas, y presupuestos.• Fuerza a los departamentos y los hacedores de política a pensar en un contexto másamplio.• Provee mejor información acerca del impacto de decisiones del presupuesto en laspersonas.• Da a las instituciones mayor flexibilidad presupuestaria e incentivos para generar ahorros en el presupuesto.• Tiene en cuenta el monitoreo constante para verificar que las instituciones se muevanen la dirección correcta.• Fortalece toma de decisiones legislativa y fortalece además frente a los errores.• Realza responsabilidad financiera para con los ciudadanos, las personas que toma lasdecisiones, y agencias gubernamentales de monitoreo.• Provee una mejor administración y evaluación.

En la Tabla Nº 4 se muestra en forma sintética las diferencias entre los sistemas depresupuestación alternativos.

TABLA Nº 4

PRESUPUESTO ACTUAL VS. PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Presupuesto en la actualidad Presupuesto por resultados

o Predomina el incrementalismo;reducida flexibilidad para el cambiode estrategias.

o Presupuestación queresponde a cambios enestrategias intertemporales.

Asignación centrada en insumos. o Asignación orientadapor productos y resultados.

o Énfasis en control de legalidad del

proceso presupuestario.

o Énfasis en control de

productos y resultados.

18



oLímites a la discrecionalidad parala toma de decisiones de gerentespúblicos.

o Los gerentes rindencuentas por sus logros(resultados) y tienen mayoresmárgenes de discrecionalidadpara la toma de decisiones.


4.4 Antecedentes del presupuesto por resultados16

El presupuesto por resultados constituye un esfuerzo sistemático que integrainformación del desempeño con los objetivos y propósitos de los programas para proveer información al proceso de toma de decisiones. Se propone cambiar el foco de atención de lospresupuestarios y hacedores de política del control de insumo al de resultados y eficiencia de losprogramas. Se plantea que la información de desempeño es utilizada para mejorar la calidad del

proceso de presupuesto y la decisión de cómo los recursos son asignados en el mismo, demanera más adecuada.

Durante la década de 1990 se observó una significativa difusión y aplicación de los principios delpresupuesto por resultados en diversos países. Los Estados Unidos son un claro ejemplo deesto. Efectivamente, en 1990 aprobó una Ley sobre el Desempeño del Gobierno y losResultados, estableciendo las bases para la implantación generalizada del presupuestoorientado a resultados en todo el país. En otros países desarrollados, particularmente aquellospertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), comoNueva Zelanda, Reino Unido, Canadá y el propio Estados Unidos, la aplicación del instrumentoha visto un rápido desarrollo.

En países asiáticos como India, Filipinas, Sri Lanka y Tailandia también se han introducido, convariantes, los principios del Presupuesto por Resultados. En estos casos la motivación centralfue la aspiración de tener un Estado más eficiente y una población más satisfecha con laprovisión de bienes y servicios públicos. Aunque, en algunos casos, también la aplicación hasido consecuencia de la presión de los organismos multilaterales por la introducción de reformasen la presupuestación en estos países.

En Latinoamérica también se ha visto un creciente interés por su aplicación. Quizás laexperiencia que tiene un mayor tiempo y presenta una mayor y más sólido desarrollo es la

chilena. No obstante, tanto los países de la comunidad andina, como los de Centroamérica haniniciado la aplicación de instrumentos como los indicadores de desempeño para presentar yexigir información de resultados en sus procesos presupuestarios. En la mayoría de estos casosla motivación parece ser la necesidad de mejorar la calidad del gasto público.

16 Niu, Meili, A. Ho y J. Ma. Performance Budgeting in China. A case study of Guangdong .

19



5. ESTADO DEL ARTE

Los avances teórico-metodológicos en torno al problema de investigación se hanvenido desarrollado por dos carriles paralelos. En efecto, existe, por un lado, una crecienteoferta de análisis y metodologías de evaluación de resultados, que han sido introducidos en

la Región a través de los proyectos y programas financiados por los organismosinternacionales de ayuda. Un amplio resumen de estas metodologías puede encontrarse enlos trabajos de los autores vinculados al Instituto latinoamericano de PlanificaciónEconómica y Social (ILPES)17, destacando el trabajo seminal de Cohen y Franco18. Y por otro lado, existe una más bien tradicional literatura sobre las metodologías de controlgubernamental.

Existe, sin embargo, un punto de intersección en lo que se denomina evaluación deresultados (desde la perspectiva de la evaluación programática) o auditoria de gestión(desde la perspectiva del control). En este caso existe una casi plena coincidencia respectoal enfoque y metodología aplicable, aunque no existe una adecuada distribución de

responsabilidades entre los distintos actores institucionales. Así, desde la perspectivaprogramática se define como evaluación de resultados como el análisis de los niveles deeficacia y eficiencia en relación al logro de determinados objetivos; en tanto que desde laperspectiva de la auditoria gubernamental, se define a la auditoria de gestión como el“examen objetivo, sistemático y profesional de evidencias, realizado con el fin deproporcionar una evaluación independiente sobre el desempeño (rendimiento) de unaentidad, programa o actividad gubernamental, orientada a mejorar la efectividad, eficiencia yeconomía en el uso de los recursos públicos, para facilitar la toma de decisiones por quienesson responsables de adoptar acciones correctivas y mejorar la responsabilidad ante elpúblico”19. En otros documentos del órgano superior de control en el Perú, se afirma que laauditoria de gestión tiene como objetivo “evaluar el grado de economía, eficiencia y eficaciaen el manejo de los recursos públicos, así como el desempeño de los servidores yfuncionarios del Estado, respecto al cumplimiento de las metas programadas y el grado enque se están logrando los resultados o beneficios previstos por la legislación presupuestal opor la entidad que haya aprobado el programa o la inversión correspondiente”. (Resoluciónde Contraloría Nº 162-95-CG, Marco Conceptual).

A continuación se ofrece una breve reseña de las metodologías predominantes, tanto desdela perspectiva de la evaluación programática y desde la perspectiva de los órganos decontrol gubernamental.

5.1 Perspectiva de la evaluación programática

En el idioma español el término evaluación se usa en tres contextos distintos20: laevaluación ex-ante o previa, (appraisal en ingles), el seguimiento o evaluación de laejecución (monitoring ) y la evaluación posterior, ex–post o de resultados (evaluation). En la

17 El ILPES ha publicado recientemente varios trabajos que podrían considerarse de vanguardia, en la medidaque desarrollan por primera vez el difícil tema de la medición del impacto social de las políticas públicas,incluyendo la descripción de las técnicas estadísticas aplicables. Entre estas publicaciones destacan el texto deHugo Navarro, Manual para la Evaluación de Impacto de Proyectos de Lucha contra la Pobreza (ILPES,Santiago, 2005).18 Existen un trabajo notable de estos autores: Evaluación de Proyectos Sociales (Ernesto Cohen, RolandoFranco, Siglo Veintiuno Editores, Cuarta Edición, Madrid 1997) y19 Véase, Contraloría General de la República del Perú, Manual de Auditoría Gubernamental – MAGU, 1998.20 Una amplia discusión sobre las distintas formas de evaluación en le marco de la promoción del desarrollopuede encontrarse en: Evaluación: Una Herramienta de Gestión para mejorar el Desempeño de los Proyectos .Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, 1997.

20



presente investigación nos referimos principalmente a la acción de seguimiento o monitoreodel proyecto y en menor medida a la evaluación ex post21.

En términos generales, la evaluación ex - post es la comparación de lo planificado con lorealizado, de lo previsto con lo que efectivamente ocurrió. En palabras de Cohen y Franco22,la evaluación es la pretensión de comparar un patrón de deseabilidad (imagen-objetivo haciala cual se orienta la acción) con la realidad (la medida potencial en la cual esta va a ser modificada, o lo que realmente sucedió como consecuencia de la actividad desplegada). Laevaluación es la disciplina que se ocupa del análisis de eficacia: el centro de su atención esla comparación de los efectos de un proyecto o programa con las metas que se propusoalcanzar. La evaluación mide hasta que punto un proyecto alcanza ciertos objetivos23. Enesta definición hay dos tipos de riesgos:

• En primer lugar, puede existir una sobre estimación de las metas y ello implica que,independientemente de la calidad del diseño y de la implementación, se considerenfracasados aquellos proyectos que no las han alcanzado, aun cuando desde otra

perspectiva, pueden haber sido exitosos.• También existe el riesgo contrario: la subestimación de las metas. En este caso,

proyectos mal concebidos y ejecutados, podrían tener una evaluación inadecuadamentepositiva, debido a que sus formuladores cautos en el momento de planearse las metas.

Según Cohen y Franco, la evaluación es una actividad que tiene por objeto maximizar laeficacia de los proyectos en la obtención de sus fines y la eficiencia en la asignación derecursos para la consecución de los mismos. Las evaluaciones, por otra parte, establecenun vínculo entre los resultados obtenidos en los proyectos y las ventajas que aportan aldesarrollo. Para la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), por ejemplo, lamedición del rendimiento que emerge de una evaluación es un elemento esencial para

lograr el éxito de los proyectos sociales. “Las lecciones que se aprenden con la experienciacontribuyen a tomar decisiones bien fundamentadas, lo que a su vez favorece la adopciónde políticas, estrategias y practicas de desarrollo mas eficaces y efectivas”.24 Lasevaluaciones únicamente son útiles si los resultados que generan aportan un valor agregado, en términos de lecciones aprendidas que son incorporadas en el diseño deintervenciones futuras.

El sistema de monitoreo y evaluación es, en esencia, un sistema de información25 sobre lamarcha del proyecto que conduce a decisiones destinadas a mejorar la calidad de laejecución y, por ende, el impacto de la intervención sobre el proceso de desarrollo. El

monitoreo implica el seguimiento periódico de la información referida a la implementación delas actividades, con el objeto de establecer en que medida los planes previstos se vienencumpliendo de manera de hacer las correcciones necesarias a tiempo. En algunosproyectos, el monitoreo también es útil para registrar sistemáticamente la evolución de lascondiciones que se quieren afectar mediante las actividades del proyecto. La evaluación esun proceso que busca determinar de la manera más precisa y objetiva posible, la relevancia,

21 Veáse, Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty . A Handbook for Practitioners, BAKER,Judy. World Bank. Washington, s/f.22 Cohen y Franco, Evaluación de Proyectos Sociales. ILPES, Santiago de Chile, 2001.23 Vease al respecto: Hector Sanín, Control de gestión y evaluación de resultados en la gerencia pública.

CEPAL. 199924 Guía de Evaluación de la ACDI, Enero 2000.25 Juan Bonnefoy y Marianela Armijo han elaborado uno de los textos mas importantes sobre el diseño desistemas de información tomando como base los indicadores de desempeño. Véase al respecto: Indicadores dedesempeño en el sector público, CEPAL 2005.

21



efectividad, eficiencia y/o impacto de las actividades desarrolladas, a la luz de los objetivosespecificados para el proyecto. Aunque la evaluación suele ser retrospectiva, su objeto esesencialmente de planeamiento hacia el futuro. En los casos en que el monitoreo tambiénincluye el seguimiento continuo de resultados o impactos del proyecto, se le conoce comoevaluación continua.

Tanto el monitoreo como evaluación son herramientas de gestión, que responden anecesidades distintas. En el caso del monitoreo, se establece una rutina de recojo deinformación que registra los avances con a relación a lo programado. Las discrepanciasentre lo planeado y lo ejecutado que se identifican a través del monitoreo sirven para evaluar la adopción de posibles acciones correctivas sobre la marcha del proyecto26.

La evaluación, en cambio, es más episódica. Aunque utiliza la información recolectada por elsistema de monitoreo, utiliza fuentes adicionales de información. La evaluación se centra enpreguntas específicas referidas a su efectividad e impacto, para influenciar la toma dedecisiones en el futuro. De manera general, y con el objeto de ilustrar el concepto, se podría

decir que el monitoreo corresponde a la gerencia, en tanto que la evaluación al directorio. Obien, que el primero tiene que ver con la administración del proyecto, mientras que lasegunda esta vinculada al planeamiento estratégico.

El monitoreo y evaluación constituye una actividad apreciada cada vez más apreciada comoun instrumento indispensable de gestión de proyectos. Según el Banco Mundial, lareconocida necesidad de mejorar los resultados de la asistencia para el desarrollo lleva aprestar atención más estrecha al suministro de información gerencial tanto para respaldar laejecución de los proyectos y programas, como para brindar información de retroalimentaciónpara el diseño de nuevas iniciativas. La labor de monitoreo y evaluación también sirven debase para hacer efectiva la responsabilidad en el uso de los recursos destinados al

desarrollo. Dada la mayor transparencia que ahora se espera de la comunidad deldesarrollo, los gobiernos y los organismos que los asisten tienen que responder a lasexigencias de un mayor “éxito sobre el terreno”, proporcionando ejemplos del impacto enmateria de desarrollo y demostrando que disponen de sistemas que respalden unaprendizaje logrado a través de la experiencia.

Utilizado cuidadosamente en todas las etapas del ciclo de los proyectos, el monitoreo y laevaluación pueden ayudar a reforzar el diseño y la ejecución de los proyectos y estimular laformación de asociaciones de esfuerzos con las instituciones interesadas en los mismos.Esas actividades pueden27:

• Influir sobre la estrategia de asistencia sectorial. A través de análisis pertinentes quesurjan de la evaluación de proyectos y políticas se pueden destacar los resultados demedidas de intervención anteriores, así como las virtudes y defectos de su ejecución.

• Mejorar el diseño de los proyectos. La utilización de instrumentos de diseño de proyectostales como el marco lógico, da lugar a una selección sistemática de indicadores para elseguimiento de los resultados del proyecto. El proceso de selección de indicadores para el

26 Ver: Marco de Orientación para el Monitoreo de Impacto en Proyectos de Fomento de la Economía y del Empleo con Especial Consideración del Impacto en la Reducción de la Pobreza. VAHLHAUS, Marina y KUBY,

Thomas. Agencia de Cooperación Técnica Alemana GTZ Eschborn, 2000.

27 Véase Metodología de Evaluación de la Cooperación Española. Ministerio de Asuntos Exteriores. Madrid.2001.

22



seguimiento pone a prueba la solidez de los objetivos del proyecto y puede mejorar el diseñode los mismos.

• Tener en cuenta las opiniones de los interesados . Se comprende cada vez con mayor claridad que la participación de los beneficiarios de un proyecto en su diseño y ejecuciónlogra que dichos beneficiarios se comprometan en mayor medida con los objetivos delproyecto y aumenta la sostenibilidad de los beneficios en una etapa incipiente. Asimismo, ladetección temprana de problemas que se presentan permite adoptar medidas correctivasantes de que los costos sean mayores.

• Revelar la necesidad de correcciones. Una corriente de información confiable durante laejecución permite a los administradores realizar el seguimiento del avance logrado yreajustar las operaciones teniendo en cuenta la experiencia.

Por otra parte, según estudios efectuados por diversos organismos de cooperacióninternacional, entre los factores que han contribuido a que exista una mayor preocupaciónpor la evaluación de proyectos, destacan los siguientes:

• La escasez de recursos financieros, hecho que fuerza, lo que obliga a las entidades depromoción del desarrollo a hacer un uso más racional de los mismos.

• El creciente interés por ampliar el abanico de los objetivos de desarrollo que deben ser satisfechos mediante la ejecución de proyectos, enfocando asuntos tales como laprotección del medio ambiente, la reducción de la pobreza extrema y la participación de lasmujeres en el proceso de desarrollo, entre otros.

• La necesidad de que los beneficios generados por los proyectos sean sostenible en el largoplazo, a fin de evitar el asistencialismo y por ende la dependencia de los países endesarrollo de la ayuda externa.

• En breve, el monitoreo y evaluación contribuyen sustantivamente a elevar la calidad de la

ejecución del proyecto y, en esta medida, contribuyen a elevar el nivel de vida de lapoblación.En el contexto de la gestión publica, por otra parte, se pueden establecer hasta tres tipos deevaluación ex post: evaluación de procesos (o monitoreo), evaluación de resultados (osimplemente evaluación) y evaluación de impacto28.

• La evaluación de procesos se centra en el seguimiento de las actividades y de laejecución presupuestal, a través de los indicadores y metas especificadas en el planoperativo.

• La evaluación de resultados se interesa principalmente, por el control del avanceen el logro de los productos y el propósito, y tiene por objeto evaluar la estrategia del

proyecto.• Finalmente, la evaluación de impacto está destinada a revelar la magnitud de loscambios en el bienestar de las personas que se pueden atribuir a un proyecto, haciendo usode métodos cuantitativos y cualitativos.

Evaluación de procesos

La evaluación de procesos o monitoreo nos permite conocer a fondo la dinámica deimplementación del proyecto, incluyendo:

•

La cantidad de actividades realizadas.28 Ver: Pauta Metodológica de Evaluación de Impacto Ex-ante y Ex post de Programas Sociales de Lucha contrala Pobreza. NAVARRO, Hugo - KING, Katiuska - ORTEGON, Edgar – PACHECO, Juan Francisco. ILPES,Santiago de Chile, 2006.

23



• La calidad del desempeño de las actividades.• La reacción de la población objetivo.

Este tipo de evaluación esta destinada a responder preguntas como las siguientes:

• ¿Cuánto hemos hecho?• ¿Qué tan bien lo hemos hecho?

• ¿Cómo podríamos mejorar?

La evaluación de procesos se enfoca íntegramente en la implementación de las actividades delproyecto. Este tipo de evaluación no investiga cuán eficaces fueron estas actividades en producir resultados. La gran utilidad de este tipo de evaluación es identificar – mientras el proyecto estáes plena marcha – los aspectos exitosos para replicarlos y los aspectos deficientes paramejorarlos. Cuando se realiza a tiempo, los responsables del proyecto pueden hacer modificaciones en la ejecución de actividades con base en los hallazgos, incrementando así laprobabilidad de que el proyecto logre sus objetivos.

Evaluación de resultados

Todo proyecto se realiza con algún objetivo. La evaluación de resultados permite determinar enque grado se logra el objetivo o cambio deseado. Generalmente, se busca un cambio en lascondiciones de vida de la población, en términos de ingresos, acceso a servicios o ejercicio dederechos políticos. Este tipo de evaluación busca determinar en que medida se ha logrado elresultado deseado en la población objetivo. Cabe destacar que, en los proyectos financiados por el Fondo, el cambio deseado se refiere al mejoramiento de los niveles de capacitación laboral yel incremento de la oferta de empleo.

Al evaluar los resultados de un proyecto, para determinar si el diseño y la gerencia del mismofueron adecuados, se pone énfasis en cinco aspectos importantes:

1. Pertinencia: grado en el cual el objetivo del proyecto es consistente con lasprioridades de desarrollo de la población objetivo y las políticas de la entidad ejecutora y elorganismo donante o financiador.2. Eficacia: grado en el cual se logran los objetivos específicos y el propósito delproyecto.3. Eficiencia: análisis de los resultados con relación al costo. Es un análisis de cómolos insumos se transforman en productos mediante la realización de determinadas

actividades.4. Impacto: valoración socioeconómica global, incluyendo los efectos positivos ynegativos, tanto aquellos que son deseados y estaban previstos, como los no previstos y nodeseados.5. Sostenibilidad: apreciación de la capacidad para mantener los impactos positivosdel proyecto por un largo periodo de tiempo. Análisis sobre si el efecto global en términos,por ejemplo, de empleo y condiciones de vida, es positiva también en el largo plazo.

Estos aspectos de la evaluación están estrechamente relacionados al enfoque del marco lógico.Así, la pertinencia alude a la relación del propósito con las prioridades de desarrollo; la eficacia ala relación entre los productos y el propósito; la eficiencia es una comparación de los insumos

con los productos; el impacto establece relaciones entre las variables controlables por el

24



proyecto y el fin; u, por ultimo, la sostenibilidad analiza la interacción entre el fin y los supuestosal mismo nivel.29

Cabe reiterar que en la evaluación ex-post se suele convenir que el concepto de resultadoabarca tres niveles de la columna de objetivos del marco lógico: los productos (o componentes),los efectos (o propósito) y los impactos (o fin). En ocasiones se suele diferenciar a la evaluaciónde resultados del análisis de impactos, con la intención de estimar cualitativamente ycuantitativamente la incidencia del proyecto sobre determinados aspectos o áreas del desarrollo.

GRAFICO Nº 3

CRITERIOS DE EVALUACION DE RESULTADOS


Para medir los resultados (detectar un cambio), idealmente es necesario contar con datosantes y después de la intervención. Alternativamente, es posible fijar una meta al terminar laintervención, pero en este caso no sabremos el nivel que tenían los beneficiarios antes de laintervención.

Evaluación de impacto

Las evaluaciones de impacto30 permiten determinar con mayor certeza la relación causa-efectode un proyecto dado y los resultados. Por lo general, la metodología de evaluación de impacto29 Para una visión comprehensiva del enfoque del marco lógico y su relación con los métodos de evaluación en elsector público, puede consultarse: European Comission. Project Cycle Management Guidelines. Marzo 2004.

Igualmente útiles son los manuales elaborados por la Agencia Noruega de Desarrollo.30 Vease: Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty . A Handbook for Practitioners. BAKER,Judy. World Bank. Washington, s/f.

25

La evaluación

se interesa

principalmente

en los

resultados

obtenidosEficiencia

Los resultados respecto delos costos

Eficiencia

Los resultados respecto delos costos

Eficacia

Logro de resultados

Eficacia

Logro de resultados

Pertinencia

El programa sigue

respondiendo a lasnecesidades

Pertinencia

El programa sigue

respondiendo a lasnecesidades

Sostenibilidad

Se mantuvieron los

resultados después del retirodel apoyo externo

Sostenibilidad

Se mantuvieron los

resultados después del retirodel apoyo externo

Resultados no previstosEfectos significativos del

rendimiento

Resultados no previstos

Efectos significativos del

rendimiento

ImpactoCambios de largo plazo en

el bienestar de la población

ImpactoCambios de largo plazo en

el bienestar de la población



consiste en la construcción de un escenario contrafactual, a través del cual se compara lasituación con proyecto versus la situación sin proyecto, y de este modo se puede estimar tanto lamagnitud de los cambios como la proporción de dicho cambio atribuible al proyecto. Lasevaluaciones de impacto apuntan a medir el grado de cambio que se puede atribuir a unaintervención, eliminando el sesgo de los factores ajenos al proyecto que podrían haber influidoen los resultados obtenidos. La evaluación de impacto es la base para dar respuesta a lapregunta: ¿que hubiera ocurrido si no se hubiera ejecutado el proyecto?

GRÁFICO Nº 4

METODOLOGIA GENERAL DE EVALUACION DE IMPACTO

Fuente: GRADE, 2002.

5.2 Perspectiva del control superior

La relevancia del control radica en que si éste no está bien construido su ejecución setorna inoportuna, ineficiente e ineficaz, y a la postre la posibilidad de existencia normal delEstado de Derecho se ve seriamente amenazada. Todo ello, en la medida que el control y lagestión del Estado están asociados estratégicamente, siendo ambos indispensables para laviabilidad de la democracia y el desarrollo sostenible. Esta sección ofrece una revisión delmarco conceptual de la gestión pública, el control gubernamental y términos relacionados, afin de contar con una base doctrinal mínima que permita dilucidar el rol, ámbito y demáscaracterísticas esenciales que correspondería a la función de control gubernamental.

Doctrina de control

Para la determinación de la las líneas maestras de una reforma del control gubernamental,es necesario revisar la doctrina de control gubernamental vigente31. Las operaciones decontrol que se realizan en el marco del funcionamiento del Estado, tanto en la esfera de lagestión pública como del control de gestión a cargo de los órganos fiscalizadores dentro yfuera del Sistema Nacional de Control, están sujetas a diversas formas de clasificación, en

31 En el caso del Perú se puede consultar el Manual de Auditoría Gubernamental-MAGU . Contraloría General dela Republica del Perú. Lima, 1998. Existen, como es obvio, manuales similares para otros países, como el

Manual de Auditoria de Colombia.Para el caso del Perú, pueden consultarse las siguientes publicaciones: Código de Ética del Auditor

Gubernamental . Contraloría General de la Republica del Perú. Lima, 1999; Normas de Auditoría Gubernamental .Contraloría General de la Republica del Perú. Lima, 1995.

26

E: Situación antes

del programa

F: Situación antes

del programa

B: Estado de no tratamiento

C: Estado de tratamiento

D: Estado de no tratamiento

Situaciones observables Situaciones no observables

A: Estado de tratamiento

Beneficiarios

Controles

Antes del programa Después del programa

E: Situación antes

del programa

F: Situación antes

del programa

B: Estado de no tratamiento

C: Estado de tratamiento

D: Estado de no tratamiento

Situaciones observables Situaciones no observables

A: Estado de tratamiento

Beneficiarios

Controles

Antes del programa Después del programa



Auditoria

Control Fiscalización

Concepto s de control

Control y fiscalización son equivalentes. La auditoria escontrol posterior

función de la naturaleza de la acción de control, la oportunidad de la misma y la relaciónentre el órgano de control y el órgano bajo control, entre otros criterios.

Por lo general, el término control se asocia a los de auditoria y fiscalización. Corrientemente,se suelen utilizar en forma indistinta dichos términos, aunque ésta equivalencia no estotalmente exacta. En realidad, entre los términos control y fiscalización existe unaequivalencia básica; pero, en cambio, existen notables diferencias entre control y auditoríaque es necesario puntualizar, a los efectos de evitar posibles distorsiones en lainterpretación de los planteamientos del sistema vigente.

GRAFICO N° 5

CONCEPTO DE CONTROL


Concepto de control gubernamental

El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos yresultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia yeconomía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como delcumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción,evaluando los sistemas administrativos, a los efectos de mejorar su funcionamiento a través

de la adopción de las acciones preventivas y correctivas pertinentes. El controlgubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral ypermanente. Puede ser previo, concurrente y posterior, tanto a nivel macro como a nivelmicro. El control, finalmente, puede ser efectuado directamente por un órgano estatal decontrol (CGR u OCI) o mediante delegación, vía contrato con una sociedad privada deauditoria32.

En resumen, el control es un término suficientemente amplio, que abarca todas las formasde revisión de los actos de gestión en el marco del funcionamiento del Estado. A los efectosde que la delimitación conceptual del ámbito de fiscalización tenga un marco de referencia

32 Para una revisión exhaustiva de los términos control y auditoria gubernamental puede consultarse el Manualde Auditoria Gubernamental (MAGU) de la Contraloría General de la Republica del Peru.

27



cercano, se ofrece en la tabla adjunta una síntesis de las distintas formas de control vigentesen el Sistema Nacional de Control33.

TABLA N° 5

RESUMEN DE LAS ACCIONES DE CONTROL

C O N T R O L

P R E V I O

C O N T R O L

P O S T E R I O R

CGR OCI SOA CGR OCI SOA

NIVEL MACRO

1. Evaluación a la Cuenta General de la

República

X

2. Evaluación al Programa del Vaso de

Leche

X

NIVEL MICRO

3. Autorización Previa a la Ejecución y Pago

de Presupuestos Adicionales de Obras

X

4. Informe Previo sobre Operaciones de

Endeudamiento Público (externo e

interno).

X

5. Opinión previa sobre adquisiciones con

carácter de secreto militar

X

6. Examen Especial X X X

7. Auditoria Financiera X X X

8. Control de Gestión X X

9. Auditoria de Gestión

Ambiental

X

10. Auditoria de legalidad X X


Concepto de auditoria gubernamental

La auditoría gubernamental se define como el examen profesional, objetivo, independiente,sistemático, y selectivo de evidencias, efectuado con posterioridad a la gestión de losrecursos públicos, con el objeto de determinar la razonabilidad de la información financiera ypresupuestal para la presentación al Congreso de la República del Informe de Evaluación ala Cuenta General de la República, el grado de cumplimiento de objetivos y metas, así comorespecto de la adquisición, protección y empleo de los recursos y, si éstos fueronadministrados con racionalidad, eficiencia, economía y transparencia, en el cumplimiento dela normativa legal.

33 Véase al respecto la Ley orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la Republica,Ley 27785.

28



Según el Manual de Auditoria Gubernamental (MAGU) del Perú, la auditoria tiene lascaracterísticas siguientes:

• Es objetiva, en la medida en que considera que el auditor debe mantener unaactitud mental independiente respecto a las entidades a examinar.

•

Es sistemática y profesional, por cuanto responde a un proceso que esdebidamente planeado y porque es desarrollada por profesionales sujetos aprincipios de investigación científica y al código de ética profesional.

• Concluye con la emisión de un informe escrito, en cuyo contenido se presentan losresultados del examen realizado, incluyendo observaciones, conclusiones yrecomendaciones.

En resumen, el término auditoría hace alusión al control que se realiza, en cualquiera de susformas, después de realizado el acto de gestión. Es, pues, esencialmente, un controlposterior.

Concepto de fiscalización

En principio, el término fiscalización tiene el mismo significado que el de control. Así, sehabla indistintamente de control superior o fiscalización superior al hacer referencia a lafunción básica de la CGR, en calidad de órgano rector del SNC. Igualmente, es corrientereferirse al control interno como sinónimo de fiscalización interna, en el ámbito de lasentidades o unidades ejecutoras del gasto público y, en general, a quienes tienen a cargo elejercicio de la función de gobierno. La tabla adjunta muestra las relaciones entre losconceptos de control, auditoria y fiscalización.

TABLA N° 6

CONTROL FISCALIZACIÓN Y AUDITORIA

CONCEPTOS SIGNIFICADOS

Control Abarca todas las formas de control: Control interno y externo. Control previo, concurrente y posterior. Control a nivel micro y macro.

Auditoria de legalidad, auditoria financiera

y auditoria de gestión.

Fiscalización Es sinónimo de control. Por lo tanto, abarcatodas las formas de control.

Auditoría Se refiere únicamente al control posterior, ensus distintas variantes: Auditoria financiera.

Auditoria de gestión. Auditoria de legalidad.

29




Clasificación de las acciones de control

Las acciones de control que se desarrollan en el sector público suelen ser clasificadas enfunción de distintos criterios, siendo los principales los que se desarrollan a continuación.

Criterio: objeto de control

Según este criterio, las acciones de control en general, se podrían subdividir en tres tiposprincipales: auditoria de legalidad, auditoria financiera y auditoria de gestión o auditoriaoperativa.

A. Control o auditoría de legalidad

Conocida también como auditoria de cumplimiento o de regularidad legal, consiste en larevisión y comprobación de la aplicación de las normas legales generales y reglamentarias ysu evaluación desde el punto de vista jurídico, así como el cumplimiento de las normas deejecución del gasto público. En los correspondientes informes de auditoria deben señalarselas infracciones legales concretas y los posibles daños causados al interés público. En elcontexto del Sistema Nacional de Control, esta modalidad es también conocida con elnombre de Examen Especial.

B. Control o auditoria financiera

Es un tipo de acción de control que comprende la Auditoria de Estados Financieros engeneral y la Auditoria de Asuntos Financieros en particular.

Auditoria de Estados Financieros. Tiene por objetivo determinar si los estados financierosdel ente auditado presentan razonablemente su situación financiera, los resultados de susoperaciones y sus flujos de efectivo de acuerdo con principios de contabilidad generalmenteaceptados. Este tipo de auditoría es efectuada usualmente por sociedades privadas deauditoria designadas por la CGR.

Auditoria de Asuntos Financieros. Se aplica a programas, actividades, funciones o

segmentos, con el propósito de determinar si éstos se presentan de acuerdo con criteriosestablecidos o declarados expresamente.

C. Control o auditoría de gestión34

Consiste en el examen objetivo, sistemático y profesional de evidencias, realizado con el finde proporcionar una evaluación independiente sobre el desempeño de una entidad,programa o proyecto, orientada a mejorar la efectividad, eficiencia y economía en el uso delos recursos públicos, para facilitar la toma de decisiones por quienes son responsables de

34 Una amplia descripción de la auditoria de gestión puede encontrarse en: Cambio Fortalecimiento Institucional & Modernización Tecnológica. LAFAURIE, José Félix. Contraloría General de la República de Colombia. Bogotá,2001.

30



adoptar acciones correctivas y mejorar su responsabilidad ante el público. Las auditorias degestión son también conocidas como auditorias operativas, auditorias de racionalidadeconómica o auditoria de resultados. Aunque no son exactamente lo mismo, estasoperaciones de control se asimilan al concepto de evaluación del desempeño.

Criterio: relación entre involucrados

Según este criterio, las operaciones de control en general y las acciones de fiscalización vialen particular, se pueden catalogar en dos tipos básicos: control interno y control externo.Este último es, en el caso de las acciones de la CGR, control externo superior 35.

Control interno. El control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea yde verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad de que lagestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Elcontrol interno es ejercido por los niveles gerenciales, así como por los OCIs (Órganos deControl Institucional), que son órganos que, si bien realizan control interno, dependen

funcional y administrativamente de la CGR.

Control externo. Se entiende por control externo al conjunto de políticas, normas, métodos yprocedimientos técnicos que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano delSistema o del Estado, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación yel uso de los recursos y bienes públicos. Se realiza fundamentalmente mediante acciones decontrol con carácter selectivo y posterior Criterio: oportunidad del control

Según este criterio, las operaciones de control relativas a la fiscalización vial, serian

clasificadas en tres tipos: control previo, control concurrente y control posterior.

Control previo. Consiste en la evaluación de las operaciones que las entidades hayanproyectado realizar, antes de su ejecución. Este tipo de control es efectuado exclusivamentepor la Contraloría General cuando por excepción y en forma expresa se lo encomienda laLey, con el propósito de cautelar su legalidad, eficacia, economía y transparencia. Existentres casos concretos: aprobación de presupuestos adicionales de obras públicas;operaciones de endeudamiento público, externo e interno; y, adquisiciones con carácter desecreto militar.

Control concurrente. Es realizado o dispuesto por la Contraloría General cuando, por razones debidamente justificadas, resulte necesaria la vigilancia de actos u operaciones delas entidades durante la realización de los mismos, teniendo carácter preventivo oinformativo según el caso y sin que represente injerencia en el proceso de toma dedecisiones a cargo de la administración de la entidad ni menoscabo del control posterior quecorresponda efectuar. Puede realizarse mediante el uso de medios informáticos, laparticipación de representantes como observadores o veedores, requerimientos inmediatosde información u otros mecanismos operativos que se determinen pertinentes para el efecto.

Control posterior. Se refiere al control ex post; es decir, a aquellas operaciones de controlque se efectúan después de ejecutado el acto de gestión por la entidad.

35 Veáse: Auditoria Interna Integral, 2da. Ed . SANTILLANA, Juan Ramón. Thomson Inc. México, 2003.

31



Existen otras definiciones y clasificaciones relacionadas al control gubernamental que, sinembargo, no constituyen propiamente operaciones de control, sino que se refieren más biena expresiones que vinculan el control con otras dimensiones de la gestión publica o de lagestión del desarrollo en general, tales como control preventivo, control estratégico, controlsocial, control inteligente o control en tiempo real36. Estas definiciones, por tal motivo, no sontomadas en cuenta a los efectos de delimitar el ámbito de control de la DFV.

6. HIPÓTESIS DE INVESTIGACIÓN

En el marco de la presente investigación, las hipótesis están referidas a lasexplicaciones tentativas del problema de investigación. Por lo tanto, incluyen aspectosrelacionados a las causas y efectos de la debilidad de los sistemas de evaluación y controlpredominante en la mayoría de países de América Latina y el Caribe, así como a lasposibles soluciones de las mismas. En efecto, dado el carácter aplicado y práctico de lainvestigación, se ha considerado necesario formular hipótesis referidas tanto ala explicacióndel problema, como a su posible superación.

6.1 Enfoques de evaluación y control

Los enfoques metodológicos han sido tradicionalmente sesgados hacia auditorías delegalidad (usualmente bajo la forma de “exámenes especiales”), conforme al enfoque decontrol posterior y selectivo establecido en las leyes orgánicas de los sistemas de control. Sibien la estructura está siendo actualizada, es necesario consolidar el proceso dereformulación de procesos y productos implícitos en la nueva concepción del control. En loque se refiere a la evaluación programática (a cargo, por lo general, de los ministerios deeconomía) las metodologías hacen énfasis en las evaluaciones de utilización de insumos yde procesos, relegando a un segundo plano la evaluación de resultados.

Por ello, la primera hipótesis está referida a la presunción de que la debilidad delsistema de control es la predominancia de un enfoque de evaluación y control ex post,sustentado más en el análisis de los procesos que en los resultados de la gestióngubernamental.

6.2 Enfoques de planeamiento y presupuestación

Los órganos de evaluación y control no cuentan actualmente con referenciasadecuadas respecto de los que deben evaluar. Esta deficiencia se deriva de la ausencia de

métodos de planeamiento y presupuestación adecuados que impide que las institucionespúblicas cuenten con procesos simples y sólidos de fijación de objetivos e indicadores dedesempeño, que luego sirvan como el baremo de contrastación con los resultados de suactuación real.

Por ello, la segunda hipótesis se refiere al hecho de que los métodos de planeamiento,actualmente orientados a la asignación de insumos o recursos presupuestales para lasentidades públicas, antes que en la determinación de objetivos, indicadores y metas de

36 El conjunto de definiciones se encuentran en principio en la Ley Orgánica del SNC y de la CGR y en lasNormas de Auditoria Gubernamental (NAGU) y en el Manual de Auditoria Gubernamental (MAGU). Entérminos de marco teórico, la referencia más importante en el Perú es el libro de Juan Álvarez Illanes, Auditoria

Gubernamental .

32



desempeño, determinan en gran medida la debilidad del sistema de evaluación y control. Uncorolario obvio de esta hipótesis es el que se refiere a la necesidad de vincular estrechamente los métodos de evaluación y control a los métodos de planificación.

6.3 Procesos de evaluación y control

En el caso de las acciones y actividades de control, éstos no se encuentranadecuadamente documentados y sistematizados, mostrando adicionalmente una excesivaserie de re-procesos37 para su cumplimiento y ausencia de sistemas adecuados de controldel proceso. Cabe señalar que el actual marco normativo para el ejercicio del controlgubernamental, no facilita la labor de las comisiones. Adicionalmente, los informes que seemiten y los procesos de auditoría no se encuentran debidamente estandarizados, por loque quedan sujetos al criterio, experiencia y metodología particular de cada comisión.

Por ello, la tercera hipótesis se refiere a la necesidad de optimizar los procesosmismos de evaluación y control, en cualquiera de las modalidades existentes, tales como,

evaluación concurrente, evaluación de resultados, evaluación de impacto, etc. Lainvestigación por ende, comprenderá el desarrollo de instrumentos de evaluación y controlque se enmarquen en la perspectiva del mejoramiento de la calidad de la gestión publica.

37 Ver diagrama de flujo en la Figura N° 15.

33



GRAFICO Nº 6

PROCESO SEGUIDO EN LA EJECUCIÓN DE UNA ACCIÓN DE CONTROL

34

GERENCIA DE ENTIDADES AUTONOMASACCIONES DE CONTROL

Proceso Actual

Gerente deUnidad

Orgánica(DUEÑO DELPROCESO)

Auditor J efe deComisión

Supervisor

Inicio

Gerentede

AsesoriaLegal

GerenteCentral

ViceContralora

Revisar documentos

paraidentificar la

siguiente

Acción deControl aejecutar:

PAC,denuncias,

pedidosespeciales

Definir Acciónde Control

(AC) a

realizar

Designar Jefey Supervisor

Firmar proveido Pl an yPrograma

Tomar conocimientoy visar Plan y

Programa

Contralor

Revisar elPlan y

Programasegún

situación

encontrada enla entidad

Evaluar estructura de

Control Interno

Desarrollar el

Programa

Solicitar información a la entidad(Ambos están acreditados para

hacerlo)

Evaluar yanalizar

información

Buscar e

identificar distorsiones o

hallazgos

Elaborar hallazgo

Comunicar hallazgos funionariosinvolucrados

Evaluar

descargosreferentes a

cada hallazgoy definir si

pasa a ser Observación

Elaborar y

suscribir Informe

Revisar ysuscribir

Proyecto deInforme

Revisar Proyectode Informe

Revisar Informe

Firmar Informe

Despachar Informe con

Vicecontralora,Gerente deOrgano y

quienes seanconsiderados

Firmar Oficiode Remisiónde Informe

Resultante deAC

Todoconforme??

Revisar yatender

observacionesy atingencias

ANO

B

Todoconforme?? Todo

conforme??

A

Todoconforme??

Todo

conforme??A NO

Elaborar Plan y Programa, y Oficio deAcreditación

Firmar proveido Pl any Programa

hayimplicancias

críticas?

Firmar Plan y P rograma

Revisar hallazgos

Atender observacionesy opiniones en

la formulaciónde hallazgos

Revisar hallazgos

Revisar hallazgos

NO

SI

Firmar Informe

SI

SI

Proyecto deInforme

A

InformeAdministrativo

revisado ycorregido , Oficio

de remisión altitular

B

Determinar responsabilidadesen observaciones

FIN DELPROCESO

Disponer actividadesprevias depreparaciónde paquete

para remisión

SI

C

C

Revisar Informe

Ajustar elPrograma

Enviar Oficioe Informes a

TrámiteDocumentariopara su envio

a OAI, titular de entidad

Emitir observaciones y

aportes

NO


aportes

NO

Comisión de Auditoría

SI

Tomar conocimiento

y aprobar Plan y

Programa

Firmar oficiode

Acreditación

Firmar Informe

SI

Revisar Denuncias opedidos especiales

recibidos de TramiteDocumentario

Evaluar y derivar

Elaborar programaindividual

Especialistalegal

Revisar Informe

Todoconforme??

si


aportes

Firmar Informe



Fuente: Contraloría General de la republica, 2004

6.4 Instrumentos de control

Pese a que más del 70% de las entidades sujetas a control son municipalidades, lasnormas y manuales de auditoría gubernamental vigentes, no responden a esta problemática.Estas normas tampoco son apropiadas para la ejecución de auditorias a empresas públicase instituciones públicas descentralizadas. Además, la posibilidad de realizar auditorías degestión encuentra serias limitaciones derivadas de la carencia de metodologías, estudiossectoriales, regionales y locales sobre la problemática de la gestión pública e insuficientesherramientas para la focalización de acciones y actividades de control, tales comoindicadores de riesgo, sistemas de alerta, costos estándar e indicadores de desempeño, quepermitan realizar un control más eficiente y eficaz.

Por ello, una cuarta hipótesis tiene que ver con la subsistencia de instrumentos de

evaluación y control inapropiados para las entidades públicas correspondientes a losgobiernos subnacionales (tales como municipalidades provinciales y distritales), que por logeneral, son de menor tamaño que las entidades públicas de los gobiernos nacionales. Estahipótesis acarrea una sub hipótesis igualmente obvia: la necesidad de diseñar instrumentosde control apropiados para las entidades públicas de menor tamaño.

6.5 Tecnologías y sistemas de información

Los órganos encargados de la evaluación y control presentan un marcado retraso enmateria de sistemas de información, lo cual dificulta la adaptación de los métodos de control

a los nuevos métodos de gestión en las entidades públicas. La labor realizada por dichosórganos se desarrolla en “islas” de información, donde algunos procesos se manejanmanualmente, las aplicaciones informáticas se encuentran desactualizadas, el equipo nocuenta con un grupo de servidores que ofrezcan alta disponibilidad, seguridad y capacidadde almacenamiento y la red corporativa no es la adecuada para ofrecer servicios mínimos ygenerales. Asimismo, conviven programas y sistemas desarrollados en distintos períodosde tiempo que dificultan el poder compartir la información. Por otra parte, no han sido aúnexplotadas en forma sistémica el acceso a información de otros organismos que permitarealizar un control más eficiente, oportuno y costo-efectivo, como por ejemplo los órganos detributación, poder judicial, institutos de estadística, etc. y otros.

En concordancia con lo anterior, la quinta hipótesis se refiere a la necesidad dedesarrollar los sistemas de información empezando por la optimización de los recursosinformáticos disponibles en las distintas entidades públicas relacionadas con las tareas desupervisión, evaluación y control de la gestión pública.

Estas son los principales problemas y limitaciones que presentan los sistemas deevaluación y control en la Región, los cuales impiden un mejor ejercicio del controlgubernamental en el país.

35



TABLA Nº 7

HIPOTESIS DE INVESTIGACION

Hipótesis General

La adopción de un sistema de evaluación y control de la gestión pública permitirá elevar eldesempeño de las entidades públicas en los países de las características políticas, sociales yeconómicas observables en América Latina y el Caribe, lo cual contribuirá a generar condicionesde desarrollo institucional que coadyuven a logro de mayores niveles de competitividad ybienestar en la Región.

Hipótesis Específicas

1. La debilidad del sistema de control es la predominancia de un enfoque de evaluación y controlex post y sustentado más en el análisis de los procesos que en los resultados de la gestióngubernamental.

2. Los métodos de planeamiento, actualmente orientados a la asignación de insumos o recursospresupuestales para las entidades públicas, antes que en la determinación de objetivos,indicadores y metas de desempeño, determinan en gran medida la debilidad del sistema deevaluación y control. Un corolario obvio de esta hipótesis es el que se refiere a la necesidad devincular estrechamente los métodos de evaluación y control a los métodos de planificación.

3. Es necesario optimizar los procesos mismos de evaluación y control, en cualquiera de lasmodalidades existentes, tales como, evaluación concurrente, evaluación de resultados, evaluaciónde impacto, etc.

4. Subsistencia de instrumentos de evaluación y control inapropiados para las entidades públicascorrespondientes a los gobiernos subnacionales (tales como municipalidades provinciales ydistritales), que por lo general, son de menor tamaño que las entidades públicas de los gobiernosnacionales.

6. Es necesario desarrollar los sistemas de información empezando por la optimización de losrecursos informáticos disponibles en las distintas entidades públicas relacionadas con las tareas desupervisión, evaluación y control de la gestión pública.

Fuente: elaboración propia

36



7. METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN

La presente investigación se desarrollara mediante la utilización de un diseño de tipocualitativo38. Como se sabe en la teoría de la investigación científica, los diseños cualitativos

son como “piezas artesanales del conocimiento, hechas a la medida” pues se realizan a lamedida de los requerimientos de cada estudio. A diferencia de la investigación cuantitativasus procedimientos no son estandarizados, no se planean con detalle, ni están sujetas a lascircunstancias de cada ambiente o escenario en particular.

En el diseño cualitativo se plantea el abordaje general que habremos de utilizar en elproceso de investigación, también conocido como “marco intepretativo”. Dentro del marcodel diseño se realizan las actividades siguientes: inmersión inicial y profunda en el ambiente,estancia en el campo, recolección de los datos, análisis de los datos y generación de teoría.Dentro de los diseños de tipo cualitativo, se reconocen universalmente cuatro categoríasprincipales:

a) Teoría fundamentada. b) Diseños etnográficos.c) Diseños narrativos.d) Diseños de investigación – acción.

Cabe resaltar, que las fronteras entre tales diseños son relativas y la mayoría de losestudios toma elementos de mas de uno de estos “tipos”39.

a) Diseños de teoría fundamentada. Utiliza un procedimiento sistemático cualitativopara generar una teoría que explique en un nivel conceptual una acción, unainteracción, o un área especifica. Esta teoría es denominada sustantiva o de rango

medio y se aplica a un contexto mas concreto, pero posee riqueza interpretativa yaporta nuevas visiones de un fenómeno. Las proposiciones teóricas surgen de losdatos obtenidos en la investigación más que de estudios previos. Es el procedimientoel que genera el entendimiento de un fenómeno educativo, psicológico, comunicativo ocualquier otro concreto. Es especialmente útil cuando las teorías disponibles noexplican el fenómeno o planteamiento del problema, o bien cuando no cubren a losparticipantes o muestra de interés.

b). Diseños etnográficos. Pretenden describir y analizar ideas, creencias, significados,

conocimientos y prácticas de grupos, culturas y comunidades. Pueden ser muy ampliasy abarcar la historia, geografía, economía, educación, política, cultura y determinadosaspectos sociales. Su propósito es describir y analizar lo que las personas de un sitio,estrato o contexto determinado hacen usualmente; así como los significados que le dana ese comportamiento realizado bajo circunstancias comunes o especiales, yfinalmente representan los resultados de manera que se resalten las regularidadesque implica un proceso cultural.

38 Ver: Metodología de la Investigación para Administración y Economía. BERNAL T, César Augusto. Pearson

Education. Santa Fe de Bogota, 2000.39 Ver: Metodología de la Investigación. HERNANDEZ S, Roberto – FERNANDEZ C, Carlos – BAPTISTA , Pilar.

Mc Graw – Hill. México, 2006.

37



GRAFICO Nº 7

PRINCIPALES ACCIONES PARA LLEVAR A CABO LA INVESTIGACIÓN ACCION

Fuente: Roberto Hernández (2006).

c) Diseños narrativos. En este diseño, el investigador recolecta datos sobre las historiasde vida y experiencias de ciertas personas para describirlas y analizarlas. Resultan deinterés los individuos y su entorno, incluyendo desde luego a otras personas. Puedenreferirse a toda la historia de un individuo o grupo, un pasaje o época de dicha historiade vida o uno o varios episodios.. Martens divide a los estudios narrativos en a) detópicos, b) biográficos, o c) autobiográficos.

d) Diseños de investigación- acción. Su finalidad es resolver problemas cotidianos einmediatos y mejorar prácticas concretas. Su propósito fundamental se centra enaportar información que guíe la toma de decisiones para programas, procesos yreformas estructurales. La investigación-acción tiene como finalidad propiciar el cambio

social, transformar la realidad y que las personas tomen conciencia de su papel en eseproceso de transformación. Podría decirse que posee las siguientes características:

38



Involucra la transformación y mejora de una determinada realidad social, educativa,administrativa, etc.

Parte de problemas prácticos y vinculados a un ambiente o entorno. Implica la colaboración de los participantes en la detección de las necesidades

(conocen mejor que nadie la problemática a resolver, la estructura a modificar, elproceso a mejorar y las practicas que requieren transformación) y en laimplementación de los resultados del estudio.

La presente investigación se ubica principalmente dentro de la categoría de los diseño deinvestigación-acción. Las fases esenciales de este tipo de diseño son: observar (construir un bosquejo del problema y recolectar los datos), pensar , (analizar e interpretar), y actuar (resolver problemas e implementar mejoras). Estas fases se dan de manera cíclica, una yotra vez hasta que el problema es resuelto, el cambio se logra, o la mejora se introducesatisfactoriamente. La mayoría de autores consideran un espiral que abarca en síntesis lossiguientes ciclos40:

Detectar el problema de investigación, clarificarlo y diagnosticarlo. Formulación de un plan o programa para resolver el problema. Implementar el plan o programa. Retroalimentación, la cual conduce a un diagnostico y a una nueva espiral dereflexión.

Esta caracterización se refleja en las actividades previstas durante el desarrollo de la tesis,tal como se puede apreciar en el plan de trabajo que se ofrece en la siguiente sección.

40 Ver: Métodos de Investigación, 3ra. Ed . SALKIND, Neil. Prentice Hall. México, 1999.

39



8. PLAN DE TRABAJO

TABLA N° 8

CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

N° Actividad41 2007 2008

Jun. Jul. Ago. Set. Oct. Nov. Dic. Ene. Feb. Ma Abr May. Jun. Jul. Ago Set. Oct. Nov. Dic

1 Delimitación del ámbito de aplicación

del estudio.

2 Revisión bibliográfica.

3 Obtención de información.

4 Afinamiento de la metodología de

investigación.

5 Entrevistas a funcionarios y expertos.

6. Obtención, tratamiento y análisis dedatos.

7. Análisis e interpretación de la

información.

8. Elaboración de informe parcial.

9. Discusión de planteamientos.

10. Redacción de la tesis.

41

40



9. ÍNDICE TENTATIVO DE LA TESIS

I. ANTECEDENTES: EL SECTOR PÚBLICO EN LATINOAMERICA

Definición del sector público.Políticas públicas.Organización del sector público.Sistemas administrativos públicos.Instrumentos de gestión institucional pública.

II. JUSTIFICACION: DIAGNOSTICO DEL DESEMPEÑO GUBERNAMENTAL

Calidad de las instituciones públicas.Métodos de medición del desempeño. Índice de Competitividad Global.Problemática de la corrupción en Latinoamérica. Índice de Transparencia

Internacional.

III. ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO QUE SE ENTREGA

Descripción del contenido de la tesis, con énfasis en la explicación de lashipótesis planteadas y validadas, así como de los productos que se entregan.

IV. OBJETIVOS Y RESULTADOS ESPERADOS

Objetivo general.Objetivo específicos.

Productos o resultados:a) Construcción de un mapa de metodologías de evaluación y control.b) Estimación cuantitativa de la relación entre gestión y control.c) Diseño de un sistema de evaluación y control de la gestión pública.

V. ESTADO DEL ARTE

FUNDAMENTOS DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO PÚBLICOConcepto de programación estratégica.Presupuesto por resultados.Presupuesto por resultados y planeamiento estratégico.Experiencia internacional en presupuesto por resultados.Instrumentos metodológicos de programación estratégica.

SISTEMAS DE CONTROL GUBERNAMENTALDescripción de los sistemas nacionales de control.Capacidad del Sistema Nacional de Control.La Contraloría General de la República.Los órganos de control institucional.Las Sociedades de Auditoría.Otros agentes involucrados: cadena de valor.

METODOS DE CONTROL GUBERNAMENTALDoctrina de control gubernamental: auditoría, control y fiscalización.Acciones y actividades de control.

41



Clasificación de las acciones de control.Sistema Nacional de Control.Otros conceptos de control.

VI. HIPOTESIS Y METODOLOGIA DE INVESTIGACION Y VALIDACION

Este capitulo contendrá una explicación de las hipótesis planteadas, así comola metodología seguida para su validación y el desarrollo ulterior de losproductos comprendidos en la presente investigación, dado el carácter aplicado de la investigación.

VII. CONCLUSIONES

Principales conclusionesAportaciones originalesProductos desarrollados:

A) DISEÑO DEL SISTEMA DE MONITOREO Y EVALUACIONConcepción de la evaluación.Tipos de evaluación.Sistemas de evaluación institucional.Sistemas de evaluación a nivel de país.Sistemas de evaluación de programas y proyectos.

B) INDICADORES DE DESEMPEÑO DEL SECTOR PÚBLICO

Definición e importancia de los indicadores.

Indicadores y evaluabilidad de las inversiones.Reglas y errores comunes en la construcción de indicadores.Indicadores de desempeño del Sector Público.Elaboración de líneas de base.

C) SUBSISTEMA DE EVALUACION DE PROCESOS

Definición de la evaluación de procesos.Monitoreo: principales pasos.Adopción de decisiones operativas.Gestión orientada a resultados.

Aplicación al Sector Público.

D) SUBSISTEMA DE EVALUACION DE RESULTADOS

Definición de evaluación de resultados.Evaluación de resultados y evaluación de impacto.Diseño de un sistema de evaluación de resultados.Criterios de evaluación.Aplicación al sector público.

E) SUBSISTEMA DE EVALUACION DE IMPACTO

Definición de evaluación de impacto.Diseños experimentales.Diseños cuasi-experimentales.

42



Diseños no experimentales.Aplicación al sector público.

VIII. LINEAS FUTURAS A SEGUIR

Se estima que se marcaran dos tipos de desarrollos futuros. Por un lado, lorelacionado a la evaluación de resultados e impactos, que se viene trabajandoen los ministerios de economía, con el apoyo de la banca internacional defomento. Y, por otro lado, los estudios sobre metodología de auditoriagubernamental, que se vienen discutiendo en el seno de los forosinternacionales, específicamente la OLACEFS42 y el INTOSAI43.

IX. LECCIONES APRENDIDAS

Se describirá las principales lecciones aprendidas durante la investigación.

X. ANEXOS

Bibliografía.Entrevistas.Participación en eventos.

10. PUBLICACIONES DEL DOCTORANDO

Se ofrece un listado de las principales publicaciones del doctorando, Sr. Elpidio David

Medianero Burga. No están incluidos los artículos publicados en diarios y revistas noacadémicas.

LIBROS

Productividad Total: Teoría Básica y Métodos de Medición. Biblioteca Business, Lima2004.

El enfoque del marco lógico en la gestión de proyectos. Centro de Inversión enDesarrollo Humano-CINDEH. Lima 2001.

Teoría Económica Moderna. Elementos de análisis y política. Editorial Horizonte. Lima1985.

GUÍAS Y MANUALES

Promoción del Desarrollo Humano Sostenible, Glosario de Términos. Publicado por ALAC-Cía Minera Yanacocha. Cajamarca, Abril 2007.

Diseño de Proyectos de Promoción Productiva y Fortalecimiento Empresarial”. Publicadopor ALAC-Cía Minera Yanacocha. Cajamarca, Abril 2007.

Diseño de Sistemas de Monitoreo y Evaluación de Proyectos de Promoción Empresarial.Publicado por ALAC-Cía Minera Yanacocha. Cajamarca, Abril 2007.

Enfoque del Marco Lógico. Manual publicado por FONDOEMPLEO. Lima, Abril 2007.

42 OLACEF es la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores.

43 INTOSAI es la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (InternacionalOrganization of Supreme Audit. Institutions, en inglés)

43



Metodología de Diseño de Proyectos. Manual publicado por FONDOEMPLEO. Lima,Abril 2007.

Taller de Diseño de Proyectos. Manual publicado por FONDOEMPLEO. Lima, Abril2007.

Guía de Diseño de Proyectos de Capacitación Laboral y Promoción del Empleo. Manual,

publicado por FONDOEMPLEO, 2005. Curso Taller: Análisis De Viabilidad Estratégica / Enfoque del Marco Lógico. Manual.

Manual publicado por FONDOEMPLEO, 2005. Bases para el tercer concurso de proyectos de Fondoempleo. Documento publicado por

FONDOEMPLEO, 2002 Síntesis de la Metodología del Marco Lógico. Escuela de Proyectos. Centro de Medición

de la Productividad- CEMPRO. Gerencia Orientada a Proyectos. Serie Guías de Consultoría Nº 1. Centro de Medición

de la Productividad-CEMPRO. Criterios de Evaluación Estratégica de Proyectos. Serie Guías de Consultoría Nº 3.

Centro de Medición de la Productividad-CEMPRO. Conceptos Básicos de Medición de Productividad. Serie Guías de Estudio Nº 5. Centro

de Medición de la Productividad-CEMPRO. Diseño del Sistema de Seguimiento y Evaluación de Proyectos. Serie Guías de Estudio.

Centro de Medición de la Productividad-CEMPRO. Diseño de sistemas de monitoreo y evaluación de proyectos. Escuela de Proyectos,

Centro de Medición de la Productividad - CEMPRO. Diseño de planes estratégicos. Guías de Estudio, Escuela de Proyectos. Centro de

Medición de la Productividad. CEMPRO. Metodología de diseño de proyectos de cooperación técnica internacional. Tomos I y II.

Documento publicado por la UNMSM. 1997

Guía de diseño de proyectos de cooperación técnica internacional. Universidad NacionalMayor de San Marcos. Lima 1997

Mapa de la productividad del Perú 1972 – 1981. Documento privado del Centro Nacionalde Productividad (CENIP). Lima 1988

Huancavelica: problemática y lineamientos alternativos. Libro “El problema regional hoy”.Carlos Barrenechea, Editor. Lima, 1983.

ARTÍCULOS

Productividad y competitividad: los verdaderos retos de la Nación. Revista de la Facultadde Ciencias Económicas de la UNMSM, Año 10 - Nº 25. Lima, 2005.

Metodología de planeamiento estratégico en el sector público. Revista Moneda, BancoCentral de Reserva del Perú, Nº 129. Lima, 2001.

Principios básicos de la evaluación de impacto en proyectos de inversión pública.Revista Moneda, Banco Central de Reserva del Perú, Nº 126. 2001.

Elaboración de planes estratégicos nacionales. Revista de la Facultad de CienciasEconómicas de la UNMSM, Año 5 - Nº 17. Lima, 2000.

La Función de producción y la medición de productividad. Revista Alma Mater Nº 15.Revista de Investigación de la UNMSM. Lima 1998.

Medición de productividad en función de los objetivos de la empresa. Revista de laFacultad de Ciencias Económicas de la UNMSM, Año 2-Nº 4. Lima, 1997.

La cooperación internacional y el sector privado. Revista de la Facultad de CienciasEconómicas de la UNMSM, Año 2 -Nº 6. Lima, 1997. Secretos en la Redacción de Proyectos. Revista de la Facultad de Ciencias Económicas

de la UNMSM, Año 1 - Nº 2. 1996.

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