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Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009

Alfredo Velasco ZapataEconomista. Técnico de UAEM (Unidad Asesoramiento Económico a Municipios del OPAEF),Diputación de Sevilla

José Manuel Farfán PérezInterventor-Tesorero de Administración Local, Tesorero General del OPAEF yla Diputación de Sevilla

Planificación presupuestaria delas entidades locales: diagnósticoeconómico-financiero y planes desaneamientoI INTRODUCCIÓN

La crisis económica actual ha propiciado la pérdida generalizada del equilibrio financiero en las En-tidades Locales, y por ello la gestión financiera pasa a jugar un papel relevante ante esta nueva si-tuación.

La falta de equilibrio financiero está produciendo una crisis de liquidez en la Entidades Locales, conaumentos incesantes de costes financieros, debido a los incumplimientos en los compromisos depago, (de proveedores, entidades financieras, hacienda pública, etc.), y no es posible optimizar nue-vamente los recursos cuando no tenemos contemplado el objetivo del mantenimiento de la liquidezy sobre todo el objetivo de solvencia largo plazo, que en definitiva nos permita hacer frente a nues-tros compromisos de pago tanto a corto como a largo plazo, sin sufrir pérdidas.

Estas circunstancias están produciendo una pérdida de imagen de las Entidades locales hacia ter-ceros (ciudadanía, entidades financieras, proveedores, etc...), y está motivando una demanda ince-sante de planes de reequilibrio en la mayoría de las Entidades Locales, fundamentalmente de pla-nes de saneamiento.

La planificación financiera, y por ende cualquier tipología de plan económico-financiero, será el ins-trumento que nos anticipará el grado de posible cumplimiento del objetivo de liquidez y solvencia.

En definitiva hemos querido trasladar nuestra experiencia práctica en la planificación financiera, quedesarrollamos en el OPAEF ( Organismo Provincial de Asistencia Económica y Fiscal), Organismo Au-tónomo de la Diputación de Sevilla, que además de las funciones típicas de recaudación presta el ser-vicio de Asesoramiento, diagnóstico económico-financiero y elaboración de planes de saneamiento yeconómico-financieros en su caso, y con el convencimiento de que estas funciones son muy nece-sarias y convenientes para las Entidades Locales, máxime en la realidad económica actual.

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“La planificación de la Gestión Financiera delas Entidades Locales, de gran nivel deactividad económica, precisa de larealización de tres planes encadenados:Plan Financiero a Largo Plazo, PresupuestoFinanciero y Presupuesto de Tesorería.Estas tipologías de planes tienen distintosobjetivos y horizontes temporales

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Esta atalaya, que supone realizar estas funciones en los distintos municipios de la provincia y la de-manda incesante de planes de reequilibrio en la mayoría de las Entidades Locales, y no existir unaextensa bibliografía en esta materia, nos aconsejo escribir una guía que permita al lector elaborarplanes económicos financieros a largo plazo en las Entidades Locales, con un extenso análisis delmarco legal aplicable (fundamentalmente del marco legal de operaciones de crédito), y herramien-tas para un correcto diagnóstico económico-financiero previo de la Entidad Local, necesario comopunto de partida de la planificación.

Con esta guía que a través de la Editorial Thomson-Aranzadi, ha sido publicada recientemente, pen-samos además que nuestra labor de divulgación de estas técnicas sería insuficiente, y ello nos mo-vió a escribir este artículo, que tiene el grave inconveniente de resumir muy parcialmente el resulta-do de una obra mayor.

II. LA GESTION FINANCIERA EN LAS ENTIDADES LOCALES

La gestión financiera en el ámbito Local surge como consecuencia de la existencia de flujos opera-tivos, tanto de carácter presupuestario como extrapresupuestario, y de la existencia de flujos finan-cieros, consecuencia de las necesidades de inversión y financiación de las Entidades Locales. Deforma sintética, se habla de Gestión Financiera, como la conjunción de la gestión de tesoreríay la gestión del endeudamiento.

Se habla generalmente de forma diferenciada del ciclo presupuestario y del ciclo financiero de lasEntidades Locales, como las técnicas y objetivos diferenciales de gestión durante un ejercicio eco-nómico. De modo que al primero le corresponde el proceso de asignación de recursos a través delpresupuesto y al segundo, la búsqueda permanente del equilibrio financiero en toda su actuación.

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La Gestión Financiera Local precisa la conjunción de tres factores necesarios para que el ciclo pre-supuestario no interfiera en el ciclo financiero produciendo ineficiencias. Estos factores son: la ela-boración rigurosa de los presupuestos, la eficiencia en la ejecución y la correcta determina-ción de las magnitudes económicas del presupuesto que inciden en la gestión financiera. Noes, en este sentido extraño, observar problemas de retraso crónico en la aprobación de los presu-puestos, o en la contabilización de operaciones, o en el control de cobros y pagos; es decir, en elcontrol de la tesorería en su relación con la ejecución del presupuesto. Los remanentes de tesore-ría estables están así en muchas ocasiones lejos de reflejar la situación real, existiendo por tanto dé-ficit en algunos supuestos de tipo estructural. Una correcta y eficiente gestión financiera podrá re-solver un problema coyuntural para un ejercicio económico, pero si los requisitos previos del ciclopresupuestario no se dan, determinarán una merma del equilibrio financiero necesario en toda la vi-da de la Entidad Local. Una deficiente gestión financiera producirá incesantes aumentos de costesfinancieros, derivados de la falta de liquidez, y a su vez incidirá en el ciclo presupuestario, y poste-riormente afectará al equilibrio financiero.

Una de las Funciones de la Tesorería es, distribuir en el tiempo las disponibilidades dinerarias, me-diante la formación de los planes y programas de tesorería, para la puntual satisfacción de susobligaciones, atendiendo a las prioridades legalmente establecidas, conforme a las directrices mar-cadas por la Corporación. En definitiva, nos encontramos ante el concepto de la planificación fi-nanciera.

La planificación de la Gestión Financiera de las Entidades Locales, de gran nivel de actividad eco-nómica, precisa de la realización de tres planes encadenados: Plan Financiero a Largo Plazo, Pre-supuesto Financiero y Presupuesto de Tesorería. Estas tipologías de planes tienen distintos objeti-vos y horizontes temporales.

A) EL PLAN FINANCIERO A LARGO PLAZO podría tener un horizonte de cuatro años coincidiendocon la duración del mandato de cada Corporación, aunque se aconseja un periodo de ocho años,revisado anualmente. Se construiría, en gran medida, a partir del plan de inversiones, de la capaci-dad de autofinanciación y de la posibilidad legal y real de acudir al crédito a largo plazo o de las aalternativas de financiación de inversiones, en el caso de que no exista formación de ahorro. Lasprevisiones que contiene son anuales y, por tanto, revisables todos los años. Es conveniente reali-zarlo tanto en términos de caja, como de devengo contable. Si sólo se realiza uno se aconseja entérminos de devengo (derechos y obligaciones). Su estructura será de masas financieras, que ten-gan un comportamiento homogéneo, de ahí, que pueda tener similitud su estructura con la clasifi-cación económica del presupuesto. Teniendo en cuenta la lejanía del horizonte temporal, la preci-sión de sus datos va a depender de los distintos escenarios de simulación que se realicen.

B) EL PRESUPUESTO FINANCIERO es de duración anual y juega un papel diferente al Plan Finan-ciero. Debe facilitar el estudio de la distribución de cobros y pagos en el curso de un año y preverlos volúmenes máximos de operaciones de tesorería que habrán de formalizarse en el periodo pa-ra asegurar la liquidez o rentabilizar los excedentes temporales. El presupuesto financiero conlleva,generalmente, previsiones de ritmo mensual. Este presupuesto se elabora en términos de caja. Per-mite conocer el flujo neto, o «cash-flow» de tesorería cuando a tan polémico concepto se le da laacepción de «diferencia entre la corriente de cobros y de pagos del periodo que vengamos consi-derando».

C) EL PRESUPUESTO DE TESORERÍA: es uno de los instrumentos fundamentales de informacióny ayuda para la toma de decisiones de la tesorería. Conceptualmente también se le conoce por Plande Tesorería. El Presupuesto indica los flujos de tesorería diarios sobre un horizonte móvil, al serpuestos esos datos al día para mejorar su precisión. El horizonte del plan puede variar entre quin-ce días y dos meses o con un máximo de tres. A la vista del mismo, el tesorero puede distribuir lasoperaciones diarias señalando los movimientos de cada banco, para mantener la situación de equi-librio oportuna.

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III. FASES DE UN PLAN DE SANEAMIENTO: DIAGNÓSTICOECONÓMICO FINANCIERO PREVIO

Un Plan de Saneamiento Financiero, (de igual forma uno de reducción de deuda o económico-fi-nanciero de estabilidad), es un instrumento de planificación financiera, y tiene como objeto formu-lar un conjunto de medidas económicas, financiera y organizativas, que coadyuvarán en el tiempoa eliminar el ahorro neto negativo o a restablecer el equilibrio financiero en su caso. La simulaciónde la situación actual y el impacto de estas medidas en las variables que componen el ahorro netopermitirán tanto ver las desviaciones sobre el grado de ejecución del compromiso subyacente en elplan, como el grado de realización de este en el tiempo. En definitiva la planificación tendrá comoobjetivo volver a la senda del equilibrio financiero y la generación de capacidad de endeudamientoen el tiempo para la hacienda Local.

Por ello es conveniente observar las fases para su elaboración, ejecución y control.

El Diagnóstico Económico-Financiero de una Entidad Local nos determinará las causas por las quese ha llegado a un desequilibrio financiero, ayudará a evaluar las posibles soluciones para su co-rrección y puede ser elaborado aunque posteriormente no se realice un Plan.

Para el diagnóstico Económico-Financiero se pueden analizar una serie de indicadores económicosasociados a un ejercicio, considerados básicos para analizar la realidad económica de una EntidadLocal. Estos indicadores los podemos agrupar según sean indicadores del ejercicio generados enese año (variables flujo) o acumulados (variables fondo) y necesitan en muchos casos de los ajus-tes correspondientes que eliminen las posibles distorsiones de carácter extraordinario que se pue-dan producir y que recojan la imagen fiel en términos económicos y financieros de la Entidad Local:

Antes de realizar un diagnóstico mediante el estudio de los indicadores anteriores, es necesario elconocimiento de la orden que aprueba la estructura, normas y códigos presupuestarios para las En-tidades Locales. La estructura presupuestaria en vigor hasta el ejercicio 2009 es la Orden 20/9/89,modificada con la Orden EHA/3565/2008 vigente a partir de los presupuestos que se aprueben pa-ra el año 2010 y siguientes. Es la clasificación económica la que nos interesa para determinar losprincipales indicadores económicos y atiende a la naturaleza del gasto o ingreso: «¿en que se gas-ta o en que se ingresa?» se gasta en personal, en inversiones,... se ingresa por impuestos, portransferencias...

FASES DE UN PLAN DE SANEAMIENTO

1. Diagnóstico Económico financiero de la Entidad Local

– Evolución histórica: Ingresos y gastos de los últimos años

– Indicadores económicos y legales

– Comparativa de impuestos con otros municipios

– Comparativa indicadores con otros municipios

2. Elaboración del plan de saneamiento de la Entidad Local. Medidas.

– Aumento de ingresos corrientes

– Reducción de gastos corrientes

– Refinanciación

– Limite de inversiones y préstamos a largo plazo

3. Seguimiento y Control.


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Esta clasificación económica de ingresos y gastos se agrupa a su vez en masas corrientes y de ca-pital. Debiendo existir un equilibrio entre las distintas masas de corriente y de capital. Los ingresoscorrientes son los ingresos normales del ejercicio (capítulos 1 a 5) y financian los gastos corrienteso normales para el funcionamiento de la Entidad (capítulos 1 a 4), así como la amortización de ca-pital (capítulo 9 o pasivos financieros de gastos). Y los ingresos de capital tienen el carácter de ex-traordinario (capítulos 6 a 9) y financian los gastos de capital u operaciones de capital de ejercicio,excepto el capítulo 9 de gastos que se financia con ingresos corrientes.

A> Indicadores básicos de un ejercicio:

1.- La cuenta financiera: resultado presupuestario

2.- La carga financiera

3.- El ahorro neto legal

4.- La estabilidad presupuestaria

B> Indicadores básicos acumulados:

5.- El remanente de tesorería

6.- La deuda viva

Ingresos corrientes:

Capítulo 1: Impuestos directos

Capítulo 2: Impuestos indirectos

Capítulo 3: Tasas y otros ingresos

Capítulo 4: Transferencias corrientes

Capítulo 5: Ingresos patrimoniales

Gastos corrientes + Capítulo 9:

Capítulo 1: Gastos de personal

Capítulo 2: Compra de bienes y servicios

Capítulo 3: Gastos financieros

Capítulo 4: Transferencias corrientes

Capítulo 9: Pasivos financieros

Ingresos de capital:

Capítulo 6: Enajenación de inversiones

Capítulo 7: Transferencias capital

Capítulo 8: Activos financieros

Capítulo 9: Pasivos financieros

Gastos de capital:

Capítulo 6: Inversiones reales

Capítulo 7: Transferencias capital

Capítulo 8: Activos financieros

En un determinado ejercicio (N-1) se debe elaborar el presupuesto del año siguiente N, realizándo-se modificaciones presupuestarias a lo largo del ejercicio N que sumadas al presupuesto inicial dancomo resultado los créditos y previsiones definitivas de ingresos y gastos. Estas previsiones defini-tivas finalmente se liquidan generando unos derechos y obligaciones reconocidas netos (Fase O, deobligaciones y derechos reconocidos). Los derechos reconocidos netos y las obligaciones recono-cidas netas nos suministran respectivamente la información final de ingresos y gastos que se hanproducido a lo largo del ejercicio. Los derechos reconocidos pueden estar cobrados o pendientesde cobro (la suma de ambos coincide con los derechos reconocidos netos) y las obligaciones re-


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conocidas netas estarán pagadas o pendientes de pago (la suma de ambas coincide con el importede las obligaciones netas).

Para el cálculo exacto del remanente de tesorería nos remitimos al apartado correspondiente, perosirva aquí como una aproximación sin considerar las operaciones no presupuestarias, los saldos dedudoso cobro, los gastos con financiación afectada, y en definitiva otros conceptos que determi-nan el Remanente de Tesorería. El remanente de tesorería del año N sería la acumulación de los re-sultados presupuestarios de todos los ejercicios anteriores o lo que es lo mismo la suma del rema-nente de tesorería del año anterior y el resultado presupuestario del ejercicio corriente N. Elresultado presupuestario de la liquidación de un ejercicio N calculado como la diferencia entre losingresos y gastos liquidados, origina un superávit o déficit que se acumula junto al remanente detesorería del año anterior N-1 en el llamado remanente de tesorería del año N. El remanente de te-sorería sería la suma de los fondos líquidos y los deudores pendientes de cobro, menos los acree-dores pendientes de pago. Es por tanto un indicador de liquidez que viene a plasmar las corrientesmonetarias de ingresos y gastos de los distintos ejercicios presupuestarios (incluidas dentro de losmovimientos de fondos líquidos como recaudación liquida o pagos realizados) y las corrientes mo-netarias pendientes de materialización efectiva (pendiente de cobro y pago del ejercicio corriente yde los ejercicios cerrados).

IV. RESULTADO PRESUPUESTARIO

En un determinado ejercicio (N-1) se debe elaborar el presupuesto del año siguiente N, realizándo-se modificaciones presupuestarias al ejercicio N que sumadas al presupuesto inicial dan como re-sultado los créditos y previsiones definitivas de ingresos y gastos. Estas previsiones definitivas fi-nalmente se liquidan generando unos derechos y obligaciones reconocidas netos (Fase O, deobligaciones y derechos reconocidos). Los derechos reconocidos netos y las obligaciones recono-cidas netas nos suministran la información final de ingresos y gastos que se han producido a lo lar-go del ejercicio. Los derechos reconocidos pueden estar cobrados o pendientes de cobro (la sumade ambos coincide con los derechos reconocidos) y las obligaciones reconocidas netas estarán pa-gadas o pendientes de pago (la suma de ambas coincide con el importe de las obligaciones).

PRESUPUESTOINICIAL (Año 2008)-Ingresos-Gastos

REMANENTE DETESORERÍA

Acumulación de todoslos años

LIQUIDEZ

Modificacionespresupuestarias2008

PREVISIONESDEFINITIVAS (2008)-Ingresos-Gastos

LIQUIDACIÓNDEL PPTO. (2008)-Derechos: 1º-Obligaciones: Gº

Derechos cobrados 2008Dchos ptes. cobro 2008

Oblig. pagadas 2008Oblig. ptes. pago 2008

Pte. Cobro ejercicios cerrados

Pte pago ejercicios cerrados

INDICADORESACUMULADOS

INDICADORESDEL EJERCICIO

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ESQUEMA DE LA INCIDENCIA DEL RESULTADO PRESUPUESTARIO EN EL REMANENTE DETESORERÍA.

Vemos como el resultado presupuestario de la liquidación de un ejercicio sería la diferencia entre losingresos y gastos liquidados, originando un superávit o déficit que se acumula junto a los resulta-dos presupuestarios de los años anteriores en el llamado remanente de tesorería (registrado comopendientes de cobro/pago o incluido en movimientos de fondos líquidos como cobro/pago). Parael cálculo exacto del remanente de tesorería nos remitimos al apartado siguiente, pero sirva aquí co-mo una aproximación sin tener en cuenta las operaciones no presupuestarias, los saldos de dudo-so cobro, gastos con financiación afectada, y en definitiva otros conceptos que determinan el Re-manente de Tesorería.

El resultado presupuestario o superávit/déficit del ejercicio (regla 78 del Modelo Normal de Ins-trucción de Contabilidad local, Orden EHA/4041/2004), «es la diferencia entre los derechos presu-puestarios netos liquidados y las obligaciones presupuestarias netas reconocidas durante el mismoejercicio». Esta diferencia agrupada en masas corrientes y de capital, es lo que llamamos la cuen-ta financiera:

1. Superávit/Déficit de las masas corrientes: Se calcula como el total de ingresos corrientes, me-nos los gastos corrientes y menos capítulo 9 de gastos o amortización de capital (A-B-D). Esteequilibrio lo llamamos ahorro bruto antes de reducirlo con la amortización de capital de los prés-tamos. El superávit o déficit de masas corrientes es parecido al cálculo del ahorro neto, comose verá en el apartado de «ahorro neto legal» de este capítulo, y nos suministra información so-

PPTO.INICIAL(Año 0)

PPTO.DEFINITIVO(Año 0)

LIQUIDACIÓNDEL PPTO.(Año 0)

Resultadopresupuestario(Año 0)

Remanentede tesorería(Año 0)











PPTO.INICIAL(Año n)

PPTO.DEFINITIVO(Año n)

LIQUIDACIÓNDEL PPTO.(Año n)

Resultadopresupuestario(Año n)

Remanentede tesorería(Año n)

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bre un equilibrio básico que debe existir en toda Entidad local para no generar remanentes detesorería negativo.

2. Superávit/Déficit de las masas de capital: Total de ingresos de capital no financiero «F», menoslos gastos de capital no financiero «G», más la variación de activos financieros (diferencia entreingresos y gastos del capítulo 8 de activos financieros) y más los préstamos a largo plazo o in-gresos del capítulo 9.

La cuenta financiera suministra información sobre el superávit/déficit de las masas corrientes y decapital, siendo la suma de ambos el superávit/déficit del ejercicio sin ajustar o resultado presu-puestario sin ajustar. «El resultado presupuestario deberá, en su caso, ajustarse en función de lasobligaciones financiadas con remanente de tesorería para gastos generales y de las desviacionesde financiación del ejercicio derivadas de gastos con financiación afectada.» El resultado presu-puestario ajustado (reglas 78 y 80 del Modelo Normal de Instrucción de Contabilidad local, OrdenEHA/4041/2004) se obtiene por tanto de realizar los siguientes ajustes al resultado presupuestariosin ajustar:

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1. Obligaciones reconocidas financiadas con remanente de tesorería para gas-tos generales positivo

Los gastos reconocidos en el ejercicio y financiados con remanente de tesorería (con excedente derecursos procedentes de ejercicios anteriores) distorsionan el resultado presupuestario al incluirseun mayor gasto que no tiene su contrapartida de ingresos del ejercicio. Habría que ajustarlos au-mentando o mejorando el resultado presupuestario del ejercicio.

2. Desviaciones de financiación afectada.

Las reglas 46 a 50 del Modelo Normal de Instrucción de Contabilidad local (Orden EHA/4041/2004)tratan sobre los gastos con financiación afectada. «La desviación de financiación es la magnitud querepresenta el desfase existente entre los ingresos presupuestarios reconocidos durante un periododeterminado para la realización de un gasto con financiación afectada y los que, en función de laparte del mismo efectuada en ese periodo, deberían haberse reconocido, si la ejecución de los in-gresos afectados se realizase armónicamente con la del gasto presupuestario». Se trata por lo tan-to de una correlación entre ingresos y gastos, cuyos importes reconocidos no coincide temporal-mente en el mismo ejercicio presupuestario. Esta diferencia temporal en el reconocimiento puedeprovocar dos situaciones:

a) Desviaciones de financiación afectada positiva: Se reconoce un ingreso afectado en un deter-minado ejercicio y no el gasto en su totalidad. Esto provocaría una desviación de financiaciónafectada positiva que debe minorar el resultado presupuestario, al incluirse el ingreso y no elgasto en la liquidación del ejercicio.

b) Desviaciones de financiación afectada negativa: Se reconoce un gasto afectado en un determi-nado ejercicio y no el ingreso en su totalidad. Esto provocaría una desviación de financiaciónafectada negativa que debe aumentar el resultado presupuestario, al incluirse el gasto y no elingreso en la liquidación del ejercicio.

La cuenta financiera suministra una información valiosa para el análisis de los equilibrios entre lasdistintas masas presupuestarias de una Entidad local. Pero hay que tener en cuenta que desde unanálisis externo de la información, los anteriores ajustes al resultado presupuestario se incluyen deforma global, por lo que habría que ajustar la llamada cuenta financiera por capítulos económicospara conocer la verdadera incidencia en cada masa presupuestaria

V. REMANENTE DE TESORERÍA

El remanente de tesorería refleja la liquidez acumulada total de la entidad a 31 de diciembre del ejer-cicio, que se encuentra disponible para financiar gastos, resultando un exponente importante de lasalud financiera de la entidad. Cuando muestra valores negativos, nos indica que tendrá que utili-zar recursos futuros para atender el déficit generado. Está regulado en las reglas 81 a 86 del mo-delo normal de la instrucción de contabilidad local (Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre),así como en el artículo 191.2 T.R.L.R.H.L

El remanente de tesorería se obtiene como suma de los fondos líquidos más los derechos pen-dientes de cobro, deduciendo las obligaciones pendientes de pago, todos ellos referidos 31 de di-ciembre del ejercicio.

El remanente de tesorería disponible para la financiación de gastos generales es el resultado de de-ducir al remanente de tesorería, los saldos de dudoso cobro y el exceso de financiación afectada(suma de las desviaciones con financiación afectada positivas y acumuladas a fin de ejercicio).

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Los fondos líquidos a fin de ejercicio están compuestos por los saldos disponibles en cajas de efec-tivo y cuentas bancarias. Su importe viene dado por el saldo de las siguientes cuentas pertene-cientes al subgrupo 57 «Tesorería»:

El cálculo de los derechos pendientes de cobro a fin de ejercicio incluye la suma del pendiente decobro del ejercicio corriente, pendiente de cobro de ejercicios cerrados y pendiente de cobro nopresupuestario, y minorada dicha suma por el importe de los ingresos pendientes de aplicación:

570 «Caja operativa»

571 «Bancos e instituciones de crédito. Cuentas operativas»

573 «Bancos e instituciones de crédito. Cuentas restringidas de recaudación»

574.1 «Caja fija»

575.1 «Cuentas restringidas de anticipos de caja fija»

575.9 «Otras cuentas restringidas de pagos»

577 «Bancos e instituciones de crédito. Cuentas financieras»

578 «Movimientos internos de tesorería»

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El cálculo de las obligaciones pendientes de pago a fin de ejercicio incluye la suma del pendientede pago del ejercicio corriente, pendiente de pago de ejercicios cerrados y el pendiente de pago nopresupuestario, y minorado por el importe de los pagos pendientes de aplicación:

1. Las obligaciones pendientes de pago del presupuesto corriente, obtenidos del saldo de lacuenta 400 «Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuesto de gasto corriente». Estacuenta acumula el saldo que queda pendiente de pago en el último ejercicio (ejercicio corrien-te) sobre el total de obligaciones reconocidas.

2. Las obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados, obtenidos del saldo de lacuenta 401 «Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuesto de gastos cerrados». Estacuenta acumula el saldo pendiente de pago correspondiente al penúltimo ejercicio y anteriores(ejercicios cerrados) sobre el total de obligaciones reconocidas de dichos años.

3. Las obligaciones pendientes de pago correspondientes a cuentas de acreedores no presu-puestarias, se incluyen en las siguientes cuentas:

5.16 180 «Fianzas recibidas a largo plazo»

1. Los derechos pendientes de cobro del presupuesto corriente, obtenidos del saldo de la cuen-ta 430 «Deudores por derechos reconocidos. Presupuesto de ingreso corriente». Esta cuentaacumula el saldo que queda pendiente de cobro en el último ejercicio (ejercicio corriente) sobreel total de derechos reconocidos netos.

2. Los derechos pendientes de cobro de presupuestos cerrados, obtenidos del saldo de lacuenta 431 «Deudores por derechos reconocidos. Presupuesto de ingresos cerrados». Estacuenta acumula el saldo pendiente de cobro del penúltimo ejercicio y anteriores (ejercicios ce-rrados) sobre el total de derechos reconocidos netos de dichos años.

3. Los derechos pendientes de cobro correspondientes a cuentas de deudores no presupues-tarias, se incluyen en las siguientes cuentas:

5.3 260 «Fianzas constituidas a largo plazo»

5.4 265 «Depósitos constituidos a largo plazo»

5.5 440 «Deudores por IVA repercutido»

5.6 442 «Deudores por servicio de recaudación»

5.7 449 «Otros deudores no presupuestarios»

5.8 456 Saldo deudor de la cuenta «Entes públicos, c/c en efectivo»

5.9 470 «Hacienda pública, deudor por diversos conceptos»

5.10 471 «Organismos de previsión social, deudores»

5.11 472 «Hacienda pública, IVA soportado»

5.12 565 «Fianzas constituidas a corto plazo»

5.13 566 «Depósitos constituidos a corto plazo»

4. Los ingresos pendientes de aplicación minoran el pendiente de cobro, si al finalizar el ejerci-cio existiesen cantidades cobradas pendientes de aplicar, y vienen por el saldo de las siguien-tes cuentas:

5.14 554 «Cobros pendientes de aplicación»

5.15 559 «Otras partidas pendientes de aplicación»

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La Instrucción de 2004 introduce respecto a la instrucción de 1990 las siguientes modificacio-nes más significativas:

La inclusión de:

▪ Los deudores y acreedores por operaciones no presupuestarias de tesorería a largo plazo.

▪ Los cobros pendientes de aplicación, en todos los casos, minorando los derechos pen-dientes de cobro. En la instrucción de 1990 se incluyen cuando corresponden a derechospendientes de cobro computados en el remanente de tesorería o cuando se desconoce aqué obedecen.

▪ Los pagos pendientes de aplicación, en todos los casos, minorando las obligaciones pen-dientes de pago. En la instrucción de 1990 se incluyen sólo cuando corresponden a obli-gaciones pendientes de pago computados en el remanente de tesorería.

La exclusión de:

▪ Los acreedores por devolución de ingresos presupuestarios.

▪ Los acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto.

La obtención del remanente de tesorería para gastos generales minorando el remanente de te-sorería total, calculado por suma de los fondos líquidos y los derechos pendientes de cobro, de-ducidas las obligaciones pendientes de pago, en el importe de los saldos de dudoso cobro yen el exceso de financiación afectada (denominado remanente de tesorería afectado a gastoscon financiación afectada en la Instrucción de 1990).

5.17 185 «Depósitos recibidos a largo plazo»

5.18 410 «Acreedores por IVA soportado»

5.19 414 «Entes públicos acreedores por recaudación de recursos»

5.20 419 «Otros acreedores no presupuestarios»

5.21 453 «Entes públicos por ingresos pendientes de liquidar»

5.22 456 Saldo acreedor de la cuenta «Entes públicos, c/c en efectivo»

5.23 475 «Hacienda pública, acreedor por diversos conceptos»

5.24 476 «Organismos de previsión social, acreedores»

5.25 477 «Hacienda pública, IVA repercutido»

5.26 502 y 507 «Empréstitos y otras emisiones análogas por operaciones de tesorería»

5.27 522 y 525 «Deudas por operaciones de tesorería»

5.28 560 «Fianzas recibidas a corto plazo»

5.29 561 «Depósitos recibidos a corto plazo»

4. Los pagos pendientes de aplicación minoran el pendiente de cobro, si al finalizar el ejercicioexistiesen cantidades pagadas pendientes de aplicar, y vienen dados por el saldo de las si-guientes cuentas:

5.30 555 «Pagos pendientes de aplicación»

5.31 558.1 «Provisiones de fondos para anticipos de caja fija ptes. de justificación».

El remanente de tesorería para gastos generales puede estar distorsionado y no reflejar suimagen fiel, afectando a la liquidez de la Entidad Local, debido sobre todo a los siguientes mo-tivos:

a) Baja o nula estimación de saldos de dudoso cobro incluidos en la cuenta 490 «Provisión parainsolvencias».

b) Existencia de derechos pendientes de cobro que no se ha dado de baja y se conoce con totalseguridad su naturaleza de incobrables.

O derechos que desde el punto de vista contable serán simultáneos, y se ha realizado un con-traído previo.

c) Falta de determinación o inclusión en el remanente de tesorería, de los gastos con financiaciónafectada positivos y acumulados a fin de ejercicio.

d) Existencia de pagos pendientes de aplicación incluidos en la cuenta 555 «Pagos pendien-tes de aplicación». La Instrucción de contabilidad del año 2004 introduce una novedad res-pecto a la instrucción del año 1990, al incluir los pagos pendientes de aplicación en todoslos casos, minorando las obligaciones pendientes de pago.

En la Instrucción de 1990 se incluyen sólo cuando se corresponden con obligaciones pen-dientes de pago computadas en el remanente de tesorería.

Esta novedad provoca una distorsión en la imagen fiel del remanente de tesorería, ya quelos pagos realizados sin consignación presupuestaria restarían a las obligaciones pen-dientes de pago y por lo tanto estarían sumando en el cálculo final del remanente tesore-ría.

e) Exigencia de obligaciones vencidas y exigibles no imputadas a presupuesto.

En la práctica y a efectos de diagnóstico, puede ser necesario realizar ajustes al Remanente de Te-sorería1, y hablaríamos de valor ajustado2, y sobre éste desarrollaríamos el diagnóstico.

1 La realidad nos demuestra que tal como esta concebido el Remanente de Tesorería es una magnitud que debería reformu-larse en la Instrucción de Contabilidad, porque no responde a una imagen fiel de la realidad económica-financiera de las Enti-dades Locales.2 Observamos Entidades Locales con Remanente de Tesorería positivo, que no cumplen el objetivo de liquidez y sol-vencia. Normalmente cuando reformulamos y obtenemos su valor ajustado pasa a ser una variable negativa (déficit).

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Ejemplo de remanente de tesorería que no refleja la imagen fiel, por los motivos anteriormente ex-puesto:

Una entidad local con ingresos corrientes de 1.500.000, presenta el siguiente remanente de teso-rería a 31/12/2008:

Los ajustes al remanente de tesorería que se tendrían que haber realizado para que exprese la ima-gen fiel de su estado de liquidez son los siguientes:

Ajuste 1 y 2:

La estimación de los saldos de dudoso cobro (apartado E) se hace en base al 5% de los derechos pen-dientes de cobro de ejercicios cerrados, no existiendo en el año 2008 baja alguna de derechos pen-dientes de cobro. Para una depuración más real del remanente de tesorería puede ser de utilidad la ta-bla que se presenta a continuación, donde se desglosa el pendiente de cobro por capítulos económicos(vemos así la naturaleza del ingreso) y por ejercicios económicos (analizando así su antigüedad):

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En impuestos directos de los años 1990 a 1999 existen créditos incobrables por valor de 300.000euros correspondientes a valores que resultan incobrables por estar prescritos, por lo que en elajuste del remanente de tesorería damos de baja dicho importe quedando el pendiente de cobro deejercicios cerrados en 1.200.000 euros.

Las estimaciones de dudoso cobro se hacen por valor del 5% del pendiente de cobro cerrado y seconoce la dificultad de cobro de un saldo mayor que asciende a un total de 115.300 euros.

Desde un punto de vista financiero se deberían dotar aquellos créditos que no se prevean realizaren el ejercicio, para evitar utilizarlo como saldo de recurso para financiar modificaciones de crédito,ya que en puridad el recurso es inexistente.

Ajuste 3:

No se incluyen en el remanente de tesorería gastos con financiación afectada por importe de500.000 euros correspondientes a una subvención recibida en el año 2008 cuyo gastos está pre-visto reconocer en el año 2009. Este ajuste empeoraría el remanente de tesorería para gastos ge-nerales.

Ajuste 4:

En la cuenta 555 «Pagos pendientes de aplicación» se incluyen pagos realizados que no están re-conocidos por lo que se estaría mejorando ficticiamente el remanente para gastos generales en2.000.000 euros.

A continuación se detalla el remanente de tesorería antes y después de ajustes, pasando de cifraspositivas por valor de 625.000 euros, a un remanente negativo de 2.215.300 euros.

Desafortunadamente éstos son los ajustes que últimamente estamos observando con mayor inci-dencia.

Las consecuencias de tener un remanente para gastos generales positivo o negativo son muy dis-tintas, y se regulan en el artículo 193 del T.R.L.R.H.L . Sin incluir las consecuencias financieras, co-

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mo puede ser una modificación de crédito que se materializaría en un pago, cuando el recurso porlo que hemos expuesto es inexistente.

En el supuesto de liquidar con un remanente de tesorería negativo esta Entidad Local tendría quetomar alguna de las siguientes medidas:

1. Reducción de gastos en el nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido.

2. Si la reducción de gastos no resultase posible, se podrá acudir al concierto de operación de cré-dito por su importe, siempre que se den las condiciones siguientes (artículo 177.5 delT.R.L.R.H.L ):

a) Que su importe total anual no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes delPresupuesto de la Entidad. Esta opción sería viable para financiar déficit inferior o igual al5% de los ingresos corrientes y para los ejercicios siguientes habría que generar mayoresingresos y/o reducciones de gastos para devolver el préstamo formalizado y el pago de susintereses.

b) Que la carga financiera total de la Entidad, incluida la derivada de las operaciones proyec-tadas, no supere el 25 % de los expresados recursos. Este porcentaje no debe ser una li-mitación de importancia para la mayoría de los municipios al representar la carga financie-ra actual agregada de España un 6,9% de los ingresos corrientes (según se desprende delos datos agregados de los municipios de España del año 2006).

c) Que las operaciones queden canceladas antes de que se proceda a la renovación de laCorporación que las concierte, lo que significa que el periodo máximo de amortización se-ría de cuatro años en el supuesto de que se formalice la operación coincidiendo con laconstitución de la nueva Corporación. A medida que se aproxime las siguientes eleccionesmunicipales supone una mayor carga financiera.

3. De no adoptarse alguna de las medidas previstas en los dos apartados anteriores, y no esté fi-nanciado el déficit, el presupuesto del ejercicio siguiente habrá de aprobarse con un superávitinicial de cuantía no inferior al repetido déficit.

Estas medidas, nuestra experiencia nos dice que no constituyen una verdadera solución cuando seproducen fuertes desajustes en el nivel de ejecución de un presupuesto y sólo se pueden llevar a lapractica en los casos en los que el desajuste producido no sea elevado (5% de los recursos poroperaciones corrientes). Y a la vez, el equilibrio financiero nos exige financiar de forma permanenteel déficit.

VI. AHORRO NETO LEGALEs el indicador de mayor importancia, junto al Remanente de tesorería y la Deuda Viva, por la in-formación que suministra y por las implicaciones legales que puede tener en cuanto a limitación delcrédito a largo plazo y obligación de elaborar un Plan de saneamiento. La información que sumi-nistra es clave para una Entidad Local, al expresar su solvencia, el equilibrio básico que tiene queexistir entre ingresos y gastos corrientes para no incurrir en remanentes de tesorería negativo quegeneren falta de liquidez y por lo tanto el impago o atraso de sus obligaciones, es un indicador decapacidad futura de endeudamiento y variable clave para el equilibrio y capacidad financiera. Se en-tenderá por ahorro neto legal de las entidades locales y sus organismos autónomos de carácter ad-ministrativo la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos uno a cinco (ambos inclusi-ve) del estado de ingresos, y de las obligaciones reconocidas por los capítulos uno, dos y cuatrodel estado de gastos, minorada en el importe de una anualidad teórica de amortización de la ope-ración proyectada y de cada uno de los préstamos y empréstitos propios y avalados a terceros pen-dientes de reembolso.

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El importe de la anualidad teórica de amortización, de cada uno de los préstamos a largo plazo con-certados y de los avalados por la corporación pendientes de reembolso, así como la de la opera-ción proyectada, se determinará en todo caso en términos constantes, incluyendo los intereses y lacuota anual de amortización cualquiera que sea la modalidad y condiciones de cada operación.

En lugar de utilizar la carga financiera tal como se desprende de la propia liquidación, usaremos laanualidad teórica de amortización calculada «en términos constantes». Esto significa calcular cadaoperación de préstamo viva por el método francés de matemática financiera independientementede las condiciones contratadas.

La formulación matemática del método francés es el cociente del capital pendiente de amortizar yla suma de una progresión geométrica de razón 1/(1+i), donde C0 es el capital vivo pendiente deamortizar en el momento de calcular el ahorro neto, «i», el tipo de interés nominal anual, «n» el nú-mero de años pendientes hasta el vencimiento del préstamo y «a» la anualidad teórica de amorti-zación de cada préstamo.

INDICADORES LEGALES

AHORRO NETO

INGRESOS CORRIENTES LIQUIDADOSCapítulo 1: Impuestos directosCapítulo 2: Impuestos indirectosCapítulo 3: Tasas y otros ingresosCapítulo 4: Transferencias corrientesCapítulo 5: Ingresos patrimoniales

GASTOS CORRIENTES LIQUIDADOSCapítulo 1: Gasto de personalCapítulo 2: Compra de bienes y serviciosCapítulo 3: Gastos financierosCapítulo 4: Transferencias corrientes

AMORTIZACIÓN DE CAPITALCapítulo 9: Pasivos financieros

ANUALIDAD TEÓRICA DE AMORTIZACIÓNEstimación de capítulo 3 y 9 por el métodofrancés de matemática financiera

Gastos financiados con remanentelíquido de tesorería

= A H O R R O N E T O L E G A L (en euros)Ratio ahorro neto (en %) = Ahorro neto x100 / Liq. Ingresos corrientes

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El ahorro neto es la variable clave del análisis financiero en un momento determinado. Además esla variable más relevante del déficit local o necesidad de financiación y la prioritaria a reequilibrar enla planificación financiera.

Fórmula de la Capacidad Endeudamiento.(C):

Ejemplo:

Un Ayuntamiento con un ahorro neto en el ejercicio de 1 Millón de Euros, piensa endeudarse me-diante préstamo a 15 años, con un tipo de interés del 10%. ¿ Cuál debe ser el importe máximo delpréstamo, en términos financieros?. Solución: 7.606.080 €.

Hay que tener en cuenta que el artículo 53.1 T.R.L.R.H.L. recoge una serie de consideraciones a lahora de determinar el ahorro neto legal:

1. En el ahorro neto no se incluirán las obligaciones reconocidas, derivadas de modificaciones de crédi-tos, que hayan sido financiadas con remanente líquido de tesorería. Hay que restar las obligaciones re-conocidas en gastos corriente financiadas con recursos procedentes de ejercicios anteriores, para nodistorsionar así el indicador del equilibrio entre ingresos y gastos corrientes del ejercicio.

Ejemplo:Ingresos corrientes: 9.000.000 eurosCapítulos 1, 2, 4 de gastos corriente: 8.700.000 eurosAnualidad teórica total: 400.000 euros.Ahorro neto antes de ajustes = 9M – 8,7M – 0,4M = –0,1M

El Ayuntamiento de este ejemplo tendría modificaciones presupuestarias financiadas con remanente lí-quido de tesorería por importe de 1.500.000, de las cuales 700.000 euros se corresponden con gastoscorrientes (en concreto de capítulo II de compra de bienes y servicios) y 800.000 euros serían para fi-nanciar inversiones. Habría que hacer un ajuste según el párrafo quinto del artículo 53.1 T.R.L.R.H.L. pa-ra descontar los gastos corrientes del ejercicio financiados con recursos de años anteriores:

2. No se incluirán en el cálculo de las anualidades teóricas las operaciones de crédito garantizadas conhipotecas sobre bienes inmuebles, en proporción a la parte del préstamo afectado por dicha garantía.

3. Si el objeto de la actividad del organismo autónomo o sociedad mercantil local, es la construcciónde viviendas, el cálculo del ahorro neto se obtendrá tomando la media de los dos últimos ejercicios.

El ahorro neto, según lo dispuesto en el artículo 53.1 T.R.L.R.H.L , no tiene en cuenta una serie deajustes que de incluirse evitarían distorsiones y lo ajustarían más a la realidad.

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VII. DEUDA VIVA

El concepto de deuda o capital vivo esta formado por las operaciones de crédito de la Entidad Lo-cal, sus Organismos Autónomos y sociedades mercantiles dependientes con ingresos que no pro-ceden en su mayoría del mercado, así como por los avales concedidos por la Entidad Local y susoperaciones proyectadas.

Una Entidad Local puede tener problemas de solvencia debido a un exceso de endeudamiento, algenerarse una carga financiera que junto a los gastos corrientes no puede ser absorbida con los in-gresos corrientes, dando lugar a un ahorro neto negativo. La forma de determinar el nivel de im-portancia de la deuda viva de una Entidad Local, consiste en dividir su deuda viva entre los ingre-sos corrientes consolidados para poder relativizarla. Para el cálculo de esta ratio utilizamos las cifrasconsolidadas tanto de deuda viva, como de ingresos corrientes.

En caso de que se supere este limite del 110%, las nuevas operaciones de deuda requieren la correspon-diente autorización del Ministerio de Hacienda o Comunidad Autónoma con competencias en la materia.

Entre las excepciones a la obligación de autorización de operaciones de préstamo reguladas en elartículo 53.2 TRLRHL , que superan el límite legal del 110%, tenemos que las entidades locales demás de 200.000 habitantes podrán optar por sustituir estas autorizaciones por la presentación deun escenario de consolidación presupuestaria. (artículo 53.4 TRLRHL).

Por otro lado será obligatoria la autorización, aunque no se supere el límite del 110%, en los sigu-ientes casos: (artículo 53.5 RD TRLRHL)

a) Las que se formalicen en el exterior o con entidades financieras no residentes en España, cual-quiera que sea la divisa que sirva de determinación del capital de la operación proyectada, in-cluidas las cesiones a entidades financieras no residentes de las participaciones, que ostentenentidades residentes, en créditos otorgados a las entidades locales, sus organismos autónomosy los entes y sociedades mercantiles dependientes, que presten servicios o produzcan bienesque no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado.

b) Las que se instrumenten mediante emisiones de deuda o cualquier otra forma de apelación al crédi-to público, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 24/1988 de 28 de Julio del Mercado de Valores.

En relación con lo que se prevé en el párrafo a anterior, no se considerarán financiación exterior las ope-raciones denominadas en euros que se realicen dentro del espacio territorial de los países pertenecientesa la Unión Europea y con entidades financieras residentes en alguno de dichos países. Estas operacioneshabrán de ser, en todo caso, comunicadas previamente al Ministerio de Hacienda.

VIII. ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

La ley 18/2001 general de estabilidad presupuestaria fue reformada con la ley 15/2006 y refundidacon el Texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria (RD 2/2007 de 28 de Di-ciembre: TRLGEP). La disposición final cuarta de la ley 15/2006 de reforma de la ley 18/2001 es-

Deuda Viva (en euros):

(+) Capital pendiente de amortizar a corto y largo plazo de la Entidad Local.

(+) Avales concedidos por la Entidad Local

(+) Capital pte. de amortizar de sociedades dependientes de la Entidad Local cuyos ingresos noproceden en su mayoría del mercado

(+) Capital pendiente de OOAA de la Entidad Local.

(+) Nuevas operaciones concertadas.

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tablece que se aprobará un reglamento de aplicación de la citada Ley 18/2001. Este reglamento esel Real Decreto 1463/2007 de 2 de noviembre.

El artículo 19 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (TRLGEP: RDL 2/2007)desarrolla los artículos 4 y 5 del Reglamento de Estabilidad Presupuestaria (RD 1463/2007), contem-plando dos regímenes diferenciados de instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria:

a) Uno aplicable a las entidades comprendidas en el artículo 111 del T.R.L.R.H.L. (municipios quesean capitales de provincia o de comunidad autónoma y municipios con población de dere-cho igual o superior a 75.000 habitantes). La instrumentación del principio de estabilidad pre-supuestaria para estas entidades locales está asociada al ciclo económico, pudiendo pre-sentar déficit cuando éste se destine a financiar incrementos de inversión en programasdestinados a atender actuaciones productivas.

El importe del déficit derivado de dichos programas no podrá superar el porcentaje de los ingre-sos no financieros liquidados consolidados, considerando los entes citados en el articulo 2.1 delTRLGEP., del ejercicio inmediatamente anterior de la Entidad Local respectiva que al efecto es-tablezca la Comisión Nacional de Administración Local, a propuesta de las asociaciones de lasEntidades Locales representadas en ella. Para este fin, la Comisión Nacional de AdministraciónLocal deberá pronunciarse en el plazo improrrogable de quince días, dentro del límite fijado porel artículo 7.5 de este Real Decreto Legislativo, para las Entidades Locales. De no formularse unapropuesta, el límite individual de cada Entidad Local se fijará por el Gobierno.

Dentro de los dos primeros meses de cada año, las asociaciones de las entidades locales repre-sentadas en la Comisión Nacional de Administración Local podrán presentar a la misma una pro-puesta de los municipios que, estando incluidos en el ámbito subjetivo definido en el artículo 111del TRLRHL, ajustarán sus presupuestos correspondientes a los tres ejercicios siguientes, al prin-cipio de estabilidad presupuestaria entendido como la situación de equilibrio o de superávit com-putada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación de acuerdo conla definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

b) Un régimen diferenciado para el resto de Entidades Locales, que en el ámbito de sus com-petencias, ajustarán sus presupuestos al principio de estabilidad presupuestaria entendidocomo la situación de equilibrio o de superávit en términos de capacidad de financiación deacuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regio-nales. En las restantes entidades locales, la Intervención local elevará al Pleno un informe so-bre el cumplimiento del objetivo de estabilidad de la propia entidad local y de sus organismosy entidades dependientes.

El Interventor local detallará en su informe los cálculos efectuados y los ajustes practicados so-bre la base de los datos de los capítulos 1 a 9 de los estados de gastos e ingresos presupues-tarios, en términos de Contabilidad Nacional, según el Sistema Europeo de Cuentas Nacionalesy Regionales.

El reglamento que desarrolla la Estabilidad Presupuestaria (REP) en su aplicación a las EntidadesLocales señala en el artículo 15, que se entenderá cumplido el objetivo de estabilidad cuando lospresupuestos iníciales, o en su caso modificados, y las liquidaciones presupuestarias, alcancenla capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo deCuentas Nacionales y Regionales, y en términos consolidados.

Se parte entonces del saldo presupuestario no financiero (diferencia entres los capítulos 1 a 7 deingresos, menos 1 a 7 de gastos) y a través de los ajustes se obtiene el superávit o déficit en tér-minos de Contabilidad Nacional (Cálculo de la Capacidad o Necesidad de Financiación). Laestabilidad presupuestaria es aplicable a los presupuestos, modificaciones y liquidaciones pre-supuestarias y la formula de cálculo sería el equilibrio o déficit no financiero (diferencia entre los

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capítulos del 1 a 7 de ingresos menos 1 a 7 de gastos). El indicador de estabilidad presupuesta-ria se entiende como el déficit o superávit no financiero en términos de Capacidad o Necesidadde Financiación. Una Capacidad de Financiación, puede suponer un decremento de endeuda-miento de la Entidad Local; y una Necesidad de Financiación, nos determinará el volumen de deu-da neta a emitir. Cuando hablamos de equilibrio o déficit cero del presupuesto significa que la su-ma de los capítulos I a VII de ingresos es igual a la suma de los capítulos I a VII de gastos, tanto delpresupuesto, como de las modificaciones o su liquidación obtenida de forma consolidada.

Para la liquidación del año 2008 hay que tener en cuenta el Acuerdo de la Subcomisión de régimeneconómico, financiero y fiscal de la Comisión Nacional de Administración Local de treinta de marzode dos mil nueve, donde se establece que la liquidación del año 2008 después de ajustes presen-tará falta de estabilidad presupuestaria si se supera el límite del déficit del 4,81% de los ingresos nofinancieros (capítulos del uno al siete).

En el supuesto de incumplimiento de la estabilidad presupuestaria en el presupuesto, liquidación omodificación presupuestaria, será necesaria la aprobación de un Plan económico financiero en elque se adopten medidas para alcanzar el reequilibrio a tres años, contados a partir del inicio del añosiguiente al que se ponga de manifiesto del desequilibrio. Es decir, si en el año 2009 se liquida elaño 2008 con falta de estabilidad, el reequilibrio tendría que alcanzarse en el año 2012.

Debido a las diferencias de criterio entre la contabilidad presupuestaria y la contabilidad nacional sehace necesario la realización de ajustes a fin de adecuar la información presupuestaria a los crite-rios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. Se describen a con-tinuación los ajustes detallados en el «Manual de cálculo del déficit en contabilidad nacional adap-tado a las corporaciones locales» editado por la Intervención General de la Administración delEstado del Ministerio de Economía y Hacienda.

INGRESOSCapítulo 1: Impuestos directosCapítulo 2: Impuestos indirectosCapítulo 3: Tasas y otros ingresosCapítulo 4: Transferencias corrientesCapítulo 5: Ingresos patrimonialesCapítulo 6: Enajenación inversionesCapítulo 7: Transferencias capital

= E S T A B I L I D A D P R E S U P U E S T A R I A (+)NO ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA (-)Ratio Estabilidad (en %) = Estabilidad x 200 / Ingresos capítulos del 1 al 7

GASTOSCapítulo 1: Gastos de personalCapítulo 2: Compra e bienes y serviciosCapítulo 3: Gastos financierosCapítulo 4: Transferencias corrientesCapítulo 5: Inversiones realesCapítulo 6: Transferencias capitalCapítulo 7: Transferencias capital

AJUSTES: Manual cáculo déficit contabilidadnacional adaptado a las Corporaciones locales.Ministerio de Economía y Hacienda

Capítulos 1 a 9 de ingresos ≥ Capítulos 1 a 9 de gastos

Cap. 1 a 7 ingresos – Cap. 1 a 7 gastos ≥ Cap. 9 de gastos – Cap. 9 de ingresos

IX. TIPOS DE PLANES DE SANEAMIENTO: UN CASO PRÁCTICOLos planes económicos-financiero desde un punto de vista legal tienen un horizonte mínimo de tresaños, periodo obligatorio desde un punto de vista legal: por ahorro neto negativo (Plan de sanea-miento financiero), por falta de estabilidad presupuestaria (Plan económico financiero) o por ahorroneto negativo y/o deuda viva superior al 110%; en entidades locales de población superior a200.000 habitantes tenemos los escenarios de consolidación presupuestaria. También se puedenhacer de forma voluntaria planes de saneamiento de ámbito temporal superior al año, para reorien-tar la situación económica o como simple proyección presupuestaria (Planes proactivos)3.

A continuación se expone el ejemplo de un Ayuntamiento con ahorro neto positivo, remanente detesorería positivo y una deuda viva muy baja. Ahora bien, tras un análisis más profundo del que des-prende su propia contabilidad, sería necesario realizar una serie de ajustes en su contabilidad quenos hacen concluir en la necesidad urgente de un Plan de saneamiento para poder garantizar suviabilidad futura. Estaríamos ante un plan de saneamiento sin obligación legal para reorientar la si-tuación económica o como simple proyección presupuestaria (Planes proactivos). Empecemos porla cuenta financiera de la liquidación del año 2008:

3 Véanse otros supuestos prácticos de los distintos tipos de Planes Económicos en: Editorial Thomson-Aranzadi (2009).José Manuel Farfán Pérez y Alfredo Velasco Zapata. «Guía Práctica para la planificación presupuestaria de las EntidadesLocales: Diagnóstico Económico-Financiero y Planes de Saneamiento». ISBN: 978-84-9903-390-7. Primera Edición2009.

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Los ingresos corrientes son suficientes para afrontar sus gastos corrientes (el ahorro bruto es posi-tivo en 2,4 millones) y devolver la amortización de capital (tiene un superávit en masas corrientes de2,3 millones). Este superávit en las masas corrientes también lo conocemos con el nombre de aho-rro presupuestario y sería equivalente al ahorro neto legal pero tomando los capítulos de gastos 3y 9 de la liquidación de gastos en lugar de calcularlos por el concepto de anualidad teórica redac-tado en el artículo 53 del T.R.L.R.H.L.

Por otro lado, los gastos de capital del Ayuntamiento por importe de 4,8 millones se financian de lasiguiente forma:

– Con transferencias de capital de ingresos 2,2 millones.

– Con préstamos a largo plazo 0,6 millones.

– Y los 2 millones restantes se financiarían con ahorro neto positivo, es decir, mis ingresos co-rrientes superan a mis gastos normales y por lo tanto tengo un sobrante para financiar parte demis inversiones.

Finalmente el superávit total del Ayuntamiento asciende a 0,3 millones de euros y al no existir ajus-tes por incorporaciones de remanente de tesorería, ni gastos con financiación afectada (GAFA), elresultado presupuestario ajustado sería el mismo. La falta de inclusión de GAFA puede dar lugar aun diagnóstico equivocado de la situación contable y por lo tanto a la necesidad tarde o tempranode un plan de saneamiento.

Veamos ahora el remanente de tesorería, a ver qué conclusiones se pueden sacar de la contabilidad:


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Al ser el remanente de tesorería positivo por valor de 1,2 millones de euros, podría realizar modifi-caciones presupuestarias financiadas con remanente de tesorería y no estaría afectado por el ar-tículo 193 del T.R.L.R.H.L.

Las primeras conclusiones a este remanente de tesorería son las siguientes:

– Sus deudores pendientes de cobro total ascienden a 0,7 millones, lo que representa el 5,56%de sus ingresos reconocidos en el año 2008 y nos da una idea de la excelente gestión de co-bro de este Ayuntamiento.

– ¿No tiene acreedores pendientes de pago? El pendiente de pago del ejercicio corriente 2008asciende a 2 millones y el pendiente de pago de ejercicios cerrados a 31/12/2008 suma un mi-llón de euros. ¿Cómo es posible que no existan acreedores pendientes de pago? El motivo deesta distorsión contable es que la propia instrucción de contabilidad recoge la posibilidad de in-cluir en pagos pendientes de aplicación cualquier pago realizado sin consignación presupues-taria y al restar esta cifra sobre el pendiente de pago mejora artificialmente el remanente de te-sorería en 4 millones de euros.

– Otra cuestión que distorsiona el remanente de tesorería es la omisión de saldos de dudoso co-bro, aunque dado el pendiente de cobro tan reducido no serían de mucha importancia.

– El remanente de tesorería no incluye los gastos con financiación afectada positivos y acumula-dos (es decir, no descuenta del remanente de tesorería los gastos pendientes de reconocer queestán financiados con ingresos previamente reconocidos). La falta de control de los gastos confinanciación afectada y/o su falta de consideración a la hora de diagnosticar la situación econó-mica de una Entidad Local puede llevarnos a la necesidad de un Plan de saneamiento.

– Este Ayuntamiento tiene por lo tanto un remanente de tesorería positivo por valor de 1,2 millo-nes que si lo ajustásemos en el importe de los pagos pendientes de aplicación se pondría enun remanente de tesorería negativo de 2,7 millones de euros que le impediría realizar modifica-ciones presupuestarias financiadas con remanente de tesorería y obligaría a cumplir con el ar-tículo 193 del T.R.L.R.H.L.

¿Qué es lo que ha pasado? ¿Por qué el importe de pagos pendientes de aplicación sin consigna-ción presupuestaria es tan elevado, cuando en el año 2008 y en años anteriores había resultadospresupuestarios positivos?

El origen de toda esta situación es:

– Falta de rigor presupuestario.

– Desequilibrio real entre sus ingresos y gastos.

– Incumplimiento del principio presupuestario de anualidad.

– No cumplir con un plan de saneamiento en el que se adopten medidas de reequilibrio.

– Y no reflejar sus verdaderos gastos en presupuesto y/o unas previsiones excesivamente opti-mistas de sus ingresos corrientes.

– Con todo ello se generan gastos ejercicio tras ejercicio, que se van pagando (pagos pendientesde aplicación) y se reconocen cuando hay consignación presupuestaria, agotando los crédito yvolviendo a generar mayores gastos pendientes de pago y gastos pendientes de reconocer enla cuenta 413.

– Por otro lado, al generarse un superávit ficticio en las masas corrientes se financian inversionescon dicho superávit generándose un nuevo déficit provocado por una falta real de las inversio-nes que se añade al ya existente déficit por masas corrientes.

– Como consecuencia, la falta de liquidez se agrava y la solución que se le da es aumentar lasoperaciones de tesorería que se convierte en una financiación estructural que no hace sino mer-mar aún mas la situación al generarse los correspondientes gastos financieros.

Si ajustamos el remanente de tesorería descontando lo pagos pendientes de aplicación, tendríamosel siguiente remanente de tesorería más ajustado a la realidad del Ayuntamiento:

Para realizar el necesario Plan de saneamiento se requiere de una estimación real de los verdade-ros ingresos y gastos corrientes anuales. A continuación comparamos la liquidación del año 2008con la estimación de los verdaderos ingresos y gastos corrientes del año 2008:

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Hemos pasado de una situación contable de ahorro neto positivo de 2,3 millones de euros, a undéficit por ahorro neto de 0,46 millones de euros. El ahorro neto es el indicador de equilibrio bási-co y siempre tiene que ser positivo. Este déficit se traduce año tras año en una acumulación de fal-ta de liquidez como se desprende del remanente de tesorería ajustado.

Hay que añadir que las inversiones se han financiado con un falso ahorro neto positivo y por lo tan-to se ha generado un déficit de 2,0 millones de euros por falta de financiación de las inversiones:

Aspectos a tener en cuenta durante el periodo del Plan de saneamiento 2009-2012:

1. El ámbito temporal del Plan de saneamiento sería 2010-2012, pero hay tener muy presente lasrepercusiones que pueda tener el año actual 2009.

2. Del análisis de los pagos pendientes de aplicación se desprende que más de un millón de eurosse corresponden con inversiones pagadas y pendientes de aplicación. Se plantea en este Plan desaneamiento una primera medida que supondría la formalización de un préstamo de un millón deeuros para la financiación de dichas inversiones. Las condiciones proyectadas del préstamo seríana 13 años más dos de carencia para dotar así de la necesaria liquidez en los primero años del Plande saneamiento. La anualidad teórica en este ejemplo la hemos calculado a 15 años en el primeraño y 14 años el segundo año, aunque un criterio más restrictivo y real tendría que computarla a 13años durante el periodo de carencia.

3. Está prevista la formalización de otro préstamo para financiar las inversiones del ejercicio 2009por importe de 362.140 euros (con el mismo plazo y condiciones que la operación anterior).

Objetivos fundamentales del Plan de saneamiento:

1. Una financiación real y equilibrada de las inversiones. Planteando un máximo de préstamosa largo plazo, que sería la financiación propia del Ayuntamiento, el resto se financia con trans-ferencias de capital y/o enajenación de inversiones.

2. Alcanzar ahorro neto positivo en un plazo no superior a tres años que absorba el déficit de 0,46millones de euros, la carga financiera de las operaciones de inversión proyectadas para el periodode saneamiento y el reconocimiento real de los gastos que se generen en cada ejercicio.

3. Mejorar el remanente de tesorería.

+ Remanente de tesorería inicial +/- efecto de ejercicios cerrados y no presupuestarias

+ Déficit por ahorro neto (0,46 millones)

+ Déficit por falta real de financiación de las inversiones (2,0 millones):

= Remanente de tesorería final negativo real (2,7 millones)

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4. Suponemos un IPC del 2% medio anual para el periodo de saneamiento.

5. Las inversiones se financian para el periodo 2010-2012 en un 30% con préstamos a largo plazoy un 70% con transferencias de capital.

Principales medidas del plan de saneamiento 2010-2012 en INGRESOS CORRIENTES:

IMPUESTOS DIRECTOS. Capítulo I

1. En IBI urbana se plantea una subida en el tipo impositivo del 0,4 al 0,55, lo que supondrá un au-mento de 333.028 euros a partir del año 2010. El resto de aumentos en IBI urbana proceden de uncrecimiento del 2% en el número de unidades urbanas y un aumento del 2% de los valores catas-trales por ley de PGE.

2. En Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica esta previsto un crecimiento de los ingresosde unos 102.291 euros por una modificación de las ordenanzas fiscales en el año 2009 en su apli-cación para el año 2010 (subida del coeficiente medio del 1,4 al 1,7).

IMPUESTOS INDIRECTOS. Capítulo II

La reducción de la actividad urbanística esperada para el año 2009 supone menores ingresos porImpuesto de Construcciones y obras del 50%. Se quiere compensar esta reducción del año 2009con un aumento del tipo impositivo del 2% al 4% a partir del año 2010.

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TASAS Y OTROS INGRESOS. Capítulo III

La liquidación del año 2008 ascendió a 5.190.175 euros. Para el año 2009 se parte de la liquidación delaño 2008 con una reducción de unos 500.000 euros para eliminar el efecto del aprovechamiento urba-nístico, al ser este un ingreso de carácter excepcional y destinado a inversiones. Para el año 2010 subi-rá unos 200.000 euros la tasa de recogida y eliminación de residuos, ya que la situación económica delAyuntamiento no permite mantener elevados déficit en la prestación de los servicios.

TRANSFERENCIAS CORRIENTES DE INGRESOS. Capítulo IV

Las previsiones parten de las liquidaciones del año anterior con crecimientos moderados del 2%anual.

INGRESOS PATRIMONIALES. Capítulo V

Actualmente no tienen trascendencia económica al situarse en 50.823 euros anuales. No obstan-te, habría que actualizar las rentas de alquileres con el IPC y estudiar la posibilidad de ingresar porconcesiones administrativas.

Principales medidas del plan de saneamiento 2010-2012 en GASTOS CORRIENTES:

GASTOS DE PERSONAL. Capítulo I

La estimación de gastos de personal para el año 2009 viene a coincidir con la liquidación del añoanterior. Se incluye el efecto de la subida salarial del IPC estimado del 2% y se esperan reducir gas-tos de personal por valor de 167.824 y 162.789 euros los años 2010 y 2011.

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COMPRA DE BIENES Y SERVICIOS. Capítulo II

En este capítulo los gastos liquidados en el año 2008 fueron de 2.743.520, siendo los gastos rea-les de unos 3.973.520 euros anuales. Se toma esta última cifra como base de gastos para el año2009 y se proyectan aumentos del coste de los servicios del 2% anual y medidas de reducción del5% los años 2010 y 2011 (198.676 y 192.716 euros, respectivamente).

TRANSFERENCIAS CORRIENTES DE GASTOS. Capítulo IV

Las transferencias corrientes liquidadas en el año 2008 fueron de 531.644 euros y los gastos rea-les por transferencias son de 1.131.644 euros. Se proyecta por lo tanto esta última con auemntosdel 2% anual y reducciones del 5% los años 2010 y 2011.

Principales medidas del plan de saneamiento 2010-2012 en MASAS DE CAPITAL:Los gastos de capital a realizar en el año 2009 ascienden a 4.600.000 euros (4.500.000 de inver-siones y 100.000 de transferencias de capital), que se financian con transferencias de capital en un68% (3.137.860 euros) y el 32% restante (1.362.140 euros) con financiación propia, es decir conendeudamiento. No existe sobrante de las masas de corrientes para poder financiar inversiones alser el ahorro neto negativo esperado para el año 2009 de 504.657 euros, según se desprende dela proyección prevista para el periodo 2009-2012 después de incluir las medidas de saneamientopropuestas.

Para el periodo 2010-2012 los gastos de capital se reducen a 1.300.000 euros y poder así au-mentar el coeficiente de financiación externo al 70% (910.000 euros) y la financiación propia con en-deudamiento quedaría en el 30% (un límite máximo de endeudamiento anual de 390.000 euros).

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Resumen del plan de saneamiento 2010-2012, Indicadores legales y conclusiones:

A continuación se resumen las medidas de saneamiento planteadas, apareciendo en negativo lasreducciones (ingresos) o crecimientos (gastos) que perjudican el plan de saneamiento.

El efecto de las medidas aplicadas en el periodo de saneamiento se puede ver en las siguientes grá-ficas:

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El superávit del año 2010 no es suficiente para eliminar el remanente de tesorería negativo real y noes hasta el año 2012 cuando se logra el objetivo de remanente de tesorería positivo.

El llamado préstamo de legislatura recogido en el artículo 193 T.R.L.R.H.L no es una opción viablepara financiar el remanente de tesorería negativo previsto realmente, al ser las siguientes eleccionesmunicipales en el año 2011 y superarse todos los años proyectados el límite legal del 5% de los in-gresos corrientes.

El ahorro neto legal sería positivo a partir del año 2010, destinándose los sobrantes a sanear el re-manente de tesorería con un plan de pagos.

La deuda viva estimada superaría el 110% de los ingresos corrientes en el año 2009, reduciéndo-se a partir del año 2010 hasta alcanzar el 80,67% al final del Plan de saneamiento.

La estabilidad presupuestaria sería positiva a partir del año 2010 y la carga financiera no superaríael 15% en el periodo del Plan de saneamiento.

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