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XXIII CONGRESO NACIONAL DE CONTADURÍAS GENERALES DE LA REPUBLICA ARGENTINA

Ciudad de Trelew Provincia de Chubut

29, 30 y 31 de Octubre de 2008.

(PNUD)PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

ASPECTOS RELACIONADOS CON LAS FUNCIONES DE CONTROL FINANCIERO, COFINANCIAMIENTO Y REGISTRO EN LA

CONTADURÍA PÚBLICA.

Cdor. Hernán López GrauDirector General de Control Contable

Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires

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OBJETIVO

Exponer algunos de los problemas emanados de las operaciones vinculadas con el funcionamiento de los programas PNUD; detectados a partir de las funciones de control y registración de las Contadurías Generales y Organismos de Contralor.

Vincular esta casuística con la intención de explicar y dar a conocer algunos de sus aspectos más conflictivos, incorporando las lecciones aprendidas, sentado un espacio para la definición de mejoras o posibles soluciones.

Presentar algunas reflexiones a modo de conclusión como propuestas a ser consideradas en los futuros contratos de préstamos en donde se involucre algunas de las modalidades de administración del PNUD.

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PROBLEMÁTICA PLANTEADA (CASUISTICA)

• Aplicaciones financieras no previstas en los préstamos PNUD, su vinculación con los controles financieros y límites legales,

• Compatibilizar el co-financiamiento de las solicitudes de desembolsos externos y contrapartes locales, (pari-passu), frente a las reales posibilidades de financiamiento que permite el presupuesto local,

• Debilidad en la integración de la información financiera entre las Unidades Ejecutoras/Coordinadoras y los Organismos en las que operan,

• Efectos distorsivos en la imputación presupuestaria según el objeto del gasto en los Programas del PNUD.

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PROBLEMÁTICA 1

• Aplicaciones financieras no previstas en los préstamos coordinados por el PNUD en su modalidad de ejecución nacional plena, su vinculación con los controles financieros y límites legales.

Requerido un anticipo de fondos, y ante el hecho de mantener al mismo inmovilizado en lugar de invertirlos en el objeto del gasto previsto, se mantenían colocaban en plazos fijos durante períodos más que considerables.

Mientras tanto, se devengaban a favor de los OMC comisiones por el crédito acordado pendiente de desembolsar, e intereses por los fondos desembolsados.Claro está, éste es un uso no acordado de los fondos. Las observaciones de los Organismos de Control, han determinado el dictado de la Resolución SH. Nº 258/01, luego derogada por la Resolución SH Nº 396/06, ambas aún sin establecer un régimen de sanciones que obligue a su cumplimiento.

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PROBLEMÁTICA 1 (cont.)

Se destaca de esta primera norma la siguiente obligatoriedad:

- ingresar los intereses de los plazos fijos al Tesoro Nacional;

- informar regularmente a los órganos rectores del sistema de administración financiera los movimientos y flujos financieros pertenecientes a los programas con financiamiento de los OMC.

La norma que la sucedió, ha avanzado un poco más, considerando la opción de incluir una excepción, destinada a aquellos casos en que se preveía un destino en el contrato de préstamo celebrado.

Se infringe el sentido de la aplicación de los fondos, se cambia la implementación de políticas específicas en las áreas de gobernabilidad, desarrollo, ambiente y producción, por fondeo para meras aplicaciones financieras.

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PROBLEMÁTICA 1 (cont.)Las operatorias observadas han contenido un mismo hilo conductor: casi siempre fueron explicadas desde una visión de asumir la incapacidad de los Organismos Gubernamentales de Ejecución.

Imposibilidad de obtener, acompañar, y reservar el co-financiamiento para las erogaciones pactadas.

Actualmente las obligaciones de informar, dar seguimiento y observación se ven limitadas dado que ha quedado un vacío legal respecto de quién ha continuado con las funciones sancionatorias previstas para la ex Sec. de Programación Económica y Regional , la que destacaba que frente a incumplimientos, tomará los acciones necesarias, pudiendo incluso suspender los desembolsos de fondos externos del programa hasta tanto no se dé cumplimiento a la presentación de los estados financieros.

En la provincia de Buenos Aires se ha creado la Agencia Provincial de Desarrollo/UCO, entre cuyos objetivos se auspician la coordinación con los organismos de control.

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PROBLEMÁTICA 2

• Compatibilizar el co-financiamiento de las solicitudes de desembolsos externos y contrapartes locales, (pari-passu), frente a las reales posibilidades de financiamiento que permite el presupuesto local.

La imposibilidad de obtener, y reservar el financiamiento local para las erogaciones previstas en los proyectos PNUD, se ha puesto de manifiesto normalmente en críticas situaciones socio - económicas que ha transitado nuestro país, ocasiones en donde se ve sensibilizado el acompañamiento a estos proyectos.

Esta imposibilidad ha tenido dos tipos de respuesta, la incapacidad de ejecutar los proyectos, situación que en el caso del PNUD podría revertirse, girando hacia una ejecución nacional parcial, siempre sujeto a que la naturaleza y complejidad del proyecto lo permitan; o a la carencia de los fondos locales de contrapartida, al no aprobarse la partida presupuestaria, o simplemente no hacerse efectiva.

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PROBLEMÁTICA 2 (cont.)

En el caso de la capacidad de ejecución, pesa en gran medida la conformación de la Unidad ejecutora, sus conocimientos profesionales, el apoyo político al proyecto y que el mismo se logre mantener a pesar de los cambios de autoridades.

Trabajar sobre estas capacidades, suele ser motivo de acción de los OMC, aportando facilidades para el aprendizaje, manuales, instructivos y asesoramiento regular al respecto.

Asimismo otra de las causales aludidas hace mención a los techos o montos limites a los que deberán adaptarse las unidades ejecutoras, frente a los techos establecidos por sectores gerenciales de presupuesto a nivel central.

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PROBLEMÁTICA 2 (cont.)

Ello es así dado que suele suceder que la demanda de desembolsos proyectados no se compatibiliza con los límites financieros proyectados a nivel central.

A pesar de ello, esta situación, junto con la caída del PBI por capita luego de la salida de la convertibilidad, y el aumento de los fondos internacionales destinados al crédito en los últimos años, ha sido advertido por los analistas de los OMC, situación que en parte explica la modificación del pari-passu para nuestro país, evolucionando del 50-50 con la vigencia de la Ley de Convertibilidad, al actual 60% BID, 40% contrapartida, buscando de esta forma aliviar el peso de acompañar los proyectos en épocas de crisis

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PROBLEMÁTICA 3

• Debilidad en la integración de la información financiera entre las Unidades Ejecutoras/Coordinadoras y los Organismos en las que operan,

El juego armónico entre la independencia propia de las unidades ejecutoras, las que deben poseer autonomía financiera, requerida por el PNUD y su inserción institucional y política en la estructura programático- presupuestaria de los Organismos en donde operan; no logra en muchos casos plasmar su pertenencia al mismo.

El producto de estos supuestos es una tendencia general a generar inconvenientes en la registración y elaboración de planillas y formularios que conforman finalmente los estados contables que deben informarse a nivel central (Contadurías Generales).

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PROBLEMÁTICA 3 (cont.)

La manifestada debilidad en la integración de información financiera entre las Unidades Ejecutoras y los Organismos en las que operan, no es justificada y debe ser resuelta al más alto nivel político dado que éstas unidades ejecutoras/coordinadoras se encuentran impulsando programas presupuestarios específicos de un Organismo/SAF donde se encuentran insertas.

Las buenas prácticas de control administrativo y contable, reafirman la necesidad de resolver las diferencias y encontrar un flujo de información que promueva el cumplimiento oportuno de los requerimientos.

Asimismo el PNUD coloca en cabeza del Organismo Ejecutor la responsabilidad de la presentación de informes, contabilidad, monitoreo … y la administración y auditoría del uso de recursos del proyecto.

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PROBLEMÁTICA 4• Efectos distorsivos en la imputación presupuestaria

según el objeto del gasto en los Programas del PNUD.

La citada distorsión responde a que los casos de proyectos administrados por el PNUD, bajo la modalidad de ejecución nacional parcial, se generan distorsiones en la imputación de los gastos según su objeto.

Es decir, las unidades ejecutoras imputan el gasto que transfieren al PNUD, bajo la modalidad, transferencias al sector externo, cuando la correcta imputación por objeto debería surgir del uso que el PNUD le da a dichos fondos transferidos.

Ello dado que en la ejecución denominada “parcial”, se suscribe un convenio mediante el cual el PNUD apoya al gobierno local en la ejecución del proyecto a través de la provisión de ciertos servicios administrativos a través de su agencia.

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DISCUSIÓN

Como pudimos analizar, puede entenderse que ante la existencia de un vacío legal que regulara la utilización de fondos provenientes de desembolsos; la falta de previsión de esta extraordinaria situación por parte del PNUD (error de diagnostico) y la debilidad en los circuitos informativos a nivel administración financiera central, dieron lugar a una inesperada utilización de fondos.

Caracterizada, por la discrecionalidad en el manejo de la misma, permitiendo inclusive su colocación en entidades privadas y a tasas cuyo acuerdo podía dar lugar a serias insinuaciones respecto de su transparencia.

Resulta sorprendente, como a los especialistas en diagnostico de los problemas de países en vías de desarrollo (OMC y PNUD) le sobrevino la idea que organismos públicos de un país tomaran créditos externos para la realización de proyectos en áreas de alta necesidad humana como salud, educación, medio ambiente, y simplemente se utilizasen los fondos para efectuar imposiciones a plazo fijo.

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Discusión (Cont.)

Es evidente que surgen lecciones mutuas, errores en el diagnostico y formulación de reglas, manejo poco transparente y cuanto menos irregular de fondos públicos, dejando para la discusión de los eruditos juristas del derecho administrativo el planteo de ilegalidad en la aplicación.

En este caso el hecho de haber incluido a la AGN como ente auditor pre-seleccionado permitió gestiones directas con las autoridades de los órganos rectores. Para avanzar en el dictado de normas.

No obstante, algunos avances, fruto de la voluntad y compromiso de los entes rectores, sigue siendo débil la respuesta de los ejecutores bajo los proyectos PNUD, dado que al momento de cumplir con sus obligaciones informativas, como ser: suministro de planillas en forma regular, como así también los reportes de flujos financieros, no se observa el apego a las reglamentaciones con la suficiente seriedad y oportunidad.

Actualmente, el problema no parece estar definitivamente resuelto, atento que la normativa emanada no implica una sanción directa para los ejecutores prevista legalmente.

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Discusión (Cont.)

Otro elemento expuesto, que parece retroalimentar la forma de inmovilizar fondos es la problemática planteada respecto de las dificultades de compatibilizar el co-financiamiento de las solicitudes de desembolsos externos y contrapartes locales, todo ello frente a las posibilidades de financiamiento que permite el presupuesto local.

Este círculo perverso se ve incrementado en épocas de crisis económicas, casi siempre acompañadas de crisis sociales y políticas con medidas tendientes a la racionalización del gasto, motivo por el cual las partidas previstas para la contraparte local se ven disminuidas.

De esta forma suelen quedar los contratos de préstamos celebrados y las comisiones de compromisos devengándose; períodos también donde los desembolsos de fuente extranjera ven disminuida su rotación en razón de la escasez que sufren las arcas públicas para acompañar el pari-passu pactado.

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CONCLUSIONESLas conclusiones impulsan un pedido, que al menos la normativa

vigente requiere de una actualización rápida, no solo para sanciones posibles, sino para limitar la discrecionalidad de los funcionarios intervinientes en el manejo de fondos desembolsados.

Algunas reflexiones; Si los fondos de fuente local no se autorizan por algunos de los motivos considerados, las divisas recibidas en préstamo deberían quedar en la banca oficial o en los bancos empleados por PNUD, (Citibank o el Bank of America), incluso si fueran desembolsados es más atinado devolver los anticipos si se preveé su no utilización en el mediano o largo plazo, pero la idea de colocaciones a plazos fijos sigue siendo poco atractiva.

La actual normativa a nivel nacional no lo prohíbe, entiendo que no debería contemplar la posibilidad de generar intereses por inmovilización de fondos, y al menos de preverlo, acotar su generación y destinar su eventual ganancia financiera al proyecto objeto de financiamiento.

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CONCLUSIONES (cont.)

La acotación reglamentaria en la práctica tendría el efecto de disminuir la discrecionalidad de los funcionarios públicos intervinientes. Siendo más previsibles sus conductas, menor serían los riesgos de esas aplicaciones accidentales, y por supuesto a tasas transparentes de mercado acudiendo para ello a la banca oficial

Puede concluirse respecto de la problemática 2 que la poca capacidad de los tomadores para la ejecución de los proyectos, los cambios periódicos de autoridades, más las limitaciones para su acompañamiento financiero, debilitan la normal ejecución de estos programas de desarrollo, al menos en el caso de no contar con una determinación política constante, inclusive en el financiamiento.

Buena señal de alerta plantean los informes de los responsables del control hallando la evidencia y efectuando seguimiento de las mismas, dando lugar al menos, a evitar repetir errores pasados, sentando además las bases de las buenas prácticas de administración de proyectos.

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CONCLUSIONES (cont.)Respecto de la problemática 3, la débil integración de

estructuras de información financiera debe ser resuelta al más alto nivel político, haciendo énfasis en un valor superior a la independencia, la interdependencia administrativa y humana. relación que rige sus roles dentro del Organismo que los alberga.

La ubicación estratégico política que suelen tener estas estructuras, a saber: el hecho de dar ejecución a préstamos externos a diferencia del presupuesto nacional; la aplicación de otras metodologías de trabajo; el hecho de sentirse especial, es decir diferente, frente a la burocracia estatal tradicional, es continuamente criticada.

Ello en ocasiones hace profundizar estas diferencias naturales, que provienen en parte de la estricta postura del PNUD de asegurar cierta autonomía financiera.

Desde la óptica del control se vuelven a hacer recomendables las posturas de encontrar un flujo de información que promueva la imputación por objeto del gasto, debiendo evaluarse la posibilidad de quitarle la operatividad al programa declarándolo no elegible para recibir financiamiento, ello en el contrato de préstamo a celebrarse en casos futuros.

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LECCIONES APRENDIDAS:

De los casos expuestos podemos generalizar afirmando que las funciones de control, residentes en los organismos vigentes coadyuvaron a la detección y tratamiento de los hechos que se apartaban de las normas y las prácticas entendidas como recomendables.

Esto no es menor, sino que indica el camino a seguir al momento de entender el futuro incremento de las líneas de prestamos a nuestro país vía entidades de desarrollo y proyectos con financiamiento externo, de adecuado, legal y transparente uso de los fondos destinados al desarrollo de sectores de salud, educación, medio ambiente, máxime cuando su pago supondrá un esfuerzo social sostenido vía empréstitos.

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AGRADECIMIENTOS

Al Contador General de la Provincia de Buenos Aires:Cdor. Carlos A. MACHIAROLI.

Al Sub Contador General de la Provincia de Buenos Aires.Cdor. Ricardo GOBBI.

A ambos, por la confianza brindada y el sostenimiento económico de esa Contaduría Provincial, para poder asistir a este Congreso de Contadurías.

A los organizadores de este Congreso en el marco de la Provincia de Chubut, Ciudad de TRELEW.

A mi equipo de colaboradores, por su asistencia y diligencias constantes.

En particular a mi señora esposa por su ayuda y las horas robadas a su lado para avanzar en la elaboración del presente trabajo.

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GRACIAS POR SU ATENCIÓN

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GLOSARIO 1:

EJECUCION NACIONAL PLENA:Convenio mediante el cual el PNUD confía a una institución designada por el Gobierno la responsabilidad total de movilizar los insumos del proyecto PNUD y aplicarlos eficazmente, en combinación con los recursos propios y otros recursos disponibles, para el logro de los objetivos del proyecto.

EJECUCION NACIONAL PARCIAL:Convenio mediante el cual el PNUD apoya al Gobierno en la ejecución del proyecto a través de la provisión de ciertos servicios administrativos; el PNUD no asume funciones ejecutivas ni operativas en la gestión de los recursos para el logro de los objetivos del proyecto.

RESPONSABILIDAD DEL PNUD:Es responsable de que el proyecto sea debidamente identificado, formulado y evaluado, y de que la asistencia prestada se materialice y utilice para que el proyecto cumpla con sus objetivos inmediatos y contribuya eficazmente a los objetivos de desarrollo

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GLOSARIO 2:

ORGANISMO GUBERNAMENTAL DE EJECUCION:Es el principal responsable de la planificación y gestión general de las actividades de los proyectos o programas, la presentación de informes, contabilidad, monitoreo y evaluación de dichos programas y proyectos, la supervisión de los agentes de implementación y la administración y auditoría del uso de recursos del proyecto.

Debe responder ante la autoridad gubernamental que ejerce la coordinación y ante el PNUD respecto de los resultados del proyecto, el logro de los objetivos del programa o proyecto y el uso de los recursos.

RESPONSABILIDAD DEL ORGANISMO GUB. DE EJECUCION:El Organismo Gubernamental de Ejecución es responsable ante el Administrador del PNUD por la custodia y uso apropiado de los insumos del proyecto.

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GLOSARIO 3:RESPONSABILIDAD DEL ORGANISMO GUB. DE EJECUCION:

El Organismo Gubernamental de Ejecución es totalmente responsable ante el PNUD por la gestión del proyecto, la conversión de insumos a productos y por los resultados técnicos del proyecto.

Designa a un funcionario público como Director Nacional del proyecto que le represente en su gestión para la ejecución de las actividades.

El Director Nacional del proyecto asume la responsabilidad de presentar los informes financieros al PNUD y responde por la custodia y uso apropiado de los fondos del proyecto.

El Director Nacional del proyecto podrá designar un Coordinador para supervisar las actividades y administrar todos los insumos financiados por el PNUD, incluido el equipo facilitado para el proyecto.

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ASISTENCIA EN LA EJECUCION NACIONAL PARCIALSi la capacidad del gobierno no le permite desempeñar por sí solo las funciones antes mencionadas, pueden convenirse los siguientes arreglos alternativos:

APOYO DEL PNUD:a) El Organismo Gubernamental de Ejecución recibe apoyo del

PNUD para realizar la provisión de insumos. Los arreglos que se convengan deben ser parte del documento de proyecto, en el contexto de apoyo a la ejecución nacional.

b) Cuando el PNUD preste apoyo al Organismo Gubernamental de Ejecución para la provisión de insumos, o de cualquier otra forma, El PNUD aplicará sus propias normas y procedimientos.

AGENCIA DE COOPERACIONEl Organismo Gubernamental de Ejecución ejecuta un proyecto con la participación técnica de Agencias Especializadas del Sistema de las Naciones Unidas.

AGENCIA DEIMPLEMENTACIONEl Organismo Gubernamental de Ejecución ejecuta un proyecto con la participación de una Agencia Especializada del Sistema de las Naciones Unidas para la provisión de determinados insumos. La participación de una agencia de implementación en un proyecto estará normada por las políticas y procedimientos de la agencia.