PLANTEAMIENTO Según el -...

RÉGIMEN JURÍDICO DEL BACHE EN LA CIUDAD DE MÉXICO

Miguel Alejandro LÓPEZ OLVERA*

SUMARIO: I. Planteamiento. II. Las viali-dades en la Ciudad de México. III. El ba-cheo: obra pública. IV. La participación ciudadana. V. Responsabilidad adminis-trativa del servidor público. VI. Responsa-bilidad patrimonial.

I. PLANTEAMIENTO

Según el Diccionario de la Lengua Española, ba-che es un “Hoyo en el pavimento de calles, carrete-ras o caminos, producido por el uso u otras causas”.

Sin embargo, para efectos de este trabajo, deno-minaremos bache, no sólo a los hoyos en el pavi-mento de calles, carreteras o caminos, sino que también extendemos este concepto a los hoyos en las aceras, las alcantarillas sin tapa, a las zanjas en el pavimento, etcétera, pues de acuerdo con la defi-nición del artículo 2 de la Ley de Transporte y Viali-dad del Distrito Federal, se entiende por “Vialidad: Conjunto integrado de vías de uso común que con-forman la traza urbana de la ciudad, cuya función es facilitar el tránsito eficiente y seguro de personas y vehículos”.

* Universidad Nacional Autónoma de México.

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MIGUEL ALEJANDRO LÓPEZ OLVERA

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Es decir, de acuerdo con esta definición, en rela-ción con lo dispuesto en el artículo 91 de la citada Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal, la vialidad comprende las vías de tránsito vehicular y las vías de tránsito peatonal.

Más allá de lo gracioso que pueda resultar el títu-lo de este trabajo, nos pareció interesante estudiar tanto el marco jurídico que regula este singular pro-blema en la Ciudad de México, como las consecuen-cias que puede traer tanto para los servidores públi-cos del Distrito Federal vinculados con esta activi-dad que realiza la administración pública como a la propia administración pública del Distrito Federal, así como las acciones que pueden emprender los particulares afectados por este deterioro vial.

Los baches generan descomposturas en los vehículos, pues los sistemas de amortiguamiento se desgastan con mayor rapidez, además de que la suspensión puede sufrir graves daños en su estruc-tura.

Existen varios factores que ocasionan el surgi-miento de los baches, entre los más evidentes, po-demos mencionar la mala calidad del asfalto, el ex-ceso de peso de los vehículos que transitan las viali-dades, las lluvias, entre muchos otros.

Un bache, además de los anteriores problemas, puede generar gastos para el Estado, pues al producir algún daño en los bienes o en las propias personas, genera responsabilidad patrimonial para el Estado.

Consecuencia de lo anterior, también generará responsabilidad de tipo administrativo para el servi-dor público omiso en reparar el hoyo en la vialidad.

A continuación, explicamos, más ampliamente, cada uno de estos problemas.





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II. LAS VIALIDADES EN LA CIUDAD DE MÉXICO

Las vialidades en el Distrito Federal presentan se-

rios problemas, como la insuficiencia de las aveni-das en relación con los automóviles que circulan diariamente, la mala calidad de las calles y aveni-das, así como la falta de mantenimiento de las viali-dades de la ciudad y una gran cantidad de baches.

Actualmente el territorio que ocupa la superficie del Distrito Federal es de 148 mil 655.32 hectáreas. Está dividido en 16 delegaciones. Según el XII Censo General de Población y Vivienda, la población en el Distrito Federal es de 8.6 millones de habitantes. Asimismo, la población de la zona metropolitana del valle de México asciende a 18 millones 335 mil habi-tantes.

El Distrito Federal, a la fecha, suma 2 mil 150 co-lonias, tiene 25 mil calles aproximadamente, colinda con 58 municipios del estado de México y uno del estado de Hidalgo.

En cuanto a su estructura vial, cuenta 10 mil 200 kilómetros de longitud de red vial, 930 kilóme-tros de longitud de vialidades primarias, 9 mil 557 kilómetros de red vial secundaria, 421.16 kilómetros de longitud de ejes viales, 320.57 kilómetros de lon-gitud de arterias principales, 9 mil 229 kilómetros de longitud de vialidades secundarias.

Cuenta también 31 ejes viales, que suman una longitud de 328.60 kilómetros.

Asimismo, en la actualidad, en la ciudad de Méxi-co circulan diariamente cerca de tres millones de autos, 1.7 millones autos privados, 28 mil microbu-ses, 105 mil taxis y 2 mil autobuses, más los restan-tes, vehículos de carga o particulares con placas de otras entidades que superan el millón cien mil au-





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tos, dando así un total aproximado de 3 millones de vehículos.

En un principio, señala Ovidio González Gómez,

El desarrollo de las carreteras en México estu-vo asociado con los intereses de las distribui-doras de automóviles y camiones, la industria automotriz, las compañías de autopartes (llan-teras en una primera instancia) y todas aque-llas empresas conectadas con el autotranspor-te. También de manera general, podemos men-cionar que la industria de la construcción tuvo una gran influencia en la construcción de ca-rreteras, en tanto esta actividad representó un fuerte impulso no sólo para su crecimiento, sino también para su concentración.1

Obviamente, con los problemas de transporte que

existen actualmente y con la infraestructura vial con que cuenta la Ciudad de México, no es posible satis-facer la demanda de movilidad de las personas en las áreas urbanas. Se requiere de mejores acciones, y no únicamente la construcción de nuevas calles o avenidas.

Es importante destacar que el artículo 3 de la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal2 establece que “La planeación tendrá como ejes recto-res el desarrollo económico, el desarrollo social y el ordenamiento territorial y vinculará la programación y la presupuestación para concretar los objetivos, estrategias, metas y prioridades del desarrollo”. 1 González Gómez, Ovidio, “Construcción de carreteras y orde-namiento del territorio”, Revista Mexicana de Sociología, núm. 3, julio-septiembre de 1990, p. 51. 2 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 27 de enero del 2000.





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La infraestructura vial es la base de la estrategia del transporte. Sin embargo, en la actualidad pode-mos observar que en la mayoría de las ciudades me-xicanas existe una deficiente articulación vial, ca-rente de un patrón normativo y uniforme de creci-miento. Esto puede atribuirse, entre otros factores, a la falta de continuidad en los programas de mediano y largo plazo.3

Es necesario que las autoridades se vinculen más con la ciudadanía para realizar proyectos conjuntos sobre el diseño y rediseño de las vialidades.

También es importante que los planes de desarro-llo de la ciudad tengan continuidad y que contengan programas a largo y corto plazos.

Señala Rodolfo Martínez Muñoz que En relación con el nivel de servicio de las viali-dades, tomando como base las demoras, en las intersecciones metropolitanas presentan un nivel malo, en tanto que los ejes viales metro-politanos, tomando como base la velocidad promedio de recorrido, podrían calificarse de regulares.4

Además, podemos decir que, en general, el nivel

del pavimento en las vialidades principales de la zona metropolitana del valle de México es deficiente. Hay algunas arterias viales donde transitan vehícu-los muy pesados, los cuales deforman el pavimento

3 Ferrando Bravo, Gerardo, “El transporte colectivo como catali-zador del proceso de modernización de las ciudades”, en Perló Cohen, Manuel (comp.), La modernización de las ciudades en México, México, UNAM, 1990, p. 169. 4 Martínez Muñoz, Rodolfo, “Transporte público en la zona me-tropolitana de la ciudad de México”, Federalismo y Desarrollo, núm. 59, julio-agosto-septiembre de 1997, p. 82.





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y presentan ondulaciones transversales, depresiones por asentamiento del terreno, baches, desgaste o erosión.

Para este año (2006) programaron el reencar-petamiento (cambio de asfalto) en tramos de 39 avenidas, con más de tres millones de metros cuadrados. Además, está previsto un presu-puesto, de 24 millones de pesos, para emer-gencia en 400 mil metros cuadrados, es decir, para cubrir baches.5

Estos problemas presentan dificultades más gra-

ves, como son, por ejemplo, que en época de lluvias algunas vialidades se encharcan y provocan conges-tionamientos, que pueden durar muchos minutos e incluso horas y varios kilómetros de filas de auto-móviles.

También se presentan graves problemas con la construcción de nuevas vialidades, pues ante el cie-rre de algunas calles o avenidas, las vías alternas se saturan de automóviles, con los consiguientes con-gestionamientos.

Por ello, consideramos que las autoridades deben involucrarse en mayores y mejores iniciativas que incrementen el atractivo y la accesibilidad del trans-porte público, con el objetivo de que los usuarios cambien del transporte privado al transporte público.

5 Cancino, Fabiola, “Crecen quejas por daños provocados por baches”, El Universal, 25 de septiembre de 2006, Sección D.F. Se puede consultar en http://www.eluniversal.com.mx/ciudad/79535.html





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III. EL BACHEO: OBRA PÚBLICA

La obra pública, señalan Nava Negrete y Quiroz Acosta, consiste en trabajos o prestación de servi-cios de construcción, reparación, conservación, ins-talación o demolición sobre dichos bienes.6

La Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, es-tablece, en el artículo 3, que

Para los efectos de esta Ley, se considera obra pública: A. La obra, dentro de la cual podrán estar: I. La excavación, construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de bienes inmuebles; II. Los trabajos de localización, exploración geotécnica, y perforación para estudio y apro-vechamiento del subsuelo; III. El despalme, desmonte y mejoramiento de suelos; IV. El mantenimiento, conservación, rehabili-tación, reacondicionamiento, operación, repa-ración y limpieza de bienes no considerados en la Ley aplicable en la materia relativa a Adqui-siciones, Arrendamientos y Servicios en el Dis-trito Federal, equipos e instalaciones cuyo ob-jetivo sea la impartición de un servicio público a cargo de cualquier dependencia, órgano des-concentrado, delegación o entidad; V. El suministro de materiales, mobiliario y equipos que se vayan a incorporar a obras nuevas, a las de rehabilitación o aquéllas que

6 Nava Negrete, Alfonso y Quiroz Acosta, Enrique, “Contrato de obra pública”, en Fernández Ruiz, Jorge (coord.), Diccionario de derecho administrativo, México, Porrúa-UNAM, p. 73





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se construyan para su mejoramiento, cuya ad-quisición quede exceptuada de lo establecido por la Ley de Adquisiciones para el Distrito Fe-deral.; VI. Los trabajos de infraestructura agropecua-ria; VII. Los trabajos destinados a la preservación, mantenimiento y restauración del medio am-biente, y VIII. Todos aquellos de naturaleza análoga a las Fracciones anteriores.

Asimismo, las obras públicas se clasifican en or-

dinarias y en extraordinarias; las ordinarias, son necesarias para la conservación y desarrollo de obras ya ejecutadas, y las extraordinarias, son las que constituyen las de nueva creación o la trans-formación de las anteriores. Así, las obras de repa-ración de baches, son obras públicas ordinarias.

Por otro lado, la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece en el artículo 134, párrafo tercero, que:

Las adquisiciones, arrendamientos y enajena-ciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contrata-ción de obra que realicen, se adjudicarán o lle-varán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libre-mente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condi-ciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circuns-tancias pertinentes.





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Sin embargo, el artículo 23 de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, establece que:

Las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades podrán convocar, ad-judicar o llevar a cabo obra pública, solamente cuando cuenten con recursos disponibles den-tro de su presupuesto aprobado. En casos excepcionales y previa autorización de la Secretaría de Finanzas, las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y enti-dades podrán convocar, adjudicar y formalizar contratos sin contar con los recursos disponi-bles en su presupuesto del ejercicio en curso, así como también contratos cuya vigencia ini-cie en el ejercicio fiscal siguiente de aquél en el que se formalizan. Los referidos contratos esta-rán sujetos a la disponibilidad presupuestaria del año en el que se prevé el inicio de la eroga-ción correspondiente, por lo que sus efectos estarán condicionados a la existencia de los recursos presupuestarios respectivos, sin que la no realización de la condición suspensiva origine responsabilidad alguna para las partes. Cualquier pacto en contrario a lo dispuesto en este párrafo se considerará nulo. Tratándose de obra se requerirá, además de contar con los estudios y con el proyecto ejecu-tivo de la obra o, en su caso, con un grado de avance que asegure que la obra se desarrollará ininterrumpidamente al contarse con las opor-tunas soluciones en el proceso ejecutivo de as-pectos que hubieran quedado pendientes; normas de construcción; especificaciones en su caso, especificaciones particulares de cada proyecto; programa de ejecución, y cuando sea





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necesario el programa de suministro y un cos-to estimado de la obra. Se exceptúan de lo anterior: a) Los casos en los que de acuerdo con la obra a realizar, técnicamente solo sean necesarios los términos de referencia o las especificacio-nes de trabajo o los planos o croquis que pre-cisen los trabajos a realizar, independiente-mente de las especificaciones técnicas y nor-mas de construcción que emita la Secretaría y resulten aplicables; y b) Las obras para mantenimiento preventivo o correctivo en infraestructura que pueden eje-cutarse sin necesidad de alguno de los elemen-tos citados en el inciso anterior, como pueden ser el caso del bacheo, reparación de fuga en instalaciones hidráulicas y otras en las que tan sólo será necesaria su presupuestación. Los servidores públicos que autoricen actos en contravención a lo dispuesto en este artículo, serán responsables en términos de lo dispues-to por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Sin embargo, consideramos que la obra pública

de bacheo también debe someterse al procedimiento de licitación pública, pues de acuerdo con los infor-mes del Secretario de Obras y Servicios del Distrito Federal, se gasta una buena cantidad de dinero en esta actividad a cargo de la administración pública del Distrito Federal.

Según el documento denominado “Comparecencia del secretario de Obras y Servicios [del Distrito Fe-deral] ante comisiones de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal” del 10 de octubre 10 de 2007, se dijo:





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En cuanto a los programas de repavimentación y bacheo, se ha atendido una superficie de 1 mi-llón 295 mil m2, que significa el 81% de la meta anual establecida, resaltando que estas tareas se intensificarán en las próximas semanas. En cuanto a la actividad registrada por la Plan-ta de Asfalto, esta unidad industrial tuvo una producción de 427 mil toneladas de mezcla as-fáltica, con la finalidad de apoyar los progra-mas de pavimentación, repavimentación y ba-cheo de las Delegaciones y del sector central.

En el documento denominado “2 Informe de labo-

res de la Secretaría de Obras y Servicios [del Distrito Federal]”, de octubre de 2008, el secretario, informó:

Se ha dedicado una atención especial a la red vial primaria, con acciones de repavimenta-ción, bacheo, reparación de banquetas, man-tenimiento de arbolado y áreas verdes, baliza-miento, conservación y mantenimiento de la red de alumbrado público y mobiliario urbano. Repavimentación y bacheo. Se ha atendido en el periodo una superficie de 1´516,000 m2 y se ha dado mantenimiento a 25 Km. de protec-ciones viales de la red primaria. De igual forma en el señalamiento vertical se colocaron un to-tal de 2,291 señales bajas y elevadas; y se bali-zó horizontalmente un total de 556 km. De via-lidad. Se repavimentaron y bachearon diversos tramos de las siguientes vialidades: Carretera Ajusco-Xalatlaco, Calzada Legaria, Calzada México-Tacuba, Avenida Conscripto, Eje 1 Nor-te, Viaducto Tlalpan, Eje 6 Sur, Fray Servando,





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Avenida Ocho, Vía TAPO, Eje Central y Perifé-rico Sur. Programa emergente de recuperación de la imagen urbana. En los meses de noviembre y diciembre de 2007, se puso en marcha este programa, para atender de manera prioritaria las solicitudes ciudadanas. Se realizaron 93,815m2 de ba-cheo, se podaron 22,759 árboles, se instalaron 4,644 luminarias y se retiraron 11,144 m3 de escombro en diversos puntos de la Ciudad de México, las acciones tuvieron un costo de 76 millones de pesos. Este programa continúa en 2008.

Asimismo, en el documento denominado “3 In-

forme de labores de la Secretaría de Obras y Servi-cios [del Distrito Federal]”, de octubre de 2009, el secretario, informó:

Se ha considerando la incorporación paulatina de tecnologías de vanguardia en los distintos sistemas que forman parte integral del funcio-namiento de una vialidad primaria, procuran-do el uso de elementos constructivos con un diseño basado en los principios de desarrollo sustentable y de menor impacto ambiental. Pa-ra ello están en marcha diversos programas como la Repavimentación de Vialidades y el Programa Emergente de Recuperación de la Imagen Urbana del Distrito Federal, denomi-nado “Cazabaches”. Programa Emergente de Recuperación de la Imagen Urbana del Distrito Federal (Cazaba-ches):





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El programa está diseñado para atender de manera oportuna y eficiente las demandas de los ciudadanos, respecto de fallas o anomalías en las condiciones de la carpeta de rodamiento de las vialidades y con ello lograr una mejor circulación de los vehículos. Con las actividades de bacheo ha sido atendida una superficie de carpeta asfáltica dañada de 392 mil 172 m2 en 150 colonias de 12 delega-ciones políticas. Con una inversión estimada de 60 millones de pesos, las principales obras para este corredor implicaron la sustitución y reparación de 92 mil 800 m2 de superficie de rodamiento de los carriles confinados; el reencarpetado y bacheo de 26 mil 297 m2 en carriles centrales; […].

Consideramos que la excepción hecha por la

Asamblea Legislativa del Distrito Federal, es contra-ria al texto constitucional, pues el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, es claro al señalar que todas las obras públicas deben someterse al procedimiento de licitación pú-blica y no deja abierta la posibilidad, en materia de bacheo, para que el legislador haga este tipo de ex-cepciones, que, desde nuestro punto de vista, priva al Estado en cuanto a la obra pública de bacheo, de “asegurar […] las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportuni-dad y demás circunstancias pertinentes”.

En opinión del jurista paraguayo Luis Enrique Chase Plate, “No cabe duda que el procedimiento de





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licitación es obligatorio y no facultativo para la ad-ministración”.7

Esta situación es delicada, pues al momento de reparar los baches, los servidores públicos compe-tentes para realizar esta actividad pueden decidir tapar dichos hoyos con material de muy bajo costo y calidad, lo que puede generar corrupción.

IV. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Es muy importante, en estos tiempos, la partici-pación de los administrados en la toma de decisio-nes, en la elaboración de normas de carácter gene-ral, en la denuncia de hechos o actos realizados por los servidores públicos contrarios a la ley y en el control de la administración pública.

La participación e interacción de la población con el Estado es una de las nuevas tendencias en el mundo. El acercamiento de los administrados con la administración pública va acotando aún más el ac-tuar arbitrario y discrecional de esta última por me-dio de mecanismos que permiten la participación de todos los grupos sociales en el debate de los temas que nos afectan.

El régimen democrático que rige el sistema de go-bierno en nuestro país, se debería caracterizar por la participación de los ciudadanos.

En ese sentido, la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos, manda a los ayuntamien- 7 Chase Plate, Luis Enrique, Los contratos públicos, Asunción, Intercontinental, 1998, p. 202, cit. por Fernández Ruiz, Jorge y Herrera García José Alfonso, Teoría y praxis de la contratación administrativa. El caso del estado de Guerrero, México, UNAM, 2004, p. 48.





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tos, en su artículo 115, fracción II, “a asegurar la participación ciudadana y vecinal”.8

Si bien el derecho a la participación ciudadana estaba encapsulado dentro de la trama de los dere-chos y garantías no enumerados, hoy se encuentra expresamente establecido en el artículo 21 de la De-claración Universal de Derechos Humanos, en el que se afirma que “toda persona tiene derecho a partici-par en el gobierno de su país directamente o por medio de representantes libremente escogidos”.

A su vez, el artículo 23, inciso 1, apartado a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que todos los ciudadanos deben gozar “de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libre-mente elegidos”. Similares disposiciones se encuen-tran en el artículo 25 del Pacto Internacional de De-rechos Civiles y Políticos, y en el artículo 20 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.

Pero aún más, sostiene Agustín Gordillo, se va advirtiendo que la administración no puede ni debe administrar sola: los ciudadanos deben participar en la decisión administrativa. El control social perma-nente, su organización y difusión a nuevos ámbitos podrán asegurar una mayor democratización y una más efectiva satisfacción de las aspiraciones socia-les. Si la administración pública es un instrumento

8 “Los ayuntamientos tendrán facultades para probar, de acuer-do con las leyes de la materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de ob-servancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las ma-terias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal”.





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para tales objetivos, debe constituir una de las pri-meras áreas de acción donde la participación se ins-titucionalice.9

Para que la participación pueda cumplir con am-bos objetivos es necesario que sea efectiva y real, con acceso a toda la información y a los equipos técnicos intervinientes; de lo contrario nos encontra-ríamos frente a una mera apariencia que sólo con-tribuiría a disimular los vicios de la administra-ción.10

En esta materia, la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal,11 establece, en su artículo 16, que

En la planeación de la obra pública, incluyen-do las obras concesionadas cuando éstas han pasado a poder de la Administración Pública del Distrito Federal, las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades de-berán sujetarse a los objetivos y prioridades de: I. El Plan Nacional de Desarrollo; II. El Programa General de Desarrollo del Dis-trito Federal; III. El Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal; IV. Los Programas Delegacionales y Parciales de Desarrollo Urbano, y V. Otros planes y programas que señalen las disposiciones legales aplicables.

9 Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, Tomo 1, Parte general, 8ª ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Ad-ministrativo, 2003, p. II-15. 10 Idem. 11 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 29 de diciembre de 1998.





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Asimismo, se escuchará y evaluará la opinión de órganos de participación ciudadana a través de sus representantes, dentro del contexto co-rrespondiente.

Sin embargo, en muchas ocasiones el desconoci-

miento por parte de los ciudadanos de los proyectos que pretende llevar a cabo la administración pública del Distrito Federal, ha provocado la falta de partici-pación. Por ello, debe contarse con la participación, como colaboradores y suministradores de informa-ción, de los diversos grupos de intereses de la socie-dad civil.

Un Estado que pretende tener características de democracia constitucional, que en su legislación se adhiere a los principios de transparencia, acceso a la información pública y responsabilidad, requiere brindar información respecto de la actividad de los órganos de la administración, pues ello es condición y requisito previo de toda participación real de los ciudadanos y también fuente de control y crítica del ejercicio del poder.

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal,12 regula, en su capítulo V, el mecanismo de participación denominado “De la colaboración ciu-dadana”. Los artículos, del 46 al 48 de esta Ley, es-tablecen que:

Artículo 46. Las y los habitantes en el Distrito Federal podrán colaborar con las dependencias y delegaciones de la administración pública del Distrito Federal, en la ejecución de una obra o la prestación de un servicio público, colectivo o

12 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 17 de mayo de 2004.





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comunitario, aportando para su realización re-cursos económicos, materiales o trabajo per-sonal. Artículo 47. Toda solicitud de colaboración de-berá presentarse por escrito firmada por el o los ciudadanos solicitantes o por el represen-tante que estos designen, señalando su nom-bre y domicilio. En el escrito señalarán la apor-tación que se ofrece, o bien las tareas que se proponen aportar al colectivo. Artículo 48. Las dependencias y delegaciones de la administración pública del Distrito Fede-ral resolverán si procede aceptar la colabora-ción ofrecida y de acuerdo a su disponibilidad financiera o capacidad operativa, podrán con-currir a ella con recursos presupuestarios para coadyuvar en la ejecución de los trabajos que se realicen por colaboración. La autoridad tendrá un plazo no mayor de 30 días naturales para aceptar, rechazar o propo-ner cambios respecto de la colaboración ofreci-da. En caso de no existir contestación por par-te de la autoridad, la respuesta se entenderá en sentido negativo.

Es decir, que conforme a estas disposiciones,

cualquier habitante del Distrito Federal puede “cola-borar” con la administración pública del Distrito Federal, tapando los baches, no sólo con trabajo personal, sino, incluso, aportando sus propios re-cursos económicos.

La participación de los administrados en las es-tructuras públicas, afirma Alejandro Nieto, puede propiciar el salto cualitativo de regenerar estructu-





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ras y funcionalizar órganos que la circulación perifé-rica de la burocracia nunca podría vitalizar.13

Pero, no se puede suplir la obligación de los ser-vidores públicos con mecanismos denominados de participación ciudadana; mucho menos puede el legislador pretender que los habitantes de la ciudad, afectados por las omisiones de sus servidores públi-cos, paguen con sus propios recursos económicos, las obras públicas, en este caso específico, los ba-ches de las vialidades del Distrito Federal.

Para revertir la situación antes descrita, nuestras autoridades deberían incorporar nuevos mecanis-mos de participación ciudadana, suprimir los meca-nismos contrarios a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y poner en manos de las personas interesadas la información necesaria que esté en manos de dichas autoridades, para que esas personas interesadas puedan participar denuncian-do los baches que encuentren en su camino

V. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DEL

SERVIDOR PÚBLICO

Según el artículo 58 del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, corres-ponde a la Dirección General de Servicios Urbanos:

[…] IV. Realizar las acciones de conservación y mantenimiento vial, alumbrado público y de to-dos aquellos elementos que determinan la fun-cionalidad e imagen urbana de las vialidades que conforman la red vial primaria, vías rápidas y ejes viales; […]

13 La organización del desgobierno, Barcelona, Ariel, 1984, p. 79.





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XVIII. Repavimentar y dar mantenimiento pre-ventivo a la red vial primaria; […] XX. Colaborar con la Dirección General de Obras Públicas en el establecimiento de normas y especificaciones de construcción y manteni-miento de los pavimentos; XXI. Supervisar la calidad de los pavimentos de las vialidades a cargo del Gobierno del Distrito Federal, verificando que éstos cumplan con las normas y especificaciones aplicables; […] De acuerdo con esta disposición, es competencia

de la Dirección General de Servicios Urbanos, el mantenimiento de las vialidades de la Ciudad de México.

Según el Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, competencia en sentido amplio, es “el ámbito, esfera o campo dentro del cual un órgano de autoridad puede desempeñar válida-mente sus atribuciones y funciones […]”.14

Para Julio Rodolfo Comadira y Héctor Jorge Esco-la, “La competencia se puede entender como el con-junto de poderes, facultades y atribuciones que el ordenamiento jurídico otorga a un ente u órgano del Estado”.15

Al respecto, comenta Celso Antonio Bandeira de Mello:

Antes que poderes las competencias son debe-res […], dichas competencias son atribuidas al Estado, a sus órganos, y a los agentes en ellos

14 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, SCJN, Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Pri-mer Circuito, tesis I.3o.T.83 L, t. XX, Octubre de 2004, p. 2311. 15 Comadira, Julio Rodolfo y Escola, Héctor Jorge, Derecho ad-ministrativo argentino, México, Porrúa-UNAM, 2006, p. 112.





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colocados, específicamente para que puedan atender a ciertas finalidades públicas consa-gradas en la ley; es decir, para que puedan cumplir el deber legal de suplir intereses con-cebidos en provecho de la colectividad.16

Es decir, la competencia es el conjunto de atribu-

ciones y facultades que el ordenamiento jurídico establece expresamente a favor de un ente u órgano para que sean ejercidas, obligatoriamente, en bene-ficio de los administrados.

En ese sentido, el párrafo primero, del artículo 16, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que “Nadie puede ser molesta-do en su persona, familia, domicilio, papeles o pose-siones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”.

Con lo cual, afirma el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el artículo 16 constitucional, “se establece un concepto especial de competencia que viene a quedar direc-tamente protegido como garantía y que, por lo mis-mo, puede ser hecho valer directamente en juicio de amparo”.17

Como afirmamos antes, el artículo 16 de la Cons-titución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige que todo acto de molestia conste en un man-damiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Dicha norma consagra el principio de legalidad en nuestro 16 Bandeira de Mello, Celso Antônio, Curso de derecho adminis-trativo, México, Porrúa-UNAM, 2006, p. 108. 17 Semanario Judicial de la Federación, México, SCJN, Séptima Época, Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, t. 60, Sexta Parte, p. 19.





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ordenamiento jurídico, por virtud del cual las auto-ridades del poder público sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, a efec-to de dar seguridad jurídica a los gobernados.

Así, en el ámbito del Poder Ejecutivo del Distrito Federal, el Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, establece, en algunos de sus artículos, la delimitación de la competencia que les corresponde ejercer a las diferentes entidades u órganos que conforman la administración pública del Distrito Federal.

Adicionalmente, explica Brewer-Carías,

las leyes que regulan la competencia son de aquellas denominadas de orden público, lo que implica que no pueden relajarse ni derogarse por convenios entre particulares, ni por volun-tad del funcionario público a quien correspon-de su ejercicio. […]. En todo caso, es necesario tener en cuenta que las leyes que regulan la competencia pueden establecer una mayor o menor libertad en la apreciación de la oportunidad o conveniencia de la actuación administrativa, lo que da ori-gen a la denominada actividad discrecional. Pero esta libertad en la forma de ejercer la competencia no elimina su carácter obligatorio en cuanto a su ejercicio, de manera que la competencia, en efecto, no sólo otorga faculta-des al funcionario, sino que le impone una carga.

Según la doctrina, son características de la com-

petencia: la obligatoriedad, la improrrogabilidad y la irrenunciabilidad.

Es obligatoria, en virtud de que la norma que





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concede competencia a un órgano, no sólo otorga facultades al funcionario, sino que le impone una obligación.

La competencia, afirma Miriam Mabel Ivanega, “se configura en términos jurídicos como un deber-facultad; es decir, por un lado constituye una obli-gación impuesta al órgano, que debe ejercerla nece-sariamente, y por otro, una permisión, una atribu-ción, de la cual se puede disponer para cumplir la función atribuida”.18

La improrrogabilidad, se refiere a que la compe-tencia atribuida a un órgano no puede ser transferi-da a otro órgano diferente, salvo en los casos en que la ley lo autorice expresamente.

Así lo establece el artículo 5, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, que a la letra dice.

El Jefe de Gobierno será el titular de la Admi-nistración Pública del Distrito Federal. A él co-rresponden originalmente todas las facultades establecidas en los ordenamientos jurídicos re-lativos al Distrito Federal, y podrá delegarlas a los servidores públicos subalternos mediante acuerdos que se publicarán en la Gaceta Ofi-cial del Distrito Federal para su entrada en vi-gor y, en su caso, en el Diario Oficial de la Fe-deración para su mayor difusión, excepto aquéllas que por disposición jurídica no sean delegables.

Otra de las características de la competencia es la

irrenunciabilidad.

18 Ivanega, Miriam Mabel, Principios de la administración pública, Buenos Aires, Ábaco de Rodolfo Depalma, 2005, p. 146.





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Ya dijimos antes, que la competencia es obligato-ria para los órganos estatales, en consecuencia, un órgano no puede decidir quitarse una competencia atribuida.

Además de las anteriores características que la doctrina ha considerado como esenciales de la com-petencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha destacado lo siguiente:

La garantía que establece el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denota que la competencia de las autoridades es uno de los elementos esenciales del acto administrativo. Entre sus característi-cas destacan las siguientes: a) requiere siem-pre de un texto expreso para poder existir; b) su ejercicio es obligatorio para el órgano al cual se atribuye y c) participa de la misma na-turaleza de los actos jurídicos y abstractos, en el sentido de que al ser creada la esfera de competencia, se refiere a un número indeter-minado o indeterminable de casos y su ejerci-cio es permanente porque no se extingue en cada hipótesis. Ahora bien, estas característi-cas encuentran su fundamento en el principio de legalidad, según el cual, las autoridades del Estado sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos que la misma determina, de tal manera que esta garantía concierne a la competencia del órgano del Es-tado como la suma de facultades que la ley le da para ejercer ciertas atribuciones. Este prin-cipio se encuentra íntimamente adminiculado a la garantía de fundamentación y motivación, que reviste dos aspectos: el formal que exige a la autoridad la invocación de los preceptos en





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que funde su competencia al emitir el acto y el material que exige que los hechos encuadren en las hipótesis previstas en las normas. En este sentido, como la competencia de la auto-ridad es un requisito esencial para la validez jurídica del acto, si éste es emitido por una au-toridad cuyas facultades no encuadran en las hipótesis previstas en las normas que funda-ron su decisión, es claro que no puede produ-cir ningún efecto jurídico respecto de aquellos individuos contra quienes se dicte, quedando en situación como si el acto nunca hubiera existido.19

Así, tapar los baches, es una obligación de la Di-

rección General de Servicios Urbanos del Distrito Federal, en virtud de que el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pú-blicos, establece, en sus fracciones I y XXII, que:

Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones, para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incum-plimiento dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, sin perjuicio de sus derechos laborales, así como de las nor-mas específicas que al respecto rijan en el ser-vicio de las fuerzas armadas: I. Cumplir con la máxima diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cual-

19 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, SCJN, Segunda Sala, Novena época, tesis 2a. CXCVI/2001, t. XIV, Octubre de 2001, p. 429.





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quier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abu-so o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión; […] XXII. Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier dis-posición jurídica relacionada con el servicio público. […]

Es decir, que conforme a las disposiciones ante-

riores, el Director General de Servicios Urbanos del Distrito Federal, puede incurrir en responsabilidad administrativa por no tapar los baches de las viali-dades del Distrito Federal. Pero además, de confor-midad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal,

El Ente Público podrá repetir de los servidores públicos el pago de la indemnización cubierta a los particulares, cuando previa substanciación del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se determine su res-ponsabilidad y que la falta administrativa haya tenido el carácter grave. La gravedad de la falta se calificará de acuerdo a los criterios que establece el artículo 54 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servi-dores Públicos. Además se tomarán en cuenta los siguientes criterios: los estándares promedio de la actividad administrativa, la perturbación de la misma, la existencia o no de intencionali-dad, la responsabilidad profesional y su rela-ción con la producción del resultado dañoso.





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VI. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

En sentido jurídico, la responsabilidad se puede entender como la obligación que tiene una persona de subsanar el perjuicio producido, o el daño causa-do a un tercero, porque así lo disponga una ley, lo requiera una convención originaria, lo estipule un contrato, o se desprenda de ciertos hechos ocurridos.

El fundamento de la responsabilidad aparece con el principio general de que cuando se causa un daño nace una obligación respecto de su reparación, e incluso una sanción para el responsable.

En consecuencia, resulta inherente a la esencia misma de todo Estado de derecho resarcir a los par-ticulares por los daños que les ocasionen los actos –culposos o no—provenientes de los órganos del po-der público o de sus agentes, funcionarios o servido-res, habida cuenta que ni el Estado ni sus agentes pueden situarse por encima de la ley sin contravenir su finalidad primordial de proteger el orden jurídico.

Después de una larga historia en la cual el Esta-do mexicano fue irresponsable por su actuar, por fin, el 14 de junio de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el cual se re-formó el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicha reforma incor-poró al sistema jurídico mexicano la responsabilidad patrimonial del Estado directa y objetiva por activi-dad administrativa irregular.

Es decir, la reforma constitucional establece la obligación de legislar en materia de responsabilidad patrimonial del Estado al Congreso de la Unión, a las legislaturas de los estados y a la Asamblea legis-lativa del Distrito Federal.

El texto de la reforma establece que “La respon-sabilidad del Estado por los daños que, con motivo





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de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será obje-tiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.

En consecuencia, la obligación indemnizatoria del Estado –correlativa al derecho de los particulares a solicitarla--, se restringe a los daños que sean con-secuencia de su actividad administrativa, y dentro de ésta, a las que tengan el carácter de irregulares.

Al respecto, la Ley de Responsabilidad Patrimo-nial del Distrito Federal, establece en el artículo 3, fracción I, que

Para efectos de esta Ley se entenderá por: I. Actividad administrativa irregular: aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares, siempre que se sea consecuencia del funcionamiento irregular de la actividad o servicios públicos, que no se haya cumplido con los estándares promedio de funcionamien-to de la actividad o servicio público de que se trate y que exista la relación causa efecto entre el daño ocasionado y la acción administrativa irregular imputable a los entes públicos; […]

El daño, a que hace referencia el numeral antes

citado, consiste en la lesión antijurídica a intereses jurídicos patrimoniales o espirituales. Para que el Estado pueda resarcir el daño causado al particular tiene que ser cierto en cuanto a su existencia, real, efectivo, potencial, evaluable económicamente y subsistente.

El artículo 5 de la Ley de Responsabilidad Patri-monial del Distrito Federal establece que “Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión





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patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias perso-nas y ser desiguales a los que pudieran afectar al común de la población”.

En este sentido, se entiende por daño la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio, por falta de cum-plimiento de una obligación, y por perjuicio, la priva-ción de cualquier ganancia lícita, que debiera haberse obtenido con el cumplimiento de la obligación.20

Se deben reparar los daños materiales, personales y morales, mediante el pago de una indemnización,21 siempre y cuando puedan ser cuantificables en dine-ro. Es obvio, que el daño producido a los bienes ma-teriales o a las propias personas, como consecuencia de pasar por un bache, se debe reparar, pues es obli-gación de la Dirección General de Servicios Urbanos del Distrito Federal mantener en buen estado las via-lidades del Distrito Federal, y su incumplimiento, es actividad administrativa irregular.

Es importante destacar que el autor material del hecho dañoso debe ser un servidor público, en este caso concreto, sería el Director General de Servicios Urbanos del Distrito Federal.

20 El artículo 3, fracción X, de la Ley de Responsabilidad Patri-monial del Distrito Federal, establece que, “Para efectos de esta Ley se entenderá por: X. Daño patrimonial: Los daños que se generan a los bienes o derechos de los particulares como conse-cuencia de la actividad administrativa irregular y que se traduce daño emergente, lucro cesante, daño personal y daño moral”. 21 Al respecto, el artículo 3, fracción IX, de la Ley de Responsabi-lidad Patrimonial del Distrito Federal, establece que, “Para efec-tos de esta Ley se entenderá por: IX. Indemnización: Es la repa-ración que en dinero o en especie hacen los Entes Públicos, por la lesión a la esfera jurídica-patrimonial de la persona afectada como consecuencia de su actividad administrativa irregular”.





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En cuanto a la relación de causalidad, esta se puede entender como el vínculo que relaciona la causa, con el efecto, en la especie, la acción u omi-sión administrativa irregular con el daño.22 Es el elemento que vincula el daño directamente con el hecho. Es un elemento objetivo porque se refiere a un vínculo externo entre el daño y el hecho de la persona o de la cosa. La existencia de una relación causa-efecto entre el hecho y el daño es una condi-ción indispensable para atribuir el deber de resarcir ese daño a quién lo generó.

El procedimiento de reclamación de indemnización se inicia con un escrito que se debe presentar ante la dependencia que cometió el daño, es decir, ante la Dirección General de Servicios Urbanos del Distrito Federal, y debe seguir su curso, de acuerdo con las disposiciones de la Ley de Responsabilidad Patrimo-nial del Distrito Federal, así como de la Ley de Proce-dimiento Administrativo del Distrito Federal.

22 El artículo 27 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal, establece que, “El daño que sea consecuencia de la actividad administrativa irregular deberá acreditarse ante las instancias competentes, tomando en consideración los si-guientes criterios: I. En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean claramente identificables, la relación causa-efecto entre el daño y la acción administrativa irregular imputable a los Entes Públicos, deberá probarse fehacientemente, y II. En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación del daño reclamado, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos relevantes para la pro-ducción del resultado final, mediante el examen riguroso tanto de las cadenas causales autónomas o dependientes entre sí, como las posibles interferencias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar el daño patrimonial reclamado”.




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