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PLANEACIÓN PÚBLICA
TERRITORIAL
PROGRAMA DE TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA CONTABLE
CARLOS CÓRDOBA MARTÍNEZ
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
Subdirector académico CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE
Decano de pregrado JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO
Coordinador Nacional de A.P.T JOSE PLACIDO SILVA RUIZ
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CARLOS CÓRDOBA MARTÍNEZ Bogotá D.C., Noviembre de 2008
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Índice
1. Algunos elementos conceptuales y metodológicos • Objetivo • Introducción • Que entendemos por planeación • ¿Por qué planeamos? • Método en planeación • Modelos de desarrollo y planeación • Territorio, población y planeación • Clases de planes • La planeación: ¿etapa, norma o proceso?
2. La planeación en Colombia: entre el centralismo y la autonomía • Objetivo • Introducción • Antecedentes de la planeación en Colombia • Los primeros pasos: Programación y reformas institucionales. 1886 – 1936 • Consolidación del modelo de intervención 1936 –1958 • Alianza para el Progreso y planeación regional 1958 – 1968 • Los planes de desarrollo en Colombia
3. Instrumentos y proceso de planeación territorial
• Objetivo • Introducción • Diagnóstico
o Identificación y estructuración de problemas o Construcción de línea de base
• Formulación o Construcción de objetivos o Establecimiento de metas
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o Definición de estrategias o Construcción de indicadores
• Programación • Ejecución • Evaluación
4. La planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial • Objetivo • Introducción • La planeación en el texto de la Constitución • Principios generales de la planeación • El proceso de planeación en lo nacional: El Plan Nacional de Desarrollo • Planeación territorial
o ¿Qué son los planes de desarrollo territorial? o El programa de gobierno o Proceso de elaboración de los planes en las entidades territoriales o Autoridades e instancias de planeación o Consejos territoriales de planeación o Planeación participativa
• Ordenamiento territorial o Porqué ordenar el territorio o Planes de ordenamiento territorial o Usos del suelo o Componentes de los POT
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DE LOS NÚCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS
El programa de Tecnología en Gestión Pública Contable tiene diferente formas de interpretar la realidad que ha definido como su objeto específico de estudio. En esta medida se considera fundamental que el programa de Tecnología en Gestión Pública Contable tenga en cuenta tres puntos que se consideran indispensables dentro del proceso de construcción de conocimiento partiendo de cuatro núcleos problemáticos que contienen las asignaturas por desarrollar, teniendo en cuenta lo siguiente:
• La formación de tecnólogos debe conducir al desarrollo de las capacidades de comprensión y reflexión.
• La posibilidad del desarrollo de las capacidades de reflexión y comprensión exige abordar el conocimiento en sí mismo como objeto de estudio.
• La Gestión Pública Contable, como parte de la disciplina Administración Pública, debe enmarcarse en los fundamentos conceptuales y metodológicos de las ciencias sociales.
Estado y Poder
TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA
CONTABLE
Desarrollo y Gestión
Territorial
Organizaciones Públicas y GestiónFormación
Básica
Economía de lo Público
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Núcleo Desarrollo y Gestión Territorial
La problemática del desarrollo en términos de los actuales fenómenos históricos, y para el caso del plan de estudios, hace alusión a: 1. análisis y estudio del direccionamiento, los problemas y los procesos de orden mundial derivados del sistema capitalista internacional, los cuales terminan por condicionar significativamente las formas de vida, cultura y organización política de las sociedades a nivel local, nacional y mundial; 2. la reflexión, análisis, proposición y agenciamiento de proyectos sociales y políticos que permitan superar las crisis sociales, políticas, económicas, bélicas y ambientales del momento, y así reconducir al mejoramiento y transformación radical de las condiciones materiales, culturales, económicas y ecológicas de las sociedades y de los individuos que de ellas participan; 3. una reflexión centrada en el hombre, la sociedad y la naturaleza, que parte de su diversidad y potencialidad, la cual busca comprenderlos y asumirlos integralmente para superar las depredaciones y marginalidad a la que se han visto sometidos unos y otros.
El programa desarrolla dos asignaturas en este núcleo:
Planeación Pública Territorial.
Desarrollo Territorial.
EL TRABAJO DEL TUTOR
El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica frente a los contenidos del módulo, pero el desarrollo de los contenidos de los módulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores podrán complementar los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la evaluación del aprendizaje son los contenidos de los módulos; es decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar únicamente los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo.
El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de tutoría (incluyendo la primera), y
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diseñar las actividades para todas las sesiones (una sesión es de cuatro horas tutoriales). También debe diseñar las estrategias de evaluación del trabajo estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Los módulos (asignaturas) de TGPC son de dos créditos (16 horas de tutoría grupal presencial por crédito para un total de 32 horas), tres créditos (48 horas de tutoría grupal presencial) y de 4 créditos (64 horas de tutoría grupal presencial, distribuidas así:
MÓDULO DE PLANEACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL (2 créditos) No.
Créditos Horas por
crédito Total horas
Tutoría Grupal
No. de
sesiones
Horas por
sesión
No. mínimo de
encuentros tutoriales*
No. max. sesiones
por encuentro
2 16 32 8 4 2 8 3 16 48 12 4 3 12 4 16 64 16 4 4 16
* El número de encuentros se programara de acuerdo con las distancias y costos de transporte de la Sede Territorial al CETAP, por ejemplo para los casos de los CETAP de Leticia, San Andrés, Mitú, Puerto Inírida y Puerto Carreño, se podrán programar un mínimo de dos encuentros para un módulo de 2 Créditos (16 horas por encuentro), tres encuentros para un módulo de 3 créditos y cuatro encuentros para un módulo de 4 créditos. Encuentro: número de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para desarrollar un módulo. Sesión: número de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8‐12 a.m., 2‐6 p.m., 6‐10 p.m.
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PLANEACIÓN
PÚBLICA TERRITORIAL
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Introducción
A pesar de la teórica perdida de vigencia de la planeación, como forma de organizar el Estado Nación a finales del siglo pasado, Colombia con la reforma constitucional de 1991, estableció un nuevo régimen de planeación tanto a nivel nacional como territorial y definió unos alcances del ejercicio de esta función de la administración pública. ¿Somos unos retrogradas por traer a colación una práctica institucional en desuso?, tal vez no, tal vez el no enterrar tan apresuradamente la planeación se convierta en una gran ventaja para nuestro Estado, en especial para las entidades territoriales.
Este modulo tratará de explicar, analizar y ejemplificar porque es importante la planeación hoy, en especial la planeación territorial, cómo debería funcionar para que realmente sea un ejercicio ordenador del desarrollo, pero a la vez mostrará los alcances de este ejercicio y los más comunes errores que se suelen cometer ya sea en la planeación del desarrollo como en la planeación del ordenamiento territorial.
Para esto se echará mano tanto de elementos históricos, como de entradas analíticas desde distintas disciplinas, siendo las más comunes la economía y el derecho. No se pretende hacer aquí un ABC de la planeación, sobre eso se suministrará bibliografía, pero si mostrar los elementos que pueden orientar a un profesional en administración pública a servirse de la planeación para generar de manera más efectiva (eficiente + eficaz), bienes y servicios públicos en las entidades territoriales.
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Objetivo general
Al finalizar el módulo los estudiantes tendrán la capacidad conceptual y técnica para desarrollar, analizar o evaluar procesos de planeación pública territorial.
Ideas claves
• La planeación parece ser una técnica en desuso, pero los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial necesitan, hoy más que nunca, buenos procesos de planeación.
• A pesar de existir metodologías, hay un gran empirismo en los ejercicios de
planeación territorial, estos están obedeciendo más al complimiento de normas que a la necesidad de pensar el desarrollo.
• La inclusión de la dimensión poblacional y territorial en la planeación del desarrollo debe darse de manera adecuada y es mucho más acertada que la tradicional planeación sectorial.
• Seguir un método de manera rigurosa es un muy útil para que realmente los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial logren objetivos y metas.
• Buena parte del ejercicio de la planeación consiste en conocer la realidad y estructurar problemas para poderlos resolver con los planes, si eso no se da la planeación se queda en el papel y se vuelve inútil.
• Es necesario combinar y articular los ejercicios de planeación del desarrollo con los de ordenamiento territorial.
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Mapa conceptual
En el siguiente esquema pretendemos mostrar el proceso conceptual que proponemos para el módulo. En primer lugar, con la discusión planteada en lo que podríamos llamar el componente conceptual, pretendemos que se desarrolle la capacidad de análisis sobre la fundamentación y sentido de la planeación. De igual forma al incluir una corta unidad sobre el proceso histórico de planeación nuestra intención es mostrar un contexto que es necesario conocer para entender el estado del arte actual de la planeación territorial. De la misma forma en la medida que detallamos los instrumentos y el proceso de planeación territorial, se espera que los estudiantes estén en capacidad de utilizar estas herramientas en las entidades territoriales. Por último como quiera que en nuestro país se han desarrollado tanto normatividades específicas como procedimientos para la planeación y el ordenamiento se espera desarrollar capacidades en el manejo de estos elementos.
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Presentación de caso
A continuación presentamos un caso típico del proceso por el cual debe pasar un gobernante territorial en la elaboración del plan de desarrollo de su municipio, el plan de ordenamiento, un plan sectorial y en la gestión en general. La idea de presentar este caso es tenerlo presente en los distintos momentos que desarrollaremos en el módulo para poder ver su aplicación práctica.
La Alcaldesa de La Cascada y su plan de desarrollo
La cascada es un municipio tipo 6, ubicado en región Andina de Colombia, Sonia Rojas su alcaldesa, quien ganó por una estrecha diferencia a su rival Evaristo Guzmán, tiene minoría en el Concejo y escaso presupuesto con el que tiene que sacar adelante su ambicioso Programa de Gobierno “La cascada: un municipio con futuro para todas y todos”.
Sonia viaja ahora en un bus de servicio público a Bogotá donde tiene algunas citas en el Ministerio de Hacienda y en el de Transporte, espera que la atiendan en Planeación Nacional, aunque no le dieron cita, y le hará lobby a vario Senadores y Representantes de su región que hace tiempo no ve por La Cascada.
Con apenas un mes en el cargo y sin mayor experiencia en Administración Pública, Sonia nunca se imaginó, cuando unos cuantos amigos y amigas el convencieron de que se lanzará a la alcaldía por un movimiento alternativo, que tuviese que lidiar con tantos problemas a la vez. Una tasa de cobertura en educación de apenas el 52% de la población en edad escolar, una cobertura del 58% en salud y sólo un 30% de la población con agua potable son temas que la preocupan casi tanto como no tener datos de mortalidad materno infantil, de la cobertura en vacunaciones o de los niveles de contaminación de las fuentes hídricas del municipio. Para colmo debe lidiar con un déficit fiscal producto de años de improvisación y de falta de transparencia en el manejo de los recursos públicos y un esquema básico de ordenamiento territorial que solo quedó en el papel.
Mientras piensa en esto, va leyendo la Ley 152 y una de las doce cartillas sobre planeación que recibió en Bogotá en una capacitación de Alcaldes electos el año anterior.
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No se sabe como le vaya en Bogotá, pero es probable que no tan bien. Lo que si es seguro es que va a tener que repetir muchas veces este viaje, mientras lidia con la formulación y ejecución de un plan de desarrollo y unos presupuestos año por año, enfrentando con estos recursos, bastante escasos, una serie de necesidades cada vez más grandes de la gente de La Cascada.
Ejercicio Preguntas para resolver ¿Cuál cree usted que son los principales problemas de la Alcaldesa de La Cascada? ¿No tiene experiencia en Administración pública? ¿No conoce la Ley 152? ¿No sabe de planeación? ¿No ha tenido buena estrategia política? ¿No tiene amigos políticos en Bogotá? ¿No sabe hacer planes de ordenamiento territorial? ¿No cuenta con recursos para planear? ¿No tiene un buen diagnóstico del municipio? ¿Tiene el Concejo en contra?
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Unidad 1 ALGUNOS ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS
Objetivo
Al finalizar la unidad los estudiantes tendrán un concepto claro de la planeación, comprenderán porque es necesario planear y tener un método para ello y manejarán las distintas clases de planes.
Introducción
En esta unidad se dará una discusión conceptual sobre la teleología y la deontología de la planeación. La idea es establecer los fundamentos conceptuales y metodológicos que son necesarios para que el planificador pueda comprender y argumentar la necesidad de la planeación en lo público.
En primer lugar se propondrá una definición amplia de la planeación para luego proponer una discusión sobre ¿por qué planeamos? Seguidamente justificaremos la necesidad de un método en planeación, veremos a importancia de incorporar la perspectiva poblacional y territorial en la planeación.
Finalmente tendremos la oportunidad de ver las distintas clasificaciones de planes así como también analizaremos si la planeación debe ser entendida como una fase, un proceso o una norma.
¿Qué entendemos por planeación? Sin mayores preámbulos afirmaremos que la planeación ante todo es el uso de la razón a través de un método que le permite a un individuo, un grupo o una organización actuar en un tiempo y un espacio determinado. Estas dos dimensiones son las que administra la planeación y de las cuales se derivan una serie de recursos que son los elementos que, o con los cuales se planea. Sobre esta base conceptual podemos construir tanto definiciones que nos sirvan para confrontar la improvisación como para justificar el sentido de la planeación. Desarrollemos un poco más la idea de tiempo y espacio, conceptos filosóficos de una gran utilidad para la definición y uso de la planeación sobre los cuales poco se reflexiona en las tecnocracias nacionales y territoriales que se encargan de hacer planes.
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La planeación guarda una gran relación con el tiempo en la medida que es desde nuestra experiencia del presente y de lo que hemos aprendido del pasado desde donde reflexionamos qué clase de futuro queremos, cuál podemos construir y de qué forma. Planeamos porque la flecha del tiempo es irreversible y en esa medida el tiempo se puede convertir en una gran oportunidad para adelantarnos a los acontecimientos o por el contrario, el tiempo puede ser el titán que todo lo devora. La planeación se relación con el espacio, se planea sobre o con respecto a un espacio, no se planea sobre la nada. Este espacio es lugar donde sucede lo que planeamos, pero también son los objetos y demás recursos sobre los que se planea. Para el tema que nos ocupa entenderemos el espacio como el territorio el cual es necesario planear. Tener estas dos dimensiones de la realidad presentes nos ayuda a definir el alcance de la planeación. Todo ejercicio de planeación debe ocuparse de un tiempo específico y de un espacio determinado, sino esto no subyace no se ha procedido de manera correcta, no se ha escogido los pasos acertados para llegar a un fin. Para el filosofo Jünger Habermas la planeación “puede ser concebida como una modalidad de orden superior de la acción racional respecto a fines: tiende a la instauración, mejoría o ampliación de los sistemas de acción racional mismos”1, es algo así como ir incluyendo en la esfera de la razón y de la compresión, elementos que nos permitan alcanzar fines. Para el economista Rusell Ackoff “la planificación consiste en concebir un futuro deseado, así como los medios reales para llegar a él”, como se esta definición se acerca más a la prospectiva. Autores como Sergio Galileo o Carlos Matus le dan a la planeación un sentido más político, es decir, la utilización de esa coherencia y racionalidad a la gestión gubernamental: planear es gobernar. Esto lo que sugiere es una relación indispensable entre planeación y acción o planeación y gestión. Llamar la atención sobre esto tiene gran importancia ya que, como veremos más adelante, en lo territorial y sectorial la planeación tiende a se entendida como una obligación legal antes que como un instrumento para ordenar la gestión.
Planeación en la cotidianidad
Muchas veces nos hemos preguntado qué es la planeación o hemos intentado estudiar ya sea
1 HABERMAS, Jünger, Ciencia y técnica como ideología. Madrid. Editorial Tecnos, 1968.
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las normas o las metodologías de planeación a las que hemos tenido acceso. Pero generalmente hemos reflexionado poco sobre qué tanto planeamos en nuestra vida diaria. Como hemos buscado una definición trascendente, en mayúsculas de la planeación, pocas veces nos hemos percatado que casi la totalidad de las actividades que realizamos demandan algún grado de planeación.
Desde las actividades de una ama de casa, pasando por lo organización día de trabajo, un viaje, compartir la vida con alguien, traer un hijo al mundo, etc. La vida esta llena de actividades que sin ser muy consientes nosotros planeamos todo el tiempo.
Ejercicio
Identifique tres aspectos de su vida personal o laboral en los que desarrolla actividades cotidianas. Analice hasta donde ha planeado para llevar a cabo esas actividades y de qué forma ha hecho esta planeación.
¿Por qué planeamos? La mayoría de los textos sobre planeación, pasan con demasiada prisa de la definición a los pasos o métodos para planear. Nosotros pensamos que, para que el ejercicio de planeación, este debe tener sentido para el planificador, difícilmente puede adelantarse un ejercicio de planeación útil si el planificador no es consiente del porqué de la planeación o de la necesidad de la misma. Buena parte de los procesos de planeación fracasan porque los “planificadores” piensan que con solo seguir una serie de pasos, construir diagnósticos, objetivo, estrategias, etc. ya se está planeando. Como si fuera solamente una receta que se aplica y se tienen los resultados. Incluso si este fuera el ejemplo, en el mundo de la gastronomía se sabe que la calidad de un planto depende más de la calidad y creatividad del chef que de la claridad de la receta. Por eso la pregunta que deben hacerse cualquier planificador antes de iniciar la elaboración de un plan es ¿Por qué necesita planear?. Hay una respuesta genérica: planeamos porque no estamos satisfechos con el presente. Desde el capitalista que no esta conforme con lo que tiene
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y que quiere acumular más, pasando por la comunidad que no esta satisfecha con los niveles de bienestar que tiene, hasta el individuo que no esta conforme con su conocimiento, lo que come, la casa que tiene, etc., todos planeamos porque queremos que el futuro sea distinto a lo que tenemos en el presente. Esa insatisfacción, ese descontento con el presente es el motor de la planeación. Como quiera que los individuos por naturaleza estamos insatisfechos y que la superviviencia de las instituciones depende la capacidad que tengan de transformar el futuro, la planeación se presenta como un imperativo dentro del accionar individual y colectivo. Para recordar
El verdadero ejercicio de planeación es el que logra o bien una ampliación de lo que nos satisface en el presente o una ruptura radical y por lo tanto una superación de lo que no nos satisface.
Ejercicio
Señale cinco aspectos de su vida y otros cinco de la institución donde usted trabaja con los cuales no se está satisfecho. Analice porque no le satisfacen y exponga que podría hacerse para cambiarlos.
Método en planeación Desde que se estructuró la planeación como una técnica se han establecido distintas metodologías para desarrollarla. Muchas de ellas han procedido de la Administración de Empresas y de la Teoría de las organizaciones. En un principio las metodologías guardaban gran relación con la ideología o pensamiento político, los métodos de planeación diseñados para sacar adelante el New Deal2 fueron radicalmente distintos que los métodos elaborados desde el Soviet Supremo3 a mediados de los años treinta. La planeación era concebida de una forma por Fayol para occidente y de otra por Oushi para las empresas japonesas. Los métodos
2 Así se denominó la estrategia de gobierno planteada por el presidente Franklin Delano Roosevelt, asesorado por Keynes, que sacó a los Estados de la Crisis generada en 1929.
3 Principal órgano de gobierno del gobierno ruso, implantado desde comienzos de siglo hasta el fin de la URSS.
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para planear la economía desde la FED4 en Estados Unidos fueron la cara opuesta a lo que hacía el Gosplan5 en la Unión soviética durante la guerra fría. Hoy se combinan distintos elementos para construir metodologías del planeación, estas por lo general están fusionadas con las técnicas de managment o de gestión pública, no es muy común encontrar hoy metodologías nuevas o actualizadas de planeación pública6. Para el caso de la planeación territorial, gracias a los procesos de descentralización y las discusiones sobre autonomías en América Latina, en nuestros países es posible encontrar algunos, aunque no muchos, libros de texto y algunas metodologías para hacer planeación territorial. Un método es “un esquema normativo de operaciones recurrentes y relacionadas entre si que producen resultados acumulativos y progresivos”7. Un método en planeación debería cumplir con este enfoque, normativo por supuesto no quiere decir necesariamente reglamentado por una norma pero si establecido como el proceso o el camino para planear. Un esquema normativo debe permitir que no se entienda la planeación como combinación de una programación a medias con la improvisación permanente, como lamentablemente sucede en muchas entidades territoriales y agencias nacionales, donde como ya hemos dicho, existe una tendencia a entender la planeación como una imposición legal y no como una herramienta de trabajo. Operaciones recurrentes y relacionadas, nos lleva a reflexionar sobre la pregunta ¿qué hacemos cuando hacemos planeación? Para ahorrar una discusión simplemente propondremos que lo que se prentende es ordenar una serie de operaciones recurrentes y relacionadas. Hacer un diagnostico no es solo un momento, para tener un documento, es una operación recurrente en la planeación. Además de ser recurrente esta operación como las otras de la planeación, se
4 Reserva Federal de los Estados Unidos, cumple el mismo papel que los bancos centrales en las economías, en nuestro caso el Banco de la República.
5 Principal órgano del gobierno socialista para planificar la economía. Esta agencia llegó a planificar y controlar la forma en que se producía entre el 60 y el 80% del PIB de la nación.
6 Esta afirmación es muy fácil de corroborar. El lector puede ir a cualquier librería del país y preguntar por un texto sobre planeación pública. En el 80% de los casos le dirán que no existe nada, en un 15% de los casos ni siquiera le harán caso al calificativo pública y le ofrecerán cualquier libro de managemente o liderazgo de acuerdo a lo que esté de modo. Con alguna suerte el 5% de las veces le entregarán un compendió normativo, un plan de desarrollo publicado o un texto publicado en los años setenta.
7 LONERGAN, Bernard. Método en Planeación. Ediciones Sígueme. Salamanca 2001.
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hacen de manera relacionada. Por ejemplo, de nada sirven las estrategias si estas no relacionan los objetivos con los resultados o productos de un plan. El ejercicio de planeación debe producir resultados y estos deben poder ser no solamente acumulativos sino también progresivos. Un plan sin resultados, sin productos no es un verdadero ejercicio de planeación. Para resumir, como lo hemos sostenido desde el principio de este texto, la planeación es ante todo un método. Mucho tiempo se ha perdido en la pretensión de hacer de la planeación una ciencia o de endilgarle trascendencias que no tiene. El punto es que el hecho de ser un método no es poca cosa, entender bien el método en planeación y adelantar un ejercicio racional y serio, resistiendo la tentación de saltar al cómodo discurso del empirismo o del populismo, es una gran tarea de los planificadores territoriales. Descartes y la planeación
Cómo se ha dicho la planeación contemporánea es una reflexión propia de la modernidad que se inicia, entre otros aportes, con los planteamientos del método de Rene Descartes. Descartes en su “Discurso del Método” propone cuatro pasos básicos para llegar a conocer, estos son:
1. No admitir jamás cosa alguna como verdadera si haber conocido con evidencia que así era. DUDAR.
2. Dividir cada una de las dificultades a examinar en tantas partes como fuera posible y necesario: DIVIDIR Y ANALISAR
3. Comenzar por los más simple: COMPLEJIZACIÓN, SÍNTESIS
4. Hacer enumeraciones completas y revisiones amplias, no omitir nada. ENUMERAR
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Aunque en principio parecerían pasos demasiado obvios y sencillos, generalmente nuestro modo de actuar y hasta nuestra forma de planear es mucho más empírica. Muchas veces no se verifica la información con la que se va a trabajar, se toman los problemas en su conjunto y no se les entiende, se agrega y se mezcla todo y al final se formula un plan sin haber siquiera entendido la realidad.
Con sólo seguir estos sencillos cuatro pasos un planificador ya estaría haciendo bien la tarea.
Ejercicio
Revise el plan de desarrollo de su municipio o departamento y frente a lo planteado en este aparte identifique cuál es el método que se utilizó para su formulación.
Modelos de desarrollo y planeación La Planeación pública esta ligada con el concepto de desarrollo, de hecho los principales planes que elaboran las entidades territoriales se denominan planes de desarrollo. Este concepto ha tenido variaciones a lo largo de las últimas décadas, es posterior al famoso progreso que fue concepto que se utilizó en América Latina durante los años setenta y en teoría va más allá del crecimiento económico y de la acumulación. Hoy existe una gran polémica con el uso de este término, ya que desde el pensamiento tradicional por ejemplo, se considera que es el paradigma de desarrollo el que esta acabando con el medio ambiente y el planeta. Posiciones como esta han generado el nacimiento del concepto de desarrollo sostenible donde se intentan incorporar los elementos que permitan avanzar en el presente sin comprometer la subsistencia del medio ambiente y por supuesto de las generaciones venideras. Otro concepto que ha tomado mucho importancia desde hace una década y media es el de desarrollo humano. Desde 1990 las naciones unidas instauró el Desarrollo Humano como la forma de medir el bienestar de la gente, con esto estableció un índice que es medido todos los años en todos los países, hoy incluso en Colombia se realizan no solo informes nacionales sino regionales de desarrollo humano. Ejercicio
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Consulte en la internet o en una biblioteca los informes de desarrollo humano de Naciones Unidas. Revise los componentes del Índice de Desarrollo Humano y reflexione sobre cómo esta su municipio en esos aspectos. Territorio, población y planeación Gracias a la entrada en vigencia de la nueva Constitución, y del gran auge que por los temas regionales y subnacionales en general que se dio en la década de los noventa, la planeación territorial toma una gran vigencia en Colombia, en especial después de la expedición de la Ley 152 de 1994. Si bien es cierto durante los años setenta y ochenta tuvimos avances en la planeación regional, no era tan específica esta función en las entidades territoriales. Solo a partir de la citada ley se establece una función específica de planeación, con unos tiempos y unos productos determinados para cada entidad territorial. Sobre esto haremos mayor énfasis en la Unidad cuatro, lo que queríamos resaltar aquí es que con la entrada en vigencia de la nueva Constitución y la profundización del proceso de descentralización, la noción de territorio y en especial de planeación territorial se fortalece y se convierte en el nuevo escenario para pensar el desarrollo y la democracia. Se entiende desde los modelos de descentralización, que el municipio es la célula básica del Estado y por tanto de la democracia y del desarrollo. Los departamentos no corrieron con tanta suerte en términos de competencias y recursos, pero si son supeditados a adelantar ejercicios de planeación. Por otro lado, tanto los nuevos enfoques de la política social, como el reconocimiento de Colombia como una nación pluriétnica y multicultural, hacen que se fortalezca, tanto en el discurso político como en la normatividad y en las directrices para las políticas públicas el énfasis en lo poblacional. Dicho énfasis tiene dos expresiones, uno tiene que ver con la clasificación de la población por grupo etarios y otro con la valoración de las poblaciones étnicas tradicionales, es especial los indígenas, los raizales y la población afro. Sobre estas nuevas realidades es que se adelantan los ejercicios de planeación del desarrollo territorial a partir de1994 en Colombia. Clases de Planeas Hay varias clasificaciones de planes. Tal vez la que esta más sistematizada es la elaborada por Pedro Pablo Morcillo de la cual hemos tomado algunos puntos centrales y los hemos
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complementado de acuerdo al énfasis que queremos hacer en este módulo. En ese orden de ideas presentamos a continuación una resumida clasificación de planes. Esencia del plan Clases de planes Contenidos
‐ Planes de economía libre
Prima la acción del mercado sobre la del Estado. El plan ordena las relaciones y define en que debe intervenir el Estado y en que no.
‐ Planes de economía concertada
Articulación entre lo público y lo privado, el plan define los espacios de concertación y los cómos.
Planes Por ideología ‐ planes de economía socialista
Planes donde el papel del Estado como planificador, regulador y decisor prima sobre otros intereses.
‐ Planes económicos Planes que hacen énfasis en las variables macroeconomías y definen el manejo de los sectores de la economía.
‐ Planes sociales Planes que centran en los sectores sociales (salud, educación, vivienda, etc.) y priorizan lo social sobre otros aspectos del desarrollo nacional o territorial
Planes Por contenido
Planes físicos Son los planes que dan cuenta del territorio en términos físicos, se refieren sobre todo a los ejercicios de ordenamiento.
‐ Planes ambientales Planes que definen el uso y protección de los recursos renovables y no renovables.
‐ Planes institucionales Dan cuenta de la planeación dentro de alguna institución
‐ Planes sectoriales Son los planes que se formulan para distintos sectores del bienestar o del desarrollo, entendiendo por sectores no solamente la división que se hace en economía sino todos los aspectos que tienen que ver con el desarrollo.
‐ Planes supranacionales
Planes donde concurren espacios y decisiones que corresponden a más de un país. Estos planes pueden ser sectoriales o integrales.
‐ Planes nacionales También pueden ser integrales, sectoriales o suprasectoriales, su radio de acción es el territorio de un país.
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Por espacio ‐ Planes regionales Son planes que abarcan una región específica dentro de un país. Entendiendo por esta ya sea una región natural o una de división política.
‐ Planes departamentales
Son los planes ordenados para ser adelantados en los departamentos. El central es el plan departamental de desarrollo, pero también pueden haber planes departamentales sectoriales
‐ Planes municipales Planes que se formulan y ejecutan en los municipios. Además del plan de desarrollo y planes sectoriales en los municipios se elaboran planes de ordenamiento territorial
‐ Planes metropolitanos Planes de las áreas metropolitanas definidas en las normas o de regiones metropolitanas conurbadas.
‐ Planes locales En particular se entiende por estos los planes que se formulan para las localidades de Bogotá, pero bajo esta acepción pueden cubrirse otros territorios submunicpales como comunas, corregimientos o veredas.
Por Genero Son los planes destinados a establecer derroteros para un genero en especifico, en general se han planteado planes para las mujeres.
Planeación poblacional
Por grupo étareo Son los planes que se formulan para un grupo con un rango de edad específico, planes de niñez, de juventud, para el adulto mayor. Etc.
Por etnia Son planes que se elaboran para el bienestar de un grupo étnico en particular
Planeación privada ‐ Planes de negocios Son los ejercicios de planeación que adelantan empresas para definir estructuras y alcances de determinadas actividades productivas.
‐ Planes de mercado Planes adelantados por empresas o gremios de sector privada con el fin de ampliar, diversificar o consolidar un nicho de mercado.
Ejercicio: Parte 1. Al término de la Segunda Guerra Mundial, Europa se encontraba en una situación desesperada. La producción económica se había reducido a sólo el veinte por ciento de lo que fuera antes de la contienda. La mayoría de los países estaban en bancarrota. Los bombardeos habían destruido ciudades
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enteras y sistemas de transporte. Enormes masas de refugiados y de personas desplazadas se movían por el continente, y una aguda escasez de alimentos azotaba a la población. A la crisis material había que sumar la sensación de crisis espiritual. El efecto de desaliento se incrementaba cada día con la información que afloraba de crímenes de guerra, especialmente por las atrocidades cometidas en los campos de concentración nazis. Frente a este panorama se propuso un importante plan, consulte libros de historia o internet y responda ¿Cómo se llamó ese plan? ¿En qué consistía el plan? ¿Cuáles países cubrió? Parte 2. Revise el Acuerdo 091 de 2003 del Concejo de Bogotá por el cual se establece el plan de igualdad de oportunidades para la equidad de genero en el Distrito Capital y responda.
La planeación: ¿etapa, norma o proceso?
Se ha debatido mucho sobre cómo entender la planeación en la gestión pública. Para muchos sólo es una etapa previa la gestión o a la ejecución. Otros, como ya se ha mencionado la entienden más como la obligación establecida por la Ley. Nuestra propuesta entiende la planeación más como un proceso que acompaña distintos momentos de la gestión pública territorial en este caso. Si bien es cierto que hay una fase de especial énfasis en el diseño del plan, tal como se verá en la unidad tres, no se puede pensar que en la etapa de programación o de ejecución se renuncia a la planeación para adoptar otra lógica. Entender la planeación como un proceso nos permite verla de forma dinámica y práctica. El plan no es el determinante absoluto y todo poderoso de la realidad, sino la herramienta que nos ayuda a guiar la gestión, pero que a la vez nos impone reflexiones permanentes –planeación del día a día‐ sobre las estrategias, los recursos y los tiempos en cada una de las actividades.
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UNIDAD 2 LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA: Entre el centralismo y la autonomía
Objetivo
Analizar la evolución de la planeación en Colombia y recoger los principales aprendizajes y enseñanzas de este proceso como elementos para adelantar un adecuado proceso de planeación en el presente.
Introducción
El ejercicio de la planeación del desarrollo ha sufrido muchas transformaciones institucionales y prácticas a través de la historia, y sus características han dependido tanto de las influencias internacionales como de las condiciones de formación del Estado en nuestro país. En Colombia se han ensayado varias formas de hacer la planeación y las prácticas modernas son el resultado de un modelo híbrido que se ha venido construyendo durante los últimos años.
Nos ha parecido importante, para el desarrollo de habilidades como planificadores, que los estudiantes conozcan de forma resumida cómo ha evolucionado el proceso de planeación en Colombia. Esta unidad hace ese resumen, establece cortes por periodos de tiempo que comienzan el siglo XVIII pero que se centran en las transformaciones y avances de la planeación durante el siglo XX. La unidad se cierra con el recuento de los planes de desarrollo por gobierno desde 1970 hasta el presente.
Antecedentes de la planeación en Colombia
Los antecedentes de la planeación en Colombia no son tan cercanos, como tenemos memoria de corto plazo para algunos la planeación comienza con la nueva Constitución o muchos apenas si han escuchado un poco sobre el plan que se está ejecutando en este momento en su municipio. La primera referencia documental que existe sobre la planeación en Colombia tiene más de dos siglos, Antonio Nariño a finales del siglo XVIII propone al Virrey Pedro Mendinueta y Muzquiz un “Plan de reconstrucción de la economía nacional”, intentando
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poner un norte al comercio, a los impuestos y a la administración. A mediados del siglo XIX comienza a perfilarse un modelo de administración pública en el país, y gracias a los importantes aportes de Florentino González se establece un régimen para las exportaciones, los tributos y el gasto público8.
En adelante se podría clasificar la planeación de acuerdo con períodos de tiempo bien definidos.
Los primeros pasos: Programación y reformas institucionales. 1886 – 1936
Es común referenciar la reforma constitucional de 1936 como el inicio de la intervención del Estado en la economía; en realidad la Constitución de 1886 ya contiene algunos elementos propios del Estado interventor; el artículo 31 de dicha constitución sujeta el interés privado al interés público, de igual manera, el artículo 19 habla del papel de las autoridades de garantizar el derecho reciproco de los derechos llamados naturales. En lo que se refiere al presupuesto, la Constitución plantea la imposibilidad de incluir partidas que no correspondan a leyes preexistentes. Como se ve, si bien no se establece puntualmente el tema de la planeación, el hecho de sujetar el gasto a unas orientaciones anteriores, sugiere una mínima programación del mismo.
En 1923 bajo las orientaciones de la Misión Kemmerer se realizó un proceso de reformas institucionales y normativas muy importantes para el desarrollo del país. Se crearon entonces el Banco de la República, la Superintendencia Bancaria, la Superintendencia de Sociedades y la Contraloría General de la República; se dictaron normas para regular el control del gasto público, el funcionamiento del sistema financiero y la emisión de moneda. Esta reforma constituyó un hito importante para el ordenamiento de la hacienda pública y sentó las bases para el despegue del sector financiero.
Mediante la ley 23 de 1931 se crea el Consejo Nacional de la Economía Nacional, con la función general de “solucionar el problema de la producción y del consumo nacional” y otras de carácter sectorial, como establecer los aranceles de aduanas, regular los tratados de comercio, dictar normas sobre comercio exterior, etc.
En 1932 Colombia entra en guerra con el Perú, y para su financiación se decretan algunos tributos como el impuesto a asistencia a espectáculos públicos. Este conflicto mostró la
8 Florentino González fue Secretario de Hacienda entre 1847 y 1848 y Procurador General de la Nación en 1858. Su formación en economía y administración pública en Europa le llevaron a proponer importantes aportes para la administración pública y el manejo de la economía del país.
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necesidad urgente de planificar la infraestructura vial, un ejemplo claro es que, sólo hasta que comenzó la guerra, el Gobierno Nacional se percató de la inexistencia de una vía carreteable entre Popayán y Pasto.
Consolidación del modelo de intervención 1936 –1958
Con la reforma constitucional de 1936 se le da capacidad al Estado para intervenir en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la distribución y consumo de la riqueza. Se mantiene la preeminencia del interés público sobre el particular, pero además, se establece que la propiedad privada cumple con una función social que implica obligaciones. Dentro de las funciones del Congreso se le asigna la de “Decretar el plan de obras públicas”.
En el año de 1949 se inicia el trabajo de la misión del Banco Mundial, que presentaría posteriormente como resultados un informe denominado “Bases de un Plan de Fomento para Colombia”. Es importante destacar los comentarios que posteriormente hacía el profesor Lauchlin Currie, director de la misión, sobre la información y las técnicas de planeación económica en esa coyuntura: “En ese tiempo [1951] no existían prácticamente los economistas, no había estadísticas tales como las series de medios de pago, de ingreso nacional y de balanza de pagos o de costo de vida, aunque se había comenzado a trabajar para obtenerlos. El Presupuesto era un panfleto que apenas dividía los gastos entre forzosos y ocasionales.”9
Esta misión basó su informe en la necesidad de la planeación del desarrollo económico, y ya desde entonces se planteaba el desarrollo urbano como un jalonador del crecimiento económico. Posteriormente gracias al trabajo adelantado por el Instituto de Economía y Humanismo, en cabeza del Padre Lebret, se incluirían con mayor énfasis los temas de sociales, en especial educación y salud.
Alianza para el Progreso y planeación regional 1958 ‐ 1968
En 1958 se da un hecho de especial interés para la planeación, mediante la ley 19 de ese año se crearon el Consejo Nacional de Política Económica y el Departamento Nacional de Planeación y Servicios Técnicos; y como se mencionó anteriormente, esta misma ley dio vida a la acción comunal en el país.
9 CURRIE, Lauchlin. Operación Colombia, un programa nacional de desarrollo económico y social. En: La Nueva Economía No. 4. SEAP, agosto de 1961.
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En 1959 triunfa la revolución cubana y ante una posible difusión del comunismo en América Latina se desarrolla en Punta del Este una reunión entre los mandatarios del continente que tendría como resultado un acuerdo de cooperación entre Estados Unidos y los países Latinoamericanos que se denominó “Alianza para el Progreso”. Dentro de las estrategias que quedaron sentadas en la “Carta de Punta del Este” se encontraba el desarrollo social, la reforma agraria y la necesidad de someter las economías de estos países a un proceso de planeación económica.
Con la reforma constitucional y administrativa de 1968 se creó la Comisión del Plan en el Congreso de la República. Esta comisión tendría además de las funciones de discutir y aprobar el plan de desarrollo, las de vigilar la ejecución del mismo y del gasto público; estaría conformada por un senador y un representante a la cámara por cada departamento y dos adicionales por las intendencias y comisarías. La imposibilidad de conciliar los intereses regionales y además los bipartidistas arrojó como consecuencia que esta comisión nunca se conformara.
Adicionalmente, Currie había escrito la Operación Colombia a finales del 60 e inicios del 61, documento de gran controversia donde se comparaba la situación del momento con la gran depresión de los años 30 en Estados Unidos. “Operación Colombia fue originalmente escrito no para su publicación sino como un documento de estudio para el presidente Lleras y sus asesores... Currie súbitamente reconoció que, no obstante la inflación y el hecho de que parecía existir relativamente poco desempleo abierto, la naturaleza del problema en Colombia era, en esencia, muy similar al de la Gran Depresión en los Estados Unidos. Lo que Colombia tenía en común con la Gran Depresión era, en realidad, un desempleo masivo, aunque disfrazado, y una gran subutilización de su capital y de sus recursos naturales.”10
Los planteamientos de Currie partían de afirmar que países como Colombia no debían basar el desarrollo en la agricultura como tal, sino en la tecnología y el uso eficiente de los recursos. Currie hizo la sustentación que diferenciaba la productividad física de la productividad en términos de valor. Infortunadamente para él, muy pocos economista y políticos entendieron sus planteamientos. “El Departamento Nacional de Planeación nunca tomó la Operación Colombia en serio ni dedicó recursos al estudio de sus implicaciones”11
Los planes de desarrollo en Colombia
10 SANDILANDS, Roger. The life and political economy of Lauchlin Currie. Duke University Press. 1990. Pag. 200.
11 Ibid. Pag. 230.
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A partir de 1970 comienzan en Colombia los planes por periodos de gobierno, este cambio es tan definitivo que hasta hoy cada uno de los gobiernos que hemos tenido es recordado por su plan de desarrollo. Resumimos en el siguiente cuadro en que consistió este proceso.
Cuadro No. 1
Planes Nacionales de Desarrollo en Colombia
Titulo del Plan Presidente Periodo de gobierno
Las cuatro estrategias Misael Pastrana Borrero 1970 –1974
Para cerrar la brecha Alfonso López Michelsen 1974‐1978
Plan de integración nacional Julio Cesar Turbay Ayala 1978 ‐ 1982
Cambio con equidad Belisario Betancurt Cuartas 1982 ‐ 1986
Plan de economía social Virgilio Barco Vargas 1986 ‐ 1990
La revolución pacífica Cesar Gaviria Trujillo 1990 – 1994
El Salto Social Ernesto Samper Pizano 1994 ‐1998
Cambio para construir la paz Andres Pastrana Arango 1998 ‐2002
Hacia un Estado Comunitario
Alvaro Uribe Velez 2002 – 2006
Estado comunitario para todos
Alvaro Uribe Velez 2006 ‐ 2010
Ejercicio
Compare un plan de desarrollo formulado antes de la Constitución de 1991 y uno formulado después y establézcalas las principales diferencias encontradas.
Para analizar
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A pesar de que el proceso de planeación en Colombia se presenta de una forma organizada, es necesario recordar que existen muchas críticas sobre el aporte que le ha dado al país el ejercicio de la planeación. Dentro de las principales críticas a la planeación podemos destacar:
- No se logran los objetivos más importantes de los planes
- El plan de desarrollo no es realmente el orientador del desarrollo del país
- El plan no alude de manera contundente a los principales problemas del país
- Los planes no tienen visión de largo plazo
- Hay un excesivo énfasis economicista en la definición de los planes
- La elaboración del plan nacional de desarrollo es demasiado centralista
- En la elaboración del plan hay una separación entre los actores técnicos y los políticos
- Falta coordinación entre lo la nacional, lo territorial y lo sectorial
- Hay una gran brecha de gestión, los planes dicen qué se debe hacer pero no dicen cómo
- Hay una gran división entre la planeación y la gestión
- Planeación tecnocrática no participativa
- Intervención politiquera en la definición final de los planes
Vale la pena analizar estas críticas y ver cuál ha sido su alcance en los procesos de planeación en las entidades territoriales.
Sabias que…
Si sumáramos los el plan nacional de desarrollo con los planes territoriales, regionales, sectoriales, poblacionales, etc., en Colombia cada cuatro años se formulan más de 1200 planes
¡Somos el país más planificado del mundo! Pero no necesariamente donde mejor funciona la
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planeación
UNIDAD 3 INSTRUMENTOS Y PROCESO DE PLANEACIÓN TERRITORIAL
Objetivo Al finalizar la unidad los estudiantes deben estar en plena capacidad de desarrollar un proceso de planeación territorial que sigua los pasos que se presentarán. Adicionalmente los
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alumnos deberán tener la capacidad de analizar y evaluar la efectividad de un proceso de planeación determinado. Introducción En este aparte vamos a mostrar los pasos que deben seguirse en un proceso de planeación territorial. Cómo se ha comentado hoy se encuentran varias metodologías en el “mercado”, antes de sujetarnos a una de ellas en particular, lo que vamos a mostrar son los pasos‐momentos que son necesarios en cualquier proceso de planeación. A la vez definiremos y mostraremos como funciona cada uno de los elementos en el proceso de planeación. En general los procesos de planeación tienen tres momentos que hacen parte del ejercicio mismo de planeación y otros dos que están relacionados; los tres primeros son la estructuración de problemas, la formulación y la programación de la ejecución; los otros son la ejecución y la evaluación.
DIAGNOSTICO
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En esta fase lo que se pretende es conocer suficientemente la realidad de un territorio, sector o tema determinado, el cual va a ser objeto de un proceso de planeación. Conocer esa realidad requiere algunas herramientas para poder entenderla mejor, existen distintas metodologías para construir diagnósticos. En general podríamos hacer un símil médico o fotográfico. Un diagnostico es un inventario detallado que da cuenta del estado de “salud” de determinado tema, es algo así como la fotografía que le tomamos a un tema, que nos sirve de referencia para actuar y para comparar con el después. Identificación y estructuración de problemas Recordemos que el ejercicio de planeación surge de la insatisfacción con el presente, esa insatisfacción cobra concreción en la medida que podamos esquematizar las situaciones que no nos satisfacen. Tal como plantea el profesor Carlos Lucca de la Universidad de Córdoba –Argentina‐, en el mundo real no nos enfrentamos con problemas claramente definidos y objetivos, como generalmente aparecen formulados, sino con preocupaciones difusas que no constituyen problemas en si, sino situaciones problemáticas. Lo que denominamos problemas son el resultado de una elaboración realizada a partir de la abstracción por parte del observador –planificador‐ de ciertos elementos que conforman las situaciones problemáticas. Como quiera que ese ejercicio –identificar y estructurar problemas‐ deben llevarnos a la definición de alternativas, los problemas deben ser formulados a través de una definición que permita llevar a cabo acciones, así como utilizar recursos con los cuales se pueda reducir o eliminar el estado de situación no deseado existente, sin producir efectos secundarios negativos. Otro punto que vale pena señalar es que estos nos son problemas de ciencias exactas, un acueducto veredal mal construido, unos niños desnutridos o una educación de mala calidad no son propiamente situaciones que puedan solucionarse en un laboratorio. Por tanto, de acuerdo con el mismo autor es necesario decodificar las situaciones problemáticas para transformarlas en cuestiones críticas y problemas de política. Este proceso se conoce con el nombre de estructuración de problemas. Para saber más
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Algunos autores, señalan que los problemas de política tienen las siguientes características:
• No se encuentran bien definidos.
• Raramente son puramente técnicos o políticos.
• Las soluciones no se pueden probar correctas antes de ser aplicadas.
• Ninguna solución puede garantizar alcanzar los resultados esperados.
• La equidad de las soluciones es imposible medirla objetivamente.
• Son interdependendientes conformando lo que se denominan sistemas de problemas.
• Son subjetivos, el resultado de un proceso intelectual, a través del cual son identificados los componentes de las situaciones problemáticas y reformulados en términos de problemas de políticas.
• Son artificiales, producto del juicio humano subjetivo. No tienen existencia más allá del grupo que los define.
• Serios problemas individuales o de grupos pequeños, no son necesariamente problemas sociales
Sabiendo que nos enfrentamos a problemas complejos, multidimensionales, que están íntimamente relacionados con el contexto donde se conforman, asumiendo la existencia de un problema de política, es necesario:
1. Determinar su magnitud y extensión: Saber hasta donde llega y qué tan complejo es. 2. Identificar y entender la posición y la influencia de diferentes individuos y grupos que
tienen algún interés en el mismo: Detrás de los problemas, la mayoría de las veces, hay individuos con intereses, es necesario identificarlos.
3. Elaborar el problema, de modo que se comprenda su naturaleza y dinámica, identificando los factores críticos, y definiéndolo de manera que se eliminen ambigüedades: El problema debe quedar tan bien planteado que de las señales generales sobre las acciones que son necesarias para resolverlo
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Para saber más
Hoy existe mucha información sobre cómo construir problemas, a continuación citamos algunas páginas weconde el alumno podrá encontrar información y ejercicios prácticos.
http://www.eubca.edu.uy/materiales/planeamiento_de_servicios_bibliotecarios/arbol_de_problemas.pdf
http://www.uccibague.org/~investig//archivos/articulos/inves_formativa/4_ambitos_problema__evolucion.p
http://www.monografias.com/trabajos11/disepro/disepro.shtml
http://webmail.stp.gov.py/stp/index_archivos/sp/El_arbol_de_problemas.pdf
Ejemplos
Problema mal identificado:
- Falta de acueducto
- Falta de empleo
Problema bien identificado o estructurado:
Insuficiencia en la prestación de agua potable en los barrios El Prado y Los Sauces debido al crecimiento de los asentamientos ilegales y a falta de mantenimiento de la red de acueducto durante los últimos tres años. Este problema esta afectando a 120 familias, trayendo como consecuencia enfermedades parasitarias en los niños por el uso de aguas contaminadas.
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Línea de base Para qué tanto se avanza con un plan, es necesario definir de donde partimos. Por esto, un ejercicio previo a la formulación del plan que es de mucha ayuda es la constitución de una línea de base. Por esto entendemos el conjunto de datos, indicadores, índices, estados de arte, en general la información que existe sobre los avances que hasta determinada fecha de corte tenga el respectivo ente territorial. Para saber más
Para el caso de un plan territorial de desarrollo, generalmente la línea de base debería construirse sobre los resultados del plan que acaba de terminar. Para esto es muy importante que se le exija a la administración saliente que rinda cuentas sobre los resultados de su gestión.
Esta información debería ser pública, estar puesta en la página web del municipio o departamento. Sin embargo muchos datos pueden ser consultados como resultados de la encuesta de calidad de vida hecha por el DANE. La página web donde se puede consultar es: www.dane.gov.co
FORMULACIÓN El siguiente momento es el de formulación. En el lo que se pretende es construir el plan de una manera lógica, estructurada y coherente. Hay una serie de componentes de ese plan que definiremos a continuación. Construcción de Objetivos En general un objetivo es lo que se pretende alcanzar para solucionar el problema expuesto, es una positivización de las magnitudes del problema. Es necesario entonces definir un verbo central alrededor del cual se construye el enunciado del objetivo. El objetivo debe atender el problema en su globalidad y debe enmarcarse dentro de un horizonte de largo plazo.
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Los objetivos pueden tener varios verbos, pero en general se recomiendo un verbo rector, que va en infinitivo y que define la estructura del objetivo, muchas veces encontrar el verbo es gran parte del trabajo en la definición del objetivo. A pesar de que se utilicen los verbos en infinitivo, esto no significa que se opte por verbos que no comprometen acciones concretas (propender, procurar, apoyar), en la medida de lo posible el objetivo debe generar la imagen de la acción o acciones concretas que se realizarán, su nivel de especificidad debe permitir su comprensión, un objetivo no debería necesitar de explicación o de traducciones para definir qué es lo que se va a hacer. ¿Cómo se construye un objetivo? Una buena forma de construir un objetivo es utilizar los criterios propuestos por el sociólogo Phil Bartle, quien propone una serie de recomendaciones recogidas en el acrónimo SMART, esto quiere decir que un objetivo debe ser Specific (específico), Measurable (medible), Achievable (realizable), Realistic (realista) y Time‐bound (limitado en el tiempo). Aunque no con iniciales el acrónimo también se puede construir en español.
eSpecífico Medibl
reAlizable Realista y limitado en el Tiempo Características
Específico: Esto es, debe ser delimitado y claro, los objetivos deben proponer cambiar una realidad, en la medida de lo posible deben entonces especificar qué, cuándo, donde y cómo van a cambiar esa situación no deseada.
Medible: De los objetivos se van a desprender las metas, pero es necesario que en la definición misma del objetivo se avance en su ponderación, en la posibilidad de cuantificar a lo que se está apostando.
Realizable: Se supone que cuando se formula el o los objetivos ya se tienen claras las limitaciones generales, en ese orden, el objetivo formulado debe poderse lograr, dadas las potencialidades y limitaciones que se conocen.
Realista: Tal vez la mejor forma de describir esta característica es decir que hay que ser prudente a la hora de formular los objetivos, no por esto pesimista, pero la apuesta concreta debe corresponder a la realidad, debe ser posible obtener el resultado que se ha planteado.
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Limitado en el Tiempo: Los objetivos no son al infinito, deben especificarse los periodos de tiempos, los cortes en los cuales se van a alcanzar los resultados.
Ejercicio
De acuerdo con lo expuesto sobre las características de los objetivos, evalúe que tan bien formulados están los siguientes objetivos.
Alcanzar los niveles máximos de satisfacción de los consumidores o clientes
Reconvertir por completo la empresa para participar en otros mercados o segmentos complementarios a los hoy existentes.
Alcanzar un modelo político profundamente democrático sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad.
Alcanzar un modelo socioeconómico sin exclusiones basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social.
Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
Lograr la enseñanza primaria universal.
En síntesis
Como se puede ver no hay un esquema estricto en la redacción de los objetivos, es el conocimiento de los problemas existentes, el manejo del tema y la claridad sobre lo que se quiere lograr, el en tiempo que se determine, con los limitantes y potencialidades existentes lo que va dando los alcances de los objetivos.
Establecimiento de Metas En términos sencillos una meta es la cuantificación de un objetivo. Aunque excepcionalmente se podría aceptar una meta cualitativa, la idea general es que la meta que permite cuantificar el avance que tiene con el plan. Su referencia es la línea de base.
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Ejemplo
En el municipio de Pueblo Bello, la tasa de cobertura neta en educación al final del 2007 es de 85%, dentro de los objetivo para temas sociales se puesto la meta de llegar al 92% en cobertura neta.
Definición de Estrategias Es la combinación de acciones y recursos requeridos para el logro de los objetivos y las metas. En ese sentido, son los caminos y medios que se seleccionan para permitir su cumplimiento. Responde por la pregunta de ¿cómo hacerlo?, o con relación al objetivo: ¿cómo lo vamos a lograr? Básicamente las estrategias, son los cursos de acción, el conjunto de decisiones que se implementen para el logro de objetivos y metas. En consecuencia, se deben tener en cuenta los siguientes elementos como parte de las estrategias:
Recursos humanos Financieros Técnicos Coordinación institucional Información Herramientas jurídicas Seguimiento Formación Difusión
Las estrategias son el conjunto de estos elementos que generan la capacidad para el logró e indican el modo de actuar de las instituciones ‐el cómo hacerlo ‐ para su realización.
¿Cómo se construyen? De acuerdo con el o los problemas estructurados y con los objetivos y metas definidos, para la construcción de estrategias, se deben priorizar los elementos que permitan el logro del objetivo:
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Medios y alternativas que incidan directamente sobre el cambio de la situación problemática, es decir, que garanticen el cumplimiento del objetivo.
Comprometa la acción y competencia de las instituciones Claridad de sus resultados para el impacto del plan De implementación oportuna y eficaz Que el impacto de su implementación permita la medición en el corto, mediano y largo plazo.
Idea Clave
Comprobación de la factibilidad de las estrategias
Tener siempre presente el objetivo. Los logros esperados (objetivos y metas)
Tener presente que tarde o temprano alguien va querer medir esto. Los criterios para la medición del nivel de logro
Que de esta estrategia se deben desprender acciones concretas. El posible conjunto coherente e integrado de acciones a realizar (líneas de acción)
Los recursos necesarios a ser utilizados.
Importante
Seleccionar y priorización de estrategias ¿cómo cumplir con el objetivo?
Cuál es la naturaleza del problema? (estructura, causas e impactos)
¿Cuáles son los objetivos?
¿Cuáles son las distintas opciones de caminos que se pueden tener para transitar el trayecto del problema al objetivo y las metas?
¿Cuál de esos caminos presenta es más efectivo (eficiente + eficaz)?
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¿Cuáles serían los costos involucrados en su implementación?
¿Quiénes son las personas y/o instituciones claves para desarrollar la estrategia?
¿Cuáles son las consecuencias del éxito o fracaso de dicha estrategia?
Construcción de Indicadores Los indicadores son medidas verificables de las modificaciones que en términos cuantitativos se den sobre una realidad determinada a partir de una intervención planificada. Los indicadores son una medida que permiten verificar los avances en el cumplimiento de los objetivos y logros de las metas. Para construir un indicador es necesario primera especificar el tema o sector general que se quiere medir (salud, educación, seguridad, etc.) luego se define la dimensión del tema que vamos mediar (calidad, cobertura, periodicidad, etc) y por último se define una formula que nos lleve a una magnitud específica de lo que se pretende medir (tasa de cobertura, número de estudiantes por profesor, tasa de homicidios, etc.). Hay distintos tipos de indicadores, los que más se recomienda trabajar en la planeación territorial son los de resultado o producto, que nos permiten ver si efectivamente se esta cumpliendo con lo que se estableció en el plan, y los de impacto que nos ayudan a determinar si realmente se mejora la calidad de vida por los resultados del plan.
Importante Los indicadores deben ser: Válidos: Expresar adecuadamente lo que se vaya a evaluar. Específicos: Que correspondan a los objetivos y metas y que no sean redundantes ni se confundan con otros. Sensibles: A posibles cambios que puedan tener la ejecución del plan. Accesibles: Qué la información necesaria para construirlo sea de fácil acceso.
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Ejercicio 1 Revise la situación actual de su municipio, escoja un tema o sector e intente adelantar cada uno de los pasos del método de planeación aquí descritos. Ejercicio 2 Revise el plan de desarrollo de su municipio y verifique que tanto se ajusta a la metodología que acabamos de describir
PROGRAMACIÓN
La mayoría de los planes pasan de la formulación a la ejecución sin mayores resultados. Nosotros creemos que buena parte del fracaso de la planeación se debe a que no se sigue una fase de programación. Los planes son formulados para periodos de tiempo determinados, tienen unos instrumentos que dan cuenta de la transformación de una realidad, pero un plan no se ejecuta por si solo, es necesario entonces tener una fase de programación de la ejecución.
Cuando hablamos de esta fase no estamos hablando de un estancamiento que nos impida pasar a la acción, muy por el contrario de lo que se trata es de ordenar la ejecución. Para esto es necesario confrontar las apuestas y priorizaciones hechas en el plan con las condiciones reales y posibilidades de las instituciones que liderarán el proceso de planeación.
Dentro de los instrumentos establecidos para la planeación territorial en Colombia, podemos encontrar algunos que fueron diseñados para esta fase de programación. Para los planes de desarrollo las normas definen la existencia de planes de acción que deben dar cuenta de la ordenación en la ejecución del plan de desarrollo para un periodo fiscal. Así mismo para la ejecución de los planes de ordenamiento territorial, deben expedirse para cada periodo de gobierno un programa de ejecución.
EJECUCIÓN
La siguiente fase consiste en poner en práctica el plan. Aunque suena apenas lógico que una vez formulado el plan y adelantado el proceso de programación se pasa a la ejecución, en Colombia tenemos miles de casos de planes que se quedaron en la formulación. De hecho la confusión del ejercicio de planeación a la acción de formular planes, esta a la tarea de escribir
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documentos, ha llevado a muchas entidades territoriales a entender que lo importante es tener un documento escrito, empastado y expuesto en algún lugar.
Cómo se acaba de comentar esto puede deberse a la inexistencia en la mayoría de los casos de la fase de programación, pero también tiene que ver la concepción que tiene la administración de la planeación, si esta es entendida únicamente como un requisito legal para salir del paso, difícilmente se tendrá un buen plan y menos una ejecución de el.
La planeación y la ejecución deben estar perfectamente acompasadas, gracias a la programación en gobernante y cada uno de los responsables de acciones del plan deben tener definidas sus tareas en periodos de tiempo específicos, con recursos definidos y alcances estipulados por anticipado. A pesar que el día a día puede ir modificando diferentes frentes de acción, la ejecución del plan debe hacer que la gestión pública no sea un ejercicio improvisado que se deja llevar por las urgencias del día, sino que se orienta por un ejercicio ordenado y definido con antelación.
EVALUACIÓN
La siguiente fase en el ciclo corresponde a la evaluación. Como se dijo en la formulación de los objetivos y metas, hay que tener en cuenta que los resultados del plan deben ser evaluados. Por esto, el proceso de evaluación acompaña todo el clico de planeación. En el diagnóstico hay una evaluación anterior –exante‐ de la situación, en la formulación del plan deben quedar las herramientas que servirán para hacer una correcta evaluación –objetivos bien definidos, metas cuantificables e indicadores‐, durante la ejecución deben adelantarse permanentes ejercicios de reflexión que permitan monitorear el avance en distintos frentes, de acuerdo con las priorizaciones hechas por anticipado y con los aportes de la fase de programación.
Finalmente esta la fase de evaluación propiamente dicha, allí se interpela al plan con respecto a los resultados alcanzados.
Hay distintas metodologías de planeación teniendo en cuenta la dimensión del plan de la que se quiera dar cuenta, tenemos evaluaciones de procesos, que dan cuenta de el nivel de avance de los procesos y procedimientos establecidos en el plan; evaluación de productos que nos muestra si están produciendo los bienes y servicios que se planearon; evaluación de resultados que nuestra si efectivamente se están dando los resultados que se prometieron y evaluaciones de impacto donde se establecen las transformaciones que se logran en una realidad gracias a la ejecución de un plan.
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Unidad 4 PLANEACIÓN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Objetivo
A finalizar de la unidad el alumno estará en capacidad comprender, manejar y adelantar un proceso de planeación territorial dentro de las directrices definidas por la Constitución y la Ley Orgánica de Planeación.
Introducción
La versión definitiva quedó plasmada en el texto constitucional dentro del Titulo XII “Del régimen económico y de la hacienda pública”, Capítulo 2 “De los planes de desarrollo” del artículo 339 al 344. Posteriormente, parte de estos artículos son reglamentados por la ley 152 de 1994. Es por esto que esta unidad se centrará en mostrar los alcances y desarrollos normativos expresados por esta ley y definir los procesos, actores y tiempos en la planeación territorial. Inicialmente se mostrarán los principios y el proceso de planeación en lo nacional para luego centrarnos en lo territorial. Es muy importante hacer la conexión entre Programa de gobierno – plan de desarrollo – proceso de ejecución.
Luego presentaremos algunos elementos de reflexión sobre los alcances y limitaciones que ha tenido la planeación participativa en los territorios y finalmente apuntaremos los elementos principales del ordenamiento territorial.
Principios generales de la planeación
A pesar de que no se mencionan en la Constitución, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo estableció una serie de principios o criterios que deben regir las actuaciones de las autoridades de planeación de los niveles nacionales y territoriales, en las diferentes etapas del proceso planificador. Estos principios son los siguientes:
a. Autonomía. La nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se le
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haya específicamente asignado en la Constitución y en la ley, así como a las disposiciones y principios contenidos en la presente Ley Orgánica.
b. Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiriadad.
El parágrafo del artículo 3º. de la Ley 152 de 1994 definió los conceptos de concurrencia, subsidiaridad y complementariedad, así:
Concurrencia. Cuando dos o más autoridades de planeación deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades de distintos niveles su actuación deberá ser oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros de competencia de cada una de ellas.
Subsidiaridad. Las autoridades de planeación del nivel más amplio deberán apoyar transitoriamente aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan de desarrollo.
Complementariedad. En el ejercicio de las competencias en materia de planeación las autoridades actuarán colaborando con las otras autoridades, dentro de su órbita funcional con el fin de que el desarrollo de aquellas tenga plena eficiencia.
c. Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo.
d. Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad.
Prioridad del gasto social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la nación y de las entidades territoriales, se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con
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necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación.
f. Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán por que aquellos tengan cabal cumplimiento.
g. Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la presente ley.
h. Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio‐económico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.
i. Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones.
j. Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.
k. Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva.
l. Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar según las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder.
m. Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste.
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n. Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su elaboración, la nación y las entidades territoriales deberán mantener actualizados los bancos de programas y de proyectos.
Como se ve, la norma privilegió los principios que rigen la planeación y dejó al criterio de los organismos y funcionarios los aspectos relativos a los mecanismos y técnicas que son propios del proceso planificador. Sin embargo, después de transcurridos diez años desde la promulgación de la Constitución y seis de la expedición de la ley 152, observamos que son muy pocas las oportunidades en que estos principios son aplicados de manera real. El principio de autonomía, el de la prioridad del gasto social, el de desarrollo armónico de las regiones o el mismo de participación, han tenido un limitado desarrollo e interpretación, lo que arroja como resultado unos débiles cambios en el modelo de planeación.
Ejercicio
Tome cualquier plan de desarrollo que conozca, preferiblemente el actual plan de desarrollo de su municipio y verifique hasta donde están incorporados los principios de la planeación. Defina los riesgos que tiene el plan por no haber contemplado determinados principios.
El proceso de planeación en lo nacional: El Plan Nacional de Desarrollo
El Artículo 339 de la Constitución establece: “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan nacional de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y los objetivos nacionales de largo plazo, las metas y las prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.”
El plan está divido en dos partes: una parte general y un plan de inversiones. De acuerdo con la ley en la parte general deben estar contenidos los objetivos y las metas nacionales y
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sectoriales de la acción estatal a mediano, y largo plazo. La parte general también debe especificar las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido. La ley además señala que en esta parte del plan se deben definir las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas.
Por otro lado, el plan de inversiones debe contener la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución; la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
Elaboración del Plan Nacional de Desarrollo
El Artículo 341 de la Constitución, determina que el gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura para posteriormente someterlo al concepto del Consejo Nacional de Planeación. La Constitución establece un plazo de seis meses a partir de la posesión del Presidente de la República para someter el Plan al trámite de análisis y aprobación en el Congreso.
La ley 152 expresa que desde el mismo momento en que resulte electo, el Presidente de la República deberá proceder a la elaboración del Plan de Desarrollo, para esto contará con el apoyo administrativo, técnico y de información de todas las dependencias de la administración y en particular de las autoridades de planeación. Una vez se haya posesionado, el Presidente de la República debe liderar la elaboración del plan a través del Director del Departamento Nacional de Planeación; en este proceso adicionalmente deben participar los ministerios, las entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación que se organicen en desarrollo del Artículo 306 de la Constitución y el Consejo Superior de la Judicatura a través de la Sala Administrativa.
El Artículo 341 de la Constitución Política establece que el Plan Nacional de Desarrollo debe ser sometido al concepto del Consejo Nacional de Planeación. Para esto, la ley establece que el proyecto de plan como documento consolidado, será presentado por el Presidente de la República al Consejo a mas tardar el 15 de noviembre. El Consejo debe organizar un amplio debate a nivel nacional para análisis y discusión del plan, luego de este ejercicio el Consejo
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esta en la obligación de presentar un concepto sobre el plan y formular las recomendaciones que considere convenientes, antes del 10 de enero del siguiente año. De no contar con el concepto del Consejo para esta fecha, el gobierno considerará surtido este requisito. El 15 de noviembre el Presidente de la República enviará al Congreso copia del proyecto del Plan de Desarrollo.
Una vez recibida la opinión del Consejo, el CONPES efectuará las enmiendas que considere pertinentes, para que el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presente el proyecto definitivo del Plan de Desarrollo a consideración del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocará a sesiones extraordinarias.
El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Con base en el informe rendido en el primer debate, se discutirá y decidirá en segundo debate, en sesión plenaria de cada una de las cámaras, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Así las cosas, el Congreso en conjunto tiene un plazo noventa días para el trámite del Plan Nacional de Desarrollo.
Durante la discusión del plan el Congreso podrá en cualquier momento introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. La Ley también establece que en cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.
En caso determinado de que el Congreso Nacional no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en el plazo correspondiente –tres meses‐ el gobierno podrá poner en vigencia mediante decreto con fuerza de ley, el proyecto presentado por éste.
PLANEACIÓN TERRITORIAL
¿Qué son los planes de desarrollo territorial?
Como veremos en el siguiente aparte, la Ley 152 es sobre todo una Ley procedimental que establece pasos y tiempos en la elaboración tanto del plan nacional como de los planes territoriales de desarrollo, no encontramos allí una definición precisa de lo que es un plan de desarrollo para una entidades territorial. Esto ha llevado a que muchos planificadores olviden hacer esta reflexión y se concentren más en los pasos.
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En esencia los planes de desarrollo de las entidades territoriales son el proceso mediante el cual el mandatario y la ciudadanía materializan el programa de gobierno de éste y las aspiraciones y propuestas de aquellos, para el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del municipio o departamento durante el respectivo periodo de gobierno y con una visión de largo plazo.
Aquí hay varios elementos, en primer lugar se establece que los planes son procesos, es decir no son ni la obligación de la ley, ni un documento como comúnmente se cree. En segundo lugar se propone una relación par entre el gobernante y la ciudadanía, el primero tiene que volcar en el plan su programa de gobierno, pero la segunda tiene en este espacio y proceso la oportunidad de proponer y tener pugnas para que efectivamente en el plan queden sus propuestas y aspiraciones.
En tercer lugar esta la orientación del plan, los planes no se hace para construir obras, para comprar pupitres ni para pagar médicos, en general el plan debe apuntarle al mejoramiento de la calidad de vida de manera integral. Esa es la apuesta y la marca representativa de un plan de desarrollo.
Por último el plan debe sujetarse en su ejecución al periodo de gobierno, pero no esto no obsta para que el gobernante y la ciudadanía no construyan un imaginario, una propuesta de largo plazo para el municipio o departamento.
El programa de gobierno
Uno de los cambios más importantes en términos de la democracia local, establecido por la Constitución de 1991 es el establecimiento del Programa de gobierno. Esta figura establece que los candidatos a alcaldías y gobernaciones al momento de inscribir su nombre como candidatos, deben inscribir también en la registraduría un Programa de Gobierno donde se recogen las propuestas y promesas que el candidato establece de ser elegido Alcalde o Gobernador.
El nuevo gobernante esta obligado a cumplir este programa y de no ser así la ciudadanía tiene la capacidad de revocarle el mandato, es decir, de retirarle la opción de seguir gobernando por el incumplimiento de sus compromisos.
Aunque tenemos que especificar que el procedimiento establecido por la Ley para revocar el mandato nos parece demasiado engorroso, de hecho hasta el momento no se le ha revocado el mandato a ningún gobernante en Colombia, la obligación de inscribir un programa de
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gobierno si obliga al gobernante a adelantar un proceso de pre‐planeación y especificar las líneas gruesas de lo que será su plan de desarrollo de ser electo Alcalde o Gobernador.
Proceso de elaboración de los planes en las entidades territoriales
El Artículo 339 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la Constitución y la ley.
Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo. Este contenido lo ratifica la Ley 152, que adicionalmente faculta a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y Municipales para reglamentar el contenido y alcance de los planes en el marco de la Constitución, de la ley orgánica de planeación y de las competencias, recursos y responsabilidades que correspondan a cada ente territorial.
En relación con los planes de desarrollo de las entidades territoriales indígenas, la ley faculta las autoridades de estas entidades para definir los alcances y los procedimientos para su elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento, de acuerdo con los usos y costumbres de estos territorios, atendiendo los principios generales de la ley de planeación. Estos planes se deben articular con los procesos presupuestales, de tal manera que se logre la coordinación y concertación de la planeación con las autoridades de las demás entidades territoriales y con la Nación.
Elaboración
El proceso de elaboración de los planes de desarrollo de las entidades territoriales es muy similar al establecido para el orden nacional. La ley del plan establece que una vez elegido el Alcalde o Gobernador, impartirá las orientaciones para la elaboración del plan teniendo en cuenta el programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato. Las dependencias del departamento o municipio y en particular las autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los mandatarios electos y a las personas que estos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para la elaboración del plan.
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El Alcalde o Gobernador, presentará por conducto del secretario de planeación o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del Plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolidará el documento que contenga la totalidad de las partes del Plan, dentro de los dos (2) meses siguientes a la posesión del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la Constitución Política y las disposiciones de la ley orgánica de planeación. El Consejo de Gobierno cumple en el nivel territorial funciones equivalentes a las que corresponden al CONPES en el nivel nacional.
Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo consultivo que haga sus veces, la respectiva administración territorial convocará a constituirse al Consejo Territorial de Planeación, en el caso que este consejo ya exista la convocatoria debe ser para su reestructuración.
Concepto del Consejo Territorial de Planeación
El proyecto de plan debe ser presentado por el Alcalde o Gobernador a consideración del respectivo Consejo Territorial de Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesión. El consejo tiene la función de servir de foro de la sociedad civil para la discusión y análisis del plan y debe rendir concepto y formular recomendaciones; el Consejo cuenta con un mes para adelantar esta labor. En el mismo momento que el plan es puesto a consideración del consejo, copia de este debe ser enviado a la Corporación Pública ‐ Concejo o Asamblea ‐.
Si transcurre el mes sin que el Consejo se pronuncie, se entenderá como surtido este tramite. Tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como los Concejos y las Asambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.
Aprobación
Los Planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o del Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurriere ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o el Alcalde podrá adoptarlo mediante decreto. Las modificaciones que pretendan efectuar las corporaciones de elección popular a los planes de desarrollo, deben contar con la aceptación previa del Gobernador o Alcalde.
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En el cuadro No. 2 se resume el proceso de elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo y en el cuadro No. 3 se presenta el mismo proceso para los entes territoriales.
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CUADRO No 2
PROCESO DE ELABORACION Y APROBACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
Agosto 07 a Noviembre 15 Noviembre 15 a Enero 10 Enero 10 a Febrero 07 Tres meses contados desde el 07 de Febrero
Gobierno Nacional
‐ Elaboración de primera versión del Plan Nacional de Desarrollo
‐ Conformación o reestructuración del Consejo Nacional de Planeación
Consejo Nacional de Planeación
‐ Discusión nacional de la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo
‐ Emitir concepto sobre el proyecto
Gobierno Nacional
‐ Correcciones y ajustes al Plan teniendo en cuenta el concepto del Consejo Nacional de Planeación
‐ Presentación del Plan al Congreso para su aprobación definitiva
Congreso de la República
‐ Discusión y aprobación definitiva del Plan Nacional de Desarrollo
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CUADRO No 3
PROCESO DE ELABORACION Y APROBACION DE LOS PLANES DE DESARROLLO DE LOS ENTES TERRITORIALES
Primer y segundo mes Tercer mes Cuarto mes Quinto mes
Gobierno territorial
‐ Elaboración de la primera versión del Plan de Desarrollo
‐ Conformación o reestructuración del Consejo Territorial de Planeación
Consejo Territorial de Planeación
‐ Discusión de la propuesta del Plan de Desarrollo
‐ Emitir concepto sobre el proyecto
Gobierno Territorial
‐ Correcciones y ajustes al Plan teniendo en cuenta el concepto del Consejo de Planeación
‐ Presentación del Plan a la corporación para su aprobación definitiva
Asamblea Departamental o Consejo Municipal
‐ Discusión y aprobación definitiva del Plan Departamental, Distrital o Municipal de Desarrollo
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Autoridades e instancias de planeación
La Ley 152 divide los actores que intervienen en el proceso de planeación en dos: Autoridades e instancias. En ese orden de ideas, a nivel nacional las autoridades de planeación son: i) El Presidente de la República; ii) el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES‐ y el CONPES social; iii) el Departamento Nacional de Planeación, que ejercerá la secretaría del CONPES y asimismo desarrollará las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República; iv) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; v) los demás ministerios y departamentos administrativos.
A su vez la Ley define como instancias de planeación a nivel nacional al Congreso de la República y al Consejo Nacional de Planeación.
Consejos Territoriales de Planeación
Como se ya se citó, el artículo 340 de la Constitución además de crear el Consejo Nacional, crea consejos de planeación en todas las entidades territoriales. La conformación de los consejos territoriales de planeación es similar a la conformación del Nacional pero con las organizaciones de sociedad civil que actúen dentro del ámbito territorial.
Los consejos territoriales de planeación del orden departamental, distrital o municipal, estarán integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Concejos, según el caso.
Las funciones de los consejos territoriales de planeación se orientan a garantizar la planeación participativa dentro del respectivo ente territorial. Vale la pena destacar que además de las funciones que tienen los consejos de planeación en relación con los planes de desarrollo, con la expedición de la ley 388 de 1997 los proyecto de planes o esquemas de ordenamiento territorial deben ser discutidos en los consejos de planeación y estos deben emitir concepto sobre los Pot como requisito indispensable para proceder a su discusión en los Concejos municipales y distritales.
El Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, estará integrado por las autoridades indígenas tradicionales y por representantes de todos los sectores de las comunidades, designados por el Consejo Indígena Territorial, de ternas que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones.
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Niveles de gobierno Autoridades Instancias
Nacional
Presidente de la República
Departamento Nacional de Planeación.
Ministro de Hacienda
CONPES
Consejo Nacional de Planeación.
Congreso de la República
Departamental
Gobernador
Secretaría de Planeación
Secretaría de Hacienda
Consejo de Gobierno
Consejo departamental de Planeación
Asamblea departamental
Distrital y municipal
Alcalde
Secretaría de Planeación
Secretaría de Hacienda
Consejo de Gobierno
Consejo Distrital o Municipal de Planeación
Concejo Distrital o Municipal
Ejercicio
Entreviste a un actor de cada instancia (Concejo o Asamblea y Consejo Territorial de Planeación) a una autoridad (puede ser el jefe de planeación) e indague por cómo se dieron los pasos en la construcción del Plan de desarrollo, cuáles fueron las dificultades, cómo entiende el proceso de planeación. Al final compare las distintas versiones y saque sus conclusiones.
Planeación participativa
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Una de las inclusiones fundamentales de la Constitución de 1991 fue la Planeación Participativa, en efecto la Creación del Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de planeación como una instancia en los procesos de planeación es la aceptación de la importancia de avanzar en términos de introducir democracia a los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.
La conformación de los consejos se presenta como una opción de integrar distintos espacios de la sociedad civil en una sola instancia capaz de representar intereses sectoriales y poblacionales y dinamizar así una visión integral de la planeación desde la democracia participativa.
Algunas ventajas de la planeación participativa en comparación con la planeación tradicional se recogen en el cuadro siguiente.
Cuadro No. 4
Planeación Tradicional Planeación Participativa
Centralizada (Del centro a la periferia) Descentralizada (De la periferia al centro)
Vertical e impositiva (De arriba hacia abajo) Horizontal y concertada (De abajo hacia arriba)
Tecnicista (Realizada por expertos Dialogada (Promueve diálogo de saberes)
Sectorial Integral
Corto plazo (Apunta a los presupuestos anuales)
Largo plazo (Apunta a construir visión de futuro)
Se hace por requisito legal (Importa la forma)
Se reconoce como una necesidad real (Importa el contenido)
Prioriza la inversión sectorial Prioriza la inversión social
Asigna responsables pero no asume responsabilidades
Asume responsabilidades y Compromiso social
Homogeneizante y unificadora Reconoce la diversidad y respeta la diferencia
Excluyente Incluyente
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Autoritaria Democrática
Distancia Estado – Sociedad civil Acerca Estado – Sociedad civil
Reconoce una población objetivo beneficiaria del Plan
Reconoce actores sociales como sujetos activos del desarrollo
Responde a un Estado interventor Promueve un Estado facilitador
Desconoce las condiciones concretas y específicas de cada lugar
Parte de las condiciones concretas y particulares
Genera desconfianza en las instituciones Construye relaciones de confianza
Promueve confrontación e imposición de poderes
Promueve tolerancia y convivencia pacífica
Disminuye gobernabilidad Recupera gobernabilidad
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de cientos de consejos de planeación a lo largo y ancho del país, no se han podido consolidar como espacios reconocidos para la toma de decisiones. Muchos de ellos son conformados para cumplir con el requisito y los conceptos que emiten no son tenidos en cuenta. El fortalecimiento de la participación en la planeación es aún un reto importante por sacar adelante en Colombia.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
¿Por qué ordenar el territorio?
El énfasis en la planeación territorial de comienzos de los noventa puso evidencia otra dimensión de la realidad territorial que no había sido suficientemente abordada: el ordenamiento. De esta forma, el ordenamiento territorial se erige como el complemento de la planeación socioeconómica en las entidades territoriales, en especial en los municipios.
Ordenar el territorio surge de la necesidad de espacializar el desarrollo, prevenir riesgos y definir tanto los usos del suelo permitidos como los prohibidos. El ordenamiento surge como la alternativa necesaria a la forma anárquica y desordenada como se había venido construyendo nuestros centros urbanos.
Planes de ordenamiento territorial
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De acuerdo con la Ley 388 de 1997, los municipios y distritos deben elaborar planes de ordenamiento territorial, la misma norma establece que estos planes tienen categorías dependiendo del tamaño del municipio. La diferencia entre los planes genera mayor especificidad y mas instrumentos, esto es obvio, entre más grande es el municipio mayores y más diversos son los usos del suelo o las problemáticas relacionadas con el territorio.
¿Cuáles son las clases de planes?
Planes de ordenamiento territorial: Se deben formular para municipios con más de cien mil habitantes.
Planes Básicos de Ordenamiento Territorial: Deben ser elaborados para municipios con una población entre treinta mil y cien mil habitantes.
Esquemas de Ordenamiento Territorial: Se deben diseñar para municipios con menos de treinta mil habitantes.
Los planes de ordenamiento territorial son elaborados para periodos más largos de los de desarrollo, esta es una apuesta bien importante ya que no es posible, o por lo menos no es conveniente que un municipio este cambiándole la vocación a su territorio o modificando el uso del suelo cada dos o tres años. De acuerdo con la Ley los POT deben formularse para tres periodos de gobierno, es decir para 12 años según los periodos actuales.
Clasificación del suelo
Hay cinco clases del suelo en el municipio, la clasificación del suelo consiste en definir cuáles son los usos permitidos y los prohibidos, esta definición se hace teniendo en cuenta los usos actuales pero sobre todo el futuro del municipio.
Suelo urbano: Son las áreas del territorio dedicadas al uso urbano y con equipamiento municipal, como infraestructura vial y redes de servicios públicos.
Suelo de expansión urbana: Es el suelo que se destina a la expansión urbana, eso suelo se “separa” de otros usos y se habilita como suelo urbano durante la ejecución del plan.
Suelo rural: son los terrenos no aptos para uso urbano por razones de oportunidad o por la prioridad en su dedicación a actividades agropecuarias y de recursos naturales.
Suelo suburbano: Se refiere básicamente a las cabeceras veredales y de corregimientos, es decir, suelo donde se mezcla lo urbano y lo rural.
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Suelo de protección: Zonas que tienen restringida la posibilidad de urbanizarse, por sus características geográficas, paisajísticas y ambientales.
Componentes de los POT
De acuerdo con la norma los Planes de ordenamiento territorial tienen tres componentes:
Componente general: Allí deben plasmarse los objetivos, estrategias y contenidos estructurales a largo plazo.
Componente urbano: En este aparte deben consignarse las políticas, programas, acciones y normas en desarrollo físico urbano.
Componente rural: en ese componente se sientan las políticas, programas, acciones y normas para garantizar interacción entre cabeceras municipales y los asentamientos rurales.
Aunque no se considera un componente como tal, hay que destacar que la Ley obliga que se tenga un programa de ejecución, allí se determinan los componentes y contenidos del plan que se ejecutarán durante cada periodo de gobierno.
Ejercicio: Compare los contenidos del plan de desarrollo y del plan de ordenamiento territorial. Identifique en que temas se complementan y en cuáles son divergentes. Proponga cuáles son los ajustes que deberían hacerse para armonizarlos.
SINTESIS
El 09 de mayo de 1989 fue derribado el muro de Berlín. Con el cayó el último símbolo de cuatro décadas de confrontación ideológica, política y de modelos de Estado y de bienestar. Cayó la economía planificada centralmente versus la economía de libre mercado que se instituye como el paradigma por excelencia para ordenar la sociedad. Este hecho fue la puntada final al ejercicio que durante sus gobiernos Margareht Teacher y Ronald Reagan habían adelantado en las reformas neoconservadoras de los dos gobiernos más poderosos del mundo, reformas que se instituyeron como cartilla de gobierno a la largo y ancho del globo, en especial en los países subdesarrollados. Este nuevo modelo recomendaba menos Estado y más mercado, menos planeación y más incentivos a la inversión privada. El Estado, reza el modelo, solo debe estar en aquellos lugares donde el mercado no sea eficiente.
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Para muchos ese momento fue la muerte de la planeación. En este módulo hemos intentado mostrar no solo la vigencia sino la necesidad de adelantar profundos ejercicios de planeación en lo territorial. Los elementos que se han aportado permiten no solo reflexionar sino ante todo que los estudiantes puedan emprender ejercicios de planeación con claridades conceptuales, instrumentos metodológicos y claridad normativa.
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GLOSARIO
Actividades: tareas que se adelantan para ejecutar un proyecto. Alternativa: Opciones de solución que se le dan a una situación. Diagnostico: Es el inventario detallado, profundo y relacional de las condiciones actuales, históricas y las tendencias de las diferentes situaciones. Problemas y potencialidades. Ejecución: Llevar a la realidad, a la acción lo que se ha formulado, utilizando los instrumentos necesarios. Plan y presupuesto. Estrategia: Es un cómo una forma de poner en práctica un objetivo. Formulación: Construcción de alternativas, solución, definir objetivos, jerarquía de acciones. Programación: Determinar la ejecución por etapas Meta: Cuantificación de un objetivo. Monitoreo y evaluación: registrar el curso de la ejecución, detectar errores, retrasos, desviaciones, etc. Eficacia y eficiencia. Objetivo: Donde se quiere llegar, fin. Solución al problema, resultado que se espera conseguir. Cualitativos. Plan: Proceso mediante el cual se interviene a una realidad determinada de manera intencional por medio de unos instrumentos, un enfoque y con un sentido. Por lo general los planes buscan solucionar problemas, proyectar potencialidades. Política: Directriz. Norma, forma de actuar. Principio: Norma o idea fundamental que rige el pensamiento o la conducta. Mínimo moral. Prioridad: Atributos a una alternativa.
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Programa: Conjunto organizado de los medios con los cuales se alcanzarán los objetivos del plan. Parte de un plan que se dedica a la atención de un conjunto de temas de un sector, territorio o problemática específica. Proyecto: Conjunto de actividades coherentes e interrelacionadas entre si.
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