PLANIFICACIÓN LOCAL DE EMERGENCIAS EN

ESPAÑA

Autor: Pablo Peláez Martínez

Publicado en “Protección civil y emergencias: Régimen Jurídico”

Director: Don Ángel Menéndez Rexach

Coordinadora: Doña Ana de Marcos Fernández

Editorial La Ley (Grupo Wolters Kluwer / El Consultor de los Ayuntamientos)

Año: 2011

1

ÍNDICE

PLANIFICACIÓN LOCAL DE EMERGENCIAS

1. INTRODUCCIÓN...............................................................................................PÁG 4

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN...............................................................................PÁG 5

2.1 Introducción.......................................................................................................................pág 5

2.2. Andalucía...........................................................................................................................pág 6

2.3. Aragón................................................................................................................................pág 7

2.4. Islas Baleares...................................................................................................................pág 10

2.5. Canarias............................................................................................................................pág 11

2.6. Castilla y León.................................................................................................................pág 12

2.7. Castilla-La Mancha..........................................................................................................pág 13

2.8. Extremadura.....................................................................................................................pág 14

2.9. Galicia..............................................................................................................................pág 16

2.10. Madrid..............................................................................................................................pág 17

2.11. Murcia..............................................................................................................................pág 18

2.12. Navarra.............................................................................................................................pág 19

2.13. País Vasco........................................................................................................................pág 19

2.14. Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.........................................................................pág 20

2.15. Recapitulación..................................................................................................................pág 23

3. ESTUDIO COMPARADO DE DATOS AUTONÓMICOS Y SELECCIÓN Y ANÁLISIS

DE EVIDENCIAS RELEVANTES..............................................................................PÁG 26

3.1. Introducción..........................................................................................................................pág 26

3.2. Estudio comparado de las medias de implantación autonómicas, selección de datos relevantes

por Comunidades Autónomas y análisis comparado..................................................................pág 27

3.3. Análisis de las características de las unidades territoriales relevantes con alta densidad de

implantación de Planes de Emergencia Municipal......................................................................pág 29

3.4. Análisis de las características de las unidades territoriales relevantes con baja densidad de

implantación de Planes de Emergencia Municipal......................................................................pág 31

3.5. Recapitulación......................................................................................................................pág 31

2

4. SELECCIÓN Y ANÁLISIS DE PLANES DE EMERGENCIA MUNICIPAL EN ZONAS

DE BAJA DENSIDAD DE PLANIFICACIÓN POR UNIDADES DE POBLACIÓN.....P 32

4.1. Introducción..........................................................................................................................pág 32

4.2. Análisis comparado del contenido de los Planes de Emergencia Municipal de Tres Cantos y

Alcobendas..................................................................................................................................pág 33

4.2.1) Introducción.......................................................................................................................pág 33

4.2.2) Aspectos preliminares........................................................................................................pág 33

4.2.3) Conocimiento del riesgo y el territorio..............................................................................pág 34

4.2.4) Organización y actuaciones para la respuesta ante la emergencia....................................pág 35

4.2.5) Medidas básicas de protección a la población...................................................................pág 36

4.2.6) Catálogo de medios y recursos..........................................................................................pág 36

4.2.7) Implantación y mantenimiento..........................................................................................pág 36

4.2.8) Recapitulación...................................................................................................................pág 37

4.3. Análisis comparado de los contenidos de los Planes de Emergencia Municipal de los

Municipios de Laracha y Noia.....................................................................................................pág 38

4.3.1) Introducción.......................................................................................................................pág 38

4.3.2) Definición, objetivos y marco legal..................................................................................pág 38

4.3.3) Ámbito geográfico e identificación de riesgos en el Municipio.......................................pág 39

4.3.4) Estructura, organización y funciones................................................................................pág 39

4.3.5) Procedimientos de coordinación operativa........................................................................pág 40

4.3.6) Operatividad......................................................................................................................pág 40

4.3.7) Mantenimiento de la operatividad.....................................................................................pág 41

4.3.8) Catálogo de medios y recursos..........................................................................................pág 41

4.3.9) Notificaciones....................................................................................................................pág 41

4.3.10) Recapitulación.................................................................................................................pág 41

5.- CONCLUSIONES...................................................................................................PÁG 43

3

1.- INTRODUCCIÓNEl objetivo principal de esta investigación es analizar la planificación local de emergencias,

basada en Planes de Emergencia Municipal, que existe en el conjunto de España.

En primer lugar, hay que delimitar el ámbito de aplicación del sistema planificador

estudiado por Comunidades Autónomas, sin perjuicio de las especialidades presentes en las

Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

Lo anterior implica, inicialmente, la localización, dentro del territorio de cada Comunidad

Autónoma, de los municipios existentes con competencias en el objeto de estudio y de los

instrumentos planificadores municipales vigentes.

En este punto, según Barcelona Llop, hay que tener en cuenta que la legislación vigente

reconoce a todos los municipios en general, sin distinción de ninguna clase, la competencia de

planificación1.

No obstante lo anterior, a lo largo del trabajo se van a poner de manifiesto las excepciones

concretas a la regla enunciada.

A su vez, también hay que determinar, Comunidad a Comunidad, la normativa, legal y

consuetudinaria, que condiciona las competencias locales para planificar ante situaciones

catastróficas.

Complementariamente, a los efectos de obtener la implantación real de Planes y las

relaciones entre las entidades locales y el marco de despliegue de sus competencias determinado a

nivel autonómico, se han de cruzar los datos descritos previamente, por separado en cada

Comunidad Autónoma.

Concretamente, se correlacionan el número de Planes existentes con el de municipios

competentes para planificar, poniéndose en relación la correlación obtenida con el derecho que la

condiciona.

Posteriormente, se ha de llevar a cabo un estudio comparado de las correlaciones obtenidas,

previa selección de muestra representativa, para determinar las características de la planificación

local de las emergencias en España.

Por último, se han seleccionado cuatro municipios, de entre los comprendidos en las

correlaciones más bajas que se han obtenido para, a través del estudio de su contenido, tratar de

comprender las causas de la baja implantación detectada en la Comunidad Autónoma

correspondiente.

1 Barcelona Llop; Javier, La protección civil municipal, Biblioteca de Derecho Municipal, Iustel, Madrid, 2007, (pp. 203-204).

4

2.- ÁMBITO DE APLICACIÓN2.1) Introducción

El objetivo de esta sección es comprobar el nivel de implantación, en el conjunto del estado,

de los Planes de Emergencias Municipales y la relación, en materia de planificación de

emergencias, entre la autonomía local y las Comunidades Autónomas, excepción hecha de Ceuta y

Melilla.

El punto de partida es la tesis, defendida por Javier Barcelona Llop, por la que todos los

municipios en general tienen reconocida la competencia de planificación, sin perjuicio de que

algunas normas de derecho autonómico impongan a algunos municipios la obligación de planificar2.

Por otra parte, según el autor citado, hay que tener en cuenta que un Plan de Emergencia

Municipal, al ser un plan territorial de ámbito inferior al autonómico, debe ser elaborado cuando

proceda y según el marco de planificación establecido en cada ámbito territorial de referencia3.

Tomando como referencia el objetivo y las premisas de partida se van a determinar, por

Comunidades Autónomas y teniendo en cuenta el derecho autonómico sobre ámbito de

planificación local, cuantos PEM existen y se van a poner en relación con las unidades de población

existentes en cada autonomía, a la vez que, complementariamente, para las Comunidades

pluriprovinciales, se van a correlacionar los Planes existentes en cada provincia, territorio histórico,

con el número de municipios existentes en ella.

El resultado de las correlaciones citadas genera una ratio, la cual indica el índice de

implantación real en un determinado territorio de los Planes de Emergencia Municipal y la relación

existente entre autonomía local y el marco planificador de la Comunidad Autónoma de referencia,

siendo 0 el menor valor posible y 1 el máximo.

Además, también se harán constar las especificidades derivadas de las normas y las prácticas

autonómicas, al margen de la normativa legal vigente.

Finalmente, se van a estudiar, de modo específico, las peculiaridades que presentan las

Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

No obstante lo anterior, con carácter preliminar se sintetizan en la siguiente tabla de datos

las Autonomías, así como los municipios radicados en sus respectivos ámbitos territoriales, donde

no existen Planes de Emergencia Municipal o no hay información oficial suficiente para investigar.

2 Barcelona Llop; Javier, La protección civil municipal, Biblioteca de Derecho Municipal, Iustel, Madrid, 2007, (pp. 203-204 y 208-209)3 Barcelona Llop; Javier, La protección civil municipal, Biblioteca de Derecho Municipal, Iustel, Madrid, 2007, (p. 203)

5

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNASTURIAS 0 78 0

CANTABRIA 0 102 0

CATALUÑA 233 952 0,24

COMUNIDAD VALENCIANA

33 542 0,060

LA RIOJA 0 173 0 Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Consulta telemática SG-232/09 (Cataluña); 112cv@112cv.com (Valencia) ; sosrioja@larioja.org ; Jefatura del Servicio de Protección Civil de la Comunidad de Cantabria; Notificación telemática ID:1-1X7LI7 (Asturies)

La evidencia empírica obtenida, que solamente puede ser tomada en cuenta en un posterior

estudio comparado de medias autonómicas, arroja un 24% de implantación de PEM en Cataluña, un

6% en la Comunidad Valenciana y un 0% en Asturias, Cantabria y La Rioja.

2.2) Andalucía No se ha podido constatar la existencia de norma legal o práctica administrativa tendente a

establecer que municipios deben tener Planes de Emergencia Municipal.

En este sentido, la única referencia legal a esta materia, el Apartado 1.4.1 del Plan Territorial

de Emergencias de Andalucía, PTEAND, publicado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 13 de

octubre de 1999, se limita a describir y considerar a la planificación municipal de emergencias

como ámbito local de planificación territorial, en el marco del PTEAND y en relación a la

afectación territorial y carácter de la emergencia.

A partir de la inexistencia de bases jurídicas la práctica administrativa lleva a la siguiente

tabla de datos.

6

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNANDALUCÍA 114 763 0,15

ALMERÍA 3 101 0,03

CÁDIZ 14 44 0,32

CÓRDOBA 12 74 0,16

GRANADA 19 167 0,11

HUELVA 19 78 0,24

JAÉN 8 96 0,08

MÁLAGA 22 99 0,22

SEVILLA 17 104 0,16 Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; http://www.juntadeandalucia.es/gobernacion/opencms/portal/com/bin/portal/SubdireccionEmergencias/ProteccionCivil/ContenidosEspecificos/PlanesEmergencia/pem/planes_homologados_2010.pdf .

De los datos expuestos se deduce que la implantación de los PEM en el conjunto de la

Comunidad Autónoma de Andalucía es de 0,15 sobre 1 y que se da una distribución desigual de los

Planes entre las provincias andaluzas, lo que se traduce en que quedan por debajo de este promedio

Almería, con 0,03, Jaén, con 0,08, y Granada, con 0,11, en tanto que quedan por encima de la media

Sevilla, con 0,16, Córdoba, con 0,16, Málaga, con 0,22, Huelva, con 0,24, y Cádiz, con 0,32.

Finalmente, resulta llamativo el alto grado de implantación de los PEM en Cádiz, en

relación con el resto de las provincias andaluzas, ya que una correlación de 0,32 equivale a que el

32% de los municipios de esta provincia tienen Planes de Emergencia Municipal.

2.3) AragónConforme a los Apartados 3.2 y 8.1.1.6 de Plan Territorial de Protección Civil de Aragón,

aprobado por el Decreto Autonómico 109/1995, entre las medidas para la implantación del Plan

Territorial está la elaboración, aprobación y homologación de los Planes de Protección Civil locales,

que comprenden los Planes municipales, elaborados por los ayuntamientos para la superación de las

situaciones de riesgo o emergencia que se puedan producir dentro de su término municipal, y los

Planes supramunicipales, planes territoriales elaborados por varios municipios colindantes, uniendo

sus esfuerzos, organizados bajo la forma de mancomunidad o bien de comarca, hasta alcanzar la

cobertura de todo el territorio de Aragón.

Con posterioridad, de acuerdo con el Artículo 23.1 de la Ley Autonómica 30/2002, de

protección civil y atención de emergencias de Aragón, están obligados a elaborar y aprobar un plan

de protección municipal los municipios que cuenten con una población de derecho superior a los

20.000 habitantes, los municipios que, sin alcanzar la población referida, sean calificados, conforme

7

a la legislación sectorial correspondiente, como municipios turísticos y los municipios considerados

de especial peligrosidad en el mapa y el catálogo de riesgos de Aragón, por razón de su situación

geográfica o por la actividad industrial que se desarrolle en su término municipal.

A su vez, los Artículos 29.9 y 29.10 de la Ley Autonómica 30/2002 prescriben que si los

municipios obligados a ello no elaboran o aprueban sus correspondientes planes de protección

civil, el titular del Departamento competente en materia de protección civil les dirigirá un

requerimiento, concediendo un plazo de cuatro meses para que se lleve a cabo la obligación

incumplida, a lo que se añade que, transcurrido el plazo citado sin que el municipio haya procedido

a realizar las actuaciones necesarias para elaborar y aprobar el plan correspondiente, el Gobierno de

Aragón se subrogará en las competencias locales, pudiendo adoptar las medidas materiales, técnicas

y jurídicas necesarias a costa de la entidad local.

Finalmente, la Disposición Transitoria Primera de la Ley Autonómica 30/2002, establece, en

relación con los PEM aprobados y homologados antes de la entrada en vigor de la presente ley, el

deber de adecuación a lo establecido en la misma en el plazo de un año a partir de la fecha de su

entrada en vigor, de lo que se deduce que solamente pueden existir dos tipos de Planes de

Emergencia Municipal, las actualizaciones de los homologados con anterioridad a la vigencia del

precepto comentado y los de nueva elaboración.

Con estas bases jurídicas y la práctica administrativa declarada se obtiene la siguiente tabla

de datos.

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNARAGÓN 220 728 0,30

HUESCA 52 201 0,26

TERUEL 104 235 0,44

ZARAGOZA 64 292 0,22 Fuente: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Coordinación de Emergencias y Planificación de la Dirección General de Interior de la Consejería de Política Territorial, Justicia e Interior del Gobierno de Aragón, Base de datos de planes de emergencia.

Las evidencias empíricas muestran una media de implantación de 0,30, 30%, para el

conjunto de la Comunidad Autónoma, aunque hay que destacar que solamente queda por encima del

promedio la provincia de Teruel, con 0,44, 44%, en tanto que Huesca, con 0,26, 26%, y Zaragoza,

con 0,22, 22%, quedan por debajo.

Así mismo, se puede constatar la existencia de fuertes desigualdades en la densidad de

implante, que se manifiestan en distancias de hasta 22 puntos, entre Teruel y Zaragoza, 18 puntos,

entre Teruel y Huesca, y 4 puntos, entre Huesca y Zaragoza.

No obstante lo anterior, los resultados obtenidos deben ser matizados a causa del Artículo

8

23.2 de la Ley Autonómica 30/2002, que prescribe que cada comarca deberá elaborar y aprobar un

plan de protección civil comarcal, en el que se integrarán los respectivos planes municipales.

A su vez, los Artículos 29.9 y 29.10 de la Ley Autonómica 30/2002, prescriben que si las

comarcas no elaboran o aprueban sus correspondientes planes de protección civil, el titular del

Departamento competente en materia de protección civil les dirigirá un requerimiento, concediendo

un plazo de cuatro meses para que se lleve a cabo la obligación incumplida, a lo que se añade que,

transcurrido dicho plazo sin que la comarca haya procedido a realizar las actuaciones necesarias

para elaborar o aprobar el plan correspondiente, el Gobierno de Aragón se subrogará en las

competencias locales, pudiendo adoptar las medidas materiales, técnicas y jurídicas necesarias a

costa de la entidad local.

Además, conforme a la Disposición Adicional Segunda de la Ley Autonómica 30/2002,

carente ámbito de aplicación en la actualidad, las comarcas que asumiesen competencias en materia

de protección civil elaborarían su plan territorial de protección civil en el plazo de un año desde la

asunción efectiva de dicha competencia.

Este mandato legislativo iba especialmente dirigido a las comarcas que, a partir de la fecha

de publicación en el Boletín Oficial de Aragón de la Ley, 30 de diciembre de 2002, asumiesen

transferencias de funciones y traspasos de servicios en materia de protección civil y emergencias

por Decreto Autonómico4.

Con anterioridad a la entrada en vigor de la Disposición Adicional Segunda de la Ley

30/2002, asumieron funciones y traspasos de servicios en materia de protección civil y emergencias

otras comarcas5.

Como consecuencia de la relación de los traspasos de servicios y las funciones asumidas por

las Comarcas, en materia de planificación de emergencias, con la Disposición Adicional Segunda de

la Ley Autonómica 30/2002, el Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales del

Gobierno de Aragón, por Decreto 4/2005, de 11 de enero, impuso a todas las Comarcas la tarea y

actuación de elaborar y aprobar el Plan Comarcal de Protección Civil en coordinación con la 4 Esta norma afecta a las comarcas de La Litera / La Llitera, por Decreto 13/2003, Campo de Belchite, por Decreto 14/2003, Cinco Villas, por Decreto 36/2003, Hoya de Huesca / Plana de Uesca, por Decreto 37/2003, Bajo Cinca /Baix Cinca, por Decreto 38/2003, Campo de Cariñena, por Decreto 56/2003, Cuencas Mineras, por Decreto 64/2003, Sobrarbe, por Decreto 112/2003, Sierra de Albarracín, por Decreto 113/2003, Bajo Martín, por Decreto 114/2003, Jiloca, por Decreto 248/2003, Bajo Aragón-Caspe / Baix Arago-Casp, por Decreto 249/2003 y Comunidad de Teruel, por Decreto 250/2003.5 Están comprendidas en este grupo las comarcas de Alto Gállego, por Decreto 76/2002, Comunidad de Calatayud, por Decreto 77/2002, Aranda, por Decreto 78/2002, Tarazona y el Moncayo, por Decreto 79/2002, Valdejalón, por Decreto 105/2002, Campo de Borja, por Decreto 106/2002, Cinca Medio, por Decreto 213/2002, Matarraña / Matarranya, por Decreto 214/2002, Gúdar-Javalambre, por Decreto 215/2002, Somontano de Barbastro, por Decreto 216/2002, Ribera Alta del Ebro, por Decreto 260/2002, Bajo Aragón, por Decreto 294/2002, Maestrazgo, por Decreto 295/2002, La Ribagorza, por Decreto 296/2002, Ribera Baja del Ebro, por Decreto 297/2002, Andorra-Sierra de Arcos, por Decreto 298/2002, La Jacetania, por Decreto 375/2002, Campo de Daroca, por Decreto 376/2002, y Los Monegros, por Decreto 377/2002.

9

Diputación General de Aragón.

Finalmente, de acuerdo con la Disposición Transitoria Primera de la Ley Autonómica

30/2002, los planes de protección civil aprobados y homologados antes de la entrada en vigor de la

presente ley debían adecuarse a lo establecido en la misma en el plazo de un año a partir de la fecha

de su entrada en vigor, de lo que se deduce que solamente pueden existir actualizaciones

homologadas de los Planes Comarcales elaborados con anterioridad a la vigencia del precepto

comentado y Planes homologados de nueva creación.

Lo enunciado en párrafos anteriores obliga a distinguir entre los Planes de Emergencia

Municipal, homologados por la Comisión de Protección Civil de Aragón y vigentes en sus

respectivos ámbitos territoriales, que se rigen por lo dispuesto en Plan Territorial de Protección

Civil de Aragón y el Artículo 23.1 de la Ley Autonómica 30/2002 y su legislación complementaria,

régimen común, y aquellos otros regidos por el Artículo 23.2 de la Ley Autonómica 30/2002 y su

legislación complementaria, régimen comarcal, con el resultado de la siguiente tabla de datos.

PEM RÉGIMEN COMÚN

RÉGIMEN COMARCAL

ARAGÓN 220 2 218

HUESCA 52 1 51

TERUEL 104 0 104

ZARAGOZA 64 1 63 Fuentes: ht tp:www.ine.es/nomen2/index.do ; Coordinación de Emergencias y Planificación de la Dirección General de Interior de la Consejería de Política Territorial, Justicia e Interior del Gobierno de Aragón, Base de datos del archivo de planes de emergencia.

Las evidencias empíricas muestran una clara preponderancia del régimen comarcal sobre el

común en las tres provincias aragonesas, que se hace especialmente evidente en la provincia de

Teruel, donde todos los Planes detectados son comarcales.

2.4) Islas BalearesConforme al Apartado 4.2 del Anexo al Decreto Autonómico 50/1998, de 8 de mayo, por el

cual se aprueba el Plan Territorial de las Illes Balears (PLATERBAL) en materia de Protección

Civil, los municipios con población superior a 20.000 habitantes y los calificados como turísticos

han de prestar el servicio de protección civil, mediante la aprobación y la efectiva implantación del

respectivo Plan Básico de Emergencia Municipal, sin perjuicio de que los municipios con población

inferior a 20.000 habitantes puedan prestar servicio de protección civil, a través del procedimiento y

sistema de planificación señalado.

A partir de las bases jurídicas señaladas y la práctica administrativa se obtienen estos datos.

10

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNISLAS

BALEARES10 66 0,15

Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Solicitud telemática de información Qssi-20092060

El nivel de implantación en las Illes Balears es de 0,15 sobre 1, aunque conviene destacar

que los Planes de Emergencia Municipales se concentran en la Isla de Menorca, donde todos sus

municipios cuentan con PEM, que en la Isla de Mallorca solamente Palma y Llucmajor disponen de

PEM, y que en Ibiza y Formentera ningún municipio tiene PEM.

Los datos generales enunciados para las Islas Baleares deben ser matizados por la existencia

de la posibilidad, llevada a la práctica en el ámbito insular de Menorca y regulada en el precepto

indicado previamente, de que todas las categorías de municipios citadas puedan aprobar Planes

Territoriales de forma mancomunada, con la denominación de Planes Insulares de Emergencia.

Lo enunciado obliga a desagregar los Planes de Emergencia Municipales entre los que se

rigen por el Régimen Común y los que se basan en el Régimen Mancomunal, con los resultados que

siguen.

PEM RÉGIMEN COMÚN

RÉGIMEN MANCOMUNAL

ISLAS BALEARES

10 2 8

Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Solicitud telemática de información Qssi-20092060

De los datos obtenidos se puede concluir que existe una clara preponderancia de la

planificación mancomunada, que se aplica a todos los municipios de Menorca, frente al régimen

común, que solamente rige en los municipios, con población superior a 20.000 habitantes, de Palma

y Llucmajor.

2.5) CanariasDe conformidad con lo previsto en el párrafo 2 de la introducción a las Directrices para la

Planificación a Nivel Local, contenido en apartado 8.1 del Anexo a la Resolución de la Secretaria

General de la Presidencia del Gobierno de Canarias, de 25 de julio de 2005, por la que se dispone la

publicación del Decreto 1/2005, de 18 de enero, que actualiza el Plan Territorial de Emergencia de

Protección Civil de la Comunidad Autónoma de Canarias (PLATECA), todos los municipios

deberán contar con sus correspondientes Planes de Emergencia.

A partir de las bases jurídicas citadas y la práctica administrativa se obtiene la siguiente tabla

de datos.

11

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNCANARIAS 18 88 0,204

LAS PALMAS 7 34 0,206

SANTA CRUZ DE TENERIFE

11 54 0,204

Fuentes:http:www.ine.es/nomen2/index.do ; http://www.gobcan.es/dgse/temas/planes.html ;

Del análisis los resultados obtenidos se desprende que el mandato normativo fijado por el

Gobierno de Canarias, la adopción por la totalidad de los municipios canarios de un Plan de

Emergencias Municipal alcanzando el nivel 1 de implantación, está bastante alejado debido a que la

implantación actual en el archipiélago canario es 0,204, un 20,4%.

Por otra parte, es necesario destacar que la provincia de Las Palmas está ligeramente por

encima de la media autonómica, en tanto que la de Santa Cruz de Tenerife la iguala.

2.6) Castilla y LeónEn principio, el Plan Territorial de Protección Civil de Castilla y León, aprobado por el

Anexo al Decreto de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial 9/1997, que fue

actualizado posteriormente por el Anexo al Decreto de la Consejería de Presidencia y

Administración Territorial 130/2003, dispone en el Apartado 2 del Capítulo III, dedicado al análisis

de riesgos, que se han establecido zonas de planificación singulares para núcleos de población,

incluyendo urbanizaciones y zonas residenciales, con un número de habitantes superior, o cercano

a, 4000 y áreas de especial relevancia, o sujetas a protección, por su carácter histórico, cultural o

medioambiental.

Sin embargo, la práctica administrativa, verificada de la correlación entre los municipios con

PEM y el Nomenclátor, relación de unidades de población a 1 de enero de 2008, muestra que

solamente las poblaciones con más de 20.000 habitantes, con la excepción del municipio

vallisoletano de Laguna de Duero, cuentan con Plan de Emergencias Municipal6.

Por otra parte, es preciso destacar que el Gobierno Autonómico ha publicado en el Boletín

Oficial de la Comunidad Autónoma, mediante Orden de 24 de octubre de 2001, de la Consejería de

Presidencia y Administración Territorial, Orden PAT/442/2007 de 28 de febrero de 2007, de la

Consejería de Presidencia y Administración Territorial, y Orden IYJ/1410/2007 de 31 de agosto de

2007, de la Consejería de Interior y Justicia, la relación de PEM homologados por la Comisión de

Protección Civil de Castilla y León7.

6 Orden de 24 de Octubre de 2001, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial, Orden PAT/442/2007 y Orden IYJ/1410/2007; http:www.ine.es/nomen2/index.do 7 Ídem 6.

12

A partir de las bases jurídicas existentes y la práctica administrativa confirmada se ha

obtenido la siguiente tabla de datos.

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNCASTILLA Y

LEÓN13 2251 0,0058

ÁVILA 1 247 0,0040

BURGOS 3 380 0,0078

LEÓN 3 210 0,0143

PALENCIA 1 192 0,0052

SALAMANCA 1 361 0,0028

SEGOVIA 1 208 0,0048

SORIA 1 182 0,0055

VALLADOLID 2 224 0,0089

ZAMORA 1 247 0,0040 Fuentes: Orden de 24 de Octubre de 2001, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial, Orden PAT/442/2007 y Orden IYJ/1410/2007; http:www.ine.es/nomen2/index.do

Del análisis de los resultados resulta llamativa la escasa implantación de los PEM en Castilla

y León, especialmente en las provincias de Salamanca, Ávila, Zamora, Segovia, Palencia y Soria,

con niveles de implantación que no llegan ni al 0,58% de los municipios, siendo especialmente

sorprendente el nivel de Salamanca, que con un 0,28% es el más bajo de toda la Comunidad

Autónoma, seguida de Ávila y Zamora, con un 0,40% cada una, Segovia con un 0,48%, Palencia

con un 0,52% y Soria con un 0,55%.

Entre las provincias con mayor número de PEM solamente destaca León, la única que

consigue alcanzar el 1,43% de implantación, ya que Burgos se queda en 0,78% y Valladolid en

0,89%.

2.7) Castilla-La ManchaConforme al Apartado 2.2 del Anexo XIII del Plan Territorial de Emergencia de Castilla-La

Mancha (PLATECAM), aprobado por el Decreto Autonómico 191/2005, deben disponer de Planes

de Emergencia Municipal, PEM, aquellos municipios con más de 10.000 habitantes, los ubicados en

áreas calificadas de alto riesgo y los calificados como principales ciudades de Castilla-La Mancha.

A pesar de las bases jurídicas enunciadas solamente se ha homologado por la Comisión de

Protección Civil de Castilla-La Mancha, con fecha Enero de 2007, el Plan Territorial Municipal de

Puertollano, PLATEPUER, lo que arroja la siguiente tabla de datos8.

8 Solicitud telemática de información n61734.

13

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNCASTILLA-LA

MANCHA1 914 0,0011

ALBACETE 0 86 0

CIUDAD REAL 1 101 0,0010

CUENCA 0 237 0

GUADALAJARA 0 287 0

TOLEDO 0 203 0 Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Solicitud telemática de información n61734

La conclusión es que la implantación de los PEM en el conjunto de la Comunidad de

Castilla-La Mancha es residual, un 0,11 %, y la única provincia que tiene en su territorio un PEM,

Ciudad Real, presenta un nivel de implantación irrelevante, un 0,10%.

2.8) ExtremaduraNo se ha podido constatar la existencia de ninguna norma especial relacionada con el ámbito

de aplicación de los PEM.

En este sentido, el Apartado 2.1 del Apéndice II del Plan Territorial de Protección Civil de la

Comunidad Autónoma de Extremadura, PLATERCAEX, aprobado por Decreto Autonómico

143/2002, se limita a establecer que los entes locales elaborarán, de acuerdo con sus posibilidades y

con la asignación de competencias prevista en la Ley de Bases de Régimen Local, sus propios

planes territoriales de protección civil, según las directrices marcadas por el PLATERCAEX.

La práctica administrativa, manifestada por una política de fomento basada en la

subvención, con convocatorias bianuales, a los Entes Locales competentes para que realicen Planes

de Emergencia Municipal y en la homologación, por la Comisión de Protección Civil de

Extremadura, de los PEM presentados por Entidades subvencionadas y en la no homologación de

los que no acceden a subvención y presentan proyecto de Plan, muestra el ejercicio del control de la

planificación local de las emergencias por el gobierno extremeño, a través de la política de

subvenciones a las Entidades facultadas para planificar y las consecuencias derivadas de la misma,

y una tendencia a la búsqueda de la plena implantación de los Planes de Emergencia Municipales

en todos los municipios de Extremadura, tal como se puede observar en la siguiente tabla de datos9.

9 Decreto de la Junta de Extremadura 114/2004, de 13 de julio, por el que se establecen subvenciones destinadas a las entidades locales para la elaboración de los Planes de Protección Civil de ámbito local, Resolución de la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura de 30 de noviembre de 2004, por la que se resuelve la convocatoria de subvenciones destinadas a las entidades locales para la elaboración de los Planes de Protección Civil de ámbito local, conforme al Decreto de la Junta 114/2004, de 13 de julio, Decreto de la Junta de Extremadura 74/2005, de 12 de abril, por el que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones de la Consejería de Presidencia, Anexo VII; Resolución de la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura de 23 de octubre de 2006, por la que se resuelve la convocatoria de subvenciones destinadas a las entidades locales para la elaboración de los Planes de Protección Civil de ámbito local, conforme a la Orden de 10 de marzo de 2006,Orden de la Consejería de

14

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNEXTREMADURA 291 382 0,76

BADAJOZ 144 164 0,88

CÁCERES 147 218 0,67 Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Jefatura de la Unidad de Protección Civil de la Junta de Extremadura; Resolución de la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura de 30 de noviembre de 2004; Resolución de la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura de 23 de octubre de 2006; Resolución de la Consejería de Administración Pública y Hacienda de la Junta de Extremadura de 13 de noviembre de 2008.

De los datos obtenidos se desprende que Extremadura tiene un elevado nivel de

implantación de PEM, 0,76 sobre 1, que la provincia de Badajoz está por encima de la media, con

0,88 sobre 1, y que la provincia de Cáceres está por debajo, con 0,67 sobre 1, lo que demuestra un

fuerte desequilibrio territorial, con una diferencia de 0,21 de nivel de implante, que en la práctica

supone un 21% de distancia, entre Badajoz y Cáceres, desfavorable para éste último territorio.

En este punto, conviene destacar que en el sistema extremeño de planificación local de las

emergencias coexisten dos modelos de Planes de Emergencias, regulados por el Apéndice II de las

Directrices para la planificación local del Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad

Autónoma de Extremadura, PLATERCAEX, y las Directrices, dictadas por la Unidad de Protección

Civil de la Junta de Extremadura, para la elaboración de los Planes de Protección Civil de Ámbito

Local, que dan lugar a la aparición de un Régimen Municipal y un Régimen Supramunicipal10.

El Régimen Municipal, denominado planificación municipal, se refiere a Planes vinculados

a un municipio concreto y para aquellas emergencias que, no superando la territorialidad municipal,

son susceptibles de ser controladas exclusivamente por los Servicios Operativos Municipales, que

pueden contar con la aportación puntual de medios y recursos adscritos de otros ámbitos

territoriales superiores11.

El Régimen Supramunicipal, denominado planificación supramunicipal o plurimunicipal, va

referido a Planes vinculados a un conjunto de municipios que, de forma asociada a través de una

mancomunidad que dispone de servicios mancomunados en materia de protección civil, han

definido previamente una planificación conjunta ante situaciones de emergencia y para aquellas

Administración Pública y Hacienda de la Junta de Extremadura de 15 de abril de 2008, por la que se convocan subvenciones destinadas a las Entidades Locales para la elaboración de planes de protección civil de ámbito local; Resolución de la Consejería de Administración Pública y Hacienda de la Junta de Extremadura de 13 de noviembre de 2008, por la que se resuelve la convocatoria de subvenciones destinadas a las entidades locales para la elaboración de planes de protección civil de ámbito local, conforme a la Orden de 15 de abril de 2008; Jefatura de la Unidad de Protección Civil de la Junta de Extremadura; elaboración propia.10 Decreto de la Junta de Extremadura 143/2002, de 22 de octubre, de actualización del Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad Autónoma de Extremadura (PLATERCAEX), aprobado y puesto en vigencia por el Decreto 91/1994, de 28 de julio, Apartado A.2.1 del Apéndice II, Directrices para la planificación local; Directrices para la elaboración de los Planes de Protección Civil de ámbito local, p.3, http://112.juntaex.es/11 Ídem 10.

15

emergencias que afecten al conjunto, donde la situación puede ser controlada exclusivamente por

los Servicios Operativos de las distintas localidades implicadas, pudiendo contar con la aportación

puntual de medios y recursos adscritos de otros ámbitos territoriales superiores12.

La coexistencia de los dos sistemas de Planes de Emergencia Municipal en Extremadura da

lugar a la siguiente tabla de datos.

PEM RÉGIMEN MUNICIPAL

RÉGIMEN SUPRAMUNICIPAL

EXTREMADURA 291 124 166

BADAJOZ 144 75 69

CÁCERES 147 49 98 Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Jefatura de la Unidad de Protección Civil de la Junta de Extremadura; Resolución de la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura de 30 de noviembre de 2004; Resolución de la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura de 23 de octubre de 2006; Resolución de la Consejería de Administración Pública y Hacienda de la Junta de Extremadura de 13 de noviembre de 2008.

De la información observada se puede concluir que el Régimen Supramunicipal tiene mayor

implantación que el Régimen Municipal en el conjunto de Extremadura, aunque de forma más

acusada en la provincia de Cáceres que en la de Badajoz.

2.9) GaliciaDe conformidad con el Artículo 31.2 de la Ley Autonómica 5/2007, de gestión de

emergencias, se atribuye la planificación local de las emergencias a los municipios con más de

20.000 habitantes.

Sin embargo, de la correlación entre los municipios con Planes de Emergencia Municipal y

el Nomenclátor, relación de unidades de población a 1 de enero de 2010, se puede extraer la

conclusión de que no existe en Galicia ningún municipio, con la población señalada, que tenga

PEM, a lo que hay que añadir que la totalidad de los PEM vigentes fueron elaborados, homologados

y actualizados por la Comisión de Protección Civil de Galicia previamente a la redacción y

publicación de la Ley 5/2007, correspondiendo todos ellos a poblaciones de menos de 20.000

habitantes13.

De las bases jurídicas y la práctica administrativa observada se obtiene la siguiente tabla de

datos.

12 Decreto de la Junta de Extremadura 143/2002, de 22 de octubre, de actualización del Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad Autónoma de Extremadura (PLATERCAEX), aprobado y puesto en vigencia por el Decreto 91/1994, de 28 de julio, Apartado A.2.1 del Apéndice II, Directrices para la planificación local; Directrices para la elaboración de los Planes de Protección Civil de ámbito local, p.3, http://112.juntaex.es/; Decreto de la Junta de Extremadura 114/2004, de 13 de julio, por el que se establecen subvenciones destinadas a las entidades locales para la elaboración de los Planes de Protección Civil de ámbito local, Artículo 2.1; Decreto de la Junta de Extremadura 74/2005, de 12 de abril, por el que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones de la Consejería de Presidencia, Anexo VII, Base Segunda.1. 13 http:www.ine.es/nomen2/index.do ; http://cpapx.xunta.es/portal/interior/planificacion_plans_emerxencia_htm .

16

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓN GALICIA 3 315 0,0095

LA CORUÑA 2 94 0,021

LUGO 0 67 0

ORENSE 1 92 0,011

PONTEVEDRA 0 62 0 Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.d o ; http://cpapx.xunta.es/portal/interior/planificacion_plans_emerxencia_htm .

De la lectura de los resultados se puede deducir que la implantación de los PEM en el

conjunto de Galicia es escasa, un 0,95%, con una distribución de Planes muy irregular, dado que

Lugo y Pontevedra no tienen ninguno, en La Coruña se concentran 2, que representan un nivel de

implante del 2,1%, y en Orense 1, que conlleva un nivel de 1,1%.

2.10) MadridConforme al último párrafo de la Introducción al Apéndice I del Plan Territorial de

Protección Civil de la Comunidad de Madrid (PLATERCAM), aprobado, con el carácter de Plan

Director, por el Decreto Autonómico 85/1992, para los municipios que, en función de los riesgos

identificados y sus propios medios, no aconsejen la elaboración de un Plan de Protección Civil

Municipal, con arreglo a las Directrices contenidas en el PLATERCAM, con el diseño de una

estructura elemental organizativa y unos procedimientos básicos de actuación darán cumplimiento,

en la medida de sus posibilidades, a lo previsto en la Norma Básica sobre Planes Territoriales.

Con posterioridad, la Guía para la redacción de un Plan de Emergencia Municipal Tipo para

los municipios de la Comunidad Autónoma de Madrid, documento extrajurídico, califica a los

municipios con población inferior a 20.000 habitantes como “menores”, considera que los medios

humanos y materiales de los que disponen para hacer frente a los accidentes graves constituyen un

esbozo de lo que será el Inventario de Medios y Recursos de la Comunidad de Madrid, en lo

relativo a las disponibilidades municipales, y entiende que el inventario de los riesgos generales a

los que se ha hecho frente en estos Ayuntamientos se usan para depurar y concretar los riesgos

generales de la Comunidad de Madrid14.

De lo enunciado se deduce que ningún municipio madrileño con menos de 20.000 habitantes

debe tener PEM.

La misma “Guía” extranormativa relaciona los municipios con población superior a 20.000

habitantes que, según el Artículo 26 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, están

obligados a prestar servicios de Protección Civil, los cuales se vinculan a la tenencia de un Plan de 14 Dirección General de Protección Ciudadana de la Consejería de Presidencia de la Comunidad de Madrid, Abril de 1999, Anexo 1 a la Guía para la redacción de un Plan de Emergencia Municipal Tipo para los municipios de la Comunidad Autónoma de Madrid.

17

Emergencia Municipal15.

De estas normas legales y políticas y la práctica administrativa se deriva la siguiente tabla de

datos.

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNMADRID 8 179 0,045

Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Jefatura de Sección de Protección Civil de la Comunidad de Madrid

Los resultados obtenidos conllevan, por una parte, un muy bajo nivel de implantación de los

Planes de Emergencia Municipal en el territorio de la Comunidad de Madrid, y por otro lado una

gran lejanía respecto al ideal de implante pleno.

Por último, conviene destacar que uno de los municipios que tiene PEM, Brunete, tiene una

población que no alcanza los 20.000 habitantes, lo que deja en entredicho a la Guía “política” para

la redacción de un Plan de Emergencia Municipal, que excluye la posibilidad de que Ayuntamientos

como el citado puedan tener Plan de Emergencias Municipal, y que Madrid capital no tiene Plan de

Emergencias Municipal.

2.11) MurciaNo existe norma o práctica administrativa alguna tendente a establecer que municipios

deben tener Plan de Emergencias Municipal.

En este sentido, el Apartado 1 del Anexo III del Plan Territorial de Emergencias de Murcia,

PLATEMUR, publicado por Resolución de la Consejería de Presidencia de 5 de septiembre de

2002, se limita a indicar que la Ley de Protección Civil admite que sean los propios Ayuntamientos

los que aprueben sus propios Planes Municipales.

A partir de las bases citadas se obtiene la siguiente tabla de datos.

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNMURCIA 31 45 0,69

Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; responsableinformacion.112@carm.es

Los datos obtenidos permiten constatar que el nivel de implantación de los Planes de

Emergencia Municipal en el territorio de la Región de Murcia es muy elevado, ya que un 0,69

equivale a que el 69% de los municipios murcianos tienen PEM.

Así mismo, es conveniente destacar la convivencia de dos tipos de Planes de régimen

común, aquellos que han sido homologados por la Comisión de Protección Civil de Murcia con

anterioridad a la entrada en vigor del Plan Territorial de Emergencias de Murcia, 13 en total, y

aquellos que, con posterioridad a la vigencia del PLATEMUR, han actualizado su contenido para

15 Dirección General de Protección Ciudadana de la Consejería de Presidencia de la Comunidad de Madrid, Abril de 1999, Documento 0, pp. 2-3, Guía para la redacción de un Plan de Emergencia Municipal Tipo para los municipios de la Comunidad Autónoma de Madrid.

18

adaptarlo a la planificación territorial o han elaborado PEM nuevos al amparo de ésta, 18 en total16.

2.12) NavarraConforme a lo previsto en el Artículo 12.2 de la Ley Foral 8/2005, de 1 de julio, de

protección civil y atención de emergencias de Navarra, están obligados a elaborar y aprobar un Plan

Municipal de Protección Civil los municipios con población de derecho superior a 20.000

habitantes y los municipios incluidos en el Catálogo y Mapa de Riesgos de Navarra, por su

situación geográfica, o por su actividad industrial o turística que se desarrolle en su término

municipal o colindantes.

De las bases jurídicas y la práctica administrativa se deduce la siguiente tabla de datos.

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNNAVARRA 2 272 0,0073

Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; ane@navarra.es

En vista de los resultados obtenidos se puede constatar que el nivel de implantación de los

Planes de Emergencia Municipal en Navarra es testimonial, un 0,73%, y que el precepto del

derecho foral que regula el ámbito municipal mínimo que debe estar dotado de PEM no se ha

cumplido, en la medida en que solamente Tudela y Alsasua cuentan con sus respectivos Planes y los

restantes municipios obligados a planificar, conforme al Artículo 12.2 de la Ley Foral 8/2005, no lo

han hecho17.

2.13) País VascoDe conformidad con el Apartado 1.3 del Capítulo III del Título III del Anexo del Decreto

153/1997, de la Consejería de Interior del Gobierno Vasco y por el que se aprueba el Plan de

Protección Civil de Euskadi, los municipios con población superior a 20.000 habitantes, así como

los que por su carácter turístico dispongan de una población estacional de hecho superior a dicha

cifra, habrán de elaborar y aprobar sus respectivos planes territoriales de emergencias municipales.

Así mismo, el precepto indicado establece que el Gobierno Vasco podrá impulsar la

elaboración, aprobación y mantenimiento de planes territoriales en los municipios vascos cuya

población sea superior a 5000 habitantes o aquellos otros que, por sus características específicas, lo

hagan recomendable.

Por otra parte, de acuerdo con lo previsto en el Apartado 6 del Capítulo I del Título I del

Anexo de la norma previamente citada, se ha publicado en el Boletín Oficial del País Vasco, a

través de la Resolución 2846/1998, del Director de Atención de Emergencias del Gobierno Vasco, la

Resolución 2035/1999, del Director de atención de emergencias del Gobierno Vasco, la Resolución

16 responsableinformacion.112@carm.es17 ane@navarra.es

19

5327/2000, del Director de Atención de Emergencias, Resolución 7329/2002, de la Viceconsejera

de Interior del Departamento de Interior, y la Resolución 3422/2006, de la Directora de Atención de

Emergencias, la relación de municipios que tienen Plan de Emergencias homologado por la

Comisión de Protección Civil de Euskadi.

La práctica administrativa, por su parte, muestra que los municipios con una población

superior a 5000 habitantes, con la excepción del municipio vizcaíno de Derio, disponen de PEM, así

como ciertos núcleos de población con menos de 5000 habitantes, bien por ser municipios turísticos

o bien por presentar características específicas.

De las bases jurídicas y la práctica administrativa se obtiene la siguiente tabla de datos.

PEM MUNICIPIOS IMPLANTACIÓNPAÍS VASCO 85 250 0,34

ÁLAVA 7 51 0,14

GUIPÚZCUA 36 88 0,41

VIZCAYA 42 111 0,38 Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Resolución 2846/1998, Resolución 2035/1999, Resolución 5327/2000, Resolución 7329/2002, Resolución 3422/2006.

Los resultados obtenidos para País Vasco arrojan un nivel de implantación medio de 0,34

sobre 1, destacando los territorios históricos de Guipúzcua y Vizcaya, que con un 0,41 y 0,38,

respectivamente, están por encima de la media vasca, en tanto que Álava, con un 0,14, se sitúa por

debajo del promedio.

Resulta llamativa la ratio de Guipúzcua, ya que un 0,41 equivale a que el 41% de los

municipios de este territorio histórico disponen de Planes de Emergencia Municipal.

No obstante los datos anteriores, conviene destacar que la implantación plena de este

sistema de planificación local de las emergencias está muy lejano.

2.14) Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.Cuentan con Plan de Emergencias Territorial de Ciudad Autónoma, equiparado a uno de tipo

uniprovincial y unimunicipal18.

La planificación local de las emergencias, dentro de cada territorio autónomo, se articula en

torno al nivel 0 de gravedad del Plan Territorial de Emergencias, que está referido a una situación

de siniestros que se producen a diario y que pueden ser atendidos por los distintos servicios de

emergencia, dentro de sus propios procedimientos operativos, reservándose a los responsables

territoriales de protección civil labores de seguimiento y obtención de información del suceso, a los

efectos de activar el nivel 1 del Plan en los supuestos de sucesos cuya gravedad originaria, o 18 Responsable técnico del Área de Coordinación de Emergencias y Protección Civil de la Ciudad Autónoma de Ceuta (ARCE); Responsable de Protección Civil de Melilla; elaboración propia.

20

evolución posterior, hagan necesarias medidas a nivel territorial, que sean susceptibles de afectación

a los derechos y libertades fundamentales y/o requieran movilización excepcional de medios y

comunicaciones19.

Los servicios de emergencias adscritos al nivel 0 son los que se denominan ordinarios de la

Ciudad Autónoma, es decir, Bomberos, Policía Local, Emergencias Sanitarias y Servicios Sociales,

que disponen de protocolos internos de actuación ante cada una de las emergencias cotidianas que

puedan producirse, llevándose a cabo la adscripción de un servicio y protocolo concreto a una

emergencia cotidiana por activación formalizada en fichas de respuesta por el servicio 112, o bien

en función de la demanda por los servicios intervinientes en la zona del suceso ante la valoración

y/o evolución de éste20.

En este punto, es preciso concretar que existen protocolos afectos a parte del territorio de la

Ciudad Autónoma, a emergencias concretas que puedan acaecer o a una combinación de las dos

variables enunciadas y que cada protocolo es exclusivamente interno a cada servicio, en la medida

en que se entiende que regula la estructura orgánica y la operatividad de un servicio en relación con

una emergencia, correspondiendo al nivel territorial, que es incompetente respecto a cada

protocolo, la asignación de tareas ante emergencias de nivel 1 en adelante21.

En todo caso, el responsable de la emergencia diaria es el mando natural con mayor

responsabilidad en el tipo de suceso concreto, que es quien tiene la potestad de solicitar la

incorporación de otros recursos a la gestión del incidente22.

La relación de un servicio con un suceso a través de un protocolo se articula operativamente

como sigue23:

1) Una vez originada una emergencia ordinaria ésta debe ser notificada, a través del 112

u otro órgano especializado análogo, al servicio ordinario de emergencia competente,

al que se le debe informar del lugar del suceso, tipo de accidente, heridos, muertos y

recursos activados en zona.

2) Desplazamiento a la zona del suceso, constitución y dirección del Puesto de Mando

19 Vargas-Machuca Villanueva; Alejandro y Mora Gómez; Manuela, Arce (Área de Coordinación de Emergencias, Protección Civil, Ciudad Autónoma de Ceuta), PLATERCE, Plan Territorial de Protección Civil-Ciudad Autónoma de Ceuta, Ciudad Autónoma de Ceuta, 2008, (p. 35); Vargas-Machuca Villanueva; Alejandro (avargas@ceuta.es), Consulta telemática sobre el Nivel 0 de gravedad del PLATERCE (28/09/2009), (p. 1); Elaboración propia.20 Vargas-Machuca Villanueva; Alejandro (avargas@ceuta.es), Consulta telemática sobre el Nivel 0 de gravedad del PLATERCE (28/09/2009), (p. 1); Elaboración propia.21 Vargas-Machuca Villanueva; Alejandro (avargas@ceuta.es), Consulta telemática sobre el Nivel 0 de gravedad del PLATERCE (28/09/2009), (pp. 1-2); Elaboración propia.22Vargas-Machuca Villanueva; Alejandro (avargas@ceuta.es), Consulta telemática sobre el Nivel 0 de gravedad del PLATERCE (28/09/2009), (p. 1); Elaboración propia.23 Consejería de Presidencia de la Ciudad Autónoma de Ceuta, Procedimiento Operativo de Accidente de Aeronave (Helipuerto), Arce (Área de Coordinación de Emergencias, Protección Civil, Ciudad Autónoma de Ceuta), 2008, (pp. 1-2) y elaboración propia; Ídem puntos 1-13.

21

Avanzado, PMA, recopilación de datos, valoración de la situación, organización de

las actuaciones e información al CECOP de la Ciudad Autónoma.

3) Actuaciones concretas para proteger la integridad de las personas.

4) Aportación de recursos necesarios, propios para actuación o extraordinarios, si se

llegan a requerir por el jefe de servicio concreto.

5) Contacto permanente, o esporádico, con la autoridad gubernamental competente

según la emergencia concreta y su evolución (Delegación del Gobierno, Gobierno de

Ceuta y/o Dirección de centro especializado).

6) Respecto a los ilesos y heridos con alta in situ se hace agrupamiento, registro de

identidades y atención psicosocial.

7) En relación con heridos trasladados al hospital se piden datos al Puesto Médico

Avanzado y se verifican en el hospital.

8) En relación con los muertos se produce su traslado, previo aviso y autorización por

la autoridad judicial competente, a sala de cámaras del hospital civil, hospital militar

y/o cementerio.

9) Información a los familiares de los involucrados en la emergencia en un punto

concreto y de forma personalizada.

10) Información a los medios de comunicación, a cargo del gestor de la emergencia, que

aporta los datos al servicio de Gabinete de Prensa de la Ciudad, que elaborará

comunicados informativos a demanda de los medios.

11) Cuando se disponga de datos certeros sobre la actuación se realizará un comunicado

oficial.

12) Realización de las llamadas pertinentes a la jefatura que corresponda comunicando la

finalización del suceso.

13) Elaboración del correspondiente informe de intervención.

Existen, vinculados al protocolo, a la emergencia específica y al servicio de emergencia

ordinario concreto que la atiende una asignación de recursos básicos, coordinados en la zona del

siniestro por el Puesto de Mando Avanzado, PMA, que se forme, que comprenden los servicios

especializados de información involucrados en las comunicaciones relativas al suceso, los medios

propios del servicio que atiende la emergencia y los de otros servicios ordinarios de emergencias de

la Ciudad Autónoma que, eventualmente, pudiese requerir el responsable directo de la gestión de la

emergencia24.

24 Consejería de Presidencia de la Ciudad Autónoma de Ceuta, Procedimiento Operativo de Accidente de Aeronave (Helipuerto), Arce (Área de Coordinación de Emergencias, Protección Civil, Ciudad Autónoma de Ceuta), 2008, (p. 2) y elaboración propia.

22

Finalmente, se contemplan una serie de recursos complementarios necesarios para atender

una emergencia concreta, como el apoyo logístico y psicológico a las víctimas25.

En consecuencia, tanto el PLATERCE como el PLATEME son un Plan de Planes, donde se

integran los protocolos propios de actuación, planes, ante emergencias muy localizadas

consideradas no catastróficas, de cada uno de los distintos servicios ordinarios asignados a cada

unidad de población que forma parte de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

Los datos precedentes arrojan la tabla de datos que sigue.

PEM UNIDADES DE POBLACIÓN

IMPLANTACIÓN

CIUDAD AUTÓNOMA DE

CEUTA

8 8 1

CIUDAD AUTÓNOMA DE

MELILLA

3 3 1

Fuentes:http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Responsable Técnico del Área de Coordinación de Emergencias y Protección Civil de la Ciudad Autónoma de Ceuta (ARCE); Responsable de Protección Civil de Melilla.

De los resultados se concluye que el nivel de implantación es de 1 sobre 1, es decir, del

100%, en la medida en que todas las unidades de población ceutíes y melillenses disponen de Plan.

2.15) RecapitulaciónLa hipótesis de trabajo por la que todos los municipios tienen reconocida, sin distinción de

ninguna clase, la competencia para la planificación de emergencias se cumple, en la medida en que

se puede constatar que se pueden localizar PEM aplicados en municipios diversos, así como afectos

a sistemas de planificación estrictamente municipal o participados por varias poblaciones a la vez,

sistemas mancomunales o comarcales.

La segunda hipótesis que ha orientado esta sección, que algunas normas de derecho

autonómico pueden imponer, de forma eficaz, a algunos municipios la obligación de planificar,

mediante la elaboración y aprobación, previa homologación por la Comisión de Protección Civil

Territorial correspondiente, de sus respectivos Planes de Emergencia en el marco de una

generalizada subordinación de la autonomía local, en materia de planificación de emergencias,

mediante Plan u otro sistema, al marco definido por la entidad territorial superior de referencia

queda desmentido por las evidencias empíricas obtenidas hasta el momento.

Ello es así, porque en los casos de Ceuta y Melilla se dedican tres líneas de sus Planes

25 Consejería de Presidencia de la Ciudad Autónoma de Ceuta, Procedimiento Operativo de Accidente de Aeronave (Helipuerto), Arce (Área de Coordinación de Emergencias, Protección Civil, Ciudad Autónoma de Ceuta), 2008, (p. 2) y elaboración propia.

23

Territoriales de Emergencia, asociados al nivel 0 de gravedad contemplado en el PLATERCE y en

el PLATEME, a la cita de la existencia de protocolos propios de actuación de los servicios

ordinarios de las Ciudades Autónomas, a los efectos de combatir emergencias que se entiende que

no necesitan activación del Plan Territorial, es decir, la planificación local ceutí y melillense de las

emergencias mediante Planes está desregulada.

En los supuestos del País Vasco, con 34% de media de implante, e Islas Baleares, con un

15% de implantación, existen disposiciones legales tendentes a imponer a ciertos municipios la

obligación de tener Plan de Emergencias, pero en la práctica han prevalecido directrices políticas

contenidas en los preceptos legales referidos, en el caso vasco la encomienda al Gobierno

Autonómico respecto a los municipios con más de 5000 habitantes y los que, con menos población

de la referida, se les atribuyan características especiales y en el caso balear la posibilidad de

elaboración mancomunada, denominada Plan Insular de Emergencia, de los PEM por todos los

municipios de una Isla, aunque se da una aplicación limitada a dos municipios del mandato general.

En los casos de Extremadura, que con una media de implante del 76% es líder en el

territorio peninsular de España, Murcia, con una media de implantación del 69%, y Andalucía, con

una media de implante del 15%, no existen disposiciones legales especiales ni prácticas tendentes a

la imposición de la planificación mediante PEM.

No obstante lo anterior, hay dos excepciones donde la hipótesis de Barcelona Llop ha tenido

correlación positiva con la realidad, las Comunidades Autónomas de Aragón y Canarias, donde se

ha verificado el cumplimiento, mediante imposición, del mandato autonómico planificador por los

Entes Locales afectos al mismo, con una implantación media, respectivamente, del 30% y del

20,4%.

Por el contrario, en Navarra y en Castilla-La Mancha, con menos de un 1% de promedio de

implantación, se impone expresamente a ciertos municipios la obligación de tener Plan de

Emergencias Municipal.

En Madrid se han pretendido completar las Directrices para la Planificación Local de

Emergencias, contenidas en el Plan Territorial de Emergencia, con un documento extrajurídico que

ha intentado establecer una serie de municipios excluidos de la tenencia de PEM, los que tienen

menos de 20.000 habitantes, e imponer, bajo ciertas condiciones, a los municipios con más de

20.000 habitantes Planes de Emergencia, lo que ha dado como resultado una implantación media

del 4,5% y que un municipio, de los que, en principio, tenían vedada este tipo de planificación,

tenga Plan, concretamente Brunete.

En Castilla y León se ha impuesto la práctica por la que solamente los municipios con más

de 20.000 habitantes son los únicos que deben tener PEM, lo que ha conducido a una implantación

24

media de este sistema del 0,58% y que un municipio de los obligados, Laguna de Duero, no tenga

Plan.

Las evidencias resumidas hasta este momento, referidas a Comunidades Autónomas con

Planes de Emergencia en sus ámbitos territoriales, junto a las Ciudades Autónomas de Ceuta y

Melilla, llevan a concluir que, con las excepciones de Aragón y Canarias, la voluntad política de las

administraciones intervinientes, la cooperación entre las mismas, una política de fomento de la

planificación local y un respeto a la autonomía de los municipios y las entidades supramunicipales

que correspondan, según el territorio concreto, da lugar, junto a un marco regulador abierto, flexible

e integrador de los elementos citados, a una gran implantación de los Planes de Emergencias

Municipales, tal como demuestran los casos de Extremadura, Murcia, País Vasco, Islas Baleares y

Andalucía.

Cuando fallan alguno de los elementos anteriores, a pesar de la existencia de Derecho

Autonómico específicamente relacionado con los PEM, este modelo de planificación local fracasa,

como en los supuestos de Navarra y Castilla-La Mancha.

En los supuestos de suplantación de la autonomía local por la Comunidad Autónoma, con las

correspondientes imposiciones forzosas a los municipios afectos al territorio autonómico, casos de

la Comunidad de Madrid y la Junta de Castilla y León, la resistencia de los municipios, en el primer

supuesto, impide la implantación y un supuesto triunfo de la administración autonómica sobre la

local, en el segundo, no garantiza un implante territorial aceptable y no implica, necesariamente,

que a todos los municipios a los que se pretende obligar a tener PEM lo tengan.

Al margen de la contrastación de las hipótesis de Barcelona Llop han surgido, del análisis de

las fichas autonómicas elaboradas, dos evidencias destacadas.

La primera de ellas es que donde existe coexistencia entre planificación municipal y

planificación supramunicipal de ámbito inferior a la provincia prevalece ésta última, lo que sucede

en Extremadura, Aragón y en Islas Baleares.

La segunda es la observación, en las Comunidades Autónomas pluriprovinciales, de fuertes

desigualdades territoriales en la implantación de Planes de Emergencias Municipales, que se

plasman en evidencias empíricas tan llamativas como que en Extremadura coexisten una media de

implante del 88% en Badajoz con una del 67% en Cáceres, en País Vasco una del 41% en

Guipúzcua con una del 14% en Álava, en Andalucía una del 32% en Cádiz con una del 3% en

Almería o en la Junta de Castilla y León una del 1,43% en León con una del 0,28% en Salamanca,

por citar ejemplos.

25

3.- ESTUDIO COMPARADO DE DATOS AUTONÓMICOS Y

SELECCIÓN Y ANÁLISIS DE EVIDENCIAS RELEVANTES3.1) Introducción

El objetivo de esta sección es, partiendo de los datos obtenidos sobre implantación de Planes

de Emergencia Municipal para cada Comunidad Autónoma, realizar un estudio comparativo de las

medias autonómicas de implante, surgidas de la relación entre los PEM homologados por la

Comisión de Protección Civil correspondiente y el número de municipios existente en el Territorio

Autónomo correspondiente, así como la conversión en porcentaje del cociente obtenido, tomando

como referencia la media para España, que surge de la división del número de PEM, con las

características citadas, por el número total de municipios existentes en el territorio del Estado, junto

a la conversión en porcentaje del cociente resultante.

A continuación, se toman para las Comunidades Autónomas pluriprovinciales las provincias,

territorio histórico en el caso de País Vasco, con mayor densidad de implantación, acorde a los

procedimientos de cálculo descritos para Estado y Comunidades Autónomas, y para los Territorios

Autonómicos uniprovinciales la densidad obtenida previamente y se pone en relación con la media

estatal, ya calculada, obteniéndose de este modo las entidades locales supramunicipales más

representativas de España y su relación con la media nacional.

Posteriormente, se cruzan los datos Autonómicos y de Provincias representativas con medias

de implantación de PEM superiores a la del conjunto del Estado, lo que da lugar al listado de

territorios relevantes con alta densidad de implante, cuyos municipios se desagregan en atención a

dos criterios, el jurídico, régimen local o supralocal por el que se rige el Plan concreto, y el

poblacional, tomando en cuenta si el municipio con PEM tiene menos de 5.000 habitantes, entre

5.000 y 20.000 habitantes o más de 20.000 habitantes.

Finalmente, se repiten las operaciones descritas en el párrafo anterior, pero respecto a los

datos Autonómicos y de Provincias representativas con medias de implantación de PEM inferiores a

la del conjunto del estado, lo que da lugar al listado de territorios con baja densidad de implante.

Por último, se excluyen de esta fase de la investigación las Ciudades Autónomas de Ceuta y

Melilla, ya que no son comparables con las Comunidades Autónomas.

26

3.2) Estudio comparado de las medias de implantación autonómicas, selección de

datos relevantes por Comunidades Autónomas y análisis comparadoLa comparación de los datos autonómicos y nacionales de implantación dan lugar a la

siguiente tabla de datos.

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

PEM MUNICIPIOS IMPLANTE %

EXTREMADURA 291 382 0,76 76%MURCIA 31 45 0,69 69%

PAÍS VASCO 85 250 0,34 34%ARAGÓN 220 728 0,30 30%

CATALUÑA 233 952 0,24 24%CANARIAS 18 88 0,204 20,4%

ISLAS BALEARES 10 66 0,15 15%ANDALUCÍA 114 763 0,15 15%

ESPAÑA 1062 8100 0,13 13%COMUNIDAD VALENCIANA

33 542 0,060 6%

MADRID 8 179 0,045 4,5%GALICIA 3 315 0,0095 0,95%

NAVARRA 2 272 0,0073 0,73%CASTILLA Y LEÓN 13 2251 0,0058 0,58%

CASTILLA-LA MANCHA

1 914 0,0011 0,11%

ASTURIAS 0 78 0 0%CANTABRIA 0 102 0 0%

LA RIOJA 0 173 0 0% Fuentes: Tablas 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15,16.

27

La comparación de los datos de las Provincias y Territorios Históricos relevantes con la

media nacional de implantación da como resultado la siguiente tabla de datos.

PROVINCIAS / TERRITORIOS HISTÓRICOS

PEM MUNICIPIOS IMPLANTE %

BADAJOZ 144 164 0,88 88%MURCIA 31 45 0,69 69%TERUEL 104 235 0,44 44%

GUIPÚZCUA 36 88 0,41 41%CÁDIZ 14 44 0,32 32%

LAS PALMAS 7 34 0,206 20,6%ISLAS

BALEARES10 66 0,15 15%

ESPAÑA 1062 8100 0,13 13%MADRID 8 179 0,045 4,5%

LA CORUÑA 2 94 0,021 2,1%LEÓN 3 210 0,0143 1,43%

NAVARRA 2 272 0,0073 0,73%CIUDAD REAL 1 101 0,0010 0,10%

ASTURIAS 0 78 0 0%CANTABRIA 0 102 0 0%

LA RIOJA 0 173 0 0% Fuentes: Tablas 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 18.

Los resultados obtenidos en los estudios comparados previos permiten afirmar, respecto al

sistema de planificación local de emergencias en el conjunto del estado, las siguientes evidencias:

1) Baja implantación de los Planes de Emergencia Municipales, de un único municipio

o de varios que planifican en común, en España.

2) Alta concentración de los pocos PEM existentes en unas pocas Comunidades

Autónomas.

3) Alta localización, dentro de las Comunidades, de Planes, lo que se plasma en

importantes desfases de implantación media entre ciertas Provincias / Territorios

históricos y los territorios autonómicos, pluriprovinciales / pluriterritoriales, donde

están incardinadas.

28

3.3) Análisis de las características de las unidades territoriales relevantes con alta

densidad de implantación de Planes de Emergencia MunicipalA partir de las medias de implantación de las Provincias / Territorio Histórico superiores al

promedio nacional, conforme al análisis previo, a continuación se insertan una serie de tablas de

datos, que contienen las siguientes evidencias empíricas:

1) Desagregación de los Planes de Emergencia Municipal, en función de si son el resultado

de una planificación autónoma y aislada de un municipio, Planes locales, o de una actividad

planificadora llevada a cabo por asociación de varios municipios, Planes supralocales.

PROVINCIAS (TERRITORIO

HISTÓRICO) CON ALTA DENSIDAD DE

PEM

PEM PLANES LOCALES

PLANES SUPRALOCALES

BADAJOZ 144 75 69MURCIA 31 31 0TERUEL 104 0 104

GUIPÚZCUA 36 36 0CÁDIZ 14 14 0

LAS PALMAS 7 7 0ISLAS BALEARES 10 2 8

TOTALES 346 165 181 Fuentes: Tablas 2, 3, 4, 5, 6, 10, 11, 14, 16, 19.

2) Desagregación de los Planes locales, atendiendo al criterio poblacional antes indicado.

PROVINCIAS (TERRITORIO HISTÓRICO)

PEM < 5000 HABITANTES

5000-20000 HABITANTES

> 20000 HABITANTES

BADAJOZ 75 56 14 5MURCIA 31 4 12 15

GUIPÚZCUA 36 5 25 6CÁDIZ 14 0 1 13

LAS PALMAS 7 0 1 6ISLAS

BALEARES2 0 0 2

TOTALES 165 65 53 47 Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Tabla 20

29

3) Desagregación de los Planes Supralocales, atendiendo al criterio poblacional previamente

expuesto.

PROVINCIAS CON PLANES

SUPRALOCALES

PEM < 5000 HABITANTES

5000-20000 HABITANTES

> 20000 HABITANTES

BADAJOZ 69 61 7 1TERUEL 104 103 0 1

ISLAS BALEARES 8 2 4 2TOTALES 181 166 11 4

Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Tabla 20

De las evidencias obtenidas hasta el momento se deducen las siguientes consecuencias:

1) Se da una prevalencia de los Planes Supralocales, municipios que planifican

conjuntamente, frente a los Planes Locales, localidades que planifican de forma

autónoma.

2) Entre los municipios con Planes Locales se ha detectado una mayor intensidad

planificadora en los pequeños, menos de 5000 habitantes, que en los medianos,

5000-20.000 habitantes, y que en los grandes, más de 20.000 habitantes.

3) Entre los municipios con Planes Supralocales se ha observado una clara

preponderancia planificadora de los pequeños, de menos de 5000 habitantes, frente a

los medianos y los grandes.

30

3.4) Análisis de las características de las unidades territoriales relevantes con baja

densidad de implantación de Planes de Emergencia MunicipalEn primer lugar, es preciso destacar que la totalidad de los municipios que han planificado

han realizado Planes Locales.

Por ello, la siguiente tabla de datos se limita a desagregar, atendiendo al criterio poblacional

ya enunciado, los PEM detectados.

PROVINCIAS (TERRITORIO

HISTÓRICO) CON BAJA DENSIDAD DE

PEM

PEM < 5000 HABITANTES

5000-20000 HABITANTES

> 20000 HABITANTES

MADRID 8 0 1 7LA CORUÑA 2 0 2 0

LEÓN 3 0 0 3NAVARRA 2 0 1 1

CIUDAD REAL 1 0 0 1TOTALES 16 0 4 12

Fuentes: http:www.ine.es/nomen2/index.do ; Tabla 19

Los resultados obtenidos permiten concluir que existe una clara preponderancia

planificadora de los grandes municipios, más de 20.000 habitantes, frente a los medianos,

5000-20.000 habitantes, y los pequeños, menos de 5000 habitantes, donde no existen Planes.

3.5) RecapitulaciónLos sistemas de planificación local de las emergencias, basados en los Planes de Emergencia

Municipal y en los Planes de Emergencia Supramunicipal, bien Mancomunales bien Comarcales,

presentan las siguientes características:

1) Baja implantación, en el conjunto del Estado, de los instrumentos de planeamiento.

2) Alta concentración, en áreas geográficas muy delimitadas, de la planificación

existente.

3) Predominio de los Planes Supralocales, planificación conjunta entre varios

municipios de forma mancomunal o comarcal, sobre los Planes Locales, localidades

que planifican de forma autónoma y aislada.

4) Dentro de los Planes Locales prevalecen, en el conjunto del país, los afectos a

municipios pequeños, menos de 5000 habitantes, y grandes, más de 20.000

habitantes, frente a los vinculados a poblaciones medianas, 5000-20.000 habitantes.

31

5) La conclusión anterior debe ser matizada, ya que donde hay más densidad

planificadora por unidades de población no se cumple la regla anterior, en la medida

en que hay más planificación en las localidades medianas que en las grandes.

6) Dentro de los Planes Supralocales prevalecen, en el conjunto del país y de forma

abrumadora, los Planes afectos a pequeños municipios, de menos de 5000 habitantes,

frente a los vinculados a medianos y grandes municipios, cuya reducida cuantía les

hace ser casi testimoniales dentro de esta categoría de planificación.

4.- SELECCIÓN Y ANÁLISIS DE PLANES DE EMERGENCIA

MUNICIPAL EN ZONAS DE BAJA DENSIDAD DE

PLANIFICACIÓN POR UNIDADES DE POBLACIÓN4.1) Introducción

El objetivo de este apartado del trabajo es llevar a cabo un estudio comparado entre dos

pares de Planes de Emergencia Municipal, extraídos de dos Comunidades Autónomas con una

densidad de implantación inferior a la media nacional, para extraer sus características principales y

obtener conclusiones sobre contenidos de la planificación local de las emergencias.

Las Comunidades elegidas son Madrid y Galicia, de las que se han seleccionado,

respectivamente, los municipios de Tres Cantos y Alcobendas y los Municipios de Laracha y Noia.

El procedimiento seguido ha consistido en la determinación de los aspectos esenciales de los

PEMU seleccionados para, seguidamente, llevar a cabo un análisis comparado del contenido de

cada uno de ellos.

Finalmente, a partir de las evidencias empíricas obtenidas se han obtenido conclusiones,

parciales, para cada modelo de Plan estudiado.

32

4.2) Análisis comparado del contenido de los Planes de Emergencia Municipal de

Tres Cantos y Alcobendas 26

4.2.1) Introducción.A partir del estudio del PLATERMU-TRES CANTOS y del PEMUAL se han conseguido

identificar una serie de contenidos, aspectos preliminares, conocimiento del riesgo y el territorio,

organización y actuaciones para la respuesta ante la emergencia, medidas básicas de protección,

catálogo de medios y recursos y medidas de implantación y mantenimiento, que a continuación se

analizan y se acompañan de las oportunas conclusiones.

4.2.2) Aspectos preliminares.Constan de los aspectos que a continuación se desgranan:

1) Introducción, consistente en la exposición de los principios y reglas informadoras de

la planificación local de las emergencias a través del Plan Territorial.

2) Objetivos, que implica la reproducción de los objetivos fijados por el Plan Territorial

de la Comunidad de Madrid en las Directrices para la planificación local de

emergencias.

3) Estudio del marco legal, que es la presentación de los Artículos de la Constitución

Española, de la Legislación y de las Normas Legales vigentes que afectan, directa e

incidentalmente, al término municipal, registrándose la normativa concreta, el

Artículo de la misma, su contenido básico y cómo y a quién afecta.

4) Análisis de las obligaciones y responsabilidades de los distintos organismos,

consistente en la exposición de los Órganos concretos, públicos y privados, que

tienen responsabilidad, directa y mediata, sobre la protección civil local, cual es el

precepto legislativo o de norma legal del que nace la obligación y cual es el

contenido de ésta.

Finalmente, en el caso del Plan de Emergencias Municipal de Alcobendas se considera a la

población, a efectos de emergencias locales, como organismo y servicio.

26 Jefatura de Protección Civil del Ayuntamiento de Tres Cantos, Plan Territorial Municipal de Protección Civil de Tres Cantos (PLATERMU-TRES CANTOS). Tres Cantos, Comunidad de Madrid, 2000., (Introducción, Criterios Generales y Alcance; Capítulo 2; Capítulo 3: Organización y Funciones; Capítulo 4: Operatividad; Capítulo 5: Información a la población; Capítulo 6: Confinamiento y evacuación; Capítulo 7: Determinación de medios y recursos; Capítulo 8: Actuaciones en materia de prevención; Anexo 1). Oficina Técnica de Protección Civil de Alcobendas, Plan Territorial de Protección Civil de Alcobendas (PEMUAL). Alcobendas, Comunidad de Madrid, 2001., (Documento 0: Introducción y Objetivos; Documento 1: Análisis de la Normativa Vigente; Documento 2: Alcance del Plan; Documento 3: Organización y actuaciones para la respuesta ante la emergencia; Documento 4: Medidas básicas de protección; Documento 5: Catálogo de medios y recursos; Documento 6: Implantación y mantenimiento).

33

4.2.3) Conocimiento del riesgo y el territorioComprende una descripción del ámbito geográfico, las características geológicas, el medio

ambiente, la estructura económica, la población, la climatología, los elementos territoriales y un

análisis de riesgos en el término municipal.

El ámbito geográfico abarca las descripciones de la localización geográfica y la extensión y

caracterización del municipio.

Las características geológicas llevan aparejadas el estudio de la orografía, la litología, la

hidrología superficial y la hidrología subterránea.

El medio ambiente conlleva el análisis del entorno paisajístico, la flora, la fauna, la

contaminación atmosférica, la contaminación acústica, la contaminación de las aguas, las estaciones

depuradoras, los vertederos y escombreras, el tratamiento de los residuos tóxicos y peligrosos y las

potenciales fuentes de contaminación radioactiva existentes en el término municipal.

La estructura económica implica el análisis de los sectores productivos y los núcleos de

actividad empresarial e industrial existentes en el territorio donde se aplica el Plan.

La población comprende el estudio de la evolución demográfica, la expectativa de

crecimiento demográfico, pirámide de población, distribución de la población por barrios y

población de riesgo en el término municipal.

La climatología abarca un análisis de las precipitaciones, temperaturas y vientos, así como

fenómenos climatológicos más esporádicos, como heladas o nevadas, que suceden en el ámbito

territorial de aplicación del Plan.

Dentro de los elementos territoriales hay un estudio de la infraestructura viaria que afecta al

término municipal y su incidencia en el casco urbano, los polígonos industriales y empresariales del

municipio y las urbanizaciones, a lo que se añade un análisis de la incidencia en el territorio de las

vías agropecuarias y caminos rurales existentes.

Además, lo anterior se completa con un estudio de la infraestructura ferroviaria, el tráfico

aéreo, los gasoductos, oleoductos y conducciones similares, la tipología edificatoria, la zonificación

del municipio, a efectos del Plan, el patrimonio histórico-artístico, los edificios oficiales y de

servicios afectos a la Administración estatal, autonómica y local, los edificios que albergan

población de riesgo, las áreas de concentración y edificios de pública concurrencia, la

infraestructura sanitaria pública, comprensiva de los Centros de Salud, Ambulancias y Laboratorios,

privada, comprensiva de los Centros Médicos y Farmacias, y los Servicios Funerarios, Cementarios

y Tanatorios.

Por otra parte, en Alcobendas se contemplan específicamente las zonas de reunión nocturna

34

habitual de la Juventud, entendidas como elementos territoriales del término municipal, en tanto que

Tres Cantos las trata como riesgo territorial existente en el ámbito de aplicación del Plan.

Complementariamente, se añaden los mapas de vulnerabilidad del ámbito territorial, la

descripción de los servicios públicos esenciales para la protección civil, de las instalaciones

industriales, puntos de riesgo, estaciones de servicio o gasolineras, depósitos de gases licuados del

petróleo, las obras públicas, aparcamientos públicos subterráneos y en superficie, y almacenes.

Finalmente, se incorpora un análisis de riesgos donde, de una parte, se hace una

consideración abstracta de lo que puede ser un elemento vulnerable en el territorio, a efectos de

protección civil, en base a criterios de valoración basados en la experiencia histórica, la evidencia

empírica y la frecuencia de un suceso, y, por otro lado, se analiza, en base a las premisas citadas,

como inciden en el territorio cada uno de los riesgos concretos identificados en el PLATERCAM,

añadiéndose un inventario y mapa de los riesgos identificados en el territorio.

4.2.4) Organización y actuaciones para la respuesta ante la emergenciaIncorpora un análisis orgánico-funcional, donde se incluyen generalidades sobre los

condicionantes de la organización y respuesta ante emergencias, el establecimiento de situaciones

en función de la evolución del suceso, el proyecto de CECOPAL, un análisis de la Dirección y

Coordinación del Plan, donde se contemplan las figuras del Director del Plan, Comité Asesor,

Gabinete de Información y CECOPAL y Coordinador de Medios, un estudio de los Órganos de

Ejecución, donde se comprenden el Puesto de Mando Avanzado y Coordinador de Operaciones, el

Grupo de Intervención, el Grupo de Seguridad, el Grupo Sanitario, el Grupo Logístico y de Apoyo,

el Grupo de Apoyo Técnico y el Grupo de Asistencia Social y Salud Pública, y un resumen de las

funciones que tiene atribuidas cada interviniente contemplado en el Plan, añadiéndose a lo anterior

Descripción y análisis de la Junta Local de Protección Civil del municipio.

Además, se contemplan los procedimientos de notificación y activación del Plan.

Así mismo, se analizan los procedimientos de actuación ante Emergencias, comprensivos de

la cobertura geográfica asignada, dentro del territorio, a cada servicio de emergencia, la definición,

en abstracto, de la zona de operaciones ante una emergencia y la descripción de los protocolos de

actuación ante cada uno de los riesgos analizados en el Plan Territorial que presentan mayor

probabilidad de suceso en el territorio, especificándose, con carácter general, la simbología utilizada

en todos ellos e incluyéndose, en cada uno, las actuaciones precisas a realizar por los intervinientes

en la gestión de la emergencia, la valoración de daños, las medidas reparadoras y la vuelta a la

normalidad.

35

4.2.5) Medidas básicas de protecciónConsta de la descripción de las medidas de protección a la población en situaciones de

emergencias, donde se contemplan los sistemas de avisos e información a la población, el control de

accesos, el confinamiento, alejamiento y albergue en lugares de seguridad y procedimientos de

evacuación.

Complementariamente, están previstas medidas de protección a los grupos de acción, al

medio ambiente y a los bienes.

Finalmente, se exponen las medidas concretas de actuación de socorro, donde se contemplan

operaciones de búsqueda, rescate y salvamento, clasificación y asistencia sanitaria básica, control y

evacuación de víctimas, organización de la estructura sanitaria hospitalaria de asistencia primaria y

planificación de albergues.

Por último, el Plan Territorial de Emergencias de Tres Cantos, mediante un Capítulo

específico, incide en las actuaciones preventivas ante emergencias, concretamente en la

autoprotección corporativa, en la autoprotección ciudadana, en la normativa de prevención de

riesgos, en conexión con la ordenación del territorio y el urbanismo, y en la verificación y

mantenimiento de las medidas preventivas, mediante la prescripción de actuaciones concretas, de

carácter preventivo, y la verificación de su cumplimiento a través del Registro estadístico sobre

situaciones de emergencia.

4.2.6) Catálogo de medios y recursosContiene la relación de medios, humanos y materiales, de titularidad pública, es decir, del

Estado, la Comunidad Autónoma y el Municipio, y de ONG, presentes en el territorio, asignados al

Plan.

Además, recoge los recursos de titularidad privada asignados al Plan y radicados en el

término municipal.

Por último, cita los recursos específicos vinculados a situaciones de emergencia que han sido

localizados en el término municipal y asignados al Plan Territorial de Emergencias.

4.2.7) Implantación y mantenimientoExpone el programa y plazo de actuaciones destinadas a implantar el Plan Territorial de

Emergencias, tras su homologación por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad de

Madrid.

Por otra parte, incorpora la programación del matenimiento de la operatividad a través de las

siguientes actuaciones:

36

A) Revisión extraordinaria de contenidos por lo siguiente:

1. Cambios en la legislación y normativa aplicable.

2. Modificaciones en los recursos humanos asignados al Plan.

3. Incorporación de nuevos medios.

4. Variaciones en los riesgos ya existentes o aparición de otros nuevos.

B) Revisión periódica de lo siguiente:

1. Catálogo de medios y recursos.

2. Directorio telefónico de contacto para recursos asignados al Plan.

3. Datos relativos a los elementos más significativos del término municipal.

4. Análisis de riesgos.

5. Elementos para mantener la estructura operativa y funcional.

6. Establecer anualmente el calendario para realizar ejercicios y simulacros.

7. Preparar, realizar y evaluar simulacros y ejercicios de adiestramiento.

8. Entregar las actualizaciones que se produzcan a los integrantes del Plan.

9. Mantener campañas de información y divulgación a la población, orientadas a la

prevención de situaciones de emergencia que puedan afectarles.

10. Llevar a cabo inspecciones, previamente programadas, para asegurar el

cumplimiento de la normativa, en cuanto a seguridad, a través de los Planes de

Autoprotección.

11. Mantenimiento y revisión periódica de los medios y recursos del CECOPAL,

renovar convenios y acuerdos, concertados en la fase de implantación,

12. Realizar la programación anual de formación continuada para los integrantes del

Plan.

4.2.8) RecapitulaciónExiste una gran dependencia de la autonomía local respecto de las directrices para la

planificación local de las emergencias dictadas por la Comunidad de Madrid, lo que se plasma en

una gran homogeneidad de contenidos entre los Planes analizados.

En este sentido, el PLATERMU de Tres Cantos solamente presenta diferencias formales con

el PEMUAL de Alcobendas en el tratamiento de ciertos aspectos, concretamente en la introducción,

la definición de criterios generales, objetivo y alcance, la organización y funciones de la estructura

operativa, la operatividad, los sistemas de información a la población, los procedimientos de

confinamiento y evacuación ante situaciones de emergencia y las actuaciones en materia de

prevención.

37

Profundizando en lo enunciado, el PLATERMU, a diferencia del PEMUAL, contiene un

Anexo 1, dedicado a información complementaria, donde se desarrollan todos los Capítulos del

Plan, que constituyen un esquema, más o menos desarrollado, de los contenidos que se apuntan en

sus índices.

Finalmente, la única diferencia sustantiva entre el PEMUAL y el PLATERMU, dentro del

escaso margen dejado por la Comunidad Autónoma de Madrid a la Autonomía local en materia de

PEM, es el tratamiento que realizan sobre los lugares de reunión de la población joven en los

respectivos términos municipales, ya que en Alcobendas se consideran lugares de interés para la

protección civil, susceptibles de generar riesgos concretos a tener en cuenta en el PEMU, mientras

que en Tres Cantos son considerados como una fuente de riesgo en sí mismos.

4.3) Análisis comparado de los contenidos de los Planes de Emergencia Municipal

de los Municipios de Laracha y Noia 27

4.3.1) IntroducciónA partir del estudio de los PEMU de los Municipios de Laracha y Noia se han conseguido

identificar una serie de contenidos, definición, objetivos y marco legal, ámbito geográfico e

identificación de riesgos en el Municipio, estructura, organización y funciones, procedimientos de

coordinación operativa, operatividad, mantenimiento de la operatividad, catálogo de medios y

recursos y notificaciones, que a continuación se analizan y se acompañan de las oportunas

conclusiones.

4.3.2) Definición, objetivos y marco legalComprende una introducción, donde se estudian las relaciones entre la planificación estatal,

autonómica y local, una definición del Plan, consistente en considerarlo como instrumento de

planificación ante cualquier emergencia que suceda en el Municipio, unos objetivos, que

reproducen los señalados en el Plan Territorial de Emergencias de Galicia (PLATERGA) para los

Planes de Emergencia Municipal, unos antecedentes, donde se justifica la necesidad del instrumento

de planificación, un marco legal, comprensivo de una descripción de la legislación y normativa

vigente que afecta al PEMU, y un glosario de términos, donde se expone el significado de las

palabras específicamente vinculadas a la protección civil y al PEMU.

27 Plan de Emerxencias Municipal (PEMU) do Concello de Laracha, (Actualizado a 12 de Octubre de 2003 por la Comisión Galega de Protección Civil)., (Capítulos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8); Plan de Emerxencias Municipal (PEMU) do Concello de Noia, (Actualizado a 30 de Enero de 2004 por la Comisión Galega de Protección Civil)., (Capítulos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8).

38

4.3.3) Ámbito geográfico e identificación de riesgos en el MunicipioContempla una descripción de la situación del municipio, analizando los límites

administrativos y naturales, la toponimia y las coordenadas, tanto geográficas como UTM, la

climatología, la vegetación, la demografía y la orografía, donde se incluyen el litoral y las rías, las

cuencas fluviales y los valles.

Sin embargo, en el Municipio de Laracha se incluye un estudio de un elemento geográfico

denominado superficies planas.

Además, en el Municipio de Noia, aparte de la inclusión de un análisis de las sierras y las

zonas inundables, se añade una sección de playas donde, junto a su localización, caracterización y

régimen de utilización, ya apuntada en la sección litoral, se produce la transferencia de su gestión,

bajo ciertas condiciones e incluyendo las dotaciones de recursos humanos, materiales y económicos,

por la Xunta de Galicia.

Por otra parte, se incluye un estudio de las infraestructuras básicas susceptibles de daños,

con especial atención a la red viaria y sin perjuicio de la consideración de otros elementos.

Finalmente, se lleva a cabo una identificación de los riesgos en el Municipio, donde se

contemplan los riesgos naturales, los inducidos por el hombre y otras posibles fuentes de riesgo en

el territorio, a lo que se añade un análisis de consecuencias.

4.3.4) Estructura, organización y funcionesCon carácter preliminar es preciso destacar que la Xunta de Galicia, a través de las

Directrices para la planificación local de las emergencias establecidas en el Plan Territorial de

Emergencias de Galicia (PLATERGA), impone a los Municipios lo siguiente28:

1) El PEMU debe incluir, como mínimo y a efectos de interfase con los niveles

planificadores superiores, los grupos de acción previstos en las citadas Directrices.

2) Las funciones de las personas intervinientes en la estructura local ante situaciones

catastróficas, así como los medios materiales y especiales que se movilizan,

solamente pueden ser modificados o ampliados por el Director del PLATERGA a

nivel autonómico.

Inicialmente, con base en las premisas enunciadas, se expone un esquema general de la

estructura organizativa, que es una reproducción del previsto por el Plan Territorial de Emergencias

de Galicia, y a continuación se desarrolla su contenido, mediante la explicación de cada una de sus

partes.

28 Resolución de 11 de Octubre de 1994, de la Secretaria General para la Protección Civil y el Medio Ambiente, por la que se ordena la publicación del Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad Autónoma de Galicia (PLATERGA), Capítulo III (Estructura, organización y funciones), Apartado 3.6 (Grupos de Acción), (Diario Oficial de Galicia, DOG, 236 de 09/12/1994); Ídem puntos 1-2.

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Está prevista la figura del Director del Plan, que es el Alcalde-Presidente, o persona en quien

delegue, Concejal sectorial especializado, y las instituciones del Comité Asesor y la Junta Local de

Protección Civil.

Así mismo, como una innovación propia del sistema gallego, se introduce al Director

Técnico de Emergencia, que es el responsable del servicio que primero llega a la emergencia, al

efecto de tener un Jefe de operaciones único para la respuesta ante un suceso desde su inicio.

Con posterioridad, el Director Técnico es sustituido por el responsable concejil llamado a

apoyar y sustituir, en caso necesario, al Alcalde-Presidente en la función de dirección, pero a través

de Técnico del Municipio, que puede ser o no el responsable al que se sustituye.

Además, mediante el estudio de los miembros, funciones y medios, se explican los Grupos

de Intervención, Sanitario, de Transmisiones, de Seguridad, Logístico y de Rehabilitación de

Servicios Públicos.

Por otra parte, se incluyen una relación de los Servicios de Emergencia Municipales afectos

al PEMU, que en Laracha son la Agrupación de Voluntarios de Protección Civil y en Noia, además

de la organización citada, el Grupo Municipal de Intervención Rápida (GRUMIR), compuesto por

un Jefe de Grupo, el directamente afectado por la emergencia que ocurra, un capataz y operarios

para agilizar y simplificar la respuesta organizativa ante una emergencia.

Finalmente, se realiza un análisis de los instrumentos de interrelación de la estructura

operativa con los niveles superiores de la planificación de emergencias en Galicia, Provincia y/o

Comunidad Autónoma, según la evolución de cada suceso.

4.3.5) Procedimientos de coordinación operativaConsta de una descripción del CECOPAL y del Puesto de Mando Avanzado (PMA).

Además, se añade la cita de las autoridades, tanto locales como supralocales, a las que es

necesario comunicar la emergencia y de los mecanismos de información a la población, de acuerdo

con la naturaleza del suceso y los protocolos de actuación que lleva asociados.

4.3.6) OperatividadConsta de una descripción de la operatividad, entendida como el conjunto de actuaciones a

realizar ante una emergencia por los medios adscritos al Plan, articulada en torno a la determinación

de situaciones, en función de la naturaleza de una emergencia y su evolución, que pueden ser de

alerta, de alerta 0 (CERO) y de emergencia de nivel 0 (CERO), a los mecanismos preestablecidos

para la integración e interfase con los niveles superiores de planificación y los procedimientos

operativos ante cada suceso concreto.

Así mismo, comprende una descripción de las medidas de protección y actuación ante

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situaciones catastróficas que se den en el Municipio, que se articulan en torno a medidas operativas,

referidas a la población, con carácter general y en relación con el sistema de avisos, control de

accesos, estudio de lugares de refugio o aislamiento, procedimientos de evacuación, medidas de

asistencia sanitaria y protección de bienes, medidas reparadoras, articuladas en torno a la provisión

de suministros, servicios e información y donde se incluyen el suministro de prestaciones básicas,

agua, alimentos, energía, salvamento, sanidad, asistencia y albergue, transporte, comunicación e

información.

Finalmente, en el PEMU de Laracha se contempla un apartado específico de valoración de

daños, que en el de Noia se subsume en las medidas de protección a los bienes.

4.3.7) Mantenimiento de la operatividadIncluye la programación, en abstracto, de la formación de los miembros de los grupos de

acción, de los simulacros, de la información a la población y de la revisión y actualización del

PEMU.

4.3.8) Catálogo de medios y recursosSe define como el archivo donde se recogen los datos de todos los recursos asignados al

PEMU, con independencia de su titularidad y naturaleza y siempre que sean relevantes para la

reacción ante emergencias, que se construye a través de un procedimiento de actuación,

comprensivo de las tareas de catalogación, identificación e integración, las cuales se llevan a cabo

mediante unos criterios, sistema de codificación y proceso de actualización, llevado a cabo por la

Junta Local de Protección Civil, que vienen predeterminados a nivel autonómico.

Además, se incluye un diccionario de términos vinculados a la función de catalogar.

4.3.9) NotificacionesContienen las instancias específicas a las que se notifica y remite un ejemplar del PEMU, a

efectos de lograr una mejor operatividad de éste.

4.3.10) RecapitulaciónSe observa una subordinación de la autonomía local a las directrices autonómicas para la

planificación municipal de las emergencias, cuya mayor expresión es la imposición centralizada,

por parte del Plan Territorial de Emergencias de Galicia (PLATERGA), a cualquier Municipio que

planifique de una estructura, organización y funciones, de los medios asignados a los elementos

orgánicos citados, ante eventuales sucesos catastróficos, cuyos contenidos solamente pueden ser

modificados, a nivel de Comunidad Autónoma, por el Director del PLATERGA.

En línea con lo indicado, se produce una identidad sustancial de contenidos entre los PEMU

de Laracha y Noia, que solamente se ve alterada por las diferencias en los elementos orográficos

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presentes en el territorio, que motivan un análisis del medio que es diferente entre ambos Planes,

pero con un contenido esencial idéntico y subordinado a las prescripciones autonómicas sobre esta

materia, en el tratamiento formal de la valoración de los daños y en la mayor concreción del índice

de contenidos del PEMU de Noia frente al de Laracha.

Así mismo, es conveniente destacar que, dentro de la subordinación al esquema orgánico

impuesto por los responsables de emergencias de la Comunidad Autónoma, se ha aceptado la

existencia, en el Concejo de Noia, del Grupo Municipal de Intervención Rápida (GRUMIR), para

simplificar y agilizar la respuesta organizativa ante una situación catastrófica.

En este sentido, tanto en Laracha como en Noia, se ha creado, con carácter innovador, la

figura del Director Técnico de la Emergencia, con el objetivo de garantizar una jefatura única en el

lugar de la emergencia, desde el mismo momento de su inicio.

Finalmente, hay que destacar que la Xunta de Galicia ha empleado la actualización del

PEMU para traspasar a las autoridades del Municipio de Noia la gestión de emergencias en las

playas comprendidas en su ámbito territorial de competencias.

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5.- CONCLUSIONESSe puede constatar la localización de Planes de Emergencia Municipal en municipios de

todo tipo de tamaños y características específicas, así como afectos a sistemas de planificación

municipal, entidad local que planifica de forma autónoma o aislada, o supramunicipal,

planificación conjunta de varias poblaciones a la vez de forma mancomunal o comarcal.

Como regla general, se puede concluir que la voluntad política de las administraciones

locales y autonómicas intervinientes en el proceso planificador, la cooperación entre las mismas,

una política de fomento de la planificación local y un respeto a la autonomía de los municipios y las

entidades supramunicipales que correspondan, según el territorio concreto, da lugar, junto a un

marco regulador abierto, flexible e integrador de todas las variables citadas, a una gran implantación

de los PEM, tal como demuestran los casos de Extremadura, Murcia, País Vasco, Islas Baleares y

Andalucía.

No obstante lo anterior, existen dos excepciones a la regla, Aragón y Canarias, donde se ha

verificado el cumplimiento, mediante imposición, de los respectivos mandatos autonómicos

planificadores por los Entes Locales afectos a los mismos, con el resultado de una implantación

superior a la media nacional.

Las características generales del sistema son la baja implantación, en el conjunto del estado,

de los instrumentos de planeamiento analizados, los cuales se concentran en áreas geográficas muy

delimitadas, dentro de España y dentro de cada Comunidad Autónoma donde hay Planes.

Específicamente se puede afirmar que, como regla general, prevalecen los Planes

supramunicipales sobre los municipales, concentrándose ambos en pequeñas localidades de menos

de 5000 habitantes.

En relación con el análisis de contenidos de PEMU se puede afirmar, respecto a las

Comunidades Autónomas de Madrid y Galicia, que cada Comunidad tiene un modelo de PEM

diferente de la otra, lo que es consecuencia del desarrollo, por cada una de ellas aisladamente, de

sus competencias en materia de fijación de directrices para la planificación local de emergencias.

Por último, en Galicia y Madrid se ha constatado que se da una completa subordinación de

la autonomía local, que solamente se manifiesta en aspectos marginales de los respectivos Planes de

Emergencia, a las directrices autonómicas y que al sistema de planificación estudiado se le otorga

una escasa importancia, lo que se manifiesta no solamente en un número bajo de PEM, vigentes en

sus respectivos ámbitos territoriales, sino también en su uso para fines ajenos a su razón de ser,

como son el traspaso de competencias, en el caso del Municipio de Noia, por poner un ejemplo.

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