INFORME JURÍDICO RELATIVO AL PROYECTO DE DECRETO DE SEGURIDAD INDUSTRIAL

I. El presente Informe preceptivo se emite en observancia de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 7 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General, que prevé que en la fase de instrucción de los procedimientos por la misma regulados “se emitirá por el servicio jurídico del Departamento que haya instruido el procedimiento un informe jurídico en el que se analice su fundamento objetivo, la adecuación de su contenido a la Ley y al Derecho y la observancia de las directrices de técnica normativa que, en su caso, se establezcan”. En línea con lo anterior, el artículo 10 del Decreto 144/2017, de 25 del Servicio Jurídico del Gobierno Vasco prevé que “se emitirá por la asesoría jurídica o el servicio jurídico del departamento que haya instruido el procedimiento el informe jurídico preceptivo al que se refiere el artículo 7.3 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General” y que tendrá por objeto “aportar las bases jurídicas en las que la iniciativa previamente aprobada pretenda sustentarse”, analizando a tal fin “el fundamento objetivo de la misma, la adecuación de su contenido a la Ley y al Derecho, y la observancia de las directrices de técnica normativa.”

II. A efectos de dar cumplimiento a dichas previsiones, el servicio jurídico de la Dirección del Departamento que ha instruido el procedimiento emite Informe jurídico que, teniendo por objeto los extremos a los que aluden los referidos preceptos, se estructurará en los siguientes apartados: antecedentes normativos, habilitación competencial, habilitación de desarrollo reglamentario, procedimiento de elaboración, resultados de la consulta previa y de la consulta a través de Legesarea, análisis de contenido, directrices de técnica normativa y conclusiones.

1. ANTECEDENTES NORMATIVOS

III. El Proyecto de Decreto de Seguridad Industrial presenta, en contraste con la mayoría de disposiciones vigentes en la materia, un ámbito de aplicación transversal, esto es, común a los distintos sectores de ordenación sectorial constituidos por la normativa vigente. Por dichos sectores se entienden parcelas de ordenación jurídica específica delimitadas con arreglo a la naturaleza o características de la actividad, actividades, instalación o instalaciones de seguridad industrial a las que se refieren. El aludido carácter transversal del Proyecto determina, como se observará en apartados posteriores del presente Informe, la amplitud de los términos del Proyecto y las frecuentes remisiones a la reglamentación sectorial contenidas en el mismo, como también determinará el objeto y alcance del análisis que en este apartado se va a presentar. Así, a pesar de las referencias a instrumentos normativos sectoriales que se considere oportuno efectuar a efectos meramente de claridad expositiva, el presente apartado se orientará a destacar aquéllos antecedentes normativos que por la configuración de su objeto y ámbito material de aplicación sean comparables a los propios del Decreto proyectado.

IV. En primer lugar, de la ordenación jurídica de la seguridad industrial que se ha llevado a cabo a través de instrumentos jurídicos comunitarios interesa destacar la ausencia de una norma de alcance general sobre la materia. Tales instrumentos normativos presentan una naturaleza, objeto y alcance diverso, derivado del sistema de fuentes comunitario y de la tendencia o vocación de tales normas a la regulación de sectores sociales específicos. Es destacable, en este sentido, la aprobación tanto de Reglamentos, como el (CE) Nº 765/2008 del Parlamento europeo y del consejo de 9 de julio de 2008 por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) Nº 339/93; de Directivas, como la 2001/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 3 de diciembre de 2001 relativa a la seguridad general de los productos; así como de Decisiones, como la Nº 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos y por la que se deroga la Decisión 93/465/CEE del Consejo. Coexisten con tales instrumentos normas de más amplio ámbito de aplicación material pertenecientes a lo que

tradicionalmente se conoce como Derecho comunitario originario (principalmente, Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), así como normas de Derecho comunitario derivado en cuyo ámbito de aplicación se incluyen diversos aspectos regulatorios del Proyecto de Decreto (en particular, la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior).

V. A nivel estatal, destaca en primer lugar la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, que predica en su Disposición Final única, y en base los apartados 1 y 13 del artículo 149.1 CE, el carácter básico de muchos de sus preceptos y cuyo objeto (“establecer las bases de ordenación del sector industrial”, según establece su primer artículo) se presenta como materialmente más amplio que el del Proyecto de Decreto que aquí se analiza. La materia de seguridad industrial aparece en dicha Ley, de un lado, articulada para delimitar los fines de la regulación contenida en la misma (art. 2.3), y, de otro lado, regulada en su configuración básica en su Capítulo I, Título III. Por lo demás, interesa traer a colación que dicha Ley ha resultado modificada en diversas ocasiones, entre las que interesa hacer mención a las operadas por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, por la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, así como recientemente por el Real Decreto-Ley 20/2018, de 7 de diciembre, de medidas urgentes para el impulso de la competitividad económica en el sector de la Industria y el comercio en España.

VI. Por la amplitud y especificidad de su objeto debe igualmente referirse el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial, cuya Disposición Final primera predica igualmente el carácter básico de diversos de sus preceptos.

VII. Ambas normas, abocadas respectivamente al establecimiento de las bases de la actividad industrial y a la regulación de la seguridad y calidad de seguridad industrial, coexisten con un amplio abanico de normas sectoriales orientadas a la regulación de realidades específicas subsumibles en el objeto regulatorio de las primeras. A título ejemplificativo, pueden citarse el Real Decreto 2060/2008, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de equipos a presión y sus instrucciones técnicas complementarias, el Real Decreto 513/2017, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de instalaciones de protección contra incendios o el Real Decreto 203/2016, de 20 de mayo, por el que se establecen los requisitos esenciales de seguridad para la comercialización de ascensores y componentes de seguridad para ascensores.

VIII. Por su parte, la ordenación jurídica de la seguridad industrial aparece a nivel autonómico articulada sobre la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de Industria de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Dicha Ley, que presenta un ámbito material de aplicación análogo al de la Ley 21/1992, fue objeto de modificación por la Ley 7/2012, de 23 de abril, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior. La referida Ley 8/2004 se integra de previsiones relativas a la materia de seguridad industrial que, no obstante estando formalmente concentradas en el Capítulo III, se hallan presentes a lo largo de todo su articulado.

IX. En lo que respecta a las normas autonómicas de naturaleza reglamentaria deben referirse, por el carácter transversal de sus disposiciones, el Decreto 229/2012, de 30 de octubre, de simplificación del procedimiento para la puesta en servicio de instalaciones de seguridad industrial y, especialmente el Decreto 29/2015, de 17 de marzo, sobre el régimen de inicio de las actividades y sobre Registro Industrial. Orientados a la ordenación sectorial se presentan, de otro lado, el reciente Decreto 5/2018, de 16 de enero, de procedimiento de gestión de las inspecciones periódicas de instalaciones y equipos sometidos a reglamentación de seguridad industrial, el Decreto 5/2014, de 28 de enero, por el que se establece el procedimiento para el mantenimiento de los ascensores y para la realización de las inspecciones periódicas de los mismos, el Decreto 159/2014, de 29 de julio, de medidas complementarias de seguridad en instalaciones existentes de suministro de carburantes a vehículos en instalaciones de venta al público o el Decreto 63/2006, de 14 de marzo, por el que se regulan los carnés de cualificación individual y las empresas autorizadas en materia de seguridad industrial.

2. HABILITACION COMPETENCIAL

X. Tratándose el Proyecto de norma de una disposición reglamentaria abocada al desarrollo Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de Industria de la Comunidad Autónoma de Euskadi (en adelante, LICAE), lo primero que ha de destacarse es que su fundamento competencial es idéntico a aquél del que es expresión dicha norma legal. Dicho fundamento competencial descansa sobre la competencia exclusiva que por intermedio del artículo 10.30 de su Estatuto (en adelante, EAPV) asumió la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de industria, “con exclusión de la instalación, ampliación y traslado de industrias sujetas a normas especiales por razones de seguridad, interés militar y sanitario y aquellas que precisen de legislación específica para estas funciones, y las que requieran de contratos previos de transferencia de tecnología extranjera”.

XI. A pesar de haber sido sometido a valoración dicho título competencial en reiteradas ocasiones y existir una doctrina constitucional consolidada en los aspectos fundamentales, estima quien emite el presente Informe que interesa efectuar unas observaciones acerca del recorrido que ha seguido el desarrollo de la referida doctrina por cuanto la misma encierra aspectos que la reciente STC 63/2018 ha incardinado en fundamentos de habilitación competencial que se presentan en una especial tensión con la doctrina constitucional asentada, no solo sobre la extensión objetiva de los títulos competenciales de los que nos ocuparemos, sino con la estructura misma del reparto de competencias.

XII. Asi las cosas, lo primero que ha dejarse consignado es que en el contenido material del título que por medio del referido precepto estatutario asumió la CAE se integra, según consolidada doctrina constitucional, la materia de seguridad industrial, respecto de cuya diferenciación con la materia de industria estableció el Tribunal Constitucional en Sentencia 203/1992, de 26 de noviembre de 1992, lo siguiente:

En efecto, en el núcleo fundamental de la materia de “industria” se incluyen, entre otras, las actividades destinadas a la ordenación de sectores de seguridad industrial, a la regulación de los procesos de seguridad industrial o de fabricación y, más precisamente en la submateria de seguridad industrial, las actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos de seguridad industrial y la de los procesos de seguridad industrial y los productos elaborados en las mismas (FJ 2º).

XIII. Esta primera definición del contenido de la materia de industria habría de resultar integrada en el régimen competencial que el Tribunal Constitucional deslindó del contenido del artículo 12.1.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 (en adelante, EAC) –hoy reformado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y cuya analogía con respecto al art. 10.30 EAPV ha sido trazada, según veremos, en STC 313/1994–, que, a tal respecto, estableció la competencia exclusiva de dicha Comunidad Autónoma en materia de industria “de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado” y “sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar”. Estableció el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico tercero de la referida STC 203/1992, de 26 de noviembre de 1992, que “el Estado podrá dictar, pues, normas relativas a la seguridad industrial (…) pero la ejecución de esta normativa –y de la que hipotéticamente pueda dictar la Comunidad Autónoma completando las disposiciones estatales– corresponde a la Generalidad de Cataluña”; todo ello según la previsión contenida en el referido artículo 12 EAC y a falta alusión alguna a la materia de industria o a la de seguridad industrial en los artículos 148 y 149 CE, como posteriormente reconocería el TC en Sentencia 313/1994.

XIV. La STC 243/1994 tendría como origen, al igual que la STC 203/1992, la presentación de un conflicto positivo de competencia por la Generalitat de Catalunya de incidencia directa en la materia de seguridad industrial. La base del pronunciamiento que el Tribunal Constitucional emitió a raíz de dicho conflicto competencial habría de hallarla en la propia STC 203/1992 de la que destacaría, en lo que aquí interesa, la siguiente línea argumental:

El Estado tiene atribuida la potestad normativa –podrá dictar normas “por razones de seguridad” industrial- que sin embargo no excluyen la posibilidad de que la Comunidad Autónoma, que posea la competencia exclusiva en materia de industria, “sin perjuicio de lo que determinen (esas) normas del Estado”, pueda dictar también disposiciones complementarias de las del Estado siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal. Se trata, pues, de una concurrencia de potestades normativas, estatal y autonómica, que puede ordenar el legislador estatal con los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar y que resulten constitucional y estatutariamente correctos. Por su parte, la ejecución de esta normativa estatal y de la complementaria que pueda dictar la Comunidad Autónoma corresponde en exclusiva a [ésta], ya que (...) únicamente [se] excluyen de la competencia autonómica las "normas" que pueda dictar el Estado, sin referencia alguna a ninguna actividad estricta de ejecución. (...) De manera que el Estado carece de facultades ejecutivas en materia de industria y, en concreto, de seguridad industrial en todo el territorio nacional (FJ 3º).

XV. A falta de un ulterior desarrollo, resulta en este punto conveniente destacar que las dos Sentencias inmediatamente referidas sientan las bases del ulterior desarrollo jurisprudencial de la potestad que el Tribunal Constitucional reconoce al Estado para dictar “normas relativas a la seguridad industrial”; potestad estatal que define como concurrente con la que corresponde a aquéllas Comunidades Autónomas –como la de Euskadi– que hubieran asumido estatutariamente dicha competencia y que no puede sino asentarse exclusivamente sobre la operatividad de otros títulos competenciales distintos del relativo a la materia de seguridad industrial pero con una incidencia directa sobre la misma.

XVI. Nota bene, el residenciamiento de la potestad del Estado para dictar “normas relativas a la seguridad industrial” allende de la competencia en materia de industria se erige en corolario lógico de la argumentación sostenida por el Tribunal Constitucional si atendemos a la consideración conjunta de los dos siguientes factores: de un lado, el carácter íntegramente disponible de la competencia en materia de seguridad industrial para su asunción estatutaria, sin perjuicio de la entidad de títulos competenciales en materias concurrentes; de otro lado, la inconsistencia con la doctrina constitucional en que se incurriría si se interpretase la reserva contenida en el artículo 12.1.2 EAC 1979 –y en el 10.30 EAPV, que según se adelantó, sería posteriormente equiparado a estos efectos por el TC al Estatuto catalán– como una limitación autónoma de la potestad regulatoria asumida en virtud del mismo en materia de industria, es decir, como una exclusión de la “materia de seguridad industrial” de la competencia asumida en virtud del título contemplado en dicho precepto estatutario. Este segundo factor, que entendemos constituye el núcleo o fundamento implícito de la doctrina constitucional contenida en las dos referidas sentencias se explica porque, de un lado, una interpretación distinta de la expresión “sin perjuicio de” se hallaría al margen de los criterios de interpretación de las normas positivamente recogidos en el artículo 3.1 del Código Civil –adviértase en efecto la incongruencia de afirmar que dichos preceptos contienen una cláusula de interdicción del perjuicio a la competencia residual del Estado (segunda disposición del 149.3 CE)- y, porque, alternativamente, si se conviniese en afirmar que tal precepto estatutario contiene una limitación autónoma de la competencia asumida estatutariamente, esto es, si tal disposición se orienta a limitar la competencia asumida en materia de seguridad industrial, la única salida posible a los conflictos que se plantesen al respecto sería acudir a la cláusula de la prevalencia contenida en el apartado tercero del artículo 149 CE – que, según se ha afirmado de manera mayoritaria por la doctrina, se proyecta sobre el nivel de aplicación de las normas y no sobre su validez– cuya inoperatividad, sin embargo, se deduce de la doctrina del Tribunal Constitucional inaugurada por la STC 173/2002 y reproducida recientemente, entre otras, por la STC 1/2017 (FJ 3º) (sobre el artículo 149.3 CE, véanse asimismo SSTC 118/1996 y 102/2016).

XVII. Sea como fuere, la concurrencia de competencias a la que se expresamente se refiere el Tribunal Constitucional en la referida STC 243/1994 debe entenderse que es aquélla proyectada, no tanto sobre el plano funcional –con distinción, a tal efecto, de competencias legislativas y ejecutivas- sino sobre el ámbito material, esto es, sobre el alcance y extensión de las materias competenciales cuya concurrencia sobre el ámbito

específico se determina en función de su respectivo objeto material. Concurrencia de base material ésta sobre la que, en efecto, se construirá la pertinente articulación de funciones propias a cada una de los ámbitos en que se estructura la primera.

XVIII. Parece con todo que la doctrina constitucional no ha llegado a integrar las consecuencias que se desprenderían de acoger la postura que sobre el ámbito del conflicto normativo ha planteado, y es que, congruente con el planteamiento de los conflicto sobre el antes referido plano de la validez –y no sobre el plano de la aplicabilidad– la doctrina constitucional expuesta en las Sentencias que han tenido por objeto la resolución de conflictos constitucionales en materia de industria y seguridad industrial se identifica entre otros aspectos por la recurrente localización de la ratio decidendi en el ámbito o extensión objetiva de títulos competenciales estatales concurrentes con las referidas materias y que, según afirmará el propio TC, no agotan por sí mismos las dimensiones regulatorias de la materia en cuestión.

XIX. Uno de dichos títulos competenciales concurrentes con proyección en la materia, y al que en efecto debe entenderse que aludían entonces las reservas estatutarias catalana y vasca, es el de la seguridad pública, respecto del cual el Tribunal Constitucional en STC 313/1994, de 24 de noviembre, estableció la siguiente doctrina: “el objetivo primario e inmediato de la actividad de establecimiento y control de las reglas técnicas de seguridad de los productos de seguridad industrial, es la garantía de la seguridad pública y la salud de personas y animales” (FJ 2º). Este título, con residenciamiento en el artículo 149.1.29 CE, fue antepuesto por el Tribunal Constitucional al relativo a la regulación de las bases de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), por cuanto “determinar las características técnicas de seguridad de un producto industrial y controlar su ejecución constituye algo previo, algo más genérico y, en definitiva, algo distinto de la actividad comercial o, más precisamente, de la actividad pública relativa a la actividad comercial” (FJ 2º), respecto de cuya conexión dice el Tribunal Constitucional que es “mediata o indirecta” y que, por ello y en base a la doctrina contenida en la STC 100/1991, debe evitarse “una interpretación extensiva del título estatal sobre comercio exterior “que permita absorber bajo él, como competencia estatal, cualquier medida que tenga una cierta incidencia en esta materia por remota que sea” (FJ 2º). Hay que destacar, sin embargo, que dicha doctrina habría de ser rectificada –o, cuanto menos, precisada– por la posterior STC 179/1998 (FJ 3º), en la cual el Tribunal Constitucional rechaza “la idea de que la seguridad industrial se inscribe en el género "seguridad pública" (art. 149.1.29ª C.E.) […] pues la seguridad industrial tiene una conexión específica y más estrecha con la materia de "industria", en la que se incluye, según se ha dicho, como "submateria" las actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y los productos elaborados en las mismas.”

XX. Retomando el análisis de la STC 313/1994, interesa destacar del pronunciamiento contenido en la misma la idea de que la normativa de seguridad industrial no tiene sobre la regulación del comercio exterior –o, lo que es lo mismo a estos efectos, sobre la planificación general de la actividad económica– sino una afección mediata –que, según se acaba de exponer, refería en el FJ 2º. Establece así el Tribunal Constitucional en el FJ 6º de dicha Sentencia que

las actividades de normalización y homologación de productos de seguridad industrial no pueden considerarse incluidas en la materia de planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), que sin duda delimita la competencia autonómica en materia de industria. La actividad de establecer las condiciones de seguridad que deben poseer los productos de seguridad industrial y el control de su cumplimiento no pueden considerarse manifestaciones de la política de dirección de la actividad económica mediante la fijación de líneas directrices ni medidas de planificación de criterios globales de la ordenación del sector industrial.

XXI. Como se adelantó, en esta Sentencia de 24 de noviembre también habría el Tribunal Constitucional de equiparar el contenido dispositivo del art. 12.1.2 EAC 1979 con el propio del art. 10.30 del EAPV, que condiciona la competencia exclusiva de la CAE en materia de industria, no “a lo que determinen las normas del

Estado por razones de seguridad, sino únicamente a la instalación, ampliación y traslado de industrias sujetas a normas especiales por razones de seguridad, interés militar y sanitario y aquellas que precisen de legislación específica para estas funciones, y las que requieran de contratos previos de transferencia de tecnología extranjera” (FJ 7º). Retomando la línea argumental esbozada en el punto XV del presente Informe, interesa llamar la atención en este momento sobre el hecho de que, al entender análogos los efectos en el ámbito competencial derivados del 10.30 EAPV y del 12.1.2 del EAC 1979, el Tribunal Constitucional condiciona la interpretación del primero de ellos y conduce a ver en dicha previsión estatutaria –así como en la integrada en el a la sazón vigente EAC– una anticipacion de la limitación heterónoma de la competencia asumida en virtud del mismo en materia de industria, esto es, como una previsión tendente a dar acomodo al sistema competencial derivado del eventual ejercicio por parte del Estado de competencias en materias de su exclusiva competencia y confluyentes con la que constituye el objeto del 10.30 EAPV.

XXII. La referida analogía o, cuanto menos, similitud que el Tribunal Constitucional trazó entre ambos preceptos estatutarios no hubo de concretarse, naturalmente, conforme se expone en el referido FJ 7 de la STC 313/1994, en el abandono de la doctrina contenida en las precedentes SSTC 203/1992 y 243/1994, cuya línea argumental retoma el Tribunal Constitucional al afirmar en el FJ 7º que de dichas previsiones estatuarias “no cabe deducir que el Estado carece de competencia para establecer normas relativas a la seguridad de los productos de seguridad industrial (…). El propio precepto estatutario reconoce la posibilidad de que el Estado establezca una legislación específica en materia de seguridad industrial que no puede entenderse referida exclusivamente a la seguridad de las instalaciones de seguridad industrial sino también a los productos en ellas elaborados” (énfasis añadido). De ello, en fin, colige el Tribunal Constitucional que “el Estado se reserva la función normativa en materia de seguridad de los productos de seguridad industrial, en tanto que a la Comunidad Autónoma del País Vasco le corresponde la potestad de complementar esta normativa y la ejecución tanto de la emanada del Estado, cuanto de la autonómica o comunitaria europea” (énfasis añadido).

XXIII. La doctrina constitucional contenida en las sentencias hasta ahora referidas fue recogida en la STC 21/1999 (FJ 9º), en la que nuevamente habría de someterse a examen el nexo existente entre la materia de seguridad industrial y la materia prevista en el art. 149.1.13 CE, que planteó el TC en los siguientes términos:

Concretamente, en un supuesto que guarda una estrecha relación con el que aquí enjuiciamos este Tribunal declaró que "ciertamente, la determinación de estos requisitos técnicos de seguridad tiene una importante incidencia en otras materias competenciales y, de modo muy especial, en la de comercio y, más concretamente, por lo que aquí interesa, en la de comercio exterior, ya que el cumplimiento de estos requisitos se convierte en condición necesaria para la importación y comercialización de los productos de seguridad industrial fabricados en el extranjero. Con todo, a pesar de esta íntima conexión y de la consiguiente dificultad de trazar el límite entre la materia de seguridad industrial y la de comercio exterior, lo cierto es que determinar las características técnicas de seguridad de un producto industrial y controlar su ejecución constituye algo previo, algo más genérico y, en definitiva, algo distinto de la actividad comercial o, más precisamente, de la actividad pública relativa a la actividad comercial". Y agregamos: "En efecto, si atendemos al objeto y al contenido de la actividad pública de establecimiento de las condiciones de seguridad que deben cumplir los productos de seguridad industrial y la subsiguiente actividad de control, lo mismo que si atendemos al objetivo perseguido por las mismas -como requiere, entre otras, la STC 13/1989- llegamos a la conclusión de que dichas actividades son un prius respecto de la actividad de mediación o de cambio que constituye el núcleo fundamental, aunque no único, de la actividad comercial. Predisponer las condiciones de seguridad que deben poseer todos los productos de seguridad industrial para poder ser, como dice el apartado 4.1.4 en su primer párrafo, fabricados, importados para su comercialización, vendidos, alquilados o instalados, en suma, para poder ser utilizados en España, no supone regular la actividad comercial ni interior ni, en el caso de los productos importados, exterior, no supone establecer regímenes de importación de mercancías, ni regular mercados, ni puede considerarse instrumento de una determinada política comercial" (STC

313/1994, FJ 2º) (en parecidos términos pueden verse, entre otras, SSTC 100/1991, 236/1991, 203/1992 y 14/1994).

XXIV. La diferenciación y definición, en el seno de la materia de industria, de la submateria de seguridad industrial explica la naturaleza indirecta o mediada de la afección de esta última al título competencial establecido en el referido art. 149.1.13 CE, que ha sido, en última instancia, vehiculizada por el Tribunal Constitucional para destacar la -relativa- autonomía material de la competencia para “dictar normas por razones de seguridad industrial”; competencia que, según la doctrina hasta ahora expuesta, no debe entenderse residenciada en el art. 149.1.13 CE, sin perjucio de que, como de hecho así sucede, ambos ámbitos competenciales muestren espacios de concurrencia. Con todo, sobre la referida materia de seguridad industrial seguirían ostentando una incidencia ciertamente limitada competencias como la prevista en el artículo 149.1.13 CE -pero, ha de advertirse, no únicamente, pues la potestad del Estado para dictar “normas por razones de seguridad industrial” puede ejercerse en ámbitos que se “extiendan más allá de su competencia de ordenación económica del sector industrial” (STC 175/2003 FJ 16º)– que, amparándose en títulos diversos presentarían, como adelantamos, un carácter concurrente con la que constituye el objeto principal del presente Informe.

XXV. La STC 31/2010 es concluyente a este respecto cuando, al examinar la constitucionalidad del art. 139.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, según la reforma en él operada por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, que reservó en favor de dicha Comunidad la competencia exclusiva en materia de industria, en la cual se incluía “en todo caso la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos de seguridad industrial, y la regulación de las actividades de seguridad industrial que puedan producir impacto en la seguridad o salud de las personas”, se articuló en los términos que se reproducen a continuación:

Es cierto que el art. 149.1 CE no incluye expresamente la “industria” entre las materias que se reservan al Estado, por lo que, en consecuencia, puede ser asumida por los Estatutos de Autonomía. No lo es menos, sin embargo, que, como hemos tenido ocasión de declarar, no por ello queda desapoderado el Estado en dicha materia, pues la competencia general de ordenación de la economía que le reserva el art. 149.1.13 CE se proyecta sobre los diferentes sectores económicos y, por tanto, inequívocamente también sobre la industria (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4 y las allí citadas). Así debe entenderse la competencia autonómica enunciada en el art. 139.1 EAC, atribuida como exclusiva “salvo lo establecido en el apartado 2”, que no ha sido impugnado y que prevé la “competencia compartida” de la Generalitat “sobre la planificación de la industria, en el marco de la planificación general de la economía”. Como sostiene el Abogado del Estado, el propio precepto estatutario reconoce la incidencia y virtualidad de la competencia estatal del art. 149.1.13 CE, planificación general estatal que, según reiterada doctrina de este Tribunal, incluye la “ordenación general de la economía”, reconocimiento que reclaman los recurrentes.

La demanda denuncia asimismo que la competencia autonómica asumida en el art. 139.1 EAC no permite la intervención del Estado en lo atinente a la “seguridad industrial”. Bastará para rechazar la impugnación con recordar que, según nuestra doctrina, la seguridad industrial constituye un ámbito propio de la materia de “industria” que las Comunidades Autónomas pueden asumir (SSTC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 2 y 179/1998, de 16 de septiembre, FJ 3). Por ello, la atribución por el Estatuto a la Generalitat de la competencia exclusiva sobre “la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos de seguridad industrial” no es contraria al orden constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de la incidencia del título estatal sobre la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE al que ya se ha hecho referencia (FJ 84º).

XXVI. La íntima conexión que ha predicado reiteradamente el Tribunal Constitución existe entre la materia de seguridad industrial y la materia prevista en el art. 149.1.13 ha determinado, sin embargo, recientemente la confusión de ambas, hasta el punto de entender que la primera deriva o se incardina –al menos en varios de

sus elementos– en la segunda (vid. SSTC 20/2014, FJ 3º; 63/2018, FJ 3º). Asi, conforme a esta doctrina, “la seguridad industrial tiene una conexión específica con la materia industria, en la que se incluye (STC 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 3), siendo el título habilitante estatal el que deriva de lo dispuesto en el artículo 149.1.13 CE” (énfasis añadido). Entendemos que este reciente criterio –que deriva de la exégesis que dichas Sentencias hacen del pronunciamiento contenido en la STC 33/2005, FJ 5º; que está, por otro lado, lejos de ser concluyente al respecto, y que, en todo caso, no se ha plasmado en constante o uniforme jurisprudencia– debe ser objeto de precisión e interpretación conforme al bloque de constitucionalidad y a la doctrina que el Constitucional ha defendido, de manera notablemente más precisa y pormenorizada, en las Sentencias recaídas hasta la fecha y anteriormente citadas. Los votos particulares emitidos por el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré y por la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la STC 63/2018 apuntan, de hecho, en esta dirección, al mostrar su disenso respecto del criterio mayoritario en cuanto el mismo se aparta manifiesta y radicalmente, no solo de la doctrina constitucional expuesta, sino del régimen competencial que dibujan la Constitución y los Estatutos de Autonomía y, en especial, de la extensión objetiva del título previsto en el art. 149.1.13 CE, del cual la STC 79/2017 deduciría que el mismo “exige una lectura restrictiva, puesto que una excesivamente amplia podría constreñir e incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas”, máxime cuando “no toda medida por el mero hecho de tener una incidencia económica puede incardinarse en este título; es preciso que tenga “una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico” (FJ 5) (vid. asimismo, entre muchas otras, SSTC 29/1986, FJ 4; 225/1993 FJ 3; 141/2014, FJ 5).

XXVII. Resulta necesario, por último, analizar la eventual cobertura de la facultad del Estado para dictar normas por razones de seguridad industrial por el título competencial previsto en el artículo 149.1.1 CE, rara vez invocado en los conflictos de competencia planteados sobre la materia (vid. STC 313/1994) y que, sin embargo, se refiere en la Disposición Final Única de la Ley 21/1992, conjuntamente con el 149.1.13, como fundamento competencial de la aprobación de dicha norma. Bastará recordar a este respecto el pronunciamiento contenido en el Fundamento Jurídico 7º de la STC 61/1997, del que debe destacarse, en lo que aquí interesa, de un lado, que a juicio del Tribunal Constitucional el referido precepto “no ha atribuido al Estado la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales, sino solo el establecimiento -eso sí, entero- de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad”, y de otro lado, que la materia sobre la que el título competencial residenciado en el 149.1.1 recae o proyecta

“son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos”, de suerte “que las condiciones básicas que garanticen la igualdad se predican de los derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los que éstos se insertan y, en consecuencia, el art. 149.1.1º C.E. sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce. De lo contrario, dada la fuerza expansiva de los derechos y la función fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico que éstos tienen atribuida (art. 10.1 C.E.), quedaría desbordado el ámbito y sentido del art. 149.1.1º C.E., que no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional (…). El art. 149.1.1º C.E. no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica, ni tampoco como un título residual, aunque la normación del derecho por virtud de esta competencia sea limitada, no ya sólo porque no se inscriba en la dinámica de las bases-desarrollo, en la que siempre ha de restar un espacio normativo para las Comunidades Autónomas, sino, más exactamente, como ha quedado razonado, porque las condiciones básicas que garanticen la igualdad, por definición, no pueden consistir en un régimen jurídico acabado y completo de los derechos y deberes constitucionales afectados. La regulación de esas condiciones básicas sí corresponde por entero y en exclusiva al Estado, pero con tal normación, como es evidente, no se determina ni se agota su entero régimen jurídico. En tal contexto, no debe olvidarse que la

"igualdad de todos los españoles" representa el elemento teleológico o finalista del título competencial que aquí se considera, el único que justifica y ampara el ejercicio de la competencia estatal.

XXVIII. De las consideraciones efectuadas sobre la doctrina constitucional expuesta, se colige, en definitiva, que el ámbito material en el que se inserta el Proyecto de Decreto sometido a informe aparece definido o delimitado por límites materiales atinentes a dos órdenes distintos: de un lado, por los límites que se derivan del ejercicio del título competencial reservado por el artículo 149.1.1, cuya virtualidad debe quedar limitada, de conformidad con la STC 61/1997 inmediatamente citada, a una materia y nivel regulatorios concretos; de otro lado, por los límites que tienen su origen en la competencia exclusiva del Estado para “establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” prevista en el art. 149.1.13 CE, sobre la base de la cual se ha fundamentado recurrentemente el ejercicio por parte de este último de la referida competencia para dictar normas por razones de seguridad industrial. En adición a lo ya apuntado respecto de la operatividad de tales límites, y, en particular, de los derivados de la cláusula contenida en el 149.1.13 CE, debe incidirse en que los mismos han de entenderse derivados en última instancia del contenido material al que se refieren tales potestades regulatorias, sin que quepa por ello, como sucede respecto de la legislación básica, entenderlas dimanadas del carácter formal que revistan las normas dictadas que se prediquen de dicha naturaleza (vid. SSTC 1/2003, FJ 8º; 151/2014, FJ 3º entre otras), y, ello, con independencia de que dicho carácter formal haya sido definido como un requisito que deben observar las normas de contenido básico (vid. SSTC 80/1988 FJ 5º; 197/1996 FJ 5º; 223/2000 FJ 6º).

XXIX. En otro orden de consideraciones, el Proyecto de Decreto informado no presentará alteración alguna en el régimen competencial de las Entidades Locales ni en el de los territorios históricos vascos, tal y como aparece aquél definido en el EAPV, en la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos y en la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, además de en el resto de concordantes que resultan de observancia.

XXX. De todo lo inmediatamente expuesto se deduce la conformidad del contenido de la norma proyectada y de las disposiciones que integran la misma con el régimen de competencias propio de la CAPV a cuyo análisis por razón de la materia se ha orientado el presente apartado, y que –no es vano recordar– igualmente aparece integrado por el ámbito competencial al que se refiere el art. 10.6 de su Estatuto, al que de igual manera se acomoda plenamente el contenido del Proyecto.

3. HABILITACIÓN DE DESARROLLO REGLAMENTARIO

XXXI. El ejercicio de la potestad reglamentaria viene con carácter general reconocido en favor del Gobierno, que lo efectuará de “acuerdo con la Constitución y las Leyes” (art. 97 CE). Por su parte, el artículo 29 del EAPV dispone que el Gobierno Vasco “ostenta las funciones ejecutivas y administrativas del País Vasco”, expresión ésta en la que debe entenderse subsumida la potestad reglamentaria. Así, en efecto, se expresa el artículo 16 de la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno, que dispone que “el Gobierno es el órgano colegiado que, bajo la dirección del Lehendakari, establece los objetivos políticos generales y dirige la Administración del País Vasco. A tal fin, ejerce la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, de conformidad con el Estatuto de Autonomía y la Ley”. La referida Ley 7/1981 establece en otro término en su artículo 60 que “adoptarán la forma de Decreto las disposiciones de carácter general” aprobadas en ejercicio de la potestad reglamentaria. La definición de tales disposiciones puede deducirse del tenor literal del artículo 3 de la anteriormente citada Ley 8/2003, que las conceptualiza como aquéllas “que, cualquiera que sea la materia sobre la que versen, contengan normas jurídicas que innoven el ordenamiento jurídico y adopten la forma de ley, decreto legislativo, decreto u orden.”

XXXII. El esquema que dibujan las referencias normativas inmediatamente efectuadas ha sido recientemente positivizado a través del artículo 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), que a tal respecto dispone que “el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde (…) a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos”, y que “los reglamentos y disposiciones administrativas” aprobados en ejercicio de la potestad reglamentaria “no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.”

XXXIII. La potestad reglamentaria del ejecutivo vasco a la que con carácter general aluden las disposiciones inmediatamente referidas aparece, en lo relativo al Proyecto cuyo análisis nos ocupa, específicamente habilitada por medio de la Disposición Final Segunda LICAE, que establece que “el Consejo de Gobierno aprobará las disposiciones de aplicación y desarrollo de la presente ley”; disposiciones que adoptarán, según se expuso, la forma de Decreto (arts. 59 y 60 Ley 7/1981). La remisión normativa que incorpora la LICAE a través de la citada Disposición Final Segunda aparece, en diversos lugares de su articulado, complementada de remisiones singulares que se orientan a concretar o particularizar el alcance y objeto del desarrollo que mediante el ejercicio de aquélla se efectúe del contenido dispositivo de la referida Ley (vid. arts. 5, 13, 14, 15, 17, 35 y 40). Los límites materiales que las citadas remisiones singulares y genéricas contenidas en la LICAE imponen al desarrollo reglamentario al que se orienta el Decreto proyectado adquieren diversos carices de los que, en su despliegue, se deduce el carácter complementario de la norma reglamentaria respecto de la de rango legal.

XXXIV. Del examen del contenido del Proyecto de Decreto se colige, de otro lado, que las innovaciones en el ordenamiento jurídico que a través del mismo se pretenden introducir han respetado el núcleo o contenido esencial de la regulación establecida en virtud de la entrada en vigor de la LICAE, entendiéndose por tal núcleo, fundamentalmente, los principios ordenadores y la estructura básica de la intervención administrativa y de los agentes colaboradores de la misma en el sector jurídicamente ordenado. En este sentido, se estima ajustado el alcance de las disposiciones del Proyecto a las notas caracterizadores o distintivas de los Decretos como normas jurídicas, a saber, su carácter de complemento de la Leyes a cuyo desarrollo se orientan y la naturaleza subordinada y dependiente de aquéllos respecto de las últimas.

XXXV. El carácter instrumental y complementario que debe observar el Proyecto respecto de la Ley que le sirve de fundamento no es obstáculo, como resulta obvio, para el efectivo despliegue de la función de desarrollo de aquél del mandato legal, pormenorizando y concretando las directrices ordenadores contenidas en la Ley en aplicación de los criterios derivados del estado actual de la ciencia y del elenco de conocimientos que tiene a su alcance el ejecutivo vasco.

XXXVI. Es oportuno, en fin, no pasar únicamente revista de la vinculación del Decreto en proyecto respecto de la Ley habilitante, sino también, según predica el artículo 9 de la Constitución, respecto del ordenamiento jurídico. Las disposiciones del Proyecto analizado se presume coexistirán pacíficamente con las contenidas en normas de superior rango que, bien por razón de competencia o de materia, inciden directa o colateralmente sobre la ordenación jurídica de la materia de la seguridad industrial, dándose así plena efectividad al principio de legalidad que debe regir el ejercicio de las potestades administrativas. El contenido dispositivo de aquéllas normas de rango legal distintas de la Ley con incidencia en la materia regulada ha sido incorporado en diversas partes del articulado, lo cual dota al conjunto del mismo de una coherencia, sistematicidad y completitud que hacen al mismo comprensible por sí mismo, contribuyéndose con ello a facilitar el acierto en la actuación y toma de decisiones de los operadores en el tráfico administrativo.

4. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

XXXVII. El Decreto de Industria tiene la consideración de disposición de carácter general a efectos de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General.

XXXVIII. Conforme dispone el artículo 4 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General, el procedimiento de elaboración del presente Decreto se ha iniciado por Orden de la Consejera titular del Departamento competente por razón de la materia, no concurriendo ninguna de las circunstancias previstas en el referido precepto que hubiere motivado decisión distinta de la adoptada. La Orden de Inicio fue objeto de firma por la Consejera en fecha 14 de junio de 2019.

XXXIX. Los trámites que han integrado hasta la fecha de emisión del presente informe las fases de iniciación e instrucción son acordes a las prescripciones que, por razón de materia, rango normativo y nivel de afección del Proyecto de Decreto sobre los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos y ciudadanas, resultan de observancia. Así, se ha sustanciado durante el periodo que transcurre desde el 29 de mayo de 2019 hasta el diez de junio de 2019 la consulta pública previa a la redacción del texto de la norma a través de anuncio en Irekia, a la vez que se ha hecho pública la Orden de Consulta Previa, firmada por la Consejera el 28 de mayo de 2019, en dicho espacio y en Legegunea y en el Tablón de Anuncios de la Sede Electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Se ha publicado con fecha 24 de junio de 2019 la Orden de inicio referida con anterioridad en el espacio colaborativo de conocimiento compartido Legesarea, de conformidad con lo acordado en Consejo de Gobierno de 12 de diciembre de 2017, así como en Legegunea. Asimismo, se ha efectuado una publicación en Irekia que enlaza directamente con la Orden de Inicio inserta en el espacio Legegunea. Asimismo, se ha emitido, de un lado, por el servicio jurídico del Departamento competente, Informe de evaluación del impacto en la constitución, puesta en marcha y funcionamiento de las empresas, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28 de junio, de Apoyo a las Personas Emprendedoras y a la Pequeña Empresa del País Vasco, y, de otro lado, Informe de Impacto en función de género ajustado a las “Directrices sobre la realización de la evaluación previa del impacto en función del género y la incorporación de medidas para eliminar desigualdades y promover la igualdad de mujeres y hombres,” aprobadas por Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno publicado por Resolución 40/2012 de 21 de agosto, de la Directora de la Secretaría del Gobierno y de Relaciones con el Parlamento. Los trámites integrantes de las fases iniciadas en el momento de emisión del presente informe se han sustanciado a través de la herramienta Tramitagune, como se exigía en la Orden de inicio.

XL. En fase de instrucción, una vez concluida la redacción del texto del Proyecto –cuyo contenido y alcance se ajusta, según se observa, a la Orden de inicio– y aprobado el mismo por la Consejera del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras, según exige el artículo 7 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General, deberá ser sometido el mismo a audiencia pública, en los términos y condiciones establecidos en el artículo 8 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General. El texto del Proyecto aprobado por la Consejera del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras habrá de ser asimismo remitido al Parlamento Vasco, como manda el artículo 56.1 de la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno, según la modificación en ella operada por Ley 8/2016, de 2 de junio.

XLI. Integra asimismo la fase de instrucción la emisión de los siguientes informes: Informe del Consejo Vasco de Seguridad Industrial, tal y como exige el artículo 4 del Decreto 208/2008, de 9 de diciembre; Informe de la Viceconsejería de Política Lingüística del Departamento de Cultura sobre la incidencia de las disposiciones de carácter general en la normalización del uso del euskera y su adecuación a la normativa vigente en materia lingüística, de conformidad con lo previsto en el Decreto 233/2012, de 6 de noviembre, por el que se establece el régimen de inclusión de la perspectiva de normalización del uso del euskera en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general; Informe de la Oficina de Control económico, en el que se

verifique el contenido económico de la disposición reglamentaria, de conformidad con lo establecido en el artículo 41.2 del Decreto 464/1995, de 31 de octubre, por el que se desarrolla el ejercicio del control económico interno y la contabilidad en el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi, en relación con el artículo 25 de la Ley 14/1994, de 30 de junio, de Control Económico y Contabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi; y Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora, y previa consulta que habrá de reunir los requisitos establecidos en el artículo 20 de la referida norma. La misma documentación de la que se dé traslado a la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi a efectos de solicitar el referido Dictamen, deberá igualmente remitirse al Parlamento Vasco, a fin de dar cumplimiento al artículo 56.2 de la referida Ley 7/1981.

XLII. En la fase de aprobación, se elaborará el expediente, al que deberán resultar incorporados la Orden de inicio, los estudios y consultas evacuados y el resto de documentación que debiere resultar de apreciación, según establece el art. 10 de la Ley 8/2003. A dicho expediente se unirá asimismo una memoria sucinta de todo el procedimiento y una memoria económica, en cuyo contenido habrá de figurar referencia expresa a los extremos previstos, respectivamente, en los apartados segundo y tercero del artículo 10 de la Ley 8/2003.

XLIII. Debe por último tenerse en cuenta que, en observancia de lo dispuesto en el art. 8.1 de la Ley 10/1982 del Euskera, el texto normativo deberá ser objeto de traducción del castellano al euskera por el servicio de traducción del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras.

XLIV. No será necesario, en fin, realizar trámite alguno ante la Unión Europea por deducirse así de la normativa que resulta de observancia.

5. RESULTADOS DE LA CONSULTA PÚBLICA PREVIA Y DE LA CONSULTA A TRAVÉS DE LEGESAREA

XLV. No se han recibido comentarios u observaciones durante la sustanciación de las dos referidas consultas.

6. ANÁLISIS DE CONTENIDO

XLVI. El contenido de la Parte Expositiva del Proyecto se adecúa, como se deduce de su examen, a la importancia de la norma y recoge, como prescriben las Directrices para la elaboración de Proyectos de Ley, Decretos, Ordenes y Resoluciones aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993, hecho público por Orden de 6 de abril de 1993, del Consejero de Presidencia, Régimen Jurídico y Desarrollo Autonómico, “los motivos que han dado origen a su elaboración, los objetivos perseguidos, los fundamentos jurídicos habilitantes en que se apoye, los principios y líneas generales de la regulación y su incidencia en la normativa en vigor”. Asimismo, se incorpora la fórmula aprobatoria y la expresión subsiguiente que se establece en las referidas Directrices.

XLVII. En la Parte Dispositiva del Proyecto, el Capítulo I, titulado “Disposiciones Generales”, se integra de 7 artículos, siendo el primer y segundo de ellos relativos, respectivamente, al objeto y ámbito de aplicación del Decreto proyectado. Del contenido de dichos artículos interesa destacar que la delimitación del objeto y alcance del Proyecto de Decreto se ha efectuado de conformidad con la estructura del reparto constitucional de competencias y en congruencia con el artículo 1 LICAE, a cuyo desarrollo se orienta el primero de aquéllos. El artículo tercero incorpora, siguiendo la tradición regulatoria en esta materia, una relación de definiciones de las que interesa destacar, principalmente, el carácter formal que revisten todas ellas, consecuencia de la

heterogeneidad de la realidad material sometida a regulación y, sobre todo, de la densidad normativa que alcanza este sector del ordenamiento jurídico, caracteres que hacen inviable la tarea de optar por definiciones de extensión más específica o limitada que, en otro caso, serían plenamente operativas. Debe en cualquier caso notarse que, en contraste con la LICAE, el presente Decreto tiene un objeto circunscrito a la materia de seguridad y, por ello, todas las definiciones que integran el artículo 3 del Proyecto presentan una denotación más específica que las que se contienen en aquél. Ejemplo de lo inmediatamente expuesto es la definición de actividades de seguridad industrial en base a que el inicio o desarrollo de las mismas esté sujeto a normas de seguridad industrial; criterio éste del que no se sirve el artículo 4.1 LICAE, que se sirve de un concepto de actividad industrial que se plantea en términos considerablemente más amplios; o la definición de “agente colaborador” como toda persona física o jurídica que reuna la condición de “agente habilitado”, “organismo de control” o “agente inspector habilitado”. Este nuevo criterio se estima más preciso que el que se hubo de inspirar la redacción del artículo 14 de la referida norma legal. Sobre el concepto de “agente colaborador” volveremos a tratar más adelante.

XLVIII. Debe también destacarse la definición que se propone de Administración de seguridad industrial en la letra c) del artículo 3, similar a la que se contiene en el artículo 8 LICAE y cuya formulación ha intentado superar las dificultades hermenéuticas que se derivan de la lectura del referido precepto legal, que habla de “órganos dependientes de la Administración de la CAPV”, lo cual es una expresión bien tautológica, bien comprensiva de realidades jurídicas distintas de los órganos administrativos -que no son dependientes de dicha administración, sino parte de ella. Se ha optado, en definitiva, por la segunda de las interpretaciones, y, en consecuencia, por un concepto amplio de “administración industrial”. Igualmente merece una breve mención la definición de “actividad industrial”, de la que se colige que la misma que puede presentar tres objetos diferenciados, a saber, i) la obtención, transformación, transporte, comercialización, distribución, suministro, almacenaje, embalaje, envasado o procesamiento de productos de seguridad industrial o de los subproductos derivados de su ejecución; ii) el diseño, instalación, reparación, mantenimiento o control de instalaciones de seguridad industrial; y, iii) el control de otras actividades de seguridad industrial.

XLIX. El Capítulo I se integra asimismo de dos artículos orientados, en última instancia, a regular la relación de los sujetos destinatarios del Decreto con la Administración de seguridad industrial. Así, el artículo 5 prevé, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 LPAC, la obligación de comunicarse con la Administración de seguridad industrial por medios electrónicos; obligación de la que están exentos -a contrario sensu- las personas físicas titulares de instalaciones de seguridad industrial no afectas a una actividad industrial. Lo anterior se deduce de la exégesis de la previsión contenida en el artículo 5.1, que, precisamente, por articular dicha excepción en términos implíticos o inversos y no expresos, se considera susceptible de mejora.

L. El referido artículo 5 incorpora en su apartado tercero una previsión tendente a regular los supuestos de implantación de regímenes especiales de presentación –que podrían ser, por ejemplo, los que se sirven del uso de ciertas aplicaciones telemáticas- y dar plena operatividad a la disposición contenida en el art. 16.8 LPAC –que habla de “régimen de presentación”, frente al término “medio de presentación” del que se sirve para referirse a la comunicación medios electrónicos con las personas interesadas (arts. 14 y 16 LPAC, passim).

LI. El artículo 6, por su parte, desarrolla la previsión contenida en el artículo 5.7 LPAC al establecer el régimen jurídico de la representación habilitada que, además de ser extensiva respecto de los sujetos en dicho precepto referidos, también podrá serlo respecto de aquéllos otros con los que la Administración suscriba un convenio con tal objeto y que no es posible definir ex ante en sede normativa. Pudiere observarse contradicción entre lo dispuesto por medio de este artículo y lo previsto en el artículo 12 del Decreto 21/2012, de 21 de febrero, de Administración Electrónica; precepto este último que, sin embargo, puede leerse en el sentido de referirse únicamente a la modadidad de representación habilitada que en el artículo 6.3 se denomina “específica”, que frente a la forma “general”, exige la suscripción de un convenio. No entendemos, así, exista una contradicción entre el referido Decreto y la norma proyectada, que asimismo en última instancia podría entenderse matizada desde la consideración de la posición de equivalencia que ambas normas ocuparían en el sistema de fuentes.

LII. El Capítulo II, intitulado “Régimen jurídico de las actividades e instalaciones de seguridad industrial”, se compone de tres Secciones, la primera de las cuales tiene por objeto el inicio de actividades de seguridad industrial y la puesta en servicio de instalaciones de seguridad industrial. El artículo 8 establece, en su apartado primero, “la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios en relación a la instalación, ampliación y traslado de las actividades de seguridad industrial”; reconocimiento que resulta más amplio que el que se contiene en el artículo 4.2 LICAE, que no hace alusión a la “libre prestación de servicios” que se reconoce en los artículos 56 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, particularmente, a lo largo de todo el articulado de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, y de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. La expresión “instalación, ampliación y traslado de las actividades”, aun considerándose perfectible, se mantiene a fin de evitar innecesarias diferencias con respecto a la norma legal en que se funda el Proyecto. Resulta problemática la reproducción parcial del precepto legal, tal y como ha sido advertido por diversos operadores (Comisión Jurídica, en Dictámenes 126/2018 y 163/2007, entre muchos otros, y Tribunal Constitucional, en Sentencias 2/2018 y 47/2004, entre muchas otras), aunque, en todo caso, recoge una formulación que parece más idónea que la que resultaría de prescindir absolutamente de aquél para la configuración del precepto.

LIII. El apartado segundo del referido artículo 8, por su parte, condiciona con carácter general el inicio de una actividad industrial o la puesta en servicio de una instalación industrial a la presentación de una declaración responsable, de la que solo resultan exceptuados los interesados titulares de actividades o instalaciones cuyo inicio o puesta en servicio estuviera sometido al régimen de autorizaciones (art. 9) (sobre las declaraciones responsables, vid. STC 139/2013, FJ 5). Mientras la fundamentación de la obligación de presentar una declaración responsable con carácter previo a la puesta en servicio de una instalación debe entenderse residenciada en el art. 9 en relación al 12, ambos de la LICAE, la obligación de presentar ésta por las personas interesadas en iniciar una actividad sometida a reglamentación industrial deriva de la imperativa ejecución de los mandatos contenidos en los instrumentos jurídicos comunitarios, tal y como exige el art. 4.3 de la referida LICAE. Se aúnan así en un mismo artículo, en aras de la sistematicidad y congruencia del Proyecto, preceptos que en la Ley se contienen en dos artículos distintos. Por lo demás, las disposiciones contenidas en este apartado se desmarcan de la opción regulatoria expresada en el Decreto 29/2015, de 17 de marzo, sobre el régimen de inicio de las actividades de seguridad industrial, que condicionó a la presentación de una declaración responsable o comunicación el inicio de las actividades industriales lato sensu, tuvieran éstas o no un nexo con el régimen de seguridad industrial, y del cual subsisten indeseables remanentes en la configuración del Registro Industrial, con las consecuencias que de ello se derivan, tal y como hubo oportunamente de advertir la Comisión Jurídica Asesora en Dictamen 17/2015, cuyo parecer quien emite este Informe acoge plenamente.

LIV. Es digno de mención el apartado tercero del artículo 9, por intermedio del cual se somete a regulación la previsión contenida en el artículo 9.3 LICAE, y que introduce una excepción al cumplimiento de la reglamentación sectorial fundamentada sobre la existencia de una situación de excepcionalidad, que será objeto de reconocimiento expreso por la Administración. Es importante notar que, conforme a algunas normas sectoriales –entre ellas el Real Decreto 88/2013, de 8 de febrero, por el que se aprueba la Instrucción Técnica Complementaria AEM 1 "Ascensores" del Reglamento de aparatos de elevación y manutención, aprobado por Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre (vid. punto 14.1.2)- las medidas de seguridad a las que se refiere el segundo párrafo de este apartado se sitúan al margen de la resolución autorizatoria, siendo de tal manera responsabilidad de las personas interesadas –y, ulteriormente, de los agentes colaboradores intervinientes- la definición de su alcance y extensión. En correspondencia con la diversidad de los regímenes de las resoluciones de excepcionalidad que se observan en los distintos reglamentos sectoriales, los términos en los que se formulan las previsiones de este apartado tecero presentan un elevado carácter abierto. En todo caso, se estima que la previsión de que la resolución que a tales efectos se dicte sea motivada contribuye

positivamente a reforzar la eficacia de las disposiciones en materia de seguridad industrial (vid. art. 35.1.i) LPAC).

LV. El artículo 10, relativo a las “Declaraciones responsables”, incorpora al texto del Proyecto la regulación que a tal respecto se contiene en el artículo 69 LPAC, así como el plazo de un año que tiene origen en el artículo 4.8 LICAE durante el cual puede prolongarse la imposibilidad de presentar una nueva declaración responsable con el mismo objeto a las personas interesadas que incumpliesen las prescripciones relativas a esta materia. Por su parte, el segundo párrafo del apartado quinto de este artículo establece que la resolución que sobre la base de este apartado se dicte deberá ir precedida de una audiencia previa por plazo de tres días, tal y como dispone el artículo 4.6 LICAE. Debe notarse que existe una contradicción entre lo dispuesto en este último artículo de la LICAE y lo previsto en el art. 82 LPAC al que el propio artículo 16 del Proyecto de Decreto se refiere. Este conflicto, que no cabe resolverlo a través de la norma proyectada, trae causa de la ausencia que se observa en el art. 4.6 LICAE del condicionamiento del referido trámite de audiencia previa a la concurrencia del presupuesto que, por su parte, sí se contiene en el artículo 82 de la norma estatal.

LVI. Es importante asimismo dejar consignado el aspecto inheremente complejo que presenta la previsión contenida en el art. 10.2 in fine, aunque, sin embargo, no se estime que comprometa su conformidad a Derecho en la medida en que no parece afectar al régimen de inicio y puesta en servicio de las actividades e instalaciones de seguridad industrial, y, por tanto, se estima congruente, de un lado, con la previsión contenida en el art. 4.5 LICAE y respetuosa, por otro, con el principio de igualdad.

LVII. La Sección Segunda del Capítulo II contiene un heterogéneo conjunto de disposiciones relativas al desarrollo y funcionamiento de las actividades e instalaciones de seguridad industrial. Así, se establece una relación de requisitos y obligaciones que, por su carácter general, son exigibles a los titulares de toda actividad o instalación industrial, así como a las personas que operasen por cuenta de éstos. El fundamento de esta previsión reglamentaria puede hallarse en el art. 3.3 LICAE, que establece el régimen de la “responsabilidad industrial” y prevé, a tales efectos, los sujetos que pueden resultar responsables “del cumplimiento de las condiciones y requisitos técnicos de seguridad reglamentariamente establecidos”. De la lectura conjunta del referido artículo 3.3 LICAE y de la definición de “titulares” contenida en el artículo 3 del Proyecto se infiere el acomodo del régimen previsto en este último con la regulación del instituto de la “responsabilidad industrial” contenida en la norma de rango legal, cuyos principios y estructura básica se mantiene inalterada, no obstante la concreta vehiculación práctica de los mismos que se pretende articular por intermedio de esta Sección Segunda del Capítulo II.

LVIII. Junto con tal régimen general se prevé un régimen de requisitos y obligaciones específicas exigibles únicamente a titulares de ciertas actividades de seguridad industrial (arts. 17, 18 y 19) que ha sido diseñado al margen del concepto de “agente colaborador” que aparece referido en diversos preceptos LICAE y, particularmente, en su artículo 14. Las razones detrás de ello guardan relación con un intento de adoptar una categoría de definiciones que, respetando la realidad a que se refiere el antedicho concepto legal, escape de la indeterminación de los límites de este último –tal y como aparece definido en la referida norma legal– y permita particularizar, con niveles adecuados de seguridad jurídica, la relación de requisitos y obligaciones exigibles reglamentariamente a cada uno de los destinatarios de la norma proyectada. No obstante haber sido elaborado el referido régimen al margen de la figura del “agente colaborador”, tal y como aparece esta definida en la LICAE, el Proyecto se sirve de dicho concepto (vid. art. 3.h) para referirse de manera conjunta a los agentes habilitados (art. 17), los organismos de control (art. 18) y los agentes inspectores habilitados (art. 19) a lo largo de las disposiciones contenidas en el mismo, algo que se estima contribuye a facilitar la comprensión y manejo de la norma proyectada.

LIX. La definición de ambos regímenes es congruente con la naturaleza del Proyecto de Decreto y con el acomodo que, a tal respecto, debe predicarse entre las disposiciones contenidas en el mismo y las que integran la

reglamentación sectorial que deba resultar de observancia. Según pudiere colegirse, tales requisitos y obligaciones no se imponen con carácter ex novo, sino que el fundamento de su inclusión se encuentra en diversos preceptos LICAE (vid. arts. 4.3, 4.6, 9.2, 12, 14, y 17) y LPAC (vid., en particular, su art. 69). El artículo 14 del Proyecto, por su parte, establece la forma que deberán revestir los documentos que dirijan los interesados a la Administración de seguridad industrial a fin de dar cumplimiento a la obligación de comunicar ciertos hechos previstos en el artículo 13.

LX. Por su parte, el artículo 15 contiene una referencia a la actividad de la “acreditación”, por medio de la cual se comprueba el cumplimiento de los requisitos y condiciones técnicas previstos en los distintos reglamentos sectoriales para el ejercicio de una actividad de seguridad industrial o para la puesta en servicio de una instalación de seguridad industrial. Se inspira a tales efectos en gran medida en la legislación estatal, y, en particular, en el artículo 2 del Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial aprobado por Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre. Nótese a estos efectos la distinta significación que dicho término aquí muestra respecto de la acepción que del mismo se sirve la Ley 21/1992, de 16 de julio de Industria en su artículo 8.11. Parece, con todo, que el término acreditación es del que se sirve la LICAE para referirse a la realidad que el artículo 15 del Proyecto toma en consideración (vid. arts. 3.3.c; 4.3; 9.2 y, especialmente, 12, todos de la LICAE).

LXI. El artículo 16, en otro término, establece la documentación que tienen que mantener a disposición de la Administración de seguridad industrial los titulares durante el tiempo inherente al desarrollo o funcionamiento de la actividad o instalación industrial correspondiente; previsión ésta que se deriva del régimen general de inicio y puesta en servicio establecido en el artículo 8 y que resulta congruente tanto con la institución de la declaración responsable –contenida en el artículo 69 LPAC– como con el espíritu regulatorio de cuyo máximo exponente es la ya referida Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Igualmente entendemos que se acomoda al régimen previsto en la LICAE y, en particular, el deducido de sus artículos 4.3, 9.2, 12.2.a) y 16. Es importante destacar de este artículo 16 su apartado quinto, por cuanto el mismo establece el régimen jurídico de dicha puesta a disposición–previendo a este respecto que deberá articularse por medios electrónicos y de manera inmediata- y remite a una disposición de carácter general el desarrollo regulatorio de dicho régimen. Entendemos que esta previsión encuentra cobertura en el ordenamiento jurídico y se alinea, a través de la previsión contenida -entre otros- en el artículo 16 LICAE, con los principios, objetivos y formas de actuación de la Administración electrónica. En esta línea y sin perjuicio de un criterio mejor fundado en Derecho, consideramos que dicha previsión no es antijurídica por contraria al principio de proporcionalidad o a sus diversas concreciones -entre ellas, particularmente, el principio de reducción de cargas -tal y como aparece desarrollado éste, especialmente, en la la Ley 16/2012, de 28 de junio, de Apoyo a las Personas Emprendedoras y a la Pequeña Empresa del País Vasco (vid. asimismo, art. 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, en adelante LRJSP). Puede entenderse a este respecto amparado dicho criterio por la discrecionalidad ínsita en la actividad de ponderación de tal principio y los consagrados por la LICAE .

LXII. A la definición y regulación de la figura del agente habilitado se orienta el artículo 17 del Proyecto, mientras que el artículo 18 hace lo propio respecto de los organismos de control, cuyo régimen establece de conformidad con lo dispuesto por la normativa básica (vid. artículo 15 de la Ley 21/1992 y artículo 41 del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial) y el criterio jurisprudencial dominante al respecto (vid. SSTS de 29 de junio de 2011, 27 de febrero de 2012 y 4 de abril de 2017). Se regula la impugnación de las actuaciones de control de los organismos de control, tal y como marca la propia LICAE y la normativa comunitaria, a través, primero, de la exigencia de que se sustancie dicha disconformidad ante el correspondiente organismo, y segundo, a través del sometimiento de la elevación de dicha disconformidad a sede administrativa a una serie de plazos de caducidad y prescripción. Interesa asimismo advertir que se ha estimado oportuno excluir, del régimen jurídico de las medidas que pueden adoptar los organismos de control en ejercicio de funciones de control –que el artículo

18.3.c) del Proyecto denomina “correctoras”, a fin de diferenciarlas de las “provisionales, de las “cautelares” y de las adoptables en aplicación del artículo 26 del propio Proyecto–, la necesidad de que las mismas sean objeto de “ratificación o revocación por el órgano competente”, tal y como podría en un primer momento entenderse deducido del artículo 17.2.b) LICAE. Entiende quien suscribe el presente informe que las medidas que conforme al referido precepto legal deben stricto sensu ser objeto de ratificación o revocación por el referido órgano son aquéllas que, teniendo por objeto la protección de las personas o los bienes respecto de riesgos de daños (art. 17.1 LICAE), sean adoptadas con carácter provisional por un funcionario inspector (art. 17.2.b LICAE), como de hecho ocurre respecto de las medidas provisionales cuyo régimen básico se haya previsto en el artículo 56 LPAC. Contrastan con las referidas medidas provisionales, como inmediatamente se apuntaba, las medidas que el Proyecto denomina “correctoras” (arts. 17.4.d) y 18.3.d), y que se deben entender impuestas al margen de lo que la doctrina denomina potestades exorbitantes, expresión del clásico concepto de imperium. Esta postura es congruente, entre otras, con la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (vid. Sentencias de 22 de octubre de 2009 (asunto C-438/08) y de 18 de octubre de 2015 (asunto C-168/14) y de tribunales nacionales (vid. entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 221/2012 FJ 3, que recordó, en base a la normativa en Cataluña entonces vigente, que “hay que tener presente que la medida cautelar se limita literalmente en el caso de los organismos de control a una orden de interrupción de las instalaciones; esto es, a un pronunciamiento declarativo”). Sea como fuere, que las medidas adoptadas por organismos de control no deban ser objeto de ratificación o revocación no debería ser obstáculo para llegar a la certeza de que a su adopción deba necesariamente seguir una decisión administrativa cuyo contenido pudiere materialmente coincidir con la de una revocación o ratificación.

LXIII. También se regula la figura de los agentes inspectores habilitados, a la que se refieren diversas normas sectoriales –como el Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios (art. 29.3), el Decreto 125/2016, de 6 de septiembre, por el que se regula la inspección y revisión de las instalaciones receptoras de gas, o el Decreto 5/2018, de 16 de enero, de procedimiento de gestión de las inspecciones periódicas de instalaciones y equipos sometidos a reglamentación de seguridad industrial– y el régimen jurídico de la impugnación de las inspecciones y demás actuaciones de control de dichos agentes, análogo al régimen previsto para los organismos de control.

LXIV. La Tercera Sección del Capítulo II, relativa al “control de las actividades e instalaciones de seguridad industrial”, está encabezada por el artículo 20, que prevé, en el marco de lo establecido en el artículo 13 LICAE, que el referido control podrá adoptar la forma de inspecciones, auditoría o muestreo, e inspecciones y revisiones periódicas, remitiendo a la reglamentación sectorial la denominación que deban adoptar las operaciones de control que reglamentariamente se prevean. Los apartados tres y cuatro del referido artículo se orientan a delimitar el objeto de las actuaciones de control, estableciendo al efecto las realidades sobre las que aquéllas se proyectan y sobre las que debe efectuarse la comprobación de la adecuación a las condiciones o requisitos de la que habla el apartado segundo del mismo artículo, mientras que el quinto se remite a la reglamentación sectorial y a los planes de auditoria o control que pudiere aprobar la autoridad competente en lo que respecta a la concreción de la periodicidad, alcance y condiciones técnicas para el desarrollo de las referidas actuaciones de control.

LXV. El artículo 21 desarrolla las previsiones contenidas en los artículos 13.2 y 14.2 LICAE. Debe dejarse consignado que el apartado dos del artículo 21 es en gran medida una reproducción del contenido del artículo 13.2 y 3 LICAE, con las dificultades que ello entraña, y que fueron advertidas supra (punto LII).

LXVI. El artículo 22 presenta asimismo una mera reelaboracion del contenido del artículo 13.1 LICAE que, como se acaba de ver, también incorpora la regulación de las inspecciones, cuya diferenciación respecto de las actuaciones de auditoria o muestreo por intermedio de este precepto reglamentario se ha aspirado a marcar. Incorpora, en línea de lo establecido por la norma legal, aspectos relativos a la colaboración interadministrativa y publico-privada y a la publicidad de las campañas y/o planes que se aprueben. Esta última previsión debe

entenderse ligada con la contenida en el art. 6.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

LXVII. El artículo 23 establece en líneas generales el régimen jurídico de las inspecciones y revisiones periódicas, remitiendo a la reglamentación sectorial la determinación de su alcance, sus condiciones y las personas que pueden llevar a cabo las mismas. Se localiza en el mismo, no obstante, una definición de las mismas (apartado 1), una delimitación de las condiciones para su ejecución (apartado 2), una previsión relativa a la obligación de los titulares de que se inspecciones o revisen sus actividades o instalaciones, en los términos o condiciones previstos en la reglamentación sectorial (apartado 3), y una referencia a la obligatoriedad por parte de los sujetos inspectores o revisores de seguir las indicaciones o prescripciones técnicas previstas en la reglamentación sectorial, documentación técnica o manuales de inspección (apartado 4).

LXVIII. También merece un sucinto análisis el artículo 24 del Proyecto, que somete a desarrollo el régimen de las actas que se contiene en el apartado cuarto del referido artículo 13 LICAE. Al margen de las relativas al contenido de las mismas y a los plazos en los que éstas han de remitirse, de este artículo ha de pasarse revista de la previsión relativa a que, sin perjuicio de lo establecido en el art. 77.5 LPAC, las actas gozan de presunción de veracidad y valor probatorio, afirmación que se estima ajustada al régimen probatorio desarrollado positiva y jurisprudencialmente (por todas, STC 76/1990) y sobre el que en varias ocasiones se pronunciado la Comisión Asesora Jurídica de Euskadi –destacamos aquí los Dictámenes 107/2003, 202/2009 y 137/2015. Nótese que la atribución de la condición de veracidad a las actas de inspección y revisión se refiere, por su naturaleza, al objeto de las mismas, esto es, a los datos fácticos en ellas referidos y no otorga a las mismas una condición procesal o procedimental prescrita por las normas y principios reguladores del régimen probatorio, condición esta última que, de manera no absoluta sino relativa, vehicula la atribución a las mismas de “valor probatorio”, y no –como se apuntaba– de una “fuerza concluyente” propia que podría entenderse contraria, por ejemplo, al principio de libre valoración de la prueba por los Jueces y Tribunales jurisdicción contencioso-administrativa.

LXIX. Pudiere plantear interrogantes la incorporación que por intermedio de dicho precepto se hace de la previsión contenida en el referido artículo 13.4 LICAE referida a la extensión de la condición de veracidad a las actas suscritas por sujetos de Derecho privado, interrogantes que entendemos positivamente resueltos por así preverlo la propia norma legal, siempre que la respuesta al mismo se dé en el marco de la doctrina jurisprudencial aludida (vid. asimismo, STSJ Canarias, núm. 308/2016, de 22 junio).

LXX. El artículo 26, de título “Disciplina industrial”, tiene por objeto el desarrollo regulatorio de una de las manifestaciones del contenido inherente a la potestad de ejecución que, en virtud del artículo 10.30 EAPV, corresponde a los poderes vascos en materia de seguridad industrial y cuyas dimensiones en gran medida se hayan positivizadas por intermedio del artículo 17 LICAE, aunque también se refiere a la misma de manera abstracta el artículo 8.2 de la misma norma. Tienen, asimismo, incidencia en su configuración jurídica las previsiones contenidas en los apartados tercero y cuarto del artículo 6 de la referida norma. De la lectura del primero de los preceptos legales se infiere que el mismo regula, bajo el nomen iuris de “cautelares” dos tipos de medidas que sin embargo presentan regímenes sustancialmente distintos, en la medida en que unas de ellas son adoptadas en ejercicio de potestades públicas –esto es, las adoptadas por el “departamento competente” (art. 17.1) y por los “técnicos inspectores” (art. 17.2.b)– y otras en cumplimiento de obligaciones predicables respecto de sujetos de Derecho privado –esto, es, las adoptables por “agentes colaboradores” (art. 17.2.b en relación al segundo inciso del artículo 14.4 de la propia Ley). Al desarrollo del régimen jurídico de las primeras se aboca este artículo 26 del Proyecto, que sigue el previsto en el referido artículo 17 de la Ley y que se halla –como fácilmente puede notarse- integrado de elementos que, en la normativa básica, caracterizan los institutos de las medidas provisionales (art. 56 LPAC) y de las medidas cautelares (art. 117 de la misma norma), a los que inmediatamente nos referiremos de manera sumaria. Del apartado tercero de este artículo 26 interesa destacar que se ha estimado innecesaria la inclusión de la referencia a que la medida de paralización deberá alcanzar, siempre que fuera posible, únicamente a una parte de la instalación y no a la totalidad de la misma –

como expresamente prevé el art. 17.2.d LICAE–, por estar coronada la regulación de estos procedimientos por el principio de proporcionalidad (apartado primero del artículo 26).

LXXI. Finalmente, el artículo 27 regula las “Medidas provisionales”, siguiendo la distinción que la LPAC traza entre tales medidas y las denominadas ‘cautelares’ (vid. arts. 56 y 117 LPAC) y a la que previsiblemente se plegará la Ley 2/1998 –de adoptar forma legal el anteproyecto de modificación de la misma que se encuentra en sede parlamentaria a la fecha de emisión del presente Informe-, disponiendo a tal respecto en su apartado primero que las mismas podrán imponerse una vez iniciado el procedimiento como con anterioridad a la incoación del mismo. De los apartados segundo y tercero se deduce que tales medidas se adoptarán, en función del momento en que se impongan, por el órgano competente para resolver o por el personal inspector dependiente de la Administración. Ambos apartados contienen la regulación del trámite de audiencia previa y del trámite de alegaciones, que resulta congruente con lo dispuesto en el artículo 31 y 32 de la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y en el artículo 56.2 LPAC. El plazo de quince días que prevé este último artículo –y que el artículo 31.3 incorpora al texto del Proyecto– y las consecuencias regulatorias que de su inclusión se derivan no se ajustan de una manera exhaustiva, en lo que respecta a los procedimientos de naturaleza sancionadora, con lo a tales efectos previsto por la normativa autonómica en materia de potestad sancionadora, aunque sí puede predicarse su pleno acomodo con el ordenamiento jurídico. Así, en primer lugar, la Ley 2/1998 no prevé expresamente la adopción de medidas provisionales previas al inicio del procedimiento por el órgano competente para iniciarlo, sino únicamente por funcionarios inspectores –al contrario de lo que hace, por ejemplo, el artículo 56 LPAC–, entendiendo empero por nuestra parte que dicha facultad, además de poder entenderse ínsita en el elenco de atribuciones que esa misma norma atribuye al órgano competente para iniciar el referido procedimiento, tales como la potestad de revocar, mantener o modificar las referidas medidas adoptadas por el funcionario inspector (art. 32.3 Ley 2/1998), es directamente derivable del principio qui potest plus, potest minus. En segundo lugar, el artículo 32 de la Ley 2/1998 –que regula la adopción de tales medidas por dichos funcionarios y no por el órgano competente para iniciar el correspondiente procedimiento–, establece un plazo de cuatro días para dictar el acuerdo de iniciación antes de que decaigan las referidas medidas. La remisión a esta normativa que se contiene en el último inciso del primer párrafo del artículo 27.3 aspira a garantizar la operatividad de la previsión contenida en el referido art. 32 de la Ley 2/1998, y la coherencia entre las disposiciones que resultaren en cada caso de observancia.

LXXII. El apartado 4 dispone, en congruencia con lo previsto en los apartados anteriores, que las actas de inspección elaboradas por organismos de control podrán contener propuesta de adopción de medidas provisionales, que servirá en su caso de base para la adopción de éstas por el órgano competente.

LXXIII. El Capítulo III, que tiene por título “Administración de Seguridad Industrial”, se estructura en dos Secciones. La Primera Sección contiene la regulación del Consejo Vasco de Seguridad Industrial, que se ha efectuado mediante la integración de los contenidos dispositivos del Decreto 208/2008, de 9 de diciembre, sobre el Consejo Vasco de Seguridad Industrial, sobre los que únicamente se han introducido modificaciones de carácter no sustantivo pertenecientes al orden de la técnica normativa –paradigmática es, en este sentido, la sustitución del plazo de setenta y dos horas previsto en el art. 9.4 del referido Decreto 208/2008, por un plazo de tres días, dándose así virtualidad a lo dispuesto en el art. 30.1 LPAC– y del uso no sexista del lenguaje.

LXXIV. La Sección Segunda, por su parte, contiene las normas de creación y regulación del “Registro de instalaciones de seguridad industrial”, que se configura, análogamente al Registro Industrial previsto en el artículo 5 LICAE –que fue objeto de desarrollo a través del Decreto 29/2015, de 17 de marzo, sobre el régimen de inicio de las actividades industriales y sobre Registro Industrial–, como un registro electrónico, público y único para toda la CAE (art. 40). Se adscribe asimismo al Departamento competente en materia de industria, siendo su responsable la persona titular del órgano administrativo competente en materia de Administración Industrial y los órganos encargados de su gestión las Delegaciones Territoriales de cada uno de los Territorios Históricos

(art. 41). En el artículo 42 se prevén sus fines y en el 43 se delimita su ámbito de aplicación, que se define desde el punto de vista territorial (apartado 1) y desde el punto de vista material (apartado 2). El artículo 44 dispone que la inscripción de datos en el referido registro se efectuará a partir de diversos documentos y actos administrativos, así como a partir de los datos que suministre el Registro Industrial y otros Registros autonómicos. Del artículo 45 interesa destacar la definición de “datos complementarios” que se contiene en la letra b) y que abarca desde los datos relativos a la fecha y autoridad ante la que se presentó la declaración responsable, la comunicación o la solicitud de autorización, los datos relativos a los seguros de responsabilidad civil profesional, o los datos relativos a las actuaciones de control que se hubieren llevado a cabo. El artículo 46 se limita a prever que la inscripción de instalaciones en el referido registro conllevará la asignación a cada una de ellas de un número identificativo.

LXXV. El artículo 47 establece las normas de acceso y difusión de los datos inscritos en el Registro de instalaciones de seguridad industrial, siguiendo a este respecto un esquema regulatorio similar a aquél en el que se basa el Registro Industrial (art. 20 del Decreto 29/2015).

LXXVI. El artículo 48 por último, establece que el Registro de instalaciones de seguridad industrial y el Registro Industrial deberán ser plenamente interoperables, previsión está íntimamente conectada con la operatividad de los principios de eficacia y eficiencia que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas (arts. 103 CE y 129 LPAC).

LXXVII. El Capítulo IV, que regula la potestad sancionadora en materia de seguridad industrial, se divide en cuatro Secciones. En términos generales, interesa observar de este Capítulo que en el mismo se localizan diversos preceptos cuyo contenido busca armonizar las prescripciones contenidas, por ejemplo, en la referida LICAE, en la LPAC y en la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Asimismo debe notarse la pertinente ponderación del grado de concreción de sus previsiones, que deberán, en pro de la seguridad jurídica, mostrarse igualmente respetuosas con disposiciones de igual rango que resulten de aplicación y, más generalmente, con el carácter contingente y variable de un ordenamiento jurídico que, sin embargo, debe aspirar a ser estable.

LXXVIII. De la Primera Sección de este Capítulo interesa destacar, más allá de la labor de integración y sistematicidad que se ha perseguido a través de los artículos 49, 50 y 51, la previsión contenida en el apartado tercero del último, que se orienta a definir la institución de la autoría en términos coherentes y congruentes con la diversidad de modalidades de acción y de agentes que intervienen en el sector de la seguridad industrial.

LXXIX. Un análisis de cariz más pormenorizado exige el artículo 50, que establece el régimen de la responsabilidad en materia sancionadora y por medio del cual se intenta matizar la perspectiva objetiva con que parece alcanzar a caracterizar este instituto el art. 3 LICAE. La dicción del primer apartado de aquél viene en gran medida marcada por el art. 28.1 LRJSP, respecto del que se puede trazar una importante analogía. Por su parte, el apartado segundo regula la responsabilidad de las personas jurídicas, remitiéndose aquí a la normativa autonómica en materia de potestad sancionadora, que nada establece al respecto –más allá de la regulación del régimen específico de su culpabilidad en su art. 9.3– por lo que a su vez, debería acudirse, vía artículo 2.2 de la Ley 2/1998 a la LRJSP –que se limita a señalar que pueden resultar responsables– y al Código Penal, art. 31 bis. Nótese que el artículo 34 LICAE, que contiene la regulación en esta materia, establece que solo podrán ser responsables las “personas físicas o jurídicas”, excluyéndose a este respecto a las entidades sin personalidad jurídica. El análisis de este extremo se llevará a cabo ulteriormente en el marco del examen de la Disposición Adicional Segunda, al cual nos remitimos en este punto.

LXXX. La Sección Segunda del Capítulo IV incorpora un notoriamente limitado nivel de desarrollo reglamentario que se expresa en una escasa densidad regulatoria. Entendemos empero que su inclusión juega en pro de la comprensión del resto de disposiciones contenidas en este Capítulo y, por ello, no somos contrarios a aquélla.

LXXXI. La Sección Tercera se integra de cinco artículos. A excepción de un aspecto que a continuación se expondrá, el artículo 54, como el 55 –que contiene una mera remisión al art. 36 LICAE-, no incorpora extremo alguno que no esté previsto en el artículo 35 LICAE, cuyo contenido meramente transpone, dándose así pleno acomodo, en lo que respecta a la observancia del régimen de sanciones establecido en la normativa básica –y recientemente modificado por Real Decreto-Ley 20/2018–, a la doctrina constitucional plasmada, por todas, en la STC 102/2016.

LXXXII. El referido aspecto respecto del cual se muestra novedoso, dentro de los límites que marcan el principio de legalidad y el de jerarquía normativa, el artículo 54 del Proyecto no es otro que la adición del término “sancionar” a la redacción originaria que presenta el artículo 35 en su apartado quinto, que prevé lo siguiente: “Las acciones u omisiones tipificadas en la presente ley, que lo estén también en otras leyes, se calificarán con arreglo a la ley que comporte mayor sanción”. El desarrollo de dicho precepto en la línea que marca el tenor literal del artículo 54 del Proyecto se explica por la labor heurística que sobre precepto legal se requiere efectuar si se quieren eludir las antinomias –y, en definitiva, inaplicabilidad– que, en otro término, se derivarían de entender excluída la operación de “sancionar” de la previsión contenida en el antedicho artículo 35 LICAE; vía interpretativa esta última que entendemos no es ajustada a la lectura del mismo que ha de prevalecer por ser en última instancia ajena a la dimensión teleológica del precepto legal.

LXXXIII. El artículo 56 integra y desarrolla las previsiones contenidas en los artículos 35.3 y 37 LICAE, unificando en un mismo precepto de esta manera aspectos regulatorios sustancialmente idénticos, mientras que el artículo 57 hace lo propio respecto de lo dispuesto en el artículo 33.2 y 33.3 de aquélla. Consideramos positiva dicha unificación.

LXXXIV. El artículo 58, finalmente, relativo a la publicación de las sanciones, se orienta a la ejecución del mandato de desarrollo reglamentario contenido en el apartado cuarto del artículo 35 LICAE.

LXXXV. La Sección Cuarta, finalmente, regula el procedimiento sancionador, remitiendo a la normativa autonómica vigente en materia de potestad sancionadora la determinación del régimen jurídico de las fases y trámites que lo integran. En el articulado que integra esta Sección se incorporan también previsiones derivadas de la LPAC y relativas a aspectos no previstos en la vigente Ley 2/1998 (vid. apartados segundo y cuarto del artículo 61, que traen causa de la observancia de lo dispuesto en los artículos 85.3 y 64.2.f) LPAC, respectivamente). El primer apartado del referido artículo 61 establece que los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente. Dicho acuerdo puede tener como antecedente, bien la propia iniciativa, una orden superior, la petición razonada de otros órganos o una denuncia. Se da de esta manera virtualidad a la previsión contenida en el artículo 63.1 LPAC, que establece que los procedimientos sancionadores solo pueden iniciarse de oficio, a diferencia de los procedimientos de naturaleza común, cuyo inicio puede ser de oficio o a instancia del interesado. El ya referido apartado segundo, por su parte, se remite a la normativa autonómica en materia sancionadora para determinar el contenido del acuerdo de iniciación. Establece a estos efectos el artículo 36 de la Ley 2/1998 el contenido mínimo de tales acuerdos, que sin embargo, es más parco que el contenido en el artículo 64.2 LPAC –no se hace en aquél referencia a los extremos previstos en las letras e) y f) de este último, como tampoco, según se verá, a la posibilidad de terminación prevista en el artículo 85.3 de la misma norma–. A fin de corregir esta discrepancia, se incorpora la previsión de que en el acuerdo de iniciación deberá hacerse referencia a la posibilidad prevista en el apartado cuarto del mismo artículo y a la prevista en el artículo 62.2 del propio proyecto.

LXXXVI. El también referido apartado cuarto, por último, hace referencia a la posibilidad expresamente prevista en la letra f del artículo 64.2 LPAC y que es de fácil deducción si atendemos a la regulación del trámite de audiencia que se contiene en el artículo 82 de la referida norma, a saber, que podrá prescindirse de dicho trámite “cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado”.

LXXXVII. El artículo 65 regula la tramitación simplificada del procedimiento sancionador de conformidad con lo previsto en el artículo 96 LPAC.

LXXXVIII. El Capítulo V se orienta al desarrollo reglamentario de la LICAE en lo relativo a la ejecución forzosa por medio de multa coercitiva (Sección Primera) y de ejecución subsidiaria (Sección Segunda).

LXXXIX. La Sección relativa a las multas coercitivas presenta, como principales novedades respecto al marco regulatorio vigente, una definición del periodo mínimo para cumplir lo ordenado por el acto resolutorio de cuya ejecución se trate (art. 69.1), una referencia expresa al criterio de determinación de la cuantía de las multas coercitivas (art. 68.5), y una previsión del plazo máximo para dictar y notificar la resolución de los procedimientos de imposición de multas coercitivas (art. 69.3). A salvo el principio de legalidad, se ha evitado la inclusión de ciertas expresiones contenidas en la LICAE, como la prevista en el artículo 41.2 in fine, que, como ya hubo de recordar la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi en el Dictamen 107/2003, no se acomoda al régimen jurídico de la ejecución forzosa. Es también importante notar que se estima positiva la sustitutición de los “requerimientos” y de las “prescripciones previstas en la reglamentación sectorial” como objetos de las multas coercitivas ex art. 41.1 y 2 LICAE, por los “actos de cuya ejecución se trate”, pues el contenido de éstos es lo que constituye, en propiedad, lo que por los medios de ejecución forzosa se lleva a realización (art. 99 y ss LPAC). También incurre en dicho defecto la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en cuyo artículo 35 (recientemente objeto de modificación por RD-Ley 20/2018) pareciera haberse inspirado el precepto autonómico. La inidoneidad de definir, de un lado, a los requerimientos como el acto llevado a ejecución forzosa deriva de la heterogénea naturaleza que presentan los requerimientos en el tráfico administrativo1 y, consecuencia de ello, en su plasmación en una figura de significacion confusa que no permite asegurar niveles deseables de cognoscibilidad –expresión ésta del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en Sentencia núm. 1335/2000 de 3 octubre- que afecta negativamente en los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y transparencia. La caracterización, por otro lado, de las “prescripciones previstas en la reglamentación sectorial” como objeto de la ejecución forzosa contribuye a oscurecer el hecho de que, en nuestro ordenamiento jurídico, tales prescripciones necesitan ser concretas o particularizadas por medio de un acto con fuerza ejecutiva –deviniendo así “título ejecutivo”- para que pueda su cumplimiento ser exigido por medio de los mecanismos previstos en el artículo 99 y siguientes LPAC.

XC. La Sección Segunda sigue una estructura similar a la que se observa en la Sección relativa a las multas coercitivas. Así, el artículo 70 contiene las disposiciones generales, el artículo 71 se integra de previsiones relativas al órgano competente y el artículo 72 se orienta a la determinación de las reglas que deben regir la ejecución forzosa de actos administrativos dictados en la materia regulada por el Proyecto de Decreto.

XCI. En lo que respecta al análisis de contenido de la Parte Final, interesa notar en primer lugar que la misma se integra de cuatro Disposiciones Adicionales, una Disposición Transitoria, una Disposición Derogatoria y cuatro Disposiciones Finales.

XCII. La primera de las Disposiciones Adicionales incorpora una habilitación de desarrollo reglamentario del régimen jurídico de las instalaciones que a la entrada en vigor del eventual Decreto se hallasen en funcionamiento sin haber cumplido las prescripciones relativas a la puesta en servicio de las mismas. A tales efectos, se prevé que la disposición que se apruebe deberá someter a regulación, en el marco de las prescripciones aquí contenidas, entre otros extremos, los supuestos cuya concurrencia fuera necesaria para acceder a la acreditación alternativa del cumplimiento de aquéllas y los mecanismos oportunos para garantizar la operatividad de los derechos, requisitos y obligaciones previstos en el presente Decreto y en el resto de la normativa que resultare de aplicación. Debe notarse que, en contraste con las “resoluciones de excepcionalidad” contempladas en el

1 Desde la doctrina científica se han identificado hasta cuatro modalidades distintas de requerimientos (requerimiento-carga, requerimiento-intimación, falso requerimiento y requerimiento-orden) de los que solo el último de ellos podría localizarse dentro del elenco de actos susceptibles de llevarse a ejecución forzosa. BLANQUER CRIADO, D. La Inspección (de actividades autorizadas o comunicadas), Valencia Tirant lo blanch, 2018, p. 638 y ss.

artículo 9.3, la problemática que subyace a la regulación aquí propuesta es que, por motivos de índole formal, no es posible acreditar el cumplimiento de las condiciones y requisitos técnicos exigibles por las vías contempladas en la reglamentación sectorial, frente al carácter material de la imposibilidad de acreditar que fundamenta la existencia de la figura de aquéllas resoluciones. Razonando desde el principio antes referido qui potest plus, potest minus, se observa la posibilidad teórica de autorizar la puesta en servicio de instalaciones que acrediten, por mecanismos alternativos, el cumplimiento de las condiciones y requisitos técnicos previstos en la reglamentación sectorial, dado el reconocimiento legal de la posibilidad de autorizar la puesta en servicio de actividades que acrediten el cumplimiento de condiciones y requisitos técnicos alternativos –aun equivalentes- a los previstos en la última.

XCIII. En lo que respecta al tenor literal de esta Disposición Adicional, interesa advertir que se hubiera estimado oportuna la adopción de otra expresión para referirse al objeto de la eventual norma que en desarrollo de aquélla se apruebe. Prever, en este sentido, que el objeto de la misma será “[establecer] el procedimiento del referido reconocimiento” puede llegar a oscurecer el hecho de que la misma presumiblemente se abocará a regular también aspectos no estrictamente procedimentales. Con todo, el anterior escollo puede empero soslayarse desde la interpretación no estricta del término “procedimiento”, de tal manera que el mismo abarque la operación jurídica en esta primera Disposición Adicional contemplada.

XCIV. No obstante lo problemático de excepciones al régimen general, se estima que contribuyen a asegurar la operatividad del sistema de seguridad industrial globalmente considerado la previsión, de un lado, de que rige aquí el régimen de autorizaciones –algo que encuentra fundamento en el 4.10 LICAE en su relación con la normativa comunitaria (vid. punto LIII del presente Informe) y, de otro lado, de que la resolución de autorización deberá ser motivada. El plazo de seis meses que se prevé en el apartado 4 se acomoda a lo dispuesto en el artículo 21 LPAC en relación al 1.2 de la misma norma.

XCV. La Disposición Adicional Segunda referida a las entidades sin personalidad jurídica, establece, de un lado, que dichas entidades podrán adquirir la condición de titulares; condición que el artículo 3 reserva, en su definición genérica, a las “personas físicas o jurídicas”. De otro lado, el apartado segundo dispone, en línea con lo previsto en el artículo 4 LPAC, que tales entidades podrán tener la consideración de interesadas en los procedimientos que se sustancien, mientras que el artículo tercero establece que las mismas deberán actuar por medio de representante y a través de medios electrónicos, de conformidad con lo que al respecto prevén los artículos 3.c) y 14.2.b) de la misma LPAC. El apartado cuarto de esta primera Disposición Adicional establece una excepción a la regla contenida en el artículo 6.2 al prever que las referidas entidades podrán actuar ante la Administración de seguridad industrial por medio de representante habilitado, lo cual presumiblemente jugarán en favor del cumplimiento de los requisitos y obligaciones por las mismas y sus representantes legales.

XCVI. En la definición del contenido de esta DA 2ª se ha atendido, fundamentalmente, al estatus y posición jurídica de las comunidades de propietarios, por ser éstas un sujeto de especial relevancia en el tráfico jurídico afectado por la norma proyectada. Se ha observado, a tal respecto, la especial configuración del régimen jurídico de aquéllas y de las instituciones de la capacidad jurídica y de la capacidad de obrar –que tienen su correlato a efectos de la LPAC en los artículos 3 y 4 de la misma–, tal y como puede todo ello definirse con arreglo a las normas civiles (y entre éstas, principalmente, el Código Civil, la Ley de Enjuiciamiento Civil y la Ley de Propiedad Horizontal).

XCVII. Por su parte, la Disposición Adicional Tercera se aboca a la regulación de supuesto especiales o excepcionales de suministro de energía, lo cual lo hace plegándose en gran medida a lo dispuesto por los artículos 14 y 15 del Decreto 229/2012, de 30 de octubre, de simplificación del procedimiento para la puesta en servicio de instalaciones de seguridad industrial, que previsiblemente será derogado por la Disposición Derogatoria Única (vid. infra).

XCVIII. De la Disposición Adicional Cuarta interesa destacar, sumariamente, que su inclusión se estima obligada por regulación que en el Proyecto se contiene sobre el Consejo Vasco de Seguridad Industrial y la consiguiente necesidad de prever la situación en la que quedarán los miembros de dicho Consejo que fueron designados con arreglo al marco jurídico anterior.

XCIX. La Disposición Transitoria Única, por su parte, se fundamenta en el imperativo de dotar de seguridad jurídica a las situaciones de transitoriedad derivadas de la entrada en vigor de la norma proyectada, de las que la referida Disposición regula las relacionadas con los procedimientos iniciados con anterioridad a aquélla.

C. Por otro lado, la Disposición Derogatoria Única contiene, además de una cláusula genérica, una relación de disposiciones vigentes que quedarían privadas de efectos a la entrada en vigor del Proyecto de Decreto. Así, se derogan expresamente el Decreto 208/2008, de 9 de diciembre, sobre el Consejo Vasco de Seguridad Industrial, por integrarse la regulación del mismo en el presente Proyecto (Capítulo III Sección 1ª), el Decreto 229/2012, de 30 de octubre, de simplificación del procedimiento para la puesta en servicio de instalaciones de seguridad industrial, por contenerse igualmente su contenido dispositivo en la norma proyectada (principalmente, en el Capítulo II), y, por último, los Capítulos II y IV del Decreto 29/2015, de 17 de marzo, sobre el régimen de inicio de las actividades industriales y sobre Registro Industrial, referidos al “régimen de inicio de las actividades industriales” y a la potestad sancionadora, respectivamente, extremos igualmente regulados en el Proyecto informado.

CI. En última instancia, la derogación de las disposiciones reglamentarias referidas trae causa del alcance general y transversal del Proyecto de Decreto y la consiguiente extensión de su ámbito a aspectos de naturaleza básica en la ordenación de la seguridad industrial. Así, a través de un procedimiento de refundición de contenidos dispositivos, se ha procurado evitar la dispersión de normas, la heterogeneidad del lenguaje jurídico, y la regulación de extremos de mejor cabida en una norma sectorial o bien considerados de regulación tautológica o improcedente (es el caso, por ejemplo, de los denominados “control técnico” y “control formal” por el Decreto 229/2012), elevando en consecuencia al Proyecto que se informa en la principal norma reglamentaria a nvel autonómico en la materia.

CII. La Disposición Final Primera contiene una cláusula modificativa del Decreto 5/2014, de 28 de enero, por el que se establece el procedimiento para el mantenimiento de los ascensores y para la realización de las inspecciones periódicas de los mismos. Así, se modifica el artículo 11.3 del mismo con el objetivo último de eliminar las antinomias que se derivaban de establecer que la Dirección competente en materia de seguridad industrial procedería a la “ratificación o revocación” de la medida de paralización, habida cuenta de que, por un lado, no existe en rigor justificación alguna para limitar a la medida de paralización el alcance del precepto, y, de otro lado, de que la actuación administrativa que se ejerza no se limita a una ratificación o revocación de la actuación de un sujeto de derecho privado como es un organismo de control, sino que, basándose en esta última, tiene un resultado formal y sustancialmente diferenciado de la misma.

CIII. Esta primera Disposición Final incorpora también una modificación del artículo 12 del referido Decreto 5/2014, cuyo primer apartado se somete a una alteración que tiene por resultado la sustitución de la última frase por otra de sentido equivalente pero de más correcta formulación. Así, se sustituye la expresión “apertura del correspondiente expediente sancionador” por el inciso “incoación del correspondiente procedimiento sancionador”, a la vez que se suprime la alusión a las multas coercitivas y se emplaza en su lugar una referencia al procedimiento de disciplina industrial previsto en el artículo 26 del Proyecto, por constituir la imposición de multas coercitivas un medio que, solo en ciertos casos, sigue al aludido procedimiento del artículo 26.

CIV. En otro término, la Disposición Final Segunda se orienta a la modificación del Decreto 5/2018, de 16 de enero, de procedimiento de gestión de las inspecciones periódicas de instalaciones y equipos sometidos a reglamentación de seguridad industrial. Así, se sustituye el último inciso del artículo 3.2 “en cuyo caso deberá

entregarse inmediatamente” por uno más acorde al principio de seguridad jurídica y a la necesidad de certeza en lo que respecta a la determinación de obligaciones temporalmente condicionadas.

CV. El apartado dos de la Disposición Final segunda da una nueva redacción al artículo 5.2, con el objeto de corregir la antinomia u oscuridad que podía observarse en el mismo, a saber, que conforme a él “los defectos muy graves se subsanarán antes del levantamiento de las medidas cautelares que se hayan adoptado”. Y es que el levantamiento de las medidas cautelares presupone, bien la subsanación de los defectos, bien la inacción de la Administración (y la posible subsistencia de los defectos), por lo que la estructrura gramatical del enunciado debería ser la inversa, siendo capaz así de expresar la circunstancia de que la administración puede, en última instancia, determinar cuándo se levantan las medidas pero no cuándo se subsanan los defectos.

CVI. En lo que respecta al punto tercero de esta Disposición Final, debe referirse en primer lugar la sustitución que el mismo ha operado de las referencias a las “medidas cautelares” presentes a lo largo del texto del artículo 6 del Decreto 5/2018 por la expresión “medidas correctoras” (vid. punto LXIV). Esta modificación se explica, en términos generales, por la necesidad de adoptar un léxico unitario y coherente con el resto de normas en vigor y de superar la confusión y utilización indistinta de diversos términos –algo en lo que, por otra parte, recae el art. 31 de la Ley 2/1998. A este respecto, debe volver a incidirse en la definición de “medidas cautelares” que se contiene en el art. 117.4 LPAC, que las configura como aquéllas que, siendo adoptadas por el órgano administrativo competente al dictar el acuerdo de suspensión de la ejecución de un acto impugnado, se orientan a “asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado”. No se hubiera considerado tampoco idónea la utilización del término “medidas provisionales” (art. 56 LPAC), por referirse este concepto igualmente a medidas adoptadas por un órgano administrativo (o, excepcionalmente, por un funcionario inspector) cuya regulación, en lo relativo a procedimientos que se sustancien con arreglo a la norma proyectada, se contiene en el artículo 27 del Proyecto (vid. supra).

CVII. La motivación y fundamentación de la modificación del artículo 6.3 que efectúa el mismo punto cuarto de esta Disposición Final es análoga a la que se expuso con ocasión del análisis de la modificación del art. 11.3 del Decreto 5/2014 por la Disposición Final Primera, al cual nos remitimos.

CVIII. En la Disposición Final Tercera se contiene una habilitación para el desarrollo reglamentario y ejecución del Decreto en favor del Titular del Departamento Competente en la materia, dándose así virtualidad plena a la potestad reglamentaria analizada in extenso en el apartado 3 del presente informe y respecto de la cual el Tribunal Constitucional ha señalado que su desconcentración “es posible formalmente y, en muchas ocasiones necesaria desde la perspectiva del contenido de la norma” (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 3, refiriéndose al art. 97 CE), o que es “rechazable el argumento según el cual la potestad reglamentaria corresponde exclusivamente al Gobierno, sin que éste pueda a su vez conferirla válidamente a otros órganos diferentes, toda vez que la potestad reglamentaria del Gobierno, por ser originaria, no excluye la posibilidad de delegaciones singulares” (STC 133/1997, de 16 de julio, FJ 7, también en relación con el art. 97 CE).

CIX. La Disposición Final Cuarta, por último, regula el despliegue de efectos de la norma en su dimensión temporal, estableciendo a este respecto una vacatio legis de veinte días.

7. DIRECTRICES DE TÉCNICA NORMATIVA

CX. Según se deduce del examen del contenido del Proyecto, la redacción del mismo se ha llevado a cabo observando las “Directrices para la elaboración de Proyectos de Ley, Decretos, Ordenes y Resoluciones”, aprobadas mediante acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993 y publicadas por Orden de 6 de abril de 1993, del Consejero de Presidencia, Régimen Jurídico y Desarrollo Autonómico.

CXI. El Proyecto presenta un título conciso y acorde al contenido y objeto de la disposición y una estructura acorde a la que prescriben las referidas Directrices, y cuyas partes integrantes (expositiva, dispositiva y final) presentan un contenido que se adecúa al que se establece en la parte segunda de dichas Directrices. Así, la parte expositiva se halla desprovista de denominación y concluye con la formula aprobatoria prescrita por aquéllas; la parte dispositiva se integra de un articulado ordenado sistemáticamente conforme a los criterios definidos en las referidas Directrices, colmando lagunas y eliminando las posibles duplicidades; mientras que la parte final se integra de disposiciones construidas, divididas y ordenadas con arreglo a lo que a tal respecto se prevé en aquéllas.

CXII. Asimismo, se observa una articulación y agrupación de artículos que respeta lo plasmado en las partes tercera y cuarta de aquéllas, de las que se deduce, entre otras, la necesidad de titular aquéllos respetando su respectivo contenido, la preferencia general por artículos cortos y frases gramaticalmente sencillas, expresiones cultas pero de fácil comprensión, y la oportunidad de agrupar aquéllos en secciones con un contenido esencialmente homogéneo.

CXIII. De igual manera, la definición del lugar y fecha se ha efectuado de manera coherente con las prescripciones que al respecto se contiene en la quinta sección de las referidas Directrices.

CXIV. Por último, atinente al órden de la técnica normativa es también la operación consistente en la utilización de un léxico no sexista y a través de la cual se ha dado pleno cumplimiento a la previsión contenida en el artículo 18.4 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres.

8. CONCLUSIONES

Una vez efectuadas las consideraciones expuestas y vistos los preceptos citados y resto de concordantes que resultan de preceptiva observancia, se emite el presente Informe Jurídico, que se somete a cualquier otro mejor fundado en Derecho.

En Vitoria-Gasteiz, a la fecha de la firma

Héctor Caballero Torres

Asesoría Jurídica

Dirección de Energía, Minas y Administración Industrial