Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Perú - … · Participación política de la mujer....

Informe anualOxfam GB

2006-2007

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Pobreza, desigualdad y desarrolloen el Perú

Informe anual 2006-2007

Pobreza, desigualdady desarrollo

en el Perú

Informe anual 2006-2007

Pobreza, desigualdad y desarrollo en el PerúInforme anual 2006-2007

© Oxfam GBOficina del Programa PerúBaltazar La Torre 906, Lima 27 – PerúTelefax: (51 1) 264 1223

Correo electrónico: [email protected]

Primera edición: junio 20072.000 ejemplares

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú n.º 2007-05840ISBN 978-9972-9721-5-7

Fotografías: Archivos Trípode Comunicaciones SAC y Congreso de la República

Corrección: Rosario Rey de Castro

Diseño y edición gráfica: Alicia Infante

Impresión: Punto Impreso

Índice

Presentación 9

¿Hacia dónde va la integración en Sudamérica?Farid Kahhat 13

Crecimiento y pobrezaHumberto Campodónico 19

Perfil del empresariado en el PerúFrancisco Durand 27

Cafetaleros empresariosMaría Isabel Remy 35

La alpaca peruanaWilliam Vivanco 41

Construcción de un nuevo escenario para la descentralizaciónJavier Azpur 49

Educación: Avanzando de sobresalto en sobresalto y sin norte claroPatricia de Arregui 57

Balance de las políticas de saludMargarita Petrera 65

Cambio climático: ¿Problema del futuro?Julio García 73

Derechos humanos: ¿De la transición al conflicto?Javier Ciurlizza 81

El monopartidismo a la peruana: Una estructura conservadoradel poderSantiago Pedraglio 89

Participación política de la mujer. Pelando la cebollaSusana Villarán 95

La justicia en el Perú: ¿Alguna buena noticia?Ernesto de la Jara 103

Discriminación y racismo en el Perú: ¿Cómo estamos?Wilfredo Ardito 109

El estado de las migraciones internacionales en el PerúÓscar Sandoval 115

La cooperación internacional y las ONG en debateMariano Valderrama 125

Anexo 131

Cualquier organización, sea esta pública o privada, con o sin fines de lucro,necesita poner en práctica simultáneamente muchas competencias para lo-grar sus objetivos, para cumplir su misión. Pero hay una competencia fun-damental, una forma de trabajar que mejor define y sintetiza cómo hacerlo.Me gustaría sugerir que la competencia central de Oxfam es lo que en inglésse denomina networking, es decir, la capacidad de conectar unas organiza-ciones con otras y formar redes en torno a metas comunes.

Nuestra misión recoge esta idea: trabajamos con otros para superar la po-breza y el sufrimiento. En un mundo crecientemente interdependiente esimposible imaginar otro modo de atacar ambas formas de injusticia socialque no sea sumando esfuerzos con otros organismos de la sociedad civil,del Estado o del mercado.

La pobreza es un fenómeno complejo que es el resultado de procesos eco-nómicos, políticos y culturales que no son controlados por un solo actor yque, en el contexto de la globalización, dependen crecientemente de lasdecisiones de actores externos. Estos procesos van configurando arreglossocietales (prácticas, relaciones, normas, instituciones, ideologías), muchosde ellos de larga data, que mantienen a un número inmoralmente alto depersonas en la pobreza y sin la posibilidad de ejercer sus derechos. Por eso,la única manera de superar la pobreza es influyendo sobre el conjunto de lasociedad para cambiar sus arreglos y todos sus habitantes puedan ejercersus derechos.

El sostenido crecimiento económico del Perú del último lustro, con estupen-das cifras de producto, inflación, exportaciones, etcétera, pero con impactomarginal en la reducción de los niveles de pobreza, es quizá el mejor indica-dor de la necesidad de revisar los supuestos que sostienen el modelo decrecimiento económico y las políticas de lucha contra la pobreza centradasen el pobre.

Entender la pobreza en el marco de la sociedad donde se manifiesta pasapor hablar de las relaciones entre los pobres y los que no son pobres; entrelos distintos grupos humanos, mujeres y hombres, ancianos y jóvenes, dediversa procedencia cultural y étnica, que ejercen sus derechos de una ma-nera desigual. Implica preguntarse por qué se reproduce la desigualdad. Porello, la inclusión de este término en el título de nuestro Informe es indicativadel enfoque con el que nos aproximamos a nuestra misión en el Perú. Comodice el economista Adolfo Figueroa en un estudio citado por el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD: «El Perú no está muy desigual,el Perú es un país muy desigual. Su alto grado de desigualdad es una carac-terística estructural». Eliminar la pobreza sin atacar la desigualdad es comohacer pan en un horno sin fuego.

Son numerosas las organizaciones, sobre todo de la sociedad civil, que traba-jan en esta perspectiva y buscan incluir en la agenda pública el debate detemas orientados a lograr cambios en políticas, prácticas o ideas para en-frentar y disminuir la desigualdad. Oxfam forma parte de algunas de estasiniciativas en el Perú en los últimos años: trabajando con productores ca-fetaleros y alpaqueros para que accedan al mercado en condiciones más

Presentación

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justas; apoyando el derecho de las comunidades a participar en las decisionespúblicas sobre inversión privada; denunciando la violación de los derechoslaborales de las mujeres en el sector agroexportador; promoviendo laimplementación de políticas a favor de la reparación a quienes sufrieron laviolencia política, mostrando la gravedad del problema de la indocumentacióny de las normas y prácticas que desde el Estado contribuyen a mantener esteproblema; apoyando la descentralización de gobiernos locales y regionalesque permitan a la ciudadanía contar con gestiones eficientes y democráticas;identificando los efectos negativos de la liberalización comercial para los pro-ductores agropecuarios y el acceso a los medicamentos para los que tienenmenos recursos.

Hay muchas otras áreas en las que tienen el mismo propósito de combatir ladesigualdad en las que Oxfam Gran Bretaña no participa directamente en elPerú pero que comparte y defiende. Por citar apenas dos ejemplos relevan-tes: el derecho de las mujeres a decidir sobre su cuerpo y a proteger ypromover sus derechos sexuales y reproductivos, o la larga lucha contra lacorrupción y a favor de un Poder Judicial transparente y eficiente. Sin embar-go, este rol no parece ser bien entendido por algunos sectores que quisieranrestringir las acciones de la sociedad civil a la implementación de proyectosasistenciales o filantrópicos.

Afortunadamente, son cada vez más las voces dentro y fuera del país quellaman la atención sobre la desigualdad (medida, por ejemplo, como con-centración del ingreso entre los más ricos) como impedimento para la supe-ración de la pobreza. Un reto complementario es la necesidad de construirun amplio consenso nacional alrededor de un proyecto común como, porejemplo, el de vivir en una sociedad donde todos seamos iguales en el ejer-cicio de nuestros derechos y reconocidos diferentes en el ejercicio de nues-tra libertad. Esta combinación de objetivos —lucha contra la desigualdad yconstrucción de un proyecto colectivo común— es a lo que se denominacohesión social, propuesta relevante que viene tomando impulso gracias a laUnión Europea y, en nuestra región, a la CEPAL.

Sin embargo, poco ganaremos reemplazando unos términos por otros si a lapar no cambiamos nuestras prácticas. En particular, si no trabajamosconsistentemente para construir acuerdos interinstitucionales entre socie-dad civil, Estado y mercado con el objetivo explícito de disminuir la des-igualdad en el Perú, condición indispensable para la superación de la pobre-za. La cooperación al desarrollo tiene competencia para contribuir al logrode este esfuerzo.

Con el ánimo de contribuir a la reflexión, nuestro Informe presenta un breveanálisis de las principales áreas en las que debemos trabajar juntos en dichaperspectiva. Estas expresan espacios de realización potencial de los dere-chos de las peruanas y peruanos, dando cuenta de la magnitud del reto queenfrentamos pero también de las iniciativas y alternativas que se vienen po-niendo en marcha para superar la pobreza y disminuir la desigualdad.

Los artículos han sido escritos por expertos en cada uno de los temas pre-sentados que provienen de diversos sectores del país (academia, medios de

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comunicación, organizaciones no gubernamentales, partidos políticos, et-cétera). Agradezco en nombre de Oxfam sus valiosas contribuciones, por-que nos permiten ofrecer a nuestros lectores una breve guía autorizada delestado de la pobreza, la desigualdad y el desarrollo en el Perú de hoy. Tam-bién agradezco a Andrés Longhi por las estupendas fotos que acompañan elInforme y que proceden de un interesante proyecto de fotografía social quelidera.

Al final del documento podrán encontrar un anexo con información sobre eltrabajo desarrollado por Oxfam en el Perú en el transcurso de nuestro añofinanciero recientemente concluido (de mayo 2006 a abril 2007). Allí se resu-men los contenidos principales de nuestras intervenciones, incluyendo nues-tras acciones para conectarnos y articularnos mejor y más ampliamente conlos sectores público y privado para seguir desarrollando nuestra competenciacentral. También se detallan el volumen y destino de los fondos comprometi-dos para cada uno de los programas que ejecutamos, así como los que fueronnecesarios para el mantenimiento de nuestra operación en el Perú.

Creemos que este es un medio fundamental, aunque todavía insuficiente, dedar cuenta de nuestro trabajo en el país. Por ello, estamos explorando for-mas complementarias de hacerlo, de modo que nuestros principales inter-locutores tengan una idea cabal del trabajo que realizamos junto a decenasde organizaciones públicas y privadas dentro y fuera del Perú para hallarsoluciones duraderas a la pobreza y el sufrimiento.

Martín BeaumontGerente del Programa Perú

Oxfam Gran Bretaña

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Karen Navarro / Trípode

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Farid Kahhat

¿Hacia dónde va la integraciónen Sudamérica?

Aunque se haya convertido en un lugar común hablar de laglobalización de la economía mundial, lo cierto es que los patrones deintegración de las economías nacionales en los mercados internacionalessugieren que, con excepciones notables como el Sudeste Asiático, tiendea prevalecer un proceso de regionalización. En otras palabras, antesque integrarse con la economía internacional como un conjuntodiferenciado, las economías nacionales tienden a integrarse con otraseconomías pertenecientes a su misma región geográfica.

Profesor e investigador de la Especialidad deCiencia Política de la Universidad Católica

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Ello en parte responde a una paradojapolítica planteada por el propio proceso deglobalización. La democracia presupone laexistencia de una comunidad política que segobierna a sí misma. Pero si bien nunca anteshubo tanta gente dotada del derecho a elegira sus propios gobernantes, los gobiernos delmundo en desarrollo nunca tuvieron tan pococontrol sobre procesos que se originan másallá de sus fronteras, y que pueden tener unefecto dramático sobre lo que ocurre dentrode ellas. Una forma de rescatar un nivel sig-nificativo de gobernabilidad democrática enel ámbito interno, y de poder de negociaciónen el ámbito internacional, es avanzar en elproceso de integración, tanto económicacomo política, en el ámbito regional.

Pero los procesos de integración enSudamérica atraviesan por una etapa particu-larmente crítica. Estos incluyen la ComunidadAndina de Naciones (CAN), el Mercado Comúndel Sur (Mercosur), y la eventual confluenciade ambos en la Comunidad Sudamericana deNaciones (CSN). Una primera idea es analizarla estrategia político-comercial aplicada porEstados Unidos hacia la región. Este país hanegociado tratados bilaterales como parte deuna estrategia de mayor aliento. Recordemosque en la VIII Reunión Ministerial del Área deLibre Comercio de las Américas (ALCA), ce-lebrada el año 2003 en Miami, la infructuosainsistencia de países como Brasil por incluiren la agenda las medidas anti-dumping y lossubsidios agrícolas de Estados Unidos llevó aadmitir la posibilidad de suscribir un docu-mento minimalista, para evitar el fracaso dela reunión.

A su vez, durante la V Conferencia Minis-terial de la Organización Mundial de Comercio(OMC), realizada en Cancún el año 2004, Bra-sil, junto con otros países, coordinó la for-mación del Grupo de los 21. Este se abocó acondicionar la discusión de los temas de pro-

piedad intelectual a la introducción en la a-genda del tema de los subsidios agrícolas delos países desarrollados. La negativa de es-tos últimos a tratar seriamente el asunto hizoque la Conferencia fuese clausurada sin arri-bar a conclusión alguna.

Esto ha llevado a Estados Unidos a in-tentar obtener con negociaciones bilaterales(por ejemplo, primero con Chile, y luegocon Colombia, Ecuador, Perú y Panamá),o subregionales (por ejemplo, con Centro-américa), los objetivos que no ha podido lo-grar hasta ahora en los foros de negociacióncomercial hemisférica y global (por ejemplo,el ALCA y la OMC). La contraprestación a lospaíses que acceden a las exigencias en ma-teria de propiedad intelectual y subsidiosagrícolas es el acceso al mercado de Esta-dos Unidos. Por eso, una vez recibida lainvitación para negociar un tratado de librecomercio, Chile perdió de súbito el interésque había mostrado en una mayor integra-ción con el Mercosur, mientras que el go-bierno peruano decidió (contra la posiciónde su Cancillería), abandonar el Grupo delos 21.

El otro objetivo de esas negociacionesbilaterales sería el de neutralizar las inicia-tivas del Brasil para conformar un bloque

¿Hacia dónde va la integración en Sudamérica?

Una forma de rescatar un nivelsignificativo de gobernabilidaddemocrática en el ámbito interno,y de poder de negociación en elámbito internacional, es avanzaren el proceso de integración,tanto económica como política,en el ámbito regional.

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negociador sudamericano de asuntos comer-ciales y de otra índole. Ello es evidente al re-visar la identidad de los únicos países lati-noamericanos que ni han suscrito ni estánnegociando tratados de libre comercio conlos Estados Unidos: por un lado, Argentina,Brasil, Paraguay y Uruguay (es decir, elMercosur en pleno), y por otro, Venezuela (esdecir, la «República Bolivariana» de HugoChávez) y Bolivia (gobernada desde el añopasado por el Movimiento Al Socialismo deEvo Morales).

Un segundo punto que hay que tomar encuenta es el statu quo de los bloques de in-tegración presentes actualmente en Sud-américa. La CAN sufrió un revés con la salidade Venezuela. El gobierno venezolano argu-mentó que Colombia y el Perú propinaron unaestocada mortal al proceso de integraciónandino al suscribir tratados de libre comer-cio con Estados Unidos. Lo paradójico delasunto es que Hugo Chávez abandona la CANmientras alega ser partidario del proceso deintegración sudamericano. De hecho, su de-cisión de dejar la CAN fue anunciada en unareunión que tenía como propósito poner enmarcha un componente de los acuerdos deintegración energética aprobados en el marcode la CSN. El problema, sin embargo, es queen los acuerdos formales de la CSN la con-solidación de esta entidad se concibe explí-citamente como el producto de un proceso deconfluencia entre la CAN y el Mercosur. Efec-tivamente, esta última aprobó ya la creaciónde un parlamento regional que debía derivarlecciones de la experiencia prolongada —aun-que no siempre fructífera— del ParlamentoAndino, con el cual habría eventualmente deunirse para crear un Parlamento Sudameri-cano. Al abandonar la CAN, el gobierno deVenezuela debilita uno de los cimientos so-bre los que debía edificarse la CSN.

El retiro de Venezuela de la CAN podríaser compensado en parte por el ingreso deChile como Miembro Asociado, aunque to-davía no están claras las condiciones de suparticipación (por ejemplo, qué acuerdos pre-vios habrá de suscribir, y de cuáles se abs-tendrá de participar). Pero la variable externaque mayor presión ejerce en favor de pre-servar la unidad de la CAN es la propuesta dela Unión Europea de negociar un Acuerdo deAsociación entre ambos bloques de integra-ción. Pero esa propuesta a su vez plantea ala CAN el reto de mantener su cohesión in-terna en el proceso de negociación. El Acuer-do de Asociación comprendería tres compo-nentes: un tratado de libre comercio, un acuer-do de cooperación (centrado en promover la«cohesión social» en los países andinos), yacuerdos en materia de democracia y dere-chos humanos.

Si bien existen diferencias entre los paí-ses andinos en torno a asuntos comerciales(por ejemplo, los actuales gobiernos de Boli-via y Ecuador son reacios a suscribir tratadosde libre comercio), el que la negociación nose restrinja a ellos permite vislumbrar esce-narios en los que se podría conceder incen-tivos particulares a Ecuador y Bolivia (porejemplo, un trato preferencial en áreas sen-sibles de su comercio exterior), o al conjunto

El retiro de Venezuela de la CANpodría ser compensado en partepor el ingreso de Chile comoMiembro Asociado, aunquetodavía no están claras las condi-ciones de su participación.

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de la CAN (por ejemplo, la ayuda asociada alos acuerdos de cooperación), que permiti-rían llegar a buen puerto.

Aunque habría que agregar que las ne-gociaciones previas de la Unión Europea conChile y México sugieren la conveniencia demoderar nuestro optimismo. Por lo demás,el objetivo fundamental de la ayuda exteriorde la Unión Europea es la reducción de lapobreza y, salvo por Bolivia, sus prioridadesen esa materia no están precisamente enSudamérica. Pero, por otro lado, el Acuerdode Asociación que negociará la CAN, así comoel que eventualmente retomará el Mercosur,podrían tener una cualidad imprevista: ofre-cer un modelo de integración (basado en elmercado, pero con un Estado regulador yredistribuidor), diferente a aquellos que, pesea su escasa viabilidad en el futuro previsible,hoy polarizan a parte de la región (por e-jemplo, ALCA contra ALBA, o AlternativaBolivariana para América, que promuevenBolivia, Cuba y Venezuela, que constituye untriángulo sin base dado que Bolivia y Cubavirtualmente no tienen relaciones económi-cas entre sí, y ambos reciben subsidios deVenezuela).

El Mercosur, por su parte, también atra-viesa por una etapa crítica. Persiste el recla-mo permanente de Paraguay y Uruguay, se-gún el cual son las negociaciones bilateralesentre Argentina y Brasil las que en realidaddefinen el curso de acción del bloque (enbeneficio propio, es de presumir). Ello, a suvez, llevó a Uruguay a sugerir la posibilidadde iniciar negociaciones para suscribir un tra-tado de libre comercio con los Estados Uni-dos, y a Paraguay a contemplar la posibilidadde permitir la instalación de una base militarestadounidense en su territorio, en amboscasos con la intención de reforzar su posi-ción negociadora dentro del Mercosur. Brasil y

Argentina respondieron estableciendo (a lausanza de la Unión Europea) un fondo de com-pensación, el que probablemente no hará ma-yor diferencia en vista de lo exiguo del montoasignado (alrededor de 100 millones de dóla-res). A todo esto se suma ahora el diferendoentre Argentina y Uruguay por el asunto delas papeleras instaladas en la frontera entreambos países. Lo grave aquí no es el di-ferendo en sí, sino la inoperancia de los me-canismos de resolución de conflictos delMercosur. Al menos en otros conflictos deinterés las partes acudían directamente a losforos de la OMC para resolver sus disputas.En esta ocasión, recurrieron primero a unainstancia de resolución de conflictos delMercosur, tan solo para ignorarla cuando ladecisión de esta resultó desfavorable a unade las partes.

Todo lo dicho proyecta una sombra deduda sobre las perspectivas de la CSN. Estaseguirá avanzando en el plano de los acuerdosya adoptados en materia de integración ener-gética (aunque persisten las dudas sobre la via-bilidad económica del «Anillo Energético del Sur»bajo su diseño original) y física, es decir, laIniciativa para la Integración de la Infra-estructura Regional Suramericana (IIRSA, lacual involucra al Perú a través de la cons-trucción de dos carreteras interoceánicas yuna carretera interamazónica, las que tampo-co han estado exentas de cuestionamientos).El problema surgirá más bien en el plano de laintegración económica en general, y de la

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Tal vez la única forma deestablecer un modus vivendi seaorganizar un proceso de integra-ción de geometría variable...


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integración comercial en particular. Porquemás allá del debate sobre el giro hacia laizquierda que se vendría produciendo en laregión, las «izquierdas» que gobiernan Vene-zuela y Chile respectivamente representanmodelos políticos y económicos bastantedisímiles entre sí. Tal vez la única forma deestablecer un modus vivendi en la materia (al

menos durante un tiempo), sea organizar unproceso de integración de geometría variable,en el que diferentes países avancen a diferentesritmos en diferentes componentes del procesode integración (Gran Bretaña, por ejemplo,sigue siendo parte de la Unión Europea, pese aque no se sumó ni a la «Zona del Euro» ni al «A-cuerdo de Shengen» sobre política migratoria).

Andrés Longhi / Trípode

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Crecimiento y pobreza

Humberto Campodónico

Profesor de la UNMSM, investigador asociado de Desco ycolumnista económico del diario La República

Todos los días escuchamos decir que al país le va muy bien y que,en su mayoría, los indicadores macroeconómicos —exportaciones, su-perávit fiscal, reservas internacionales y tasa de inflación— están enazul intenso. El indicador más usado para medir el crecimiento es elproducto bruto interno (PBI), que se viene incrementando desde hacevarios años. En 2006, este indicador creció en 8%, cifra que puedecompararse con la de los países del sudeste asiático. El PBI nos dicecuál es el valor de todo lo producido por el país en un año determina-do; es decir, es la sumatoria de los aportes a la producción de todoslos agentes del sistema económico.

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Para los economistas ortodoxos, el cre-cimiento del PBI basta para alcanzar el mejorde los mundos, pues permitiría reducir lapobreza en la misma proporción. En otraspalabras, el crecimiento del PBI automáti-camente generaría beneficios para toda la po-blación. Es la tesis del llamado ‘chorreo’ ha-cia los estratos más pobres.

Sin embargo, dicho planteamiento ha sidocriticado por otros economistas, para quie-nes el crecimiento económico es condiciónnecesaria —aunque no suficiente— paramejorar el nivel de vida de la población. Loque nos están diciendo esos investigadoreses que los frutos del crecimiento pueden‘concentrarse’ en los sectores de altos in-gresos, motivo por el cual la mayor parte dela población no siente la bonanza anuncia-da con bombos y platillos por los medios decomunicación.

Esta paradoja —una bonanza macroe-conómica que no trae bienestar a la pobla-ción, sino todo lo contrario— ha sido ex-plicada por diversos economistas1 y puedeentenderse mejor si observamos la forma enque se han repartido los frutos del crecimientoeconómico entre el capital y el trabajo en losúltimos quince años.

Utilidades y salarios

El Instituto Nacional de Estadística e In-formática (INEI) nos dice que, entre 1991 y2005, los excedentes de explotación2 pasa-ron de 52,7% a 60,6% del PBI: un aumentoenorme. Luego del ‘fujishock’, pasaron de52,7% a 58,4% del PBI en solo dos años,para luego mantenerse estables hasta el2001. A partir de 2002 —cuando empezó larecuperación económica— el excedente de

1 Como Jürgen Schuldt en Bonanza macroeconómica y malestar microeconómico. Lima: CIUP, 2004.2 En su mayor parte, los excedentes de explotación son las utilidades de las empresas. También incluyen los ingresos de los trabaja-

dores independientes.


Salarios y excedentes de explotación (en porcentaje del PBI)

Fuente: INEI.


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3 El BCRP hace el cálculo en soles de 1994 para tener una medida constante de los valores. Si se consideraran los soles a su valoractual, evidentemente estos serían mayores.

explotación comenzó a subir, hasta llegar a60,6% en 2005. El proceso inverso ocurrió conlos salarios, que se deterioraron fuertementedespués del ‘fujishock’ (bajaron a 25% delPBI en 1993) y luego se mantuvieron estableshasta 2001. En 2004 se inició la ‘caída libre’y bajaron al sótano (22,9% del PBI) en 2005.

En términos monetarios, como el PBI delPerú alcanzó los 261,6 millones de soles en2005, el 7,2% del PBI perdido por los trabaja-dores se traduce en los 18,8 millones de solesmenos que reciben hoy con respecto a 1991.Lo inverso sucede con las utilidades de lasempresas: ahora estas reciben 20,67 millo-nes de soles más que hace catorce años. Y espreciso tener en cuenta que el cálculo queacabamos de hacer solo abarca un año: laspérdidas acumuladas de los asalariados du-rante estos últimos quince años son bastantemayores.

Esto nos ayuda a entender por qué la po-blación no siente los efectos del crecimiento

económico, pero hay otros elementos quepermiten seguir profundizando en esta para-doja. Uno de ellos tiene que ver con el hechode que el crecimiento económico del PBI quese nos anuncia todos los días no es un buenindicador de la marcha de la economía.

El PBI y el ingreso nacionaldisponible

En efecto, siempre leemos que el PBI vie-ne creciendo desde hace varios años y que en2006 creció 8%, cifra comparable a las de lospaíses del sudeste asiático. Pero si analiza-mos en detalle los elementos que conformanel PBI, nos daremos cuenta de que la situaciónno es tan bella como la pintan. Veamos.

El PBI es la sumatoria de los aportes a laproducción de todos los agentes del sistemaeconómico. En 2005, según el Banco Centralde Reserva del Perú (BCRP), el PBI fue de148.548 millones, en soles de 1994.3 En

PBI e ingreso nacional disponible (millones de soles de 1994)

Fuente: BCRP. Elaboración propia.

2005 2006 Variación (%)

1. Producto bruto interno 148.458 160.383 8,0

2. Menos: Remesa de utilidades 9.736 14.166 45,5

3. Producto nacional bruto (1-2) 138.722 146.217 5,4

4. Términos de intercambio 1.241 9.706 682,1

5. Ingreso nacional bruto (3+4) 139.963 155.923 11,4

6. Más: Transferencias corrientes (remesas) 3.363 4.042 20,2

7. Ingreso nacional disponible (IND) (5+6) 143.326 159.965 11,6

8. IND sin términos del intercambio (7-4) 142.085 150.259 5,8

9. PBI sin términos del intercambio (1-4) 147.217 150.677 2,4

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2006, el crecimiento del PBI fue de 8% y sumonto se elevó hasta 160.383 millones desoles de 1994.

Si restamos al PBI las remesas de utilida-des de las empresas extranjeras a sus casasmatrices (línea 2), tendremos el producto na-cional bruto (PNB). En 2006, las remesas deutilidades crecieron 45% —mucho más queel PBI— y fueron 14.166 millones de soles de1994. El PNB (línea 3) refleja mejor el valorde la producción que de verdad se queda enel país, precisamente porque excluye las ga-nancias que se van al exterior. Pues bien, elPNB no creció 8% sino solo 5,4%. Pero lo queleemos todos los días es 8%.

Sigamos. Si sumamos al PNB los términosdel intercambio (línea 4), obtendremos el in-greso nacional bruto (INB). Los términos delintercambio (TI) nos indican nuestra relaciónde comercio con los países del mundo. Si losTI son positivos, entonces los precios de losproductos que exportamos han mejorado conrelación a los de los productos que importa-mos. Si los TI son negativos, entonces sucedelo inverso.

Pues bien, en 2006 los TI fueron muy po-sitivos (debido a los precios excepcionales delos minerales en el mercado internacional),pues crecieron en la espectacular cifra de 682%con respecto a 2005. Por eso, el ingreso na-cional bruto (línea 5) creció en 11,4%, muchomás que el PBI.

La pregunta aquí es: ¿Cuánto de este cre-cimiento de las exportaciones llega a los bol-sillos de la mayoría de la población? La res-puesta es que muy poco, como vimos en elgráfico anterior sobre la repartición del PBIen utilidades de las empresas y salarios de lapoblación. Es preciso añadir que 60% de lasexportaciones corresponde a la minería, sec-tor que solo emplea a 100 mil trabajadores,

cuando la cantidad de personas en edad detrabajar en el Perú asciende a 13 millones.

Continuemos. En 2006 siguieron crecien-do las remesas de nuestros compatriotas quese fueron a vivir al extranjero, que llegaron a42 millones de soles de 1994. Las remesas delos emigrantes —que ya son tres millones endiferentes países del mundo— contribuyen amejorar los ingresos de sus familias en el Perú.Cuando estas remesas se agregan, obtene-mos el ingreso nacional disponible (línea 7),que se incrementó en 11,6% en 2006. En estecaso, es preciso resaltar que la magnitud delas remesas de los emigrantes con respectoal PBI es pequeña, a diferencia de otros paí-ses, como los de América Central, donde suimpacto en el PBI es muy importante.

Hemos visto, entonces, que la menciónde la sola cifra de crecimiento del PBI es en-gañosa. Hay algo más: ¿El actual crecimientoeconómico es sostenible, es decir, perdura-ble en el tiempo? La respuesta es no, porquenuestro crecimiento depende en gran medidade los precios de los minerales que exporta-mos, que a su vez dependen de la evoluciónde la economía internacional. Como la eco-nomía es cíclica, hoy estamos en la época debuenos precios y vacas gordas. Pero en algúnmomento esto se va a terminar, y los preciosde los minerales van a bajar, con lo que laganancia por términos del intercambio tam-bién bajará.

Si eliminamos la ganancia que hemos te-nido en 2006 por los buenos términos deintercambio, veremos (línea 8) que el creci-miento del ingreso nacional disponible solohabría sido de 5,8% y el del PBI tan solo 2,4%(línea 9). Esto podría suceder con más rapi-dez de lo que se piensa, pues el crecimientode Estados Unidos ha comenzado a dismi-nuir: solo ha llegado a 1,4% del PBI en el pri-mer trimestre de 2007.



2006-2007

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1. Contrato indefinido, nombrado o permanente 1,3 8,2 10,6 10,9 13,1 10,3

2. Contrato a plazo fijo 12,1 8,7 15,5 24,7 28,9 20,1

3. Otro* 2,8 1,0 4,6 4,2 7,6 4,6

4. Sin contrato 83,8 82,1 69,3 60,2 50,4 64,9

5. Total (en %) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

6. Total (número de trabajadores) 907.739 650.748 264.988 482.657 1’340.025 3’646.1577. Ingreso promedio (en soles/ mes) 626 638 726 800 1.108 850

Asalariados privados según tipo de contrato y rama de actividad económica, 2005 (%)

* Incluye los convenios de formación laboral juvenil / prácticas profesionales, contratos de aprendizaje, locación de servicios y periodos de prueba.Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza Continua 2005 (enero-diciembre).

4 Chacaltana, Juan. «Reforma en la contratación y despido en el Perú de los 90». En <www.cedepperu.org>.5 Ibídem.

La precariedad en el empleo y losbajos salarios

Otro de los problemas que inciden en elescaso impacto del crecimiento económico enel bienestar de la población está relacionado conlos precarios niveles de empleo y los bajos sa-larios. Esta situación se agravó en el Perú desdeel autogolpe del 5 de abril de 1992, cuando seemitió una serie de dispositivos legales tendien-tes a ‘flexibilizar’ las condiciones laborales. Enotras palabras, las leyes se modificaron en fa-vor del capital y en contra del trabajo.

Veamos cuál es la situación actual, luegode trece años. El Ministerio de Trabajo nos diceque de los 3’646.000 asalariados privados enel Perú (línea 6), solo 10,3% tenía un contratoindefinido, nombrado o permanente (línea 1).En 1990, según un estudio de Juan Chacaltana,4

40% de los asalariados de Lima tenía contrato

permanente, lo que quiere decir que ha ha-bido un notable deterioro. El sector que mássufre es construcción, donde solo 1,3% delos trabajadores tiene contrato indefinido.

Quienes tienen contrato a plazo fijo (lí-nea 2) son 20,1% del total en 2005 (en 1990,en Lima, eran 34%). El empleador es quiendecide si renueva o no el contrato, cuya du-ración varía entre tres y seis meses. Si noles renueva, se quedan sin trabajo. En estecaso, quienes mejor están son los sectoresde industria y servicios.

Quienes están sin contrato (línea 4) son64,9% de los 3’646.000 trabajadores, es de-cir, 2’360.000 trabajadores. Aquí también hayun notable deterioro, pues en 1990, en Lima,los ‘sin contrato’ eran solo 32%.5 Pero ¿quéquiere decir ‘sin contrato’? Algunos podríanpensar que se trata de los ‘services’. Pues

Tipo de contrato Construcción Extractiva Comercio Industria Servicios Total(%)

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Fuente: <www.cristaldemira.com>.

Las empresas de la Bolsa de Valores de Lima (BVL) rompieron todos los récords en 2006, puesobtuvieron una rentabilidad promedio (RP) de 29,2%. Una RP aceptable en cualquier país oscilaentre 10% y 12%, lo que significa que una RP de 29,2% está entre las mejores del mundo. En lamedida en que la rentabilidad expresa la relación entre la utilidad neta y el patrimonio, de mante-nerse en esos niveles, las utilidades netas permiten recuperar en poco más de tres años el íntegrodel patrimonio.

Según Gerens - Escuela de Gestión y Economía, de donde provienen las cifras, el incremento de laRP se explica principalmente por el significativo aumento registrado por el margen de ventas(utilidad/ventas). Así, de 2004 a 2006 las ventas crecieron 40%, mientras que las utilidades sedispararon: crecieron 141%. Debido a ello, el margen de ventas casi se duplicó, pasando de 13,2%en 2004 a 22,7% en 2006.

Este aumento de las utilidades de las empresas de la BVL no se ha traducido, sin embargo, en unincremento de salarios. En efecto, según la Nota Semanal del BCRP, en Lima Metropolitana lossueldos reales (descontada la inflación) de los empleados bajaron de 108,7 en 2004 a 105,5 a juniode 2006, mientras que los salarios reales de los obreros pasaron de 89,1 a 90,4 en el mismoperiodo (<www.bcrp.gob.pe>, cuadro 80).

Estas cifras son corroboradas por el Reporte de Inflación del BCRP (enero de 2007), que dice quede 2001 a 2005 las remuneraciones aumentaron 3% pero la productividad del trabajo subió 4,1%,por lo que el costo laboral unitario (CLU) fue negativo (-1,1%). En 2006 sucedió lo mismo: lasremuneraciones aumentaron 0,6% (compárese esta cifra al aumento de las utilidades de 141%) yla productividad del trabajo en 2,5%, con lo que el CLU fue de -1,9%.

Esto permite explicar por qué aumenta el margen de utilidades/ventas que señala Gerens. Losempleados y obreros no están obteniendo una repartición proporcional a la de la bonanza econó-mica que viven las empresas, pues sus salarios permanecen estancados o retroceden. Dice elBCRP que la cosa seguirá igual en 2007, ya que el CLU continuará siendo negativo («Salarios:cuesta abajo en la rodada». En <www.cristaldemira.com>, 11 de febrero de 2007).

Continúa, entonces, lo que Jürgen Schuldt dijo claramente en su libro Bonanza macroeconómica ymalestar microeconómico: la gente no siente en los bolsillos los frutos del crecimiento, porqueestamos frente a un problema de estilo de crecimiento. Se trata de problemas estructurales delmodelo económico. Hay que modificarlo para que podamos crecer, redistribuyendo.

Un modelo económico con problemas estructurales



2006-2007

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no: se trata de trabajadores ‘en negro’, a quie-nes el empleador les paga fuera de planilla y,por tanto, no tienen vacaciones, seguro so-cial ni pensión de jubilación.6 Como se ve, entodas las ramas los ‘sin contrato’ son más de50% del total: llegaron a 84% en el sectorconstrucción.

Con respecto a los salarios (línea 7), po-demos ver que, en promedio, en ningún sec-tor el salario alcanza a cubrir las dos canastasbásicas (1.200 soles al mes) necesarias paraalimentar una familia de cinco personas. Losmejor pagados son los asalariados del sectorservicios (1.108 soles al mes) y los peor pa-gados son los del sector construcción (626soles al mes). Se puede apreciar, también,que todos los asalariados ganan más que elsalario mínimo de 500 soles mensuales.

Las cifras que hemos mostrado no in-cluyen al enorme sector informal de cerca deseis millones de peruanos, la mayoría de loscuales apenas gana el salario mínimo. Por de-finición, ellos no tienen ningún tipo de con-trato de trabajo (lo mismo que 65% de los asa-lariados que está en el sector privado).

Conclusión

Las cifras sobre crecimiento económicopueden ser muy buenas, pero el concepto esengañoso, pues no refleja el verdadero im-pacto de ese crecimiento en los agentes eco-nómicos —sobre todo en los más pobres—debido a que la repartición del excedente esmuy desigual. Eso se aprecia claramente en ladistribución de las utilidades y salarios, quevienen evolucionando en sentido opuesto des-de hace más de quince años. Esto tuvo su ori-gen en la reforma antiobrera de 1992 del ré-gimen de Fujimori-Montesinos, que deteriorólas condiciones de empleo hasta tal punto que65% de los asalariados peruanos no tiene con-trato. Esto incidió en los bajos niveles de re-muneraciones de los asalariados privados, yespecialmente en la situación de los trabaja-dores informales, que representan 49% de lapoblación económicamente activa en el país.Es necesario cambiar esta situación, comen-zando por una nueva Ley General del Trabajo(que lleva años en el Congreso) y por el forta-lecimiento de las organizaciones sindicales,muy debilitadas desde 1992.

6 Según Julio Gamero —ex viceministro de Trabajo—, 20% de los 514 mil asalariados de Lima Metropolitana de la mediana y granempresa (cincuenta o más trabajadores) son trabajadores ‘en negro’, lo que equivale a más de 100 mil trabajadores. Esta importanteviolación a la Ley o no se menciona o se pasa por agua caliente.

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En 2007, el sector empresarial en el Perú ha adquirido contornosdefinitivos que son resultado de la adopción del modelo de economíade mercado desde 1990, el grado y tipo de crecimiento que este gene-ra a partir de esa fecha, la reducción de la capacidad reguladora delEstado y la mayor integración al mercado mundial.

Perfil del empresariadoen el Perú

Francisco Durand

Especialista en temas de empresa y política, y reforma del Estado

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Los grupos nacionales que subsisten enel estrato superior aún son, en su mayoría,dirigidos por familias propietarias, pero notienen el control total de la propiedad. Algu-nas grandes empresas peruanas han colocadoacciones en las bolsas de valores del extran-jero y de Lima, lo que abre la posibilidad deque sus propietarios pierdan el control sobreellas y da pie a una mayor extranjerizaciónaccionaria. Además, las Asociaciones de Fon-dos de Pensiones (AFP) han venido comprandoacciones aceleradamente desde 1995 (véase elcuadro 2).

Es importante considerar que los geren-tes han empezado gradualmente a dirigir másgrupos, desplazando a los jefes familiaresgracias a su talento y capacitación para unmejor manejo de organizaciones compuestaspor decenas de firmas en condiciones de altacompetencia internacional. Un caso de emer-gencia de un nuevo líder empresarial nacionales Dionisio Romero Paoletti, único herederode su padre, que dirige el Banco de Créditodel Perú. Romero Paoletti participa desde hacevarios años en directorios, principalmenteAlicorp (el gigante alimentario gerenciado

Mediana y grande1 7.348 1,44

Pequeña2 35.075 6,89

Micro3 467.001 91,67

Total 509.024 100,00

Cuadro 1

Número de empresas según tamaño, 2001

Tamaño

1 Ventas anuales mayores a 750 mil dólares.2 Ventas anuales entre 80 mil y 749.999 dólares.3 Ventas anuales menores a 80 mil dólares.Elaboración propia.Fuente: Comisión de Promoción de la Pequeña y Microempresa (PROMPYME). Documento de trabajo sobre losprincipales resultados hallados en la encuesta a los empresarios de Gamarra. Lima: PROMPYME y Ministerio deTrabajo y Promoción del Empleo, 2004, p. 7.

Número Porcentaje

La estructura del poder económico em-presarial fundada en este periodo se puededescribir como una pirámide. Su extraña formase debe a un desigual desarrollo del sectorempresarial, lo que se revela en la cantidad deempresas grandes, medianas, pequeñas ymicro. Al año 2001, existen 509 mil empresas,de las cuales 467 mil son micro, 37 mil pe-queñas y 7.348 grandes y medianas (véase elcuadro 1). Dentro de las grandes, unas ciencorporaciones predominan en las ramas másrentables de la nueva economía peruana (des-tacando las del sector financiero y el minero-energético).

Salvo en el vértice de la pirámide, dondepredomina un capitalismo corporativo mo-derno, la mayoría corresponde a empresasde propiedad familiar y capital nacional. Enel vértice puntiagudo se ubican las multi-nacionales (EMN) y los grupos de poder nacio-nales, algunos dirigidos por gerentes (Ferrey-ros, Alicorp, Wu) o por jefes familiares (Bancode Crédito del Perú, Brescia, Delgado Parker,Graña y Montero, Olaechea, Raffo, Wong, Wu).La cúpula se compone de corporaciones nacio-nales o extranjeras con accionariado amplio.

Perfil del empresariado en el Perú


2006-2007

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por Leslie Pierce) y en Tejidos San Cristóbal(controlada por el grupo Raffo, socio de Rome-ro). Hizo una interesante declaración en LaRepública (12/4/2006), donde afirmó que elsector empresarial está desprestigiado debidoa la idea errónea de que «el empresario sehace rico a expensas del trabajador» y de quehay «empresarios inescrupulosos que perju-dican a los demás». Se espera que su padrepase al retiro, pero no está claro si el hijo di-rigirá Credicorp o será el número uno del con-glomerado Alicorp. En el caso de Brescia,también se espera una sucesión a favor de AlexFort Brescia, quien, a diferencia de RomeroPaoletti, mantiene un perfil bajo y no buscalegitimarse como sucesor.

Las empresas del vértice de la pirámi-de se ubican en sectores claves (finanzas,

minería, energía, industrias y el sector ex-portador). Además, exhiben un nivel pro-nunciado de concentración económica(capacidad de provisión de bienes y serviciosen relación con otras firmas). Por ejemplo,en Cerveza, hay dos empresas-conglo-merados (en 1992 eran cuatro); en Tabaco,hay una (en 2004 eran dos); en Banca, los tresmás grandes concentran 77,7% de los depó-sitos (en 1995 esta tasa llegaba a 65,31%), ysolo hay cuatro AFP de las siete que había en1994.

Cabe resaltar también la multinacio-nalización del vértice, debido a la presencia—cada vez mayor— del capital extranjero, yla compra de acciones de empresas perua-nas por inversionistas extranjeros. Las cuatroAFP están controladas por EMN. Estas y los

Credicorp (grupo Romero) 41,9%

Ferreyros (grupo Ferreyros) 39,2%

Edelnor (EMN) 38,8%

Edegel (EMN) 34,2%

Alicorp (grupo Romero) 34,0%

Milpo (empresarios nac. y extranj.) 33,6%

Souther Peru Copper (EMN) 31,7%

Relapasa (nacional) 30,0%

Cementos Lima (nacional) 25,0%

Cementos Pacasmayo (nacional) 25,0%

Luz del Sur (EMN) 18,7%

Buenaventura (grupo Benavides) 12,9%

Atacocha (nacional) 6,7%

Banco Continental (grupo Brescia y EMN) 6.0%

GyM (grupo Graña y Montero) 6,4%

Cuadro 2

Porcentaje de acciones de las AFP en grandes empresas.Inversiones de mayor a menor, 2005

Fuentes: Caretas, 17 de marzo de 2005, p. 21 y Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). «Grupos vinculadosy la inversión en acciones de las AFPs». Lima: BCRP, 2005.

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grupos de poder económico de otros países(Chile, Brasil, Colombia y México) compar-ten el más alto sitial económico con pocosgrupos nacionales. Los dos únicos que que-dan situados entre las corporaciones llama-das líderes son Romero (que controla el BCP,Alicorp y el complejo portuario exportador)y Brescia (Banco Continental, Minsur y otras).

En 2006, el Banco de Crédito del Perú esconformado como un conglomerado ma-nejado por la holding company CredicorpLtd., registrada en Las Bermudas. Desde hace36 años, Credicorp y sus subsidiarias son diri-gidas por Dionisio Romero Seminario, reco-nocido por Apoyo como el empresario máspoderoso del país. Los principales accionistasde Credicorp —la cabeza del conglomerado—son la familia Romero (16,01%); Atlantic Se-curity Holding Co. (15,49%, a su vez propiedadde los Romero y otros grupos nacionales), ytres AFP (con 25,55%), a las que se suma Pri-ma, del mismo grupo BCP (7,60%, antes UniónVida, comprada al Banco Santander en 2005por 142 millones de dólares). El resto está enmanos de otros grupos de poder económiconacionales y miles de accionistas, muchosextranjeros o que compraron acciones en elextranjero. Credicorp controla cuatro grandesempresas: el BCP (96,95%), Atlantic Security(100%, con acciones cruzadas), Pacífico-Peruano Suiza de Seguros (75,72%), y el GrupoCrédito (99,99%). A su vez, el BCP controlaotras cuatro empresas: Banco de Crédito deBolivia, Crédito Leasing, Credifondo y Credi-bolsa Sociedad Agentes de Bolsa.

Estas tendencias a la asociatividad conotros capitales nacionales y extranjeros, la in-versión externa (Bolivia), el control en cascaday la relocalización de capitales en paraísostributarios como Islas Bermudas, caracterizanal grupo más fuerte del capitalismo corporativoperuano.

En los últimos años, los grupos de po-der nacionales están cambiando de manos.

Entre los casos más sonados estuvo la com-pra del conglomerado Backus, del grupoBentín, que empezó con ventas en 2004 depaquetes accionarios, de los cuales los másimportantes eran los de Brescia —que a suvez compró por 100 millones de dólares elconglomerado pesquero SIPESA (del grupoGalski)— y Romero. Esto desató el asalto algrupo por Bavaria (grupo Santodomingo deColombia). Una vez que Bavaria lo compró,lo vendió poco después —con otro paquetede empresas cerveceras de varios países— ala multinacional SAB Miller en 2005. Sin em-bargo, también hay otras tendencias —másbien excepcionales— de retiro de EMN delPerú. Por ejemplo, el Banco Santander, com-prado por el BCP junto con Unión Vida, suAFP. Cabe subrayar que esta capacidad degrandes compras ha sido posible porque losRomero y los Brescia mantienen su presen-cia en la banca. Obviamente, aquellos quesalieron de la banca luego de la secuela dequiebras en la crisis de 1998 (Banco Wiese,Banco Latino del grupo Picasso, Banco NuevoMundo del grupo Levi) no pueden usar la«palanca financiera» para protegerse o ex-pandirse. Su supervivencia o crecimiento de-penderá estrictamente de su capacidad deacumulación y de la venta de acciones o bo-nos en el mercado de capitales, lo que soloes posible si tienen ganancias muy altas.

Un caso significativo de un grupo nacio-nal ascendente es Kola Real de los Añaños,fabricante de gaseosas baratas que se haexpandido en el mercado internacional, inclu-so en México. Los Wong y los Rodríguez(Gloria S.A.) son dos grupos emergentes quese mantienen entre los importantes, pero másson los que han decaído (Arias Dávila, Delga-do Parker, Graña y Montero, Piazza, Wu).

En lo que respecta a la minería, desta-can las grandes explotaciones mineras, comoAntamina, Barrick, Cerro Verde, Doe Run oTintaya, todas extranjeras. Una importanteexcepción es Yanacocha, copropiedad del



2006-2007

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grupo Benavides de la Quintana —el principalgrupo nacional minero— con Newmont Mi-ning Co. Su primer gran yacimiento auríferose está agotando y no puede expandirse confacilidad debido a movimientos sociales quedenuncian la contaminación real o poten-cial del agua y otros agravios. Su futuro esincierto.

La cúpula empresarial descrita tambiéntiene gran influencia sobre la organizaciónde los gremios. En los últimos años, el númeroy composición interna de estos se ha modi-ficado, como lo ilustra el caso de la CONFIEP.Así, de veintiséis miembros en 1984 (pocodespués de su fundación), quedan solo die-cisiete en 2006. Han ido saliendo gremiosimportantes y menores, de pequeños y me-dianos capitales. Entre los importantesdestacan ADEX, la Sociedad Nacional de In-dustrias (SNI) y la Cámara de Comercio deLima, todos gremios fundadores. De ese tríosolo ha vuelto ADEX. En cuanto a los gremiosmenores, se han ido varios; uno de los prin-cipales es el que representaba a los pequeñosempresarios.

Solo nueve de los diecisiete gremiosasociados tienen peso económico y capa-cidad de mando; los ocho restantes son com-pañeros de ruta. Entre los fuertes destacan laSociedad Nacional de Minería, Petróleo yEnergía y los tres que representan el sectorfinanciero (bancos, seguros y fondos depensiones). En 2006, al mando de la CONFIEPestaba la Asociación de Administradoras Pri-vadas de Fondos de Pensiones. En 2007 noha ocurrido ningún cambio, aunque algunosgremios como ADEX intentan volver menoselitista la dirección de la CONFIEP

Las discusiones sobre el tratado de librecomercio (TLC) motivaron la aparición degremios de empresarios nacionales que cues-tionan el modelo económico implícito. Sinembargo, estos segmentos no armaron alian-zas efectivas hacia abajo, con los organismos

populares, ni frenaron su aprobación en elCongreso, lo que ocurrió apuradamente alcierre de la legislatura en 2006.

Aparte de la CONFIEP, destacan tres gre-mios que operan fuera de esta y que repre-sentan principalmente a las EMN y algunos delos grupos económicos nacionales integradosal mercado mundial. Se trata de la AmericanChamber of Commerce (AMCHAM, fundada en1960), la Cámara Oficial de Comercio deEspaña en el Perú (re-fundada en 1994) y elNorth American Peruvian Business Council(fundado en Estados Unidos en 1998). Estepoderoso trío tiene relaciones con el poderpolítico al más alto nivel y siempre con lamayor reserva, de modo que el público losconoce muy poco. Tanto la CONFIEP comoeste grupo intensificaron sus lobbies en 2006.Gastaron importantes sumas para analizarla opinión pública y contrarrestar malen-tendidos con respecto al TLC en elCongreso.

Actualmente, buscan convencer a su si-milar estadounidense, que, curiosamente,luego de la recuperación del Partido Demócrataen las elecciones de noviembre de 2006, estádividido. Hay quienes desean un simple librecomercio (free trade) y otros que buscan uncomercio justo (fair trade); no faltan algunosrepublicanos opuestos a la globalización yestos tratados. La prueba de fuego será,precisamente, su aprobación o rechazo enel Congreso de los Estados Unidos. Si el deba-te se posterga, a la cúpula del poder econó-mico y sus asesores les será difícil encontrarotra oportunidad para «poner una camisa defuerza» al modelo económico, como anhelaRoberto Abusada, del Instituto Peruano deEconomía, la principal organización consul-tora y cabildera proempresarial del país. Elproblema, como indica el cuadro 3, es quesolo un porcentaje ínfimo de empresas estáparticipando en las exportaciones, hechoque revela la debilidad del capitalismoperuano.

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Los sectores —mayoritarios, pero econó-micamente poco influyentes— que se ubicandebajo del vértice de la pirámide empresarial,salvo su fugaz aparición en el debate del TLC,no tienen mayor presencia. Están dispersos,poco organizados y no han conformado unaagenda alternativa. Los empresarios de Ga-marra siguen representando el sector másdinámico de los emergentes y la SNI a los in-dustriales, pero ninguno provee liderazgo nicoordina entre sí.

Las elecciones de 2006 y la ConferenciaAnual de Ejecutivos (CADE) dieron luces sobrelas preocupaciones sociales y políticas de losempresarios. Estos parecieran haber enten-dido que mantener «el divorcio entre la eco-nomía y la política» y no hacer caso al «ruidopolítico» no es realista. Tanto el hecho de quela candidata neoconservadora Lourdes Flo-res (la más cercana al mundo empresarial) noganara las elecciones de 2006 y que se dis-putaran la presidencia el neovelasquismo deOllanta Humala y la socialdemocracia mo-derada de Alan García, indican que a la cúpulaeconómica le será más difícil seguir encon-trando candidatos empresariales con arrastrecomo Fujimori (1995) y Toledo (2001), o in-cluso los dispuestos a negociar y administrarel Perú S.A. (García).

Tamaño Total deempresas Porcentaje

Mediana y grande 2.191 51,48 6.698 millones 96,81

Pequeña 2.065 48,52 221 millones 3,19

Cuadro 3

Participación de las empresas en el valor de las exportaciones según tamaño, 2001

Elaboración propia.Fuente: Comisión de PROMPYME. Ob. cit., p. 8.

PorcentajeValor exportadoen 2001 (dólares)

Como las grandes empresas financiaronlas campañas, todo el aparato de Estadoligado a la economía está ahora «en buenasmanos», empezando con el Ministerio deEconomía y Finanzas, dirigido por Luis Ca-rranza, de las filas del Banco Bilbao Argen-taria de España, principal accionista del Ban-co Continental y con participación en variasempresas españolas que operan en el Perú.El directorio del Banco Central de Reservatambién está «en buenas manos» y ha dadonormas que benefician a las AFP, igual quelos ministerios de la Producción, Transpor-tes y Comunicaciones y Vivienda, la SUNAT,y los organismos reguladores, todos dirigi-dos por el círculo de asesores y empresa-rios con experiencia en manejo económicoprivado y estatal que constituye nuestra nue-va clase política.

Pero los problemas están apareciendo allídonde surgen episodios espasmódicos, peropersistentes, de violencia multifocal. Parte deestas tensiones y estallidos sociales es an-tiempresarial, sobre todo en el sector mineroenergético. El gabinete, dirigido por Jorge DelCastillo (de mayor capacidad negociadora,lo que eleva la actuación del gobierno), hadebatido entre optar por la represión o porel diálogo. Lo segundo ha predominado, con



2006-2007

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relativo éxito, gracias a negociaciones conlas empresas para que cedan en ciertos te-rrenos (el «óbolo minero», la rebaja de la rentatelefónica, la desafiliación limitada de las AFP).Llama la atención que el sector minero cedacon el «óbolo», aunque probablemente sebeneficie más con la rebaja de aranceles dis-puesta por el ministro Carranza. Habría quever si Telefónica del Perú recibió igual com-pensación. La actitud de muchos gerentes deEMN de «no ceder» en materia de gananciaspara reportar éxitos a sus matrices, y la faltade firmeza y claridad del gobierno, puedenestar en el fondo del problema que impidecambiar hacia un modelo más restrictivo enlas relaciones empresa-gobierno.

En este contexto de relativa tranquilidadpolítica (arriba está controlada; abajo, inquietay volátil) es importante destacar que la CADE2006 tuviera como tema principal la exclusiónsocial, y se invitara a dirigentes e intelectualesde distintas canteras que rara vez asisten alprincipal evento empresarial del país. La CADErepresenta otro intento de diálogo, manejadopor gerentes y abogados corporativos, que sonquienes conducen el Instituto Peruano deAdministración de Empresas (IPAE). Fue atinadauna cierta apertura hacia «los otros».

Menos se sabe qué opinan «los que man-dan», quienes no suelen asistir a este eventoni participar en IPAE o hacer declaraciones;es decir, los jefes de los grupos nacionales ylos gerentes que responden a las matrices delas empresas que comandan la economíaperuana, que están en Nueva York, Londres,Santiago, Montreal o Madrid. Pero es posibleafirmar que los sucesos de 2006 y 2007 indi-can la existencia de una pugna entre dos posi-ciones, tanto en el propio gobierno como enel empresariado.

Es posible que sus actitudes se vuelvanmás duras según cómo los afecte la mareasocial: exigirán represión cuando enfrentenmovilizaciones o cuando no puedan hacerinversiones (minas Majaz, Manhattan y Ya-nacocha), o más diálogo cuando no hayademandas que los toquen, siempre y cuan-do los reclamos no se tornen en amenazas ono puedan ser canalizados con un buen ma-nejo político.

El nuevo gobierno se ha dedicado a ser«buen administrador», dando garantías alseguir con la tradición de nombramientospro empresariales en los ministerios e ins-tituciones claves y olvidando varias prome-sas electorales (por ejemplo, la revisión decontratos), lo que genera confianza en elmundo empresarial pero sospechas de arre-glos entre el pueblo y la poca oposiciónexistente. El verbo encendido y espontáneo,pero sin mayores consecuencias, de un pre-sidente locuaz, todavía no constituye unafuente de preocupación. A diferencia del pe-riodo 1985-1990, hoy en los círculos empre-sariales no se habla del «factor García», peroel tema comienza a aparecer (caso de laslicitaciones de ambulancias y patrulleros) porel hecho de ser impredecible.

Por lo demás, el crecimiento de la eco-nomía, los excepcionalmente buenos tér-minos de intercambio para las exportaciones(en momentos en que maduraron varios me-gaproyectos), y la posibilidad de exportarpetróleo y gas a corto plazo están amor-tiguando los problemas sociales que padeceel país. A ello se añade el relativo debi-litamiento político de Humala y sus huestes,pero su ausencia hace todavía más volátil lasituación en el futuro cercano, pues puedensurgir liderazgos aún más radicales.

35

Por mucho tiempo en el Perú se ha pensado —y mucha gente locree aún— que el crecimiento de las industrias urbanas sería la clavedel desarrollo del país. Por eso, desde hace décadas los esfuerzos seconcentran en apoyar a ese sector. Más recientemente, la tarea desacar adelante al Perú se ha encomendado a la minería o a la explotaciónpetrolera, y las políticas públicas buscan facilitar el ingreso de capitalesexternos para este rubro. Pocas veces, sin embargo, se valora la funciónque puede desempeñar el impulso a la agricultura —la única actividadque cubre todo el territorio nacional— como eje del desarrollo y elbienestar de la población.

Cafetaleros empresarios

María Isabel Remy

Instituto de Estudios Peruanos, IEP

* Con la colaboración de Marisa Glave

*

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Solo un producto agrícola —el café—genera 41 millones de jornales al año en zonasde producción que se ubican a cientos dekilómetros de la capital, donde se accede porcarreteras en pésimo estado, a lo largo de uncorredor que va desde nuestra frontera nortecon Ecuador, en Piura, hasta nuestra fronterasur con Bolivia, en Puno. El café, producidopor cerca de 140 mil familias, es uno de losmejores ejemplos que tenemos en el Perú delpotencial de desarrollo local de la agricultura,y de la creatividad y empuje de los pequeñosagricultores cuando logran generar un entornofavorable de acción conjunta en empresassociales.

Nuestra zona de producción cafetalera seconcentra en la vertiente oriental de la cor-dillera, en la selva alta. Se produce entre los800 y los 1.900 metros sobre el nivel del mar,en zonas accidentadas y de pendientes incli-nadas. Nuestra superficie cultivada de cafébordea las 300 mil hectáreas, superficie queen los últimos quince años se ha ampliado enmás de 60%. Hay doce regiones, 47 provin-cias y 338 distritos cafetaleros. El 85% de lascasi 140 mil familias cafetaleras cuenta conparcelas de 0,5 a 5 hectáreas; es decir, unaporción considerable de este producto está enmanos de pequeños productores. Esa propor-ción es semejante a la de la mayoría de pro-ductos agrícolas del país. Sin embargo, unadiferencia importante es que parte de ellos—unos 36 mil agricultores— se encuentranasociados en cooperativas, centrales de coo-perativas y asociaciones de servicios quebuscan alternativas colectivas a los grandesproblemas de la agricultura nacional. En esecamino, es este sector asociativo cafetalero elque ha abierto los nuevos nichos de mercadoy ha logrado significativos cambios en las for-mas de producir, procesar y exportar el café.

Pese a ser un producto de pequeña agri-cultura al que pocas veces se presta atenciónen el país, el café ocupa el séptimo lugar enla lista de nuestros principales productos deexportación. Desde hace poco somos parteimportante de los exportadores de cafés es-peciales, particularmente del café orgánico:en el año 2005 llegamos a ocupar el primer lu-gar, desplazando a México, nuestro principalcompetidor. Prácticamente toda la expor-tación del café orgánico está en manos de lasempresas asociativas creadas por los pe-queños agricultores cafetaleros. En realidad,estos han logrado constituirse en el sectorde punta de nuestro principal producto agrí-cola de exportación precisamente porqueestán asociados.

El sector asociativo cafetalero maneja unasuperficie cercana a las 75 mil hectáreas y seha transformado en uno de los sectores másmodernos y dinámicos del espacio rural.Manteniendo la importancia de su caráctergremial como defensor de los derechos desus socios, ha incluido como elemento cen-tral una gerencia sólida, capaz de competiren los mejores y más exigentes mercados.A fines de la década de 1990, en plenocontexto de caída del precio del café y tras lacrisis del sector cooperativo,1 cuatro cen-trales cooperativas asociadas en la JuntaNacional del Café intentaron reimpulsar el sec-tor y entrar nuevamente al mercado. Graciasal comercio justo, que les abrió las puertasdel mercado mundial, entre 1993 y 2006 estesector pasó de tener 1% de la ex-portacióntotal del café a tener cerca del 20%.

Los nichos de mercado

Tras un periodo de precios muy bajos, sehan abierto nichos de mercado en los cuales,

1 El fin del sistema de cuotas del mercado internacional, la quiebra del Banco Agrario y el cese de las políticas protectoras del Estado,además de la aplicación de medidas neoliberales en el Perú, llevaron a la quiebra a la gran mayoría de cooperativas peruanas, bastantemaltrechas ya por el ataque constante del PCP-Sendero Luminoso, grupo alzado en armas que les declaró la guerra en el campo.



2006-2007

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lejos de vender simplemente el commodity(café convencional), se busca adaptar las dis-tintas etapas de producción a nuevos gustosy sensibilidades que dan un valor agregado alproducto. El mercado de los cafés especialesabre un mundo de posibilidades que en nues-tro país no han sabido aprovechar las grandesempresas privadas, sino los pequeños pro-ductores, asociados en grandes cooperativaso centrales de asociaciones. Estas funcionancomo empresas sociales adaptadas a las exi-gencias del nuevo mercado mundial, con loque logran mejores precios para sus socios.

El Perú participa en cuatro mercadosespeciales de café: orgánico, sostenible, gour-met premium y solidario. El mercado del gour-met premium es el más exigente y resaltalos atributos del producto, como el aroma, elcolor o el sabor. Los otros tres mercados pa-gan un precio mayor por motivos ambien-tales (sostenible), saludables (orgánico sin usode productos químicos) y sociales (precios ycondiciones laborales justas).

El café se cultiva en América Latina, elsudeste asiático y el África; sin embargo, seconsume mayoritariamente en los países delnorte. En 2006 nuestros principales com-pradores fueron: Alemania, que importó 35,6%de nuestro café; Estados Unidos, que importó22%; Bélgica, con 14,3%, y Holanda, con 6,1%.

El gráfico 1 nos muestra que el volumende café exportado por el sector asociativotiene tendencia al alza. Hace cinco años, elsector asociativo exportó 376.130,5 quintalesde café, mientras que en 2006 llegó a ex-portar 648.909,7 quintales, con lo cual el vo-lumen de exportación prácticamente se haduplicado.

Más importante aún es la evolución quemuestra el valor alcanzado por las coopera-tivas y asociaciones de pequeños productorespor su café. Si observamos el gráfico 2,notaremos que el valor total del café expor-tado por el sector asociativo en 2002 fue de26’585.448,17 dólares, y cinco años después,

Gráfico 1

Evolución del sector asociativo en volumen de café exportado

p

2002

376 382

577

480

649

2003 2004 2005 2006

700

600

500

400

300

200

100

0

Mile

s de

qui

ntal

es

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en 2006, su valor llegaba a 80’611.834,45dólares. Sin mucha dificultad podremos no-tar que el volumen se ha duplicado en cincoaños, y que el valor casi se ha cuadruplicado.

Comparemos ahora las cifras de los últi-mos párrafos con las obtenidas por la expor-tación total nacional, es decir, aquella en laque participan las empresas asociativas (conun 15% del total) y las empresas privadas (queconcentran el 85% de la exportación). El volu-men total exportado por nuestro país hacecinco años fue de 3’892.605 quintales y en2006 fue de 5’062.209. Como vemos, el volu-men solo aumentó 1,3 veces. Pero nueva-mente lo más importante es la evolución delprecio: en 2002 fue de 187’599.960,48 dó-lares y en 2006 fue de 508’684.501 dólares.Esto significa que el valor creció 2,7 veces.

La manera en que los pequeños agri-cultores perciben esto es la siguiente: en 2006

los agricultores que forman parte del sectorasociativo recibieron en promedio 124,23dólares por quintal de café exportado, mien-tras que los no asociados recibieron 100,49dólares. Por tanto, a todas luces, la aso-ciatividad es un factor de desarrollo en elespacio rural de la pequeña agricultura.

El cambio tecnológico

Acceder a estos nuevos nichos paraobtener un mejor precio por el café supu-so un cambio radical en las cooperativas yasociaciones. El nuevo tipo de gerenciatambién demandaba un compromiso ma-yor de los socios, quienes debieron apren-der nuevas prácticas para los nuevos tiem-pos.2 Actualmente, más de la mitad de laproducción cafetalera del sector asociativoes orgánica y cuenta con certificacióninternacional.3

2 Los pequeños productores deben tener ahora, por exigencia de las certificadoras, plantas de beneficio húmedo, composteras parahacer abono orgánico, zonas de secado libre de humedad, etcétera. Esto ha supuesto una inversión alta para ellos, pero les hagenerado mejores ingresos.

3 El lector debe saber que el mercado justo, orgánico, sostenible y gourmet cuenta con un sistema de certificación muy complejo yexigente. Las cooperativas cafetaleras deben invertir parte considerable de sus recursos en el pago de estos certificados, quesuponen constantes visitas de fiscalización y control de la producción.

Gráfico 2

Evolución de exportaciones de café del sector asociativo en valor


2002

26'585.4529'912.54

52'782.1357'387.74

80'611.83

2003 2004 2005 2006

908070605040302010

0

mill

ones

de

dóla

res


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Un factor importante que hay que to-mar en cuenta es que este cambio tecnológico—que ha sido progresivo desde finales de ladécada de 1990— se produjo en las coope-rativas y asociaciones con la aplicación deprogramas de capacitación y asistencia téc-nica. Cada una de estas organizaciones dispo-ne de un equipo de profesionales y técnicosque asesora constantemente a los socios encada una de las etapas de la producción. Estaasesoría es financiada por el café: los sociosdescuentan un porcentaje por cada quintalexportado para cubrir los costos.

«Lo hicimos solos»: la ausenciadel Estado

El sector cafetalero está ubicado en zonasde colonización o de alta ruralidad. Para llegara ser un sector sólido y con niveles altos deexportaciones, que, además, consigue mejo-res precios, ha tenido que superar muchosde los principales problemas del espacio rural,uno de los cuales es la ausencia del Estado.

Durante mucho tiempo, la falta de unapolítica de integración vial nacional fue unalimitación para los cafetaleros. Sacar su pro-ducto a la ciudad más cercana, y de ahí llegaral puerto, podía ser una odisea. La solución pa-ra ellos fue invertir recursos en la compra decamiones y retroexcavadoras para abrir tro-cha y conectar a los caseríos y pueblos a víaslocales y nacionales. Cooperativas como La Flo-rida, CECOVASA y COCLA han construido ymantenido por muchos años kilómetros de ca-minos que han servido no solo para el trasladodel café, sino para la apertura de sus pueblos aotros servicios y bienes antes impensables.

Sin embargo, aún hoy el gasto de las coope-rativas en transporte sigue siendo muy ele-vado, pues el Estado no invierte lo necesariopara que sus caminos logren convertirse encarreteras asfaltadas.

Estas centrales, cooperativas y asociacio-nes también han impulsado decididamentela mejora de servicios como salud o educa-ción. Aportan económicamente para la mejo-ra o construcción de infraestructura básica yapoyan a los profesores con capacitacionesconstantes. Promueven becas para los hijos delos socios, lo que mejora el nivel académicode la zona. Tanto así que en varias coopera-tivas cafetaleras los hijos o nietos de los so-cios que accedieron a educación superior for-man parte del equipo técnico, de la gerencia,o son ellos mismos los gerentes que conectanel café en nichos especiales de mercado. Eldesarrollo personal del socio y su familia esun aspecto fundamental del sistema coope-rativo cafetalero. Todo esto se carga al precioobtenido por la exportación del producto.

Pero la escasa preocupación del Estadono se limita a la falta de inversión en infra-estructura vial, educación o salud, que podríaesconderse bajo la excusa de un pobre pre-supuesto estatal. El problema con este sectorasociativo es aún mayor, pues parece estarexcluido en general de la política nacional deexportación, pese a ser el café nuestro princi-pal producto agrícola en el mercado mundial.Si uno revisa las páginas oficiales del Minis-terio de Agricultura o de Comercio Exterior,podrá encontrar mucha información sobre elespárrago, la alcachofa o el ají piquillo, pero lecostará mucho hallar datos y políticas orien-tadas al café, su producción y exportación.

Imma Garmendia / Trípode

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El camélido sudamericano fue el principal recurso ganadero de lascivilizaciones precolombinas, que domesticaron llamas y alpacas y ex-plotaron racionalmente las especies silvestres (vicuñas y guanacos). Losrestos momificados de llamas y alpacas hallados en tumbas prehispánicasmuestran una clara pureza de especie —hecho que revela que los crucesestaban controlados— y una fibra más fina y homogénea de lo que es enla actualidad —lo que sugiere la existencia de prácticas de selección porfinura y homogeneidad de vellón—.1

La alpaca peruana

William Vivanco

Consultor internacional en temas de genética y reproducción animalSociedad de Criadores de Alpacas Registradas, SPAR

1 Wheeler, Jane C. The Domestic South American Camelidae: Past, Present and Future. Proceedings, EuropeanSymposium on South American Camelids. Bonn, 1993; y «Evolution and Present Situation of theSouth American Camelidae». Biological Journal of the Linnean Society, 54: 271-295, 1995.

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Durante la dominación española, los ca-mélidos sudamericanos domesticados fueronabandonados y reemplazados por especieseuropeas, mientras los camélidos silvestreseran víctimas de la cacería indiscriminada.Durante el Virreinato no se dictaron leyes pa-ra reglamentar la cría y la caza de camélidossudamericanos. Quienes se encargaron deconservarlos fueron los peruanos indígenas,pero ya sin la tecnología precolombina, quefue destruida sistemáticamente a lo largo delos siglos. Así, en los albores de la República,la cantidad y calidad de los camélidos sudame-ricanos había mermado considerablemente.2

El primero en preocuparse por el caméli-do sudamericano fue el Libertador Simón Bolí-var, quien en 1825 expidió dos decretos paraasegurar la supervivencia de la vicuña. En ellosse prohibía su matanza y se fomentaba el esta-blecimiento de programas de domesticación.3

En cuanto a la alpaca —cuya fibra era mo-nopolio del Perú—, siempre hubo presiones decompañías extranjeras que buscaban obtenerautorizaciones para su exportación como ani-mal vivo, con el objeto de establecer gana-derías alpaqueras en sus países. Conscientedel peligro que esto constituía para la conser-vación de nuestros recursos naturales y parael bienestar de las comunidades campesinasdel alto Ande, en 1851 el presidente RamónCastilla expidió decretos que prohibían la ex-portación de alpacas y vicuñas. Continuandocon la filosofía de Bolívar y Castilla para evitarque los países ricos sustrajeran un recurso na-tural fundamental para la nación, durante laJunta Nacional de Gobierno presidida por M.Reátegui se promulgó una resolución supre-ma en la que se prohibía categóricamente laexportación de camélidos sudamericanos

vivos y se establecían graves sanciones contraquienes violaran la norma.4

Además de la protección de los caméli-dos sudamericanos, desde los primeros añosrepublicanos el Perú invirtió en desarrollo tec-nológico. Universidades, institutos y criadoresalpaqueros, ya sea durante los tiempos delas haciendas o como SAIS y cooperativas,aportaron su experiencia, sus rebaños y susabiduría para contribuir con el desarrollo denuestro recurso. En esa época se formaronlas líneas de suri y huacaya, claramente iden-tificadas; se seleccionaron las líneas de al-pacas de color; se diseñó y aplicó indus-trialmente la esquila mecánica, y las industriasnacionales de procesamiento de fibra adap-taron su maquinaria para poder procesar lafibra de alpaca.

Sin embargo, a pesar de los avances tec-nológicos en la crianza de la alpaca, durantetodos los años de vida republicana hasta 1965se desarrollaron —y no solo con la alpaca sinotambién con las otras especies pecuarias enel Ande— dos grandes sectores ganaderos:el ganado «mejorado» y de alta productivi-dad de los hacendados, y el ganado huaccha,improductivo, sin ningún grado de mejo-ramiento, que sufre el mismo abandono quesus propietarios, los comuneros.

2 Véase Flores Ochoa, J. A. «Causas que originaron la actual distribución espacial de las alpacas y llamas». En L. Millones y H. Tomoeda(eds.). El hombre y su ambiente en los Andes Centrales. Osaka: National Museum of Ethnology. Serie Ethmological Studies, 10: 63-92, 1982.

3 Maccano, Luis. «Los auquénidos peruanos». Revista Informaciones, n.º 2. Lima: Ministerio de Agricultura. Enero de 1956.4 Ibídem.

La alpaca peruana

El primero en preocuparse porel camélido sudamericano fue elLibertador Simón Bolívar, quienen 1825 expidió dos decretos paraasegurar la supervivencia de lavicuña.

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Índice zootécnico Empresa organizada Comunidad campesina

Tasa de nacimiento 75% 55%Tasa de mortalidad 15% 35%Peso corporal adulto 55 kg 45 kgProducción de fibra 2,3 kg 1,3 kg

Niveles productivos de alpacas en empresas organizadas y en comunidades

La Reforma Agraria de la década de 1960intentó corregir esta situación y, si bien escierto que inicialmente sus medidas causarontrastornos productivos y económicos en el agronacional, cuando las cooperativas, SAIS yempresas comunales se desarrollaron y ca-pacitaron, empezaron a cumplir una im-portante función en el desarrollo de loscamélidos.

La destrucción causada por el terrorismo yla contrarreforma agraria, que resultó en la li-quidación y la subsiguiente parcelación de lasempresas asociativas, originó el mayor proble-ma actual del agro altoandino: el minifundio.El destino de la alpaca ha sido paralelo a estaminifundización, pues se destruyeron rebañosde gran valor genético que, si no han desapa-recido como «chalona», se han contrabandeadoo vendido a exportadores o se mantienen enrebaños pequeños de huacchas, sin manejozootécnico, sanitario ni de otra índole. El 80%de la población de alpacas en el Perú se explo-ta en estos minifundios, en comunidades cu-yos niveles productivos no solo son muy infe-riores a los de las pocas empresas organizadasque subsisten, sino que están en claro procesode deterioro.

Con muy raras excepciones, las comuni-dades campesinas y pequeños propietarios estáno han estado organizados empresarialmente.

Además, parte de las tierras comunales sonde propiedad o manejo privado y heredable,por consiguiente se han parcelado al puntode tornarlas improductivas.

Los problemas derivados de la estructuraactual de tenencia en minifundios o comunalno empresarial de la tierra y rebaños en elalto Ande son varios y graves:

Depredación de los recursos de sue-lo, agua y pastizales debido a la com-petencia por el uso de estos entre comu-neros y a la aplicación de tecnologíasinadecuadas.

Descapitalización. Los productores pre-carios y los comuneros son presa fácilde las ofertas de los exportadores legaleso de contrabandistas de alpacas, puesencuentran en la venta de susanimalesuna fuente de ingreso adicional frenteal bajo precio de su fibra. Este último esconsecuencia de la caótica comercia-lización debida a la falta de organiza-ción campesina y la pérdida de calidadde la fibra ocasionada por malas prácticasde manejo, sanidad, selección, etcétera.

Retroceso en el proceso de mejora de laproductividad. Esto se debe al descono-cimiento de prácticas de evaluación y

Fuente: CONACS. Proyecto de Mejoramiento de Alpacas. Documento Convenio Malkini-CONACS, 2002.

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selección genética y al cruce de alpacascon llamas para incrementar su pesovivo y, por tanto, los ingresos por la ventade carne. Esas prácticas destruyen lapureza del animal y empeoran las ca-racterísticas de la fibra. Los trabajos deevaluación de la pureza genética de lasactuales llamas y alpacas muestran unasituación alarmante: 40% de las llamas y92% de las alpacas muestreadas eranproducto de cruces.5 Hay un aumentoconsiderable de la consanguinidad porlos apareamientos descontrolados en losrebaños pequeños.

Diseminación de enfermedades por faltade manejo sanitario.

Falta de capacidad financiera para me-joras en pasturas, cercos, manejo animal,mejoramiento genético y sanidad.

Ausencia de canales adecuados para elacopio, clasificación y comercializaciónde la fibra.

Falta de capacidad de negociación parala venta a justiprecio de la fibra y otrosproductos animales.

Mientras la producción de alpacas en elPerú ha venido enfrentando los problemasdescritos, los países desarrollados han idoconstruyendo una industria alpaquera alta-mente tecnificada. Así, según Murray Basingth-waighte,6 jefe del Programa de MejoramientoGenético de Alpacas de la Asociación de Cria-

dores de Alpacas de Nueva Zelanda, la po-blación de alpacas registradas en Aus-tralasia, que en 1998 era de 20 mil anima-les,7 en el año 2006 creció a más de 150 milanimales. En cuanto a la calidad de la fibra,según Basingthwaighte tanto la fibra de«baby alpaca» como la de alpaca adulta sonmás finas que las peruanas. La población dealpacas de esa parte del globo creció 300%en siete años (42,8% de crecimiento anualpromedio). A ese ritmo de crecimiento, den-tro de once años Australasia tendrá la mis-ma población de alpacas que el Perú, y si lacalidad y productividad de la alpaca no me-joran en nuestro país, se corre el grave ries-go de que la fibra peruana sea desplazadadel mercado, con graves consecuencias paralas comunidades campesinas y parcelarias,que es donde viven los pobladores más po-bres del Perú.

Un factor que contribuye significativa-mente al estado de riesgo de la alpaca perua-na es la actitud de la industria de transfor-mación y exportación de la fibra de alpaca,que, salvo muy contadas excepciones, ha des-cuidado completamente su relación con elproductor. Debido a esta falta de colaboraciónentre productor e industria, en el acopio dela fibra participan una o más capas de inter-mediarios. Además, la fibra es acopiada sinclasificar y, por tanto, el productor recibe pre-cios muy bajos. Por otro lado, «rescatar» delmontón de fibra sin clasificar la fibra valiosay procesable demanda un trabajo complejo —ycostoso— para la planta industrial. Es decir,en la presente situación, todos pierden.

5 Wheeler. Obras citadas, y New Zealand Alpaca and Llama. Official Magazine of the Alpaca and Llama Association of New Zealand.Secrets of the Alpaca Mummies. Mayo de 2001, pp. 7-11.

6 Basingthwaighte, Murray. Resúmenes de las conferencias de la Feria Mundial de Camélidos Sudamericanos. Dirección Regional dePuno, noviembre de 2006.

7 Johnson, David. Report. Alpacas Australia Issue, p. 2. Victoria, Australia: Australian Alpaca Association Inc., 1998.

La alpaca peruana

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Soluciones

Resolver el problema de la mini-fundización y desorganización de laproducción

Es imprescindible fomentar la organi-zación empresarial y la asociación voluntariade las comunidades campesinas y peque-ños parceleros precarios para lograr el mane-jo adecuado y conservación de los recursosde suelo, pastos y agua, así como mejorarla producción y productividad del caméli-do sudamericano. Este esfuerzo asociativono solo debe cubrir los aspectos de pro-ducción, sino también la clasificación de lafibra, el acopio y venta a la industria de trans-formación, y óptimamente incluso su pro-cesamiento industrial y comercializacióninternacional.

Restablecer la prohibición total deexportación de camélidos sudame-ricanos hábiles para la reproducción

Se debe restablecer de inmediato la pro-hibición de exportación de alpacas y de todocamélido sudamericano hábil para la repro-ducción. Esto evitará que continúe la des-capitalización, que se siga deteriorando lacalidad del rebaño nacional y que los com-petidores extranjeros obtengan vientres quepodrían ser usados como recipientes paraembriones de alpacas selectas. Asimismo, sedebe coordinar con los países vecinos deBolivia y Chile con el fin de asegurar unestricto control de fronteras e introducir sis-temas de identificación permanente e invio-lable (por ejemplo, identificación electrónicaen bolos intrarruminales) para, mediante unacuerdo, constatar la identidad de los ani-males que estos países exportan desde susaeropuertos o puertos marítimos.

Propiciar la colaboración productor-industria de transformación

La principal manera de estimular al pro-ductor para que produzca calidad es pagar porcalidad y a justiprecio. Esta es la principalmedida de promoción. La industria debe e-liminar a los intermediarios inescrupulosos yestablecer contratos directos con los pro-ductores, lo que asegurará que estos produz-can aquello que la industria requiere. La in-dustria debe ver en el productor a su aliadofundamental y viceversa, y en conjunto, ambossectores deben planear, diseñar y ejecutar lasacciones que aseguren el mejoramiento de laproductividad y calidad de los productos. Elprecio obtenido por la industria gracias a laexportación de la fibra o productos de fibra decamélido debe trasladarse al productor, quiendebe compartir con la industria los altibajosdel precio internacional. Es preciso que elEstado, como ente regulador, participe másactivamente para lograr que la relación en-tre productor e industria sea efectiva, y quepromueva la organización de los productorespara que estos logren acceder a créditos queles permitan montar plantas de procesamientocooperativas.

Mejoramiento genético e incrementode la productividad de los camélidossudamericanos

En el Perú aún no existe un programade mejoramiento genético de la alpaca. Losque reciben ese nombre se basan en apre-ciaciones subjetivas de ciertas característicasfenotípicas de los animales (calificaciones de«jueces» que, sin realizar ninguna mediciónni evaluar la productividad, deciden al ojoqué alpaca es buena o mala), por lo que laselección de reproductores para un supues-to mejoramiento es totalmente empírica yde resultados impredecibles.

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Es urgente establecer un Programa Na-cional de Mejoramiento Genético de la Alpaca—extensible luego a la llama—, para mejorarla calidad de la fibra y la eficiencia productiva.En 2006, la Sociedad de Criadores de AlpacasRegistradas (SPAR), con el apoyo de Oxfam,inició un programa de distribución de alpacasde reproducción a diversas comunidades, conel fin de apoyar su mejoramiento genético.Sin embargo, este esfuerzo corre el riesgode no tener el impacto deseado, pues ante lafalta de reproductores de calidad genéticacertificada, se distribuyen reproductores quese asumen como de alta calidad genética porsu apariencia o por la opinión de algún «ex-perto» seleccionador de alpacas.

La vicuña y el guanaco (este último prác-ticamente extinto en nuestro país, con menosde cuatro mil ejemplares) deben usarse enproducción y explotación zootécnica co-mercial eficiente. Los parques nacionales deconservación deben continuar preservandolos ecotipos. Es más, es preciso establecerinmediatamente un Banco de Germoplasmade Camélidos Sudamericanos, aunque sinoponerse a la utilización zootécnica de estasespecies. Los intentos por desarrollar el paco-vicuña (cruce entre alpaca y vicuña) comoun medio de aprovechar la finura de la vicuñay aumentar su rendimiento en fibra datan delos últimos años del siglo XIX,8 pero no hanmostrado resultados efectivos y no se hahecho una evaluación confiable de las ca-racterísticas de su fibra y de su posible a-ceptación por la industria. El otro aspecto quelimita el desarrollo de este cruce entreespecies es el riesgo de una eventual mezclacon poblaciones silvestres, lo que constituyeun riesgo ecológico. Otro aspecto que espreciso considerar es cómo fijar este cruce y

en qué nivel. La disgregación de caracteresal cruzar pacovicuñas entre sí es enorme;lograr su estabilización demandará muchosaños (veinte o treinta) de autocruzamiento ensistema cerrado. No es imposible, pero serálargo y costoso e involucrará a un gran núme-ro de animales.

La propuesta para los casos de la vicuñay el guanaco es aprovechar las extraordi-narias capacidades de las nuevas tecnologíasreproductivas de colección de ovocitos y ferti-lización in vitro, no solo para la eventualproducción de híbridos para la explotaciónde pacovicuña manteniéndolos únicamen-te en el primer cruce (castrando a los animalespara evitar el riesgo de contaminación derebaños silvestres), sino sobre todo para pro-ducir vicuñas puras y guanacos puros encantidades suficientes como para montarindustrias viables. Con estas nuevas tecno-logías se pueden producir embriones porfertilización in vitro en cantidades muy gran-des (de cada vicuña hembra se podrían pro-ducir más de 150 embriones por año, lo queda alrededor de 70 crías anuales). Estosembriones serían transferidos a llamas y

8 Calderón Lynch, Alfonso. «Crianza y explotación de los auquénidos peruanos». Revista Informaciones, n.º 1. Lima: Ministerio deAgricultura. Enero de 1956.

La alpaca peruana

Para rescatar y mejorar laspoblaciones de camélidos suda-mericanos en el Perú, es urgentee imprescindible aplicar lastecnologías más avanzadas, tantoen las áreas de evaluacióngenética y selección como en lade reproducción.

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alpacas de calidad inferior que sirvan comonodrizas, lográndose una producción industrialde vicuñas y guanacos para aprovechar tantosu fibra como sus pieles.

Los sistemas tradicionales de mejo-ramiento genético y de reproducción animalusados en la actualidad en alpacas (limita-do uso de principios de selección, falta de

evaluación genética y diseminación de genespor monta natural) han sido incapaces delograr los avances necesarios en calidad yproductividad. Para rescatar y mejorar laspoblaciones de camélidos sudamericanos enel Perú, es urgente e imprescindible aplicarlas tecnologías más avanzadas, tanto en lasáreas de evaluación genética y seleccióncomo en la de reproducción.

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Con el retorno a la democracia en el 2000, se abrió la posibilidadde realizar diversas reformas en el país. Una de ellas fue la des-centralización, transformación promovida por distintos movimientossociales y sectores empresariales regionales. En el debate políticorecobró presencia una vieja bandera democrática, debilitada luego delbloqueo del proceso de regionalización de la década de 1980 y laimposición del régimen fujimorista.

Construcción de un nuevoescenario para la descentralización

Javier Azpur

Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana

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En la campaña electoral de 2001 sepusieron en agenda varias propuestas decambio, y durante el corto gobierno de Pa-niagua se dieron pasos interesantes en esesentido. Esta tendencia continuó en el primeraño del gobierno de Toledo, cuando diversosministros promovieron reformas en sectoresclaves. Lamentablemente, este impulso ini-cial se fue diluyendo, y cada iniciativa de re-forma se agotó frente a las resistencias y losintereses inmediatos. La única que logróinstitucionalizarse en el quinquenio toledis-ta fue la descentralización, aunque con muchode improvisación.

Si damos una mirada de conjunto alproceso, notaremos que se ha iniciado unaefectiva descentralización. Sin embargo, seha carecido de un plan y de la voluntad políticanecesaria para avanzar con decisión en suconsolidación como instrumento para unareforma integral de la economía, la política yla institucionalidad pública. Las leyes apro-badas, el inicio del proceso de transferenciade competencias y recursos, la elección deautoridades regionales y la integración delos mecanismos de participación en la ges-tión pública regional y local son aspectosque permiten al gobierno de Toledo reivin-dicar su papel como iniciador del procesodescentralizador.

Al mismo tiempo, encontramos seriosvacíos y limitaciones: la ausencia de una pro-puesta integral de reforma del Estado y, enparticular, del Poder Ejecutivo; la falta de unavisión de mediano plazo de los objetivos y al-cances de la descentralización; el nulo avanceen la transferencia de competencias secto-riales para la formulación de políticas regio-nales; el bloqueo sistemático de la descentra-lización fiscal, así como la incapacidad paradefinir una estrategia de reordenamientoterritorial.

Todo ello pone de manifiesto la actitudpusilánime y la falta de un proyecto estra-tégico de un gobierno que se resignó a admi-nistrar lo que encontró, renunciando a todaslas banderas de cambio que levantara en lalucha contra la dictadura fujimontesinista. Elestancamiento del proceso descentralizadorse hizo evidente luego del fracaso del refe-réndum convocado para la conformación deregiones, en el cual quedó clara la impro-visación y la falta de una estrategia orientadaa profundizar la reforma.

Las elecciones nacionales

Entre fines de 2005 y junio de 2006, laescena política estuvo marcada por el proce-so de renovación del Ejecutivo y el Congreso.Al analizar los resultados de la primera vuel-ta, veremos que UPP triunfó en dieciochoregiones, el APRA en todas las demás y Uni-dad Nacional tuvo un solitario —aunquesignificativo— triunfo en Lima. La votaciónrefleja que las regiones se sienten alejadasdel Estado central y excluidas de los bene-ficios del modelo económico. Se puso demanifiesto una profunda brecha territorialentre la sierra y la selva, por un lado, y lacosta —especialmente Lima— por el otro. Sicruzamos los resultados electorales con losindicadores de pobreza, veremos que estadivisión coincide con la desigualdad estruc-tural de nuestra sociedad.

Este mapa electoral se mantuvo durantela segunda vuelta. La población se dividió endos bloques, claramente polarizados, alre-dedor de la continuidad o el cambio. No escasual que el tema de la desigualdad hayaestado tan presente en la campaña, a tal puntoque incluso la candidata de Unidad Nacionalprometió crear 650 mil empleos anuales ycriticó a los banqueros y empresarios. En es-ta polarización también fue importante el

Construcción de un nuevo escenario para la descentralización


2006-2007

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descontento ciudadano con un sistema departidos al servicio de los grupos de poder ysin capacidad para emprender los cambiosdemandados por las mayorías.

Los resultados colocaron sobre el tapetela descentralización y la importancia de ge-nerar políticas dirigidas a superar la brechaterritorial, lo que incluye las dimensioneseconómica, social y política. Los candidatosmás importantes solo hicieron enunciadosgenerales: ninguno planteó propuestas con-sistentes sobre cómo continuar el procesodescentralizador. Nuevamente nos encon-tramos con la profunda incapacidad de candi-datos y partidos para captar y canalizar lastendencias sociales.

Cierre sin gloria

A pesar del momento favorable creadopara la descentralización, el gobierno de Tole-do perdió la oportunidad de plantear medidasque permitieran superar los principalescuellos de botella.

Por ejemplo, en lo referido a la trans-ferencia de competencias, el gobierno se limitóa repetir que había entregado a las regiones120 de las 185 funciones, pero no les pro-porcionó recursos, además de que muchas deestas funciones eran imposibles de ejercer sinuna visión de conjunto. Tampoco desbloqueóel proceso de descentralización fiscal vincu-lando la transferencia de recursos con las com-petencias y funciones.

No se tomaron medidas para transformarla conducción del proceso y dar forma a unainstancia de dirección intergubernamentalconcertada que se apoyara en la presencia ac-tiva de los gobiernos regionales y locales: se pre-firió el continuismo de un Consejo Nacional deDescentralización (CND) burocratizado y

centralizado. Tampoco se evaluó el fracaso dela integración de regiones para diseñar una es-trategia de reordenamiento territorial que su-perara la agotada demarcación departamentaly acercara la dimensión política a los procesoseconómicos, sociales y culturales que se hanido desarrollando en las últimas décadas. El go-bierno de Toledo, pues, no tuvo la fuerza ni laconvicción suficientes para enfrentar las corrien-tes centralistas de dentro y fuera del Estado.

Las promesas del nuevogobierno

En su discurso de julio de 2006, el presi-dente García expresó su compromiso con ladescentralización. Parecía que el mensaje delos resultados era escuchado, aunque no seña-ló pasos ni objetivos concretos. Lamentable-mente, en la presentación del presidente delConsejo de Ministros tampoco se pasó de ladeclaración a las medidas concretas. En octu-bre, el Presidente anunció las veinte medidasque, en su concepto, daban forma a lo que llamóun shock descentralizador.

Más allá del carácter desarticulado de losanuncios, en el mensaje se abordaban temassustantivos:

Se planteó la transferencia a los gobier-nos regionales de las 185 funciones seña-ladas en la Ley Orgánica de Regionesantes de diciembre de 2007, y se dijo queestarían acompañadas por recursos hu-manos, presupuestales y técnicos para suejercicio efectivo;

Se definió como plazo para el inicio dela descentralización fiscal el mes de ene-ro de 2008, lo cual hace necesaria unamodificación sustantiva de la actual Leyde Descentralización Fiscal;

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El Ejecutivo se comprometió a formulary concertar un plan nacional de regio-nalización, a fortalecer las Juntas deCoordinación Interregional y a promoverla formación de una región piloto, paradar forma a una nueva estrategia de reor-denamiento territorial;

Se anunció la implementación de ex-periencias piloto de municipalización dela educación y la salud desde marzo deeste año.

Aunque el mensaje presidencial de octu-bre incluía otros aspectos, consideramos queestos son los más relevantes para evaluar laprimera etapa del gobierno en materia dedescentralización. Veamos cómo van estosanuncios en los hechos:

(i) En lo que respecta a la transferenciade competencias y funciones, no parece ha-ber un rumbo claro. No se ha presentado unproyecto que sustituya al plan quinquenalelaborado durante la gestión de Toledo. Tam-poco se avanza en la identificación de losrecursos humanos, técnicos y financieros quese requieren para el desempeño de las anun-ciadas funciones, lo que dificulta incluir en elpresupuesto 2008 los montos necesarios paraque los gobiernos regionales asuman las 185funciones.

Otro aspecto importante es la Ley Orgá-nica del Poder Ejecutivo (LOPE). La propuestapresentada al Congreso no cumple con elmandato legal de avanzar en la definición dela función del Ejecutivo en las competenciascompartidas. No se precisan las dimensionesnormativas, de planeamiento, de regulacióny de promoción de las inversiones. Se pos-tergan las definiciones que la Ley de Descen-tralización exige a la LOPE, pues estas se tras-ladan a las leyes de cada sector. No se tratade un asunto menor, pues las competencias

compartidas son el aspecto más complejo sise quiere lograr una adecuada relaciónintergubernamental.

Si el Ejecutivo desea cumplir con la promesapresidencial de transferir las 185 funciones,debe presentar y concertar una propuesta enla que se delimite la función de cada nivel degobierno, resolviendo las imprecisiones,superposiciones y vacíos existentes.

(ii) En cuanto a la descentralización fis-cal, encontramos un conjunto de anunciospero muy pocas medidas concretas. Porejemplo, no se ha planteado una iniciativalegislativa que modifique la actual Ley deDescentralización Fiscal para que esta se vin-cule con la transferencia de competencias yno con la integración de regiones, como hoy.Otro hecho preocupante es que en el paque-te tributario promulgado recientemente nohay ninguna medida orientada a fortalecer laautonomía financiera de las regiones y mu-nicipalidades. Para hacer predecibles susingresos en el mediano plazo, se requierencriterios claros y concertados que permitanuna distribución equitativa de los tributosentre los tres niveles de gobierno.

También es evidente el retraso de laSUNAT y el Ministerio de Economía y Finanzas


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No parece haber una adecuadacomprensión en el gobierno deque la regionalización no es soloun problema de demarcaciónpolítica, sino que pone en laagenda ejes centrales del modeloeconómico.

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en la elaboración de un nuevo mapa de larecaudación efectiva. Esto permitiría contarcon una línea de partida del proceso más ade-cuada y avanzar hacia una mejor asignaciónde los ingresos tributarios. Tampoco se pro-mueve el diálogo sobre cómo mejorar la asig-nación y la eficiencia en el gasto de los in-gresos por canon y regalías. Hay que tenerpresente que buena parte del actual incre-mento de los recursos para inversión de losgobiernos regionales y locales se explica porestos rubros.

Si el Presidente quiere cumplir su pro-mesa, debe presentar un proyecto de modi-ficación de la Ley de Descentralización Fiscaly establecer una instancia de concertaciónentre los tres niveles de gobierno para diseñarlos pasos y plazos que puedan hacer realidadla autonomía financiera de las instanciasdescentralizadas. El establecimiento de in-dicadores de medición de la calidad del gastoy la vinculación de este con los resultadosdebe ser una norma válida para los tres nivelesde gobierno.

(iii) En lo que se refiere a la integraciónregional, constatamos que, transcurrido me-dio año, no se ha dado ningún paso para laformulación del plan nacional de regiona-lización, instrumento clave para definir losenfoques, criterios y objetivos políticos, econó-micos y sociales que deben orientar el procesode reordenamiento del territorio. No parecehaber una adecuada comprensión en elgobierno de que la regionalización no es soloun problema de demarcación política, sino quepone en la agenda ejes centrales del modeloeconómico. Como ejemplos podemos señalarla necesidad de buscar caminos alternativos auna estrategia centrada en las industrias ex-tractivas o la formulación de políticas queconsoliden las economías regionales para en-frentar el desafío de los tratados de libre co-mercio con Estados Unidos, la Unión Europea

o China. Estos y otros temas relevantes estánausentes de la agenda nacional.

En cuanto a las Juntas de CoordinaciónInterregional, su reactivación se está pro-duciendo a partir de la decisión política delos gobiernos regionales. Hasta el momentono se aprueban las modificaciones legislativasnecesarias para la ampliación de sus fun-ciones, con el fin de consolidarlas como ins-tancias de planificación y de implementaciónde estrategias y programas de desarrollo quearticulen a dos o más regiones. La anunciadaregión piloto no está en la agenda del Eje-cutivo, con lo cual constatamos una vez másla carencia de un rumbo claro sobre el sentidoy los alcances de la descentralización.

Si el gobierno tiene la intención de cum-plir con esta promesa presidencial, en primerlugar debe implementar el Centro Nacionalde Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y desdeallí dar forma al sistema nacional concertadode planificación. Ello permitirá avanzar en laarticulación de los planes entre los distintosniveles de gobierno y dar una base más sólidaa una estrategia de reordenamiento territorial.Fortalecer las Juntas y ampliar sus funcioneses otro paso que el Ejecutivo puede dar deinmediato, si quiere avanzar en el sentido dela integración regional.

(iv) Un balance de lo hecho por el go-bierno aprista en relación con la descen-tralización no puede dejar de señalar la desa-parición del CND sin haberlo discutido conlos gobiernos regionales y locales, impo-niendo la concentración de las decisiones enla Presidencia del Consejo de Ministros ybloqueando las propuestas dirigidas a darforma a una efectiva instancia interguber-namental de conducción del proceso.

Tampoco se puede obviar la estrategiasistemática de deslegitimar a las instancias

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descentralizadas. Primero fue el intento deresponsabilizarlas por el fracaso de un shockde inversiones pésimamente diseñado por elpropio Ejecutivo. Luego hubo emplazamien-tos sistemáticos en relación con un conjuntode funciones para las cuales no se han trans-ferido ni competencias ni recursos. La últimacampaña legal y mediática fue el sueldo delos alcaldes, buscando enfrentarlos a la pobla-ción y perdiendo de vista que debe existiruna adecuada relación entre el nivel de res-ponsabilidad que se tiene en el Estado y lasremuneraciones. Con esta medida, algunosalcaldes recibirán menos sueldo que los ma-yordomos de Palacio.

En resumen, podemos afirmar que losanuncios más importantes del gobierno nose están poniendo en práctica. Continúa undiscurso descentralizador que ofrece trans-ferir todo mientras que, en los hechos, se to-man decisiones que parecen buscar un mayorcontrol de la gestión pública por el gobiernocentral.

Las elecciones regionales

Las elecciones regionales y municipalesreflejaron una gran dispersión. Se presentaron13.041 listas entre las regionales, provincialesy distritales. Los partidos nacionales sufrieronuna clara derrota, hecho que corroboró, unavez más, que carecen de una efectiva pre-sencia en todo el territorio. Este resultadomuestra también que la población los vinculacon el centralismo y la continuidad de unmodelo que genera profundos desequilibriossociales y territoriales. Es importante señalarque muchos movimientos regionales tienenvarios años de existencia, con liderazgos re-conocidos, propuestas para el desarrollo desus regiones y un asentamiento regionalsignificativo.

Estamos, por tanto, frente a un maparegional sustantivamente distinto al de 2002.Los nuevos presidentes regionales deberánenfrentar serios problemas para afirmarsecomo interlocutores nacionales, empezandopor su heterogeneidad y dispersión, así comopor la evidente decisión del Ejecutivo debloquear los espacios para su articulación ynegociar con cada uno de ellos a partir delmanejo de los recursos públicos. No es untema menor el recelo que generan entre lospartidos representados en el Congreso y suresistencia a darles un papel activo en el de-bate de las leyes vinculadas con el procesode descentralización.

Sin dejar de reconocer estos problemas,es importante señalar que la gran mayoría hatomado iniciativas interesantes que debenpotenciarse. Se han vuelto a lanzar cuatroJuntas de Coordinación Interregional y estántrabajando en asuntos que trascienden la ac-tual demarcación. Como respuesta a la deci-sión unilateral del Ejecutivo de cerrar el CND,se ha formado la Asamblea Nacional de Go-biernos Regionales, con la participación dedieciocho de las veinticinco regiones. Asimis-mo, han acordado sumar esfuerzos en aspec-tos estratégicos, como la descentralizaciónfiscal, la del sistema de inversión pública, laLey Orgánica del Poder Ejecutivo y la relacióncon el gobierno nacional y el Congreso.

No se descarta que, en los próximos años,estas autoridades cumplan una función dis-tinta que en la primera etapa de la reforma,y generen un escenario más favorable a laconsolidación de la descentralización, po-niendo en la mesa de diálogo y negociaciónla perspectiva y los intereses regionales. Fren-te a esa posibilidad, preocupa la dificultadque han tenido para construir una propuestaconjunta sobre la formación de una instancia



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intergubernamental de conducción concer-tada del proceso, dejando el espacio para laacción inconsulta del Ejecutivo y el Congreso.Consolidar la Asamblea Nacional de Go-biernos Regionales alrededor de una agendadescentralizadora es una opción que tienegran potencialidad política.

La descentralización en lareforma del Estado

A partir de lo observado, es importantevincular la reforma con el debate sobre unconjunto de transformaciones que requierela sociedad peruana para aprovechar la favo-rable coyuntura económica y enrumbar el paíshacia un desarrollo sostenible en el tiempo.

La anunciada reforma del Estado nopuede limitarse a cambios administrativos. Uneje articulador debe ser la descentralización,lo cual plantea la necesidad de definir su fun-ción en relación con los objetivos económicos,sociales y culturales que los gobiernos y lasociedad regional definan. La eficiencia y laoptimización del gasto público tienen sentidoen la medida en que se precisen los resultadosque se buscan.

El papel del Estado en la supervisión dela calidad de los servicios, el control de lospotenciales efectos negativos de las acti-vidades extractivas y como instrumento eficazde redistribución de los recursos no puedeestar ausente del debate. Es igualmente impor-

tante el diálogo sobre la función empresarialdel Estado en sectores estratégicos para el de-sarrollo nacional y regional.

Es necesario señalar que los procesos defusión de los Organismos Públicos Des-centralizados (OPD) y de los programas so-ciales no han partido por definir las funcionesque se van a transferir a las regiones y muni-cipalidades para luego racionalizar lasfunciones del Ejecutivo. Se ha optado por elcamino inverso: fusionar primero en el gobier-no central, luego, ocuparse de la transferencia.La experiencia demuestra que esta ruta terminaconsolidando el centralismo. Los gobiernosregionales y locales deben poner este temaen la agenda y promover el inicio inmediatode la descentralización de estas institucionesy programas.

Es necesario llamar la atención sobre laLey Orgánica del Poder Ejecutivo, pues en elproyecto presentado la descentralización tie-ne una función marginal. Es fundamental queen esta ley se asuman los principios claves dela descentralización, afirmando la función sub-sidiaria del Ejecutivo y su definición comoinstancia rectora, junto al pleno respeto porla autonomía de los gobiernos regionales ylocales. Asimismo, es preciso incluir orienta-ciones claras sobre la función del Ejecutivoen el ejercicio de las competencias compar-tidas. Finalmente, esta ley debe afirmar los me-canismos para que las instancias regionalesy locales tengan un papel activo en la con-ducción del proceso de descentralización.

Humberto Ortega / Trípode

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Educación: Avanzando de sobresaltoen sobresalto y sin norte claro

Patricia de Arregui

Grupo de Análisis para el Desarrollo, GRADE

El debe y el haber a julio de 2006

A inicios de 2006, cuando los candidatos a la Presidencia del Perúultimaban sus planes de gobierno, encontraron un sector educativocon problemas de larga data. Sin embargo, la disponibilidad de cifrasantes no conocidas, como las que figuran líneas abajo, podría haberlosllevado a comprender mejor la magnitud de los retos que había queenfrentar:

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Suficiencia encomunicación - 6º grado 12,1 n.d. n.d. n.d. n.d.

Suficiencia enmatemáticas - 6º grado 7,9 n.d. n.d. n.d. n.d.

Suficiencia encomunicación - 6º grado(solo escuelas públicas) 8,2 11 2,3 n.d. n.d.

Suficiencia enmatemáticas - 6º grado(solo escuelas públicas) 4,4 5,8 1,3 n.d. n.d.

Matrícula eneducación inicial 3-5 56,3 70,7 44,4 79,2 38,2

Matrícula en primariaen edad normativa 91,1 92,5 89,1 87,9 93,4

Matrícula en secundariaen edad normativa 70,0 79,5 54,4 84,9 51,3

Repetición en primaria 8,7

Conclusión oportunade primaria 74,8 85 61,5 97,6 80

Conclusión oportunade secundaria 51,8 66,8 22,3 77,8 19,3

Fuentes: Informes del Ministerio de Educación y datos de la Encuesta Nacional de Hogares procesados por Martín Benavides parael Informe de Progreso Educativo Perú 2006, PREAL.

Perú 2004 Total Urbano Rural Menos no Más pobres (%) (%) (%) pobres (%) (%)

Debieron impresionarles los bajos nive-les de logros de aprendizaje y la magnitudde las brechas entre los residentes urbanosy rurales y entre los alumnos provenientesde los grupos más ricos y más pobres de lapoblación.

Se sabía, asimismo, del excesivo núme-ro de maestros egresados y en formación ennumerosísimas universidades e institutos su-periores pedagógicos (ISP). Muchos de ellos,además, habían sido formados inadecua-damente y a lo largo de su propia experienciaescolar. Diversos estudios mostraban que notenían los conocimientos ni las capacidadespara enseñar de manera eficaz. Tal vez ni si-quiera hubieran podido hacerlo de contar conmejores condiciones de trabajo.

Había también datos sobre la magnitudde la corrupción, la irracional distribución delgasto, el reducido tiempo dedicado a la en-señanza durante el año o el número de es-cuelas que llegan al cuarto mes de clases sinmaestros. Los había además sobre otros fac-tores que daban cuenta abrumadora de lapobreza del sistema público de educación yde brechas intolerables entre los resultadoslogrados por los estudiantes de distintos es-tratos socioeconómicos, incluso al interior dedicho sistema.

Por el lado de las cuentas «en azul», encambio, se podía observar que muchos maes-tros habían colocado a los alumnos y susaprendizajes al centro de su discurso peda-gógico, usaban métodos activos en el aula y

Educación: Avanzando de sobresalto en sobresalto y sin norte claro


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demostraban interés por mejorar sus compe-tencias. Sus remuneraciones se habían eleva-do significativamente en los años anteriores,aunque no de manera planificada y más bienen respuesta a movilizaciones gremiales. Sehabía iniciado una diferenciación salarial se-gún el nivel de calificación y las condicionesde trabajo, y los maestros habían participa-do en concursos públicos para el ingreso almagisterio, sometiéndose a pruebas estan-darizadas. Asimismo, estaba en marcha unproceso de racionalización de plazas y de laoferta de formación inicial docente, y habíauna propuesta del Poder Ejecutivo para unanueva Ley de Carrera Pública Magisterial.

El aumento de la recaudación tributariahabía permitido aumentar el presupuesto edu-cativo. Por momentos, el crecimiento excedíala capacidad de inversión, aunque era inferiora lo establecido por el Foro del Acuerdo Na-cional y el gasto por alumno seguía por deba-jo del de países vecinos. Había normas queordenaban que parte de los ingresos fiscalesexcedentes fueran asignados a programasprioritarios de atención a la infancia y la edu-cación. Se había acumulado experiencia en laproducción y distribución de textos escolaresy se había creado un Fondo para promover yreconocer innovaciones escolares. Existía unaUnidad de Medición de la Calidad (UMC) enproceso de desarrollo y consolidación.

Más importante aun era la existencia deacuerdos sociales y políticos sobre la edu-cación de calidad como derecho fundamen-tal de los peruanos y condición necesaria paraun crecimiento sostenible. Se contaba con unanueva Ley General de Educación reglamenta-da y con una propuesta de Proyecto Educati-vo Nacional (PEN) al 2021 consultada por elConsejo Nacional de Educación. Ambas colo-caban la mejora en la calidad educativa comopolítica central de largo plazo, como tam-bién lo hizo en 2003 el Foro del Acuerdo

Nacional. En la mayor parte de las regionesdel país, además, se estaban elaborando par-ticipativamente Proyectos Educativos Regio-nales y Locales.

Ante la magnitud de estos y otros acti-vos y pasivos de la educación nacional, eraesperable que los políticos desarrollaran pla-nes —necesariamente complejos y de apli-cación gradual— sobre cómo avanzar en laimplementación de soluciones. Sin embar-go, los candidatos parecían más preocupa-dos por la búsqueda de «programas em-blemáticos» que impresionaran al electoradoque en construir una propuesta integral via-ble. El debate sobre políticas educativas nofue un ingrediente importante del proceso.En cierto modo quedó pospuesto, y hastaahora ese vacío nos tiene de sobresalto ensobresalto.

De julio en adelanteLuego de las elecciones, creció la pre-

sencia de la educación en el debate público.A partir de septiembre, se anunciaron me-didas de política que transmitieron la imagende una fuerte voluntad presidencial por dejaruna obra trascendente, así como de capaci-dad gerencial y política en el responsable delsector. Se hizo evidente la decisión de tenerimpacto sobre situaciones que se suponetendrían un efecto «dominó» automáticosobre otras variables relacionadas. La con-sistencia interna de tales medidas ha sidomateria de controversia entre los actores yexpertos educativos, pero estas contaron conapoyo popular.

Lo primero que hay que destacar es queen enero de 2007 se aprobó oficialmente elPEN, culminando un proceso de tres añosliderado por el Consejo Nacional de Educa-ción, en amplia consulta con instituciones yciudadanos de todo el país.1 Preocuparon a

1 El proceso puede remontarse a las propuestas de Foro Educativo de la década de 1990 y las de la Comisión por un AcuerdoNacional por la Educación y la consulta Puertas Abiertas del gobierno de transición de Valentín Paniagua.

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algunos la oportunidad2 y convocatoria3 dela ceremonia en que se rubricó la Resolu-ción, cuyo primer artículo aprueba el PEN«expresado en los objetivos estratégicos delmismo», pero la oficialización fue celebradapor todos los sectores. Desde entonces, unasucesión de decisiones y anuncios sectoria-les del Ejecutivo se han justificado en térmi-nos de su «alineamiento» con el PEN.

En lo que resta de esta sección se revisanlas medidas más importantes. Algunas coin-ciden con las propuestas del Proyecto, perono se percibe una comunión con los objeti-vos, resultados esperados y políticas especí-ficas, ni menos aún con el enfoque integradoque el PEN sugiere.

Desde el último trimestre de 2006, lasevaluaciones ocuparon la parte central delescenario. El PEN les asigna múltiples fun-ciones como instrumento para el mejora-miento de la calidad educativa y para la re-gulación del comportamiento de actores einstituciones. Sin embargo, la manera apura-da en que se han organizado varios procesosde evaluación, así como la poca claridad desus fines, han dado lugar a una suerte de«termometritis aguda», olvidando que no pormucho evaluar al enfermo va a mejorar su si-tuación. Esta incluso podría deteriorarse si el«termómetro» está mal calibrado o si no setoman medidas para asegurar la recuperación.

En septiembre de 2006 se anunciaronpruebas de lectura a los alumnos de segundogrado para averiguar «en qué se estaba fa-llando», como si no hubiera habido pruebasnacionales diagnósticas de diversos gradosescolares en 1996, 1998, 2001 y 2004 y nose hubiera participado en dos pruebas inter-nacionales. Aunque se pretendió que aproxi-madamente 700 mil alumnos rindieran la

prueba, la fecha elegida —en diciembre,cuando ya muchas escuelas habían conclui-do el año escolar— y la resistencia del sindi-cato impidieron que lo hiciera más de la mi-tad. Esto no permitirá devolverlas a escuelasy padres de familia, como se ofreció, mien-tras que la velocidad con que se debierondesarrollar y aplicar las pruebas obliga a in-terpretar sus resultados con cautela.

Cabe señalar que la presión presidencialpara la realización de esta evaluación parecehaber emergido bajo la influencia del mode-lo del «nuevo contrato social» promovido porel Banco Mundial, que propone una renova-ción de la gestión educativa basada en la de-finición de estándares, la evaluación de lo-gros y la «rendición de cuentas» desde la basede los sistemas (en este caso, desde la es-cuela y la comunidad). Incluye —desafor-tunadamente con menor énfasis, al menos ensu difusión local— el apoyo para el mejo-ramiento. Hay que destacar que el Ministeriodefendió con éxito su enfoque integral sobrela enseñanza, aprendizaje y evaluación de lalectura frente a la propuesta de aplicar prue-bas simples de velocidad lectora promovidaen aquel modelo.

Los pocos resultados difundidos no pa-recen añadir novedades. Solo un tercio de losestudiantes de las regiones con mejor des-empeño relativo habría alcanzado un nivel«suficiente», es decir, logra deducir signi-ficados de palabras o frases a partir del con-tenido de un texto, inferir su idea principal yreconocer la finalidad para la que fue escrito.La desigual cobertura del operativo y losproblemas logísticos enfrentados fueron ma-yores que lo que correspondía anticipar.Quizá la mayor utilidad del ejercicio está enlas lecciones que dejará para la consideraciónfutura de las consecuencias que pueden tener


2 Era la víspera de la evaluación censal docente a la cual se hará referencia más adelante.3 No participaron dirigentes magisteriales, pero sí representantes de federaciones de padres de familia que han emergido como

vigilantes del magisterio.


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distintas opciones, particularmente si no es-tán articuladas a una visión clara de los finesa los cuales se orientan las evaluaciones.Podría haber sido más útil dedicar energía yrecursos a difundir los resultados de las prue-bas aplicadas dos años atrás.

Un hito importante lo constituyó una eva-luación docente que se quiso aplicar a los másde 400 mil maestros de educación básica delpaís. Esta pretensión fue limitándose a losque estaban contratados o nombrados en laEducación Básica Regular pública —unos277.000—, y finalmente la rindieron 174.491profesores.

Sus objetivos fueron anunciados en sep-tiembre, cuando se habló de medir el desem-peño, experiencia, dominio pedagógico y aca-démico de los maestros, para el diagnósticoy diseño de programas de capacitación «per-sonalizada» que iban a ser brindados poruniversidades del país. Posteriormente, estose limitó a pruebas de comprensión lectora,razonamiento matemático y conocimiento delcurrículo. La evaluación fue objeto de críticastécnicas (tales como el apuro con que fueconstruida, la imposibilidad de validar los ins-trumentos en plazos tan cortos, la no co-bertura de los campos de especialización, lano inclusión de capacidades pedagógicas,etcétera) y fue confundida con una evalua-ción del desempeño, que no pretendía ser.Pero, sobre todo, fue criticada por su inten-cionalidad política y su dudosa utilidad paralos fines explicitados.

Hasta el momento, su uso más impor-tante ha sido la confirmación de los bajísimosniveles de dominio de los docentes con res-pecto a conocimientos y capacidades funda-mentales para su quehacer. Así, se informóque 48,5 por ciento de los evaluados seencuentra en el nivel más bajo anticipado, eincluso por debajo de este en comprensiónlectora: esto es, apenas puede ubicar datosconcretos e identificar el tema central de untexto. La situación sería aun peor en razo-

namiento matemático, pues 85,7 por cientode los evaluados apenas pudo realizarcálculos aritméticos simples o reproducirprocedimientos rutinarios cortos.

Se contaba ya con datos similares ob-tenidos de pruebas masivas realizadas en dosoportunidades, a las cuales se sometieron mi-les de maestros peruanos y que daban su-ficiente información como para orientar eldiseño de los contenidos y metodologías delas capacitaciones. Los resultados de la eva-luación han permitido dividir a 43 mil maes-tros en dos grupos para su capacitación du-rante el presente año, para excluir a los queno se sometieron a las pruebas —dejando enclaro que la resistencia a la autoridad ten-drá consecuencias— y para debilitar la imagendel magisterio, del sindicato y de la dirigen-cia, cuyo peso político ha sufrido un deterioromayor aún que aquel que sus propias ac-ciones y omisiones les habían acarreado. Enel proceso, se anunció que el Ministerio yano descontará las contribuciones al fondo dela Derrama Magisterial, se redujo el númerode licencias sindicales autorizadas, se inicióla provisión de préstamos de la Banca estatalpara los docentes y se declaró la educacióncomo «servicio público esencial», lo quedisminuirá las posibilidades del gremio deobtener reivindicaciones legítimas, aunquetambién evitará los perjuicios que podríangenerar las huelgas. Sin embargo, se ha per-mitido que docentes con bajísimas califica-ciones retornen a sus aulas, aunque muchospodrían no recibir capacitación alguna en elfuturo.

Mientras tanto, en abril de 2007 entra-ron a debate en el Congreso varios proyec-tos de Carrera Pública Magisterial. Cuentancon una opinión pública favorable a la apro-bación de una ley, pero el debate se dará enun clima enrarecido en el cual difícilmentelos docentes —incluso aquellos que no se sien-ten representados por el SUTEP— puedanmirarla como lo que debería ser: un instru-mento para estimular, reconocer y remunerar

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adecuadamente el desempeño profesionale impedir que los docentes que no reúnanlas condiciones necesarias permanezcan enlas aulas. Mientras se pregona la necesidadde «profesionalizar» al magisterio, se anun-cia el nombramiento de «fiscales escolares»para vigilar a los maestros, se abre un regis-tro de personas interesadas en sustituirlosen caso de huelga, y reingresan a la agendapública trasnochadas propuestas de convo-car a profesionales desempleados para ejer-cer el magisterio.

Aún se intenta controlar la cantidad y cali-dad de la oferta de formación docente redu-ciendo las «metas de matrícula» en 18%, qui-tando la autorización a los ISP que no reuníancondiciones mínimas y suspendiendo la crea-ción de instituciones de formación magisterialhasta diciembre de 2011, pero se han incluidomedidas poco atinadas, como la prueba únicay el requisito de una nota mínima para la ad-misión a los ISP. Se desconoce si el tipo deevaluación usada será un buen predictor de lascapacidades y vocación educadora de quieneshan aprobado (525 de 17 mil).

Se está cargando la responsabilidad dela crisis sobre los hombros de maestros quefueron certificados como competentes por elEstado peruano y luego abandonados a susuerte. No se han divulgado medidas paramejorar la formación que brindan facultadese institutos, ni parece haberse iniciado unproceso serio de evaluación de las medidastomadas en los últimos diez años en esecampo.

Lo que sí se ha anunciado es que esteaño no habrá incrementos salariales en espe-ra de la aprobación de la nueva Ley de CarreraPública y su escalafón. Aun con los recien-tes aumentos, las remuneraciones siguen sien-do bajas: no cubren el costo de la canastafamiliar y son insuficientes para atraer y rete-ner a los mejores educadores. Mientras tan-to, el presupuesto del sector no se ha incre-mentado en la proporción del PBI establecida

como meta anual. Las necesidades de inver-sión en infraestructura, saneamiento y equi-pamiento de los centros educativos y deestablecimiento de un programa de apoyoque modifique la situación de aislamientoinherente a las escuelas rurales que atien-den a la población más pobre continúandesatendidas.

Entre las medidas anunciadas se encuen-tra la municipalización de la educación es-colar. Si bien esta estuvo entre las ofertaselectorales del partido de gobierno, y seenmarca dentro de un proceso de descen-tralización iniciado hace varios años, no sonclaros sus objetivos ni procedimientos. Se haobviado el proceso de capacitación y certifica-ción de capacidades para la gestión, previstoantes de la transferencia de competencias.Actualmente se ha reducido a un programapiloto en dos municipios de cada región queinvolucra a 1.883 instituciones, 8 mil docentesy 186 mil alumnos. Se han empezado aconfigurar los Consejos Educativos Muni-cipales, pero no está claro cómo se articu-larán sus acciones con las propuestas de losConsejos Participativos Regionales y Locales.Algunas de estas municipalidades no habríansido consultadas sobre su disposición y capa-cidades para asumir las nuevas respon-sabilidades, y no queda claro si dispondránde recursos para ejercer su nuevo rol coneficacia. Pese a ello, se reporta interés y entu-siasmo en el experimento y será necesariohacer su seguimiento.

Se han planteado metas ambiciosas dealfabetización, pero no hay mucha infor-mación sobre sus avances, metodología y pla-nes. La extensión de la jornada escolar —unahora adicional a la semana en aquellas es-cuelas secundarias que disponen de aulas—y la ampliación del año escolar también bus-carían fortalecer las capacidades básicas delectoescritura y matemáticas, mientras queprogramas como el Plan Lector buscarían refor-zarlas en grados tempranos. La propuestaprincipal del PEN apuntaba a asegurar que las



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escuelas no continuaran «fabricando» anal-fabetos funcionales, garantizando que estascapacidades se consolidaran en los primerosgrados y orientando las intervenciones hacialas zonas de peor rendimiento y mayorpobreza. Dicho aspecto parece no haber sidorecogido por estas iniciativas.

Los retos actualesLos nuevos encargos asumidos por la

UMC no le impidieron aplicar, a fines de 2006,las pruebas del Segundo Estudio Compara-tivo de la Calidad Educativa de la UNESCO,cuyos resultados se conocerán en 2008. Tam-bién se ha anunciado la participación del Perúen otra ronda de las pruebas internacionalesPISA. Esto no debe obstaculizar la continuidady fortalecimiento del Programa de Evalua-ciones Nacionales muestrales, aclarando susfines y propuestas metodológicas. Las eva-luaciones podrían convertirse en un impor-tante componente de un plan efectivo demejora en la calidad educativa, en la línea delo que propone el PEN, si se aprovecharan losavances logrados en la integración y coo-peración de la UMC y otras unidades del Minis-terio, si se intensificara el análisis, difusión ydevolución de resultados a las redes esco-lares, instancias intermedias de gestión y deformación docente, y si se establecieran ydifundieran estándares que aclarasen lasexpectativas de aprendizaje escolar.

Esto, sumado a la nueva Ley de CarreraPública Magisterial y a la mejora de la edu-cación superior, demandará que se regla-mente, financie y ponga en funcionamientoel Sistema Nacional de Evaluación, Acredi-tación y Certificación Educativa (SINEACE), enel cual debería insertarse la UMC en mo-mento oportuno. La propuesta de reglamentodel SINEACE, en consulta hacia mayo de 2007,

no parece incluir la evaluación de logros deaprendizajes.

Si se pretende que el programa piloto demunicipalización de la gestión educativaayude a ajustar el proceso de transferenciade competencias a los niveles locales e, inclu-so, a las escuelas (como establece la Ley Ge-neral de Educación), es fundamental instalarun sistema de acompañamiento y monitoreoque permita extraer lecciones y realizar lasmodificaciones necesarias para que escuelasy comunidades puedan beneficiarse del cam-bio y recibir apoyo.

Para enfrentar estos retos y superar losviejos problemas es indispensable que elMinisterio revise sus procesos y mejore suscapacidades de planificación y ejecución inter-sectorial, de manera que más y mejores re-cursos lleguen donde más se necesitan. De-ben tener prioridad la atención a la primerainfancia —etapa en la cual se potencia la ca-pacidad de aprendizaje de los seres huma-nos—, la mejora en la calidad de los servi-cios de las zonas rurales y los asentamientosmás pobres —donde se concentran los me-nores niveles de aprendizaje—, la inclusiónde los discapacitados en escuelas regularesy la atención especial que requieren, puesestas urgencias demandan mayores recursosy mejor calidad de gestión.

Como llegar a esos sectores es máscostoso, los funcionarios del Ministerio deEducación deben estar preparados para pelearpor un presupuesto y por el fortalecimiento desus propias capacidades, y no limitarse a impe-dir que las «cosas de la política» generen dañosmayores. Lograr las metas del PEN requiere devoluntad, imaginación y recursos que son ellos,junto con la ciudadanía informada y compro-metida, los llamados a movilizar.

Mónica Pallardel / Trípode

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Importancia de la buena salud y sus diferencias conel sector Salud

Este artículo se inicia con una reflexión sobre la buena salud y surol en el desarrollo humano, factor que la hace mucho más trascendentede lo que ocurre en el denominado sector Salud. La OrganizaciónMundial de la Salud (OMS) define la «buena salud» como el estado demayor bienestar físico y mental posible, lo cual va más allá de la orga-nización de servicios de salud, denominada «sector Salud».1

Balance de las políticas de salud

Margarita Petrera

Coordinador del Observatorio de la Salud,Consorcio de Investigación Económica y Social, CIES

1 Agrupa a un conjunto de instituciones públicas y privadas que, bajo la rectoría del Ministerio deSalud, se dedican principalmente a la producción de servicios curativos (enfermedad y accidentes)y preventivos como las vacunaciones y controles de población en situación de riesgo (gestantes yenfermos crónicos) y, en menor medida, a la promoción de hábitos saludables.

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La «buena salud» es un resultado pluri-dimensional: es producto de la carga ge-nética, de la edad y sexo del individuo. Estátambién determinada por su nutrición —fun-damentalmente en su etapa infantil—, por su ca-pacidad de aprendizaje y autoestima —vincu-lada al nivel educativo y al grado de cohesiónsocial (ayuda y soporte mutuo) en el que sedesarrolla—, por el nivel de exposición a losriesgos sociales y ambientales —como ina-decuadas condiciones de salubridad, vio-lencia, accidentes inducidos y naturales—, asícomo por la alta probabilidad de acceder aservicios de salud oportunos en calidad,tiempo y costo.2

Amartya Sen,3 premio Nobel de Economíaen el año 2000, sostiene que el patrimoniode la salud es pluridimensional, y precisa quela buena salud es una condición indispensablepara la formación eficiente de las capacidadeshumanas. Por ello, es un componente de lajusticia social, la que se va construyendo so-bre la base de arreglos sociales. En ese sen-tido, la equidad en salud no puede ser com-prendida solo en relación con la distribuciónde la atención sanitaria, sino desde antes, através de un proceso en el que alcanzar labuena salud, libre de enfermedades evitablesy muerte prematura, no es exclusivamenteproducto de las decisiones personales ni de lacarga genética, sino también de los arreglossociales que permiten que unos tenganmuchas oportunidades de gozar de una buenasalud y otros pocas o ninguna. La «buenasalud» es, entonces, producto de un procesoresponsable de Política de Estado, sobre laque deberían estructurarse, de manera co-herente y sinérgica, políticas de servicios desalud, educativas, nutricionales, de sanea-miento, entre otras.

¿Cuáles son los retos queplantea el estado de salud de lapoblación peruana?

El Perú tiene hoy cerca de 28 millones dehabitantes con las siguientes característicassanitarias relevantes:

Estado de salud de la población sumamenteheterogéneo, hecho que refleja diferenciasfuertemente asociadas a las desigualdades enlos modos de vida y sobre exposición a fac-tores de riesgo por:

condiciones insalubres (falta de agua,contaminación, entre otras);problemas nutricionales, fundamental-mente déficit proteico;accidentes de tránsito;violencia tanto intrafamiliar como externa;bajo nivel de comprensión de la infor-mación educativa;condiciones laborales.

En promedio, los peruanos nacidos enzonas urbanas durante 2002 vivirán hasta los72 años, mientras que aquellos que nacie-ron en zonas rurales solo lo harán hasta los65 años. Asimismo, dos tercios de las muer-tes infantiles ocurren en el 40% de los hoga-res más pobres. Estas diferencias están aso-ciadas a la mayor pobreza (alrededor de50% de la población nacional), desnutri-ción (24% de niños menores de 5 añossufren de desnutrición crónica:4 39% en elárea rural, 59% en el área urbana y 6% en LimaMetropolitana),5 ruralidad andina o amazó-nica y menor acceso a servicios de salud decalidad.

2 Los grupos andinos o amazónicos, caracterizados por vivir en poblaciones dispersas, sufren de exclusión social y se encuentran muchomás expuestos a riesgos de salud que aquellos que están protegidos por el Estado y por su grupo social a través de servicios públicos yprivados, una buena educación y nutrición y acceso a servicios de salud en condiciones oportunas.

3 Sen, Amartya. «Why health equity?». Health Economics, 11: 659-66 (2002). Véase <http://www.interscience.wiley.com>.4 Retardo del crecimiento con relación a la edad.5 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Perú, Encuesta Demográfica y de Salud Familiar - ENDES Continua 2004-2005. Lima,2006.


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2006-2007

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Complejización epidemiológica como resul-tado de la prevalencia de infecciones; incrementode las enfermedades crónicas y degenerativaspropias de la transición demográfica (mayorporcentaje de adultos mayores); y mayor co-mercio entre personas y aumento de lamigración a las zonas urbano marginales.

En la pirámide poblacional peruana, elgrupo de 0-14 años ocupa el 31,1%, el de 15-64 años el 62,7% y el de 65 a más el 6,2%restante. Desde una perspectiva de largo plazo,las estimaciones indican que entre 1975 y2030 el grupo de 0-14 años se reducirá 45%,mientras que el de 15-64 años, coincidente conla población económicamente activa, crecerá27%, y que el de 65 a más años crecerá 140%.6

Altos niveles de exclusión asociados a bajaautoestima, violencia y, por ende, dificultadespara el autocuidado, adopción de prácticassaludables, conductas preventivas, así comoel conocimiento y exigencias de derechos.

Existen dificultades de comprensión quetienen raíces muy profundas en la desnu-trición y baja calidad educativa, y asociadas ala ausencia del Estado y/o la baja calidad desu presencia como promotor, asegurador dederechos, igualador de oportunidades y canalde representación política que haga que losperuanos se perciban como ciudadanos, quegeneran la anomia social.7

Características de la utilizaciónde servicios de salud

Falta de acceso o acceso incompleto a losservicios de salud. Insuficiente utilización

de servicios de salud por la población po-bre urbana y, sobre todo, rural andina/amazónica.

Solo el 38% de las personas que consi-deraron necesaria la consulta en un estable-cimiento de salud lograron efectuar unaconsulta institucional8 (los establecimientosdel Ministerio de Salud – MINSA cubrieroncasi el 50%) y el 10% hizo directamente la con-sulta en la farmacia o botica o acudió a unherbolario o curandero; el 52% restante nopudo realizar consulta alguna. Las brechaspor decil de ingreso (véase el cuadro 1)evidencian la desprotección de la poblaciónmás pobre que no tiene seguro. Entre lascausas de no acceso, los más pobres reportanmasivamente la falta de recursos econó-micos,9 mientras que los más ricos la falta detiempo.

Desde mediados de la década pasada, elacceso a los servicios de salud ha venidomejorando en el caso de los niños y mujeresgestantes.

En los servicios específicos materno-infantiles, se aprecian aumentos de coberturaurbana y sobre todo rural. Así, la atención departos en establecimientos públicos se ha in-crementado de 58% a 70%, consecuente conla disminución de 12% del parto en casa; elporcentaje de niños con vacunación completaha aumentado del 66% a 69%, y también elporcentaje con tratamiento de enfermedadesrespiratorias y diarreicas.10 Esta mejora sedebe al desarrollo de mecanismos de accesogarantizado como el Seguro Integral de Salud(SIS), centrado en el área materno-infantil, y a

6 INEI. Censo de Población y Vivienda 2005.7 Pérdida del sentido de pertenencia a un orden social y frustración al no poder canalizar adecuadamente sus demandas y expectativas.8 Es decir, fueron atendidas por un profesional de la salud en un establecimiento formal de salud público o privado (sin fines de lucro

o con fines de lucro, respectivamente).9 Dentro de la población urbana que no accede a la atención de salud, o lo hace de manera incompleta, prima el argumento de la falta

de capacidad adquisitiva, mientras que en la rural, que se encuentra dispersa, a los problemas de capacidad adquisitiva se añaden ladistancia, la inadecuación cultural de la oferta y las fallas en las redes de referencia.

10 INEI, ENDES 2000 y 2004.

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la expansión de prácticas de adaptación yaproximación cultural y geográfica de laoferta.11

Baja calidad efectiva y percibida en losservicios públicos de salud

Según la encuesta de Apoyo, Opinión yMercado de febrero de 2006, el 73% de lapoblación nacional se encuentra insatisfe-cha con la atención sanitaria pública (MINSA,EsSalud, sanidades y municipalidades). Losporcentajes son similares en el caso de losservicios educativos y de seguridad ciuda-dana. Los datos obtenidos de la oferta delMINSA y de EsSalud indican igual parecer.

Problemas en la organización yprestación de servicios de saludy políticas derivadas

Dificultades normativas y efectivas del MINSApara el ejercicio y desarrollo de su papelrector, entendido este como la capacidad dedirigir al sector Salud hacia el logro deobjetivos claros y definidos.

Pese a la escasez e inadecuada asigna-ción de recursos financieros, humanos y deinfraestructura para la atención de la salud,existe subutilización de los existentes debidoa insuficiencias y restricciones de diverso tipo(mandatos no financiados12), la indefinición dejerarquías institucionales, intereses grupales,falta de información, etcétera. Las evidenciasde subutilización, distribución inadecuada derecursos e insuficiente información han apor-tado argumentos para considerar una mayory efectiva coordinación entre instituciones:desde la posibilidad de compartir infraes-tructura y otros recursos y administraciones,hasta la de unificar fondos de financiamiento.No obstante, existen problemas de com-promiso del más alto nivel, capacidades desoporte y de falta de voz de los usuarios.

La oportunidad para desarrollar unapolítica de Estado en salud viene dada desdeel Acuerdo Nacional de 2002 (Décimo tercerapolítica) y figura en el Acuerdo de los PartidosPolíticos en Salud, establecido entre la primeray segunda vuelta electoral. La rectoría deberá:(i) revisar la orientación de la organización delos servicios de salud en vista de la complejidad

D1 sin seguro 7 9 26 57 100%D10 (más rico) 57 19 4 20 100%

11 Desde el año 2005, el MINSA aprobó e implementó gradualmente la Norma Técnica para la Atención del Parto Vertical con AdecuaciónCultural, así como sigue manteniendo las Casas de Espera. Hacia julio de 2006, funcionaban 337 Casas de Espera en las jurisdiccionesde salud ubicadas en zonas rurales.

12 Por ejemplo, cuando se ofrece la gratuidad de atención a la población pobre y no se asigna el dinero suficiente para cumplir con lapromesa. Esto genera servicios incompletos, la exclusión de parte de los beneficiarios potenciales, además de la frustración de losprestadores comprometidos y de la población expectante.

Cuadro 1

Acceso a servicios de salud según nivel de ingreso, 2005(Del 100% que se siente enfermo y considera necesaria la atención)

Fuente: Procesamiento ENAHO 2005.

Decil de ingreso Atencióninstitucional

Autorreceta Remedioscaseros

No accede Total



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y heterogeneidad del perfil epidemiológicoya descrito, la falta de capacidad adquisitivay de voz de los usuarios;13 (ii) dar consistenciaal proceso de descentralización de salud me-diante la delegación de competencias, facul-tades y responsabilidades a prestadores,14

aprovechando que el rol principal de lasmunicipalidades será la promoción de «labuena salud», una función que les es innata;y, (iii) «transversalizar» la salud como unproducto de las condiciones y políticas públicasespecíficas (nutrición, educación, saneamiento,entre otras) y generales.

A fines de marzo de 2007 deberá estarlista la propuesta técnica del Plan Concertadode Salud, la que será discutida con las ins-tancias descentralizadas del MINSA, los otrosagentes públicos como EsSalud, así como losprivados. Se espera que dicho documentocontemple la política general de prestaciones,de financiamiento y aseguramiento, de re-cursos humanos y de infraestructura, y precisecómo arribar a los objetivos propuestos.

Problemas organizacionales en la oferta deservicios (que incluyen insuficiencia) e ina-decuada gestión de recursos

En salud, no solo existe el fenómeno deasimetría de información,15 sino también unamarcada presencia de intereses económicosy gremiales, así como subrepresentación delos usuarios. La desigualdad en las capa-cidades y competencias del recurso huma-no, la baja capacidad de la instancia rectora yla subrepresentación de la población se con-

fabulan para hacer más opaca y viciosa la in-formación existente. De ahí la importancia deconsolidar y desarrollar instancias informati-vas, de desarrollo basado en evidencias, derendición de cuentas y participativas.

El recurso financiero presenta tres gran-des problemas: insuficiente financiamientopúblico, inadecuada agrupación de dichosrecursos y problemas de asignación, conla consiguiente limitada efectividad. El paísgasta aproximadamente 4,7% de su PBIen servicios de salud, ubicándose por de-bajo del promedio latinoamericano (en-tre 7% y 9%). Los hogares aportan 38%del total de este financiamiento, lo queimplica severos problemas de inequidady daño catastrófico16 a los hogares17. Enel proceso de descentralización, la ca-pacidad de ejecución en salud de las re-giones corre el riesgo de no ser óptima.Ello se debe a que existen incentivos pa-ra que en estos ámbitos se repitan lasprácticas concentradoras del nivel na-cional, y a que las regiones más pobrespodrían presentar una menor capacidadde ejecución. Finalmente, la capacidadde las regiones para transferir ingresospropios provenientes de grandes pro-yectos mineros o agrícolas al rubro sa-lud depende, en buena medida, de laconcepción de desarrollo que manejenel presidente regional y su entorno.

Un problema de difícil solución: ¿Cómoconvertir al recurso humano en un re-curso flexible? El gasto en las diferentes

13 Lo que repercute en las exigencias tecnológicas, de calificación de recursos humanos y de infraestructura, de disponibilidad derecursos, de calidad del sistema y sus servicios y de desarrollo regulatorio.

14 Pese a los vaivenes de política, los Consejos Locales de Administración Compartida (CLAS) han demostrado la factibilidad de unaadministración compartida de recursos entre la autoridad local poblacional y la zonal del MINSA.

15 Concepto económico que designa una de las fallas de los mercados en salud que impide alcanzar los óptimos de eficiencia global ymacroeconómica. Alude a la falta de información adecuada entre médicos y pacientes, entre médicos y la tecnología que utilizan,entre instancias administrativas-financieras y prestadoras de servicios de salud.

16 Se refiere a la quiebra de la economía familiar cuando se realizan gastos en salud. Fuente: Ministerio de Salud / Organización Pana-mericana de la Salud (MINSA/OPS). Cuentas Nacionales en Salud. Perú 1985-2000. Lima, 2004.

17 Ministerio de Salud / Organización Panamericana de la Salud (MINSA-OPS/OMS). Perú: Cuentas Nacionales en Salud. Lima, 2005.

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70

18 Este estancamiento está asociado al menor valor de las transferencias efectuadas por el Ministerio de Economía y Finanzas al SIS,con lo que el valor de la transferencia por atención ha disminuido.

19 Resolución suprema 001-2007-SA del 7 de enero. Se está a la espera de que el Ministro de Salud, como Presidente de la Comisión,haga pública dicha propuesta.

regiones está fuertemente concentrado,privilegiando el recurso humano, el cualno está adecuadamente distribuido. Ellopropicia tres situaciones de ineficiencia:pérdida de efectividad en la atención,mayor financiamiento del bolsillo de loshogares y aumento de la inequidad.

El aseguramiento que combina política fi-nanciera, prestacional y de derechos garan-tizados muestra que, entre 1985 y 2005, elpanorama del aseguramiento en salud hacambiado notablemente con el estanca-miento de EsSalud y el desarrollo del seguropúblico.

Junto con el estancamiento y decrecimientode la cobertura poblacional de la seguridadsocial (EsSalud), ha surgido paulatinamente

una nueva modalidad de aseguramiento pú-blico subsidiado (Seguro Integral de Salud) decobertura parcial y focalizada en la poblaciónpobre, cuya afiliación ha tenido un importan-te desarrollo hasta detenerse a partir de 2003.18

En 2005, un poco menos del 60% de la pobla-ción no cuenta con ningún seguro de salud(véase el cuadro 2).

Hoy, el aseguramiento universal se haconvertido en un asunto central que requie-re de una mayor coordinación debido a susimplicancias políticas y económicas. El temaestá siendo tratado en el Ejecutivo por la re-cién creada Comisión de Alto Nivel (MINSA-EsSalud), encargada de elaborar la propuestatécnica para implementar el sistema deaseguramiento universal en salud.19 Igual-mente, en el Parlamento se vienen debatiendo

Balance de las políticas de salud en el año 2006

Cuadro 2

Tendencias en el aseguramiento en salud 1985-2005 (En porcentajes de población)

Afiliación a seguros 1985 1994 1997 2000 2002 2003 2004 2005

Con seguro 17,6 25,4 22,7 32,3 40,4 41,7 36,5 36,0

EsSalud 21,0 18,9 19,7 16,9 16,7 16,1 17,0

EsSalud y seguro privado 0,9 0,5 0,4 0,5 0,4 0,3 1,0

Seguro privado de salud 1,6 1,7 1,6 1,5 1,4 1,5 1,0

Seguro de FF. AA. y Policiales 1,8 1,6 1,3 1,8 1,8 1,8 2,0

Seguro Integral de Salud 9,3* 19,7 21,4 16,9 15,0

Sin seguro 82,4 74,6 77,3 67,7 59,6 58,3 63,5 64,0

Total (%) 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Total población (en millones) 16,8 22,8 24,3 25,6 26,4 26,7 27,0 27,2

* Incluye la población afiliada al Seguro Escolar Gratuito y pilotos del Seguro Materno Infantil.Fuente: ENNIV 1985-2000 referido por OPS-MINSA 2003 y procesamiento de ENAHO 2002, 2003, 2004 y 2005.


2006-2007

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diversas propuestas de los partidos políticosy se espera que se sumen otras. Asimismo,se encuentra en discusión el contenido del PlanEsencial de Servicios de Salud. Aunque EsSaludha anunciado una reforma de tres etapas, ba-sada fundamentalmente en su modernizaciónadministrativa, y el Seguro Integral de Salud,adscrito al MINSA, lanza un seguro semicon-tributivo para la población no pobre de bajosingresos, debe recordarse que todavía no sedispone de una política que enfrente el fi-nanciamiento de la prima de la poblaciónpobre, la cual sería cubierta con recursos delTesoro Público aun cuando existe una mayordisponibilidad fiscal para financiar procesosde reforma. Tampoco se ha discutido amplia-mente, en el sentido de generar un debate,el financiamiento de la seguridad social ba-sada en un modelo de planilla que enfrentaseveras restricciones y diversos mecanismosde evasión, abuso, señales de corrupción yfuertes quejas de su población afiliada.

Una lección aprendida en la mayoría depaíses es que el aseguramiento en salud essolo una de las subfunciones de un sistemasanitario. Sin el desarrollo de las otras sub-funciones el aseguramiento deviene en ine-ficiente y tiende a colapsar.

Sin el desarrollo de la salud pública y sino se comprende que la buena salud se forjaen el desarrollo de capacidades humanas yde la sinergia intersectorial, la atención a lasalud se convierte en una función curativa yde costos crecientes difíciles de afrontar porsu magnitud y falta de efectividad, con lo

que buena parte de la población afiliada a losseguros acaba sin poder acceder a estos.20

La necesidad de desarrollarpolíticas destinadas atransversalizar la salud, haciauna cultura de la salud

Siendo coherentes con la idea de que la«buena salud» es un resultado pluridimen-sional, se requiere:

desarrollar políticas que eleven el nivelde información y conocimiento de la po-blación desde sus diversos ámbitos dedesempeño (escuela, hogares, muni-cipios, medios informativos, trabajo,etcétera);

desarrollar políticas de participaciónconjunta de otras actividades como e-ducación, transportes y comunicación,nutrición, saneamiento, etcétera, paracontar con políticas complementariassinérgicas y reguladoras del medioambiente, cuya contaminación crecien-te es causa del incremento de enfer-medades degenerativas y de algunasenfermedades crónicas en la poblaciónpobre;

colocar en la agenda política nacionalla buena salud como un factor clave parael desarrollo humano y, por ende, parael desarrollo económico de largo plazo.

20 Cuando los afiliados detectan fallas de oportunidad y calidad, consultan —según su capacidad adquisitiva— a otros prestadores deservicios de salud como el MINSA y prestadores privados, acuden directamente a farmacias/boticas o utilizan medicamentoscaseros. Entre la población afiliada a EsSalud y a las Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales, más de la mitad de la consulta sedirige a farmacias/boticas, a establecimientos del MINSA y privados; mientras que entre los afiliados al SIS destaca el elevado uso demedicamentos caseros y también la compra directa en farmacia.

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Ademir Espíritu / Trípode

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En el transcurso de su desarrollo, la humanidad ha liberado a laatmósfera, sin ninguna restricción, una cantidad excesiva de gases deefecto invernadero (GEI). Desde que empezó la era industrial (primeramitad del siglo XIX), esta emisión se ha ido incrementando signi-ficativamente debido a distintas actividades, principalmente la de loshoy denominados países desarrollados. Entre estas actividades se en-cuentran la quema de combustibles fósiles (carbón, petróleo y deriva-dos), la deforestación y el uso de tecnologías poco adecuadas. Lasconcentraciones actuales de CO2

1 han llegado a niveles altísimos aunen dimensiones de tiempo geológicas, como se aprecia en el gráfico 1.

Cambio climático:¿Problema del futuro?

Julio García

Coordinador de Vulnerabilidad y AdaptaciónPrograma de Cambio Climático y Calidad del Aire del CONAM

1 Los niveles de concentración o presencia de CO2 en la atmósfera se miden en partes por millón (ppm).

74

El informe más reciente del IPCC2 (Cuarto re-porte de evaluación) señala que las actividadesdel hombre están influyendo en la concentraciónde emisiones GEI a tal punto que un mecanismonatural y esencial para la vida de la Tierra se ha

convertido en el problema conocido como cam-bio climático o calentamiento global. Como seaprecia en el gráfico 2, once de los doce años máscalurosos de los que se tiene registro instrumen-tal desde 1850 se han dado entre 1995 y 2006.

Gráfico 1

Niveles de concentración de CO2 en los últimos 400 mil años

Fuente: David Viner, Universidad de East Anglia, Inglaterra 2005.

Gráfico 2

Anomalías de la temperatura global del aire (1850-2005)

Fuente: Phil Jones, Universidad de East Anglia, Inglaterra 2006.

2 Panel Intergubernamental de Cambio Climático, que concentra a más de 2.500 científicos del planeta (IPCC, por sus siglas en inglés).IPCC. Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Summary for Policymakers. Contribution of Working Group I to the Fourth AssessmentReport of the Intergovernmental Panel on Climate Change. París, 2007.

Cambio climático: ¿Problema del futuro?

380

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)

400 300 200 100 0

Miles de años

(d) Vostok Nivel actual

Últimos 10 mil años

Temperatura global del aire 2005, con una anomalía de +0,47 ºC (segundo más cálido registrado)

0,6

0,4

0,2

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0,2

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Ano

lmal

ías

de la

tem

pera

tura

(°C

)

1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000


2006-2007

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El calentamiento observado desde media-dos del siglo XIX es del orden de 0,7 ºC, loque viene ocasionando el derretimiento delas casquetes polares, el incremento del ni-vel del mar y la alteración de los ciclos hidro-lógicos. Esta situación eleva el número deeventos extremos y los hace más intensos yfrecuentes, como ocurre con los huracanes enlas zonas tropicales del Caribe o con el fenó-meno El Niño, entre otras alteraciones cli-máticas que se manifiestan en el planeta demanera diferenciada.

El cambio climático ya está causando im-portantes impactos en nuestras formas devida y en la economía global. En el informemundial sobre impactos económicos del cam-bio climático presentado por Sir NicholasStern,3 ex jefe de economistas del Banco Mun-dial, se señala que, si no hacemos nada, elcosto y riesgo total del cambio climático equi-valdrá a una pérdida mínima de 5% anual delPBI global de ahora en adelante, que puedeconvertirse hasta en 20% de dicho PBI.

Por el contrario, el costo de adoptar me-didas como la reducción de las emisiones degases invernadero para evitar las peores con-secuencias del cambio climático puede limi-tarse a 1% del PBI global cada año.

Paradójicamente, los países y poblacio-nes que menos han contribuido al problemason los que más sufren las consecuencias eimpactos del cambio climático. Así, son másevidentes los impactos del cambio climático enlos países más pobres o en vías de desarrollo,pues estos cuentan con menores recursos fi-nancieros, institucionales y tecnológicos pa-ra enfrentar los peligros climáticos, lo que se

suma a factores estructurales de gobernabi-lidad, corrupción y pobreza.

El Perú no escapa a estas circunstancias y,lo que es peor aún, las sufre de manera parti-cular. Ya en 2003, su grado de afectación locolocó entre los tres países más vulnerablesdel mundo ante los peligros climáticos.4 Lasvariables utilizadas fueron número de muer-tes, personas afectadas, estimado de pérdi-das económicas y desarrollo de índices, to-mando como fuente los datos del EmergencyManagement Data Base (EM-DAT) de la Uni-versidad de Lovaina, Bélgica.

La vulnerabilidad del Perú se debe en granmedida a que nuestra estructura productivaen rubros como agricultura (60% es de seca-no o depende directamente de las precipita-ciones y temperatura), pesca, generación dehidroelectricidad (al menos 60% de la ener-gía del país procede de esta fuente, princi-palmente de origen glaciar), transportes yabastecimiento de agua para consumo hu-mano, agrícola y con fines industriales es ex-tremadamente sensible a las condicionesclimáticas.

El impacto del cambio climático puedeafectar significativamente —y como carga adi-cional— la ya difícil tarea del desarrollo na-cional, perjudicando principalmente a la po-blación más desfavorecida, que tiene menorcapacidad de respuesta.

En nuestro país, estudios realizados enel marco del PROCLIM-CONAM5 señalan latendencia al incremento en la frecuencia e in-tensidad del fenómeno El Niño,6 el retrocesoglaciar que afecta los sistemas naturales de

3 Stern Review on the Economics of Climate Change. HM Treasury, 2007. Véase <http://www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviewsstern_review_economics_climate_change/stern_review_report.cfm>.

4 Solo después de Honduras y Bangladesh. Brooks, N. y N. Adger. Risk Level Indicators. Reino Unido: Tyndall Centre, 2003.5 Programa de fortalecimiento de capacidades nacionales para manejar el impacto del cambio climático y la contaminación del aire,

del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), que contó con el concurso directo de trece instituciones nacionales públicas yprivadas y que fue financiado por la cooperación holandesa. Véase <www.conam.gob.pe/proclim>.

6 SENAMHI-CONAM. Escenarios climáticos en el Perú al 2050. Lima: SENAMHI-CONAM, 2005.

76

Estado del glaciar Yanamarey en la Cordillera Blanca (4.768 msnm) en 1982 a la izquierday 2005 a la derecha

almacenamiento de agua, la alteración delrecurso paisajístico, la disponibilidad de aguay el aumento de riesgos de desbordes de la-gunas glaciales (véanse las fotografías).

Asimismo, los estudios del PROCLIM hanmostrado que, en los últimos treinta años, elincremento de la temperatura promedio enlas cuencas del río Piura y Mantaro es de 1,3 ºC,con los consecuentes impactos en importan-tes cultivos tanto de exportación como deseguridad alimentaria, como el mango y lapapa, por ejemplo. Del mismo modo, se hanotado un incremento en los periodos de se-quía en la cuenca del Piura, y de los días deheladas en la sierra central.

Como consecuencia de la interacciónentre los problemas de la naturaleza y lascondiciones de exposición y vulnerabilidadde nuestras actividades económicas, nuestrainfraestructura, nuestras ciudades y nuestraspoblaciones en general, en los últimos diezaños cerca de 72% de las emergencias natu-

rales en el país se han debido a peligros deorigen hidrometeorológico (asociados al cli-ma). Estas emergencias se han incrementadoen cerca de seis veces y media con respecto a1995.7

Así, no es de extrañar que recientementese lea en los periódicos (y casi a diario) sobrelos desbordes del río Huallaga en la regiónSan Martín, los escasos niveles de preci-pitación en la costa norte del país que afectanlas reservas de las grandes obras de irriga-ción, las «extraordinarias» heladas de la sierracentral y la terrible secuela de pérdidas envidas humanas y económicas. A esto se sumanlas tragedias personales ocasionadas por lapérdida del esfuerzo de décadas de trabajo.Es decir, se afecta la estructura de desarrollonacional, regional, distrital, local y familiar.

Si bien estas no son consecuencias di-rectamente atribuibles al cambio climático,se prevé que este alterará los regímenes detemperatura y precipitación y, por ende, la


7 Bases de datos del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) 1995-2005.


2006-2007

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presencia de eventos climáticos extremoscomo los mencionados. Por tanto, el abor-daje de esta problemática debe considerarprocesos de decisión política, entendida comodecisiones para el bien común orientadas afavorecer la adaptación al cambio climático,o como ajustes en los sistemas humanos onaturales que pueden moderar el daño oaprovechar sus mejores aspectos.

Para ello, es preciso:

Concentrarnos en reducir los riesgos quesurgen de la presente variabilidad cli-mática y el futuro cambio del clima.

Considerar la adaptación como un pro-ceso dinámico en el que la evaluacióndel clima, la vulnerabilidad y la adap-tación son componentes cruciales.

Integrar a la ciencia y a todos los actoresrelevantes.

Todo esto dependerá de la decisiónpolítica de reconocer el problema y actuar enconsecuencia. Es necesario involucrar a losdistintos niveles de decisión en los procesosde planificación y gestión del desarrollopúblico y privado, y propiciar tanto la aso-ciación de esfuerzos como la creación deespacios de diálogo, concertación y sinergias,para enfrentar el cambio climático que puedeechar por tierra todo esfuerzo por reducir lapobreza y alcanzar el desarrollo sosteniblenacional.

La acción debe fundamentarse en unproceso de generación de conocimiento einformación que sustente las decisiones. Espreciso reparar en las características de laspoblaciones y territorios considerados prio-ritarios por su vulnerabilidad y afectación porpeligros climáticos severos.

Esto implica promover la investigaciónaplicada y el mejoramiento de la observacióne investigación del clima en todo el país, asícomo el acceso libre a los datos meteoroló-gicos para mejorar las condiciones de pro-nóstico y alerta temprana sobre peligrosclimáticos.

Finalmente, y a modo de ejemplo paraestablecer cuáles son las áreas de interven-ción prioritarias en el país sobre el impactode peligros climáticos, se presenta un mapaen el que se han superpuesto tres capas deinformación:

1. Peligros climáticos severos (incluyesequías)

2. Índice de desarrollo humano (IDH) delPNUD 2003, estratos bajo y muy bajo(cuarto y quinto quintil)

3. Ocho cultivos de seguridad alimenta-ria monitoreados por el Ministerio deAgricultura

El resultado muestra que la presencia demúltiples peligros naturales climáticos tieneuna alta correlación con los niveles de po-breza y afecta las diversas variables de edu-cación, salud y desarrollo humano.

Todos los departamentos del país tienenal menos un peligro climático natural, y 86%del territorio nacional presenta un peligroclimático natural severo como mínimo.

Existen áreas con multiplicidad de peli-gros que deben ser evaluadas con mayordetalle, como algunas de Puno, Ayacucho,Cusco, Apurímac, Cajamarca, Amazonas yArequipa, que a su vez son los departamentosen los que se ha declarado más emergenciasentre 1995 y 2005.

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Mapa integrado de IDH, peligros múltiples severos y ocho alimentos significativos

Fuente: Avellaneda, L.; J. Ruiz y J. García. Peligros climáticos, biodiversidad, desertificación y pobreza en el Perú. Lima: CONAM-GTZ, 2006.


2006-2007

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En el Perú, 27% de los distritos (501) tu-vieron declaraciones de emergencias por untipo de peligro, 23% por dos tipos de peligro,y 25% por tres o más tipos de peligro climático.

Esta información debe contribuir a orien-tar adecuadamente la intervención pública yprivada, asociada con otras variables priori-tarias, como el programa Sierra Exportadora

(que en gran parte coincide con las áreas an-dinas más vulnerables y de menor IDH) o ladisponibilidad del canon y sobrecanon, dondeel desarrollo de un índice de vulnerabilidadpodría convertirse en un instrumento eficazen la asignación de recursos para la adapta-ción al cambio climático que permita la erra-dicación de la pobreza y la consecuente pro-moción del desarrollo sostenible.

Leyenda - Mapa integrado

Límite departamentalCuerpos de agua

Medio bajo y bajo IDH, con agrobiodiversidad (al menos un cultivo)Medio bajo y bajo IDH, sin agrobiodiversidadMedio bajo y bajo IDH, un peligro severo, con agrobiodiversidadMedio bajo y bajo IDH, un peligro severo, sin agrobiodiversidadMedio bajo y bajo IDH, más de un peligro severo, con agrobiodiversidadMedio bajo y bajo IDH, más de un peligro severo, sin agrobiodiversidadTres quintiles más altos, con agrobiodiversidadTres quintiles más altos, sin agrobiodiversidadTres quintiles más altos, un peligro severo, con agrobiodiversidadTres quintiles más altos, un peligro severo, sin agrobiodiversidadTres quintiles más altos, más de un peligro severo, con agrobiodiversidadTres quintiles más altos, más de un peligro severo, sin agrobiodiversidad

IDH, peligros severos y agrobiodiversidad

Cristian Salazar / Trípode

81

La agenda de 2006 en materia de derechos humanos debeanalizarse a la luz del contexto político e institucional iniciado a partirde las elecciones generales y el cambio de gobierno ocurrido el 28 dejulio. Este contexto nos revela que los logros en lo que respecta a laprotección de los derechos humanos y una institucionalidad más eficazy consolidada, producidos luego de la caída del régimen autoritario ycorrupto de Alberto Fujimori, reflejan avances tímidos, estancamientoscomplejos y algunos retrocesos.

Derechos humanos: ¿De la transición al conflicto?

Javier Ciurlizza

Director de Proyectos del Instituto de Democracia y Derechos Humanosde la Pontificia Universidad Católica del Perú

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[…] en 2004, un poco más de la mitad de la población del Perú era pobre y cerca del 20 porciento vivía en la pobreza extrema. Aunque es difícil hacer comparaciones regionales debido a lautilización de diferentes líneas de pobreza en cada país, los niveles de pobreza en el Perú soninferiores a los de Ecuador y Colombia pero están por encima de los de Argentina y Brasil […]Los niveles de pobreza son significativamente más altos en las áreas rurales, mientras las áreasurbanas —y en particular el área metropolitana de Lima— presentan el mayor grado de desigual-dad. (Sánchez-Páramo, Carolina y otros. Oportunidades para todos. Por un Perú menos pobre y másincluyente. Lima: Banco Mundial, 2006.)

Para comprender mejor la agenda de los de-rechos humanos en el Perú, es preciso quenuestra mirada no quede circunscrita a los de-rechos civiles y políticos o a un análisis me-ramente institucional, sino que incluya el go-ce y disfrute de los derechos económicos,sociales y culturales. En particular, es perti-nente analizar cómo se desarrollaron en el año2006 la lucha contra la pobreza, las medidaspara la inclusión social y la lucha contra ladiscriminación.

En este sentido, sin duda la estabilidadmacroeconómica y el crecimiento económicosostenido en los últimos seis años son facto-res importantes que deberían consolidarse.

El balance de Toledo

En el ámbito de los derechos humanos,el gobierno de Alejandro Toledo puede pre-sentar un balance positivo. Ello no obstante,la timidez con que enfrentó ciertos desafíosimplicó la pérdida de oportunidades en as-pectos cruciales para los derechos humanos.Toledo respetó las libertades fundamentalesy durante su gobierno no se reportaron casosmasivos de abusos de funcionarios públicos.La libertad de expresión fue total; incluso al-gunos medios de comunicación llevaron lasana crítica a la malsana destrucción de la ins-titución presidencial. En su haber podemos

anotar un fiel cumplimiento de las disposi-ciones constitucionales referidas a derechosfundamentales, la plena independencia delPoder Judicial y el Ministerio Público, el respetode la autonomía de la Comisión de la Verdad yReconciliación (CVR) y la ratificación y puestaen práctica de diversos tratados internaciona-les sobre derechos humanos.

Comprobamos la timidez de Toledo conrelación a los derechos humanos en su tibiaactitud hacia la lucha contra la corrupción y laaplicación de las recomendaciones de la CVRy en la tendencia —acentuada en el último tra-mo de su gobierno— a realizar complicadoscálculos políticos sobre las consecuencias dela reforma judicial, o los recursos necesa-rios para poner en marcha planes aprobadospor su propio gobierno. Toledo se vio afecta-do por una abrumadora debilidad y por lapresión constante a la que fue sometido porla oposición política y por una opinión públi-ca que tenía una imagen muy pobre de suscapacidades.

Los avances estuvieron relacionados conlas políticas públicas adoptadas. En particu-lar, la aprobación y publicación del Plan Na-cional de Derechos Humanos implicó una deci-sión gubernamental importante, pues trazóuna hoja de ruta consistente para el cum-plimiento de metas concretas en aspectos



2006-2007

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Fuente: Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010, aprobado por decreto supremo 017-2005-JUS del 11 de diciembre de 2005.

como el acceso a servicios básicos y las refor-mas legislativas pendientes para adecuarnuestras leyes a los estándares interna-cionales en materia de derechos humanos.La aprobación de dicho Plan fue tardía, asícomo la publicación del Plan Nacional Anti-corrupción y algunas medidas destinadas aaplicar las recomendaciones de la ComisiónEspecial para la Reforma de la Justicia (CERIAJUS).El nuevo gobierno, por su parte, hasta el

momento no ha retomado estos planes ydecisiones.

Las reparaciones a las víctimasde la violencia

Otros adelantos importantes fueron losrelacionados con las reparaciones a lasvíctimas de la violencia. Como se recuerda,

Principales aspectos del Plan Nacional de Derechos Humanos

Objetivo estratégico Metas y políticas principales

a) Atención a las recomendaciones de los sistemasinternacionales de protección de derechos humanos.b) Implementación de las recomendaciones de la CVR.c) Articulación de planes sectoriales relacionados conlos derechos humanos.

a) Implementación del Programa Nacional de Difu-sión del Plan Nacional de Derechos Humanos.b) Implementación de Programa Nacional de Educa-ción en Derechos Humanos.c) Implementación del Programa Nacional de Capaci-tación en Derechos Humanos para Políticas Públicas.

a) Acciones para el respeto y plena vigencia de todoslos derechos humanos: modificaciones normativas,planes de capacitación para funcionarios públicos, di-fusión de la legislación vigente, cumplimiento de re-comendaciones internacionales.b) Implementación de medidas para garantizar unmedio ambiente sano.

Ejecución de acciones a favor de la mujer, niños yadolescentes, discapacitados, adultos mayores, pue-blos indígenas y afroperuanos, migrantes, personas conVIH sida y personas con distinta orientación sexual.

Institucionalizar y transversalizar el enfo-que de derechos humanos en las políticaspúblicas.

Contribuir a la difusión del enfoque de de-rechos humanos en las instituciones delEstado y la sociedad civil.

Asegurar la plena vigencia de los derechoshumanos integrales.

Implementar acciones afirmativas a favorde los sectores con mayor vulnerabilidad,en condiciones de igualdad de trato y sindiscriminación.

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el Informe final de la CVR recomendó laadopción de un Plan Integral de Reparaciones(PIR), que incluyera la dimensión colectiva eindividual del daño sufrido en los veinte añosde violencia. Debido al escaso apoyo políticoen el Congreso anterior, los avances se habíanconcentrado en el Poder Ejecutivo, donde secreó una Comisión Multisectorial (CMAN) en-cargada de dar seguimiento a estas recomen-daciones y se adoptaron algunos instrumen-tos legales y administrativos para invertir losrecursos del erario público. Las primerasinversiones no son alentadoras, pues se con-fundió el concepto de reparación con losprogramas sociales del gobierno. La buenanoticia del primer semestre fue la promul-gación de la ley que crea el Programa Integralde Reparaciones y asigna a la CMAN laconducción del proceso, dejando el registrode víctimas al Consejo Nacional de Repa-raciones. Sin embargo, la ley excluye de losbeneficios de la reparación a cualquier per-sona que haya formado parte de una orga-nización subversiva, lo que será materia deprecisión en el Consejo de Reparaciones.

Estos adelantos se consolidaron en el go-bierno de García, con el nombramiento de losintegrantes del Consejo de Reparaciones y elretorno de la CMAN a la Presidencia del Con-sejo de Ministros, de donde salió en 2004para ser indebidamente colocada en el Mi-nisterio de Justicia. Sin embargo, los avancesadministrativos y técnicos han sido lentos ycomplejos. En el Consejo de Reparaciones hayuna representación excesiva de miembros enretiro de las Fuerzas Armadas y la Policía Na-cional (tres de siete miembros) y los recursosdisponibles (recientemente fijados en 45 mi-llones de soles) aún no se ubican en progra-mas que respondan claramente a la finalidaddel PIR, para no repetir el error del gobiernode Toledo, que subsumió a las reparacionesdentro del Plan de Paz y Desarrollo vinculadocon los cultivos alternativos en zonas afecta-das por el narcotráfico.

Los dilemas electoralesLos resultados de la primera vuelta en-

frentaron a dos candidaturas con pasados


Justicia

CVR

Memoriahistórica Reparaciones Reformas

institucionales

Defensoría delPueblo

Centro deDocumentaciónpara la MemoriaHistórica y los

DerechosHumanos

CMANElaboración deprogramas dereparaciones

Consejo deReparaciones

Elaboración de listade víctimas

CMANElaboración deprogramas de

reformasinstitucionales

Ministerios desectores

involucradosElección de reformas

institucionales

Sala Penal NacionalJuzgados PenalesSupraprovinciales

Procesamientojudicial de casos CVR

Fiscalía de laNación

Investigación fiscalPlan Antropológico

Forense


2006-2007

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complejos —por decir lo menos— en lo quese refiere a derechos humanos. Por un lado,Ollanta Humala concentró un apoyo muy im-portante en varias zonas del país y fue espe-cialmente apoyado por los peruanos máspobres. Su discurso reivindicativo y nacio-nalista caló en buena parte del electorado.Más allá de sus inconsistencias, el principalproblema de Humala tuvo que ver con denun-cias muy serias acerca de su papel comooficial del Ejército en una zona altamente con-vulsionada por la violencia, y en particular desu responsabilidad directa y personal portorturas y desapariciones. Estas acusacionesmotivaron una situación inédita en el país:voceros políticos y de medios de comuni-cación usualmente contrarios a los derechoshumanos invocaron con ferocidad esta cir-cunstancia como elemento descalificador dela candidatura humalista. Más allá de estaparadoja, lo cierto es que la candidatura deHumala fue enfrentada por los organismosde derechos humanos.

Por otro lado, la candidatura de AlanGarcía, beneficiada por la polarización que

generó Humala, enfrentaba también proble-mas de un pasado más concreto: las acusa-ciones por violaciones a los derechos hu-manos que involucraban a su gobierno y a laPresidencia de la República. Los casos delpenal El Frontón, Cayara y el comando para-militar Rodrigo Franco, además del itinerariocriminal de Agustín Mantilla, resonaban co-mo recuerdo de un régimen durante el cualse cometieron múltiples violaciones a losderechos humanos. La designación del vice-almirante Luis Giampietri como compañerode fórmula presidencial incrementó los temo-res de una propuesta política contraria a losderechos humanos.

Sin embargo, estos dos fueron los can-didatos más votados por la población. Humalaganó incluso en las zonas en donde presun-tamente él mismo había violado derechoshumanos, y García era respaldado en formamasiva por la clase media y alta que abominóde su política al término de la década de 1980.Así, surge una pregunta obvia: ¿Es que losderechos humanos son irrelevantes en laagenda electoral? Otra lectura indicaría, por

Actitud frente a los derechos humanos según la posición hacia ala democracia

Democracia

Másdemocrático

Intermedio / Menosdemocrático

Der

echo

s hu

man

os

Favo

rabl

eN

eutr

al /

Des

favo

rabl

e45,7% 17,7%

21,6% 15,0%

Fuente: IMASEN, Encuesta nacional sobre percepciones de memoria y reconciliación, diciembre 2006.

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el contrario, que detrás de la intención devoto estuvo el temor a la inestabilidad y, portanto, la defensa del derecho a la seguridad(lo que orientó el voto hacia García), y en elotro lado, la defensa del derecho a un ordensocial más justo y a la igualdad social (loque orientó el voto hacia Humala). Laspreocupaciones ciudadanas sobre demo-cracia y derechos humanos varían signi-ficativamente, según una encuesta deIMASEN encargada por el Instituto de Demo-cracia y Derechos Humanos de la PUCP(IDEHPUCP) hace pocas semanas.

El primer semestre de García

Durante los primeros seis meses delgobierno de García se han dado algunos pa-sos importantes en términos de la estabilidadeconómica. La capacidad de concertaciónpolítica ha estado en manos de Jorge Del Cas-tillo, presidente del Consejo de Ministros. Enel campo específico de los derechos humanos,sin embargo, el Presidente, su Vicepresidentey algunos congresistas y ministros han sidoabiertamente hostiles a ciertos temas de laagenda, como los procesos judiciales porcrímenes contra los derechos humanos, lalabor de las organizaciones no guber-namentales, la pena de muerte y la relacióncon la Corte Interamericana de DerechosHumanos.

Con relación a lo primero, como se recor-dará, luego del informe de la CVR se some-tieron a consideración del Ministerio Público47 expedientes que contenían informacióndocumentada de crímenes contra los dere-chos humanos, en su mayoría perpetradospor agentes del Estado. Cabe precisar que laCVR también entregó cuantiosa informaciónsobre los crímenes atroces perpetrados porSendero Luminoso y el MRTA, pero esta fueremitida directamente a la Sala Penal Nacio-nal del Poder Judicial por medio de la Presi-dencia de la Corte Suprema, debido al estado

procesal de los expedientes seguidos pordelitos de terrorismo. De hecho, uno de loseventos más importantes del año fue elproceso seguido contra Abimael Guzmán yla cúpula de Sendero Luminoso —queculminó en la sentencia expedida el 13 deoctubre de 2006— en la que fueroncondenados a cadena perpetua AbimaelGuzmán y Elena Iparraguire, mientras queotros líderes senderistas fueron condenadosa penas entre 24 y 35 años de prisión.

La sentencia es un dato importante nosolo por el tiempo de condena o la reparacióncivil ordenada —lo que motivó airadas críticasde cierto sector de la prensa—, sino porqueen la argumentación del tribunal se usaronlas conclusiones del informe de la CVR, yporque el proceso respetó escrupulosamentelas normas elementales del debido proceso.A la derrota militar y política que había sufridoesta organización terrorista se suma aho-ra la derrota jurídica dentro del Estado dederecho.

Los expedientes presentados en con-tra de oficiales y miembros de las FuerzasArmadas y la Policía Nacional han sido tra-mitados con lentitud por el Ministerio Públi-co, principalmente debido a la decisión dela mayor parte de los fiscales de duplicar lasdiligencias efectuadas por la CVR. No obs-tante, durante 2006 se expidieron sentenciasen algunos casos, como el de Ernesto CastilloPáez y el referido a la desaparición decampesinos en Chuschi. En el caso CastilloPáez, fueron condenados dos miembros dela Policía Nacional a quince y dieciséis añosde prisión por la desaparición forzada de estapersona. Se trata de la primera sentencia quese expide en el país por este delito, y tuvo enconsideración lo establecido por la CVR paraeste tipo de casos.

La arremetida contra las organizacio-nes no gubernamentales estuvo mucho mejor



2006-2007

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preparada. Además de la urticaria que ge-neran las críticas de algunas ONG al gobier-no y a ciertas instituciones públicas, lo quehabría colmado la escasa paciencia presiden-cial fue la intervención de ONG internaciona-les en asuntos de inversión minera, pues sehicieron observaciones sobre el impacto ne-gativo que ciertas inversiones tenían en elmedio ambiente, y la falta de preocupacióndel gobierno por el entorno social en el cualse generan dichas inversiones. Como productode esta arremetida, y luego de marchas y con-tramarchas diversas, se aprobó la Ley 28925,que obliga a toda organización no guberna-mental a un registro especial y a brindar in-formación periódica sobre sus fines y activi-dades. Además, se otorga a la Agencia Peruanade Cooperación Internacional (APCI) la respon-sabilidad de establecer prioridades en lo querespecta a la cooperación internacional no re-embolsable. El proyecto inicial era mucho peor,pues imponía sanciones severas a las ONG ysus directivos en caso de que sus fines y acti-vidades se opusieran al interés nacional.

El debate sobre la ampliación de la penade muerte en el país es de antigua data: tie-ne su origen más cercano en la aprobacióndel artículo 140 de la actual Constitución Polí-tica, ocasión en la cual la propia Corte Inter-americana de Derechos Humanos estableció,mediante una Opinión Consultiva, que laaprobación de leyes contrarias a las disposi-ciones internacionales sobre derechos huma-nos acarrearía la responsabilidad del Estadoy de aquellos funcionarios que aprobasen oaplicasen dicha ley. Luego de tres proyectosdiferentes y un debate estéril, la mayoría delCongreso rechazó la propuesta presidencialsobre pena de muerte para casos de terrorismo,

por lo que confiamos en que la discusión deltema —pendiente aún para violadores demenores— no sea reabierta nuevamente. Lapena de muerte no solo no contribuye a dis-minuir los crímenes, sino que su ampliaciónúnicamente será posible mediante el retirodel Perú del Pacto de San José, con la conse-cuente pérdida de garantías y derechos paratodos los peruanos.

Una transición frágil

La agenda de temas pendientes fue es-tablecida por el Informe final de la CVR:refundar el Estado a partir de una dinámicapolítica de inclusión social, democratizar losservicios estatales, mejorar sustancialmentela educación pública, definir la relación entreFuerzas Armadas y Estado de derecho y es-tablecer mecanismos ágiles para prevenir losconflictos sociales. Junto a ello, las deman-das de nuestro pasado inmediato seguiránpresentes. Es preciso consolidar los avancesen una memoria histórica que tenga puntosen común entre todos los peruanos, avanzarcon rapidez en la reparación a las víctimas,impulsar procesos judiciales adecuados con-tra los responsables de las atrocidades co-metidas y reformar las instituciones para im-pedir que un nuevo ciclo de violencia nosafecte. El ruido que produce alguna prensa yciertos políticos (en ambos casos margina-les, felizmente), no debe hacernos perder devista que los objetivos nacionales pasan porasignar a todos los peruanos los mismos de-rechos y oportunidades y, simultáneamente,transmitir a las nuevas generaciones un sen-tido reconciliador de nuestra historia recien-te. En eso, todos podemos y debemos estarde acuerdo.

Archivo Congreso de la República

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Una de las constataciones más evidentes de la vida política actuales que en el país existe solo un partido digno de tal denominación: elPartido Aprista Peruano, a medio camino entre ser un partido de aparatoy un partido electoral de masas.1

Una estructura conservadoradel poder

Santiago Pedraglio

Sociólogo y analista político

1 Tomando como base las clásicas definiciones del Diccionario de Política de Norberto Bobbio y otros, quedefine el partido de aparato como «un séquito de masas, una organización difundida y estable con uncuerpo de funcionarios retribuidos expresamente por desarrollar actividad política y un programapolítico sistemático», y a los partidos electorales de masas (o partidos atrapatodo) del modo siguiente:«Dotados con una organización parcialmente calcada de la de los partidos obreros —con secciones,federaciones, dirección centralizada y personal político empleado a tiempo completo—, […] en gene-ral no se dirigen a una clase o estrato particular sino que tratan de obtener la confianza de los estratosmás diversos de la población, proponiendo en plataformas amplias y flexibles, además de suficientemen-te vagas, la satisfacción del mayor número de exigencias y la solución de los más diferentes problemassociales». (Oppo, Anna. En Diccionario de Política de Norberto Bobbio y Nicola Matteucci. México: SigloVeintiuno Editores (coedición México y España), 1986, p. 1187.

El monopartidismo a la peruana:

90

El hecho particular es que, después dedieciséis años, ese único partido realmenteexistente —que además es minoritario en elámbito nacional— está otra vez en el gobier-no luego de ganar la segunda vuelta de laselecciones presidenciales de 2006.2

La década de 1990 fue el reino delcaudillismo autoritario impuesto por AlbertoFujimori y sus cogobernantes. Los partidospolíticos activos durante la década de 1980,que se acercaron a constituir algo semejantea un sistema de partidos, prácticamentedesaparecieron después de su crisis generalocurrida entre 1989-1992, sobre todo comoproducto de la hiperinflación —que rompióla estructura clasista de la sociedad— y delcrecimiento de Sendero Luminoso. Ambosfactores demolieron la credibilidad de lospartidos e hicieron más compleja la repre-sentación política de amplios sectores de lapoblación. Incluso el APRA, que continuósiendo el partido mejor organizado y con di-rigentes regionales activos en la mayoría delos departamentos del país, cuando debióenfrentarse a Alberto Fujimori obtuvo vota-ciones ínfimas: 3,38% del total de votos emi-tidos en las presidenciales de 1995 y 1,26%en las del 2000.

El fin del régimen fujimorista en el año2000, luego de los escándalos de corrupción,inyectó algunos nuevos aires de credibili-dad y representación a los partidos y lasagrupaciones políticas, en buena parte comoreacción al constante discurso antipartido deAlberto Fujimori.

Durante el gobierno de Alejandro Toledo(2001-2006) hubo un cierto juego partidario.Mal que bien, además del APRA, Unidad

Nacional, Acción Popular, Perú Posible y So-mos Perú tuvieron cierto protagonismo desdeel Congreso, los municipios y las regiones.Sin embargo, las elecciones generales del2006 significaron un nuevo puntillazo al pre-cario y restringido juego de partidos. Esto,en primer lugar, por la rápida irrupción y a-brupta caída del nacionalismo humalista, quefrustró las expectativas de representación demillones de peruanos; y en segundo lugar,por la nueva derrota y posterior división delfrente PPC-Unidad Nacional, así como la prác-tica desaparición electoral de Acción Popular,Perú Posible y las agrupaciones de izquierda,entre otras.

El «bipartidismo» rengo: entreel APRA y el representante de la‘caja negra’

Así, desde 1985 la competencia demo-crática electoral se organiza con dos actoresprincipales: por un lado el APRA, y por otrolado cualquier fuerza política que momen-tánea y coyunturalmente aglutine a los queno tienen partido ni identidad partidaria. Esdecir, el APRA, que en los tiempos actualesno sobrepasa el 20% del electorado —comose demostró en abril de 2006— y el movi-miento surgido como producto de una ‘ava-lancha’ (Fujimori o Toledo), que a su vez seorigina en el vacío de representación de lagran mayoría de los peruanos.

Es un juego creciente entre el APRA y unacaja negra de la que puede salir cualquier sor-presa: en 1990, Fujimori; en 2000 y 2001,Toledo; y en 2006, Humala. Esta dinámica seagudiza después de que en las últimas e-lecciones generales el frente político Unidad

2 Si se toma como referencia la última campaña electoral presidencial y parlamentaria, y la actual distribución de las curules en el Congreso,el sistema político peruano se acerca a lo que Giovanni Sartori define como «multipartidarismo extremo y polarizado»; no obstante, elalto fraccionamiento político, la grave inconsistencia de los partidos y su fragilísima representación, le otorgan al Partido Aprista un papelprotagónico central a pesar de captar a solo un quinto del electorado.

El monopartidismo a la peruana: Una estructura conservadora del poder


2006-2007

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Nacional, organización que sobrevivía a duraspenas, se divide y se queda sin proyecto niliderazgo indiscutido.3

La fuerza del corporativismo

Una preocupante consecuencia del vacíode representación y del práctico monopar-tidismo vigente es que una vez concluidaslas elecciones los principales grupos corpo-rativos —y en particular los vinculados al capi-tal nacional y transnacional—, así como losmedios de comunicación, reabsorben su cuo-ta habitual de poder. Aunque en menor escala,algo semejante sucede con la Iglesia católicay con los militares, entidades siempre biendispuestas a reinstalarse como fuerzas tute-lares ante cualquier grave crisis.

Así pues, concluido el periodo electoral,etapa marcada por la efervescencia individualy la de los movimientos políticos aparecidos oreaparecidos para la ocasión, la dinámicavuelve a su estado ‘natural’. Sucede actual-mente con el gobierno aprista, que ha dejadoen un plano secundario de su agenda la pro-mesa electoral del «cambio responsable». Asísucedió, también, en las elecciones de 2001:el triunfante Alejandro Toledo («Pachacútec»,en ese entonces), que convocaba a la gente alas plazas y calles, apenas llegado a Palacio setransformó en un mandatario más a la medidade las exigencias de los grupos de poder quede la de quienes votaron por él. La eferves-cencia acaba y las correlaciones reales de poderse reinstalan en el núcleo del sistema de adop-ción de decisiones.

Un caso paradigmático es el que se vivehoy en el Perú: el humalismo, que alborotó elpanorama político durante los primeros me-ses de 2006, desapareció y se dividió enmenos de dos meses luego de perder las

elecciones. Es decir, Ollanta Humala, el candi-dato «del cambio radical» que favorecería alos pobres y a la mayoría de las regiones delpaís, ahora no tiene injerencia alguna en laorganización de corrientes de opinión na-cional que puedan influir en las decisionesde gobierno.

En resumen, en lo que respecta al manejodel poder —sobre todo en el terreno econó-mico, con un Estado sin fuerza reguladora,promotora y redistributiva— se ha resta-blecido la coalición de la década de 1990; o,dicho de otro modo, desde entonces se man-tiene una clara continuidad conservadora. Laprimera coalición sirvió para establecer elnuevo régimen neoliberal; la segunda, paraconsolidarlo con algunos reajustes —es ciertoque en democracia y sin corrupción sisté-mica— y para hacerlo más eficiente.

El actual gobierno, por ejemplo, se resis-te a iniciar una reforma tributaria en serio,pues mantiene exoneraciones incluso en elsector financiero; no se decide a alentar uncambio de la política laboral que permita re-ducir las brechas sociales; lanza una pro-puesta de reforma estatal que se reduce amodificar aspectos del ámbito administrativo;o prefiere instaurar una ‘contribución volun-taria’ de las empresas mineras en lugar deun impuesto a las sobreganancias o la re-negociación de los contratos.

El papel de la prensa

Contra lo que se suele afirmar, la in-fluencia de la prensa decrece en periodospreelectorales. Si ya las distintas encuestasindican que la credibilidad de la prensa engeneral no es muy alta, en esos meses lapoblación está mucho más avisada, descon-fía de los mensajes mediáticos y estructura

3 La alianza política Unidad Nacional estuvo compuesta por Solidaridad Nacional, Renovación y el Partido Popular Cristiano, y tuvocomo eje a este último.

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pronto un discurso alternativo o crítico frenteal que martillan los medios de comunicación,sobre todo cuando hay una gran coincidenciaentre estos.

Precisamente, en las elecciones presiden-ciales de 2006 los medios tuvieron un papelmuy activo: es evidente que convirtieron aOllanta Humala en el blanco principal de suscontracampañas. No obstante, el candidatode UPP-Partido Nacionalista ganó la primeravuelta electoral y obtuvo una muy alta vota-ción (47%) en la segunda. Esto, a contrapelo dela intensa información que, con razón o no,se divulgaba cada día en contra de él, así comode las notas de opinión provenientes de losmás diversos sectores con acceso a los medios.

Sin embargo, finalizado el proceso elec-toral y reinstalado el sistema regular de adop-ción de decisiones —en este país «mono-partidista» y con una fuerza aplastante de lospoderes corporativos—, los medios de comu-nicación recuperan su iniciativa y a menudoredirigen su mensaje para disputarle al PoderEjecutivo y a los políticos en general el esta-blecimiento de la agenda política, así comopara colocar sus propios temas de interés quepocas veces coinciden con la agenda social.

Durante los primeros meses del nuevogobierno aprista, el presidente Alan Garcíaen particular ha ido colocando la agenda polí-tica —pena de muerte, crítica a la Corte In-teramericana, entre otros—; sin embargo, losescándalos surgidos a partir de irregularescompras estatales se instalaron en la agendapolítica sobre todo por iniciativa de los mediosde comunicación.

Los gobiernos regionales ylocales sin liderazgo partidario

La derrota del APRA en las eleccionesregionales y locales de noviembre de 2006no representó la victoria de ninguna fuerza

política nacional. No es posible aseverar quevencieron los independientes, porque estosignificaría considerar que constituyen unmovimiento con una lógica orgánica o pro-gramática interna. Esencialmente, el inde-pendiente expresa al no-partido o, en el mejorde los casos, a protomovimientos políticoslocales y regionales con nula o escasa con-sistencia y con una precaria o inexistentetrayectoria.

Esto no quiere decir necesariamente quelos presidentes regionales electos o alcaldessurgidos de ese proceso carezcan del positivoánimo de servir a sus electores y efectuar unabuena gestión. Sin embargo, sigue siendocierto que no representan a partido políticoo movimiento político nacional alguno. Enotros términos, el APRA perdió las eleccionesde noviembre de 2006, pero nadie le ganó.Reflejó su debilidad y sus limitaciones —comopartido que no representa a más de un quintodel electorado—, pero al mismo tiempo suderrota no fue producto del triunfo de unafuerza política capaz de hacerle contrapeso.

Cómo vivir sin partidos o conuno y muchos fantasmas y nomorir en el intento

Es difícil imaginar que en los próximosaños se instale algo parecido a un sistema departidos en el Perú. Desde ninguno de losespacios del espectro político surgen señalesque lleven a pensar que en un corto lapsosurgirán o se consolidarán fuerzas políticaspartidarias que representen consistentemen-te las opiniones de derecha y de izquierda enel país (cabe anotar que el Perú es uno de lospocos países de América del Sur sin una iz-quierda socialista electoralmente fuerte).

Así pues, el Perú político seguirá cami-nando como un pato rengo. En este contexto,si se trata de imaginar frágiles contrapesosdel poder central y de los grandes poderes

El monopartidismo a la peruana: Una estructura conservadora del poder


2006-2007

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corporativos, es esencial el fortalecimiento yla organización de distintos movimientossociales: los vinculados a la agricultura, comoCONVEAGRO; a los trabajadores, como la CGTP;al magisterio, como el SUTEP; a los nativosde la selva, como AIDESEP; a la lucha por el me-dio ambiente, como determinadas organiza-ciones no gubernamentales; a la sobrevi-vencia, como los comedores populares; a lasdemandas regionales y locales, como losfrentes de defensa; y a las iglesias solidariascon los pobres.

Una democracia conservadoracon partido hegemónico perominoritario

En términos generales, desde el año 2001los mecanismos electorales funcionan correc-tamente en el país, como se ha reflejado enlos diferentes comicios generales, regionalesy locales; la elección de autoridades tiene uncarácter básicamente democrático; y se res-petan los derechos políticos de las personasy la libertad de prensa.

El sistema político se sustenta funda-mentalmente en un partido político nacionaly en menor medida en muy dispersos y frá-giles liderazgos políticos personales (comoLourdes Flores u Ollanta Humala), y en au-toridades regionales y locales electas enconsiderable número con porcentajes bajoso muy bajos, y tiene que sobrevivir y repro-ducirse sobre la base de un tejido corporati-vo que no necesariamente tiene un carácterdemocrático.

El régimen político actual tiene a su favorel crecimiento de la economía durante cincoaños sucesivos. Se asegura que el 2007 repre-sentará el sexto año de crecimiento continuo,

y los economistas vaticinan que incluso el2008 tendrá un signo semejante.

Además del viento a favor que representaeste impetuoso crecimiento nacional (aunquecon una escasa o nula redistribución de losingresos), el régimen aparenta un relativo gra-do de estabilidad política. No figura en la agen-da actual, por ejemplo, ni remotamente, laeventualidad de que el gobierno se vea impo-sibilitado de concluir su mandato. En el Perúde los últimos años, los estallidos socialesno han tenido las características ni las dimen-siones de aquellos ocurridos en países veci-nos como Bolivia y Ecuador. Es probable queesta tendencia a la estabilidad relativa se hayavisto favorecida por la débil estructura de par-tidos y la endeble capacidad de convocatoriade las organizaciones corporativas nacionalesvinculadas a los sectores populares, tales co-mo sindicatos, organizaciones urbanas y gre-mios campesinos.

Un futuro incierto

El porvenir de la democracia en el Perúes una interrogante. No porque la mayoríade los peruanos gusten de un gobiernoautoritario o dictatorial, sino porque losmecanismos de adopción de decisiones sepersonalizan en cada gobernante de turno yel peso social y político marcadamente de-sigual de cada sector social —a favor de los«poderosos»— origina una dinámica pro-fundamente antidemocrática. Hay una pre-caria y relativa estabilidad política, pero a cos-ta de una abrumadora inequidad en ladefinición de prioridades y políticas públicas.El fantasma de la ingobernabilidad se alimentade estas realidades sociales; vive agazapado,a la espera de un incidente que malogre elescenario.

Mónica Pallardel / Trípode

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La mujer tuvo una presencia particularmente significativa en el añoelectoral 2006. Por primera vez, tres mujeres postularon al sillón dePizarro, se batió el récord en porcentaje de mujeres parlamentarias—lo que nos colocó en el primer grupo del ranking mundial de paísescon mayor porcentaje de mujeres parlamentarias, junto a Costa Rica,Finlandia, Suecia, Australia y Ruanda— y además, nunca tuvimos tan-tas ministras de Estado en un gabinete.

Participación política de la mujer.Pelando la cebolla

Susana Villarán

Presidenta del Partido por la Democracia Social

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Durante 2006 se realizaron dos proce-sos electorales: en abril, las elecciones ge-nerales para la presidencia y el Congreso,y en noviembre, las elecciones regionales ymunicipales. En ambas, la participación de lamujer fue importante en número y en com-posición social —y, sobre todo, regional—,lo que se reflejó en la diversidad de las parti-cipantes. Sin embargo —y como veremos másadelante—, en lo que respecta a la efectivaincorporación de la mujer en puestos de de-cisión política y representación nacional, losresultados en las elecciones de abril fueronmejores que en las de noviembre.

La agenda de género en losprogramas de gobierno

También es significativo el hecho de quealgunas organizaciones políticas, que sepresentaron a las elecciones nacionales comopartidos o alianzas electorales,1 introduje-ron en sus programas de gobierno2 un enfo-que de equidad de género y asumieron laDécimo Primera Política de Estado del Acuer-do Nacional sobre la Promoción de la Igual-dad de Oportunidades sin Discriminación. Entérminos generales, se verificó un avance enla seriedad y consistencia con que la agen-da de la mujer fue asumida en las propues-tas de gobierno de los diferentes partidospolíticos.

Vale la pena destacar que, desde la con-cepción misma del Estado que el Perú re-quiere y de las propuestas de reforma delEstado, los compromisos de gobierno de al-gunas organizaciones políticas plantearon lanecesidad de una presencia equitativa de lasmujeres en todas las instancias de participa-ción, concertación y vigilancia de los gobiernos

locales, regionales y de los sectores delgobierno nacionales, así como la efectivatransversalización de la perspectiva de gé-nero en las políticas públicas, para que secrearan los indicadores respectivos, se midie-ran los resultados y se elaboraran presu-puestos con enfoque de género. Las pro-puestas, diríamos, más tradicionales, seconcentraron en el fortalecimiento del Minis-terio de la Mujer. Nada mal para un país enel cual, en las elecciones anteriores, se pusoen cuestión incluso la existencia del Minis-terio de la Mujer.

En este proceso electoral, por primera vezse incluyeron en la agenda programática losderechos de las personas de orientación se-xual no heterosexual. También destacan lapromoción de políticas para la integraciónproductiva de las mujeres; el acceso al crédito,a la propiedad y titulación de los prediosagrícolas; el derecho a igual trabajo e igualremuneración; la eliminación del analfa-betismo femenino; la disminución de la mor-talidad materna; la prevención de embarazosno deseados, particularmente de embarazosadolescentes; la prevención, sanción y erra-dicación de la violencia contra la mujer, y elregistro y entrega de documentos de iden-tidad a las mujeres.

El silencio sobre los temas de lamujer y de género en lacampaña

Sin embargo, no hubo resonancia nidebate público sobre estos temas progra-máticos. El hecho de que, durante el periodoprevio al inicio del proceso de elecciones ge-nerales —en julio de 2005—, organizacionesfeministas promovieran la suscripción por los

1 En las elecciones generales de abril participaron veinte organizaciones —cuatro de ellas alianzas electorales—, y catorce para elParlamento Andino.

2 Véase «Elecciones en el Perú, la agenda de género y los planes de gobierno». Nexos Feministas, n.º 2. Lima: Flora Tristán, Diakonía, 2006.

Participación política de la mujer. Pelando la cebolla


2006-2007

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partidos políticos nacionales y regionales dela Plataforma Básica Multipartidaria de Polí-ticas de Género, no ayudó a que fuese un temade controversia de los líderes y lideresas encontienda electoral, y tampoco de interés delos medios de comunicación, que son los que,a fin de cuentas, marcan los temas de la agen-da pública.

Por un lado, verificamos avances en laformulación e incorporación de reivindicacio-nes centrales y derechos de la mujer en laspropuestas programáticas y compromisospúblicos, y por otro, el silencio público per-sistente sobre estos temas, indispensables enla agenda de la inclusión social para la ga-rantía de una vida libre de violencia, la efec-tiva democratización de nuestra sociedad yla profunda reforma del Estado.3

Las mujeres candidatas

El Partido Nacionalista y Unidad Nacionalfueron las organizaciones que más mujeresllevaron en sus listas: en Lima, superaron en10% la cuota de género de la ley. Otra novedadque destaca el Programa de ParticipaciónPolítica y Descentralización del Centro de laMujer Peruana Flora Tristán está relacionadacon la posición de las mujeres en las listasparlamentarias en el caso de Lima, que siguesiendo reveladora de la postergación de gé-nero en los partidos políticos. 70% de las mu-jeres fueron colocadas entre el número 16 al35 de las listas, como promedio. Solo 7% delas mujeres se hallaron entre los puestos 1 y5 en el caso de Lima, y Unidad Nacional fuela organización que más mujeres llevó comocabezas de lista en las regiones, seguida deUnión por el Perú.

Si bien los resultados son históricos enlo que se refiere al porcentaje de mujeresen el Congreso de la República —35 mujeres,que representan 29,17% del Congreso—,revelan interesantes diferencias regionales.Por ejemplo, Ayacucho es la región que des-punta porcentualmente, con 66% y dos delos tres escaños que corresponden a la re-gión. Lo siguen Huánuco, Junín, Amazonas,Moquegua y Pasco. Lima representa solo20%, y ocho regiones no tienen represen-tantes mujeres.

Es preciso hacer una evaluación más pro-funda de estas diferencias. Sin embargo,podemos adelantar que, en el caso de cier-tas regiones, hay mujeres líderes sociales quehan participado en algunas listas regionales—particularmente en Unión por el Perú— yque han sido elegidas. Es el caso de las líderescocaleras y de dirigentas campesinas, en eldepartamento de Puno. El fujimorismo con-centró en Lima a sus candidatas mujeres, latotalidad de las cuales —salvo Keiko SofíaFujimori, la hija del prófugo de la justicia,Alberto Fujimori— habían sido parlamenta-rias u ocupado algún cargo prominente du-rante el gobierno fujimorista.

En las elecciones regionales y municipa-les de noviembre, el balance es negativo.Ninguna mujer consiguió llegar a la pre-sidencia de una de las veinticinco regiones,mientras que en 2002 tres mujeres lograronhacerlo. Lo mismo ocurre con las provincias.Si bien el número de alcaldesas provincialesnunca fue importante, en 2006 se redujeronen siete (frente a 187 en 2002) o en cinco(frente a 190 en 2006).4 Esta situación, com-binada con la virtual desaparición de los

3 El Observatorio Regional de la Asociación Civil Transparencia dedicó su número 11, del 5 de abril de 2006, a dar cuenta de la coberturaen algunos medios de comunicación de Lima Metropolitana y regionales de los temas relacionados con el género, y revela la poca presen-cia de aspectos que afectan a la mitad de la población y a la sociedad en su conjunto. En la observación de trece diarios de Lima Metropolitana,realizada entre el 10 de enero y el 15 de marzo, los temas vinculados con el género en la campaña representaban 0,88% de las noticias; enla radio (en tres de las más importantes emisoras de alcance nacional) 1,40%, y en la televisión 1,98%. Véase <www.transparencia.org.pe>.

4 Asociación Civil Transparencia. Datos electorales 2006. Véase <www.transparencia.org.pe>.

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partidos nacionales en las elecciones re-gionales, plantea un gran desafío a las nuevasorganizaciones políticas regionales: incorporarefectivamente a la mujer y su agenda deigualdad de oportunidades en el centro de suspreocupaciones por la inclusión y construc-ción de una sociedad y un Estado democrá-ticos y descentralistas.

La mujer en los partidospolíticos

Los partidos políticos son los canalesfundamentales de representación e interme-diación y resultan imprescindibles para laformación política de sus miembros. Su for-talecimiento y arraigo es síntoma de la solidezdemocrática de un país. Por ello, el lugar queocupe la mujer en la estructura partidaria, asícomo la efectiva transversalización de la e-quidad de género en la organización, ideariosy programas de los partidos, son indicadoresde su compromiso democrático.

Desde esta perspectiva, las mujeres queocupan cargos de dirección en los partidospolíticos aún son una minoría, como demues-tra la investigadora feminista Jennie DadorTozzini a partir de datos de la ONPE. Ella des-taca que solo 14% de los partidos inscritostienen a una mujer como presidenta o vice-presidenta, y lo mismo sucede con los cargosde Secretaria General.5

Igualmente, al analizar los resultadoselectorales de las elecciones generales de2006, Dador Tozzini expresa que persistela discriminación hacia la mujer en los par-tidos políticos. Las cifras muestran que elvoto preferencial logró que «45,7% de las mu-jeres estuviesen mejor ubicadas respecto a

su posición inicial en la lista confeccionadaen el partido [y que] en seis de los 25 distri-tos electorales, las mujeres obtuvieron la másalta votación».6

Cambios en la culturademocrática

La mayor presencia de la mujer en la po-lítica expresa cambios positivos en muchoscasos, aunque no siempre, como veremosmás adelante. Como con las cebollas, esimportante quitar una capita tras otra, parapoder mirar profundamente el sustratocultural que va moldeando normas e insti-tuciones; observando y reconociendo que, ennuestra sociedad, se está dando un procesode democratización social, de inclusión de lamujer en la vida pública en espacios muydiversos como el empresarial, gremial, cívico,social y académico, en los que, día a día, lasmujeres peruanas —cada vez más educadasy emprendedoras— irrumpen, cambiandopoco a poco la cultura política y las per-cepciones existentes acerca de la mujer yde su capacidad de gobernar, y la miradasocial de los hombres —y de las propiasmujeres— sobre la función que estas desem-peñan o pueden ejercer en la toma dedecisiones al más alto nivel de representa-ción política, en lo nacional, regional o local.

Nada de esto fue un regalo para las mu-jeres, ni apareció sorpresivamente: es el re-sultado de una larga lucha, es el camino de laconquista por las mujeres del espacio públi-co, ámbito del que estuvieron excluidas his-tóricamente, confinadas al rincón privado dela familia, y también de la política como ejer-cicio del poder, moldeada desde siempre porlos hombres.

5 Dador Tozzini, Jennie. «Mujer y participación política. Elecciones 2006. La inercia de los comportamientos aprendidos y la presión dela competencia masculina». Conferencia. Diploma de Género, PUCP. Lima, 2006.

6 Ibídem.



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Pero… ¿la sola presencia de lamujer democratiza y limpia lapolítica?

En el caso de las mujeres candidatas a lapresidencia de la República, las tres provienende Lima y expresan distintas corrientes delpensamiento político y diferente compromi-so con la democracia. Lourdes Flores Nano,candidata por segunda vez a la Presidencia yque obtuvo un respaldo muy importante delelectorado (2’923.000 votos), quedó fuera dela segunda vuelta por un escasísimo núme-ro de votos. Flores Nano representa a laderecha social cristiana, doctrinaria y pro-gramática en el Perú. Martha Chávez re-presenta al fujimorismo: un estado de ánimopolítico vinculado a la figura de AlbertoFujimori y a su agenda de retorno al sistemapolítico luego de la debacle del año 2000, yde su huida a Japón y posterior inhabilita-ción por el Congreso de la República.Finalmente, Susana Villarán —de tradición deizquierda y portadora de una propuestadoctrinaria y programática de democraciasocial y descentralista— compartía conLourdes Flores la trayectoria de lucha por lademocracia y el Estado de derecho en los añosdel envilecimiento profundo del Estadoperuano por Alberto Fujimori y VladimiroMontesinos.

Al analizar a las mujeres candidatas durantelas elecciones generales —tanto al Congresocomo a la presidencia—, debemos hacerprecisiones acerca de los proyectos políticosque portan y las trayectorias que expresan. Sibien la democratización de la política pasapor una presencia paritaria de la mujer enlos puestos de representación nacional ysubnacional, no necesariamente todas ellasson expresión de proyectos políticos y

programas de gobierno que democraticenel Estado y la sociedad, coloquen la ética, laprobidad y la transparencia en la gestiónpública y efectivamente afirmen la inclusiónsocial, la descentralización y la lucha contratoda forma de discriminación como ejescentrales de la agenda democrática.

Por ello, la presencia creciente de la mu-jer en la política es un signo de avance en lacultura democrática, pero no es garantía perse de la promoción de una cultura autén-ticamente democrática. Este es un debateque se ha empezado a dar en el seno del mo-vimiento feminista y de mujeres en el Perú,y que debe continuar.

Igualmente, es necesario debatir y des-cartar la extendida percepción de que lamayor presencia de la mujer en la política vaa limpiarla de la corrupción, la opacidad, lainsensibilidad ante los problemas sociales, lairresponsabilidad y el incumplimiento de pro-mesas, así como la falta de transparencia. El

...en nuestra sociedad, se estádando un proceso de democra-tización social, de inclusión de lamujer en la vida pública enespacios muy diversos como elempresarial, gremial, cívico, socialy académico, en los que, día a día,las mujeres peruanas —cada vezmás educadas y emprendedoras—irrumpen...»

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tantas veces mencionado «gen» femenino enla política, que tendría la virtud de eliminartodas las taras que le han hecho perdercredibilidad y legitimidad, no existe. Las evi-dencias prueban todo lo contrario. Duranteel régimen político más corrupto de la histo-ria reciente del país, el porcentaje de mujeresen puestos políticos relevantes fue sig-nificativo (hubo una Mesa Directiva del Con-greso totalmente compuesta por mujeres).Asimismo, Sendero Luminoso —que, según laComisión de la Verdad y Reconciliación delPerú, fue el iniciador del conflicto interno máscruento de nuestra historia y el causante delmayor número de muertes— tuvo unadirigencia femenina destacada. Por ello, lasola presencia de la mujer en la política no esgarantía de limpieza, transparencia o demo-cracia. Puede ser todo lo contrario: expresiónde totalitarismo, autocracia, crueldad,militarismo y corrupción. En las elecciones de2006, el retorno de mujeres emblemáticas delfujimorismo al Congreso de la República nosignifica un avance democrático, sino unretroceso.

Lo social no siempre es amigode lo político

Es necesario analizar también por quéalgunas dirigentas sociales que gozan de granreconocimiento y legitimidad, que fueroncandidatas en listas de diferentes or-ganizaciones políticas, alcanzaron unavotación tan baja. No es la primera vez queesto sucede. Las mujeres que han emergi-do en estos años como lideresas sociales ycívicas de organizaciones tan importantes yarraigadas como el Vaso de Leche, los Co-medores Populares, las Defensorías Comu-nitarias, sindicatos como el SUTEP, lasorganizaciones de mujeres y feministas o losgremios profesionales, tienen dificultadespara obtener el voto de quienes forman

parte de esas organizaciones, gremios ocomunidades.

La primera encuesta realizada por laUniversidad de Lima sobre la percepción dela mujer en la política en el Perú —previa allanzamiento de las candidaturas— da cuentade un respaldo significativo a la posibilidadde que una mujer sea Presidenta de la Re-pública, lo que muestra cambios positivos enla cultura política peruana. La segunda en-cuesta, aplicada durante la campaña elec-toral, mostró que 34,3% de las mujeres vota-rían por Lourdes Flores, mientras que entrelos hombres solo 22,2%. En el caso de OllantaHumala, recibía el favor de 23,5% entre loshombres y solo 10% de las mujeres.

Sin embargo, si —según expresan estasencuestas— las mujeres están dispuestas avotar por mujeres, ¿por qué no se ha pro-ducido el arrastre del voto femenino de lasorganizaciones sociales arriba mencionadas?Ese es otro de los desafíos pendientes en laagenda de promoción de la participaciónpolítica de la mujer que nos deja el pasadoaño electoral 2006.

Conclusión

En lo que respecta a la participaciónpolítica de las mujeres, el 2006 ha sido un


...la presencia creciente de lamujer en la política es un signo deavance en la cultura democrática,pero no es garantía per se de lapromoción de una culturaauténticamente democrática.

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2006-2007

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año de avances indiscutibles en lo nacional,en abril, y de retrocesos preocupantes en loregional y provincial, en noviembre. El in-dicador efectivo de que los partidos políticosnacionales y regionales han evaluado estasituación y han planteado correcciones severificará en los años 2010 y 2011, cuando

las cifras y la calidad de la representaciónfemenina nos indiquen que la mujer se haincorporado efectivamente en los órganos dedirección de los partidos, y que la agenda deequidad de género e igualdad de opor-tunidades está no solo en sus planes, sino ensus logros de gestión.

Soledad Samamé / Trípode

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Sí. Felizmente hemos comenzado el 2007 con buenas noticias.Antes veamos cómo fue que llegamos al 2006. Es fundamental noolvidar que durante los años de Fujimori y Montesinos, la década de1990, se produjo una intervención política del sistema de justicia («elperiodo más oscuro de la justicia», dicen muchos).

La justicia en el Perú:¿Alguna buena noticia?

Ernesto de la Jara

Directivo del Instituto de Defensa Legal, IDL, y Director de Justicia Viva

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Pero, paradójicamente, tantos años demanipulación política generaron despuéscondiciones excepcionales para una verda-dera reforma del sistema de justicia. Laprimera de ellas fue que el poder político(gobierno y partidos) prometió expresa-mente no incurrir en ningún tipo de injeren-cia política. La segunda consistió en que elpropio Poder Judicial asumió una posición deautocrítica y de cambio. En tercer lugar estabala intensa demanda por justicia de la po-blación. Fue así que la reforma del sistemade justicia pasó a ser prioridad en la agendapública. Sin embargo, fueron pasando losaños, hasta que terminó el gobierno de Tole-do, en julio de 2006, sin que se haya iniciadodicho proceso de reforma. Hubo un impulsoinicial que fue decayendo. El 2006 marca,entonces, el final de un periodo en que sedesperdiciaron las condiciones excepcionalespara una reforma judicial.

No obstante, en este mismo periodo seproducen algunos hechos positivos, que ha-cen que hoy estemos en una situación distinta.

El primero es la experiencia inédita de laComisión Especial para la Reforma Integralde la Administración de Justicia (CERIAJUS),presidida por el presidente del Poder Judi-cial e integrada por altas autoridades de lasotras instituciones del sistema de justicia yrepresentantes de la sociedad civil.

La CERIAJUS cumplió con elaborar un planintegral de reforma. Este plan, pese a que nose ha aplicado en lo principal, es lo que nospermite tener hoy una agenda clara de lo quehay que hacer. Prueba de ello es que, en laselecciones 2006, los principales candidatosa la Presidencia de la República ofrecieron ensus planes de gobierno cumplir con laCERIAJUS.

El segundo hecho tiene que ver con laprovisionalidad de los jueces. Al final delgobierno de Fujimori el 80% de jueces y fiscales

eran provisionales (no titulares), lo que impedíala independencia de los magistrados.

Entre 2001 y 2006 esta situación ha cam-biado drásticamente: ahora el 80% es titulary solo el 20% provisional. Podrá cuestionarseel sistema de nombramiento, pero no el cam-bio en sí.

Dos hechos más sobre el pasado 2006. Elprimero: fue un año de elecciones, en las quesi bien el tema de la administración de justi-cia estuvo en todos los planes de gobierno,no fue, en ningún caso, «el tema» de campaña,y por lo mismo, no fue parte central del debate.El segundo hecho es el caso del vocal supre-mo que fue sorprendido infraganti, en el mesde septiembre, recibiendo una «coima» (pagoirregular). Esto hizo que cerráramos el añodiscutiendo —nuevamente— medidas para lareforma judicial.

Tendencias y retos en 2007

Ahora sí, las buenas noticias. La prime-ra es, sin duda, la elección, en diciembre delaño pasado, del nuevo Presidente de la CorteSuprema: Francisco Távara, quien ocupará elcargo durante los próximos dos años.

Una intensa campaña logró que dichaelección no fuera clandestina, como habi-tualmente había sido, sino que se realizarade manera mucho más transparente. Y la ma-yor transparencia fue lo que permitió quesaliera elegido alguien del perfil de Távara.

Tener un Presidente de la Corte Supre-ma con una clara concepción de la justicia de-mocrática y moderna y que busque convertirseen un líder de la reforma judicial no es sufi-ciente para que dicha reforma se produzca,pero sí ayuda y bastante.

Otra buena noticia es lo que está ocurrien-do con la Oficina de Control de la Magistratura

La justicia en el Perú: ¿Alguna buena noticia?


2006-2007

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(OCMA), uno de los órganos de control dis-ciplinario de los magistrados, pertenecienteal Poder Judicial. La OCMA ha iniciado el añosancionando nada menos que al recientemen-te elegido Presidente de la Corte Superior deLima, Ángel Romero, y a otros magistradosdel interior del país.

Estas medidas pueden ser una señal deque en el Poder Judicial hay la decisión depasar a enfrentar la corrupción interna.

Existen otras dos buenas noticias en elámbito del Congreso. La primera de ellas esque se ha avanzado enormemente en la ela-boración de un nuevo capítulo constitucionalsobre justicia, que de ser aprobado traeríacambios muy importantes como, por ejem-plo, en la composición del Consejo Nacionalde la Magistratura (CNM), en la función de laCorte Suprema, en los mecanismos de acce-so a la justicia, en la justicia militar, etcétera.

La segunda es que ya hay casi consensoen presentar al pleno un buen proyecto decarrera judicial. Si se aprueba tendríamos, porprimera vez en nuestra historia, una carrerajudicial, que nos servirá para la evaluaciónpermanente de los magistrados.

Ahora, también caben las siguientes pre-guntas:

¿Mantendrá el Presidente de la Supremasu espíritu reformador y se lo contagiaráa un sector significativo de magistrados?Toda experiencia de reforma requiere deun impulso desde adentro. De ahí lafrase: «Ni solo con los jueces, ni en contrade todos ellos».

¿Existirá la voluntad política necesariapara la agenda de cambio? Muchasmedidas dependen del poder político(Poder Ejecutivo y Congreso).

Es un hecho que durante el primer go-bierno de García no se avanzó en la reformapolicial y, más bien, hubo acusaciones de in-jerencia política. De ahí que las preguntas quese suelen hacer sobre si García y el APRA hancambiado, y si el segundo gobierno será di-ferente al primero, tengan también muchosentido en el ámbito de la justicia.

En el balance que el Presidente de la Re-pública hizo de sus seis primeros meses degobierno, poco dijo sobre justicia, porque escierto que —con excepción de lo mencionadosobre el Congreso y de ciertas declaracionespidiendo cambios— hasta ahora es poco loque se ha hecho desde el gobierno.

A favor del gobierno aprista sí se podríadecir, en cambio, que no hubo injerencia polí-tica en el proceso de elección, en diciembredel año pasado, de los presidentes de la Cor-te Suprema y Cortes Superiores, lo que erauna posibilidad, y habría sido un hechogravísimo.

Sin embargo, un conjunto de actitudes omedidas anunciadas sí resultan incom-patibles con una voluntad de cambio en elámbito de la justicia y con una concepcióndemocrática de justicia.

Así, la opción por la pena de muerte comosanción frente a determinados delitos esconsiderada por gran parte de la doctrinacomo «populismo penal».

Por otro lado, al ser la pena de muerteclaramente incompatible con nuestra adhe-sión a la Convención Interamericana, nos poneen falta en el ámbito del derecho internacio-nal de los derechos humanos, y si se optapor un retiro formal, nos priva de mecanis-mos internacionales de protección que seactivan cuando la vía interna de la justicia nofunciona.

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La Ley 28925, en contra de las organiza-ciones no gubernamentales (ONG), tambiénva en sentido contrario a la reforma judicial.En primer lugar, porque hay un conjunto deONG que cumplen un papel muy importantecomo impulso de cambio o fiscalización. Porotra parte, desconocer el papel de la socie-dad civil también choca con el concepto dereforma judicial, ya que en muchos órganosdel sistema de justicia siempre participan re-presentantes de esta (CNM, OCMA, ConsejoEjecutivo, etcétera).

Pero todavía estamos al comienzo de unnuevo gobierno, que acaba de plantear unareforma del Estado en la que, obviamente,está incluido el sistema de Justicia.

La agenda

Premisas sobre lo que se debe y puedehacer:

I. El estado de crisis de la justicia comopunto de partida

Algunos indicadores: más de tres millo-nes de causas pendientes para unos dos miljueces (sobrecarga). Gran parte de los princi-pales problemas no pasan por el sistema dejusticia. Récord histórico en la desaprobacióndel Poder Judicial —más de 80%—, aunque enlos últimos meses hay una mejora.

II. La existencia de una agendaaceptada por consenso y democrática(CERIAJUS)

Algunos de los principales puntos de laagenda:

1. Pasar de la idea de reforma judicial a la dereforma del sistema de justicia

La administración de justicia no solo de-pende del Poder Judicial, sino también de unconjunto de instituciones estatales (Ministe-rio Público, Consejo Nacional de la Magistra-tura, Policía, Ministerio de Justicia) y de la so-ciedad civil (Colegio de Abogados, empresa-rios, facultades de Derecho, etcétera).

2. Recursos humanos (selección y carrerajudicial)

Debemos esperar que el Congreso aprue-be la ley de carrera judicial ya explicada.

Por otra parte, actualmente el ConsejoNacional de la Magistratura está en pleno pro-ceso de elección de cuatro nuevos vocalessupremos, con un reglamento que hace pocofue cambiado para bien, lo que nos permitetener expectativas.

3. Control disciplinario y anticorrupciónjudicial

Tiene que haber un control disciplinario efi-caz sea interno o externo en el Poder Judicial.

4. Reforma de la Corte Suprema

Aquí el planteamiento central es que laCorte Suprema pase a ser solo una «corte decasación» y únicamente vea los casos másimportantes, y así deje de ser una especiede «cuarta instancia» para todo (20 mil ca-sos al año).

5. Tribunal Constitucional

Mediante una serie de sentencias auda-ces y creativas, viene pronunciándose sobretemas polémicos pero fundamentales. De ahíque existan sectores políticos que preten-den neutralizarlo. En junio debe reempla-zarse a cuatro de sus siete miembros, y la

La justicia en el Perú: ¿Alguna buena noticia?


2006-2007

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elección está a cargo del Congreso. El Tribu-nal Constitucional se fortalecerá o debilitarádependiendo de quiénes salgan elegidos.

6. Medidas de acceso a la justicia

¿Cómo hacer para que los sectores máspobres del país accedan a la justicia? Hay for-mas de hacer justicia que vienen demostran-do eficacia por su identificación con nuestrarealidad (justicia de paz, justicia comunal,rondas campesinas, etcétera), pese a las ten-siones que también conllevan. Es fundamen-tal superar las barreras lingüísticas, forman-do magistrados, peritos y abogados que ma-nejen las diferentes lenguas de nuestro país.

Otros

Y así se podría seguir mencionando máspuntos de dicha agenda: la implementaciónprogresiva del nuevo Código Procesal Penal,a la que no se le da la importancia debida; laindependencia de magistrados, sobre todofrente al régimen político; una justicia militaradecuada a estándares democráticos; el for-talecimiento de los subsistemas de antico-rrupción y de terrorismo y derechos huma-nos; la mejora de la enseñanza del Derechoy colegios de abogados; la disminución delformalismo y la mentalidad litigiosa y de in-cumplimiento de normas y promulgación denormas ajenas a nuestra realidad; una mayortransparencia en todo.

III. ¿De quién depende? La voluntadpolítica y social como elementodecisivo

El jurista Luis Pásara ha definido elconcepto de reforma judicial: «Cuando ha-blamos de reforma, estamos designando unmomento, un acuerdo entre diversos ac-

tores respecto de un plan refundador y deuna estrategia compartida para llevarlo acabo, que integra instituciones y una diver-sidad de componentes, presididos por unaorientación democrática. Porque la reformabusca la realización del Estado de derecho ono es tal».1

En nuestro caso, ¿quiénes son esos ac-tores? Hay que volver a hacer un recuento delos sectores que, desde el Estado (Ejecutivo,Legislativo y Judicial) y la sociedad (uni-versidades, empresarios, colegios profe-sionales, medios de comunicación, ONG,etcétera), quieren impulsar un cambio, paracomenzar a desarrollar una alianza contraquienes no lo quieren. En el Perú, nunca seha intentado una reforma del sistema dejusticia partiendo de la premisa básica de es-tablecer un acuerdo, con clara orientacióndemocrática, entre determinados actoresestratégicos.

¿Qué posibilidades hay de que eseconsenso se genere durante el actual periodogubernamental? El tiempo lo dirá.

Que la administración de justicia con-tinúe deteriorándose o comience a mejorarconstituye una disyuntiva que nos incumbe atodos, porque de una u otra manera nuestrasvidas están en las manos de los jueces yfiscales. De ellos depende la oportuna reso-lución de los conflictos económicos y sociales;la fiscalización del poder; la defensa de misderechos; el cumplimiento de la ley por todos;la seguridad para la inversión; la lucha anti-corrupción; la resolución de problemas tancotidianos como la violencia familiar y sexual,o los juicios de alimentos o que se respetemi propiedad; el cumplimiento de las deudas;que se mande a prisión al culpable y no alinocente; la defensa del medio ambiente,entre muchos otros aspectos de la vida diaria.

1 Revista ideele, n.º 171, junio de 2005.

Giancarlo Tejeda / Trípode

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A lo largo de 2006, diversos hechos han demostrado que en lasociedad peruana existe una mayor conciencia acerca del racismo quesufren los pobladores andinos, mestizos y negros, y se han logradoimportantes avances legislativos sobre esa materia. Sin embargo, aúnfalta mucho para alcanzar una sociedad inclusiva.

Discriminación y racismo en el Perú:¿Cómo estamos?

Wilfredo Ardito

Responsable de Derechos Económicos, Sociales y Culturalesde la Asociación Pro Derechos Humanos, APRODEH

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Racismo y problemasestructurales

A menudo, los medios de comunicaciónperuanos centran sus informaciones sobre ra-cismo en las situaciones de segregación quese producen en discotecas y playas. Estasprácticas reflejan que, para algunos sectoresde ascendencia europea, el rechazo a sus com-patriotas de rasgos indígenas o negros aún esmarcado. Sin embargo, en nuestra sociedadel racismo no solo se expresa de muchas o-tras formas sino que, además, tiene un fuertecomponente estructural, pues se vincula conla pobreza y la exclusión. Si quisiéramos di-bujar el rostro concreto de cualquiera de nues-tros dramáticos indicadores sociales —sean loscasi dos millones de analfabetos, los dos mi-llones que no hablan castellano o los cincomillones de excluidos de la atención en sa-lud—, ante nuestros ojos este pertenecería aun peruano de origen indígena.

También es preciso señalar que los pobla-dores afroperuanos enfrentan elevados nivelesde pobreza en aquellos departamentos dondeviven. Es más, debido al turismo sexual, entrelos jóvenes negros de Cañete y Chincha se vieneexpandiendo aceleradamente el VIH, pero aúnno hay políticas públicas específicas paraafrontar este problema.

El Estado suele emplear como argu-mento para su pasividad que el Perú es unpaís pobre. Sin embargo, en los últimos añosha habido un crecimiento económico que nose ha traducido en bienestar para las mayoríasexcluidas. Durante el régimen de Toledo, fueevidente la prioridad que se dio a gastossuntuarios, como el avión presidencial o laremodelación de estadios. Otro caso igual-mente condenable fue el empleo de losrecursos del Fondo Especial de Adminis-tración del Dinero Obtenido Ilícitamente en

perjuicio del Estado (FEDADOI) —oficialmentedestinado a las víctimas de la violencia— encomputadoras, uniformes y sueldos de fun-cionarios públicos. El régimen de Alan Garcíaestá buscando evitar la imagen de despilfarrode su predecesor, pero aún no se percibe quela inversión social se oriente a los sectoresdiscriminados.

Discriminación lingüística

Aunque el quechua es el idioma predo-minante en muchas provincias andinas, elEstado sigue actuando como si todos losciudadanos comprendieran el castellano. Afines de julio —por primera vez en 180 añosde vida republicana—, las congresistas MaríaSumire e Hilaria Supa vencieron el menos-precio a su idioma y su cultura y prestaronjuramento en quechua. Esta acción fue du-ramente condenada por algunos congresistasy sectores de la opinión pública limeña. Sinembargo, paulatinamente se han logradoalgunos avances importantes, como la pre-sencia de traductores en las sesiones delCongreso.

En lo que respecta a la Policía Nacional,hay esfuerzos destacables: en Huancavelicase ha abierto una Escuela de la Policía Nacionalque exige el manejo del quechua a todos lospostulantes y en Pucallpa se estimula el in-greso de shipibos a la carrera policial.

No obstante, todavía falta una políticalingüística integral desde el Estado: en re-giones como Cusco, Huancavelica, Ayacuchoy Apurímac, todos los funcionarios estata-les y personas que atienden al público de-berían hablar fluidamente el quechua. EnPuno, sería necesario distinguir entre las cua-tro provincias cuyo idioma predominante esel aimara, y el resto del departamento, dondese habla quechua.

Discriminación y racismo en el Perú: ¿Cómo estamos?


2006-2007

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Locales y prácticassegregacionistas

En abril de 2006, el Instituto Nacional deDefensa de la Competencia y de la Protecciónde la Propiedad Intelectual (INDECOPI) multócon 125 mil soles al prestigioso Café del Marpor impedir el ingreso a personas de rasgosandinos, mestizos o negros, sucesivamente.A pesar de la multa, las prácticas racistascontinúan, lo que ha dado lugar a una nuevaintervención del INDECOPI.

La actuación de esta institución ha sidocriticada por el hecho de que los denunciantesdeben pagar una tasa para iniciar un proce-so. Además, según la Ley 27049, son ellosquienes están obligados a probar los hechosdiscriminatorios, pero si lo logran, no recibenninguna indemnización. Todos estos son fac-tores disuasivos, por lo que se viene estu-diando un proyecto de ley para corregir eltratamiento de las denuncias por discrimi-nación recibidas por el INDECOPI.

En diciembre, la Municipalidad de Mag-dalena promulgó la Ordenanza 292, que dis-pone el retiro de la licencia de funcionamientoa los locales discriminatorios. Esperemos que,durante 2007, las municipalidades de Mira-flores, San Isidro, Barranco y Cusco imiten esteimportante ejemplo.

En Asia, en Pulpos y en otras playas alsur de Lima, la discriminación racial conti-núa manifestándose en los condominios deplaya, cuyos integrantes tienen criterios in-discutiblemente racistas para incorporarsocios y bloquean ilegalmente el ingreso almar o a la playa a otros ciudadanos. Las tra-bajadoras del hogar sufren especialmente ladiscriminación.

Cambios legislativos

En marzo de 2006, el entonces con-gresista Jacques Rodrich presentó un proyectode ley para sancionar la discriminación conpena privativa de libertad y ampliar las cau-sales de discriminación, que el artículo 323del Código Penal limitaba a la diferenciasexual, religiosa, étnica o racial.

En la Comisión de Constitución se aceptóel proyecto, pero se retiró la causal dediscriminación por orientación sexual, puesse consideraba que se encontraba en elconcepto de diferencia sexual. Por su parte,los activistas homosexuales indicaron quevisibilizar la discriminación que padecenhubiera sido el primer paso efectivo paracombatirla. Finalmente, el 9 de agosto lanorma fue promulgada por el presidente A-lan García como Ley 28867. En el nuevoartículo 323 del Código Penal se precisa quela discriminación es una acción realizada«con el objeto de anular o menoscabar el re-conocimiento, goce o ejercicio de los dere-chos de la persona». Además, siguiendo losestándares internacionales, sanciona a losresponsables del delito de discriminación conprisión de dos a tres años, que puede llegarhasta cuatro si se emplea violencia física omental o si el agente es funcionario público.Dicho artículo contemplaba penas mucho másleves de servicio comunitario, que todavíapueden aplicarse.

El nuevo texto también sanciona a quie-nes discriminan por edad, filiación, disca-pacidad, opinión política y condición eco-nómica. Entre las situaciones particulares delPerú que se han tomado en cuenta figura ladiscriminación por indumentaria —que afec-ta especialmente a las mujeres indígenas—,

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por idioma y por identidad étnica. Lamen-tablemente no se ha incorporado la dis-criminación por actividad, que afecta a traba-jadoras del hogar, vigilantes, y en general, aquienes realizan labores manuales. Tampocose contempla la discriminación por enfer-medad; sin embargo, en el caso de losportadores de VIH, la Ley 26626 sanciona losactos discriminatorios.

Paulatinamente, la norma se está difun-diendo y sus efectos comienzan a sentirse:numerosas empresas han retirado los requi-sitos de «buena presencia» de sus convo-catorias de empleo. El hotel Ocucaje de Ica,que establecía un régimen segregado para lastrabajadoras del hogar de sus huéspedes,abolió en diciembre este oprobioso rezagode tiempos feudales. En todos estos casos,la intervención de la sociedad civil resultó muyeficaz para difundir la norma entre losresponsables.

En el mes de noviembre, el Poder Eje-cutivo presentó un nuevo proyecto de ley parasancionar penalmente la discriminación en elacceso a las playas (normalmente por criteriosracistas) y promover la acción del MinisterioPúblico en clubes, restaurantes y otros esta-blecimientos que pudieran tener prácticasracistas. Al finalizar 2006, el proyecto todavíano se había discutido en el pleno del Con-greso, pero tenía el dictamen favorable devarias comisiones.

La imagen de los peruanos

La publicidad peruana suele mostrarmodelos de rasgos nórdicos como ideal debelleza, éxito y felicidad, pero en 2006 unaserie de empresas —como Claro, Kolynos oTelefónica— procuraron incluir rostros indí-genas en sus comerciales. Sin embargo, espreciso señalar que estos siempre aparecenen un contexto rural, casi exótico. La publicidad

representa a la población urbana, en su abru-madora mayoría de rasgos andinos y mesti-zos, solo con rasgos blancos.

Un impulso clave en la generación de unnuevo enfoque publicitario se produjo el 21de marzo, Día Mundial contra la Discrimi-nación Racial, cuando la Mesa contra elRacismo de la Coordinadora Nacional de De-rechos Humanos otorgó el premio al «másdiscriminador» a la empresa Backus, por supublicidad racista y machista. En respuesta,Robert Priday —el nuevo gerente de la em-presa cervecera— señaló que su publicidadno quería generar sentimientos negativosentre los peruanos y que se ajustaría a losestándares internacionales de su empresa. Dehecho, el cambio en la publicidad de Pilsen yCristal fue tan rápido como notable: se eli-minaron las imágenes racistas y machistas.Sin embargo, en el caso de la cerveza Cus-queña y de la nueva marca Barena, sí se ma-nejan los criterios racistas predominantes.

En cuanto a las producciones televisivas,la incorporación de actores negros, andinosy mestizos a series y miniseries ha sido sig-nificativa. Estos programas han gozado degran sintonía en diversos sectores sociales.

La existencia de una mayor sensibilidadde los peruanos en lo que respecta a la formaen que son representados por los mediosquedó comprobada por el cuestionamiento ala contratación de Vanessa Saba como imagende la televisión estatal. Muchas personas se-ñalaron que en el Perú no podía existir sola-mente un estereotipo de belleza.

Con relación al cine, causó honda polé-mica la película Madeinusa, acusada depresentar una visión prejuiciosa y racistasobre los campesinos andinos. Aunque susdefensores señalaban que una obra de ficciónno podía ser juzgada con criterios éticos o

Discriminación y racismo en el Perú: ¿Cómo estamos?


2006-2007

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sociales, es notorio el hecho de que, por pri-mera vez, se producía un acalorado debatepúblico con respecto a la relación entre racis-mo y cine.

Activismo y opinión pública

A lo largo del año, la Mesa contra el Racismode la Coordinadora Nacional de DerechosHumanos ha emprendido una serie de activida-des públicas de gran impacto. Universida-des, colegios, parroquias y organizacionesno gubernamentales de distintos lugares delPerú han promovido diversas actividades con-tra el racismo. Por su parte, la Defensoríadel Pueblo ha sido la primera institución pú-blica en denunciar esta problemática.

Gracias a todos estos esfuerzos, se pue-de percibir que la sociedad peruana vieneaceptando cada vez más que el racismo esuna realidad dolorosa y predominante. Mues-tra de ello es la solidaridad que la opiniónpública ha expresado con las diversas víctimasde racismo, trátese de los maltratos querecibieron en noviembre las congresistas Supay Sumire por algunas empleadas de laempresa Iberia, o de los insultos a unos cam-pesinos ayacuchanos por algunos miembrosde la Marina de Guerra que prestaban segu-ridad al Congreso en diciembre.

En estos casos el racismo pareciera cen-trarse en dos o tres personas, pero la pobla-ción no acepta que los comportamientosracistas en la vida cotidiana están muy exten-didos. Por otro lado, entre las personas quereclaman contra el racismo, algunas lo hacendesde sus propios prejuicios y consideran quelos peruanos blancos son racistas per se.

Perspectivas

En ámbitos académicos, sectores políti-cos y medios de comunicación ya no se niegaque el Perú es un país racista... pero la mayoríade peruanos tiene muchas dificultades paraadmitir su propio racismo o para reconocerque alguna vez han sido discriminados. Setrata, sin duda, de las siguientes metas quedeben asumir los activistas contra el racismo.El haber incorporado la problemática de lastrabajadoras del hogar como una mani-festación de racismo hará que muchas per-sonas se empiecen a cuestionar por sus prác-ticas discriminatorias.

Entre las instituciones públicas, duran-te 2007 será decisiva la función del Con-greso, que debería aprobar los cambios legis-lativos planteados, a pesar de la resistenciade la actual administración del INDECOPI.Igual importancia tendrá la Defensoría delPueblo, que ha recibido numerosas quejas pordiscriminación y que pronto estaría enta-blando las primeras denuncias penales.

En cuanto al Poder Ejecutivo, esperemosque esta vez el crecimiento económico va-ya de la mano con una política de inver-sión social en los sectores tradicionalmentediscriminados.

Desconocemos si el Poder Judicial, elMinisterio Público, el Ministerio de Salud olos propios gobiernos regionales y locales lo-grarán enfrentar el reto de atender a unasociedad plurilingüe. El hecho de que el idio-ma siga siendo una barrera para millones deperuanos demuestra cuánto tenemos queavanzar en la lucha por la inclusión.

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La migración internacional se ha convertido en un tema prioritarioen las políticas mundiales. Y es que, a través de la historia, el fenómenomigratorio ha estado profundamente ligado al desarrollo económico.La tendencia actual relaciona la migración con el desarrollo en formapositiva, pues se percibe que esta contribuye a la reducción de lapobreza o apoya el avance y la equidad social. Dependiendo delmomento histórico y de otras circunstancias, la evaluación sobre lainfluencia de este fenómeno en el desarrollo mundial ha variado: aveces ha sido considerado beneficioso, y a veces, perjudicial.

El estado de las migracionesinternacionales en el Perú

Óscar Sandoval

Oficial para el Desarrollo de Proyectos de la Organización Internacionalpara las Migraciones en la Oficina Regional, con sede en Lima, para los

Países de la Comunidad Andina

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Como consecuencia de la globalización,la economía mundial se expande y ofrecemejores oportunidades sociales y económicasa millones de personas, aunque también haocasionado la ampliación de brechas en elnivel de vida. La creciente magnitud y alcancedel fenómeno migratorio, que afecta con dife-rente intensidad a la gran mayoría de paísesen el mundo, ha sido señalada como un pro-ducto de este desequilibrio.

Aunque la mayor parte de los migrantesinternacionales provienen de los países endesarrollo, la migración no ocurre solo en ladirección sur a norte, es decir, de los paísesen desarrollo hacia los más desarrollados. Lamigración se da también entre países endesarrollo (sur-sur), y ha venido incrementán-dose en forma temporal, estacional y circular.

La información fresca y los avances de lacomunicación permiten que los migrantespuedan relacionarse con más frecuencia confamiliares o amigos en sus comunidades deorigen, aspecto que se complementa con elabaratamiento y facilidad en el transporte in-ternacional de pasajeros. Esto, unido a unentorno económico más ventajoso y al levan-tamiento en muchos países de las restriccio-nes para mantener una doble nacionalidad,ha permitido la creación de las llamadas‘diásporas’, formadas por miembros de comu-nidades étnicas y nacionales que, luego desalir de su país, mantienen lazos con su lugarde origen.

Pese a la creciente importancia adquiridapor la migración internacional y a la expec-tativa que esta provoca, no hay un instru-mento adecuado que sirva para recoger datosen forma consistente, completa y estándar, yque a su vez permita determinar las corrientesmigratorias, supervisar los cambios gradualesy suministrar a los gobiernos una base sólidapara formular y aplicar políticas en favor de

sus diásporas. Cifras recientes publicadas porla Organización Internacional para las Migra-ciones (OIM) indican que actualmente unos195 millones de personas en el mundo sonmigrantes; de seguir la tendencia actual, alaño 2050 la cifra de migrantes alcanzaría los230 millones.

La información recogida en diferentesforos internacionales admite predecir que elfenómeno migratorio continuará en aumento,pues algunas situaciones estructurales —comola desigualdad económica y la pobreza—, juntocon otras coyunturales, no desaparecerán enel corto ni en el mediano plazo. Además, lascondiciones demográficas en algunos conti-nentes que están demandando mano de obracalificada de los países en desarrollo man-tendrán vigente el flujo migratorio.

Causas y volumen de lamigración

Las razones que impulsan las migracio-nes están relacionadas principalmente con labúsqueda de satisfacción de necesidades,sean de carácter económico, social o político.Sin embargo, también influyen otros factoresde diversa índole, como el demográfico, yaque si la mejora en las condiciones de vidano se da al mismo nivel que el crecimientodemográfico, se originarán fuertes presionesdesde los países en desarrollo hacia los másdesarrollados. No deben dejarse de lado otrosfactores que inciden en este fenómeno, comola pobreza, la inestabilidad de los regímenesdemocráticos, los conflictos armados, eldesempleo y los bajos ingresos, sin descuidaraquellos relacionados con el crecimiento delmovimiento transnacional de capital, bienesy servicios, el desarrollo y capacidad y velo-cidad de uso de canales de comunicación entiempo real, y el crecimiento y facilitación delos medios de transporte.

El estado de las migraciones internacionales en el Perú


2006-2007

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Las causas de la migración en el Perútienen características particulares. Debe des-tacarse que la migración intrarregional man-tiene una fuerza particular en la direcciónsur-sur, pero la migración sur-norte —pro-ducto de diferentes problemas sociales, po-líticos y económicos— y la intrarregional nose han dado en forma regular y ordenada.Por el contrario, la informalidad es una desus características centrales, lo que produceuna diáspora más vulnerable a la violaciónde los derechos humanos, y más débil parahacer valer sus derechos en el caso de lostrabajadores migrantes.

El contexto de la migración peruana con-trasta con la situación económica del país, quemantiene una tasa promedio de crecimientosostenido mayor de 4% en los últimos años,un crecimiento de su PBI de 8% en 2006 yexportaciones FOB de 23 mil millones de dó-lares, pero con un nivel de pobreza que nologra reducirse significativamente (54,7% en2001 y 51,6% en 2004), según los datos pro-porcionados por el INEI. Como puede verse,no hay equidad en la distribución del ingreso.

En una consulta realizada a un grupo deperuanos residentes en el exterior, a travésdel proyecto «Fortalecimiento a la Política deVinculación de Peruanos en el Exterior»,1 sobrelos factores que los impulsaron a migrar, seseñalaron con mayor fuerza los problemaseconómicos, seguidos por problemas fami-liares. Un porcentaje relativamente bajo adujoproblemas de tipo político o de violenciaterrorista. La distribución del ingreso y la faltade oportunidades de empleo formal tienenun peso enorme en la decisión de migrar, loque contrasta con las señales de fortaleza de

la economía peruana. «En tanto se mantengano profundicen estos factores que provocanla migración, debe hacernos pensar que losdesplazamientos de peruanos al exteriortenderán a incrementarse, quizás adquiriendonuevas modalidades que impliquen mayormovilidad e intensidad en las relaciones quese deriven entre los lugares de origen y dedestino».2

El más reciente trabajo sobre la migra-ción en el Perú,3 establece que, entre 1990 y2005, 1’665.850 peruanos migraron, y quela salida de nacionales en el periodo estudia-do se multiplicó por seis: pasó de 46.596 en1990 a más de 319.000 en 2005. El quin-quenio 2001-2005 fue más intenso que losanteriores, con un promedio de salidas anua-les de 201.576 peruanos. Una característicaimportante que hay que destacar es el hechode que 51,7% de los migrantes peruanos sonmujeres, situación acorde con la tendenciamundial, que señala la existencia de unafeminización de la migración. Las cifras preli-minares de la migración peruana resultantepara 2006 indican que el saldo migratorio(entradas-salidas) continúa siendo negativoy refleja un aumento del 2,1% respecto delaño anterior.

1 Encuesta Piloto de Caracterización del Peruano en el Exterior. Instituto de Estudios Internacionales de la Pontificia UniversidadCatólica del Perú (PUCP), Organización Internacional para las Migraciones y Ministerio de Relaciones Exteriores, 2006.

2 Pellegrino, Adela. Migrantes latinoamericanos y caribeños. Montevideo: CEPAL/Programa de Población de la Facultad de Ciencias Socia-les de la Universidad de la República Oriental del Uruguay, 2001, p. 127.

3 Perú: Estadísticas de la Migración Internacional de Peruanos, 1990-2005. Instituto Nacional de Estadística e Informática, DirecciónGeneral de Migraciones y Naturalización, Organización Internacional para las Migraciones,2006.

La información fresca y losavances de la comunicación per-miten que los migrantes puedanrelacionarse con más frecuenciacon familiares o amigos en suscomunidades de origen...

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Estos datos son de capital importancia nosolo para el Estado peruano, sino para lasociedad en general, pues conjuntamentedeberían estudiar y atacar a fondo las causasde la migración y, a su vez, crear una políticade protección y revinculación para ese flujocreciente de peruanos en el exterior que con-forman la diáspora. El cuadro 1 y los gráficos1 y 2 ilustran las observaciones anteriores.

Migración y desarrollo

El mundo está en constante cambio y lamigración es uno de sus factores. Mientrasque la unión entre migración y desarrollo estáampliamente reconocida, el énfasis ha cam-biado. Antes, el enfoque se había centradosobre los aspectos negativos de la migraciónsobre el desarrollo, y especialmente sobre la

1’665.850 861.241 804.609

1990 46.596 24.090 22.506

1991 68.349 35.336 33.013

1992 58.789 30.394 28.395

1993 78.944 40.814 38.130

1994 64.751 33.476 31.275

1995 40.799 20.441 20.358

1996 41.575 21.701 19.874

1997 50.336 26.922 23.414

1998 66.002 35.802 30.200

1999 62.381 33.036 29.345

2000 79.453 41.866 37.587

2001 88.021 46.606 41.415

2002 128.478 63.437 65.041

2003 191.244 99.286 91.958

2004 280.366 146.829 133.537

2005 319.766 161.205 158.561

Cuadro 1

Migración internacional de peruanos, 1990 a 2005

Fuente: Perú: Estadísticas de la migración internacional de peruanos, 1990-2005. INEI, DIGEMIN, OIM, 2006.

Años Total Mujeres Hombres



2006-2007

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Gráfico 1

Migrantes internacionales, 1990-2005

Migraciones internacionales, según géneroGráfico 2

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pérdida de capacidad humana e intelectualde los países en desarrollo —fenómeno cono-cido como brain drain (fuga de talentos)— ylos problemas sociales vinculados a la sepa-ración familiar.

Sin embargo, la comunidad internacionalactualmente tiende a prestar mayor atencióna los aspectos positivos de la migración en eldesarrollo de los países de origen. Hoy lasdiásporas se consideran como agentes deldesarrollo, pues ayudan a fortalecer la coo-peración entre las sociedades de acogida y lasde origen. Los migrantes contribuyen al desa-rrollo con inversiones y el envío de reme-sas, así como mediante sus conocimientos,actividades empresariales y soporte a lasactividades democráticas y de derechoshumanos.

En lo relacionado al fenómeno del braindrain, la migración de profesionales es unaclara realidad en el Perú. El citado estudio so-bre estadísticas de la migración internacionalde peruanos muestra que en el periodo com-prendido entre 1995 y 2005, 143.866 pe-ruanos profesionales migraron al exterior:29.000 de ellos dijeron ser profesores,20.714 ingenieros, 13.825 administradoresde empresas. En el área de salud, las enfer-meras alcanzaron la cifra de 10.823, mientras7.871 señalaron ser médicos. Y la lista conti-núa con contadores, abogados, economistas,periodistas, psicólogos, etcétera.

Esta pérdida de capacidad debe ser consi-derada y estudiada con extrema cautela, pueses preciso establecer si se pierden talentosmás rápidamente de lo que se reemplazan,lo cual sería perjudicial para la economía y lasociedad. La salida de profesionales está enfunción de los aspectos generales que im-pulsan la migración peruana, pero debe pen-

sarse en medidas alternas que mitiguen enalgo esa pérdida de recursos humanos y mate-riales, integrando la diáspora al proceso dedesarrollo económico del país.

Lo anterior aún es tema de preocupación,pero también hay que señalar que se reconoceque la migración trae beneficios al desarrollode los países de origen. Recientemente, el BancoInteramericano de Desarrollo estimó que el valorde las remesas enviadas por los migranteslatinoamericanos a sus países de origen en2006 superó los 60 mil millones de dólares,con un incremento mayor de 11% respecto dela cifra reportada para 2005. Esta es una claraevidencia de que las diásporas están invo-lucradas en los procesos de desarrollo en suspaíses de origen. En el caso del Perú, las re-mesas recibidas en 2006 bien podrían habersuperado los 1.800 millones de dólares, conun crecimiento respecto de 2005, cuando serecibieron 1.440 millones de dólares.

Para tener una noción de la procedenciade las remesas hacia el Perú, se puede utilizarcomo base de esa distribución la direcciónde los flujos migratorios según país de des-tino. El señalado informe migratorio revelaque, entre 1990 y 2005, 30,9% del total deemigrantes manifestaron que su destinosería Estados Unidos de América, 14,3% sefueron a España, mientras que a Argentina y


Hoy las diásporas se considerancomo agentes del desarrollo, puesayudan a fortalecer la cooperaciónentre las sociedades de acogida ylas de origen.

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2006-2007

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Total 1’665.850 804.609 861.241

Estados Unidos 514.491 248.500 265.991

España 238.990 115.432 123.558

Argentina 210.642 101.741 108.901

Chile 174.461 84.265 90.196

Italia 173.808 83.950 89.858

Japón 63.229 30.540 32.689

Venezuela 44.614 21.548 23.066

Bolivia 38.054 18.380 19.674

Brasil 31.532 15.230 16.302

Ecuador 30.553 14.757 15.796

Alemania 15.596 7.533 8.063

Francia 13.666 6.601 7.065

Canadá 12.176 5.881 6.295

Colombia 10.720 5.178 5.542

México 8.569 4.139 4.430

Rusia 6.976 3.370 3.606

Suecia 6.930 3.347 3.583

Países Bajos 6.464 3.122 3.342

Australia 6.232 3.010 3.222

Panamá 4.683 2.262 2.421

Otros 53.464 25.823 27.641

Fuente: Perú: Estadísticas de la migración internacional de peruanos, 1990-2005. INEI, DIGEMIN,OIM, 2006.

Cuadro 2

Migración de peruanos según lugar de destino, 1990-2005

País Total Hombres Mujeres

Chile lo hizo 12,6% y 10,5%, respectivamente.Italia fue señalada por 10,4%, y 3,8% mencio-na a Japón como su destino. Se estima quela mayor proporción de las remesas proce-

den de los primeros destinos, aunque tam-bién hay otras naciones que tienen inmi-grantes peruanos, como se muestra en elcuadro 2.

122

¿Qué se puede asumir enmateria de migración para 2007?

En los primeros meses de 2007, cuandoel INEI finalice el procesamiento de la infor-mación recolectada en la Encuesta Continuarealizada en 2006, se develarán detalles aúnmás precisos de la composición y carac-terización de la diáspora peruana. El cues-tionario utilizado incluyó una batería depreguntas sobre la migración, que permitirátener un amplio conocimiento sobre la ex-periencia migratoria de los hogares peruanosy accederá a la memoria migratoria del hogar,posiblemente remontándose hasta la décadade 1930. Este ejercicio sustentará metodo-lógicamente informaciones no comprobadassobre el volumen de la migración anterior a1990 y hará factible determinar el flujo mi-gratorio internacional peruano total. Se hacomprobado que 1,6 millones de peruanosmigraron entre 1990 y 2005; se estima y seestablecerá si antes de 1990 había un millónde peruanos en el exterior y, dado que el datode la migración en 2006 es superior al flujomigratorio de 2005, la diáspora peruanabordeará la cifra de los tres millones demigrantes.

La tendencia de la migración internacio-nal peruana es clara, y no hay indicios a cortoo mediano plazo que puedan incidir en sudirección, aunque sí en su intensidad, de-pendiendo de políticas económicas y direc-tamente orientadas al aspecto migratorio,provenientes del exterior.

El Estado peruano tiene una clara dis-posición de ayudar. Desea proteger a su diás-pora en el exterior, y lo hace a través de suSecretaría de Comunidades Peruanas en elExterior, dependencia del Ministerio deRelaciones Exteriores, que reconoce a la diás-pora como agente de desarrollo. Para favo-

recer a la diáspora, se han creado progra-mas que reducen los costos de envío de susremesas, y un programa de ahorro y créditopara la obtención de vivienda. Se ha pro-mulgado la Ley 28182, Ley de IncentivosMigratorios, que promueve el retorno deperuanos del extranjero para dedicarse aactividades profesionales y/o empresariales,como forma de generación de empleo. Sinembargo, aún hace falta más trabajo.

Hay tareas que no pueden postergarse. En2007 es necesario lograr que el Estado peruanoaumente su conocimiento sobre el potencial desu diáspora y diseñe una estrategia paraincorporarla en los planes de desarrollo na-cional. No basta su reconocimiento como agen-te del desarrollo: es necesario aportar elemen-tos que permitan fortalecer la cooperación entrelas sociedades de origen y de recibo, contri-buyendo al desarrollo ya no solo con remesas,inversiones y actividades empresariales, sinomediante la transferencia de conocimientos, eluso de la tecnología de comunicación actual yel logro de acuerdos específicos que garanticenla transmisión de nuevos conocimientos al Perú.Un aspecto importante en las políticas es el


...una clara evidencia de quelas diásporas están involucradasen los procesos de desarrollo ensus países de origen. En el caso delPerú, las remesas recibidas en 2006bien podrían haber superado los1.800 millones de dólares, con uncrecimiento respecto de 2005,cuando se recibieron 1.440millones de dólares.

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2006-2007

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incentivo y fortalecimiento del vínculo entrelos peruanos calificados radicados en elexterior y sus colegas en el país, para articularcomunidades científicas y técnicas que per-mitan el traspaso del conocimiento en dife-

rentes campos de una forma más rápida, ágily económica. Igual prioridad debe darse a lapromoción de los aspectos culturales quereafirmen la identidad del peruano en elexterior.

Ademir Espíritu / Trípode

125

Indudablemente, 2006 fue un año difícil para las relaciones entreel Estado y las entidades de cooperación internacional, y de fuertestensiones con las organizaciones no gubernamentales (ONG) naciona-les e internacionales que laboran en el país. En el primer semestre, endiversos medios de comunicación masivos se emprendieron campa-ñas contra las ONG que habían expresado una posición crítica frente altratado de libre comercio o cuestionado la contaminación generadapor las empresas mineras en algunas zonas del país.

La cooperación internacional y lasONG en debate

Mariano Valderrama

Experto en cooperación internacional

126

También estuvieron en la picota las ONGdefensoras de los derechos humanos y aque-llas que propugnaban la reforma del PoderJudicial. En ese contexto, la Agencia Peruanade Cooperación Internacional (APCI) dispusouna serie de inspecciones a las ONG, y centrósus acciones de control especialmente sobreaquellas que habían sido objeto de talescampañas.

Tras la instalación del nuevo Parlamentoy del nuevo gobierno —el 28 de julio pasado—,dos comisiones del Congreso de la Repúblicaenfilaron sus baterías contra las ONG, plan-teando la necesidad de un mayor controlsobre su actuación. La nueva dirección de laAPCI asumió, asimismo, posiciones críticasrespecto de las actividades de las ONG. LaComisión de Relaciones Exteriores pidió a laAPCI que solicitara a las ONG nacionales einternacionales que diesen cuenta, en un pla-zo perentorio, de los recursos recibidos yejecutados con fondos de la cooperacióninternacional.

Ley modificatoria de la razón deser de la APCI

Poco tiempo después, la misma Comi-sión de Relaciones Exteriores elaboró unproyecto de ley en el cual se modificaba laley de creación de la APCI. Luego de un deba-te en el Congreso, este fue aprobado (Ley28925) y promulgado con celeridad por elEjecutivo en diciembre de 2006.1 Esta leyplantea importantes cambios en el sistemade la cooperación internacional, estableciendo

una mayor subordinación de las entidadescooperantes oficiales y privadas a las polí-ticas y prioridades del Estado, y ampliandolas facultades de la APCI para fiscalizar ysancionar a las ONG.

El nuevo dispositivo legal cambia ra-dicalmente el concepto que estuvo detrás dela constitución de dicho organismo. Cuandose creó la APCI, en 2002, se buscaba dotar alEstado peruano de una entidad ágil y ejecu-tiva con una lógica gerencial orientada aresultados que, con el concurso de un núcleode profesionales expertos en cooperación,debía permitir una gestión mucho más efi-ciente de la ayuda externa en un contextointernacional de mayor competencia para elacceso a los recursos. Como modelo se toma-ban las experiencias de agencias líderes decooperación internacional en América Latina,como las de Brasil, Colombia y Chile.

Desafortunadamente, el propósito dedar un salto cualitativo en la gestión de laayuda externa no se ha cristalizado. Son evi-dentes las debilidades del Estado peruano enla administración de los programas de coo-peración, lo que determina que haya unautilización ínfima o deficiente de los recur-sos disponibles de la cooperación técnica yfinanciera.2 Por eso, resulta un tanto sor-prendente que las modificaciones intro-ducidas en la normatividad de la APCI seorienten a fiscalizar los recursos privadosantes que a atender las evidentes y gravesdeficiencias en la gestión estatal de la ayudaexterna.

1 Publicado en el diario oficial El Peruano el 8 de diciembre de 2006.2 Sobre las debilidades en la gestión de la cooperación internacional, véase el artículo de Federico Negrón, «Perspectivas y retos

actuales en la gestión de la cooperación internacional en el Perú». En Perú Hoy. Lima: Desco, 2006. Buena parte de los proyectos nego-ciados en la Mesa de Cooperación de Madrid al iniciarse el gobierno de Alejandro Toledo aún no se ha podido implementar, comopor ejemplo el proyecto APROLAB (Unión Europea) de formación técnica de jóvenes, el proyecto de fortalecimiento de municipios(KFW-FONCODES) o el Programa de Modernización y Descentralización del Estado (BID).

La cooperación internacional y las ONG en debate


2006-2007

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APCI: ¿Agencia de cooperacióninternacional o comisariato deONG?

Es paradójico, por decir lo menos, queun Estado que no puede gestionar eficien-temente sus propios programas de coopera-ción internacional pretenda erigirse en árbitrosobre el manejo eficiente de los programasde las organizaciones privadas de desarrollo.La APCI, cuya función primigenia era atraermayores recursos de la cooperación inter-nacional garantizando un uso eficiente ytransparente, amenaza convertirse en unasuerte de comisariato de la cooperación y delas ONG. Esto contrasta absolutamente conlas tendencias internacionales de la gestiónde la cooperación internacional, basadas encriterios de eficiencia, coordinación, diálogo,sinergia y concertación público-privada.

La creciente atención prestada por la APCIa la fiscalización de las ONG ha determinadoque un porcentaje cada vez más alto de susfuncionarios se aboque a tareas de fisca-lización externas, descuidando la labor decoordinación y fortalecimiento de capaci-dades de las entidades públicas, así como eldiálogo con los cooperantes. La frecuenciade las reuniones del Foro de Cooperantes,que en el pasado constituyeron un mecanis-mo de diálogo regular entre el Estado y lasprincipales entidades cooperantes, ha dis-minuido. Así, mientras que entre inicios de2006 y julio de 2007 se celebraron trece reu-niones con una periodicidad casi mensual, conla nueva gestión de la APCI ha habido solodos reuniones en un semestre.

La ley de creación de la APCI promovíauna política de diálogo y coordinación per-manente con las entidades cooperantes y conlas organizaciones de la sociedad civil. Sebuscaba impulsar una lógica de programasque superase la vieja concepción de proyectos

dispersos y de reducido impacto. La APCIdebería constituirse en una instancia queimpulsase la coordinación y complemen-tariedad en la actuación de la cooperación ydel Estado en ámbitos geográficos y en temasprioritarios.

Nadie duda de que sea tarea del Estadoprocurar un alineamiento de la cooperacióninternacional con las estrategias de desarrollonacionales. Así lo explicita la Declaración so-bre la Eficacia de la Ayuda de París, suscritapor gobiernos del Norte y del Sur. Sin em-bargo, tal alineamiento no se da por decreto.Implica una coordinación entre las partes ydemanda una capacidad del Estado receptorpara rendir cuentas y ejecutar eficientemen-te los programas de cooperación.

Es necesario tener en cuenta que en elmundo actual hay una gran competencia porla ayuda externa internacional, y que el Perú,como país de ingresos medios, no es con-siderado prioritario por los cooperantes. Porello, para atraer la cooperación a nuestro países necesario establecer un clima de confianza,generar un entorno favorable para los coo-perantes, y que el Estado exhiba credencialescomo buen gestor de la cooperación. Quedaclaro que, si el Perú no cumple con estas con-diciones, probablemente muchas entidadescooperantes se vean tentadas de canalizar losrecursos hacia otros países.

La nueva ley ha mellado el clima deconfianza en las relaciones entre el Estadoperuano y los cooperantes, pues obliga aestos últimos a aportar mayor informacióny a nuevos registros, y propugna un modeloestatista de gestión de la cooperación inte-rnacional. Además, no considera las políticasde muchas de las agencias de cooperacióninternacional de trabajar concertadamente ylicitar la ejecución de algunos de sus pro-yectos con organismos privados de desarro-llo. Una disposición complementaria obliga a

128

que la cooperación internacional no reem-bolsable que el Estado peruano reciba de otroEstado u organismo internacional sea eje-cutada por las entidades del Estado, salvocircunstancias excepcionales,3 pese a las evi-dentes limitaciones de las entidades públicas—y de la propia APCI— en la ejecución deproyectos.

La ley que modifica la normatividad de laAPCI desdibuja uno de los ejes centrales dela APCI primigenia, que se orientaba apromover la concertación entre lo público ylo privado y la participación ciudadana. Sinduda alguna, estos factores constituyen para-digmas del mundo moderno del desarrollo yabarcan tanto los ámbitos del planeamientoy de la gestión como el de la cooperacióninternacional. Además, es importante consi-derar que en un país como el nuestro, dondeun alto volumen de la cooperación es ges-tionado por organizaciones privadas nacio-nales e internacionales de desarrollo, la coor-dinación entre las partes (Estado-actoresprivados) resulta imperiosa y no se logra a lafuerza.

A menudo, los recursos de los cualesdisponen las organizaciones privadas dedesarrollo en el Perú provienen de donacioneshechas por organizaciones y ciudadanos delNorte que buscan promover fines huma-nitarios o de solidaridad específicos. Difícil-mente el Estado peruano puede decidir enforma unilateral y por decreto el destino deesos fondos, pues se corre el riesgo de quelos donantes opten por canalizar los recursosa otros países.

Por otro lado, resulta lamentable que lavisión fiscalizadora que caracteriza el de-sempeño de la nueva APCI conduzca a queesta agencia recabe gran cantidad de in-

formación, sin estar en condiciones de pro-cesarla ni de usarla como un instrumentoeficaz para la toma de decisiones y la con-certación entre los principales actores de lacooperación internacional por ámbitos geo-gráficos y temáticos. Así, la última publica-ción disponible sobre los principales progra-mas de cooperación internacional es laevaluación del año 2004, y las ediciones de2005 y 2006 están atrasadas. El sitio web dela APCI tampoco brinda mayor informaciónsobre los avances en la ejecución de losprincipales programas.

Una fiscalización que violaderechos ciudadanosconstitucionales

Desde el punto de vista de las libertadesdemocráticas y los derechos ciudadanos, espreciso hacer notar que la Ley 28925 vulneraprincipios constituciones del derecho a la li-bre asociación. Asigna a la APCI la respon-sabilidad de establecer prioridades sobre eldestino de los recursos que provengan de lacooperación técnica internacional no reem-bolsable —en función de la política de desa-rrollo nacional—, señalando en qué se deben(o no se deben) invertir los recursos privadosque gestionan las ONG en el Perú.

No solo las ONG que reciban oficialmen-te recursos de la cooperación internacionalestán sujetas al control, supervisión y fisca-lización de la APCI, sino también todas aque-llas inscritas en el registro de la APCI. Debeseñalarse que la fiscalización no solo se diri-girá a los recursos provenientes de la coope-ración internacional o a aquellos derivadosdel goce de privilegios o beneficios, sino quese aplicará a todos los recursos privados quelas ONG reciban.

La cooperación internacional y las ONG en debate

3 Cuando se trate de áreas geográficas o de conocimiento en las cuales el Estado no tenga capacidades de ejecución.


2006-2007

129

Cabe preguntarse si la APCI reúne los re-quisitos institucionales para desempeñar unalabor de fiscalización de las ONG, con profe-sionales calificados y pautas que la liberende la sospecha de cumplir una función decensura política sobre la actividad de las ONG.Como ha señalado Juan Paredes Castro en eldiario El Comercio:

[…] no puede pretenderse establecer unnuevo parámetro fiscalizador sobre las ONGsin variar la naturaleza de la entidad su-puestamente fiscalizadora; es decir, de laAgencia Peruana de Cooperación Internacio-nal (APCI), que hoy en día no tiene ni la inde-pendencia ni la autonomía necesarias paraejercer el nuevo papel y la nueva respon-sabilidad que asumiría. La APCI no puede con-

trolar, regular o arbitrar nada que vaya a afec-tar las libertades de expresión, información yopinión que consagra la Constitución, y queforman parte de las condiciones de vida ytrabajo de la mayoría de las ONG en el cum-plimiento de sus objetivos. Aquí la APCIarriesga convertirse en un brazo político cen-sor y vigilante.4

En marzo de este año, las ONG solicita-ron que se declarase inconstitucional la Ley28925, que modifica la ley de creación de laAPCI, pues consideran que esta viola sus de-rechos fundamentales. Esperamos que el Tri-bunal Constitucional restablezca los derechosde libre asociación, libre contratación y libreexpresión consagrados por la Constitución,que la reciente norma vulnera.

4 El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2006.

AN

EXO

El objetivo del Programa Medios de Vida Sostenibles es promover la viabilidadde la agricultura de pequeña escala, que agrupa a un gran número de personasexcluidas de los beneficios del actual modelo de crecimiento económico. Oxfam GBtrabaja con organizaciones de pequeños agricultores y productores, con algunosde sus gremios y con otras instancias de carácter nacional e internacional.

Lograr que los campesinos y campesinas puedan vivir decentemente de sutrabajo pasa por articular las iniciativas locales de desarrollo y la integraciónde los productores con los mercados. Una tarea adicional es conseguir que laspolíticas agrarias y comerciales —tanto nacionales como internaciones— seanfavorables a los productores, sea promoviendo sus productos o bien protegiéndolosde la competencia de productos subsidiados.

El Programa comparte estos objetivos a nivel nacional con la Sociedad Peruanade Criadores de Alpacas y Llamas (SPAR Nacional), la Junta Nacional del Café(JNC), la Convención Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO) y el SeminarioPermanente de Investigación Agraria (SEPIA). Y en los espacios regionales conla Central Piurana de Cafetaleros (CEPICAFE), el Centro de Desarrollo Agro-pecuario (CEDAP) en Ayacucho, y la Sociedad Peruana de Alpacas Registradasde Macusani (SPAR-M) y la Central de Cooperativas del Valle de Sandia(CECOVASA), ambas en Puno.

Desde 2005 ha centrado su intervención en el apoyo a organizaciones deproductores, a fin de que accedan a los mercados en mejores condiciones. Lasprincipales tareas que realizan nuestras contrapartes en Piura, Puno y Ayacuchoson: elevar la calidad de sus productos, diversificar su producción, darles valoragregado y posicionarlos competitivamente en mercados nacionales einternacionales. Ello demanda incidir en las políticas públicas agrarias ycomerciales para que respondan a los intereses de los pequeños productoresperuanos.

Este año, los pequeños productores de café han logrado posicionar al Perú comoel primer país exportador de café orgánico y obtenido premios por su calidad. Asu vez, los criadores de alpacas se han constituido como un referente en la zonasur del país en la venta y acopio de fibra de alpaca: han alcanzado incrementosde casi 40% respecto del año pasado y se han convertido en un modelo deorganización fuerte, con presencia y reconocimiento en otros ámbitos territoriales.Por su parte, los gremios nacionales JNC, SPAR Nacional y el foro de la sociedadcivil CONVEAGRO, han colocado la defensa del agro nacional en el debate público,en particular durante la discusión del Tratado de Libre Comercio con los EstadosUnidos.

Estas actividades se han complementado con la investigación y debaterealizados por SEPIA en torno a la viabilidad de la pequeña agricultura y a lasistematización de experiencias, especialmente del café, sumada a unaactividad de posicionamiento en el Congreso de la República para la promociónde este producto.

Programa Medios deVida Sostenibles

SEPIA XI, JavierIguiñiz, Javier

Escobal, Carlos IvánDegregori, Sepia,

CIES

Análisis de laestructura de arancel

de aduanas de losEstados Unidos,CONVEAGRO

Cafetalerosempresarios, María

Isabel Remy, IEP

El propósito del Programa Gestión de Riesgos de Desastres es proteger lasvidas y los medios de vida de hombres, mujeres, niños y niñas que enfrentanriesgos de desastres. Busca incidir en el Sistema Nacional de Defensa Civilcon el fin de generar una institucionalidad consciente de los riesgos, consistemas eficaces para poder afrontarlos y en cuyos planes se garantice unenfoque de gestión de riesgos en los ámbitos local, regional y nacional.Asimismo, incluye una perspectiva de derechos, género y diversidad cultural.

En el periodo 2006-2007 se propuso fortalecer las capacidades locales enpreparación ante desastres y reducción de riesgos, haciendo hincapié en lafunción de los Comités de Defensa Civil y de los gobiernos locales, principalmenteen la provincia de Sandia (Puno). Del mismo modo, se buscó potenciar lascapacidades de las familias campesinas para la reconstrucción de sus sistemasproductivos, afectados por heladas y sequías, en especial en el corredor andinocentral en Piura. Para ello, se trabajó en asocio con el Centro de Estudios yPrevención de Desastres (PREDES) y el Centro de Promoción y Desarrollo Andino(CEPRODA MINGA).

Se fortaleció la coordinación multisectorial con el Sistema de Defensa Civil,con los sectores, en especial con el de Agricultura, y con las institucionescientíficas y tecnológicas, tanto a nivel nacional como regional y local. Estacoordinación —que se enmarca en el Consejo Consultivo del Sistema Nacionalde Defensa Civil, a través del Plan de Acción Concertada entre ONGs, agenciasde cooperación y el Instituto de Defensa Civil (INDECI)— busca establecermecanismos de diálogo, participación y concertación de acciones para fortalecerel sistema.

Como parte de Oxfam Internacional, se viene profundizando el enfoque degestión de riesgos de desastres, con el propósito de vigorizar la coordinacióndel trabajo humanitario en Sudamérica y las capacidades de los equipos,armonizando enfoques y conceptos a través del Grupo de Ayuda Humanitariade Sudamérica y, en el Perú, se ha elaborado el Plan de Contingencia parareforzar los mecanismos de preparación y de respuesta institucional. Esto sepuso de manifiesto en las evaluaciones conjuntas del volcán Ubinas, en lospreparativos frente al fenómeno El Niño, durante las inundaciones en San Martíny Chanchamayo, y las heladas en la sierra central y sur del país.

Asimismo, se sigue reforzando la alianza con la red, conformada por diversasONG y agencias humanitarias y el grupo UNETE (organismos de las NacionesUnidas para acciones humanitarias), para información, incidencia y coordinación,entre otras actividades, en permanente coordinación con el INDECI.

Finalmente, se ha participado en los espacios generados en el marco delPrograma de Apoyo a la Prevención de Desastres de la Comunidad Andina(PREDECAN), respaldado por la Comisión Europea y la Comunidad Andina,que busca el fortalecimiento de la gestión de riesgo en los países andinos. Dela misma manera, se mantienen coordinaciones con el Comité Andino para laPrevención y Atención de Desastres (CAPRADE), cuyo fin es contribuir a lareducción del riesgo y el impacto de los desastres de la Subregión Andina.

Programa Gestiónde Riesgos

Sistema de alertatemprana ante

inundaciones en lacuenca del río

Inambari, PREDES

Carta humanitaria ynormas mínimas de

respuestahumanitaria en

casos de desastre,Proyecto Esfera

Guía metodológicapara incorporar lagestión de riesgosen instituciones

educativas, PREDES

La finalidad del Programa Participación y Buen Gobierno es contribuir a quelos sectores excluidos del país tengan más poder para decidir en instanciaspúblicas, vigilar políticas y programas, y aportar a gestiones democráticas yefectivas. A escala local, concentramos nuestros esfuerzos en la sierra centralde Piura, en Sandia y Carabaya en el norte de Puno, y en la provincia de La Maren Ayacucho para obtener lecciones sobre los cambios en políticas y prácticasque son necesarias para el logro de este objetivo.

El Programa se desarrolla en sociedad con organizaciones no gubernamentales,como el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) enPiura, el Centro de Desarrollo Agropecuario (CEDAP) en Ayacucho y ServiciosEducativos Rurales (SER) en Puno. Asimismo, se mantienen estrechas relacionescon las municipalidades provinciales y distritales de las zonas de intervencióny con organizaciones sociales de dichos territorios. Un actor clave, socio delPrograma, es la Red de Municipalidades Rurales del Perú, REMURPE, que se haconstituido en una voz que representa los intereses y demandas de lasmunicipalidades rurales del país y sus poblaciones, que coloca ahora susdemandas en los espacios de decisión que antes se hallaban cerrados paraellas.

Los principales componentes y acciones desarrolladas por el Programa son:

Fortalecimiento de gestiones locales en los tres ámbitos de acción en elmarco de la reforma descentralista y de la construcción democrática deagendas territoriales.Incidencia en el Congreso de la República y en el Poder Ejecutivo para mejorarla asignación presupuestal, las articulaciones entre los diferentes nivelesde gobierno y la calidad de los procesos de transferencia de programas ycompetencias sectoriales a las municipalidades rurales.

La labor desplegada ha dado frutos. Se ha incluido en la agenda pública lanecesidad de profundizar el proceso de descentralización, de mejorar la calidadde los Presupuestos Participativos como mecanismo de inclusión y de hacermás eficiente la distribución del Presupuesto Público, considerando los ámbitosrurales. También se han producido mejoras en los procesos de PresupuestoParticipativo en las localidades en las que intervienen nuestros socios. Debidoa ello, esta herramienta se ha venido convirtiendo en un mecanismo deinclusión de quienes sufren pobreza a la hora de establecer prioridades paralas inversiones ejecutadas con el presupuesto asignado a cada gobierno local.Por otra parte, las municipalidades rurales articuladas al Programa desarrollancampañas de incidencia, lo que les permite influir en las decisiones que setoman en diversos espacios públicos.

Programa Participación yBuen Gobierno

Nuevas alternativas degestión municipal,

REMURPE

II Conferencia anualde municipalidades

rurales 2006,REMURPE

Manual de gestiónmoderna de

municipalidadesrurales: Tomos 1 y 2,

REMURPE

•

•

Programa Verdad, Justicia yReparaciones

El objetivo del Programa Verdad, Justicia y Reparaciones es lograr políticaspúblicas en los ámbitos local, regional y nacional que garanticen a las víctimasde la violencia política sufrida por el Perú entre 1980 y 2000 el ejercicio de suderecho a la reparación. Sus referentes más importantes son el Plan Integralde Reparaciones propuesto por la Comisión de la Verdad y Reconciliación(CVR) en agosto 2003 y las reparaciones planteadas por las organizaciones dela sociedad civil.

El Programa actúa en conjunto con las organizaciones no gubernamentalesServicios Educativos Rurales (SER) en Ayacucho, la Asociación Pro DerechosHumanos (APRODEH) y la Consejería en Proyectos (PCS) en Apurímac, y conla Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Sus principales estrategiasson la incidencia y la construcción de alianzas. Asimismo, busca abordar laproblemática de los indocumentados mediante la consolidación de la Alianzapor el Derecho Ciudadano (ADC), que integra a más de veinte institucionesde la sociedad civil, la cooperación y el Estado. Actualmente promueve unaley que pretende unificar el registro civil con el registro militar para evitarque la libreta militar —que deben tramitar todos los jóvenes al cumplir los16 años de edad— constituya una barrera para la obtención del DocumentoNacional de Identidad (DNI), documento que permite el ejercicio de laciudadanía a través del voto y otros derechos fundamentales. El textodefinitivo del proyecto de ley formulado por la ADC está siendo evaluadopor la Presidencia de la Comisión de la Mujer del Congreso de la República.

En 2006 se logró que el Poder Ejecutivo promulgase el reglamento de la Leyde Reparaciones, aprobada por el Congreso de la República en julio de 2005;la aprobación del Plan Integral de Reparaciones de Apurímac por su GobiernoRegional, así como su reglamento; la aprobación de casi un millón de solesen el presupuesto participativo de la Región Apurímac en favor de las víctimasdel conflicto, protagonistas de las acciones de incidencia; la inclusión demás de quinientas familias apurimeñas en el Registro Nacional de Desplazados,que redundará en el ejercicio del derecho a la reparación de más de dos milpersonas y, junto a otras organizaciones de derechos humanos, se ha logradoque el Poder Ejecutivo apruebe la conformación del Consejo Nacional deReparaciones, responsable de la elaboración del Registro Nacional de Víctimas,cuya presidencia es ejercida por la señora Sofía Macher, ex miembro de la CVR.

El derecho al nombrey la identidad - 3

estudios, Alianza porel Derecho

Ciudadano, ADC

Imágenes de latierra, Museo deArte del CentroCultural de la

Universidad de SanMarcos

Memorias de unproceso inacabado,

Julie Guilleroty Luisa Magarrel,

APRODEH

Programa de Incidencia yAprendizaje

El propósito de este Programa es desarrollar acciones de incidencia sobrequienes toman decisiones públicas acerca de políticas vinculadas con lasnegociaciones comerciales, el proceso de descentralización y la inversiónminera, en los ámbitos nacional y regional.

En esa línea, se impulsó la campaña global de Oxfam Internacional Comerciocon Justicia, que en el Perú se orienta a la discusión y visibilización de losimpactos de los tratados de libre comercio (TLC) para el país y, en particular,para la vida de los peruanos que viven en situación de pobreza. Durante 2006,dirigió su atención a la negociación del TLC con Estados Unidos de Norteaméricay apoyó la campaña nacional TLC Así No, llevada adelante por redes sociales,gremios agrarios y organizaciones no gubernamentales como Foro Salud,CONVEAGRO, CooperAcción y APRODEH.

Asimismo, el Programa promueve iniciativas dirigidas a lograr una activaparticipación de las organizaciones sociales, las ONG y la opinión pública enla discusión de las agendas regionales. En Cusco, COINCIDE, junto con elGobierno Regional y una serie de redes, trabaja para que la formulación delpresupuesto participativo involucre efectivamente a los ciudadanos. EnAyacucho, INIRA promueve el fortalecimiento de espacios públicos deinformación y discusión democrática sobre temas claves de la realidad regional.

Como parte del grupo de trabajo de Industrias Extractivas de Oxfam Internacional,buscamos que la inversión minera en el Perú redunde en un desarrollo inclusivoy beneficie a las poblaciones y comunidades vinculadas con esta actividad. Ental sentido, se alienta el fortalecimiento de las funciones de promoción yregulación de la inversión privada, y de negociación de conflictos del Estado;el desarrollo de las capacidades de formulación de propuestas y de negociaciónde la sociedad civil, y el establecimiento de espacios de diálogo y las prácticasempresariales que respeten los derechos de los ciudadanos, de lascomunidades y el medio ambiente. Para ello se trabaja y apoya las iniciativasde CooperAcción, la Diócesis de Chulucanas en Piura, el Grupo de DiálogoMinero, la Defensoría del Pueblo, la Red Muqui y el Perú Support Group (PSG)de Inglaterra.

Algunos de los logros de nuestros socios son, por un lado, la continuidad deespacios de diálogo y discusión respecto de la problemática minera como,por ejemplo, el Grupo de Diálogo Minero; y por el otro, el fortalecimiento dela sociedad civil en su capacidad para formular propuestas vinculadas a laspoblaciones y comunidades de las áreas de influencia de las industriasextractivas, expresada en el trabajo de construcción de agendas regionalesmineras desarrollado por la Red Muqui. En el caso de las negociacionescomerciales, las organizaciones de la sociedad civil impulsoras de la campañaTLC Así No han logrado posicionar en la opinión pública algunas de suspropuestas para contrarrestar los efectos negativos de una liberalizacióncomercial radical (dumping contra productos agrícolas sensibles, aumento delprecio de los medicamentos, barreras a la integración regional sudamericana,etcétera).

Cantos de Sirena,Oxfam

Nuestro futuro porla borda, Oxfam

Riesgos del TLC,Ariela Ruiz Caro

Proyectos financiados por Oxfam

GB

entre mayo de 2006 y abril de 2007 En dólares estadounidenses*

Programa Medios de Vida Sostenibles

Junta Nacional del Café, JNC Desarrollo de capacidades de gestión y negociaciónde pequeños productores cafetaleros del Perú 69.000

Central Piurana de Cafetaleros, Fortalecimiento de las capacidades gremiales de lasCEPICAFE organizaciones cafetaleras de la sierra de Piura 50.000

Central de Cooperativas Agrarias Producción y comercialización de la panelaCafetaleras de los Valles de granulada, y capacitación en calidad, mercadoSandia Ltda., CECOVASA de café y género en CECOVASA (Sandia, Puno) 50.000

Convención Nacional del Agro Incidencia en las políticas públicas agrarias:Peruano, CONVEAGRO (Centro fortalecimiento de capacidades institucionales 80.000Peruano de Estudios Sociales, CEPES)

Centro de Desarrollo Articulación comercial de productoresAgropecuario, CEDAP emprendedores de la provincia de La Mar. Ayacucho 50.000

Sociedad Peruana de Alpacas Proyecto integral de promoción del mejoramientoRegistradas (SPAR) genético y fortalecimiento de los sistemas

de crianza 864.900

Sociedad Peruana de Criadores Apoyo al mejoramiento genético de la alpaca y elde Alpacas y Llamas de Macusani, fortalecimiento organizacional de productoresSPAR Macusani alpaqueros de la provincia de Carabaya, Puno 40.000

Seminario Permanente de Programa de investigaciones: Sociedades rurales,Investigación Agraria, SEPIA extractivas, ganaderas y dinámica de la agricultura

moderna 20.000

Oxfam GB «Cafetaleros empresarios»: visibilización del modeloasociativo empresarial 26.500

Instituciones varias Otras iniciativas apoyadas 3.500(APPCACAO, Desco)

Subtotal 1’253.900

Contraparte Proyecto Monto

CEPRODA MINGA Desarrollo de capacidades para la gestión deriesgos de desastres en comunidades altamentevulnerables a heladas y sequías de los centrospoblados de Pechuquiz y Choco, Piura 199.993

Centro de Estudios y Prevención Fortalecimiento de capacidades en gestión dede Desastres, PREDES riesgos en Carabaya, Puno 33.719

Centro de Estudios y Prevención Preparación ante desastres y reducción de riesgosde Desastres, PREDES en la cuenca del río Sandia, región Puno

(cofinanciado por ECHO) 259.316

Programa Gestión de Riesgos


Red de Municipalidades Rurales Incidencia nacional de REMURPE «Municipalizardel Perú, REMURPE la descentralización» 42.200

Red Perú (Centro de Investigación, Incidencia política para fortalecer los avancesEducación y Desarrollo, CIED) de la democracia participativa 31.000

Centro de Investigación y Fortalecimiento de organizaciones sociales yPromoción del Campesinado, productivas y gobiernos locales en distritos delCIPCA corredor andino central de la región Piura y su

articulación a procesos de desarrollo local 82.500

Consorcio de Investigación Observatorio de la Vigilancia Social 50.000Económica y Social, CIES

Centro de Desarrollo Fortalecimiento de la democracia y participaciónAgropecuario, CEDAP ciudadana La Mar, Ayacucho 70.000

Grupo Propuesta Ciudadana Difusión del balance de la gestión de los(Centro Peruano de Estudios gobiernos regionales 2003-2006 10.000Sociales, CEPES)

Servicios Educativos Rurales, SER Construyendo descentralización desde lo localen el norte de Puno 60.000

Consultorías del programa 17.000

Subtotaltotaltotaltotaltotal 362.700

Programa Participación y Buen Gobierno

Oxfam GB Preparación ante desastres y reducción de riesgosen la cuenca del río Sandia, región Puno 60.000

Instituciones varias (PREDES, Otras iniciativas apoyadas 12.200otras)


Subtotal 581.228


Consejería en Proyectos, PCS Propuesta de reparación integral para desplazadosinternos 92.000

Coordinadora Nacional de La reparación: de víctimas a ciudadanos 30.000Derechos Humanos, CNDDHH

Servicios Educativos Rurales, SER Políticas públicas y restitución de derechos en laprovinvia de Huanta, Ayacucho 70.000

Servicios Educativos Rurales, SER Muestra fotográfica «Momentos», Ayacucho,memoria de un siglo 11.763

Asociación Pro Derechos Afirmando la esperanza en Apurímac 62.350Humanos, APRODEH

Instituciones varias Consultorías del programa 11.635

Subprograma Identidad

Alianza por el Derecho Ciudadano Promoviendo el derecho al nombre e identidad 12.000

Instituto de Defensa Legal, IDL Coordinación de la Alianza por el DerechoCiudadano e incidencia ante el Congreso entemas de indocumentación 51.376

Instituciones varias (SER) Otras iniciativas apoyadas 3.000


Subtotal 356.124

Programa Verdad, Justicia y Reparaciones

Peru Support Group, Gran Bretaña Plan de acción 2004-2007 22.950

Iniciativa Regional Ayacucho, INIRA Programa de integración y desarrollo regional:aportes para el desarrollo regional e integraciónmacro regional 28.098

Fundación Ecuménica para el Diálogo en acción por una minería responsable. 30.000Desarrollo y la Paz, FEDEPAZ

Coordinadora Intercentros de Apoyo al proceso de descentralización yInvestigación, Desarrollo y construcción regional con participación ciudadana 129.912Educación, COINCIDE

Asociación Civil Prelatura de Fortalecimiento de capacidades en derechos yChulucanas, Diócesis de responsabilidades medioambientales de lasChulucanas organizaciones sociales y promotores de justicia y

paz de Huancabamba, Ayabaca, Suyo y Sapillica parauna mejor visión de desarrollo sostenible 20.722

Grupo Propuesta Ciudadana Descentralización, fortalecimiento institucional y(Centro Peruano de Estudios participación ciudadana para la articulación de laSociales, CEPES) minería al desarrollo regional 30.000

Programa de Incidencia y Aprendizaje



* Fondos desembolsados en el periodo mayo 2006 - abril 2007, independientemente de la duración del proyecto. La institución que figura entreparéntesis es la que administró los fondos.

TOTAL GENERAL DÓLARES ESTADOUNIDENSES 2’923.574

Centro Peruano de Estudios Red de seguimiento e incidencia de la sociedad civilSociales, CEPES de las negociaciones del TLC de la Comunidad

Andina con la Unión Europea 30.000

Asociación Acción Solidaria para Aportando a la construcción de una experiencia deel Desarrollo, CooperAcción diálogo en la zona de influencia del proyecto minero

de Las Bambas 35.000

Instituciones varias Otras iniciativas apoyadas 19.600(DEGLO, otras)


Subtotal 369.622

Oxfam

GB - Program

a PerúIngresos y gastos m

ayo 2006 - abril 2007 En miles de dó

lares estadounidenses

¿De dónde vienen los fondos?

¿Cómo han sido usados?

Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Perú - … · Participación política de la mujer....

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