Planeamiento estratégico y la política exterior de … · Introducción H ace 35 años el...

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Introducción

Hace 35 años el Embajador Car-los García Bedoya creaba la“ideología burocrática” de la

Cancillería: El consenso de los objetivosy funciones del Ministerio de RelacionesExteriores del Perú. Así se formaría labase de la política exterior peruana vi-gente.1 Al introducir y ejecutar esta re-forma conceptual y enfoque técnico dela política exterior, García Bedoya pusoen marcha un inicial planeamiento es-tratégico. A fines del decenio de los se-senta, había diseñado una política exte-rior de “gestión por objetivo”, que se ade-lantaba a las exigencias y condiciona-mientos externos e internos de hoy parala modernización del Estado peruano quese explican líneas abajo.

Este ensayo se inicia con una breve in-troducción a los orígenes del planea-miento convencional en el Estado perua-no y su evolución en la segunda mitaddel siglo veinte. Una segunda parte estádedicada al proceso de lo que hoy seconoce como “planeamiento estratégico”.

”La imaginación es más importante que el conocimiento“Albert Einstein

Planeamiento estratégico

por Liliana De Olarte de Torres-Muga*

Se inicia la explicación con el binomio“objetivo más acción”, que comprendeel concepto “estrategia”. La definición,los orígenes, la importancia y las limita-ciones del planeamiento estratégico son,asimismo, revisadas. Seguidamente sedesarrolla las “estrategias maestras” y laaplicación del pensamiento sistémico alplaneamiento estratégico. Ambas son labase de una exitosa ejecución de las es-trategias operativas. La parte tercera yfinal pone en perspectiva el legadoinstitucional de Carlos García Bedoya,pionero del planeamiento estratégico enTorre Tagle.

PRIMERA PARTE

Los inicios del planeamiento enel sector público

Los antecedentes de la planificaciónen el Perú corresponden a la década de1950. Ello debido a la permeabilidadde los planteamientos del “pensamientoestructuralista” de la CEPAL2 para abor-dar los problemas económicos y sociales

Las opiniones de la autora son de carácter personal y no reflejan la posición oficial de la Cancilleríadel Perú.

y la política exterior deCARLOS GARCÍA BEDOYA

Política 2 Internacional

de América Latina y la necesidad de pro-gramar el desarrollo. La planificaciónse inició en el Perú en 1962, al crearseel Sistema Nacional de Planificación delDesarrollo Económico y Social como res-puesta a los requerimientos de la Alian-za para el Progreso3 que demandaba laformulación de programas nacionales dedesarrollo compatibles con los principiosy objetivos de la Carta de Punta del Este.El primer plan a largo plazo se realizóen 1968, seguido por dos planes a me-diano plazo en la década de los setenta,1971-1975 y 1975-1978. Luego se ini-ció una etapa de planes de corto plazoprimero anuales y luego bienales.

Planificar significaba entonces cum-plir con un grupo de objetivos para unperíodo determinado a corto plazo (1-2años), a mediano plazo (2-5 años), a lar-go plazo (más de 5 años). El paradigmavigente asumía que el conocimiento ac-tual sobre las condiciones futuras era su-ficientemente confiable para asegurar lafiabilidad del plan, y su solidez y cumpli-miento durante el período de su imple-mentación. La planificación de los dece-nios del sesenta y setenta era de carác-ter vertical, normativo y se realizaba enforma ocasional.

A fines de la “década perdida” delos ochenta, en el Perú se produjo un des-crédito de la burocracia nacional, en par-te por la inoperancia de la planificacióndel desarrollo. Las políticas intervencio-nistas del Estado en la economía fueroncuestionadas. Paralelamente en el pla-no internacional, el deterioro y colapsode la Unión Soviética refuerzan la ten-dencia de reducir el papel central delEstado en la economía. A inicios de losnoventa, se forma en este contexto unanueva concepción de desarrollo queenfatizaba políticas económicas neolibe-

rales de mercado, la iniciativa privada yel individualismo, asumidas en el “Con-senso de Washington”.4

En el Perú se vio reflejado lo ante-rior cuando el Instituto Nacional de Pla-nificación (INP) terminó desactivado en1992 y sus funciones se distribuyeronentre el Ministerio de Economía y Finan-zas y la Presidencia del Consejo de Mi-nistros. Las funciones de planeamientoperdieron importancia y las oficinas en-cargadas se limitaron a la elaboracióndel presupuesto y seguimiento de los pla-nes operativos de corto plazo. En la pri-mera mitad de la década de los noventael rol del mercado mermó por completola atención prestada a la planificacióninoperante y colapsada. “Planificar” eraconsiderado “nocivo e inútil”, tanto o másque la Administración Pública. La Can-cillería no se libró de esta dirección. Des-graciadamente, optó por tomar la rutade medidas internas erráticas y tempe-ramentales, ajenas a un racional esque-ma de planificación sectorial. Triste co-rolario de esa política fue el arbitrariocese de 117 funcionarios del SDR a fi-nes de 1992, con serias consecuenciasen el frente externo.5

Al concluir la década de los noven-ta, resurge en el Perú el planeamientoestratégico como herramienta de apoyoal proceso de toma de decisiones en lossectores público, privado, y en la socie-dad civil. Se toma como lecciones exitosaslas empresas del sector privado que sísupieron planificar estratégicamente enlos decenios anteriores y pudieron en-frentar mejor los desafíos y, por ello, pros-perar.

En 2002, la Ley de Modernizaciónde la Gestión del Estado6, estableció enel Perú como finalidad la obtención de

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mayores niveles de eficiencia del apara-to estatal, principalmente al servicio dela ciudadanía. El proceso de moderni-zación se sustenta en la priorización dela labor social en beneficio de los menosfavorecidos; en el mejoramiento de laprestación de los servicios públicos; laconcertación con la participación de lasociedad civil y las fuerzas políticas; ladescentralización a través del fortaleci-miento de los Gobiernos Locales y Re-gionales; y en la gradual transferenciade funciones, entre otras acciones.7

En 2003, el Ministerio de Relacio-nes Exteriores, en respuesta a la nuevapolítica y exigencias de la administraciónestatal, pone en marcha un programa detransformación de sus procesos de ges-tión. Ese giro apunta a mejorar sensible-mente la eficiencia con la que el Sectorrealiza sus funciones. En ese año se creael Plan Sectorial de Largo Plazo del Sec-tor Relaciones Exteriores 2003-2015,que contiene objetivos a futuro, genera-les y específicos. En su contenido, re-aparece el “proyecto de largo aliento”que García Bedoya, en forma visiona-ria, introdujo en el decenio de los seten-ta. Basó su plan o “diseño”, en un sus-tento nacionalista dirigido a proyectar elpaís en el entorno exterior a través de laconcurrencia simultánea de una políticaexterior que defienda los intereses na-cionales permanentes.8 También se in-trodujeron una serie de prácticas de ges-tión dirigidas a enfocar a toda la organi-zación hacia su consecución.

Al año siguiente, en 2004, produc-to del trabajo coordinado de la Subse-cretaría de Planeamiento Estratégico y laparticipación masiva de los funcionariosen Cancillería, el equipo de la DirecciónGeneral de Programación y Evaluación(DGP) crea la primera versión electróni-

ca del Sistema de Planeamiento Estraté-gico (SPE-RE) para alinear los objetivos yprioridades institucionales con el presu-puesto del Sector.9 Toda la situación an-terior descrita ha convertido al SPE-REen un instrumento informativo poderosopara la toma de decisiones de la políticaexterior peruana.

SEGUNDA PARTE

El planeamiento estratégico

Muchas personas confunden el en-foque convencional de planificación es-tatal con el de planeamiento estratégico.Esto es un error. Ambos conceptos obe-decen a paradigmas distintos y a contex-tos históricos diferentes. Cuadro I.

Una característica esencial delplaneamiento estratégico en la etapa detransición que atraviesa el mundo es elmanejo hábil y constante que otorguerespuestas dinámicas ante las circunstan-cias cambiantes, y, en muchos casos,impredecibles. El planeamiento estraté-gico es un proceso sistemático que de-manda una metodología participativa ycreativa para discernir constantemente lascircunstancias específicas de las tenden-cias que afectan el desarrollo o el cum-plimiento de sus propósitos.

En el plano internacional, la hoy lla-mada era de la globalización, estimulala creciente interdependencia de las po-líticas internas y externas, así como lainterrelación multidisciplinaria de aspec-tos económicos, sociales, medioam-bientales, culturales, en el contexto in-ternacional. No en vano el proceso deplaneamiento estratégico gubernamen-tal actual es de carácter multidisciplinarioy multisectorial, en contraste con la es-

Planeamiento estratégico y la política exterior de Carlos García Bedoya


La dimensión política de laestrategia

La estrategia como tema es ampliay ambigua. El concepto originalmenteera usado por los militares en la llamada“estrategia militar”. Recién desde la dé-cada de los sesenta, se comienza a utili-zar estrategia como parte de la actividadempresarial. Los orígenes militares dela palabra estrategia provienen del sig-nificado griego “generalato” o “arte delos generales”. Los principios de la es-trategia militar se remontan a 500 a.c.,en los trabajos de Sun Tzu10 y en pensa-dores espartanos.

En un sentido más vasto, hoy en díaestrategia se refiere a los medios por loscuales se afecta una política. Un concep-to bastante restringido de estrategia fue

aquel que el propio Karl von Clausewitzposteriormente reconoció al haberla de-finido como “el arte del empleo de lasbatallas como medio para ganar el obje-tivo de la guerra”11 que percibía la ac-ción bélica como único medio para al-canzar los fines programados.12 El tér-mino estrategia militar que luego empleóMoltke relaciona la adaptación de losmedios para la obtención de los objeti-vos políticos en juego. Posteriormente,B.H. Liddell Hart ha enriquecido aún másel concepto de estrategia al definirlo como“el arte de distribuir y aplicar los mediosmilitares para satisfacer los fines de unapolítica”. Sea en el campo militar o decualquier otra realidad, el establecimien-to de los fines de una organización es,sin duda, una opción política.

Sin embargo, estrategia es algo más

Fuente: Elaborado por la autora en base a la bibliografía examinada.

Planificación

• Énfasis en el Largo Plazo• Método de elaboración del Plan• Énfasis en la formulación

• Forma jerárquica de administración• Carácter rígido, inacción• Control del Estado benefactor• Énfasis economicista• Centralización del Estado• Predominio técnico• El presupuesto controla el proceso

• Instrumento Normativo de previsión• Planes y programas de escritorio• Frecuencia puntual y ocasional• Monodisciplinaria• Énfasis temático• Carácter lineal: causa-efecto• El pasado como punto de partida• Procedimientos rutinarios burocráticos• Componentes sectoriales

Planeamiento Estratégico

• Plazos integrados en el tiempo• Desarrollo de procesos• Formulación, seguimiento y evaluación sonpartes de una misma actividad

• Interconexión horizontal de redes• Toma racional de decisiones• Control interno• Sistémico• Descentralización• Técnico-político• El proceso precede, controla y dicta lasdecisiones presupuestales

• Participativo• Interacción con los actores• Permanente• Interdisciplinaria• Desarrollo integral• Cíclico y retroalimentación• La prospectivo y la visión• Creatividad e innovación constante• Sectoriales y societales

Cuadro IContrastes entre Planificación y Planeamiento Estratégico

pecialización sectorial de las décadaspasadas y tiene como elementos centra-

les el acceso a la información del Estadoy la participación ciudadana.

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que determinar los fines. Las raíces grie-gas politeia, polities se refieren tanto alestado como al pueblo indistintamente.Es decir, gobierno y administración sonparte de la política. Determinar los finesde una organización es materia degobernanza; y la forma cómo alcanzaresos fines es materia de administración.Por eso, pensar en estrategia es pensaren una empresa conjunta entre aquellosque tienen el gobierno (en una organi-zación es la más alta autoridad) y aque-llos que administran la organización (elnivel directivo). No basta que el conduc-tor de la política piense con lucidez es-tratégicamente. Administrar la organi-zación estratégicamente es igual de im-portante.

En el mundo empresarial, GeorgeSteiner, considerado figura clave y pa-dre del “planeamiento estratégico”, desus orígenes y de su desarrollo, escribióen 1979 sobre la falta de acuerdo exis-tente para una definición de estrategia.En su obra,13 Steiner relaciona estrate-gia con las acciones de importancia parala organización al más alto nivel y conlas decisiones básicas de dirección, es de-cir, lo que sería el propósito y fines deesa organización. En otras palabras,para George Steiner estrategia equivalea señalar la misión de la organización.

En 1994, Henry Mintzberg14 definela estrategia desde por lo menos tres di-ferentes ángulos: como un modelo(pattern), como un plan, como una pers-pectiva. El “modelo” es un diagrama dedecisiones de la organización para ofre-cer un producto o servicio a un mercadoparticular. Un “plan” indica cómo, y quémedios se utilizan para llegar de una si-tuación a otra, en tanto que la “perspec-tiva” está únicamente orientada por la vi-sión y la dirección.

Por otra parte, Kenneth Andrews15

distingue entre dos tipos de estrategia. Laprimera, la “estrategia corporativa”, con-dicionada por la naturaleza del negocioen la cual una empresa va a competir.La segunda, subraya el posicionamien-to16 como forma de “estrategia empre-sarial”, basada en la competencia quese posee para un determinado negocio.

En 1996, Michael Porter17 agregaun elemento nuevo a la definición de“estrategia empresarial”. Precisa queconsiste en aquello que ante los ojos delos clientes hace diferente a una empre-sa, y que se logra a través de una mez-cla de actividades que hacen que el re-sultado final sea único. Específicamente,Porter se refiere a la “estrategia compe-titiva” como “una combinación de finesu objetivos que una empresa se esfuerzaen conseguir y los medios o programasde acción (policies) a través de los cualesbusca llegar a obtener lo primero”.

En resumen, la estrategia tiene quever con el modelo, el plan, la perspecti-va y la posición. La estrategia es un pro-ceso de pensamiento que enlaza cuida-dosamente los objetivos, por un lado, ylas acciones concretas o tácticas por elotro. La estrategia debe proveer linea-mientos generales para que las accionesespecíficas se dirijan a fines determina-dos. No puede existir una estrategia sino hay expectativas, un propósito o aspi-ración de un resultado determinado. Laestrategia guía las acciones a ser toma-das y determina la dirección hacia la cualla organización necesita moverse paracumplir con su misión.

El entendimiento claro y abierto delos fines que se desean obtener es requi-sito fundamental para la formulación deuna estrategia. Actuar de manera estra-



tégica significa tener claridad sobre losfines que la organización persigue; te-ner conciencia sobre los recursos de laorganización; y considerar ambos al to-mar una decisión que pueda enfrentaradecuadamente el contexto dinámico enel que se desenvuelve.

¿Qué sucede cuando no existen fi-nes claros al interior de una organiza-ción? ¿Cuándo quienes lideran la orga-nización no son capaces de comunicaradecuadamente su estrategia? Oportu-nidades perdidas, esfuerzos fragmenta-dos o desperdiciados. Se trabaja conpropósitos cruzados. Estas situaciones sonlamentables porque incrementan los ni-veles de incertidumbre y desconcierto.Producen en sus miembros una rápida ycompleta pérdida de la moral, y, a suvez, arrastran a la organización hacia lainercia, aún peor, al colapso.

¿Qué se entiende porplaneamiento estratégico?

Planeamiento estratégico es una he-rramienta de la administración que se uti-liza con el propósito de contribuir a queuna organización, pública o privada,realice un mejor trabajo. La organiza-ción, para ello, debe orientar sus esfuer-zos hacia una determinada dirección.Igualmente, debe asegurar la competi-tividad de sus miembros, a través de unproceso de aprendizaje y permanentecapacitación.

El planeamiento estratégico determi-na lo siguiente: ¿Hacia dónde se dirigela organización durante un tiempo de-terminado? ¿De qué forma se va a lle-gar a determinada situación? ¿Cómo sepuede saber si se obtuvo la situación de-seada? En otras palabras, el planea-miento estratégico está directamente re-

lacionado con la toma de decisiones so-bre qué hacer, por qué hacerlo y cómohacerlo.

El planeamiento estratégico implicaque algunas decisiones y acciones seanmás importantes o urgentes que otras.Por tanto, buena parte de la estrategiareposa en tomar las decisiones más im-portantes para lograr el éxito de la orga-nización.

Un enfoque estratégico debe basar-se en los siguientes principios:

1. Alinear los recursos físicos y huma-nos con el planeamiento estratégi-co.

2. Trasladar la estrategia a términosoperacionales.

3. Alinear la organización con la es-trategia.

4. Hacer de la estrategia el trabajo dia-rio de cada uno de sus funcionarios.

5. Hacer de la estrategia un procesocontinuo.

Estrategia aplicada a laOrganización

En 1992, los doctores Robert S.Kaplan y David P. Norton, crearon congran éxito un nuevo sistema para medirla performance estratégica, que llama-ron Balanced Scorecard, o Cuadro deMando Integral (CMI). Este sistema ponela estrategia al centro de la organizacióny la convierte en parte del trabajo dia-rio.18 El CMI es una forma nueva y re-volucionaria de organización basada enla estrategia.

Para lograr el cambio deseado, elCMI ha integrado cuatro perspectivas co-munes a toda organización empresarial,que bien pueden ser extrapoladas al sec-

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tor público, tal como se ha intentado enel Cuadro II:

a) La perspectiva financiera.- Estrate-gia de crecimiento vía desarrollo decapacidades y recursos humanos;

b) La perspectiva del “cliente”.- Estra-tegia para crear la diferenciacióndesde la óptica societal en su con-junto;

c) La perspectiva interna.- Estrategia de

La premisa fundamental para el fun-cionamiento del CMI es que toda organi-zación que se basa en una estrategia debeponer la estrategia en el centro de susprocesos de cambio y de gestión. (Cua-dro II). Vista de esta forma, la nuevacultura se enfoca en los resultados querelacionan a todas las personas y unida-des con las características exclusivas dela estrategia. Las unidades quedan vin-

Fuente: Elaborado por la autora. Adaptación de Kaplan & Norton, The Strategy Focused Organization, orientado alsector empresarial.

las prioridades y procesos que creanla satisfacción de los ciudadanos, através de la productividad y eficien-cia;

d) La perspectiva del aprendizaje.- Es-trategia de cambio, adaptación e in-novación de la organización.

Este nuevo enfoque de la gestión sir-ve para medir la actividad y los resulta-dos de una organización.

culadas a la estrategia a través de los te-mas y objetivos comunes. En otras pala-bras, en contra de la cadena de mandojerárquica de las organizaciones tradicio-nales, al desarrollar cuadros de mandointegrales, todas las unidades se alineanalrededor de cuestiones estratégicas co-munes.

A lo largo del proceso, el sistema de

Cuadro IIEl CMI para el sector público


MISIÓN

B. Coordinación con los sectoresPúblico y Privado

D. AprendizajeAdaptación e Innovación

A. Desarrollo de capacidadesy recursos humanos

C. ProductividadEficiencia ESTRATEGIA


gestión estratégica, como el que crea elCMI, institucionaliza los nuevos valoresculturales y las nuevas estructuras. Lan-zado el proceso de cambio, se van re-forzando los nuevos valores culturalesmientras las estructuras tradicionales depiezas fragmentadas basadas en el po-der van perdiendo vigencia. El CMI con-vierte la estrategia en única mientras elproceso se va integrando en un nuevosistema de gestión y el cambio va que-dando institucionalizado.

Se pueden aplicar una serie de mo-delos del planeamiento estratégico em-presarial al sector público, y a organiza-ciones no lucrativas. En todos estos mo-delos se distinguen las siguientes fasesconsecutivas comunes:19

1. La definición de valores y filosofíadel trabajo que requiere un examenamplio de la organización y su fun-cionamiento como sistema social

2. La visión o imagen a largo plazo delo que la organización podría o de-bería llegar a ser o alcanzar. Esteroad-map señala una nueva direc-ción e implica, a la vez, la acepta-ción de todos los miembros de unanueva cultura organizacional, ajus-te de valores, creencias y normas;

3. La misión debe ser un reflejo de lavisión y determina la dirección futu-ra al subrayar las razones de su exis-tencia y su contribución a la socie-dad;

4. Los objetivos a largo plazo que serefieren a los resultados que se de-sean alcanzar en un período detiempo determinado;

5. Análisis estratégico del contexto in-terno y externo, internacional y na-cional, que permita percibir la situa-ción actual con objetividad;

6. Determinación de las metas a me-diano plazo y secuencias de cómose debe llevar cabo la estrategiapara lograr los objetivos a largo pla-zo, en concordancia con la misión yla visión;

7. La formulación del plan operativo, yasignación de recursos a las líneasestratégicas y las actividades progra-madas;

8. El seguimiento y monitoreo de la eje-cución del planeamiento estratégicoa través de indicadores y unidadesde medida;

9. La evaluación de la ejecución delproceso y la introducción de ajustesnecesario.

Las primeras cinco fases correspon-den a las “estrategias maestras” –valo-res, visión, misión, objetivos generales yanálisis estratégico– que se desarrollanen este ensayo. Las siguientes cuatrofases son las “estrategias de programa”y corresponden a las metas, al plan ope-rativo, al seguimiento de indicadores y ala evaluación y ajuste que es parte delquehacer diario de los miembros de unaorganización.

El proceso de planeamiento estra-tégico debe completar todas estas fasespara que la cantidad, calidad y oportuni-dad de la información procesada permi-ta resultados crediticios y útiles para lamejor toma de decisiones.

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Las “estrategias maestras”

Para entender la estrategia y cómoformular un plan efectivo para la orga-nización hay que responder a varias pre-guntas al inicio del proceso. El planea-miento estratégico es un paso en la con-tinuidad lógica que dinamiza una orga-nización a partir de las siguientes pre-guntas: ¿Cuáles son las principales creen-cias y los valores en los que reposa laorganización?, ¿En qué desea conver-tirse? (la Visión), ¿Por qué existe la Or-ganización? (la Misión), ¿Cuál es elámbito del trabajo de la organización?,(((((Objetivos))))) ¿Cuáles son las capacida-des de la organización?, ¿Hay una co-rrespondencia entre la naturaleza de laorganización y sus capacidades y recur-sos? (((((Análisis estratégico)))))

Teóricos del planeamiento estratégi-co han dictado una serie de normas uni-versales su uso y aplicación. Son mu-chas las variedades de perspectivas, mo-delos, aproximaciones que se utilizan enel planeamiento estratégico.

La forma cómo se desarrolla esteproceso depende de la naturaleza delliderazgo de la organización, la culturaorganizacional, la complejidad del am-biente de la organización, el tamaño dela organización, y del equipo que dirigeel planeamiento estratégico. No sólo lanaturaleza y necesidades de la organi-zación deben verse reflejadas en el planestratégico, también los aspectos máscríticos y esenciales.

La organización tiene una imagende adónde se desea ir, una vez que seha realizado la declaración de la visión y

la misión. La siguiente etapa consiste enconocer dónde se encuentra la organi-zación, proceso que requiere un examencompleto y actual del status interno y ex-terior.

Tal vez uno de los pasos más impor-tantes en todo este proceso es mirar ha-cia adentro de la organización, evaluarsu posición y sus capacidades internas, yver la forma cómo se complementanambas. Bajo este prisma, el planea-miento estratégico sirve como métodopara el posicionamiento de la organiza-ción al tomar la decisión de sacar venta-jas de su futuro y capitalizar sus fortale-zas y oportunidades, atender sus ame-nazas y debilidades para solucionarlas ominimizarlas, y proveer el tipo de lide-razgo capaz de lograr el cambio que larobustezca.

A diferencia de otros planes, comopuede ser un plan de negocios o un pro-grama específico, el planeamiento estra-tégico debe estar enfocado en la organi-zación en su conjunto. El Diagrama deFlujo de Planeamiento Estratégico (Cua-dro III) demuestra gráficamente que pormuy complejo que se torne el planea-miento estratégico, su estructura siemprepermite regresar a las ideas básicas parasu entendimiento global. El planeamientoestratégico tiene que ser entendido enforma sistémica como un todo, con unadeterminada estructura y procesos diná-micos que se relacionen entre sí.

El diagrama del Cuadro III ilustra lainteracción y dinamismo existente entrelos variados segmentos y mecanismosque participan en el sistema de planea-miento estratégico.



El pensamiento sistémico en elplaneamiento estratégico

La teoría de los sistemas iniciada enla década de los cuarenta se ha desarro-llado rápidamente en respuesta a lascomplejidades tecnológicas de la inge-niería y la ciencia.20 El pensamientosistémico percibe la organización y suentorno como un todo complejo de par-tes interrelacionadas e interdependientesentre sí. Las relaciones y los procesosson componentes del contexto organiza-tivo, en vez de considerarlas entidadesseparadas o la simple suma de sus par-tes. Cuando se trata de una actividadhumana, los sistemas se refieren a la rea-lización de una actividad con motivos uobjetivos determinados.21

El proceso sistémico asume que laorganización es un sistema abierto. Estáen constante ósmosis con el exterior ypara sobrevivir y evolucionar, debe adap-tarse al medio en constante cambio.22

El pensamiento sistémico propicia elcambio al distinguir los procesos a travésdel tiempo, y sirve como una herramientapara enfrentar las diferentes situacionesque se presentan en forma constante.Las estrategias para lograr el cambiosistémico pueden concebirse como unproceso de reingeniería, así como de in-tegración. Ambas pueden ser comple-mentarias.

La reingeniería percibe las conse-cuencias de nuestras decisiones y está en

Fuente: Elaborado por la autora en base a la bibliografía consultada.

Cuadro IIIDiagrama del flujo del Planeamiento Estratégico

Declaración de lavisión

Valores ycreencias

Declaración de lamisión

Análisis estratégicodel entorno

Objetivos a largo plazoPreparación de los recursoshumanos y logísticos y el

presupuesto

Plan operativo anualReporte de acciones

ejecutadas

Evaluación de resultados

Memoria Anual de laOrganización

Informe Anual de Avances(Gap analysis) y Logros

MetasTrianuales

Estrategias de Programa

Estrategias Maestras

El Futuro DeseadoEl Proceso Continuo dePlaneamiento Estratégico

11

constante aprendizaje a través de la ex-periencia. Prevé estrategias de cambioen la organización. Requiere repensarmodelos mentales y metodologías en for-ma sistémica, revaluar premisas estruc-turales, y creencias y prácticas cultura-les.

Una estrategia de Integración, másbien, permite la sincronización de los pro-cesos que comparten una relación natu-ral hacia un objetivo común. Esta estra-tegia de trabajo se enfoca en el mejora-miento de la interrelación técnica y/ohumana.

La piedra angular para el análisis enel planeamiento de una organización esel pensamiento sistémico que percibe lacomplejidad dinámica del proceso al in-terior de aquella. En otras palabras, elenfoque sistémico se centra en la interac-ción de las partes, un conjunto de ele-mentos que interactúan para producirdeterminada conducta. El pensamientosistémico trabaja para ensanchar la vi-sión que se tiene del proceso y que tomaen consideración un número mayor deinteracciones que suceden al analizardeterminado hecho. Contrario al análisistradicional de separar cada parte encompartimentos estancos, el estudio sisté-mico tiene como referencia la multiplici-dad de los actores internos y externos queinteractúan en la organización. El aná-lisis sistémico toma en cuenta la “bigpicture”.

La forma de análisis tradicional dela investigación científica, en cambio, haseguido una lógica lineal: la lógica pue-de ser deductiva o inductiva.23 Pero elprocedimiento es siempre el mismo:Causa A ———— Efecto B. Esta lógi-ca lineal es inapropiada para el análisis

de una organización compleja porque notoma en cuenta la naturaleza repetitiva ycíclica que la mayoría de los fenómenospresentan al interior de la organización.24

Para pensar en forma sistémica es nece-sario un cambio mental radical de la ca-dena lineal causa-efecto, por la interre-lación y la observación de los procesosde cambio, en vez de atribuir este fenó-meno a transformaciones instantáneas.Cualquier resultado obtenido en una or-ganización siempre es producto de unproceso, de la utilización de la “quintadisciplina” (systems-thinking) para obser-var, experimentar y ordenar el medio.25

Al interior de una organización con-viven una serie de sub-sistemas dinámi-cos que permiten el constante aprendi-zaje y el cambio de la cultura masiva através del tiempo. El cambio significaincorporar las herramientas nuevas apro-piadas para la organización, mientras seretienen aquellas tareas únicas que porsu capacidad y experiencia son la forta-leza de la organización. Para lograr elcambio es necesario dar mayor impor-tancia al aprendizaje y menor predomi-nio sobre el control; romper con los in-centivos que se otorgan al trabajo servily estimular la curiosidad natural y el im-pulso creativo. A partir de un nuevo pen-samiento sistémico es que se puede pen-sar en el buen éxito del planeamientoestratégico de una organización.

Son muchas las ventajas que ofreceel pensamiento sistémico para las orga-nizaciones. La más efectiva es la capa-cidad para solucionar problemas, al serposible la identificación de las causas rea-les de aquellos y la manera global decómo enfrentar esas causas. La alterna-tiva es optar por soluciones aisladas deconductas o de eventos específicos.



Sistemas alineados con losobjetivos

Toda organización está compuestade subsistemas. Cada uno de estossubsistemas tiene una forma de hacerlas cosas, para alcanzar los objetivos dela organización. Por lo general, estossub-sistemas y procesos son definidosen planes, políticas, procedimientos.

Un sistema es la colección organi-zada de partes que están altamente in-tegradas con la finalidad de cumplir unobjetivo determinado. Los sistemas ysubsistemas tienen una estructura simi-lar ya que todos se componen deinsumos, procesos, productos y resulta-dos. Un sistema tiene una serie deinsumos (inputs) que son procesadospara producir ciertos resultados o pro-ductos (outputs). Hay una retroalimen-tación (feedback) permanente entre to-

das las partes que componen la organiza-ción, para asegurar que todas están ali-neadas para cumplir con el objetivo u ob-jetivos globales de la organización.

Los insumos (inputs) son los recursosmateriales o infraestructura, humanos, tec-nológicos, y el presupuesto que viene aser el costo de estos insumos. Estos atra-viesan por un proceso en el cual estáncuidadosamente alineados y coordinadosen una dinámica que permite obtener losobjetivos para los cuales fue creado el sis-tema. Los productos totales (output) sonel resultado tangible producido por los pro-cesos en un sistema, tales como los servi-cios que otorga una organización, que sonconsiderados logros o impactos obtenidosen esta cadena que se retroalimenta y re-pite constantemente.

Toda organización funciona como unsistema:

OUTPUT(Producto o resultado)

INPUT(Insumos o recursos)

Cuando se inicia un sistema de planeamiento estratégico se empieza por elúltimo escalón, es decir, por la identificación de los resultados finales deseados.

5. RESULTADOS FINALES4. RESULTADOS INMEDIATOS…

3. PRODUCTO…2. PROCESOS…

1. INSUMOS…

PROCESO

Retroalimentacióno feedback

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Un segundo nivel consiste en identi-ficar los procesos necesarios para pro-ducir los resultados esperados. Finalmen-te, se determinan los insumos o recursosadecuados para realizar los procesos.

Hay una gran diferencia entre losobjetivos o resultados deseados y los pro-cesos requeridos para obtener aquellos.El planeamiento estratégico es una seriede procesos que se realizan al interiorde la organización, orientados básica-mente para los miembros que la compo-nen. Son raros los casos en que las es-trategias se comparten con el mundoexterno.

Los procesos al interior de una or-ganización que se realizan para cumplircon determinadas actividades, son de na-turaleza similar y con secuencias gene-rales análogas para todos los niveles deuna organización.

El sistema de planeamiento estraté-gico demanda cumplir con todas las fa-ses del proceso mismo. Este proceso, asu vez, permite gran flexibilidad. Porejemplo, un miembro se pueda desviardel plan inicial y, si es conveniente, in-clusive reformularlo. El sistema deplaneamiento estratégico es únicamenteun esquema global.26

¿Por qué es importante elPlaneamiento Estratégico?

El desarrollo de un sistema deplaneamiento estratégico ayuda grande-mente a aclarar y definir los planes de laorganización, y a asegurar que todos losmiembros en los distintos niveles lean la“misma partitura”. Más importante quetener un documento de planeamientoescrito es el proceso del planeamientoestratégico en sí.

El planeamiento estratégico sirve ala organización para:

— Definir en forma clara el propósitode la organización y establecer ob-jetivos realistas y consistentes con lamisión en un marco de tiempo defi-nido y adecuado en términos de lacapacidad de implementación de laorganización;

— Comunicar esos objetivos a susmiembros ;

— Desarrollar un sentido de pertenen-cia del plan y, por ende, de la orga-nización;

— Asegurar el uso efectivo y racionalde los recursos de la organización alpriorizar las actividades de la misma;

— Proveer una base a partir de la cualse pueda medir el progreso y esta-blecer un mecanismo para informarlos cambios cuando estos se necesi-ten realizar;

— Discutir abiertamente lo que piensacada individuo dentro de un grupo(brainstorming), que permita obteneren forma conjunta las mejores ideasrenovadoras y los esfuerzos másrazonados de todos los participan-tes, así como crear consenso sobrelo que la organización está realizan-do;

— Producir eficiencia y efectividad y,por tanto, incrementar la producti-vidad al interior de la organización;

— Tender un puente de unión entre lasdiferentes dependencias y trabajaren equipo hacia una visión compar-tida.



La tragedia de no hacer planea-miento estratégico es no tener objetivosque alcanzar y trabajar a la deriva y demanera errática.

¿Cómo opera una organización?:valores y creencias

El cambio cultural es una forma detransformación de la organización, talvez, la más radical y fundamental. Lanueva cultura requiere romper con losvalores básicos, que son las normas y lascreencias incuestionables en las que losmiembros de una organización basan suconducta.

Por ejemplo, las creencias son la afir-mación de los valores que responden alos objetivos de la organización y refle-jan el conocimiento, la filosofía y las ac-ciones del conjunto. Toda organizaciónopera con un conjunto de valores com-partidos, o prioridades sobre la natura-leza de cómo conducir sus actividades.Estos valores son la personalidad y lacultura de la organización.

Cada organización responde a supropia filosofía de cómo debe operar ensu interior; es decir, una serie de supues-tos acerca de su funcionamiento y la ma-nera cómo se toman las decisiones. Porejemplo, la calidad del trabajo, la res-ponsabilidad de los individuos, la eficien-cia en el trabajo y del uso de los recur-sos, son supuestos para toda organiza-ción, cuya validez y relevancia actualesdeben ser examinados.

No es posible hacer planeamientoestratégico sin modificar significativa-mente viejos comportamientos, hábitos,actitudes y desempeños sustanciales. Alhacer el intento del cambio, es inevitableque se produzcan choques culturales en-

tre valores e intereses en conflicto, enespecial, si la tendencia que domina essupeditar los avances al interior de laorganización a los ritmos y motivacionespropios.

La cultura obedece a supuestos bá-sicos que se utilizan para afrontar los pro-blemas de adaptación externa e integra-ción interna y que es asimilada por losnuevos miembros como la manera co-rrecta de percibir, pensar y sentir en re-lación con aquellos problemas. Guía alos miembros de la organización en latoma de decisiones. Para reconocer lacultura organizativa hay que preguntar,¿Qué clase de comportamiento es incen-tivado y premiado? ¿Cuál es castigado?

La identificación de los valores den-tro de la organización no sólo es la fasemás importante del sistema de planea-miento estratégico, sino la más difícil,porque exige un serio análisis de convic-ciones esenciales que fundamentan lavida de la organización. Los valores sonpermanentes y cambian lentamente.

Las confrontaciones de valores indi-viduales que surgen al interior de unaorganización pueden bloquear seriamen-te el desarrollo funcional del planea-miento estratégico. Por ejemplo, cuan-do un enfoque tradicional del poder, queacepta la estructura jerárquica de la or-ganización, es mal manejado, la conductainterna está regulada por el temor, el abu-so del poder, la ventaja personal, intri-gas, conflictos.

Lo paradójico de una situación comola antes descrita es que las organizacio-nes desarrolladas y complejas, dondepredomina este tipo genérico de culturaorganizacional, demandan de sus líde-res la toma de múltiples decisiones, lo

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cual hace al mismo tiempo inefectiva laverticalidad. En otras palabras, hoy esmuy difícil dirigir un sistema vertical des-cendiente (de arriba hacia abajo) y almismo tiempo pretender ganar la mentede los miembros y su contribución activapara el beneficio de la organización.

Es necesaria la congruencia entrelos valores de la organización y su planestratégico. Con tiempo y esfuerzo, esposible que un sistema de planeamientoestratégico pueda cambiar la cultura in-terna a través de un proceso permanen-te de educación y aprendizaje. Este ejer-cicio de cambio cultural organizacionaldemanda un claro sentido de misión y laalta participación de todos sus miembros.Como paso previo se debe aclarar losvalores subyacentes y resolver los pro-blemas que hayan surgido a causa deaquéllos. 27

Prospectiva y visión

“No existe viento favorable para quienesno saben a dónde dirigirse”.

Séneca

Cuando se inicia el proceso deplaneamiento estratégico, se empieza conla visión. Una visión es idealizar la ima-gen de la organización a la cual se per-tenece. La prospectiva construye una vi-sión compartida del futuro a partir de laimaginación creadora. Una visión idealdebe retratar el futuro perfecto para laorganización. Sólo el propósito de ha-cer el firme intento de alcanzar el futurodeseado produce beneficios más allá delhecho de no haberse planteado, desdeun inicio, objetivos ambiciosos.

Para crear una visión es necesarioconcentrarse en el objetivo final. Cuan-do se busca una visión, no es momento

de pensar en los medios para obtenerese sueño. Los medios pueden serexplicitados luego, en las metas y el plande acción. Una visión compartida portodos los miembros es una forma de auto-identidad, de creencia colectiva de aque-llo en lo que la organización puede sercapaz de convertirse.

La pregunta clave para lograr unavisión es preguntarse: ¿Cuál es mi futu-ro deseado? El futuro debe ser congruen-te con la cultura y los valores institu-cionales, la misión y las circunstancias dela organización. La visión debe ser claray evitar la ambigüedad, mostrar una ima-gen gráfica, y describir el futuro con as-piraciones realistas.

Idear una visión compartida contri-buye a romper con las barreras del pen-samiento, a la vez que da continuidad alidentificar la dirección y el propósito. Lavisión estimula los intereses y el compro-miso con la organización. Promueve laapertura a soluciones únicas y creativas.Crea lealtad al involucrar a sus miem-bros directamente.

Las nuevas ideas nacen cuando secuenta con diferentes perspectivas y laparticipación de todos los miembros dela organización. Reducir las ideas a unsolo punto de vista, repercute en la ri-queza de las opciones.

Una visión estratégica es una ima-gen mental de la forma en que concebi-mos el mundo en el futuro. Se construyeinterpretando la historia, la situación ac-tual y las tendencias hacia el futuro. Lavisión otorga la dirección tanto para laformulación como para la ejecución dela estrategia. A través de la visión, la es-trategia prevé el estado futuro de la or-ganización en forma proactiva, en vez



de reactiva. “Prever es más que tratarde anticiparse al futuro y prepararse enforma apropiada; implica la convicciónde que lo que hacemos ahora puede in-fluir en los aspectos del futuro y modifi-carlos”.28

Ser visionario no es pronosticar elfuturo. Ser visionario es anticipar aspec-tos importantes que permita a la organi-zación a través de sus acciones partici-par en la creación de su propio futuro.Ser visionario es reconocer el potencialque aún no se ha descubierto y centrarla responsabilidad en sus miembros, envez de hacerlo en fuerzas externas des-conocidas.

El pensamiento crítico, la creatividady el cambio deben acompañar la visión.El acto de descubrir es “ver con otros ojosy tocar lo intangible”. Muchas veces lalimitación de las posibilidades al interiorde una organización está obstaculizadapor la negación ante sí mismo de la ca-pacidad que permite reconocer los pro-pios errores. Sólo cuando se tiene unanueva actitud, cuando por propia volun-tad se escoge tener una nueva disposi-ción, es que uno se da cuenta de la ne-cesidad del cambio.

En suma, la visión es una imagenmental de cómo debería estar trabajan-do la organización y cómo ésta deberíaverse en un futuro si el proceso de pla-neamiento estratégico funcionara bien.La visión hacia el estado futuro de la or-ganización otorga tanto el sentido deorientación hacia dónde debe mirarse,como la energía para iniciar ese proce-so. La visión no es sólo un plan hacia elfuturo: es crear el futuro de la organiza-ción.

Declaración de la misión

“Visión sin acción es una ilusión. Acciónsin visión es una pesadilla”

(Proverbio japonés)

Así como la visión describe lo queuna organización desearía obteneridealistamente, la “misión” específica lastareas que deben realizarse en el proce-so sistémico, a través del cual aquella sedesplaza para la obtención de sus idea-les.

La principal diferencia entre visión ymisión radica en que la misión es inme-diata, porque la misión se refiere a loque se va a realizar en el presente conun propósito determinado. Toda organi-zación debe operar de acuerdo con unpropósito global. Sin embargo, no bastaque la misión señale las funciones de laorganización para sobrevivir en el am-biente. La misión debe percibirse comouna opción para hacer aquello que hagaque la organización crezca y se desarro-lle.

La declaración de una misión deberesponder a cuatro preguntas fundamen-tales de la organización: ¿Qué necesi-dades satisface y qué servicios propor-ciona? ¿A quién o a quiénes beneficia?¿Cómo cumple con su función? ¿Por quéexiste? Esta guía inmediata que otorgala misión la hace diferente de la visiónabstracta que señala resultados de unfuturo ideal. Por ejemplo, la misión queBill Gates definió para su propia empre-sa hace unos años fue muy simple: “Veren cada escritorio una computadora queél produzca”.

¿Qué? y ¿Por qué? son las dos pre-

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guntas claves de una organización. Laprimera pregunta: ¿Qué satisface?, serefiere al rol funcional de la organiza-ción al reflexionar acerca de qué nece-sidades trata de suplir. Por definición, lamisión no es permanente. Las necesida-des pueden cambiar o ampliarse a unmayor rango de opciones. Por ende, sur-ge la probabilidad de desarrollar nuevosservicios para satisfacer necesidadesemergentes. Hay un impacto positivocuando la declaración de la misión seamplía en forma apropiada. Al recon-ceptualizarse adecuadamente, una orga-nización puede conservar o adquirir unlugar de liderazgo.

Como base para el proceso deplaneamiento estratégico, el enunciadode la misión requiere identificar la ven-taja o ventajas competitivas que distinguena una organización, es decir, la calidaddel atributo que la separa de las demás.

La pregunta: ¿Por qué? es la razónde ser de la organización y posibilita queésta ubique lo que hace en un contextosocial que le otorgue un enfoque más sig-nificativo a lo que realiza.

El enunciado de la misión debe serclaro, comprensible, breve (100 palabraso menos), suficientemente amplia parapermitir flexibilidad en su implementa-ción, servir de modelo y medio para latoma de decisiones, ser factible y realis-ta, y ser el punto de unión de la organi-zación. Uno de los retos de la misión eshacer que sus miembros se sientaninvolucrados y estimulados.

A medida que las organizacionescambian, crecen y se desarrollan, necesi-tan una nueva declaración de su misiónque responda a sus nuevas necesidades.

Formulación del PlaneamientoEstratégico basado en objetivos

(Goal-based)

La preparación del plan estratégicorequiere dedicar tiempo, energía y en-fatizar el trabajo en equipo. Para que elplan sea asimilado y exista un compro-miso genuino desde adentro por la tota-lidad de la organización, es necesario quelos funcionarios se involucren directamen-te en su formulación.

La fase de la formulación respondea la pregunta hacia dónde debe ir la or-ganización. En la formulación no se bus-ca aún la forma cómo llegar. Más bien,esta fase se sustenta en los temas críti-cos que encara una organización paralograr la misión. La declaración de lamisión sirve para que las decisiones co-rrespondan a direcciones bien definidas.

La formulación de los objetivos deun plan estratégico requiere tres pasos:

1. Identificar las áreas básicas estraté-gicas en pocas palabras

2. Priorizar las áreas estratégicas deacuerdo con el efecto que cada unatendrá para cumplir con la misión

3. Documentar en forma muy cuida-dosa las áreas estratégicas priorita-rias para cumplir con comunicarlasal interior de la organización

Actualmente, el Planeamiento Estra-tégico orientado hacia Objetivos (Llama-do “Gestión por objetivo”) es uno de losenfoques más utilizados por toda organi-zación. Se inicia con una definición dela visión y la misión de la organización yde los valores de la misma, y los objeti-



vos que hay que cumplir para realizar acabalidad esa misión, las estrategias ometas para obtener los objetivos, y losplanes de acción.

Al identificar las áreas estratégicasque deben ser logradas para cumplir conla misión, se formulan los objetivos ge-nerales a largo plazo. Estos deben seramplios y visionarios. A diferencia delos de corto plazo, los objetivos de largoplazo son difíciles de obtener. Aunquepara algunos es importante que los obje-tivos puedan ser medidos y logrados enun tiempo determinado, la flexibilidad ysu capacidad de adaptación es la cuali-dad más importante, porque permite ex-plorar nuevas oportunidades, consisten-tes con el resto del plan estratégico.

Cuando se tienen varios objetivos almismo tiempo, es necesario que existacongruencia entre los mismos y, queaquellos combinen para que sean com-patibles entre sí y puedan formar una es-trategia unificada. También se debe bus-car la armonía de los objetivos persona-les de los miembros con los objetivosglobales de la organización.

Una secuencia temporal debe ayu-dar a que un objetivo cumplido sirva depeldaño para alcanzar el siguiente. Esdecir, al cumplir con los objetivos de cor-to plazo, se van cumpliendo con las me-tas a mediano plazo, y así la organiza-ción está más cerca de alcanzar los ob-jetivos a largo plazo.

Análisis estratégico

Una de las experiencias de mayorfrustración para un equipo que conduceel planeamiento estratégico es la falta decompromiso de los miembros de la or-ganización. Más aún, parte de ellos se

opone a su implementación, sin antesconocer los beneficios que esta prácticaaporta en su conjunto.

Por ejemplo, para algunos un planestratégico es simplemente un listado delas actividades que se deben hacer enun lapso determinado. Para otros elplaneamiento estratégico no sirve pararesolver situaciones en crisis o toma dedecisiones al mas alto nivel. Otros es-cépticos del planeamiento piensan queno contribuye a encarar el futuro. Estasituación acontece por la falta de con-ducción de un análisis estratégico com-pleto como parte del proceso del planea-miento estratégico.

Si los diseñadores del plan inician elproceso a partir de un diagnóstico de loque se conoce en ese momento, esta si-tuación lo haría (al proceso) menos es-tratégico. Sin embargo si hubiera unanálisis previo, éste permitiría absolvercon acierto las aprensiones anteriores.

El problema central del análisis es-tratégico radica en que las propuestas yestrategias de transformación que se en-sayan al interior de una organización serealizan a la medida de los intereses bu-rocráticos manifiestos y latentes. Pese arestringir el análisis del planeamientoestratégico al ámbito delimitado por lasatribuciones de la organización, los diag-nósticos y propuestas no escapan a laconjunción de percepciones y opinionesde la jerarquía superior.

Siendo este el caso, no es posibleesperar que se incorporen al análisis as-pectos novedosos que alteren sustancial-mente las concepciones y las prácticascorrientes. Ello implicaría reconocer li-mitaciones en las capacidades analíticasy creativas de la conducción, cuya sol-

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vencia, racionalidad, sagacidad y creati-vidad se constituyen en “axiomas del sis-tema”.

¿Cómo se determina, articula y co-munica los fines y propósitos generalesde una organización? Los fines se obtie-nen a través de la discusión y el debateabierto sobre el futuro de la organiza-ción, a la luz de su situación actual.

Por lo general, una vez previsto elfuturo de la organización, se debe reali-zar el análisis del desempeño actual dela organización, proceso también defini-do como “auditoría de desempeño”. Esteanálisis, conocido como FODA,29 se basaen la percepción actual de los asuntosmás críticos para el futuro, a través deuna revisión profunda del desempeño yla capacidad actuales de la organización.FODA es la abreviación para Fortalezas,Oportunidades, Debilidades y Amenazas.Es necesario examinar el significado deestos cuatro factores, dos de ellos inter-nos (fortalezas y debilidades) y dos ex-ternos (oportunidades y amenazas) paraestar en condición de comparar la situa-ción real de la performance de la orga-nización con los resultados favorables quese desean alcanzar en un futuro.

Los factores internos dependen delcontrol interno de la organización. Susfortalezas y debilidades deben ser iden-tificados. Estos factores incluyen, porejemplo, el número de miembros, recur-sos humanos y logísticos, la estructura,los valores compartidos, las finanzas, elorganigrama, el estilo de liderazgo y loscanales en los sistemas de comunicación.

Las influencias externas que afectana las organizaciones están compuestas deoportunidades y amenazas, que con va-riado grado pueden tener un impacto

positivo o negativo en la organización.Los factores externos que se analizanestán relacionados con organizacionessimilares con las cuales se está en com-petencia, las políticas de gobierno, lastendencias sociales y comunitarias, elmercado, la economía, los estilos de vida,el medio ambiente, las tendencias demo-gráficas, los avances tecnológicos.

La vigencia del análisis FODA es ob-tener los datos para el análisis de brecha(gap análisis), que permite el estudio delas diferencias existentes entre dos reali-dades con el propósito de determinarcómo llegar de una situación existente alnuevo estado deseado. El análisis debrecha es el espacio que existe entre ellugar desde dónde se encuentra la orga-nización y aquel al que se aspira llegar.El análisis estratégico permite que el di-seño de planeamiento estratégico searealista, realizable y practicable.

Limitaciones en el PlaneamientoEstratégico por falta de liderazgo

Los planes estratégicos, por lo ge-neral, fallan por usar estrategias inapro-piadas o por tener una pobre imple-mentación.

Por una parte, una estrategia esinapropiada debido a la falta de una com-pilación de inteligencia adecuada, comodel entendimiento de la naturaleza delproblema. Una estrategia es incapaz deobtener el objetivo deseado, cuandoaquella no está de acuerdo con el am-biente externo ni con los recursos de laorganización, o la estrategia misma noes viable.

Por otra parte, una estrategia puedeestar pobremente implementada cuan-do, por ejemplo, existe sobre-estimación



de los recursos o habilidades, fallas en lacoordinación, intento inefectivo de ganarel apoyo de todos los miembros, subesti-mación del tiempo, falta de entendimientoo motivación del personal. En otros ca-sos, la implementación es deficiente por-que no existe una correlación entre lasdecisiones tomadas con la problemáticaque concita la atención al más alto nivel,con la estructura organizativa, con lasprioridades implícitas en el accionar insti-tucional, con la gestión de competencias,con los esquemas de incentivo y promo-ción de los miembros de la organización.

El planeamiento estratégico se basaen la premisa fundamental de que subuen éxito requiere del compromiso se-rio de sus miembros y de su acuerdo departicipación en las diversas etapas delplaneamiento. El factor mas importantepara obtener éxito en este proceso es elapoyo decidido de los niveles superioresy la percepción de los demás miembrosque están visiblemente envueltos en elproceso de planeamiento diario.

El liderazgo es vital para el éxito delplaneamiento estratégico. Si éste per-manece escindido de la realidad de laorganización, es porque carece de unsustento interno comprometido. Esta si-tuación se refleja en la conducta por partedel liderazgo de la organización que nosiente ni demuestra sentido de pertenen-cia del proceso de planeamiento, ni in-vierte significativamente su tiempo, ni losrecursos humanos en el desarrollo, eje-cución y control de los planes operativos.

Cuando un equipo de planeamientoestratégico no recibe el apoyo al más altonivel, el sistema se queda únicamente enla fase del proceso de cómo hacerplaneamiento, es decir, en “hacer las co-sas en forma correcta”. Sin embargo,

saber cómo hacer las cosas en forma co-rrecta es muy diferente a saber qué co-sas se están haciendo y si éstas (las co-sas) que se están haciendo son las co-rrectas.

Más espinoso aún es el no recono-cimiento de las principales deformacio-nes, ineficiencias, o problemas básicosde estructura que condicionan la gestión.La etiología de esta disfunción organi-zativa se explica por las herramientas quemodelan las intenciones y valores laten-tes que condicionan únicamente aquelloa lo cual se le concede importancia. Losestereotipos, la complacencia, el liderazgofatigado, el pensamiento a corto plazo,el negativismo subyacen en forma arrai-gada en la cultura de la organización einterfieren con las necesidades reales yclaves para su propia supervivencia.

A pesar de ser un valiosísimo instru-mento de poder, no lo es tanto para quie-nes tienen bajo su única responsabilidadla conducción e implementación delplaneamiento estratégico. El nivel direc-tivo nunca podrá sustituir la opinión deaquellos que lideran una organización.Son los líderes, al más alto nivel, los queseñalan cuáles son los temas más impor-tantes que una política debe conducir. Unaorganización no funciona en base a in-formación recopilada y analizada parala toma de decisiones. El planeamientoestratégico puede anticipar circunstanciasfuturas, pero las decisiones se toman almás alto nivel en el momento presente.

Un ejercicio de prospectiva(forecasting), pronosticar el futuro, vaacompañado del consenso por parte dela jerarquía de la organización sobre losvalores y creencias que son la fundacióndel plan estratégico, y que van a permitirvisualizar el futuro de la manera en que

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se desea llegar a ser. Es necesario quequien ejerza el liderazgo en una organi-zación sea no sólo capaz de señalar unadirección. Debe también influir en susintegrantes para que sigan esa mismadirección. Para que comprendan, demanera integral, la naturaleza y necesi-dades de la organización, el planeamientode la dirección y el manejo de sus recur-sos.

Esta situación difícilmente ocurrecuando el nivel superior se concentra enuna sola persona, ya que el poder sobrelas decisiones se centraliza. Los altos ni-veles de decisión, en vez de colaboraren forma colectiva en la toma de deci-siones fungen el sub-rol de apoyo, de se-cundar y de cumplir casi en forma auto-mática las sugerencias del más podero-so (“Síndrome del Fundador”). Al pre-valecer un método tradicional jerárquicode toma de decisiones como éste, hayfuerte resistencia al cambio. Al mismotiempo, las ideas que prosperan en ac-ciones son únicamente aquéllas que pro-vienen directamente del nivel más alto.

TERCERA PARTE

La política exterior de CarlosGarcía Bedoya

Visión optimista y creativa

A 25 años de su desaparición física(1980), siguen vigentes los profundoscambios que Carlos García Bedoya in-sertó en la actual estructura de Torre-Tagle. Las “estrategias maestras” delplaneamiento de la política exterior pe-ruana, que se desprenden de su obra,permanecen en el liderazgo institucionaly en el entorno de la organización.

Como diplomático y político tuvo lacapacidad de impulsar los cambios es-tratégicos en el quehacer de Torre-Tagleporque en él se conjugaron dos factoresclaves: De un lado, su clara visión delfuturo y decidida intención de llevar ade-lante la misión institucional para alcan-zar los objetivos planteados; y, de otraparte, su genuina capacidad de lideraz-go. García Bedoya es recordado por suscolegas y discípulos como “un diplomáti-co de reflexión, pero la mismo tiempo lareflexión lo llevaba a la acción”.30

Además de lúcido diplomático,García Bedoya fue un estadista y maes-tro permanente, de línea progresista ymoderada, que ejerció el liderazgo ensu grupo generacional y en los jóvenesfuncionarios. Abrió un nuevo horizonteintelectual, cultural y político en varias ge-neraciones de diplomáticos, que continúa,a partir de la afirmación de la posiciónnacional en el ámbito internacional.

Para situar la diplomacia peruana enuna escala mundial, García Bedoya mo-dernizó y tecnificó al diplomático perua-no y cambió la estructura interna y el or-ganigrama de Relaciones Exteriores. Sudiseño de política exterior fortaleció lainstitución.

El principal compromiso que tuvoGarcía Bedoya con sus colegas fue sem-brar la convicción colectiva del uso con-tinuo del planeamiento operacional vi-gente en nuestros días. Identificadas lasnuevas necesidades vitales, la Cancille-ría potenció sus recursos en forma nota-ble. A partir de entonces, la eficienciainstitucional se ha basado en la auto-iden-tificación, los objetivos comunes, valoresy simbolismos.31

García Bedoya se convierte, por ello,



en uno de los símbolos de la diplomaciaperuana. El visionario que plantea, a fi-nales de la década de los sesenta, lametamorfosis entre la Cancillería y ladeterminación de su propio futuro.

El juego racional de la políticaexterior

La metodología que García Bedoyaconcibió para la formulación e implemen-tación exitosa de la política exterior, dis-tingue dos condiciones principales:

1. Una clara definición y visión de losintereses nacionales, a partir de laforma cómo se percibe y se com-prende la propia historia;

2. La reducción de los niveles de in-certidumbre al mínimo, a través dela aplicación de mecanismos y pro-cedimientos para obtener esos ob-jetivos.

El planeamiento estratégico y la di-plomacia fueron para García Bedoya lasdos herramientas fundamentales de la po-lítica exterior peruana. El ”diseño” de supolítica exterior tuvo como sello su per-cepción del Perú como país pequeño32

que, en la esfera internacional podíacambiar su potencial “si jugase el rol in-ternacional correcto”. Y este juego con-siste, precisamente, en el rol de la políti-ca exterior como agente creativo queconcurra simultáneamente a los diferen-tes escenarios de acuerdo a la prioridadque el país decida otorgar a cada uno,congruente con el peso específico quedemandan las características e interesesnacionales.

Como explica Antonio BelaundeMoreyra: “...la concepción garcía-bedoyana sería antes bien de escenas o,

si se quiere, escenarios envolventes enque transcurre la política exterior, un pocoen contraposición con el espectáculo tea-tral convencional en que todas las mira-das convergen en lo que se llama el pal-co escénico”. Y continúa: “Este contras-te se debe a que la política exterior, comoel adjetivo lo exige, es en cierto modoexcéntrica y el protagonista, el Estado,actúa simultáneamente en diversos pla-nos o niveles: platea, galería o palcos,sin dejar de ver por eso el espectáculode la actuación de los demás y gozar conél en la medida de los posible. Pero talexcentricidad es funcional y responde aun auto-centrismo básico...”.33

En otras palabras, la política exte-rior para García Bedoya consistía en unproceso dinámico en el cual convergeny compiten diferentes intereses en la co-munidad internacional, en un escenarioneutro y diferente al propio. Productode la confrontación de objetivos, se pue-de llegar a una solución final que se acer-que a los objetivos e intereses iniciales.En sus palabras, “la diplomacia que másconviene a un ámbito que es ajeno a lasoberanía de los estados, es aquélla ca-paz de lograr la mayor satisfacción de losintereses nacionales como resultado dela confrontación con otros intereses na-cionales”. Esta reflexión subyacente ensu plan está acompañada del ejerciciode una diplomacia activa que dé al paísun rol protagónico internacional, y, portanto, incremente su espacio político, ala vez que reduzca la desventaja de sutamaño.

Si bien García Bedoya no lo dijo ex-plícitamente, de su obra se infiere que laherramienta diplomática de la negocia-ción inteligente permite al Estado reali-zaciones duraderas cuando se participaen el juego non-zero sum (win-win

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strategy), al buscar la eficiencia de Paretoen su resultado.34

Las aproximaciones

El esquema tipológico de GarcíaBedoya ha quedado como instrumentoválido para la medición de las tenden-cias de las relaciones internacionales yla correcta inserción de la política exte-rior peruana en el escenario externo.35

Percibía tres vertientes o, como él las lla-maba, “aproximaciones” de la políticaexterior peruana, en función de la es-tructura del poder mundial: las “conver-gentes”, las “divergentes” y las “coinci-dentes”.

La aplicación de estas categoríasobedecieron al análisis e interpretaciónde los distintos escenarios internaciona-les en los decenios de los sesenta y se-tenta en que García Bedoya las puso enpráctica. Por un lado, el peso de labipolaridad y la consecuente rivalidadentre los bloques Este-Oeste, así comola convivencia con la ‘potencia dominan-te’ dentro de su esferas de influencia.Por el otro, la emergencia del TercerMundo idealistamente percibida comobloque monolítico y solidario contestata-rio.

Los cambios profundos de trascen-dencia histórica en el escenario interna-cional sorprendieron al mundo casi undecenio después de la muerte de GarcíaBedoya: el derrumbe del sistema soviéti-co, la caída del muro de Berlín, la supre-macía militar de Estados Unidos, el multi-polarismo económico y tecnológico, laheterogeneidad de los países en desa-rrollo y sus intereses, la tendencia de-mocrática planetaria, la imposición de laeconomía de mercado, la aparición delas “nuevas amenazas”.

Al vislumbrar la dinámica hacia unanueva estructura de las relaciones inter-nacionales, Hubert Wieland Alzamora seplantea el siguiente interrogante: “Mepregunto: Qué habría pensado CarlosGarcía Bedoya sobre estos hechos detrascendencia histórica y que nos susci-tan variadas interrogantes de todo orden.Por lo pronto, hubiera tenido que redi-señar su esquema de política exterior alhaber desaparecido el ‘otro polo de po-der’ y, en consecuencia, la posibilidadde cultivar las ‘aproximaciones divergen-tes’ como elemento indispensable paracontrarrestar la influencia norteamerica-na y equilibrar nuestra posición interna-cional.”36

Indudablemente, cambiados los es-cenarios internacionales, las convergen-cias, divergencias, y coincidencias ya noson las mismas que percibió GarcíaBedoya en su época para definir la rela-ción del Perú con los diversos actoresestatales. Sin embargo, estas aproxima-ciones pueden ser aún válidas como ca-tegorías de análisis estratégico para ladimensión externa que hoy permita aten-der los intereses nacionales, desde unaperspectiva pragmática.

La estrategia detrás de suesquema tipológico

García Bedoya basó su concepciónde la política exterior de un Estado pe-queño en la movilización de recursos ex-ternos, orientada hacia “valores inamo-vibles”, tales como:

a) La interpretación histórico-socialpara la preservación de la identidadnacional;

b) La seguridad y soberanía territorialcondicionada al “carácter trifásico”



de su estructura: marítimo, andinoy amazónico; así como su posicióngeográfica y vecindad inmediata;

c) El ejercicio de la independencia,como capacidad de tomar decisio-nes con autonomía, para avanzar losintereses nacionales

d) El bienestar nacional a través deldesarrollo nacional integral.

García Bedoya señaló “ocho cami-nos” o “grandes avenidas de la acciónexterior” de lo que él llamó su “esque-ma tipológico” y en otros casos, “temas”.De éstos y los objetivos que cada uno per-seguía, se desprende su concepción es-tratégica y la vigencia de su enfoque ydirección de la política exterior peruana.

Sus primeras dos estrategias, queabajo se señalan, corresponden a unadiplomacia tradicional, llamada en esteensayo “estrategias de continuidad”.García Bedoya innovó su diseño con nue-vas “estrategias de cambio”. Estas políti-cas básicas subyacentes que formuló ensus “Apuntes” para una nueva dirección,aún permanecen en forma medular enel planeamiento estratégico de Cancille-ría.

Las “estrategias de continuidad” queGarcía Bedoya conservó en reconoci-miento de la validez de la diplomacia tra-dicional son las siguientes37:

1. La identificación de la existencia enel Perú de sus viejos problemas conlos países fronterizos sudamericanos;

2. La reafirmación y valoración deAmérica Latina como el espacio in-mediato. Por ende la búsqueda dela unidad regional latinoamericana,

que se inició con la independenciapolítica del Perú, a través de la pre-via coordinación sudamericana desus intereses comunes, que incre-mente su poder de negociación.

Las “estrategias de cambio” introdu-cidas por García Bedoya fueron:

3. El aprovechamiento físico del terri-torio vía la cooperación con los paí-ses vecinos, para obtener beneficioscompartidos;

4. Una diplomacia multidimensionalque contemple la vigencia, pero yano dominante, de la dimensión jurí-dica, para promover nuevos hori-zontes;

5. El incremento de actores y distribu-ción del poder vía la universaliza-ción de las relaciones diplomáticas;

6. La extensión global de los interesesde Estado y control de la agenda in-ternacional vía la diplomacia multila-teral;

7. La presencia y participación en si-tuaciones de importancia internacio-nal para el incremento del podergradual relativo.

Estas políticas básicas que en su di-seño no llegó a articular a plenitud fue-ron las contribuciones de García Bedoyaal planeamiento estratégico ahora vigentey la inspiración de los hacedores de lapolítica exterior peruana. De GarcíaBedoya a nuestros días, solamente havariado el énfasis y contenido temáticode su “diseño”. Así, en el presentemilenio la política exterior peruana se havisto enriquecida con nuevas “áreas”, enrespuesta a los escenarios y demandas

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internas actuales, así como a los desafíosdel sistema global.

En torno a sus reflexiones teóricassobre las relaciones internacionales38, espertinente destacar dos aspectos concep-tuales: su medición del poder, y su per-cepción de la naturaleza interdependientede la política exterior. García Bedoyapercibió ambas tempranamente y, en elsegundo caso, se adelantó a su interpre-tación.

En lo primero, coincide con StanleyHoffman al percibir que los regímenesinternacionales miden el poder en for-ma distinta. En estos escenarios, GarcíaBedoya observó que la soberanía se cons-triñe y los actores estatales se ven impo-sibilitados de marcar las fronteras de lainterdependencia. Por ello, buscó incre-mentar los márgenes de autonomía a tra-vés de las fuerzas distintas que operanen un mundo que él visionaba interde-pendiente.

Un segundo acierto es haber com-prendido la forma compleja cómo operala interdependencia39 y las ventajas queun país pequeño puede lograr de estasituación. García Bedoya percibió la in-terdependencia como el conjunto de re-laciones recíprocas y equilibradas del in-tercambio político, económico, social ycultural entre los países. En este contex-to, la capacidad de un Estado en el planointernacional debía medirse a través dela búsqueda de mayor influencia, la crea-ción de alianzas, el control de la agenda,el compromiso de la votación, el accesoa múltiples canales de comunicación.

Su metodología participativa

El enfoque y dirección de la políticaexterior peruana fue el legado que Car-

los García Bedoya dejó a su institución.A través de su entonces estrategia pros-pectiva, hizo irreversible la percepcióncolectiva de las variables claves de laactual política exterior peruana. Con estaestrategia “pre-activa” para su tiempoestaba preparando a la Cancillería paralos cambios que se producirían despuésde su muerte.

Para plasmar su visión integral de lapolítica exterior peruana y del quehacerdiplomático que concebía García Bedoya,en 1969, por su iniciativa se creó la Sub-secretaría de Planeamiento, que él diri-gió, encargada del diagnóstico, planes yevaluación de las acciones de la políticaexterior, y para actuar como task- forceque responda a los temas más sensiblesy urgentes de la alta política.

Comprometido con la aplicación sis-temática del conocimiento en las nuevasáreas de la Cancillería, el diseño estra-tégico de García Bedoya permitiría gra-dualmente al Ministerio de RelacionesExteriores la autonomía institucional ensus tareas propias y la expansión de lainfluencia gubernamental que hoy en díagoza. Con la Subsecretaría de Planea-miento puesta en marcha, buscaba res-guardar Torre Tagle frente a los avatarespolíticos y transportar la institución al ca-mino de la racional toma de decisiones.

Desde el inicio de su concepción deplaneamiento estratégico, García Bedoyaejerció el liderazgo de la organización yfue creando escuela en un grupo de se-guidores. Dedicó tiempo a la compren-sión institucional de la naturaleza delplaneamiento estratégico y lo que éstepodría lograr para la organización, alvisualizarlo también como un procesosocial y educativo dentro de la organiza-ción.



Bajo este prisma, García Bedoyahizo del ejercicio de planeamiento estra-tégico un esfuerzo concertado para lo-grar un conjunto de decisiones y accio-nes que formen y guíen a la institución.En contra de una cultura organizacionalen la que primara la conducta burocráti-ca inerte y reactiva, la mente racional deGarcía Bedoya reclamaba la aprehen-sión del proceso de planeamiento estra-tégico como requisito sine qua non parala diplomacia pro-activa que requeríanimpulsar los miembros del Servicio Di-plomático peruano “en los distintos table-ros”.

Su metodología de trabajo era alta-mente participativa, como correspondeal planeamiento estratégico. Dice Ma-nuel Rodríguez Cuadros: “Al asumir laCancillería García Bedoya dispuso unaevaluación global de la situación inter-nacional del país. Conformó grupos detrabajo por áreas de acción de la políticaexterior, convocando para ello a funcio-narios de distintas categorías... esta ac-ción inicial le permitió contar con una plu-ralidad de opiniones respecto del diag-nóstico, la evaluación y la prospecciónde los aspectos globales y sectoriales delas relaciones internacionales delPerú...”40

Su legado institucional

El planeamiento estratégico es un sis-tema directivo integrado cuyo propósitofundamental es tomar las mejores deci-siones actuales en un proceso continuode aprendizaje. García Bedoya así locomprendió. Cambió la gestión públicaexterna y la dirigió hacia los grandesobjetivos nacionales, a partir de su visiónde futuro. Con su diseño de política ex-terior y la creación en el mismo año dela primera oficina de planeamiento en

Cancillería, García Bedoya inició un pro-ceso de cambio organizacional y la ma-nera cómo los diplomáticos peruanosdesde entonces vienen encarando losasuntos de interés nacional en el exte-rior.

Conocedor que el sistema de pla-neamiento estratégico es ante todo unproceso político, García Bedoya diseñólo que en el mundo empresarial se co-noce como “gestión por objetivos”, re-ceta hoy aplicada para hacer la gestiónpública más eficiente. A la vez buscódesarrollar los recursos humanos nece-sarios en el conocimiento de las relacio-nes internacionales.

Su capacidad de percibir la emer-gencia de los nuevos espacios de actua-ción con ideas de avanzada (rule-breaker), más allá de los entornos tradi-cionales, se revela en su diseño de polí-tica exterior: la primera “carta de nave-gación” (o road-map) del quehacer di-plomático peruano moderno.

García Bedoya fue un rule-breakeral visionar que el planeamiento estraté-gico no sólo debía basarse en los recur-sos existentes, sino también en aquelloque la organización puede hacer y queninguna otra entidad es capaz de hacer.Al fortalecer las capacidades (corecompetence) de la organización para suadaptación a las nuevas tareas, incre-mentó las ventajas competitivas que po-nen al servicio diplomático a la vanguar-dia del sector público. Sin duda, la imple-mentación del primer plan estratégicoque diseñó García Bedoya permitió quela institución se fortalezca y crezca.

Con una interpretación del tiempo-histórico de las transformaciones socia-les en el contexto nacional e internacio-

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nal en el que vivía, García Bedoya con-jugó la planificación estratégica de lapolítica exterior como instrumento querespalde el gran proyecto nacional deldesarrollo.

Su diseño estaba orientado a avan-zar en la probabilidad. Nunca pensó enla predicción ni profecías, porque cono-cía la fragilidad de la condición humanay la complejidad de las relaciones inter-nacionales. Probablemente pensaba queen la esfera de la incertidumbre, la polí-tica es una opción humana entre eldeterminismo y el voluntarismo. ComoRaymond Aron, entendía la acción razo-nada y responsable de un actor políticocomo producto de la tensión entre estosdos supuestos.

Al programar estratégicamente lapolítica exterior peruana, García Bedoyaera consciente que no estaba anticipan-do el futuro. Estaba preparando la or-ganización para encarar el futuro en laera de la globalización y la permeabili-dad que hoy exige la reforma estatal.

El interés público actual se sitúa alcentro de la acción del Gobierno, pro-ducto de las duras críticas que durantelas décadas de los ochenta y noventavinieron recibiendo las prácticas de la Ad-ministración Pública.41

En el plano internacional en la dé-cada de los noventa se modifica el con-cepto de “administración pública” por elde “gerencia pública”. En el nuevomilenio la Cancillería retoma el hilo del“diseño” de política exterior para enca-rar nuevas exigencias de eficiencia, efi-cacia, economía, la orientación a la “po-lítica pública”. Se enfoca la participa-ción e interés de la población, la igual-dad, la transparencia, la rendición de

cuentas en el manejo de la administra-ción pública, el énfasis en la meritocracia.

Si Carlos García Bedoya viviera, nole sería nuevo el contenido de prácticashoy impuestas por organismos interna-cionales financieros, que demandan delos Estados el “buen gobierno”, la “ge-rencia pública”, la “transparencia” y la“rendición de cuentas” o accountability.Tales prácticas se orientan al cumplimien-to de los servicios para el desarrollo hu-mano que satisfaga el interés y necesi-dades públicos de la hoy llamada “socie-dad civil”.

Anticipadamente García Bedoyahabía revitalizado la institución para ser-vir de modelo como instrumento eficazdel Estado dos décadas antes que el Ban-co Mundial y el Fondo Monetario los uti-licen como condicionantes en sus rela-ciones financieras, producto del cual elAcuerdo Nacional adopta el “planea-miento estratégico” como Quinta políticade Estado.

Cómo hubiera gozado GarcíaBedoya los revolucionarios avances tec-nológicos, que no llegó a conocer. Elmundo global de la informática y las co-municaciones; la era digital. GarcíaBedoya, en su pasión aroniana por elmundo de las relaciones internacionalesy diplomáticas intuía la importancia delanálisis multidimensional de los factoresendógenos y exógenos. Esa percepciónes hoy fundamental para comprender loscambios actuales. Por ende, para en-frentar nuevos retos.

Cuando asumió la Secretaría Gene-ral de Relaciones Exteriores, al empezarla década de los setenta, García Bedoyaintrodujo en la Cancillería los primerosplanes operativos del Sector. Se trató del



entonces llamado “Plan Anual de Traba-jo”.42 Ese plan habría de seguir produ-ciéndose hasta que García Bedoya ter-minara su gestión ministerial al frente deTorre Tagle meses antes de fallecer. Conlos actuales recursos informáticos, y tec-nológicos en general, hoy es posible opti-mizar las actividades previstas sistemáti-camente, ejecutadas, y materia de eva-

Notas

1 De Olarte, Olga Liliana (1997).

2 Los argumentos teóricos de la CEPAL se basaban en: a) la intervención estatal parala industrialización vía la sustitución de importaciones, a través de la obra de RaulPrebisch, Celso Furtado, Aníbal Pinto, Osvaldo Sunkel, entre otros. b) la Teoría de ladependencia que señala el rol clave del Estado para la planificación del desarrolloen las obras de Cardos y Falleto, Theotonio do Santos, principalmente.

3 Un relato detallado de los antecedentes del planeamiento en el Perú se encuentra enRoberto Cornejo Klaschen, La Planificación y el Presupuesto en el Perú, Período 1960-1985, Centro de Investigación, Universidad del Pacífico; así como en FernandoSánchez Albavera, Constitución política, acuerdo nacional y planeamiento estratégi-co en el Perú, Serie Gestión Pública, CEPAL, Santiago de Chile, febrero 2003.

4 El “Consenso de Washington” fue el nombre acuñado por el economista inglés JohnWilliamson en la década de 1980. Se refiere al plan de desarrollo económico paraAmérica Latina. Es una agenda de temas y recetas para el ajuste estructural de losprogramas del Banco Mundial y el BID para encarar la crisis de la deuda desatadaen agosto de 1982. Williamson se reunió en Washington con 50 economistas(noviembre 1989). Analizaron la aplicación de las políticas de ajuste y de reformaestructural impulsadas por el Consenso de Washington. Los acuerdos básicos enmaterias macroeconómica adoptados en esta conferencia fueron publicadas en unlibro por el Institute of International Economics, Washington. Margaret Thatcher, losChicago Boys (asociados con la Universidad Católica de Chile), los economistas“reaganianos” (supply-siders) son reconocidos como los inspiradores de estas políti-cas. Además del Banco Mundial y el BID, conforman el Consenso de Washington: elFMI, altos ejecutivos del Gobierno de EE.UU., las agencias económicas de este país,la Reserva Federal, miembros del Congreso estadounidense interesados en temaslatinoamericanos y los think tanks norteamericanos dedicados a la formulación depolíticas económicas en la región. Los lineamientos de la política neoliberal que seinsertan a través de diez temas de reforma son: disciplina fiscal, la inflación comoparámetro central de la economía, prioridades en el gasto público, reforma tributaria,tasas de interés, tipo de cambio, política comercial, inversión extranjera directa (víadebt swaps), privatizaciones (que data de 1985, con la promulgación del Plan Baker),desregulación (proceso iniciado en Estados Unidos por la administración Carter yprofundizado por Reagan). Williamson ha reconocido que en las últimas dos déca-

luación: una suerte de “diplometría”43

para la medición y cuantificación de lapolítica exterior peruana que GarcíaBedoya introdujo.44 Fue él, pues, pione-ro del Sistema de Planeamiento Estraté-gico que, con esfuerzo denodado, TorreTagle trata ahora de impulsar, con losnuevos enfoques, fenómenos, actores yescenarios propios de la globalización.

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das las reformas del libre mercado han tenido una actuación mediocre en la región.Los modestos efectos del crecimiento global han imposibilitado hacer frente a la seriede crisis recurrentes, los altos índices de pobreza y desempleo, el descontento popu-lar y las protestas violentas. Producto de esta reflexión, Williamson y Pedro PabloKucynski sugirieron una “nueva agenda” (que otros economistas han llamado “lasegunda generación de reformas”, por mantener las propuestas originales del Con-senso de Washington), motivo de un libro publicado por el Institute for InternationalEconomics titulado: After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reformin Latin America (2002). La agenda pone el peso en la dimensión institucional y enel “buen gobierno” (governance) que permita el funcionamiento efectivo de la eco-nomía; así como el empoderamiento de los pobres y la generación de sus ingresosvía el mejoramiento de la calidad de la educación, el acceso a la propiedad ymicrocréditos, entre otras medidas económicas.

5 Uno de los logros del Canciller Diego García Sayán fue la reposición de los 117funcionarios diplomáticos “arbitrariamente cesados” a fines de 1992. Diego GarcíaSayán (2002). Culminó así el proceso de reinstitucionalización que había sidopropulsado desde que Javier Pérez de Cuéllar asumiera el Premierato y la Cancille-ría.

6 Ley No. 27658 de 30 ene 02; así como el D.S. No. 030-2002-PCM de 03 may 02,Reglamento de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.

7 Entre las acciones del gobierno: Ley 27806, “Acceso ciudadano a la Informaciónsobre Finanzas Públicas”, 2001; y la creación del Portal de Transparencia Económicadel Gobierno.

8 José Antonio García Belaunde (1993) en su artículo describe el por qué de la vigen-cia actual de García Bedoya, que cito: “Los tiempos revueltos de los que hablabaBraudel son precisamente aquellos que buscan en la historia respuestas a las an-gustias y problemas de un tiempo presente que nos asedia. García Bedoya, quesentía las inquietudes de estos tiempos revueltos, ofrece a partir de la historia delPerú una respuesta para una posición internacional. Articulando debidamente suconcepción de los espacios de proyección para el Perú con las constantes en nuestrahistoria, establece un diálogo que tiene como virtud principal estar abierto paraenriquecerse con aportes de la reflexión teórica y de la naturaleza tangible de lasrealidades internacionales. Y aquí surge el maestro en García Bedoya en cuantodepositario de una tradición y a su vez creador y transmisor de un proyecto de largoaliento”. Pág. 12.

9 La economista MBA, Ministra Consejera Maria Antonia Masana, miembro de laDGP de la Subsecretaría de Planeamiento Estratégico tuvo la idea original y formulóla concepción inicial de un programa computacional que luego sería llamado el“Sistema de Planeamiento Estratégico de Relaciones Exteriores” (SPE-RE). Esta inicia-tiva fue rápidamente endosada por el apoyo de sus entonces jefes EmbajadoresHumberto Umeres y Elard Escala. A lo largo de 2004, la primera versión del SPE-REfue diseñada y divulgada por el equipo de la DGP, y puesta en práctica por laCancillería y sus dependencias dentro y fuera del Perú, así como en los otros dospliegos del Sector (INANPE y APCI).



10 Sun Tzu. The Art of War: The Denma Translation (Shambhala Library) 2002. Colec-ción de ensayos que analizan conceptos del Arte de la Guerra basados en los textode Yin Chueh Shan, descifrado entre 140-118 A.C. y recién descubierto en 1972.

11 Frase de Von Clausewitz considerado padre del estudio de la estrategia moderna.

12 B.H. Liddell Hart. Strategy, Basic Books, 1967.

13 George Steiner. Strategic Planning, Free Press, 1979.

14 Henry Mintzberg. The Rise and Fall of Strategic Planning, Basic Books, 1994.

15 Kenneth Andrews (1980).

16 Algunas personas confunden “posicionamiento” con “posesionamiento”. Lo correc-to es “posicionamiento”, palabra empleada por Al Ries y Jack Trout en su libro,Positioning: The Battle for your Mind. Una estrategia de posicionamiento consta detres pasos: identificar las ventas sobre las cuales cimentar una posición, seleccionarlas ventajas correctas y escoger una estrategia de posicionamiento, comunicar ypresentar eficazmente al público la ventaja escogida. (P. Kotler y G. Armstrong (2003),Marketing: an introduction, Prentice Hall Inc.

17 Michael Porter (1996).

18 En el mundo empresarial, la Balance Scorecard ha sido implementada por cientosde las corporaciones de Fortune más importantes y es considerada una de las prác-ticas de gerencia más innovadoras del siglo XX. Robert S. Kaplan y David P. Norton,The Strategy Focused Organization, Harvard Business School Publishing Corporation,2001.

19 Goodstein. Nolan & Feiffer, 1992; Porter, 1982.

20 El creador de la Teoría de los Sistemas es Ludwig von Bertalanffy. En 1960, JayForrester desarrolla una rama del pensamiento sistémico que explica el cambioorganizativo bajo el supuesto básico del cambio constante al interior de sistemassocio-tecnológicos, y surge así la rama de la dinámica sistémica. (Senge, Kleiner,Roberts, Ross, & Smith 1994).

21 G.P. Richardson. Feedback thought in Social Science and Systems Theory. Philadelphia:University of Pennsylvania Press, 1991.

22 J. de Rosnay. Le Macroscope, París. Les Editions du Seuil, 1975.

23 J.B. King. “Tools-r-us”, Journal of Business Ethics, 13, 243-257, 1994.

24 Meyer. Fast Cycle Time.

25 P.M. Senge. The Fifth Discipline, New York: Doubleday, 1990 es uno de los libros quecon mejor éxito aplican el pensamiento sistémico a una organización al cual el autorllama “la quinta disciplina”.

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26 Lo fundamental es que al momento de seguir el proceso del plan, se anoten lasrazones de las desviaciones y se ajuste el plan de acuerdo a los nuevos cambios.

27 La mayoría de las organizaciones no tienen claridad sobre sus valores. Debido aesta situación surgen situaciones conflictivas que para solucionarlas necesitan pre-viamente aclarar y resolver los dilemas de valores subyacentes.

28 L. Goodstein et al, (1998) Applied Strategic Planning: A Comprehensive Guide, McGraw Hill, pag. 4.

29 Esta sigla representa cuatro factores: fortalezas, oportunidades, debilidades y ame-nazas. En inglés este ejercicio es conocido por las siglas SWOT: Strengths, Weaknesses,Opportunities, Threats, ejercicio que data de la década de los cincuenta. En españoltraducido como FODA o DOFA.

30 Testimonio del embajador Javier Pérez de Cuéllar, recogido por Marco Carreón(2000).

31 En la obra de los historiadores Raúl Porras Barrenechea y Alberto Ulloa, principal-mente, García Bedoya basó sus ideas y análisis históricos y su culto cívico a lacultura peruana.

32 Un país pequeño es aquel que tiene limitados recursos económicos, por la natura-leza primario-exportadora de su economía. García Bedoya, sin embargo, reconocíalos atributos geopolíticos del Perú para maximizar su influencia política en lo quellamó los “eslabones: andino, latinoamericano y tercermundista”.

33 Antonio Belaunde Moreyra (1993). En su artículo, el autor rechaza categóricamentela interpretación que se le otorga al diseño de García Bedoya como “una secuenciade círculos concéntricos”.

34 Carlos García Bedoya se adelanta al libro clásico y best seller de Fisher y Ury (1983),que describe los principios de una negociación efectiva, sabia, eficiente, justa yduradera, basada en la satisfacción de los intereses de todas las partes, para lograrun buen acuerdo. En sus Apuntes ha quedado también implícita la lógica matemá-tica de la eficiencia de Pareto (Pareto-optimalidad) que se aplica en la toma dedecisiones en torno de múltiples objetivos existentes en el plano internacional. Sedice que una solución (S1) es “Pareto-óptima”, cuando no existe otra solución tal (S2)que mejore en un objetivo sin empeorar en otro.

35 En su artículo, Oswaldo de Rivero (1993) desarrolla una interpretación pragmáticade las “aproximaciones coincidentes” en un contexto histórico internacional diferen-te. De su artículo se desprende el mensaje que las categorías de análisis de GarcíaBedoya son válidas para interpretar una determinada realidad, y que no pueden serusadas de la misma forma para analizar otro momento. Sin embargo, las catego-rías de análisis de García Bedoya siguen siendo una ‘metodología’ válida y comple-mentaria al análisis FODA de planeamiento estratégico.

36 Hubert Wieland Alzamora (1993), “Hacia un Nuevo Orden Mundial”.



37 El enfoque tradicional se refleja en las obras del siglo XIX y XX de: Arturo GarcíaSalazar, Víctor M. Maúrtua, Pedro Paz Soldán y Unanue, Francisco Tudela y Varela,Alberto Ulloa. El contenido de sus obras se refieren a las relaciones bilaterales conlos países fronterizos e intentos de cooperación regional.

38 Las contribuciones y percepciones teóricas de las relaciones internacionales del maestroGarcía Bedoya aparecen tratadas con cuidadoso detalle en la obra de HumbertoUmeres Alvarez (2000).

39 En 1979, Keohane y Nye acuñan el término “interdependencia compleja”. (1979).

40 Manuel Rodríguez Cuadros (1993), en Carlos García Bedoya, Una visión desde losaños 90, Ed. pág. 147.

41 Exceso de trámites burocráticos (o red tape), lentitud en la tramitación de documen-tos, insensibilidad a las necesidades públicas, utilización derrochadora de recursospúblicos.

42 José Torres-Muga (1993) pág. 188. Estos eran producidos y editados en su Gabine-te, mientras el embajador García Bedoya era Secretario General. Igualmente pre-ocupaba a García Bedoya “el registro constante de la vida internacional del Perú”.Por ello, reanudó la publicación del Boletín del Ministerio de Relaciones Exteriores,de contenido trimestral, a partir de enero de 1971. Según cuenta Alfredo RamosSuero (1993), él y José Torres-Muga, ambos Jefe de Gabinete de García de Bedoyasubsecuentemente, fueron una “suerte de editores del Boletín”. En esa etapa, elBoletín se publicó hasta fines de los setentas. En la historia del Ministerio, losBoletines se han publicado por etapas y en forma discontinuada. Se iniciaron en1904 y se publicaron en forma continua hasta 1929. La segunda etapa fue men-sualmente desde 1925 hasta setiembre de 1929. La tercera etapa se reinició entre1931 y 1945. La cuarta etapa corresponde a la iniciativa de García Bedoya, de1971 hasta, como queda dicho, fines de esa década. La quinta etapa de 1984 a1986. Entre 1989 y 1994 el boletín cambio de nombre a Documentos de PolíticaExterior y también de formato. Estos no contienen documentación y son de escasainformación. El Boletín Informativo reaparece en 2001.

43 Este concepto fue desarrollado por José Torres-Muga quién en el año 1970 acuñó lapalabra “Diplometría”.

44 Hoy los Planes Anuales de Trabajo del Embajador García Bedoya son equivalentesa los llamados Planes Operativos Anuales (POAs) y los Reportes de Acción Ejecuta-das (RAEs) equivalen a su seguimiento y evaluación.

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– José Torres-Muga. “Recordando a Carlos García Bedoya”, op. cit., págs. 187-192.



parados) de la University of California LosAngeles, (UCLA). Dos Maestrías de UCLA:una, en las especialidades de Relaciones In-ternacionales y Administración Pública; y laotra, en Estudios Interamericanos y Econo-mía. Profesora de los cursos Theory of Inter-national Relations y Poverty and Globalization,en The American University in Cairo, Egipto;Latin American Economy, en la School ofDiplomacy and International Relations, SetonHall Catholic University, New Jersey; GuestScholar, Program in Latin American Studies,Princeton University, New Jersey; Organiza-ción Multilateral, Academia Diplomática delPerú. Se inició en la docencia en las iniversi-dades del Pacífico y Lima, con el curso “Siste-mas Comparados”. Licenciada en Relacio-nes Internacionales de la Academia Diplo-mática del Perú. Ministra en el SDR. Actual-mente es Directora General de Programacióny Evaluación de la Subsecretaría de Planea-miento Estratégico del Ministerio de Relacio-nes Exteriores del Perú. Entre otros cargos, enla Cancillería ha sido Directora de la OEA yDirectora de Asuntos Marítimos. En el exte-rior ha servido en la Embajada del Perú enlos Estados Unidos; Consulado General enLos Angeles; Consejera y durante un año En-cargada de Negocios en Canadá; CónsulGeneral en Santiago de Chile.

*****LLLLLiliana De Olarteiliana De Olarteiliana De Olarteiliana De Olarteiliana De Olartede Tde Tde Tde Tde Torres Mugaorres Mugaorres Mugaorres Mugaorres MugaPh.D. en Ciencia Política(Política Económica Inter-nacional y Gobiernos Com-

– Hubert Wieland Alzamora. “Hacia Un Nuevo Orden Mundial”, op. cit., págs. 289-302.

– Tzu Sun, (2002) The Art of War: The Denma Translation (Shambhala Library). Texto deYin Chueh Shan, descifrado entre 140-118 A.C. y descubierto en 1972.

– Umeres Alvarez, Humberto, (2000) Carlos García Bedoya y la Teoría de las Relacio-nes Internacionales, Fondo Editorial, Fundación Academia Diplomática del Perú,Lima.

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