Planificación flexible y realidad económica. Análisis del ... · te a las previsiones...

Planificación flexible y realidadeconómicaAnálisis del caso español

EDUARD ARRUGA Y VALERI

"Es indispensable ligar muy estrechamente el plan globala los planes prácticos de curso, así como a su exacta realización.Es algo realmente indiscutible. Pero ¿cómo ligarlos? Para sa-berlo es preciso que nuestros economistas y estadísticos, en lugarde divagar sobre el plan en general, se dediquen a estudiar larealización de nuestros planes, nuestros errores en este campo,los medios para rectificarlos. Sin este estudio seríamos ciegos."

LENIN: Le plan économique unique, en "Oeuvres", t. 32,París-Moscú, 1962, pág. 147.

I. POLÍTICA ECONÓMICA Y PLANIFICACIÓN

En un libro que se ha convertido ya en clásico para los estudiosos yprofesionales de la ciencia económica, el profesor holandés Jan Tinbergenseñala que "la política económica consiste en la manipulación deliberadade cierto número de medios con objeto de alcanzar ciertos fines" (1). Deacuerdo con esta definición, la política económica supone la intervenciónde unos responsables (que pueden ser uno o varios) sobre las actividadeseconómicas de un conjunto de individuos, constituidos éstos en un gruposocial más o menos homogéneo, y localizados en un determinado entornogeográfico.

La política económica aparece, pues, como la manifestación concretade la intervención del sector público en la economía. Y del mismo modoque una actuación correcta en determinado asunto requiere un conoci-miento a fondo del problema, un análisis profundo de la situación y delos medios de que se dispone, etc., esta intervención del sector público

(1) TINBERGEN, Jan: Política económica: principios y formulación, trad. de A.López Munguía, Fondo de Cultura Económica, México, 1961, pág. 38.

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no puede realizarse de manera coherente y eficaz si no se efectúa, con ca-rácter previo o simultáneo, una serie de tareas y operaciones, tales como:

— la observación de la realidad económica,— la definición de objetivos,— el análisis de las medidas adecuadas,— la previsión de consecuencias, costes y resultados, etc.

Este conjunto de tareas, en cierto modo auxiliares de la política eco-nómica, suele conocerse con el nombre de planificación o programa-ción (2). La planificación, pues, puede ser definida como "la preparaciónde la política económica", y de modo parecido puede decirse, siguiendonuevamente a Tinbergen, que "un plan o programa es un conjunto inter-dependiente de datos, hechos, objetivos y medidas que indican la evoluciónesperada de los fenómenos económicos (3).

La planificación no es, pues, política económica. En efecto, la políticaeconómica se basa en la adopción de decisiones por el poder público. Encambio, en el ámbito de la planificación, las decisiones aparecen única-mente como objeto de análisis, crítica y valoración. Pues la planificaciónconsiste, fundamentalmente, en la realización de diversos análisis acercade los elementos a tener en cuenta en la política económica.

La planificación de la vida económica nacional, por otro lado, exigeuna visión global de la realidad socio-económica y de la política econó-mica. Es sintomático, a este respecto, que mientras suele hablarse —y qui-zá se habla más de lo conveniente— de la política del crédito, políticacomercial, política agraria, etc., no se acostumbra a añadir tantos adjetivosal vocablo "planificación". La planificación, para ser un eficaz elementode preparación de la política económica, ha de tener en cuenta la íntimainterrelación o interdependencia que existe entre la mayoría de los fe-nómenos económicos. Caso de producirse una sectorialización execesiva delas tareas de la planificación económica, las funciones de síntesis y de

(2) Algunos autores, en especial los italianos (Marrama, Parillo, Frumento,D'Antonio), prefieren el término "programación" al de "planificación", por conside-rar muy ligado este último al sistema de economía con dirección central, propio delos países de régimen político comunista o socialista. Sin embargo, la mayoría deautores, y éste es el enfoque adoptado aquí, utilizan indistintamente ambos términos,aunque preferentemente el de "planificación".

(3) TINBERGEN, Jan: Sviluppo e pianificazione, trad. de G. Antonelli, "L'Uni-verso del Conoscere", núm. 18, II Saggiatore, Milano, p. 36. Existe versión castellanapublicada en 1968 por Editorial Guadarrama, Madrid, en la colección "Bibliotecapara el hombre actual", núm. 18.

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PLANIFICACIÓN FLEXIBLE Y REALIDAD ECONÓMICA

coordinación que el plan debe realizar no se cumplirían, y por ello la pla-nificación resultaría simplemente inútil.

La planificación económica es, pues, una tarea delicada. Por lo menospara que cumpla efectivamente su función. Como señala Vittorio Marramaen un gracioso símil: "Si alguien me preguntara si considero útiles losguardias urbanos, contestaría que sí, siempre que sepan y quieran hacersu oficio. Cuando, en efecto, son capaces y voluntariosos, el tráfico sedesarrolla con fluidez; si, en cambio, son incapaces o negligentes, se creanirritantes embotellamientos de coches y peatones. En este último caso,me pregunto si, después de todo, no sería mejor dejar a automovilistas ypeatones se las apañasen por sí solos. Naturalmente, a urbanos capaces yvoluntariosos ha de corresponder la voluntad de los automovilistas yde los peatones de cooperar con aquéllos, a fin de que todo vaya bien.Análogo es mi punto de vista con respecto a la cuestión de si es con-veniente tener un plan de desarrollo económico o no" (4).

LA FLEXIBILIDAD Y EL FACTOR TIEMPO EN EL PLAN

Como se ha dicho, elemento necesario para una óptima realización dela tarea de planificar es el conocimiento de la realidad económica, tantoestructural como coyuntural. En efecto, las tareas de la planificación sefundamentan en una serie de estudios y análisis acerca de la situacióneconómica. Sobre la base de ellos, se establecen previsiones, se definenobjetivos, se proponen medidas, etc.; el resultado de tales tareas, la vo-luntad de llevar a cabo una actuación concreta con vistas a unos determi-nados objetivos, es decir, las previsiones de política económica, aparecenen lo que se denomina plan o prograrrta (5). En sentido amplio, pues,pueden identificarse elaboración del plan y planificación.

El plan, de hecho, se contiene en el documento que recoge dichasprevisiones, objetivos, medidas, etc. Sin embargo, no debe confundirsecon dicho documento: un plan o programa es bastante más, y bastantedistinto, que un conjunto de frases y oraciones escritas. El plan refleja lavoluntad del sector público, a veces, incluso la del sector privado, y supo-

(4) MARRAMA: Vittorio: Problemi e tecniche di programmazione económica,"Collana di testi della Scuola di Sviluppo Económico", Cappelli, editore, Roma, no-viembre 1962, pág. 13.

(5) En la actualidad, la mayoría de los planes económicos globales —que aquíse denominan abreviadamente "plan o programa"— reciben el nombre de "plan dedesarrollo". Sin embargo, existen asimismo planes cuyo objetivo es distinto: estabili-zación, reconstrucción, autarquía, etc. Aquí el término "plan" se aplica indistinta-mente a todos los planes económicos globales, sea cual sea su objetivo.

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ne la determinación de actuar en cierto sentido durante un lapso de tiem-po más o menos largo.

De todas formas, puede suceder muy fácilmente —las técnicas de pre-visión no son todavía suficientemente perfectas—" que, en el transcursodel tiempo, la evolución de la realidad económica no responda exactamen-te a las previsiones establecidas en el plan. Por ello, se hace necesarioun constante contraste entre el plan y la realidad, a medida que ésta seva ofreciendo al observador; este contraste presenta un triple interés:

1. La utilidad de las técnicas de previsión empleadas en la elabora-ción del plan. Puede conseguirse, con ello, la mejora, desde el pun-to de vista científico y estadístico, de tales técnicas de previsión.

2. La eficacia de la política económica instrumentada en el plan. Setrata del control de la ejecución del plan: es decir, si la políticaeconómica actuada ha sido efectivamente aquella que se habíaelaborado, y sobre todo si los resultados alcanzados se desvíansensiblemente de los objetivos previstos y de las hipótesis sobreellos efectuadas.

3. La modificación de la política económica elaborada e instrumenta-da en el ámbito de la planificación, con el fin de adecuarla a larealidad económica. Para realizar esta modificación en el marcode la planificación, es preciso añadir dos nuevas características ala noción de planificar:

— la continuidad, y— la flexibilidad (6).

Estas dos características o condiciones de la planificación y, por con-siguiente, del plan, inducen a la consideración del factor tiempo en elanálisis. El horizonte temporal de un plan viene principalmente determi-nado por los objetivos que se pretenden alcanzar. Así, por ejemplo, un

(6) Que las tareas de planificación sean continuas significa que, en tanto nohaya terminado el proceso, es decir, mientras no se ha alcanzado el objetivo últimoprevisto, debe mantenerse una actitud de observación de la realidad, de análisisde medidas, de verificación de hipótesis, etc. Que la planificación sea flexible implicaque puedan adoptarse oportunamente las modificaciones necesarias para ajustar lasprevisiones a la realidad. Estas dos características han de manifestarse lógicamenteen el plan —en definitiva, el resultado de aquellas tareas— que debe ser asimismoflexible, y, por tanto, susceptible de las adecuadas reformas.

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plan de estabilización tendrá una duración distinta, y posiblemente me-nor, que un plan de reconstrucción o de reestructuración, y evidentemen-te, muy inferior a la duración de un plan de desarrollo a largo plazo. Sinembargo, todo plan puede ser escindido en una serie continuada de planesparciales que abarquen un período de tiempo inferior.

El período de tiempo abarcado por un plan (total o parcial) suele seraquel número de meses o años durante los cuales es posible ejecutar unapolítica económica encaminada a obtener determinados objetivos. Ampliarel período de tiempo abarcado por un sistema de planificación permitela consideración de un número más amplio de factores, la adopción dehipótesis más generales, pero al mismo tiempo aumenta la incertidumbrey, por tanto, la posibilidad de error. En cambio, un período de tiempomás corto favorece el establecimiento de hipótesis más concretas, la de-terminación de los parámetros de un modo más exacto, aunque en contra-partida, limita el horizonte de la política económica que se elabora.

De todos modos, son razones de oportunidad —y no de técnica esta-dística— las que determinan el período de tiempo que deberá abarcar unplan. Es un dato que le viene impuesto al planificador, entendido éste—en su sentido más restringido— como aquel "técnico que conoce losmétodos de planificación y que utiliza una técnica de planificación apro-piada para el establecimiento de los planes" (7). Quien define los objetivosy toma las decisiones correspondientes (el poder político) es tambiénquien señala el período de tiempo que considera adecuado para la realiza-ción de sus propósitos —por ejemplo, el período electoral—, aunque in-dudablemente el planificador puede influir en forma más o menos decisi-va en estas determinaciones.

El planificador, a la vista de estos elementos, de su conocimiento dela realidad y de las técnicas de previsión que le es posible aplicar, puedeentonces sugerir la adopción de un único plan o de varios planes parciales,de duración inferior, durante el período de tiempo considerado.

Es sumamente importante, como puede imaginarse, que la realidad eco-nómica y el plan no se disocien significativamente. Lógicamente, la in-fluencia entre ambos es recíproca (8): el plan (la política económica) es

(7) BICANIC, Rudolf: Planificateurs et politiciens, "Bulletin SEDÉIS, Sociétéd'Etudes et de Documentation Economiques, Industrielles et Sociales, Futuribles",núm. 103, París, 1." noviembre 1965, pág. 3.

(8) MARCZEWSKI, J.: Coyuntura y desarrollo planificado, trad. de S. AzconaSanz, Consejo Económico Sindical Nacional, serie "Documentación Económica",núm. 288, Madrid, mayo 1967, pág. 2.

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un acto de voluntad humana que tiende a modelar la evolución de loshechos económicos hacia determinados fines, siguiendo un sistema de pre-ferencias; la realidad económica, por su parte, se desenvuelve en un me-dio que no es ni mucho menos rígido ni está plenamente sujeto a las de-cisiones humanas (incluso en los sistemas de economía con dirección cen-tral), modificando las previsiones e hipótesis del plan.

Por ello, se hace necesaria la modificación de los datos y de los ins-trumentos establecidos en el plan. La posibilidad de establecer oportuna-mente esta modificación en el contenido del plan viene condicionada,como se ha dicho antes, por la característica de flexibilidad de la planifi-cación y del propio plan.

VIGENCIA Y VALIDEZ: UNA DISTINCIÓN INTERESANTE

La flexibilidad del plan, como afirma Siró Lombardini (9), no ha deser entendida en el sentido de indeterminación de las previsiones y de-cisiones contenidas en el plan, con arreglo a lo cual la política económicadel sector público y del sector privado podrían desarrollarse casi como siel plan no hubiese sido elaborado. El plan ha de señalar claramente losaspectos fundamentales de la actuación del sector público, sus objetivosprincipales, los criterios de asignación de recursos, la escala de preferen-cias (por ejemplo, cañones o mantequilla), etc. Esta presentación de losmúltiples objetivos y medidas de la política económica, como señala T.W. Hutchison, ha de ir acompañada además por lo que podría llamarse"el arte de la política económica" (10). Pues el grado de intensidad en lapersecución de uno u otro fin no es únicamente consecuencia de fun-ciones de preferencias, sino también de funciones de posibilidad, de lamedida en que la situación y la evolución económicas permiten la viabili-dad de una propuesta determinada. Ello no es óbice, de todos modos, pa-ra que, conservando sus características, el plan pueda ser oportunamentemodificado de forma que sea más adecuado a la realidad.

El período de vigencia de un plan es, como su nombre indica, el con-junto de meses o años durante los cuales el plan —en sentido muy es-tricto, el documento que lo contiene— está incluido dentro de la serie detextos oficiales que el poder público considera están en vigor y a los

(9) LOMBARDINI, Siró: La programmazione; Idee, esperienze, problemi, "Serie dipolítica económica", Giulio Einaudi Editore, Torino, 1967, pág. 234.

(10) HUTCHISON, T. W.: Positive Economics and Policy Objectives, GeorgeAlien 8 Unwin, Ltd., London, 1964, pág. 185.

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cuales (meses o años) se refieren las previsiones y demás datos contenidosen el plan. Naturalmente, pueden existir planes sin valor oficial (como esel caso de los planes holandeses y británicos), pero ello no obsta para quepara cualquier plan sea posible establecer un enmarque temporal más omenos preciso.

El contraste entre la realidad y el plan permite señalar, como se havisto, la adecuación o la correspondencia entre ambos. A este respecto,puede indicarse la noción de período de validez de un plan como aquelconjunto de meses o años durante los cuales el plan no se disocia signifi-cativamente de la realidad económica, dentro de unos márgenes pruden-ciales. La validez del plan, como es lógico, no se refiere a la exacta obser-vancia de todas y cada una de las previsiones e hipótesis contenidas en eldocumento en vigor, sino a la adecuación de sus presupuestos, condicio-nes y principios generales a la evolución económica.

Hecha esta distinción, puede decirse que, en virtud de tales términos,la flexibilidad del plan consiste precisamente en la continua adecuacióndel período de vigencia y del período de validez del plan. Un plan vigen-te, pero no válido, carece de sentido, y precisa ser oportunamente modifi-cado, con el fin de recobrar su necesaria característica de validez.

La condición de validez exige, por otro lado, dos condiciones:

d) Suficiente amplitud y precisión de las hipótesis y previsiones con-tenidas en el plan. Un plan establecido simplemente a base de declaracio-nes de principios, hipótesis muy generales, etc., corre poco peligro de di-sociarse significativamente de la realidad económica, y, por tanto, difícil-mente deberá ser modificado; pero, al propio tiempo, disminuye su valorintrínseco y su aplicabilidad.

b) Un plan debe ser modificado únicamente cuando las desviacionescon respecto a la realidad resulten significativas (en el sentido expuestomás arriba). La continua modificación del documento en el que se contieneel plan lo expone fácilmente a pérdidas de respeto y de interés, que loinvalidarían.

Para que un plan pueda ser oportunamente modificado, y adecuadoa la realidad, un buen sistema de planificación ha de prever ya desde unprincipio:

— la instrumentación puesta en juego para llevar a cabo dicha re-visión, y

— la determinación del organismo encargado de llevar a cabo en los

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planes económicos las modificaciones precisas para conseguir aque-lla adecuación.

Como es lógico, dado el todavía incipiente desarrollo de la teoría eco-nómica de la planificación, no existe una regla única al respecto: cadasistema de planificación y, en realidad, cada país, han adoptado unos mó-dulos distintos para alcanzar esta característica de flexibilidad del plan.

II. LA FLEXIBILIDAD DEL PLAN EN LOS PAÍSESDE EUROPA ORIENTAL

Por las indicaciones que se poseen, parece ser que los países de econo-mía con dirección central no se han planteado demasiado a menudo estosproblemas de la flexibilidad de la planificación, y de la adecuación de losplanes a la realidad económica.

La razón principal de este escaso —aunque no nulo— interés por laflexibilidad del plan radica en el mismo carácter obligatorio y legal delplan. Como es lógico, al poseer el documento del plan un valor legal, esdecir, el carácter de ley, no parece posible un planteamiento inmediato desu modificación; hacerlo así sería tanto como disminuir este valor de ley.Incluso durante todo el proceso de discusiones —académicas o no—• acer-ca de la introducción del beneficio y de los incentivos empresariales enel sistema económico soviético (11), no se encuentra ninguna referenciaa este tema: se habla de autonomía empresarial, de descentralización delos planes, pero no de flexibilidad o de modificación de los planes durantesu período de vigencia. Cuando un plan deja de ser válido, o bien cuandolas directrices de política económica del Gobierno cambian sustancial-mente, se elabora un nuevo plan, que pasa a sustituir totalmente al ante-riormente vigente, y que ahora es derogado, del mismo modo que si deuna ley se tratase. Si sólo se trata de modificar algunos aspectos o pá-rrafos del plan, se toma la decisión correspondiente. Pero el hecho es queno se prevé un procedimiento para la modificación de los planes vigentes.

A) Unión Soviética

El sistema soviético de planificación se basa actualmente en planes

(11) Véase LIBERMAN; NEMCINOV; TRAPEZNIKOV; e altri: Piano e profitto nelle-conomia soviética, a cura di Lisa Foa, editori Riuniti, Roma, marzo 1965, que recogelos artículos publicados en el periódico "Pravda", en 1962 y en 1964 al respecto.

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anuales y quinquenales (12). Estos últimos son realmente los que presen-tan un programa de actuación, y definen unos índices y objetivos que sereparten posteriormente por años a través de los planes anuales. Estos, asu vez, pueden ser subdivididos en planes trimestrales y mensuales, loscuales, empero, no precisan ser aprobados por el Gobierno soviético, puescarecen ya de valor vinculante y obligatorio.

Los planes quinquenales soviéticos, iniciados en 1931, se han idoestableciendo y aplicando ininterrumpidamente hasta 1958, en que —pordiversos motivos políticos, económicos y sociales— el VI plan quinquenal,para el período 1956-60, se hizo inaplicable. Y fue sustituido en sus dosúltimos años de vigencia por un nuevo plan, cuya duración fue de sieteaños, cubriendo el período 1959-65 (13). En la actualidad, y tras las refor-mas promulgadas en octubre de 1965, está en vigor un nuevo plan quin-quenal, para el período 1966-70, asimismo dividido en planes anuales su-cesivos: de todos modos, en vista de los favorables resultados obtenidos,las metas fijadas para los productos ganaderos en dicho plan han tenidoque ser reajustadas en sentido ascendente en 1967 (14).

Sin embargo, donde los defectos de la imperatividad y de la rigidezde la planificación soviética se demuestran en muy buena medida es enla planificación del cada vez más complejo sector industrial, y sobre todoen la formulación de previsiones en materia de investigación científica ydesarrollo técnico (15).

B) Polonia

Los planes nacionales polacos son de tres tipos:

— plan de previsión a largo plazo,— planes quinquenales, y— planes anuales.

En ocasiones, algunos problemas concretos son considerados a través

(12) MOROZOV, P.: Les príncipes fondamentaux de la planification scientifiquede Véconomie nationale, Editions du Progres, Moscú, s. f., pág. 42.

(13) Véase STROUMILINE, S.: Memento du plan septenal, editions en languesétrangéres, Moscú, 1961, en cuyas 524 páginas se recoge una amplia exposición dedicho plan 1959-65.

(14) F. A. O.: El estado mundial de la agricultura y la alimentación, 1968, Ro-ma, 1968, pág. 68.

(15) Véase el artículo de E. ZALESKI, recogido en el volumen La politique dela science en URSS, publicado por el Comité de Política Científica de la OCDE,en 1968.

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de planes específicos de un período de vigencia menor, normalmente tri-mestral.

En el sistema polaco de planificación económica, el plan a largo plazoconstituye la base de los planes con un período de vigencia inferior. Enefecto, el plan a largo plazo resulta ser un estudio de las líneas generalesque deberá seguir la política económica y no presenta directrices rígidas,con el fin de excluir, a priori, la posibilidad de modificaciones que se hi-cieren necesarias y que los planificadores no hubieran podido prever a sudebido tiempo.

El plan a largo plazo, en principio, fue establecido para el período1961-75, pero fue prolongado posteriormente hasta 1980. "Sus directrices,con todo, no son vinculantes: son simplemente la base de orientaciónpara la elaboración de los planes quinquenales" (16).

El plan quinquenal, en cambio, una vez aprobado por el Parlamento(Sejm), se convierte en Ley del Estado, y sus directrices resultan vincu-lantes. Los planes anuales, como en la Unión Soviética, no son más queuna elaboración detallada derivada del plan quinquenal.

C) Checoslovaquia

A imagen del modelo soviético, y al igual que en la mayoría de paísesde economía con dirección central, el sistema checoslovaco de planifica-ción se basa en el establecimiento de planes quinquenales y anuales. Sinembargo, los propósitos de reforma de dicho sistema se han hecho ma-nifiestos repetidamente y quizá con mayor fuerza que en ningún otropaís de régimen político similar.

En eiecto, en la Resolución del Comité Central del Partido ComunistaChecoslovaco, del 29 de enero de 1965, relativa al perfeccionamiento dela dirección planificada de la economía nacional (17), se puede leer: "Setratará de fijar normas válidas durante un largo período de tiempo, y obli-gatorias para todos los órganos directivos, normas que se propongan ase-gurar a largo plazo la mejor gestión posible, en el propio interés de lasempresas. Se tratará asimismo de instrumentos, como los precios, la po-lítica del crédito y del interés, etc., los cuales cambiarán con cierta elas-

(16) Camera dei Deputati: Documenti sulla programmazione económica all'es-tero, "Quaderni di Studi e Legislazione", 4, Servizio Studi Legislazione e InchiesteParlamentan, Roma, diciembre 1965, pág. 324.

(17) Esta resolución está recogida en el volumen Camera dei Deputati: "Docu-menti...", op. cit., pág. 61-82.

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ticidad y de los cuales se hará uso para resolver las situaciones econó-micas".

La declaración, aunque tímida a los efectos de prever la necesidad decambios en la planificación económica a medida que la situación econó-mica se va desarrollando, es interesante, y no se halla en ninguna otradeclaración acerca del sistema de planificación económica en los demáspaíses de economía con dirección central. Sin embargo, como es de so-bra conocido, no ha podido ser llevada a término.

D) Yugoslavia

El sistema yugoslavo de planificación ha evolucionado sensiblementedesde la fecha de adopción del primer plan quinquenal 1947-51, que, a se-mejanza del soviético, era un plan imperativo y centralizado. La ruptura delas relaciones con la Unión Soviética, la introducción de la autogestiónobrera en las empresas en 1950 y las reformas económicas de 1965, sonhitos en esta evolución hacia un particularísimo sistema de planificacióneconómica.

El actual sistema yugoslavo de planificación se distingue de los sis-temas vigentes en los restantes países de Europa Oriental por no poseerlas características de centralización y de imperatividad que a éstos soncomunes:

— "Las repúblicas, las regiones, las empresas, elaboran us planes in-dependientemente, sin el acuerdo previo de un organismo superior,y sólo están obligadas a respetar los objetivos de los planes centra-les, los cuales sólo son establecidos depués de consultar con losrepresentantes de las empresas.

— La planificación sólo concierne a un cierto número de objetivosgenerales, como las inversiones de base y los repartos globales delos recursos del presupuesto federal" (18).

Los planes yugoslavos son de dos tipos: quinquenales y anuales. Elplan quinquenal —que debe ser aprobado por las dos Cámaras de laAsamblea popular— se descompone en planes anuales, que son simple-mente aprobados por el Parlamento al comienzo de cada año, y no po-

(18) El plan quinquenal yugoeslavo 1966-1970, extracto publicado en "Docu-mentación Económica", núm. 311, Consejo Económico Sindical Nacional, Madrid,mayo 1968, pág. 4.

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seen, pues, la fuerza normativa de aquél. En efecto, los planes anualescontienen los objetivos fijados a la producción y a los gastos, las previ-siones del presupuesto federal para el año, la indicación de los créditosque deberán estar afectados a las inversiones y todas las medidas econó-micas que se juzguen necesarias para atender a los objetivos fijados. "Ca-da plan anual está basado en los resultados del plan anual precedente, loque permite considerar las divergencias constatadas entre las previsionesy las realizaciones y por eso mismo, corregir cuando es necesario, los ob-jetivos del plan quinquenal" (19).

Por conservar el plan su valor de ley, y dada la evolución registrada enla política económica yugoslava, ha sido necesario por dos veces en estosúltimos años sustituir el plan vigente por otro nuevo plan. Así, en 1963,hubo de ser abandonado el plan quinquenal 1961-65, sustituyéndolo porun plan septenal 1964-70. A los pocos meses de su aprobación, este planseptenal fue abandonado y sustituido por un plan quinquenal 1966-70,más adecuado a las reformas aplicadas en 1965.

El sistema yugoslavo de planificación, por tanto, no ha dejado de evo-lucionar, haciendo necesaria, más que la revisión de los planes formulados,la modificación de los mismos esquemas adoptados para la realización dela actividad planificadora.

LA FLEXIBILIDAD DEL PLAN EN LOS PAÍSESDE EUROPA OCCIDENTAL

La diversidad de los sistemas de planificación aplicados en estos paísesse manifiesta asimismo en una diversidad notable en el interés puesto enla flexibilidad del plan.

1. Italia

La planificación italiana se ha planteado, desde el primer momentode la elaboración del plan, el problema de la flexibilidad y de la adecua-ción del plan a la realidad económica. La solución que para ello se haquerido adoptar —aunque luego no ha sido realmente aplicada— consisteen la elaboración de los planes económicos por un período quinquenalmóvil; es decir, cada año se modifica el plan elaborado en el año ante-rior, abandonando las previsiones relativas al año corriente, y —a la vista

(19) El plan quinquenal yugoeslavo 1966-70, op. cit., pág. 5.

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de la situación económica— se rectifican las previsiones e hipótesis esta-blecidas para los siguientes cuatro años, a los que se añade el año inmedia-tamente sucesivo, con el fin de abarcar un período quinquenal.

Concretamente, en el primer Programa de Desarrollo Económico,1965-69, se dice: "La adaptación y coherencia del cuadro (plan) están ga-rantizadas por el procedimiento de revisión del plan que se ha convenidoen adoptar, y que consiste en su formulación anual y en su puesta al díaanual para los cinco años siguientes. Dicho procedimiento da al plan laflexibilidad que le es necesaria para operar eficazmente en la realidad eco-nómica" (20). Es decir, que el sistema de flexibilidad de los planes italia-nos consiste en:

— la revisión de los planes quinquenales, y— la modificación del plan a cargo del propio sistema de organismos

que lo aprobó.

Sin embargo, no existe un sistema previsto para la revisión del planen períodos inferiores al año, y tampoco se dice nada con respecto a lamodificación del propio sistema de planificación.

No se ha aplicado, empero, dicho sistema de flexibilidad, en la prác-tica. El primer Programa de Desarrollo Económico de Italia ha sido elreferente al período 1965-69, tal como estaba previsto. Sin embargo, debi-do a los retrasos en su aprobación, provocados por las crisis políticas ypor las disensiones en el seno de la coalición centro-izquierda, el primerprograma puesto en práctica ha abarcado el período 1966-70 y ha consis-tido en la adición de un nuevo capítulo al Programa de Desarrollo para elperíodo 1965-69. Hasta la fecha, dicho nuevo Programa no ha sido modi-ficado.

2. Cerdeña

El sistema sardo de planificación es el ejemplo más idóneo y efectivode planificación regional aplicado actualmente en los países de Europaoccidental. Incluso los planes franceses, que se han preocupado a menudode la regionalización del plan nacional, no han llegado a constituir unejemplo tan claro de planificación regional como el sardo. No cabe duda,

(20) MINISTERO DEL BILANCIO: Programma di Sviluppo Económico per HQuinquennio 1965-1969, ístituto Poligrafico dello Stato, Roma, giugno 1965, pág. 34.

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empero, de que tal particularidad ha sido posible gracias al carácter insu-lar de Cerdeña, y el régimen de autonomía administrativa de que gozadentro del ordenamiento constitucional italiano.

El sistema de planificación adoptado en la isla de Cerdeña es muydistinto al descrito para la planificación italiana. Concretamente, se tratade la elaboración de "planes ejecutivos" (que suelen ser bianuales) dentrodel marco y de las líneas señaladas por el "Piano di Rinascita Económicae Sociale della Sardegna", que cubre el período 1963-74: "Este sistemaresponde sustancialmente a dos exigencias:

— el "Piano" no asume una hipótesis rígida para el período, sinoorientaciones de principio, de manera que queda abierto a losnuevos elementos de la evolución nacional y europea (entre ellos,los derivados de la planificación nacional italiana);

— el período bienal ofrece una perspectiva suficiente para comprobarlas hipótesis de partida y para fijar en términos más exactos, inclu-so cuantitativamente, los objetivos fundamentales" (21).

Con ello, se obtiene un sistema de flexibilidad en los planes que per-mita la adecuación del plan a largo plazo a la realidad económica de cadabienio. No obstante, los "planes ejecutivos", dado su período de vigencia,su contenido detallista y su carácter vinculante para la Administraciónregional, son difícilmente revisables.

Últimamente, se ha añadido al sistema un plan quinquenal, de carác-ter orientativo, con el fin de poseer un documento regional relativo almismo quinquenio para el que se establece la planificación nacional ita-liana.

3. Francia

La ya larga experiencia francesa en materia de planificación (én 1946se creó la Comisaría del Plan, y al año siguiente entró en vigor el primerPlan, para el período 1947-53) no ha dado frutos abundantes en el domi-nio de la flexibilidad de los planes. Así, por ejemplo, la evolución de loshechos obligó a la redacción de un plan transitorio en la primavera de1960, apenas mediado el período abarcado por el tercer plan cuatrienal

(21) REGIONE AUTÓNOMA DELLA SARDEGNA: Piano di Rinascita Económica eSociale della Sardegna, primo programma esecutivo (esercizi 1962-63 e 1963-64),Industrie Grafiché Editoriali Sarde, Cagliari, maggio 1963, pág. 8.

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(1958-61): se trató, en realidad, de un nuevo plan (1960-61), preparado araíz de las dificultades surgidas en la realización de los objetivos ante-riormente fijados (22). Del mismo modo, en el transcurso del cuarto plan(1962-65) se interpuso el plan de estabilización de 1963, el cual —de to-das maneras— no impidió que los objetivos cuantitativos fijados para elperíodo 1962-65 se alcanzasen en su mayor parte.

La duración de los planes franceses, exceptuando el primero, que cu-brió siete años por motivos especiales (como el de coincidir con el findel Plan Marshall), ha sido cuatrienal (23). Sin embargo, en el transcursodel período de vigencia del cuarto plan cuatrienal (1962-65), el ConsejoEconómico y Social propuso la adopción, en el futuro, del período quin-quenal como más adecuado a la realización de los objetivos previstos (24).De acuerdo con este criterio, el quinto plan francés se refiere al quin-quenio 1966-70.

El sistema de los planes móviles o corredizos, previsto por la planifi-cación italiana, no ha conseguido introducirse en el sistema francés. Losinconvenientes que se han presentado al mismo (25) se refieren, caso deser implantado, a:

— la imposibilidad de valorar efectivamente los resultados —buenos omalos— del Plan;

— la escasa solemnidad que un plan móvil tendría;— Las dificultades presentadas a las condiciones de elaboración de

los planes franceses y a las indispensables consultas;— el excesivo carácter de actualidad de un plan móvil, pudiendo per-

der su interés como hilo conductor de la realidad económica.

El problema de la flexibilidad del plan, de todos modos, no ha dejadode preocupar a los organismos más directamente relacionados con la pla-nificación. Así, por ejemplo, ya en las instrucciones enviadas en octubre

(22) DOCUMENTACIÓN ECONÓMICA : Francia, IV Plan de Desarrollo Económico ySocial (1962-65), Oficina de Coordinación y Programación Económica, Madrid,diciembre 1963, pág. 73.

(23) PLAZA PRIETO, Juan: Algunos aspectos de la planificación económica enFrancia, "Boletín de Estudios Económicos", núm. 58, Universidad Comercial deDeusto, Bilbao, enero-abril 1963, págs. 77-97.

(24) Véase Camera dei Deputati: "Documenti sulla programmazione económi-ca...", op. cit., págs. 132-133, que recoge el parecer del Consejo Económico y Socialfrancés expresado en el "Journal Officiel", "Méthodes d'élaboration du V Plan",tras las sesiones de 23 y 24 de octubre de 1963.

(25) Camera dei Deputati: "Documenti sulla programmazione económica...",op. cit., pág. 132.

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de 1960 a los presidentes y redactores de las Comisiones de Moderniza-ción del cuarto plan, se encuentran las siguientes frases: "El Plan nocomporta únicamente previsiones cuantitativas, sino también proposicio-nes de medidas a adoptar por el poder público; estas propuestas tendrántantas más posibilidades de ser realizadas cuantas mayores pruebas dende realismo y de imaginación". Asimismo, en el Programa de Trabajo, en-viado a las Comisiones de Modernización en 1964, para la preparacióndel quinto plan, se refleja el deseo de las autoridades de poner mayorénfasis en los "objetivos estructurales" que en la determinación de obje-tivos de producción para ciertas industrias (26). Incluso en el quinto planfrancés (1965-70) se ha introducido un sistema de control denominado"señales de alerta", que consiste en una serie de indicadores (índice delcoste de la vida, balanza comercial, etc.) que no deberían superar deter-minados coeficientes; caso de que así fuere, se procedería a la revisión delos objetivos o de los medios del plan, según conviniere, o bien se elabo-raría un plan transitorio sustitutivo del que ha quedado desvirtuado porla evolución de la realidad económica.

Después de los acontecimientos de mayo y junio de 1968, lógicamente,varias de las previsiones del quinto plan han quedado trastocadas. Enprincipio, se barajaron tres posibilidades (27) para adaptar el plan a lanueva realidad económica:

1. Elaboración de un quinto plan rectificado, que tendría vigor du-rante los años 1969, 1970 y 1971. El sexto Plan, para el período1971-75, no se pospondría, sino que el año 1971 estaría cubiertopor dos planes, el quinto y el sexto.

2. Elaboración de un plan interino, que sirviera de enlace entre elquinto y el sexto.

3. Adaptación del quinto plan a la situación creada por la crisis.

En julio de 1968, el Gobierno francés solicitó del comisario generaldel Plan, Rene Montjoie, un "informe sobre los problemas planteadospor la adaptación del quinto Plan". Este informe fue presentado al Par-lamento en noviembre de 1968; en él se afirma que "las principales orien-taciones del quinto plan no parecen haber sido fundamentalmente pues-

(26) SHONFIELD, Andrew: Modern Capitalism, The Changing Balance oí Publicand Prívate Power, Oxford University Press, London, 1965, pág. 141.

(27) BANCO ATLÁNTICO: Informe sobre la coyuntura económica, Servicio deEstudios, Madrid, enero 1969, pág. 63.

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tas en entredicho, y, por tanto, no parece necesario más que emprenderlos trabajos conducentes a adaptar la programación del quinto plan envigor" (28). Esta ha sido la solución adoptada finalmente, debiéndose apro-bar la rectificación por el Parlamento, es decir, por el mismo organismoque sancionó la entrada en vigor del Plan.

4. Gran Bretaña

La planificación británica es poco conocida. Debutó en 1960, con lacreación, bajo un Gobierno conservador, del "National Economic Deve-lopment Council". Se preparó un plan económico global, que, sin embar-go, no llegó a ser aplicado prácticamente.

En el terreno nacional, el primer acto de política de planificación eco-nómica se dio, bajo un gobierno laborista, con la presentación al Parla-mento, en 1965, del primer Plan de Desarrollo del Reino Unido de laGran Bretaña e Irlanda del Norte, para el período 1964-70 (29). Se trata,pues, de un plan cuyo período de vigencia es bastante más largo del quees usual en la mayoría de planes en vigor.

El primer plan británico preveía, ya desde un principio, su adaptacióna las condiciones de cada momento. En su introducción al primer plan, elentonces ministro de Asuntos Económicos, George Brown, afirmaba: "Elplan estará sujeto a regular revisión a la luz de los acontecimientos, y seprocederá a periódicas reevaluaciones, de modo que el Gobierno y lasindustrias puedan basar sus propios programas sobre las más recientes in-formaciones disponibles" (30). En principio, pues, las medidas adecuadaspara corregir el plan son elaboradas en el ámbito de la preparación denuevos planes que sustituyan a los que han quedado invalidados por laevolución de los hechos. El organismo encargado de efectuar las oportu-nas correcciones es, como es lógico, el propio Gobierno, a través del Na-tional Economic Development Council.

Las previsiones del primer plan, sin embargo, estaban basadas en ciertonúmero de hipótesis, dos de las cuales eran determinantes: el gasto públicono debería aumentar más de un 4,5 por 100 al año en términos reales, yla renta disponible no debería aumentar más de un 3,5 por 100 al año.

(28) Véase L'adaptation du cinquiéme Plan, publicado en "Le Monde", del6 de noviembre de 1968, pág. 29.

(29) ARRUGA I VALERI, Eduard: El I Plan de Desarrollo de la Gran Bretaña,"La Vanguardia Española", Barcelona, 5 y 12 febrero 1967.

(30) Camera dei Deputati: "Documenti sulla programmazione económica....,op. cit., pág. 188.

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Esta segunda hipótesis fue pronto desbordada, y por otro lado criticada,ya que, se dijo, "sería necesario encontrar un medio cualquiera para per-suadir a los industriales de que continuasen efectuando inversiones a unritmo elevado, aunque, en la hipótesis presente, la demanda final de bienesy servicios sólo aumentase muy lentamente. Por ello, sea cual sea el án-gulo bajo el cual se examinen las perspectivas económicas en 1970, laconclusión inevitable es que el plan habrá de ser revisado" (31).

En 1967 se iniciaron las tareas conducentes a una revisión del plan,preparándolo para su vigencia en el período 1967-72, pero la devaluaciónde la libra, decretada en noviembre del mismo año, los posteriores aconte-cimientos monetarios internacionales y las medidas adoptadas por el pro-pio Gobierno británico en defensa de la libra esterlina y de la balanza depagos, fueron retrasando, a la vez que complicando, la puesta al día delprimer plan.

Ello pone de relieve la fragilidad del carácter puramente indicativodel plan británico: se trata de un documento informativo, sin fuerza legal,ni tan sólo para el Gobierno, y puede ser fácilmente desvirtuado por lasdecisiones del canciller de la economía, tanto a la hora de redactar elpresupuesto del Estado como al adoptar otras decisiones de suma impor-tancia. Quizá el valor de la planificación británica, más que el servir depreparación y marco a la política económica, radica, como afirmaba Geor-ge Brown en su introducción al primer plan, en "servir de ayuda a los em-presarios e industriales para la adopción de decisiones con mayor cono-cimiento sobre las ideas e intenciones de los demás, así como servir deinstrumento de control para indicar la necesidad de una intervención dela industria, del Gobierno o de ambos a la vez" (32).

A finales de 1968 ha sido presentado el segundo plan británico, conperspectivas —quizás no vigencia— hasta 1972, mucho más modesto encuanto a extensión (100 páginas en lugar de las 500 del primero), y encuanto a ambiciones cuantitativas. "El énfasis reside en el restablecimien-to de un diálogo sobre las opciones de la economía británica a medioplazo; en este sentido, el documento es más un recetario de cocina queun menú. El tema principal de discusión no es la evolución de las variablesmacroeconómicas —crecimiento del producto nacional bruto, balanza de

(31) Véase Les objectifs du Plan ne seront pas attenints en Crande-Bretagne,de "The Times", reproducido en "Problémes Economiques", núm. 969, París,del 28 de julio de 1966, pág. 15.

(32) Camera dei Deputati: "Documenti sulla programmazione económica...",op. cit., pág. 172-173.

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pagos, nivel de inversión, etc.—, sino la política económica referente a lasrelaciones entre las variables" (33).

5. Holanda

Técnicamente, los planes holandeses son quizá los más perfectos quecabe encontrar actualmente.

La planificación holandesa, iniciada en 1947 con la creación del Cen-traal Planbureau (Oficina Central de Planificación), consiste fundamental-mente en la elaboración de planes anuales, que contienen toda una seriede previsiones basadas en modelos econométricos, extensos sistemas deecuaciones, etc., a través de cuyas cifras se pretende describir la evolu-ción más probable de las principales variables macroeconómicas (ocupa-ción, comercio exterior, inversión, precios, etc.) en el año siguiente. Asi-mismo, se han establecido planes referidos a un período de tiempo máslargo: en 1955 se publicó un estudio relativo al período 1950-70, y pos-teriormente, apareció otro respecto al período 1960-80. Sin embargo, latécnica para la preparación de estos planes a largo plazo no está tan des-arrollada como la que se utiliza para la redacción de los planes anuales

Este perfeccionismo técnico, de todos modos, no va acompañado porun carácter legal vinculante del plan. Se trata, en realidad, de "recomen-daciones" que la Oficina Central de Planificación formula al poder eje-cutivo para que éste adopte la política económica que considere másconveniente (34).

El plan contiene, pues, únicamente previsiones anuales, desprovistasde toda recomendación de política económica (35). El plan anual holan-dés sirve, por tanto, exclusivamente, para la realización de una sola delas funciones de la planificación: el conocimiento de la realidad econó-mica. Dado este carácter meramente auxiliar del plan (si así puede lla-mársele), es evidente que toda preocupación por su flexibilidad —en estecaso, comprobar si las previsiones se han realizado en la práctica— tieneúnicamente un interés técnico y científico para el organismo que laselabora.

(33) Véase Dorit Cali it a Plan, en "The Economist", London, del 14 de di-ciembre de 1968, pág. 60.

(34) CAVALLARI, Alberto: L'Europa su misura, Pianificare: problema del giorno,"I Record", núm. 34, Amoldo Mondadori, Editore, 1967, pág. 200.

(35) CASARES ALONSO, Aníbal: Los planes de desarrollo en el mundo. Su sig-nificación y sus resultados, "Boletín de Estudios Económicos", núm. 58, Universi-dad Comercial de Deusto, Bilbao, enero-abril 1963, pág. 55.

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III. LA FLEXIBILIDAD DEL PLAN EN ESPAÑA

En España han existido diversos proyectos y programas que han reci-bido el nombre de plan; por ejemplo:

— Plan de obras, colonización, industrialización y electrificación dela provincia de Badajoz, de 7 de abril de 1952 (Plan Badajoz).

— Plan de obras, colonización, industrialización y electrificación dela provincia de Jaén, de 17 de julio de 1953 (Plan Jaén).

— Plan general de colonización de las zonas regables del Alto y BajoCarrión y de la Nava de Campos, de 23 de septiembre de 1965(Plan de Tierra de Campos).

— Plan de Desarrollo Económico y Social del Campo de Gibraltar, de28 de ocutbre de 1965.

Y otros numerosos documentos, con programas de carácter regional osectorial (Vivienda, Carreteras, Modernización de la Renfe, etc.).

No obstante, ninguno de ellos ha presentado un carácter de globali-dad, tanto desde el punto de vista sectorial como regional, hasta la pro-mulgación del conjunto de medidas dictadas en julio de 1959 bajo el nom-bre de "Plan de Estabilización". Sin embargo, también en este caso, másque un verdadero plan o programa de actuación, se trataba de un conjun-to de medidas de política económica, de diversa índole, encaminadas a laconsecución de unos mismos fines: "La estabilidad interna y externade nuestra economía, el equilibrio de la balanza de pagos, el robusteci-miento de la confianza en nuestro signo monetario y, en suma, la norma-lización de nuestra vida económica" (Decreto-Ley de 21 de julio de 1959,de ordenación económica).

Ciertamente, a la adopción del "Plan de Estabilización", precedió uncúmulo de reuniones, entrevistas (principalmente con técnicos de orga-nismos económicos internacionales: Fondo Monetario ünternadional yOrganización Europea de Cooperación Económica), discusiones, etc., quepodrían hacer pensar que se trataba de una verdadera actividad de plani-ficación. No cabe duda de que el conjunto de medidas que el Gobiernoespañol adoptó en julio de 1959 puede recibir el nombre de "plan", tal

(36) Memorándum que el Gobierno español dirige al F. M. I. y a la O. E. C. E.,"Documentación Económica", núm. 16, Oficina de Coordinación y ProgramaciónEconómica, Madrid, 1959, pág. 8.

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como se indicó en ei Memorándum de 30 de junio de 1959, digido alF. M. I. y a la O. E. C. E. (36). Pero a la tarea desarrollada no le cabeel nombre de planificación, en el sentido aquí entendido, por faltarle unaserie de rasgos esenciales: establecimiento de previsiones, coordinación,técnica, continuidad, etc.

La planificación como tal inicia sus pasos en España con el Decretode 1 de febrero de 1962, por el que se creó el cargo de Comisario delPlan de Desarrollo Económico, y con el Decreto de 23 de noviembre de1962, por el que se establecieron directrices y medidas preliminares alPlan de Desarrollo. De todos modos, la planificación fue sancionada públi-ca y prácticamente por la Ley de 28 de diciembre de 1963, por la que seaprobó el Plan de Desarrollo Económico y Social para el período 1964-67y se dictaron normas relativas a su ejecución.

a) La flexibilidad en el primer Plan de Desarrollo.

Ya desde un principio se consideró que el período cuatrienal era elque mejor respondía a las exigencias de la política de desarrollo que sepretendía aplicar en el marco de la planificación española. Concretamente,entre las características del primer Plan de Desarrollo Económico y Socialpara el período 1964-67 se cita la de su cuatrienalidad, añadiéndose lo quesigue: "El Plan abarca un período de cuatro años, desde 1964 a 1967,ambos inclusive. Es un período suficientemente amplio para que las ten-dencias a medio plazo de la economía se impongan sobre las circunstan-cias coyunturales, a fin de que, por causa de éstas, no se alteren sustancial-mente los objetivos y previsiones del Plan. Y también lo bastante brevepara que las modificaciones de la situación no sean tan profundas quelo invaliden" (37). Se pretendía, pues, de esta forma que el problema deadecuar el Plan a la realidad económica quedará resuelto por el propiohecho de que el período abarcado fuera el más idóneo para evitar lainvalidez del mismo.

De todas formas, el problema de la adecuación del Plan a la realidadeconómica no ha sido eludido en el ámbito del primer Plan de Desarrollo.Así, en el capítulo de las "Directrices de la política de desarrollo", se en-cuentran unos párrafos que, bajo el título "Flexibilidad de las presentesdirectrices", señalan lo siguiente: "Los principios expuestos constituyen

(37) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO: Plan de DesarrolloEconómico y Social para el periodo 1964-67, Impreta Nacional del "Boletín Oficialdel Estado", Madrid, 1963, pág. 47.

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EDUARD ARRUGA Y VALER1

las directrices de la política de desarrollo que habrá de seguirse durante lavigencia del Plan. Es obligado, sin embargo, prever la necesidad de ajus-tes y rectificaciones parciales que, con carácter periódico, habrán de reali-zarse a consecuencia de las experiencias obtenidas a lo largo de la ejecu-ción del Plan de Desarrollo" (38).

La solución propuesta al respecto parece, sin embargo, excesivamentetímida, y a todas luces insuficiente. Pues se añade: "La flexibilidad de lapolítica de desarrollo determina que en la Ley de Presupuestos las parti-das relativas al programa de inversiones públicas se liberen de la rigideza que están sometidas las restantes asignaciones presupuestarias con el finde que, mediante las transferencias oportunas, puedan adaptarse a los su-cesivos reajustes del Plan" (39).

En ningún otro lugar, en toda la vasta documentación del primer Plande Desarrollo, se encuentra una referencia concreta a estos llamados "su-cesivos reajustes del Plan". A excepción del artículo 40 de la Ley de 28de diciembre de 1963, por la que se aprobó el Plan, en el cual se estable-ce concretamente que "la Comisaría, a base de los informes de sus po-nencias y comisiones, elevará anualmente a la Comisión Delegada de Asun-tos Económicos una Memoria sobre la ejecución del Plan de Desarrollo ypropondrá, en su caso, los ajustes que se estime preciso introducir en elmismo. La Comisión Delegada, previo informe de la Organización Sindi-cal y del Consejo de Economía Nacional, adoptará las medidas perti-nentes".

Hasta aquí, las previsiones del primer Plan de Desarrollo en cuanto asu flexibilidad. Un somero examen de la evolución de la realidda indicarási tales propuestas han sido suficientes para una efectiva flexibilidad delprimer Plan.

b) La flexibilidad del primer Plan y la realidad económica.

El cuatrienio 1964-67, como es bien sabido, se ha desarrollado —detodos modos— ofreciendo una evolución cambiante de la economía es-pañola: el elevado ritmo de crecimiento de los precios a partir del veranode 1965, y la política económica adoptada sucesivamente por el Gobiernocon el fin de frenar el crecimiento de la demanda global y de los precios,

(38) COMISARIA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO: "Plan...", op. cit.,pág. 73.

(39) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO: "Plan...", op. cit.pág. 73.

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sin comprometer el ritmo de expansión, han ido variando paulatinamentelas expectativas económicas y el ambiente en que se desarrollaba la econo-mía española, de forma que ésta, al término del período cuatrienal, pre-sentaba un aspecto sumamente distinto al previsto en la elaboración delPlan.

Las medidas de política económica que mayor relevancia han presen-tado son, como es sabido:

— acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Eco-nómicos en la reunión celebrada el 19 de noviembre de 1964, apro-bando una serie de medidas con objeto de contener el alza de pre-cios y, en general, la elevación del coste de la vida;

— medidas de política fiscal y monetaria adoptadas en diciembre de1965 para absorber el exceso de demanda;

— Decreto-Ley de 3 de octubre de 1966, sobre medidas en orden algasto público, represión del fraude fiscal, a los precios, y estímulosal ahorro y la exportación;

— Decreto del Ministerio de Comercio, de 19 de noviembre de 1967,por el que se fija la paridad de la peseta; y

— Decreto-Ley de 27 de noviembre de 1967, sobre medidas comple-mentarias de la nueva paridad de la peseta.

Pese a estos cambios y a las mencionadas medidas de política econó-mica, las orientaciones principales del Plan, así como las previsiones re-lativas a las macromagnitudes más significativas, no han sido modifica-das. Los pocos cambios realizados han afectado mínimamente a las previ-siones y a las directrices del Plan; en efecto, las únicas variaciones cono-cidas se han producido en el Programa de Inversiones Públicas, pero hansido de un volumen global poco considerable.

Con todo ello, se ha llegado, al finalizar el período de vigencia ini-cialmente previsto para el primer Plan de Desarrollo Económico y So-cial —es decir, los últimos meses de 1967— a una situación económicafrancamente distinta de la que estaba prevista en el Plan.

Por otro lado, las medidas que se promulgaron en el mes de noviem-bre de 1967 (devaluación de la peseta y medidas complementarias), afec-taron fundamentalmente al propio proceso de planificación económica enEspaña. Las directrices (aprobadas por el Consejo de Ministros el 13 deenero de 1967), las previsiones (cuadro macroeconómico, aprobado por elConsejo de Ministros de 10 de noviembre de 1967), inicialmente pensa-

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dos y elaborados para el período inmediatamente posterior, 1968-71, quedebería ser abarcado por el segundo Plan de Desarrollo Económico ySocial, tuvieron por consiguiente que ser revisados y reelaborados. Estarevisión y reelaboración hizo necesaria la promulgación del Decreto-Leyde 28 de diciembre de 1967, por el que se prorrogaba, con el fin de noromper la continuidad en el sistema de planificación, la vigencia del pri-mer Plan de Desarrollo Económico y Social, hasta la entrada en vigor delsegundo Plan.

Sin embargo, en los medios oficiales parecía existir la convicción deque las previsiones del Plan no podían ser más ajustadas. Pues, en repe-tidas ocasiones, los propios responsables de la Comisaría del Plan deDesarrollo han afirmado que precisamente "los sectores que padecenproblemas más agudos son aquellos que no han seguido las directricesde un Plan de Desarrollo de carácter meramente indicativo" (40), dandocon ello a entender que las previsiones y orientaciones del Plan habíansido correctas, e incluso las únicas convenientes.

c) La flexibilidad del Program'a de Inversiones públicas 1964-67.

Por lo que se refiere al único tipo de flexibilidad que se había previstoen el primer Plan, es decir, a la flexibilidad del programa de inversionespúblicas, ésta se manifestaba concretamente en dos aspectos:

1. La consignación, de modo expreso, de una cantidad para atendera las inversiones que, sin poderse incluir nominalmente en el pro-grama, fuere necesario realizar durante el período de su vigencia;

2. Y más importante, la posibilidad de utilizar las partidas consigna-das en el programa de inversiones públicas en el modo que elGobierno considerare más oportuno.

En el propio texto del primer Plan se daba mucha importancia al pri-mer aspecto señalado. Pues se afirmaba textualmente: "Se consigna unacifra para las inversiones que el Gobierno apruebe a lo largo del períododel Plan, y para suplementar aquellos sectores que resulten insuficiente-mente dotados a la vista de la marcha de su ejecución. La existencia deesta partida permitirá mantener las asignaciones hechas a los diferentes

(40) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL: El Plan en 1966,declaraciones del ministro comisario del Plan de Desarrollo en exclusiva para "LaVanguardia", "Hoja Informativa". 1-67, Madrid, febrero 1967, pág. 43.

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sectores públicos, y asegurar el cumplimiento de las líneas generales delPrograma de Inversiones que, de otro modo, se vería afectado y alteradopor las circunstancias sobrevenidas con posterioridad a su aprobación.Gracias a la elasticidad que dicha partida lleva consigo, el Programa deInversiones será de más seguro cumplimiento, sin que la cantidad reser-vada con este fin suponga dejar ociosos ni siquiera una mínima parte delos recursos disponibles, puesto que anualmente, de no producirse nuevascircunstancias imprevistas, podrá el Gobierno suplementar aquellas otraspartidas que resulten insuficientemente dotadas a la vista de la marchadel Plan o que merezcan incrementarse por la agilidad y eficiencia acredi-tadas en la ejecución de otras obras" (41).

No obstante, la cifra consignada en el Programa de Inversiones Públi-cas para el cuatrienio 1964-67, bajo el epígrafe "Inversiones que el Go-bierno apruebe durante el período del Plan", representan un porcentajeínfimo en relación al total de la inversión pública prevista, como se des-prende del cuadro número 1, por lo que el margen de maniobra resultabareducido.

Cuadro núm. I

PROGRAMA DE INVERSIONES PUBLICAS, 1964-67(En miles de millones de pesetas)

1964 1965 1966 1967 Total

Inversiones socialesInversiones militaresInversiones en sectores product. ...Inversión financieraInversiones que el Gobierno apruebe

Total 72,2 79,5 87,3 96,0 335,0

Fuente: "Plan de Desarrollo Económico y Social, 1964-67", pág. 82 (encarteX

Sin embargo, como se ha mencionado anteriormente, el aspecto másimportante de la flexibilidad del Programa de Inversiones Públicas (esdecir, de la flexibilidad del primer Plan, pues a ésta se reduce) radicaen la menor rigidez de las partidas de dicho Programa con respecto a lasrestantes consignaciones presupuestarias (gasto público consuntivo, prin-cipalmente). El programa de Inversiones Públicas para el cuatrienio 1964-

19,61,2

38,112,30,4

21,61,3

42,013,6

1,0

24,41,5

45,314,9

1,2

27,01,6

48,916,52,0

92,65,6

174,957,34,6

(41) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO: "Plan...", op. cit.,pág. 80.

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67 ha sido, de esta forma, ligeramente modificado a través de las siguien-tes disposiciones:

— acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros, en aplicación delas Leyes de 28 de diciembre de 1963 y de 21 de diciembre de1965, por las cuales se aprueban los Presupuestos Generales delEstado de los bienios 1964-65 y 1966-67;

— Decreto-Ley de 3 de octubre de 1966, sobre medidas en orden algasto público, represión del fraude fiscal, a los precios, y estímulosal ahorro y la exportación.

Las modificaciones realizadas no han sido, en definitiva, de excesivacuantía, y han supuesto globalmente un incremento de la cifra total pre-vista en un 0,4 por 100. Concretamente, las modificaciones habidas handado lugar a los cambios que se señalan en el cuadro número 2.

Cuadro núm. 2

MODIFICACIONES DEL PROGRAMA DE INVERSIONES PUBLICAS, 1964-67(En miles de millones de pesetas)

Inversiones socialesInversiones militaresInversiones en sectores productivosInversión financieraInversiones que el Gobierno apruebe

Total 335,0 336,2 + 0,4

Fuente: "Memoria sobre la ejecución del Plan de Desarrollo Económico y So-cial, 1967", pág. 72.

De todos modos, la mayor flexibilidad del Programa de InversionesPúblicas, en lo que se ha manifestado con mayor intensidad en el cursodel cuatrienio 1964-67, es en el distinto uso o porcentaje de utilización delas cifras consignadas a cada una de las partidas del Programa. En algu-nos casos, las cantidades utilizadas han sido superiores a los créditos

Previsto

92,65,6

174,957,34,6

Modificado

94,56,2

178,257,3

—

Variaciónen %

+ 2,0+ 11,7+ 1,9

— 100,0

(42) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL: Memoria so-bre la ejecución del Plan de Desarrollo Económico y Social, 1967, Madrid, 1968,pág. 73.

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concedidos; en la mayoría, no obstante, el grado de utilización de losfondos previstos no ha llegado al ciento por ciento. Concretamente, el to-tal de las cifras consignadas en el Programa de Inversiones Públicas parael cuatrienio 1964-67 (con las modificaciones reseñadas) ha sido utilizadoúnicamente en un 93,8 por 100 (42), porcentaje que ha sido superior enlos dos últimos años del período, mientras que en 1964 y 1965 el gradode utilización de los fondos previstos en el Programa fue inferior al 90por 100, como se desprende del cuadro número 3.

Cuadro núm. 3

UTILIZACIÓN DEL PROGRAMA DE INVERSIONES PUBLICAS, 1964-67(En porcentaje)

Inversiones socialesInversiones militaresInversiones en sectores productivosInversión financiera

Total

1964

97,6

80,292,3

87,1

1965

101,7

83,390,5

89,6

1966

105,4

98,593,2

99,5

1967

105,2

95,887,3

97,0

Cuatrienio1964-1967

100,8100,0 (*)90,990,6

93,8

(*) Se ha considerado como utilizado el total consignado en el Programamodificado.

Fuentes: "Memoria sobre la ejecución del Plan de Desarrollo Económico ySocial", 1964 (pág. 85), 1965 (pág. 34), 1966 (pás. 64) y 1967 (págs. 68-73).

Sin embargo, resultan mucho más significativas las diferencias en elgrado de utilización entre cada una de las partidas que componen el Pro-grama de Inversiones Públicas. Así, mientras que los fondos destinados a"Subvenciones a Polos de Promoción y Desarrollo" sólo se han utilizadoen un 50 por 100, y los previstos para inversiones en "Comercio Interior"han sido realizados en un 71,6 por 100, por el lado de mayor utilizacióndestacan las inversiones destinadas a los sectores de "Sanidad y AsistenciaSocial" y de "Servicios de Información", que han superado en un 11,8por 100 a las cifras consignadas en el Programa modificado de Inversio-nes Públicas para el cuatrienio 1964-67.

Dada su importancia en el ámbito de la política regional preconizadaen el primer Plan de Desarrollo, cabe resaltar el bajo nivel de utilizaciónde las cifras previstas en el Programa inicial bajo el epígrafe "Subvencio-nes a Polos de crecimiento e industrias básicas y exportadoras". Posterior-mente, fueron modificados los fondos previstos con este fin, por aplicación

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del Decreto-Ley de 3 de octubre de 1966, y de los acuerdos adoptadospor el Consejo de Ministros, en virtud de las Leyes por las cuales se apro-baron los respectivos Presupuestos generales del Estado. Asimismo fuemodificado el título de la partida, que quedó reducido a "Subvencionesa Polos de Promoción y Desarrollo". El cuadro número 4 resume las in-cidencias de estas previsiones a lo largo del período del Plan.

Cuadro núm. 4

SUBVENCIONES A POLOS DE PROMOCIÓN Y DESARROLLO(En millones de pesetas)

Cuatrienio1964 1965 1966 1967 1964-1967

Previsión inicial 731,5 1.000,0 1.250,0 2.000,0 4.981,5Modificaciones introducidas — — — — —3.110,0(*)Cifras consignadas — — — — 1.871,5Inversión contratada — — 1.150,0 762,7- —(•)Inversión realizada 0,2 123,6 242,2 569,8 935,8

(*) Se desconoce el detalle de las modificaciones efectuadas correspondientesa cada año, así como la inversión contratada en los dos primeros años del cuatrienio.

Fuentes: "Plan de Desarrollo Económico y Social, 1964-67", pág. 82 (encarte);"Memoria sobre la ejecución del Plan de Desarrollo Económico y Social", 1964(pág. 85), 1965 (pág. 34), 1966 (pág. 68), 1967 (pág, 69 y 73).

En definitiva, pues, resulta que la flexibilidad del Programa de In-versiones Públicas, en el sentido de que "las partidas relativas al pro-grama de inversiones pública se liberen de la rigidez a que están some-tidas las restantes consignaciones presupuestarias" (43), ha sido llevada acabo, en atención a los recursos disponibles y a la política coyunturaladoptada de un modo bastante amplio.

En cambio, parece evidente que esta completa flexibilidad del pro-grama de inversiones públicas no ha bastado para hacer más flexible alprimer Plan de Desarrollo Económico y Social. La modificación de lascifras del Programa no ha sido suficiente para una adecuación de las previ-siones y de la política programada a la realidad económica de los últimosaños del período de vigencia del Plan.

Incluso las previsiones acerca de la evolución de las principales magni-tudes económicas durante el primer Plan de Desarrollo Económico y So-cial 1964-67, han sido desbordadas por la realidad.El cuadro número 5,que recoge las cifras previstas y las efectivamente realizadas, correspon-

(43) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO: "Plan...", op. cit., pág. 73.

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dientes al porcentaje de crecimiento anual acumulativo, en términos rea-les, de tales magnitudes económicas, parece reflejar una evolución aproxi-madamente acorde con las previsiones establecidas, aunque todas éstashayan sido superadas por las cifras resultantes en la realidad.

Cuadro núm. 5

CUADRO MACROECONOMICO, 1964-67(En porcentajes de crecimiento anual real)

Producto nacional brutoImportacionesConsumo privadoConsumo públicoFormación bruta de capital fijoExportaciones

Previsiones

6,09,05,55,09,0

10,5

Realizaciones

6,312,16,05,3

10,211,2

Fuente: "II Plan de Desarrollo Económico y Social", pág. 64.

La comparación resulta sin duda más interesante si se examinan condetalle los porcentajes de crecimiento anual verificados, en términos rea-les, durante cada uno de los años del cuatrienio, para las principales mag-nitudes económicas reseñadas. El cuadro número 6, que las recoge, revelahasta qué punto hubiera sido necesaria una revisión a su debido tiempode las previsiones establecidas y de las medidas elaboradas en el ámbitode la planificación española.

Cuadro núm. 6

CIFRAS MACROECONOMICAS, 1964-67(En porcentajes de crecimiento anual real)

Producto nacional bruto .ImportacionesConsumo privadoConsumo públicoFormación bruta de capi-

tal fijoExportaciones

Previsiones

6,09,05,55,0

9,010,5

1964

7,115,46,61,5

14,827,7

1965(*>

7,221,5

3,210,2

23 28,8

1966

7,814,97,95,2

1208,5

1967

3,2— 2,0

6,44,5

— 6 91,4

Realizaciones

6,312.16,05,3

10 211,2

(*) Estimación propia, pues las cifras relativas al año 1965 no están explicita-das en la Memoria correspondiente.

Fuentes: "II Plan de Desarrollo Económico y Social" (pág. 64); "Memoria sobrela ejecución del Plan de Desarrollo Económico y Social", 1964 (pág. 46), 1966(pág. 3), 1967 (pág. 3).

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d) La flexibilidad en el segundo Plan de Desarrollo.

Las directrices iniciales de política de desarrollo para el II Plan deDesarrollo Económico y Social, aprobadas por el Consejo de Ministrosen su reunión de 13 de enero de 1967, seguían fundamentalmente la mis-ma línea que las directrices de! primer Plan, pues se afirmaba: "Estasdirectrices de política económica guardan estrecha relación con las esta-blecidas en el primer Plan, las cuales siguen siendo válidas en lo funda-mental" (44). De este modo, quedaba respetado el principio de continui-dad de la planificación económica en España.

El período de vigencia en principio previsto para el segundo Plan deDesarrollo continuaba siendo el cuatrienio, pero se pretendía ampliar elhorizonte temporal contemplado por la planificación económica, ya quemás adelante se añadía: "La planificación a medio plazo se enmarcarádentro de una consideración temporal más amplia, que permitirá ponerde manifiesto las necesidades derivadas de la evolución socioeconómicaa más largo plazo. Especialmente habrán de considerarse los problemasy exigencias que planteará a la economía española su progresiva integra-ción en áreas económicas supranacionales" (45).

El conocimiento de los resultados correspondientes al año 1966, y !apropia evolución de la economía española durante 1967 fueron impo-niendo, de todos modos, la necesidad de una mayor atención hacia elproblema de la flexibilidad del Plan y de su adecuación a la realidad eco-nómica. En otras palabras, se empezó a manifestar un examen más aten-to de la coyuntura económica, por parte de todos los sujetos y sectoreseconómicos, en detrimento de la observación de las tendencias a largoplazo de la economía española. Y así, en el texto, aprobado cinco mesesdespués por el Consejo de Ministros, del cuadro sobre la evolución de lasprincipales magnitudes macroeconómicas en el período 1968-71, se afir-maba: "En las especiales circunstancias por las que atraviesa la economíaespañola en el umbral del segundo Plan, si se produjeran desviacionessignificativas respecto de las previsiones contenidas en el cuadro macro-económico se derivarían riesgos graves para la continuidad del desarrollo.La política coyuntural durante el próximo cuatrienio debe jugar, por tanto,un papel de suma importancia, para lo que será necesario arbitrar un sis-

(44) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL: / / Plan: Lasdirectrices y los criterios de selectividad, "Hoja Informativa", 1-67, Madrid, febrero1967, pág. 1.

(45) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL: / / Plan: Lasdirectrices..., op. cit., pág. 2.

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tema ágil de observación y corrección de la coyuntura económica que entodo caso preserve los objetivos a largo plazo" (46).

Los objetivos del segundo Plan de Desarrollo, para el cuatrienio1968-71, que fueron aprobados por el Consejo de Ministros en su reunióndel día 10 de noviembre de 1967, no mencionaban estos aspectos de laflexibilidad del sistema de planificación en España. En aquellas fechas,según se anunciaba, el texto del segundo Plan de Desarrollo —que debe-ría entrar en vigor el 1 de enero de 1968—• estaba ya prácticamente ulti-mado y a punto de ser remitido al Consejo de Ministros para su aproba-ción y posterior remisión a las Cortes Españolas.

La devaluación de la peseta, acordada por el Consejo de Ministrosen su reunión extraordinaria del domingo día 19 de noviembre (es decir,sólo nueve días más tarde que la aprobación de los objetivos del segundoPlan), y las "medidas complementarias", decretadas el día 27 del mismomes, modificaron muy sensiblemente el panorama en que se desenvolvíala economía española, y, por tanto, afectaron profundamente al propioproceso de planificación. Se hizo necesario introducir las correccionesoportunas en las previsiones acerca de la evolución de las principales mag-nitudes macroeconómicas, así como en todos los demás cálculos e hipó-tesis establecidos.

En consecuencia, resultó aconsejable prorrogar la vigencia de las dis-posiciones contenidas en la Ley de 28 de diciembre de 1963, por la que seaprobó el Plan de Desarrollo Económico y Social para el período 1964-67y se dictaron normas relativas a su ejecución, hasta la aprobación por lasCortes y subsiguiente entrada en vigor del segundo Plan de DesarrolloEconómico y Social.

La evolución de la economía española tras las medidas adoptadas ennoviembre de 1967, así como la incidencia de los acontecimientos políti-cos y económicos producidos en la esfera internacional en el transcursode 1968, fueron retrasando la aprobación del segundo Plan, y contribu-yeron a la consecución de un marcado interés por la noción de flexibilidaddel Plan y su adecuación a la realidad económica.

En el texto del discurso del Vicepresidente del Gobierno, señor Ca-rrero Blanco, pronunciado ante el pleno de las Comisiones y Ponenciasdel Plan, el día 19 de diciembre de 1967, se observaba ya esta considera-ción de la importancia de la flexibilidad del Plan: "Hace falta atenernos

(46) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL: El cuadro ma-croeconómico del 11 Plan, "Hoja Informativa", 3-67, Madrid, julio 1967, páR. 34.

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a lo programado, porque ya hemos visto que no da buenos resultados elno hacerlo. Por eso, el Plan de Desarrollo lo hacemos entre todos, sectorprivado y Administración. Una vez aprobado por las Cortes, habrá queseguirlo, lo que no quiere decir que sea una armadura rígida e inamovible.El proceso de planificación es un proceso continuado y ha de ajustarse a lascircunstancias cambiantes de la economía. Pero los reajustes necesariosdurante el período de su vigencia han de llevarse a efecto mediante unaconsideración global de todas sus repercusiones. Por ello, el Plan es fle-xible y sus cálculos y previsiones habrán de ser revisados cuando se pro-duzcan hechos que lo aconsejen" (47).

Evidentemente, la mejor prueba de esta voluntad de un sistema flexi-ble de planificación en España se encuentra en el reajuste de las princi-pales previsiones e hipótesis establecidas para el período 1968-71, con elfin de conseguir un segundo Plan de Desarrollo más ajustado a la realidad.

Finalmente, por Ley de 11 de febrero de 1969, se aprobó el segundoPlan de Desarrollo Económico y Social y se establecieron normas para suejecución.

e) Novedades del segundo Plan en materia de flexibilidad.

En materia de flexibilidad, el segundo Plan de Desarrollo sigue, enalgunos aspectos, las orientaciones del primer Plan, pero contiene asimis-mo novedades de interés.

Entre los elementos que no sufren alteración con respecto a lo dis-puesto por la Ley de 28 de diciembre de 1963, que aprobó el primer Plan,figuran:

— la Comisaría del Plan sigue siendo el órgano encargado de propo-ner los ajustes que se estime preciso introducir en el Plan, y laComisión Delegada de Asuntos Económicos la que adoptará lasmedidas pertinentes;

— en el programa de inversiones públicas, "la imposibilidad de pre-ver con exactitud todas las inversiones necesarias que requiera laejecución del Plan aconseja establecer una reserva cuya aplicacióndecidirá el Gobierno en su momento; su cuantía se ha limitado al

(47) COMISARÍA DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL: El Vicepresi-dente del Gobierno se dirige al Pleno de las Comisiones y Ponencias del Plan, "HojaInformativa", 1-68, Madrid, enero 1968, pág. 7.

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máximo —2.945,2 millones de pesetas— y representa el 0,76 por100 de la inversión real prevista" (48).

Las novedades que, en materia de flexibilidad, introduce el segundoPlan de Desarrollo Económico en el sistema de planificación económicaen España son, fundamentalmente, las siguientes:

1. Período de vigencia.—Según el artículo primero de la Ley de 11de febrero de 1969, el segundo Plan de Desarrollo Económico ySocial tiene vigencia "hasta el 31 de diciembre de 1971" (49). Portanto, a diferencia del primer Plan, para el cuatrienio 1964-67, elsegundo Plan de Desarrollo ya no es un Plan cuatrienal: abarcaun período que finaliza el 31 de diciembre de 1971, y que es, porconsiguiente, incluso inferior al trienio.Las previsiones, hipótesis, programa de inversiones, etc., conteni-dos en el segundo Plan se refieren, sin embargo, al cuatrienio1968-71.

2. Señales de alerta.—A imitación del quinto Plan francés, el segundoPlan español establece unos indicadores estadísticos denominados"señales de alerta", destinados a llamar la atención sobre las des-viaciones respecto a lo programado que se produzcan más allá deun prudente límite de tolerancia. Estos indicadores facilitarían, deesta forma, "una rápida acción correctora por parte de la políticaeconómica" (50).

Las señales de alerta en principio seleccionadas son seis, de las cuales:

— dos son sensibles a tensiones inflacionistas (índices del coste de lavida y de los precios al por mayor, y volumen de la oferta mo-taría);

•— dos reflejan endeudamiento frente al exterior (nivel de las reservasde divisas, y tasa de cobertura de las exportaciones sobre las im-

(48) PRESIDENCIA DEL GOBIERNO: // Plan de Desarrollo Económico y Social, Im-prenta Nacional del "Boletín Oficial del Estado", Madrid, s. f., pág. 180. Consideran-do la inversión total prevista (incluida la inversión financiera), esta cifra alcanzaúnicamente el 0.54 por 100, frente al 1,47 por 100 en el I Plan.

(49) PRESIDENCIA DEL GOBIERNO: / / Plan..., op. cit., pág. 54.(50) PRESIDENCIA DEL GOBIERNO: / / Plan... op. cit., pág. 165.

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— y las dos restantes detectan síntomas de estancamiento (índice deproducción industrial, y porcentaje del desempleo sobre la pobla-ción activa).

Para cada señal de alerta se establecen unos techos o límites, que pue-den ser revisados —previo informe del Consejo de Economía Nacional—por el Instituto Nacional de Estadística, cuando el Gobierno lo considereconveniente dadas las peculiares características de la evolución econó-mica. Estos techos o límites de las señales de alerta han sido fijados ini-cial y provisionalmente de la siguiente forma:

a) índices del coste de ta vida y de los precios al por mayor: la se-ñal de alerta funcionará cuando la media de los índices del costede la vida o de precios al por mayor de un trimestre supere enmás de un 2 por 100 al índice correspondiente al trimestre inme-diatamente anterior.

b) Volumen de la oferta monetaria: esta señal funcionará cuando lamedia de la oferta monetaria de un trimestre, corregida de las va-riaciones estacionales, supere en un 3,3 por 100 a la del trimes-tre anterior.

c) Nivel de las reservas de divisas: entrará en funcionamiento estaseñal de alerta cuando la pérdida de reservas a lo largo de los úl-timos doce meses sea superior al 10 por 100 del nivel de reservasexistente al inicio de dicho período.

d) Tasa de cobertura de las exportaciones sobre las importaciones: laseñal funcionará cuando el porcentaje medio de seis meses des-cienda en cuatro puntos del correspondiente a los mismos mesesdel año anterior.

e) índice de producción industrial: entrará en juego cuando la me-dia de los índices de un período de seis meses no supere en un2,5 por 100 a la media de los índices del mismo semestre del añoanterior.

f) Porcentaje del desempleo sobre la población activa: la señal dealerta funcionará cuando el porcentaje se sitúe durante tres me-ses consecutivos por encima del 2,5 por 100.

Aun cuando la cuantía exacta de los referidos límites de funciona-miento de las señales de alerta puede ser objeto fácil de discrepancias

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(por ejemplo, el de la oferta monetaria parece demasiado bajo, y el deldesempleo, en cambio, resulta muy elevado, sobre todo desde el puntode vista de una política social y laboral encaminada a conseguir y mantenerel pleno empleo), conviene tener en cuenta que las señales de alerta serefieren a una visión coyuntural de la actividad económica, y, por tanto,si se convierten en un elemento esencial de la planificación económica, sederivarían riesgos graves para la eficiencia del sistema de planificación enuna perspectiva temporal más amplia. En efecto, la consideración de ci-fras estadísticas correspondientes a períodos que están únicamente sepa-rados por tres o seis meses —incluso teniendo en cuenta las correccionesestacionales efectuadas—, puede dar lugar a una acción correctora de lapolítica económica que, limitándose a las perspectivas a corto plazo dela economía, olvide el examen de las tendencias a medio plazo, propio dela política establecida por el Plan.

Por otro lado, las señales de alerta no son más que unos indicadores,destinados a detectar las desviaciones nocivas en las tendencias de la eco-nomía. Por ello, sería del mayor interés que, en lugar de fijar la atenciónsobre la evolución concreta de los índices estadísticos establecidos, seconcentrasen los esfuerzos en el examen de las causas que pueden darlugar a aquellas desviaciones, para actuar sobre dichas causas en casonecesario. Puesto que, en definitiva, las señales de alerta, al funcionar, nohacen sino reflejar, a posteriori, la actividad de unas tendencias latentesdurante algún tiempo sobre la vida económica, y que se manifiestan con-cretamente en la evolución de dichos parámetros.

Asimismo, las señales de alerta, dado su carácter global y de síntesis,pueden no detectar (y de hecho no detectan) las disparidades que se pro-duzcan en el seno de diversas facetas fundamentales de ia actividad eco-nómica nacional; por ejemplo, diferencias sectoriales profundas —com-pensadas, quizá, en la consideración global—, diferencias regionales, mo-vimientos migratorios, márgenes de beneficio de las empresas, etc.

Una idea de la sensibilidad de estas señales de alerta se obtiene a lavista del cuadro número 7, que indica los meses durante los cuales, en elperíodo julio 1966-diciembre 1968, habrían funcionado si hubieran sidoestablecidas con anterioridad, con los mismos límites fijados en el textodel segundo Plan.

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1966:


Cuadro mím. 7

FUNCIONAMIENTO DE LAS SEÑALES DE ALERTA

Coste Precios Oferta Reser- Tasa Pro-de la al por mone- vas de de co- ducción Des-vida mayor taria divisas bertura indust. empleo

JulioAgostoSeptiembre ...OctubreNoviembre ...Diciembre ...

1967:EneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembre ...OctubreNoviembre ...Diciembre ...

1968:EneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembre ...OctubreNoviembre ...Diciembre ...

Fuente: Cálculos efectuados sobre datos del "Boletín Estadístico", del Bancode España, febrero 1969.

Conviene hacer notar, no obstante, que el funcionamiento de las seña-les de alerta simplemente advierte o previene el peligro de una evolucióndesfavorable en un determinado plazo, y sirve para facilitar la adopciónde una adecuada política económica. Pero ello no supone que las directriceso las previsiones del Plan deban ser modificadas.

(51) PRESIDENCIA DEL GOBIERNO: / / Plan..., op. cit., pág. 160.

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3. Reajuste en 1969.—En el propio Plan se afirma que "el cuadromacroeconómico para el cuatrienio 1968-71 deberá ser reajustado cuandose conozcan los resultados de 1968", dado que la evolución de las grandesmagnitudes macroeconómicas durante el año 1968, como consecuencia dela devaluación de la peseta y de las medidas complementarias a la misma,resultaba de muy difícil previsión a la hora de elaborar el segundoPlan (51).

El cuadro macroeconómico para el cuatrienio 1968-71 expuesto en elsegundo Plan como consecuencia de la consideración de los efectos de ladevaluación de la peseta y de las medidas complementarias dictadas ennoviembre de 1967, es ya bastante distinto del que había sido aprobadopor el Gobierno en su reunión de 16 de junio de 1967, como refleja elcuadro número 8.

Cuadro núm. 8

CUADROS MACROECONOMICOS, 1968-71(En porcentaje de crecimiento anual acumulativo)

En términos reales En términos monetarios

Producto nacional bruto ...Importaciones ...Consumo privadoConsumo públicoFormación bruta de capitalExportaciones

Inicial

6,0—5,5.—7,0

Modificado

5,56,84,53,46,9

11.8

Inicial

9,29,48,7

10,98,3

12,5

Modificado

8,311,37,59,19,0

14,1

Fuentes: El cuadro macroeconómico del II Plan, "Hoja Informativa", 3/67, pá-gina 30. "II Plan de Desarrollo Económico y Social", pág. 160.

De todos modos, aunque en el cuadro macroeconómico expuesto en elsegundo Plan figura una tasa media anual de crecimiento para los cuatroaños, es previsible que en 1968 los ritmos de aumento de las magnitudeshayan sido menores que los esperados para el trienio 1969-71, resultandoentonces por término medio los que se señalan en el cuadro.

4. Memoria bianual.—El artículo 19 de la Ley de 11 de febrero de1969, por la que se aprueba el segundo Plan de Dsearrollo Económico ySocial y se establecen normas para su ejecución, establece que "el Gobier-no elevará bienalmente a las Cortes Españolas, en los seis primeros mesesposteriores a la terminación del bienio, una Memoria sobre la ejecución

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del Plan de Desarrollo que incluya la evolución de las rentas, así comolos ajustes verificados en el mismo y sus respectivas motivaciones" (52).

Este artículo, que no figuraba en el Proyecto de Ley publicado en el"Boletín Oficial de las Cortes Españolas", número 1.024, de 15 de octu-bre de 1968, presenta la novedad, con respecto a la normativa anterior,de que la Memoria sobre la ejecución del Plan de Desarrollo se elaborarácada dos años, en lugar de tener carácter anual, como habría establecidola Ley que aprobó el primer Plan. Aunque ello no supone quiebra algunaen lo que respecta a la continuidad del Plan y de las tareas de planifica-ción de España, se trata de una reducción en el volumen de informaciónpuesta a disposición de los empresarios, de los técnicos y del Gobiernopara la elaboración de sus previsiones y el fundamento de sus decisionesrespectivas.

5. Coherencia del Plan.—Las previsiones establecidas en el segundoPlan han sido contrastadas entre sí a través de unas pruebas de consis-tencia y de compatibilidad del conjunto de sus objetivos, medidas y pre-visiones. Tales pruebas permiten comprobar:

— la compatibilidad entre los múltiples objetivos que pretenden alcan-zarse ;

— la compatibilidad entre la evolución de cada sector y la de losrestantes, así como con la que se ha previsto para el.conjunto delsistema, y

— la congruencia de las medidas propuestas respecto a los fines quese persiguen (53).

En conclusión, el segundo Plan de Desarrollo parece haberse preocu-pado con mayor intensidad de este aspecto de la flexibilidad del Plan yde la adecuación del Plan a la realidad económica. La evolución de laeconomía española y los ajustes que se introduzcan en el Plan, de todosmodos, serán el mejor indicador acerca de la efectividad del sistema deflexibilidad en la planificación previsto por el segundo Plan Español.

(52) PRESIDENCIA DEL GOBIERNO: / / Plan..., op. cit., pág. 58.(53) PRESIDENCIA DEL GOBIERNO: / / Plan..., op. cit., pág. 71.

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Planificación flexible y realidad económica. Análisis del ... · te a las previsiones...

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