Daniel ZovattoPresidente

Manuel San PedroVicepresidente

Hugo JuriComit Ejecutivo

Carlos Vido KesmanComit Ejecutivo

Dr. Carlos BaradelloVicedecano de la Escuela de Negocios y EstudiosProfesionales de la Universidad de San Francisco(EE.UU.).

Dr. Daniel BarracoDecano de la Facultad de Matemtica, Astronoma y Fsica dela UNC (2005-2011).

Lic. Alfredo BlancoDecano de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNC.

Dr. Mario BlejerPresidente del Banco Central de la Repblica Argentina(20012002).

Dr. Eugenio Gimeno BalaguerProfesor e investigador de universidades nacionales yespaolas.

Dr. Ernesto JakobInfectlogo e investigador de la Facultad de CienciasMdicas de la UNC.

Dr. Martn LardoneDecano de la Facultad de Ciencia Poltica de la UCC.

Mgter. Martn MaldonadoProfesor e investigador de la UCC.

Dr. Juan Carlos MaquedaMinistro de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.

Mgter. Silvia MontoyaDocente de la Universidad de Harvard.

Cra. Rosana NegriniPresidenta de Agrometal.

Ing. Marcelo OlmedoPresidente de Grupo Promedon.

Lic. Delia ProvincialiSecretaria de Educacin de la Provincia de Crdoba.

Dr. Marcelo RubioInvestigador del CEPROCOR.

Dr. Horacio SanguinettiPresidente de la Academia Nacional de Educacin.

Dr. Jorge SappiaMinistro de Trabajo de Crdoba (1985-1995) y Secretario de Trabajo de la Nacin (1999-2000).

S.J. Rafael VelascoRector de la UCC.

Lic. Juan Carlos VianoPresidente de la Bolsa de Comercio de Crdoba (1993-2005).

Autoridades y rganos de funcionamiento

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HACIA UNA PROVINCIA CON INCLUSIN SOCIAL

PROPUESTA TCNICA Y PRESENTACIN DEL INFORME SOBRE

POBREZA E INDIGENCIA

Documento de Divulgacin N 1

www.copec.org

Documento de Divulgacin N 1

HACIA UNA PROVINCIA CON INCLUSIN SOCIAL

PROPUESTA TCNICA Y PRESENTACIN DEL INFORME SOBRE

POBREZA E INDIGENCIA

CCoonnsseejjoo ppaarraa llaa PPllaanniiffiiccaacciinn EEssttrraattggiiccaa ddee llaa PPrroovviinncciiaa ddee CCrrddoobbaa ((CCOOPPEECC))rea de Desarrollo SocialDocumento de Divulgacin N 1

Carlos Vido KesmanHHaacciiaa uunnaa PPrroovviinncciiaa ccoonn IInncclluussiinn SSoocciiaall.. PPrrooppuueessttaa TTccnniiccaa yy PPrreesseennttaacciinnddee IInnffoorrmmee ssoobbrree PPoobbrreezzaa ee IInnddiiggeenncciiaa..Crdoba. Argentina. COPEC. 2011.40 pg. 21 x 29,7 cm.ISBN

La coleccin DDooccuummeennttooss ddee DDiivvuullggaacciinn ddeell CCOOPPEECC es una serie de publicacio-nes destinadas a difundir temticas de inters estratgico, dirigida a los distintospblicos e instituciones. Se propone impulsar temas de agenda poltica, econmica,cultural y social.

Colaboraron en la preparacin de este Documento: Roco Snchez Ugalde en la edi-cin de contenidos temticos; Mara Beln Barinaga, con la colaboracin de CeciliaFanesi, en la coordinacin institucional y organizacin de los encuentros con las dife-rentes entidades, y Consuelo Cabral en las actividades de prensa y difusin.

El presente Documento fue desarrollado en base al informe elaborado por el IInnssttiittuuttooppaarraa eell DDeessaarrrroolllloo SSoocciiaall AArrggeennttiinnoo ((IIDDEESSAA)), en el marco del proyecto Abordajede las temticas sociales de la provincia de Crdoba desde una mirada estratgicade mediano y largo plazo: Hacia una provincia con inclusin social, llevado adelan-te por el Consejo para la Planificacin Estratgica de la Provincia de Crdoba(COPEC).

PPrriimmeerraa EEddiicciinn:: JJuulliioo ddee 22001111Cantidad de ejemplares: 500.Diseo y diagramacin: Carola de la Vega.Coordinacin editorial: Nstor Sargiotto, con la colaboracin de Fanny Prez y Consuelo Cabral.Fotografas: Miguel Pintarelli y Alfredo Pugliese.Impresin: Soluciones Grficas S.R.L.Obispo Trejo 295. Crdoba. Argentina. Tel.: 54 351 4240611

TODOS LOS DERECHOS RESERVADOSQueda hecho el depsito que marca la ley 11.723. Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra ni sutratamiento o transmisin por cualquier medio o mtodo sin autorizacin escrita de la Entidad.Las ideas u opiniones expresadas a ttulo personal en las notas son responsabilidad exclusiva de sus autores y norepresentan necesariamente el pensamiento del COPEC, quien deslinda cualquier responsabilidad en ese sentido.

3Desde el rea de Desarrollo Social del Consejo para la Planificacin Estra-tgica de la Provincia de Crdoba (COPEC), y en lnea con los objetivosgenerales del COPEC, nos propusimos como ejes estratgicos de nuestra labordiaria identificar, analizar y recomendar polticas pblicas provinciales de me-diano y largo plazo que posibiliten una mayor inclusin y equidad social.

En ese sentido, y a los fines de generar insumos para la elaboracin de pla-nes de gobierno que permitan llevar a la prctica polticas de estado susten-tables para la Provincia de Crdoba, es que priorizamos la promocin del di-logo, del consenso y de la participacin entre los diferentes actores sociales,como son los referentes de los partidos polticos, consultores, investigadores,docentes y acadmicos de las diferentes universidades, dirigentes y represen-tantes de las ONGs, entre otros.

Las lneas de accin que propiciamos desde el rea de Desarrollo Social sonabordadas de manera profunda, a travs de documentos cientficos realiza-dos por expertos e institutos de investigacin externos, quienes trabajan ba-jo un marco de total autonoma. Los resultados arrojados por estos documen-tos son presentados en reuniones pblicas ante especialistas en la materia yrepresentantes de todos los sectores de la sociedad civil, quedando registra-dos en el estudio sus comentarios, sugerencias y aportes.

Nuestra metodologa integral considera a la pobreza como un fenmeno mul-tidimensional y complejo, cuya superacin debe ocupar un lugar central enla justicia distributiva vigente en la sociedad. Es a los fines de lograr satisfa-cer este enfoque que nos hemos centrado en tres tpicos interdependientesy complementarios:

a) Pobreza, indigencia, trabajo y empleo.b) Soporte ambiental del hombre que trabaja: infraestructura social; salud;

condiciones sanitarias y vivienda.c) Condiciones y caractersticas de la organizacin de la produccin. El cam-

bio tecnolgico como centro y sus consecuencias en la inclusin social.

De esta forma, el primer subconjunto -indigencia, pobreza, trabajo, empleo-refleja la situacin actual resultante del funcionamiento del sistema econ-mico-social.

Lneas de accin para una mayorinclusin y equidad social

Dr. Carlos Vido Kesman

4El segundo subconjunto -salud, salubridad e infraestructura social bsica-, ex-presa la ecologa humana que se organiza para facilitar y sostener al hom-bre en su tarea de dominio de la naturaleza.

El tercer subconjunto contiene la parte ms dinmica de la organizacin so-cial -educacin; cambio tecnolgico-mercado-insercin internacional; orga-nizacin de la produccin; oportunidades de empleo y remuneraciones-, decuyo funcionamiento efectivo se reducen o aumentan, mejoran o degradan,las condiciones que conforman el primer subconjunto anteriormente citado.

El presente Documento de Divulgacin se refiere al primero de los subcon-juntos anteriormente mencionados, y est basado en el Informe Diagnsti-co y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia, elabora-do por IDESA para el COPEC en el marco del Proyecto Abordaje de las tem-ticas sociales de la Provincia de Crdoba desde una mirada estratgica demediano y largo plazo. Hacia una provincia con inclusin social.

Organizado en dos secciones, el documento contiene un Resumen Ejecutivosobre el diagnstico y las lneas de accin estratgicas en poltica asistencial;y los aportes y comentarios realizados tanto por panelistas especialistas en latemtica como por los asistentes al Taller de Validacin Tcnica realizado el30 de marzo de 2011 en la sede del COPEC.

Dr. Carlos Vido KesmanMiembro del Comit Ejecutivo del COPEC

5Documento de Divulgacin N 1DS

ndice de contenidos

Diagnstico y lneas de accin estratgicas en poltica asistencialResumen Ejecutivo..................................................................................................7

Taller de Validacin TcnicaDiagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia ......................................................................................23

Jorge Colina (IDESA)La asistencia social debe promover el capital humano......................................24

Pablo Gonzlez (Universidad Alberto Hurtado de Chile)La clave es combinar asistencia con capacitacin ..............................................26

Gabriela Galassi (IERAL)La Asignacin Universal por Hijo fue un giro en la poltica social nacional..........................................................................................28

Adrin Simioni (La Voz del Interior)La nica alternativa es mejorar el uso de los recursos que tenemos ....................................................................................30

Comentarios de asistentesJuan Carlos Massei (Ministerio de Desarrollo Social) ........................................32Manuel San Pedro (COPEC) ..................................................................................33Jos Luis lvarez (Critas) ....................................................................................34Hctor Gertel (IEF) ................................................................................................35Alejandra Torres (Secretara de Planificacin y Control de Programas) ..........36Marta Lpez (Secretara de la Funcin Pblica) ................................................37

Instituciones y organismos que participaron en la presentacin del informe................................39

Otras publicaciones ......................................................................................................................40

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7Documento de Divulgacin N 1

Resumen Ejecutivo*

Diagnstico y lneas de accinestratgicas en poltica asistencial

Concretamente, se presenta una descripcin actual de la situacin social, lasacciones asistenciales que se ejecutan en la provincia y las lneas de accin estra-tgicas que deberan consolidarse como polticas de mediano y largo plazo.

El primer dato importante a tener en cuenta para el diseo de la poltica pbli-ca es la estructura demogrfica de la provincia. Crdoba es la segunda provin-cia ms poblada del pas, habitada por 3.304.825 personas en 1.271.364 vivien-das, segn los ltimos datos del Censo realizado en 2010 por el INDEC. Estaspersonas estn distribuidas el 40% en la capital y el 60% en el interior provin-cial. La pirmide poblacional de la provincia muestra la concentracin del 25%de la poblacin en menores de 14 aos, el 64% restante est conformado porpersonas que se encuentran en edad de trabajar (entre 14 y 64 aos) y el 11%de la poblacin es mayor a 65 aos.

Dos enfoques para abordar la pobreza

La pobreza es un fenmeno multidimensional, complejo, heterogneo, referi-do a privaciones que se presentan con diferentes grados de intensidad en varia-dos aspectos del bienestar individual y familiar. Para abordar la complejidad,desde el punto de vista conceptual se han desarrollado diferentes enfoquesmetodolgicos para medir las privaciones. Los dos enfoques ms utilizados sonel de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y el de la Lnea de Pobreza (LP).Ambos tienen un respaldo conceptual diferente y ponen nfasis en diferentesfacetas de la pobreza.

(*) Resumen Ejecutivo elaborado por IDESA y utilizado como material de trabajo durante la pre-sentacin del Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza eIndigencia, realizada el 30 de marzo del 2011 en la sede del Consejo para la PlanificacinEstratgica de Crdoba (COPEC).

DS

8El enfoque de NBI

Este enfoque identifica las carencias estructurales de las familias que explicitanun nivel de vida por debajo de las condiciones mnimamente aceptables. LaDireccin General de Estadstica y Censos de la Provincia toma como necesidadbsica insatisfecha a los siguientes indicadores:

a) Hacinamiento: Hogares con ms de tres personas por cuarto.b) Vivienda inconveniente: Pieza de inquilinato o vivienda precaria.c) Condiciones sanitarias insalubres: Hogares que carecen de agua pota-ble y/o servicio sanitario.d) No asistencia escolar: Hogares con algn nio en edad escolar prima-ria (6 a 12 aos) que no asiste a la escuela.e) Capacidad de subsistencia: Hogares con cuatro o ms personas pormiembro ocupado y, adems, cuyo jefe no haya completado tercergrado de escolaridad primaria.

La limitacin de la metodologa consiste en que requiere datos de censos, locual impide un seguimiento continuo a lo largo del tiempo. Sin embargo, esfcil observar que es ms comprensiva, porque aborda varias facetas de lascarencias. En Crdoba, el censo provincial del ao 2008 permite estimar lapobreza -segn NBI- en el entorno del 9,6% de las personas, lo cual implica 67mil hogares y ms de 312 mil personas.

La distribucin geogrfica de la pobreza segn NBI responde al patrn productivoprovincial. Especficamente, la regin centro con eje en el departamento Capitaly los siete departamentos centrales generan la mitad del Producto BrutoGeogrfico provincial y cobija al 61% de la poblacin total. El porcentaje de pobla-cin con NBI es un valor intermedio del orden del 11%. Los departamentos ubica-dos en las regiones sur y este generan, en cambio, el 44% de la produccin provin-cial y cobijan slo al 32% de la poblacin; consistente con esta mayor riqueza yproductividad relativa, en la zona la poblacin con NBI representa apenas el 7%.

En el otro extremo de la provincia la regin norte y noroeste se produce ape-nas el 6% del Producto Bruto Geogrfico provincial y puebla la regin el 7% dela poblacin. Es la zona donde se observa que las privaciones medidas segn elcriterio de NBI llegan al 19% de la poblacin. Claramente, dichas privaciones sepresentan con mucha mayor intensidad en la regin econmica ms posterga-da (esto es importante porque implica que el asistencialismo exige una redistri-bucin o una solidaridad regional de recursos). El indicador de NBI que se pre-senta con mayor prevalencia es el de hacinamiento (hogares con ms de trespersonas por cuarto), mientras que el de asistencia escolar a primaria tiene unaincidencia marginal. Ms especficamente, de las 312 mil personas con NBI, el77% presenta hacinamiento, entre un 7% y 15% presenta vivienda inconve-niente, condiciones sanitarias insalubres y/o insuficiente capacidad de subsisten-cia, mientras que los datos oficiales arrojan como insignificante la proporcinde nios entre 6 y 12 aos que no van a la primaria. Este es un punto muy

9importante del diagnstico, ya que indica que las carencias no pasan por la faltade escolaridad, sino por cuestiones ms estructurales y difciles de resolver comola vivienda.

El enfoque de la Lnea de Pobreza (LP)

Bajo esta conceptualizacin, se asume que la pobreza es una condicin deingresos inferiores a los necesarios para acceder a un conjunto de bienes y ser-vicios que se entienden como bsicos. Entre los enfoques de Lnea de Pobrezahay tres posibles:

a) Lnea de pobreza relativa: Se considera pobre a los hogares o perso-nas que tienen ingresos por debajo de una fraccin del ingreso prome-dio de la poblacin (muy utilizado en los pases desarrollados).

b) Lnea internacional: Surgi con el sentido de establecer un parme-tro de comparacin entre pases, fijando como umbral una cantidad dedlares diarios por debajo de la cual la persona es considerada pobre.

c) Lnea de pobreza nacional: Se define una canasta bsica alimentaria(para medir la pobreza extrema o indigencia) y una canasta bsica totalque incorpora alimentos y servicios bsicos (para medir la pobrezatotal), la cual se valoriza con los precios de los bienes que conformancada canasta y el valor de la canasta es la lnea de pobreza nacional.

En este estudio, se utiliza para la provincia la metodologa de lnea de pobrezanacional, la cual se ve afectada por la subestimacin de la inflacin realizadapor el INDEC desde el ao 2007. De este modo se calcula la pobreza segn lalnea del INDEC y se toman comparativamente valores alternativos ms cerca-nos a la realidad.

Segn el INDEC, la lnea de pobreza en el 2010 (o sea el valor de la canasta bsi-ca total) para una familia tipo de dos adultos y dos hijos sera $ 1.157 (el valorde la lnea de pobreza depende de la cantidad de miembros y de la estructuraetaria y de sexo del hogar). Segn los clculos, el 9,8% de la poblacin cordo-besa no llegara a juntar ingresos familiares por este monto, con lo cual seranconsiderados pobres 322 mil personas o 76 mil familias.

Sin embargo, si se toman medidas alternativas de inflacin realizadas por con-sultoras privadas, las cuales ubican el valor de la canasta bsica total de unafamilia tipo en el orden de los $ 2.244, la pobreza llegara al 30%. Si esta fuerala situacin, la cantidad de personas pobres en la provincia estaran ms cercade las 989 mil personas o 227 mil familias. El rango de diferencia entre las esti-maciones del INDEC y las estimaciones que surgen de las medidas privadas deinflacin es muy amplio, por lo que la precisin de la medicin de la pobrezapor esta va es muy imperfecta.

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Tan importante como la cantidad de personas pobres es la intensidad de lapobreza, es decir, la distancia que separa el ingreso de cada hogar de la lnea depobreza. Esta distancia tambin se conoce como brecha de pobreza, conceptomuy relevante desde el punto de vista de poltica pblica, porque indica tenta-tivamente la cantidad de recursos monetarios que haran falta para sacar a loshogares de la pobreza. Es relevante el punto, porque permite diagnosticar elproblema, determinando si lo que faltan son recursos asistenciales o capacidadde gestin para llevar los recursos existentes hacia los hogares pobres.

En el presente estudio se realiza una simulacin con los datos de la EncuestaPermanente de Hogares (EPH) del INDEC correspondiente al 2 trimestre del2010, tratando de aproximar cuntos recursos monetarios haran falta paracubrir la brecha de pobreza, es decir, complementar los ingresos de las familiaspobres hasta llegar al valor de la lnea de pobreza de cada hogar.

El ejercicio arroja que los hogares pobres de la provincia de Crdoba tendranun ingreso total familiar promedio de $ 770. Segn el INDEC, necesitaran enpromedio alrededor de $ 1.190 para dejar de ser considerados pobres por elmtodo de lnea de pobreza, por lo que la brecha de pobreza entonces es $ 420mensuales a valores de 2010. Dado que segn los datos del INDEC la cantidadde hogares pobres seran aproximadamente 76 mil, los recursos necesarios paracerrar la brecha de pobreza no seran ms de $ 382 millones al ao. Esta sera,en trminos muy simplificados y gruesamente estimados, la demanda queenfrenta la asistencia social segn datos oficiales.

Sin embargo, este monto crece considerablemente si se toma en cuenta lapobreza que surge de la inflacin calculada por estimaciones privadas. La nuevalnea de pobreza segn dichas estimaciones es de de $ 2.400 promedio porhogar aproximadamente y los ingresos promedios de los hogares pobres ascien-den a $ 1.450, lo cual implica que la nueva brecha pase a ser de $ 950 prome-dio por hogar. De esta manera, la cantidad de hogares pobres asciende ahora a227 mil, con lo que los recursos asistenciales necesarios para cerrar la brecha depobreza de todos los hogares pobres queda en $ 2.588 millones.

Los recursos asistenciales

El gasto pblico asistencial en la provincia de Crdoba se estima que alcanza alos $ 5.555 millones, conformados por: Gasto asistencial de la Nacin en la pro-vincia por $ 4.445 millones ($ 720 millones de la Asignacin Universal por Hijo,$ 3.275 millones de las moratorias previsionales y $ 450 millones de otros gas-tos asistenciales de la Nacin en la Provincia); ms $ 960 millones de gastos asis-tenciales propios de la Provincia y $ 150 millones de gasto asistencial de losmunicipios.

Es decir, se puede afirmar con elevados mrgenes de confianza que los recursosasistenciales que actualmente se gastan en la Provincia de Crdoba superan con

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comodidad los montos que se necesitaran para cerrar la brecha de la pobreza,aun considerando la inflacin que miden los privados para calcular la pobreza.

Sin embargo, este enfoque de la lnea de pobreza, brecha y recursos asistencia-les necesarios para eliminar la brecha no es ms que un ejercicio terico quesirve para ilustrar un elemento central del diagnstico: Los inconvenientes paraerradicar la pobreza no pasan tanto por la escasez de recursos estatales paratransferir recursos monetarios a los pobres, sino por la escasez de capacidadesde gestin del Estado para abordar las races estructurales de la pobreza.

Las facetas que caracterizan el origen de la pobreza estn asociadas a las bajascapacidades de las personas vulnerables en diferentes campos de la vida socialpara generar ingresos razonables o suficientes que le permitan llevar una vidadigna segn los parmetros de su comunidad. En otras palabras, los bajos nive-les de ingresos no son las causas de la pobreza, sino su sntoma. La falta dedinero para hacerse de los bienes y servicios esenciales para la vida en comu-nidad hace que una persona sea pobre de ingresos, pero esa carencia no tieneorigen primario en la ausencia de una transferencia monetaria desde el Estadosino en las insuficientes posibilidades para generar ingresos ms altos en lacomunidad que vive.

Desde esta perspectiva, llenar el vaco estatal de las transferencias de ingresoshacia los pobres rol que vino a cumplir, por ejemplo, la Asignacin Universalpor Hijo no ataca el problema de fondo, sino el sntoma. El problema de fondotiene un carcter estructural y est asociado a las capacidades laborales de losadultos mayores, los niveles educativos y sanitarios y la infraestructura bsica delos hogares.

Las capacidades laborales

Los ltimos datos disponibles de la base de microdatos de la EncuestaPermanente de Hogares (EPH) del INDEC (2 trimestre de 2010), sealan que enla Ciudad de Crdoba y Ro Cuarto el 41% de las personas tiene trabajo y un4% de la poblacin est buscando activamente uno. De esta forma, la PoblacinEconmicamente Activa (que es la suma entre los ocupados y los desocupados)asciende a 45% de la poblacin total. La tasa de desempleo que comnmentese utiliza es el cociente entre los desempleados (4%) y la poblacin econmica-mente activa (45%), que es lo que arroja la tasa del 9% de desocupacin.Estimativamente, dicha tasa representara en todo el territorio provincial unas129 mil personas que buscan activamente un trabajo.

Asimismo, entre la poblacin pobre la tasa de desempleo asciende al 21% esdecir, una de cada 5 personas pobres no puede conseguir trabajo mientras queentre la poblacin no pobre la tasa de desempleo es de 5% en los mismos tr-minos que el anterior, entre los no pobres una de cada 20 personas no puedeconseguir trabajo.

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El desempleo no es el nico ni siquiera el principal causante de escasez deingresos en los hogares. Un segundo factor complementario al desempleo es lafuerte incidencia de personas adultas, que teniendo edad para trabajar, no lohacen. Este fenmeno se conoce como de baja participacin laboral. Las bajastasas de participacin tienen como trasfondo la salida del mercado laboral prin-cipalmente de aquellas personas menos calificadas, mujeres no jefas de hogar yjvenes de ambos sexos, que al no encontrar oportunidades laborales optanpor dejar de buscar. El porcentaje de personas pobres en edad de trabajar queest en esta situacin de inactividad es el 55% en comparacin con el 44% delas personas no pobres. En un sentido ms ilustrativo podra decirse que ms dela mitad de los pobres no trabaja, ni busca trabajo por no tener calificacionesapropiadas, mientras que entre la poblacin no pobre ms de la mitad parti-cipa del mercado de trabajo trabajando o buscando un trabajo activamente.

Un tercer factor que posiblemente es ms relevante que los otros dos es labaja calidad de los empleos. Posiblemente es un factor generador de privacio-nes ms relevante que el desempleo o la no participacin laboral en el sentidode que se erige como un callejn sin salida que es muy difcil de revertir enel corto plazo. Concretamente, el desempleo y la inactividad laboral tienen una salida quees la incorporacin al mercado de trabajo; pero si el empleo posible de conse-guir es de muy bajo nivel de remuneraciones y de condiciones muy precarias entrminos de seguridad, confort y estabilidad, se enfrenta una restriccin severapara poder dar a la poblacin pobre condiciones de vida dignas y sustentables.

La baja calidad en el empleo responde a dos factores que actan de maneraconcurrente: Los bajos niveles de educacin y calificaciones para el empleo delas personas pobres, y los bajos niveles de inversin prevalecientes que llevan aque muchos empleos creados sean de baja productividad, lo que impide abonarcon ellos remuneraciones de niveles razonables.

La salida es mejorar los niveles de educacin y calificacin de las personas yaumentar sustancial y estructuralmente los niveles de inversin de la economa,pero esto requiere polticas estructurales con impactos de largo plazo que tras-cienden los limitados instrumentos con que cuenta la poltica asistencial. No porello debe dejarse de lado el factor empleos de baja calidad.

Para detectar los problemas de calidad del empleo es conveniente separar elempleo asalariado en empresas o el sector pblico, del empleo no asalariadoy el servicio domstico. El 74% de los ocupados no pobres tiene un empleoasalariado en empresa o el sector pblico de los cuales el 75% es un empleoasalariado registrado, mientras que el 25% restante es un empleo asalariadono registrado. Este mismo dato aplicado a la poblacin pobre muestra unpanorama muy diferente. Slo el 50% de los ocupados pobres tiene unempleo asalariado en empresa o en el sector pblico, de los cuales slo el 44%es un empleo asalariado registrado, mientras que el 56% son empleos asala-riados no registrados.

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Cabe destacar que el empleo asalariado registrado genera una remuneracinque, en promedio, es ms de tres veces superior al empleo asalariado no regis-trado. El empleo no asalariado y el servicio domstico, por su parte, pueden aso-ciarse a empleos de baja calidad en la medida que sean un medio de subsisten-cia alternativo ante la falta de empleos asalariados bien remunerados. El primerindicio de que estas formas de insercin reflejan carencias laborales es que es lamodalidad de insercin del 50% de la poblacin pobre mientras que slo el 26%de la poblacin no pobre, y cuando se indaga sobre ciertos aspectos del cuenta-propismo como podra ser el nivel educativo surge que entre los no pobres el24% de los cuentapropistas son profesionales (con lo cual obtiene remuneracio-nes similares a los asalariados registrados), mientras que entre la poblacinpobre este porcentaje es mnimo. En definitiva, las evidencias muestran que laspersonas pobres tienen serias restricciones para encontrar empleos de calidad.

Un cuarto factor sintetizador de los tres anteriores es que las restricciones parainsertarse en el mercado de trabajo y para conseguir empleos bien remuneradosse acentan cuando se trata de una mujer y, se acentan an ms, cuando setrata de una mujer pobre. En los hombres la tasa de actividad alcanza el 52%mientras que en las mujeres el 39%. La tasa de participacin laboral de las muje-res no pobres es del 42%, mientras que el de las mujeres pobres slo del 31%.Cuando las mujeres deciden participar, un 5% de las no pobres no consigueempleo y pasa a ser una desempleada, pero entre las mujeres pobres las desem-pleadas que se deciden por entrar al mercado de trabajo a buscar un empleo sonel 26%. Cuando consiguen un empleo asalariado, las mujeres no pobres se inser-tan como asalariadas registradas en empresa o el sector pblico en el 79% de loscasos, mientras que las mujeres pobres slo en el 40% y ganan menos de lamitad que las mujeres no pobres. La insuficiencia de las capacidades laborales sevuelve un factor extremadamente crtico y complejo de tratar desde las polticaspblicas, precisamente porque golpea con intensidad a la que muchas veces seerige como el sostn econmico del hogar y a la que siempre tiene el rol centralcomo sostn anmico, espiritual y educativo de la familia, que es la mujer.

Educacin

El punto de partida para generar capacidades de ingresos laborales es la edu-cacin formal. Procesando datos de la EPH del INDEC para Crdoba correspon-dientes al 2 trimestre del 2010 surge que las personas sin instruccin manifes-taron obtener $ 1.059 mensuales en promedio y las personas con educacin pri-maria $ 1.338 por mes. En cambio, las personas que lograron superar el nivel desecundaria declararon a la encuesta obtener ingresos por $ 2.087 mensuales enpromedio y aquellas que obtuvieron formacin postsecundaria obtuvieron $2.912 mensuales.

Los datos sugieren que el punto de inflexin es la educacin secundaria (lo cualslo viene a confirmar a nivel local algo que la experiencia internacional ya sea-la con innumerables evidencias). En base a la informacin estadstica del Censo

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2008, las estadsticas educativas provinciales y la Encuesta Permanente de Hogaresse obtiene que las personas mayores de 19 aos alcanzaron el secundario en el62% de los casos, mientras que un 38% no lo habra hecho an cuando super laedad terica. Pero las diferencias de logros educativos surgen entre poblacinpobre y no pobre. Apenas un 34% de los mayores de 19 aos pobres completaronla educacin secundaria. Esta es la barrera para la insercin en empleo de razona-bles niveles de productividad. Entre los no pobres el 65% termin la secundaria.

El nexo que lleva a los nios y jvenes de los hogares pobres a repetir la histo-ria de los padres son los niveles educativos alcanzados por los menores de 19aos. Segn los datos del Censo 2008 casi la totalidad (99%) de los nios de 5 a9 aos asisten a la escuela, baja un imperceptiblemente (97%) entre los niosde 10 a 14 aos, pero cae visiblemente al 66% entre los jvenes de 15 a 19 aos.Parte de esta cada puede ser explicada porque los jvenes de 18 y 19 aos pue-den haber finalizado el nivel secundario teniendo en cuenta su edad terica, sinembargo, la desercin escolar en los ltimos aos del secundario es un factorcausante de la baja asistencia escolar.

Los datos del Censo no permiten abrir los datos segn poblacin pobre y nopobre, pero con la EPH del INDEC se puede estimar que mientras que el 76% delos adolescentes de entre 15 y 19 aos de las familias no pobres est escolariza-do, slo el 67% de los jvenes pobres entre 15 y 19 aos lo est. Los problemasno se circunscriben a la asistencia escolar, tambin influyen factores internosdentro de las escuelas. En el nivel primario, el 5% de los alumnos no promocio-na el grado, mientras que en el secundario el porcentaje se eleva al 18%. La vul-nerabilidad social es otro factor condicionante de la permanencia y egreso delos jvenes al sistema educativo. Un estudio publicado por el Ministerio deEducacin nacional seala que en los sectores pobres el promedio de escolari-zacin es de alrededor de cuatro aos menos y la repitencia es cuatro vecesmayor que entre los sectores no pobres.

Finalmente, la calidad educativa es el factor ms complejo y sofisticado que tam-bin condiciona el desarrollo de capacidades; si bien no se cuenta con datos espe-cficos para Crdoba, los resultados de la ltima prueba PISA que realiza la OCDE(2009) son poco alentadores porque muestra un retroceso en las capacidades delectura de los jvenes argentinos en comparacin con sus resultados previos yniveles alcanzados por los pases vecinos como Chile, Uruguay, Brasil y Colombia.

Salud e infraestructura bsica

Adems de buenos niveles de educacin y facilidad de acceso al mercado labo-ral, las personas necesitan alcanzar niveles razonables de salud fsica, mental yespiritual para ser productivas. La salud comienza por las condiciones bsicasdel hogar. Difcilmente puedan lograrse estados saludables con viviendas noaptas para una vida segura en la perspectiva de acceso a agua potable, elimina-cin de excretas, limpieza y proteccin contra las inclemencias. El Censo

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Provincial 2008 permite observar aspectos sobre la precariedad de las viviendas.El primero de los ellos es el material de los pisos donde se detectan en Crdoba9.604 hogares (1%) con pisos de tierra o ladrillo suelto y 112.475 hogares (11%)con pisos de cemento o ladrillo fijo (la mayora 88% tiene pisos de baldosa,mosaico, mrmol, madera o alfombrado).

En segundo lugar, 16.079 hogares (2%) carecen de bao, a lo que se agrega estavez con datos estimados en base a la EPH del INDEC para el 2010 que el 7% de lasviviendas urbanas est cerca de un basural, el 10% en zonas inundables y el 2% envillas de emergencia. En base a los datos del Censo 2001 se puede aproximar que el9% de la poblacin no tiene acceso a agua de red y un 4,2% no tiene energa elc-trica de red. Los datos son parciales y algunos desactualizados, pero permiten for-marse una idea de que son porciones nada desdeables de la poblacin las que noacceden a condiciones bsica de vivienda, las cuales son determinantes del estadode salud. Estas son las condiciones de base para tener una sociedad saludable antesde pensar en las coberturas y la infraestructura mdica propiamente dicha.

El acceso a los servicios de atencin mdica a travs de la cobertura de segurosde salud (obra social, PAMI o plan privado) es irregular y responde al carctersocioeconmico de la regin y la familia. Los porcentajes de poblacin cubier-tos por algn tipo de seguro de salud son altos (71%) en la regin sureste, quees la que mayor nivel de Producto Bruto Geogrfico; medio (65%) en la zonacentro; y bajo (47%) en la zona del noroeste.

Cuando se observa la dimensin socioeconmica, surge que las familias pobresno tienen cobertura de seguro de salud en el 62% de los casos (mientras queentre las familias no pobres el 80% tiene cobertura de salud). Por ello, es queen la estructura etrea de la poblacin tambin se observa que son los nios yadolescentes los que sufren la falta de una cobertura explcita de salud; prcti-camente el 40% de los nios y jvenes no tiene cobertura de salud, porcentajeque se ubica en 34% para adultos en edad media y baja a 11% para los jubila-dos. Ciertamente que las personas que no cuentan con cobertura de salud tie-nen la posibilidad de acceder gratuitamente a los hospitales pblicos.

Dejando de lado las dudas que generan la calidad de la atencin administrati-va y mdica de los centros pblicos de salud, hay que sealar con nfasis que lamodalidad de atencin mdica a personas vulnerables de los hospitales pbli-cos no es la ms pertinente. Se trata de un esquema de oferta libre y gratuita(en teora) de servicios mdicos que son parciales, episdicos y sin planificacinni seguimiento mdico. En este sentido, el no contar con un seguro de saludrefleja una carencia de acceso de la poblacin pobre.

Los programas asistenciales

Del relevamiento de programas asistenciales realizados para este estudio sedesprende la existencia de una gran cantidad de programas asistenciales (116),

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en algunos casos con diseos parciales, que atacan determinados problemasespecficos sin observar la globalidad, muchos de ellos con la misma finalidadofrecidos a los mismos hogares por distintos niveles de gobierno o por el mismonivel, actuando de manera superpuesta y desordenada.

Organizando los programas por factor de riesgo de pobreza, es decir, agrupn-dolos en torno a las necesidades que pretenden atender, se pueden clasificar enprogramas de:

a) Ingresos.b) Nutricin. c) Sanitarios.d) Vivienda e infraestructura bsica.e) Educacin.f) Trabajo.

A las dificultades que se presentan para encuadrar una intervencin pblica enuna clasificacin u otra, se le suma que muchas veces un mismo programa aspi-ra a abordar ms de un riesgo de manera simultnea. En este sentido, si se sumalos programas por su factor de riesgo el resultado ser 134, mayor a los 116sealados, porque una cantidad de programas asistenciales tienen dos o msprestaciones.

Resulta muy ilustrativo de esta superposicin y la falta de ordenamientoobservar lo que pasa por ejemplo con los programas de transferencias deingresos. Desde la Nacin provienen los programas pensiones no contributi-vas por vejez, por invalidez, pensiones para madres de 7 hijos, el Plan Jefes,tres tipos de subsidios que otorga el PAMI y los dos programas recientemen-te creados moratorias previsionales y la Asignacin Universal por Hijo; aesto se suman 8 programas provinciales ms pequeos que otorgan subsi-dios a poblaciones especficas (madres, nios o personas en situacin de altavulnerabilidad), ms 3 programas provinciales que tienen ms de un objeti-vo (entre los cuales uno de ellos es la entrega de dinero a los beneficiarios)y 4 programas de origen municipal que tambin entregan dinero o presta-ciones en especies como pases gratuito de colectivo o mercadera. De estaforma, slo en programas de transferencias de ingresos en la Provincia ope-ran 24 programas. Como ejemplo de la superposicin est el programa depensiones no contributivas a la vejez y las moratorias previsionales (ambosapuntan a dar una prestacin previsional a gente que no hizo aportes) o lossubsidios de PAMI (que son tres), y que pueden superponerse con el demoratorias.

En el tema de nutricin, el relevamiento identifica 18 programas que suminis-tran mdulos alimentarios, servicios de desayuno, almuerzo, merienda y/o cena.Segn la fuente de financiamiento, 2 programas son nacionales, 6 provinciales,5 municipales, 4 combinan financiamiento nacional y provincial y 1 combinafinanciamiento nacional y municipal.

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En el tema de salud, se detectaron 34 programas que otorgan atencin mdi-ca, provisin de medicamentos y/o otros bienes, otros servicios y acciones socio-culturales y recreacin. Segn el financiamiento, 4 son nacionales, 18 son pro-vinciales, 4 municipales y 8 de financiamiento mixto.

En vivienda e infraestructura social bsica se detectaron 15 programas vigentes,de los cuales 10 son provinciales, 2 municipales y 3 de financiamiento mixto.

En educacin, se relevaron 12 programas, de los cuales 3 son nacionales, 4 pro-vinciales, 2 municipales y 3 de financiamiento mixto.

En el tema de trabajo se identifican 32 programas, de los cuales 10 son nacio-nales, 18 provinciales, 3 municipales y 1 de financiamiento mixto.

La gran cantidad de programas asistenciales trae aparejado muchos y seriosproblemas. En primer lugar, resulta difcil en este contexto la existencia de unadirectriz estratgica en torno al uso de los recursos asistenciales. En segundolugar, la complejidad de gestin que implica la ejecucin de esta gran cantidadde programas asistenciales puede acarrear un mayor costo administrativo y decoordinacin. Asimismo, existe un alto riesgo de propiciar estructuras burocr-ticas. En este punto, la conducta de la jurisdiccin nacional de crear programassin sensibilidad por la matriz de acciones asistenciales existentes en la Provinciay los municipios contribuye mucho a que las estructuras burocrticas se acumu-len como sedimento en el sector pblico.

Otro problema es que la gran cantidad de programas se constituye en unabarrera al acceso de los pobres a la oferta asistencial del Estado. Ante los nume-rosos programas, normas, requisitos administrativos, papelera, oficinas, repar-ticiones, empleados, a los pobres se les dificulta el acceso directo a la ayuda asis-tencial en el sector pblico. Este hecho puede traer aparejado un riesgo clien-telar en el caso de que los sectores pobres apelen a redes clientelares en buscade ayuda. En numerosos casos surgen intermediarios u organizaciones que des-arrollan una infraestructura informal que les permite administrar una red flui-da de contactos dentro del sector pblico para la obtencin de la asistenciasocial y actan como nexo entre el Estado y los sectores vulnerables. El cliente-lismo es considerado un mecanismo espurio y perverso de manipulacin y lalucha contra este tipo de prctica est presente permanentemente en los dis-cursos de los gobernantes. En este punto surge que es imprescindible realizarun mayor acercamiento del Estado a los sectores vulnerables.

En este desorden, podra ser factible, slo a ttulo ejemplificativo, que un hogarampliado (donde conviven los abuelos, los padres y los hijos) reciba simultne-amente los siguientes beneficios: Asignacin Universal por Hijo, ingreso de unprograma de empleo; jubilaciones sin aportes con la moratorias; subsidios ali-mentarios desde PAMI y/o un programa provincial; varias prestaciones en espe-cie (alimentos, medicamentos, frazadas, paales, etc.); almuerzo o algn mdu-lo alimentario en un comedor o en la escuela; subsidios al uso de los servicios

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pblicos y algn tipo de ayuda para la vivienda. Esta situacin puede convivircon un hogar pobre o muy vulnerable (por sus bajos e inestables ingresos) queno reciba ninguno, o reciba slo unos pocos.

Las recomendaciones de poltica

La pobreza es un fenmeno multidimensional que no se cie a la dimensin delos ingresos. La insuficiencia de ingresos es el sntoma; el problema es la insufi-ciencia de capacidades. Desde esta perspectiva, una estrategia asistencialistadebe utilizar las transferencias de ingresos como un paliativo al sntoma y apos-tar a remediar el problema: La falta de capacidades asociadas al empleo, la edu-cacin, la salud y la vivienda e infraestructura bsica con polticas estructurales.

Para lograr integralidad de las intervenciones (dado que se trata de campos deaccin heterogneos), la estrategia debera girar alrededor del concepto dePlan de Promocin Integral para la Familia. A travs de evaluaciones socioeco-nmicas de los hogares, realizada por equipos de trabajadores sociales y profe-sionales especializados en las temticas, se deben detectar los principales proble-mas que en materia asistencial enfrenta cada familia, para facilitarles de mane-ra ordenada y monitoreada el acceso a una conjunto coherente de prestacionesasistenciales ajustadas a las necesidades especficas del hogar. De esta forma, unhogar puede recibir varias prestaciones asistenciales, junto con las transferenciasde ingresos, como ser ayudas alimentarias especiales con objetivos nutricionales,becas y asistencia escolar, acciones de promocin y prevencin de la salud y decontrol de enfermedades congnitas o crnicas, subsidios para construccin,ampliacin o reparacin de viviendas, subsidios a los servicios y transporte pbli-co, planes de empleo, capacitacin e intermediacin laboral. Lo importante esque el conjunto de prestaciones constituya un todo coherente ajustado a lasnecesidades del hogar, y que sean definidas y consensuadas con las familias yfundamentalmente reguladas y monitoreadas por el sector pblico.

Un aspecto central que se debe transmitir a las familias es que por ser un planse entiende que guarda transitoriedad, y que lo ms importante de la ayuda noes la transferencia monetaria sino las acciones estructurales de empleo, educa-cin, salud y vivienda. La idea conceptual es que el plan de medidas estruc-turales es lo que promover a las familias a salir progresivamente de su situa-cin de pobreza y, con ello, ir saliendo gradualmente de las acciones que reci-be en su condicin de pobre para incorporarse dentro de los mecanismos con-vencionales de proteccin social.

A modo de ejemplo, el objetivo de los planes de empleo para la pobreza es con-tribuir a que la persona pueda lograr insertarse en el mercado laboral, y cuan-do vuelva a requerir asistencia del Estado (por ejemplo para la bsqueda de unnuevo empleo) ya no lo haga desde una condicin de pobre sino en los progra-mas de intermediacin laboral convencionales; si un nio recibe comida en laescuela por la condicin de pobreza de su familia, el objetivo no es que perse-

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vere en esa situacin sino que en algn momento pueda almorzar en su domi-cilio o si lo hace en la escuela sea porque asiste a doble escolaridad, no por sucondicin de pobre; si la madre y el nio son atendidos por un programa depromocin materno-infantil especialmente dedicado por su condicin vulnera-ble, el objetivo es que en algn momento la madre y el nio tengan capacida-des para autocuidarse y acceder por iniciativa y medios propios a los cuidadosde su salud; si recibe una beca escolar de tipo asistencial, el objetivo es que enalgn momento la familia pueda solventar sus estudios o si accede a una becasea por su desempeo y no por su condicin de pobre. En el fondo, este con-cepto operativo es el que lleva al terreno un principio ms general, que es, quela asistencia social debe ser una ayuda transitoria; el objetivo es que la gentetenga capacidades propias para construir con independencia y libertad su pro-pia vida. El asistencialismo permanente sobre una misma familia es el reflejo delfracaso de la poltica pblica.

La reorganizacin de los actuales programas asistenciales provinciales y munici-pales para responder a esta lgica debe apuntar a agruparlos segn disciplina(ej. empleo, educacin, salud, vivienda e infraestructura, y otros que se defina)y fusionarlos al interior de cada disciplina de forma tal de obtener un progra-ma central dentro de cada disciplina donde se consoliden todos los recursoshumanos, fsicos y monetarios involucrados en la gestin de los dispersos pro-gramas actuales.

De esta forma, se logran economas de escala en la gestin de los progra-mas y fundamentalmente se facilita la transparencia para la ciudadana entrminos de objetivos, diseo, beneficiarios, recursos involucrados y resul-tados de cada programa central. Esto podra colisionar con la aspiracin deajustar la oferta asistencial a la realidad de cada familia (como se sugiereen la presente propuesta), dado que es muy difcil que un solo programacentral por disciplina se ajuste a la variedad de situaciones que se presen-tan en el heterogneo mundo de los hogares pobres. La respuesta es quela flexibilidad necesaria en los diseos debera hacerse con matizacionesdentro del programa central de la disciplina, y no creando un nuevo pro-grama o subprograma.

Por ejemplo, no son los mismos cuidados asistenciales que se requieren pararecuperar la salud de una madre y un hijo indigente con parto prematuroque los de una madre y un hijo pobre con parto natural; en un caso se nece-sita alimentacin especial y cuidados mdicos personalizados, mientras queen el otro basta con controles peridicos y algn suplemento vitamnico.Esto no justifica tener dos programas, sino dentro de un programa centralde promocin y prevencin materno-infantil, los trabajadores sociales sonlos que deben gestionar dentro del sistema pblico de salud los cuidadosespecializados para la madre y el hijo indigente, y para la madre y el hijopobre informar (y ayudar si tienen problemas de acceso) a que se haga loscontroles en los centros de salud y a que reciba los suplementos vitamnicosen los lugares que decida el programa de nutricin; lo que se pretende ilus-

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trar con este ejemplo es que los trabajadores sociales son los que deben ges-tionar las diferentes prestaciones que emanan de los programas centrales, yno generar un programa o subprograma para cada problema complejo quese presente.

Una restriccin es que gran parte del gasto asistencial proviene y lo ges-tiona la Nacin, quedando los mrgenes de accin de la Provincia acota-dos. El grueso del gasto asistencial nacional, donde la Provincia no tieneinvolucramiento, se vuelca en transferencias de ingresos (las moratorias ylas AUH) y en transferencias directas a los municipios de fondos para gastoasistencial.

En el caso de las transferencias de ingresos nacionales, la Provincia deberaamoldarse buscando facilitar el acceso a la mayor cantidad de nios, jvenesy mayores de 60 aos a las prestaciones nacionales. Para el caso de las pres-taciones municipales, financiadas con fondos nacionales, necesariamente lajurisdiccin provincial debe articular la gestin con los municipios. Es difcil-mente admisible desde el punto de vista de la razonabilidad y el sentidocomn preservar el paralelismo en la gestin del gasto asistencial. En la con-cepcin de conformar a nivel provincial programas centrales por cada disci-plina, es tcnicamente muy factible que los programas municipales se inser-ten manejados y gestionados por los propios municipios. As se conformarauna oferta asistencial comn entre la provincia y los municipios desde dondelos trabajadores sociales (provinciales y municipales) tomaran prestacionespara otorgarlas a las familias.

Desde el punto de vista de la tcnica de gestin de cada programa central,es fundamental priorizar los siguientes aspectos:

a) Diseo adecuado: debe basarse en un diagnstico riguroso del pro-blema, apelando a la mayor cantidad de datos posibles, fijar reglas defuncionamiento, metas cuantificables, plazos posibles y controlables yun marco legal simple;

b) Focalizacin: dado que el Plan de Promocin de la Familia estpensado especialmente para ayudar a salir de la pobreza es fundamen-tal que se focalice en la poblacin pobre;

c) Transparencia en el manejo de la informacin: publicacin de lainformacin del programa, objetivos, beneficios, metas, beneficiariosy costo de cada programa. Dentro de este aspecto de gestin es cen-tral el Sistema nico de Beneficiarios donde se registren las presta-ciones que est recibiendo cada familia pobre;

d) Control: auditoras, rendicin de cuentas respecto a los recursosasignados y los logros alcanzados, control de prestadores y control debeneficiarios;

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e) Utilizacin de tecnologas de informacin: acceso a la informacin ya las solicitudes por internet, as como tambin la ejecucin de los tr-mites;

f) Medicin de impacto: una prctica nunca implementada en la ges-tin pblica en Argentina es incorporar como parte integrante delprograma los sistemas de informacin y los recursos analticos paramedir el impacto de las intervenciones. Las mediciones de impactodeben realizarse por el propio programa y por agentes externos.

En la institucionalidad de esta reformulacin de la poltica asistencial juega unrol estratgico el Consejo Provincial de Polticas Sociales conformado para tra-bajar en la planificacin y la coordinacin de las polticas sociales con la partici-pacin de organismos gubernamentales y entidades de la sociedad civil (orga-nizaciones no gubernamentales, religiosas, universidades pblicas y privadas,municipios, comunas y actores de la sociedad civil). Este es el rgano polticodonde se deben consensuar los principales aspectos de los diseos de los pro-gramas asistenciales centrales, sancionar las normas generales de los progra-mas, ejecutar la rendicin de cuentas de las reas ejecutoras y encargar a agen-tes externos las auditorias y la medicin de impacto de los programas. ElObservatorio Social debe trabajar intensamente en producir, integrar y analizarlos resultados de las auditorias y las evaluaciones de impacto para sistematizarla informacin y brindarla en forma permanente a la ciudadana.

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DIAGNSTICO Y ESTRATEGIAS DEMEDIANO Y LARGO PLAZO EN

POBREZA E INDIGENCIA

El 30 de marzo de 2011 se realiz en la sede del COPEC el Taller de Validacin Tc-

nica, durante el cual se present el Informe Diagnstico y Estrategias de Media-

no y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia, realizado por IDESA para el COPEC, en

el marco del Proyecto: Abordaje de las temticas sociales de la Provincia de Cr-

doba desde una mirada estratgica de mediano y largo plazo hacia una provin-

cia con inclusin social.

En el presente Documento de Divulgacin N 1 del rea de Desarrollo Social del

COPEC incluimos un resumen de los aportes y comentarios realizados por el co-

ordinador del trabajo, panelistas y participantes al encuentro.

Jorge Colina (IDESA)Pablo Gonzlez (Universidad Alberto Hurtado, Santiago de Chile)

Gabriela Galassi (IERAL de Fundacin Mediterrnea)Adrin Simioni (La Voz del Interior)

AsistentesJuan Carlos Massei (Ministro de Desarrollo Social de Crdoba)

Manuel San Pedro (COPEC)Jos Luis lvarez (Critas)

Hctor Gertel (IEF - UNC)Alejandra Torres (Ministerio de Desarrollo Social)

Marta Lpez (Secretara de la Funcin Pblica)

Taller de Validacin TcnicaDS

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La asistencia social debe promoverel capital humano

La experiencia internacional fija un marco estratgico para la provincia. Y si no,basta con tomar como ejemplo los programas de transferencias condiciona-das, donde Latinoamrica fue un precursor que, tras aplicarlos exitosamente, losextendi a otros pases del mundo emergente. Estos programas establecen quela asistencia social debe estar sujeta a ciertos condicionamientos que la familiabeneficiaria ha de cumplir, a los fines de -en algn momento- lograr liberarsede la asistencia social gracias a un progreso social.

En Amrica Latina, dichos programas ponen como principales condiciones la asis-tencia escolar y los controles de salud, a modo de generar un compromiso queal cumplirse logre impedir que los hijos repitan la historia de los padres.De esta manera, la asistencia social debe pensarse, no como algo permanente,sino como transitoria y promotora del capital humano. La asistencia social parasiempre es el fracaso de las polticas asistenciales.

Actualmente, Crdoba est ingresando en un momento crtico, en una fase dedesarrollo denominada transicin demogrfica, la cual indica que hay mayorcantidad de gente en edad de trabajar que cantidad de gente naciendo. Dentrode 20 aos esta pirmide va a ser ms ancha arriba y ms fina abajo. De esta ma-nera, Crdoba es duea de una oportunidad histrica para desarrollarsegracias a que tiene el mayor porcentaje de personas en edad de trabajar. Esta esuna particularidad de los pases emergentes de ingresos medios, como lo son Ar-gentina y Uruguay. Brasil, por su parte, est un poco ms atrs en esta transicin;en tanto que Paraguay y Bolivia, que tienen muchos nios, todava estn a dis-tancia de entrar en esta fase de transicin demogrfica.

Un ejemplo a destacar es el de Irlanda, que si bien est en crisis, es uno delos pases ms competitivos del mundo, y ha tenido una fase de desarrolloimpactante debido a que supieron detectar y aprovechar exitosamente sutransicin demogrfica. Al observar que tenan mucha gente en edad de tra-bajar, los irlandeses reformaron el campo tecnolgico, el campo educativo,el campo laboral y el campo social. Una vez realizadas las reformas necesa-rias, pusieron toda esa gente a trabajar, aumentando as su productividad ydisminuyendo la pobreza.

En este contexto me atrevo a afirmar que el ao 2012 es la oportunidad socialque tiene Crdoba y que no debe perder de vista. Por ello, la estrategia que pro-ponemos es buscar la forma de articular los fondos de la Provincia con losprogramas de la Nacin, ya que el 75% del gasto en poltica asistencial no losmaneja Crdoba, sino que ya viene predeterminado desde la Nacin y solo haygrados de libertad en el 25% restante.

La asistencia socialdebe pensarse, nocomo algopermanente, sinocomo transitoria ypromotora delcapital humano. Laasistencia socialpara siempre, es elfracaso de laspolticasasistenciales.

JORGE COLINA - IDESA

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Siguiendo esta estrategia, observamos que las dos principales acciones asis-tenciales en la provincia son las Moratorias Previsionales y la AsignacinUniversal por Hijo (AUH). En cuanto a las Moratorias se debera hacer un es-fuerzo desde la provincia por maximizar la accesibilidad de los hogarespobres a la misma. Hoy no es fcil acceder a las moratorias. La complejidadadministrativa es importante, hay que buscar un gestor, hay que tener dine-ro para pagar la primera cuota, etc. Ante toda esta complejidad administra-tiva, se debera prever que sea el Estado provincial el que ayude a la genteanciana de los hogares pobres a entrar al beneficio. Diferente es el caso de laAUH, donde el trmite es fcil.

Aqu lo que hay que hacer es consensuar con la ANSES el control de la contra-prestacin. Hoy existe una libreta de seguridad social, educacin y salud que esun instrumento bastante rudimentario. El control de la condicionalidad de-bera hacerlo la Provincia, articuladamente con la ANSES a travs de un siste-ma de informacin electrnico.

Otro punto importante tiene que ver con sumar como colaboradoras a las ONGsque se desempean en mbitos vinculados con la pobreza y que participan acti-vamente en la sociedad, para lograr una inteligencia en la gestin de las accio-nes sociales. No es desconocido que muchas veces son ellas las que ms conoci-miento tienen de donde estn los hogares vulnerables y de cules son las verda-deras necesidades que tienen.

Finalmente, considero crucial en este proceso resucitar el concepto de tener unConsejo Provincial de Polticas Sociales, ya que es ah donde estn las fuer-zas provinciales, municipales, de la oposicin, de las ONGs y de la sociedad civil,que deben general las condiciones de sustentabilidad de las estrategias, ms allde los ciclos polticos-electorales.

Chile y Uruguay tienen organismos similares que demostraron que cambianlos gobiernos, cambian los ministros, cambian las fuerzas polticas, pero se pre-servan las polticas. Las discusiones se dan en el Consejo, se hacen transparen-tes y es ah donde se resuelven. Luego las polticas bajan consensuadas y los pro-gramas terminan teniendo un poco de cada uno. Organismos como el COPEC yel Consejo Provincial de Polticas Sociales deben ser la garanta, ante los cambiosde gobierno, de la continuidad de las visiones estratgicas y sus respectivas po-lticas de mediano y largo plazo.

JORGE COLINA

Economista e investigador del Instituto para el Des-arrollo Social Argentino (IDESA). Coordinador delInforme Diagnstico y Estrategias de Mediano y Lar-go Plazo en Pobreza e Indigencia, realizado por IDE-SA para el COPEC.

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La clave es combinar asistencia concapacitacin

Dentro de los elementos centrales de la poltica social necesitamos tener objetivosbien definidos y que sean fcilmente medibles para poder hacer la evaluacinposterior. Esos objetivos definidos tienen que estar en la instancia del diseo delprograma, no a posteriori. Tambin en el momento del diseo debemos agregar lamtrica para medir el grado de xito de los programas que estamos diagramando.Y por ltimo tener mecanismos automticos para monitorear el funcionamiento delos programas, generando de esta manera bases de datos confiables.

Dentro de los puntos crticos, quizs uno de los ms importantes es el problemade la focalizacin. Por ello debemos preguntarnos: estamos llegando a quie-nes realmente necesitan la ayuda? Si la respuesta es no, entonces se est di-luyendo parte de los recursos y de los esfuerzos en una poblacin que no debe-ra ser beneficiaria de estos planes.

Cmo se hace para identificar a los beneficiarios? Hay experiencias internacio-nales donde lo que se ha hecho, como en el caso particular de Chile, es la Fichade Proteccin Social. Esa ficha fue diseada en los aos 70 y ha mutado desdelos aos 90 para evaluar la vulnerabilidad de las familias, no solamente las ne-cesidades que tengan en materia estructural sino tambin de vulnerabilidad.

En chile, los interesados van a la municipalidad, piden un asistente social y ste eva-la a la familia con un listado largo donde se miden aspectos que permiten caracte-rizar a esa familia. Esa ficha es la puerta de entrada a los programas sociales.Una vez que se tiene toda la informacin relevada, la misma tiene que ser actualiza-da en el tiempo. El objetivo es que en un perodo razonable la calificacin de la fami-lia en esa ficha suba y, por lo tanto, con una calificacin alta ya no necesitar asisten-cia. Desde el punto de vista del diseo de la poltica social estratgica, esa ficha po-dra colaborar mucho en el caso de Crdoba para identificar bien cules son lasnecesidades y cules son los programas a los que puede acceder cada beneficiario.

La experiencia de Crdoba en particular ha hecho que, incluso coincidiendo conlos colores polticos de los gobiernos nacionales, provinciales y municipales, sehaya tenido problemas de coordinacin y eso dificulte llevar a cabo todos es-tos programas de manera eficiente.

La burocracia tiene tambin que ver con el acceso que tiene la gente alos programas asistenciales. Al momento de disear los programas debemosbuscar la forma para que la familia no tenga que hacer grandes trmites paraacceder a los beneficios; tiene que ser algo muy simple. En el caso de Chile conla ficha de proteccin social, el programa pide equis cantidad de puntos. Si la fa-milia obtiene dichos puntajes accede al programa, sin ms.

En Chile, losinteresados van a lamunicipalidad,piden un asistentesocial y ste evalaa la familia con unlistado largo dondese miden aspectosque permitencaracterizar a esafamilia. Esa ficha esla puerta deentrada a losprogramas sociales.

PABLO GONZLEZ - Universidad Alberto Hurtado (Chile)

PABLO GONZLEZ

Economista cordobs de la Universidad Alberto Hur-tado, de Santiago de Chile, invitado como panelis-ta en la presentacin del Informe Diagnstico y Es-trategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e In-digencia.

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Los programas asistencialistas han demostrado en los trabajos de evaluacinacadmicos que las polticas asistenciales tienen muy buen efecto en el cortoplazo pero no logran cambios estructurales. Obviamente que desde el punto devista de las transferencias, y al ser estas condicionadas, el objetivo es que segrade, es decir, que no haya una familia que reciba el beneficio permanente-mente. En general esto de graduarse, de salir de esa situacin de vulnerabili-dad, tiene mucho que ver con el acceso y la calidad del trabajo. Para ello hayprogramas de capacitacin laboral, el problema es que, si esta capacitacin esgeneral, la evidencia emprica muestra que tienden a no ser demasiado efecti-vos, por lo que tenemos que darles capacitacin que sea especfica, tenemosque darles un oficio.

Lo ms complejo es reducir la vulnerabilidad. Es decir, sacar a alguna fa-milia de su situacin de pobreza es relativamente fcil, el tema es cun vulne-rable y cun rpido se puede volver a esa situacin de pobreza cuando recibaun shock. Por eso hay que apuntar a tratar de que se grade, que nunca msvuelva a ser pobre. Y la nica manera es combinando las polticas asisten-ciales con la capacitacin.

En cuanto a los programas de microemprendimientos tienden, en general, aser bastante malos en sus resultados. Si garantizan subsistencia, siguen mante-niendo la vulnerabilidad de los receptores. Por ejemplo, se enferma la personaque tiene el microemprendimiento y esa familia vuelve a ser pobre. La eviden-cia emprica muestra que, en general, estos programas tienen mejores resulta-dos cuando estn vinculados con programas de capacitacin.

Es necesario destacar que gran parte de la solidez de la poltica social chilena sur-ge esencialmente en el ao 2001, cuando se instalan los fondos soberanos. Esah donde se deja de lado la idea de presupuestos anuales ejecutados en base atrminos corrientes, para comenzar a pensar en trminos estructurales. En Chi-le, se calculan los ingresos que tendrn en el mediano plazo y, en funcin de eso,se determina el gasto. Cul es la ventaja de ello? Que si hay ingresos mayorespor una bonanza, se ahorran, permitiendo de esa manera sostener la poltica so-cial como un todo en los perodos donde es ms necesaria.

Gran parte de la problemtica de la poltica social en Argentina y en la provin-cia de Crdoba surge porque no tenemos los fondos cuando los estamosnecesitando. Esta idea de empezar a pensar en un presupuesto plurianual esuna forma de contribuir a que los fondos estn siempre presentes. Es decir, queen pocas de recesin sea posible continuar con la poltica social y que sta nose resienta, como sucede actualmente.

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La Asignacin Universal por Hijo fue un giro en la poltica social nacional

Qu es lo que tiene que abordar la poltica social? En primer lugar, debe cre-ar las condiciones para hacer frente a la ruptura de la cadena causal en-tre educacin, empleo y seguridad social. Hay una tendencia mundial conuna expresin ntida en Amrica Latina y en Argentina- hacia un acceso cadavez ms desigual a la educacin. Otra tendencia notoria son las cada vez ms di-fundidas prcticas de empleo no registrado o empleo informal, las cuales provo-can un quiebre en el sistema contributivo de seguridad social.

Es en este marco donde la poltica social ingresa con un doble rol: atacar al sn-toma del problema social que, como bien lo defini IDESA, es la pobreza; y bus-car sus causas en las capacidades. De este doble rol tambin se desprenden dostipos de polticas sociales: las asistenciales, dirigidas a paliar la pobreza; y lasorientadas a incrementar las capacidades, relacionadas con el trabajo, la educa-cin, la salud y la infraestructura social.

En otro orden de cosas, una de las ms importantes discusiones que tuvo lugaren la literatura de los ltimos tiempos fue acerca del universalismo versus lafocalizacin de las polticas sociales. Es as como durante las dcadas del 70 ydel 80 se tendi a expandir la idea de focalizacin en pases en desarrollo comolos de Amrica Latina, debido a la necesidad de racionar el gasto pblico y des-tacando como principal ventaja el hecho de requerir una menor inversin paraatender a un segmento especfico de la poblacin.

Sin embargo, la focalizacin propendi a generar una gran cantidad de prcti-cas clientelares, lo cual motiv un retorno a la idea del universalismo, surgidacon la filosofa del Estado del bienestar y que, por cuestiones de restricciones fis-cales y de la cantidad de recursos que insume, haba sido dejada de lado. La granventaja del universalismo es que, al proporcionar un nivel mnimo de bienestarpara toda la poblacin, no genera clientelismo. Adems, tiene escasos efectossobre los incentivos, especialmente sobre la oferta de trabajo.

Paralelamente a esta discusin, se dio el debate en torno a las transferenciascondicionadas -protagonistas de la dcada del 90-, las cuales tienen como me-ta principal y de corto plazo aliviar la pobreza, pero generan una condicio-nalidad vinculada a objetivos de largo plazo, como la generacin de capitalhumano mediante salud y educacin.

En Argentina el caso paradigmtico de la poltica social y de la adopcin de lastransferencias condicionadas es el de la Asignacin Universal por Hijo (AUH),poltica universal con cerca de 3,7 millones de beneficiarios que signific un gi-ro en la poltica social nacional en trminos de cobertura. ste es un

Qu es lo quetiene que abordarla poltica social? Enprimer lugar, debecrear lascondiciones parahacer frente a laruptura de lacadena causal entreeducacin, empleoy seguridad social.

GABRIELA GALASSI - IERAL

GABRIELA GALASSI

Economista e investigadora del IERAL de FundacinMediterrnea, invitada como panelista en la pre-sentacin del Informe Diagnstico y Estrategias deMediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia.

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ejemplo de una poltica universal que podramos preguntarnos cun bien atien-de a los segmentos ms desfavorecidos de la poblacin; a pesar de ser univer-sal, los 4 primeros deciles acumulan el 82% de de los montos distribuidos. Osea que, a pesar de su criterio de universalidad, se estara atendiendo a las per-sonas de recursos ms bajos.

Adems, la particularidad que tiene es que los efectos en la oferta de trabajo de-beran minimizarse, ya que, como ustedes saben, la AUH proporciona una asig-nacin por hijo a los trabajadores informales y desempleados, que es equivalen-te a las asignaciones por hijo de los trabajadores formales.

En qu cosas habra que poner el acento dada la poltica social actual en la Ar-gentina?

a) En la continuidad y la institucionalidad de las polticas, ya que se necesitanpolticas de Estado y no polticas de emergencia, sobre todo en trmi-nos sociales.

b) En la necesidad de armonizar la red de polticas sociales, lo cual podrahacerse mediante un sistema nico de beneficiarios y que sea por benefi-ciario y no por programa. O tener registros a nivel horizontal o por beneficia-rio, permitiendo el entrecruzamiento entre los distintos programas y las distin-tas intervenciones.

c) En la necesidad de generar una evaluacin de impacto dentro de cadaprograma, controlada por un externo para generar objetividad.

d) En considerar los efectos de los incentivos sobre los individuos en losdistintos planes, porque se es tambin uno de los problemas de la polti-ca social.

e) Y en aumentar la automaticidad, en detrimento de la discrecionalidad,en cuanto al financiamiento de las polticas sociales ejecutadas por gobiernossubnacionales, para corregir las disparidades regionales. En este sentido, ca-be destacar la posibilidad de generar frmulas de financiamiento auto-mtico, con el espritu de la coparticipacin, tanto a nivel de la Nacin comodentro de la Provincia, pero en funcin a indicadores objetivos, como NBI, po-breza o porcentaje de carencias en infraestructura social bsica.

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La nica alternativa es mejorar el uso de los recursos que tenemos

Un tema que me pareci muy interesante y que lo expuso Jorge Colina, es el sen-tido de la oportunidad que hay que aprovechar. Por ejemplo, a diferenciade otras provincias, Crdoba tiene un rea geogrfica extensa y productiva quepermitira ayudar al desarrollo de las reas geogrficas ms pobres. Es decir, enla primera vive buena parte de la poblacin con bajos niveles de pobreza quepodra ayudar a aquellas reas donde hay ms pobreza.

En cuanto al gasto destinado a asistencia social, me planteo lo siguiente: Sivemos que con este dinero y esta modalidad de trabajo no se resuelve elproblema, entonces no es muy razonable esperar que poniendo ms dine-ro a la misma mquina vaya a mejorar la situacin, porque el Estado ar-gentino est prcticamente al tope de la cantidad de dinero quepuede destinar a gasto social.

La presin impositiva efectiva es record histrico y la presin impositivalegal es muchsimo ms alta todava. Incluso, en algunas provincias argentinases ms alta que en regiones similares espaolas. Esto me lleva a pensar que noes esperable que vaya a haber ms recursos para volcar a esta misma mquina yque la nica alternativa es mejorar el uso de los recursos que tenemos.

Otro punto a tener en cuenta, y que desde el periodismo es posible observar,es el gran fracaso a nivel nacional de otorgar desde hace 30 aos grandes re-cursos a las provincias pobres y, pese a ello, que esas provincias continen igualo peor.

Entonces hay siempre un sector regional que est financiando al res-to. Obviamente, las provincias, protegidas en su autonoma poltica otorga-da por la Constitucin, gastan ese dinero como quieren. Una forma de solu-cionar estos fenmenos es que aquellos que financian la salida de la pobre-za pudieran establecer las condiciones para que esos recursos no puedanutilizarse discrecionalmente.

Por ejemplo, uno podra decirle a los municipios pobres, a cualquier municipiopobre, que vamos a participar, que vamos a poner recursos por esta va, pero quetiene que cumplir determinados requisitos, porque sino esos municipios, a ve-ces por cuestiones de gestin, terminan multiplicando la pobreza.

Hay municipios en donde se ha tendido la red de agua, pero despus, por-que es muy costoso polticamente, no se les ha cobrado una tarifa para man-tener ese sistema. O se han hecho proyectos destinados a tratar de eliminarlos basurales a cielo abierto, que son un factor sanitario importante, y por

La presinimpositiva efectivaes record histrico yla presinimpositiva legal esmuchsimo ms altatodava. Esto melleva a pensar queno es esperable quevaya a haber msrecursos para volcara esta mismamquina y que lanica alternativa esmejorar el uso delos recursos quetenemos.

ADRIN SIMIONI - La Voz del Interior

ADRIN SIMIONI

Editor de la seccin Economa del diario La Voz delInterior, invitado como panelista en la presentacindel Informe Diagnstico y Estrategias de Medianoy Largo Plazo en Pobreza e Indigencia.

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razones de poltica o de control de dinero del presupuesto hay municipiosque han bombardeado todos esos planes. Entonces si los ciudadanos vana hacer un esfuerzo financiero importante para eliminar la pobrezaen esas regiones, hay que condicionar polticamente las acciones deesas jurisdicciones.

Y en el caso de la provincia, si va a tomar a su cargo la aplicacin y la adminis-tracin de las condicionalidades, tambin tiene que cambiar su forma de admi-nistracin. Por ejemplo, la provincia no tiene un CUIT, un nmero nico para es-tudiantes. Entonces, si un chico deja la escuela no se sabe si se fue a otra, si aban-don el sistema o qu. La poca informacin que se tiene es una carenciamuy importante en cualquier sistema de control.

En cuanto al tema de la voluntad poltica, para llevar adelante estos cambioses imprescindible contar con partidos polticos slidos, que sepan ququieren, que estn formados por gente con una visin de las cosas y dispues-tos a consensuar. De lo contrario, estamos limitados, tanto para la susten-tabilidad en el tiempo de las polticas que se decidan, como para la posibili-dad de empezar a implementarlas.

Por ltimo, quiero rescatar, ms all del trabajo que hizo IDESA, el intento delCOPEC en la bsqueda de soluciones reales y a largo plazo para estas problem-ticas. Creo que es all donde est el verdadero desafo.

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Quiero agradecer al COPEC porque ha llevado adelante esta mesa de traba-jo que tiene que ver con las polticas sociales. Me parece un mbito impor-tante para que los gobiernos, los funcionarios y los partidos polticos plan-teemos polticas de Estado, que tras ser debatidas, se terminen transforman-do en compromisos asumidos, tal como sucedi con el Acuerdo por laEducacin.

Adems, quiero agradecerle profundamente a IDESA por el trabajo realiza-do, ya que nos va a ser de gran ayuda. Y tambin quera decirles que com-parto casi en su totalidad el planteo de Jorge Colina, las evaluaciones quese realizaron y las conclusiones.

Est claro que la Argentina tiene un problema estructural de lo que significala falta de Federalismo. La triangulacin Nacin, Provincia, municipiosno contribuye a la articulacin verdadera de todos los programas so-ciales, los cuales, adems, no son temas slo del ministerio de Desarrollo So-cial, sino que tienen que ver con la educacin, con la salud, con la seguridady con una serie de factores que hacen al hogar o a la familia pobre.

En ese sentido, estamos tratando por todos los medios que nuestros progra-mas tengan un abordaje general. Antes, en los gobiernos provinciales com-petan los ministerios entre s buscando soluciones paralelamente con pro-gramas desde desarrollo social, desde salud, educacin, etc.

Nosotros hemos cambiado esa competencia para ir por programas conabordajes integrales en los que el Ministerio de Desarrollo Social es el m-bito de aplicacin, el Ministerio de Industria se ocupa del tema empleo, elMinisterio de Educacin de la calidad educativa y el Ministerio de Salud demejorar la situacin sanitaria de los cordobeses.

Aportes de los asistentes

Una de las grandesfalencias en eldiseo eimplementacin delas polticas deEstado asistencialeses la inexistencia decontroles. Sin lugara dudas, esnecesario crear unsistema riguroso decontrol.

JUAN CARLOS MASSEIMinistro de Desarrollo Social de la Provincia Crdoba.

Taller de Validacin Tcnica DS

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Tambin quiero retomar lo que planteaba IDESA respecto a los controles.Creo que una de las grandes falencias en el diseo e implementacin de laspolticas de Estado asistenciales es la inexistencia de controles. Sin lugar adudas, es necesario crear un sistema riguroso de control.

En ese contexto de falta de control y registro, es que estamos impulsandocuatro elementos fundamentales: El Consejo Provincial de Polticas Sociales;el Observatorio Social; el Sistema nico de Beneficiarios Sociales que nos vaa permitir unificar los programas que tambin estn hechos por ley y el Re-gistro nico de ONGs.

En nuestra gestin, los beneficiarios de los distintos programas sloacceden a ellos previo cumplimiento de los requisitos de la asisten-te social que lo corrobora. Con este mecanismo se elimin la subjetividad,el clientelismo y la prebenda.

Con respecto a las polticas de Estado, en la provincia de Crdoba tenemosun ejemplo que es el PAICOR, un programa que ya tiene 30 aos. Porqu se consolid como poltica de Estado el PAICOR? Porque es una polticafocalizada para los chicos que no tienen en sus hogares las condiciones dealimentacin mnimas y necesarias para un crecimiento saludable. En ese sen-tido, el PAICOR hace de puente, ofreciendo no slo alimentacin sinoigualdad de oportunidades. Pasaron cuatro gobiernos radicales, tres go-biernos peronistas y el PAICOR sigui en pie. Es, de hecho, la nica polticade Estado en materia social que ha logrado sobrevivir a estas polti-cas pendulares. Creo que experiencias como la del COPEC son una gran al-ternativa para que polticas de Estado como sta sean una realidad.

Quisiera complementar el enfoque presentado incorporando otra perspectiva.Considerar el problema no slo como un gasto agregado que se otorga comoasistencia a beneficiarios pasivos sino tambin como un mix de incentivos o deingresos disponibles como oportunidad para que individuos y familias conproyectos propios se dispongan a obtenerlos. Es decir, complementar lo macrocon lo micro, enriquecer la visin de un inventario de NBI con lo que sera un in-ventario de mltiples y diversos proyectos familiares de mejora de las propias con-diciones de vida. Concebir a ese sujeto no slo como beneficiario objeto de pol-ticas sociales, sino como protagonista de su propia mejora de vida, lo que permi-

MANUEL SAN PEDROVicepresidente del COPEC.

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ta considerar la intervencin en polticas sociales no slo como conjunto estruc-turado de programas sociales sino tambin como bancos de oportunidadesde proyectos familiares de mejora.

Desde esta perspectiva se podra pensar al sujeto desde la concepcin de su-jeto popular1, constituido a partir de una demanda insatisfecha y en base auna discursividad que se genera creando valores culturales que de algn mo-do mejoran la condicin de la cual parten.

Creo que ese sera un abordaje complementario, que implicara que cada ho-gar en lugar de tener una ficha de inventario de debilidades o de caren-cias pueda eventualmente trabajar en construir proyectos familiares de in-tegracin o de inclusin. Esto va a requerir una movilizacin importantede todas las ONGs, de profesionales de la asistencia social y de trabajos comu-nitarios que colaboren en la formulacin de estos proyectos y en la identifi-cacin de patrones o tipologas de proyectos que permitan simplicar la diver-sidad y facilitar la administracin de los programas sociales.

En este sentido cobra importancia la existencia de mejores condiciones paragarantizar aspectos vinculados a la transparencia, a la informatizacin de lainformacin, a la participacin de las diferentes organizaciones, a la eficien-cia, al rol de la sociedad civil, a la auditoria y al control.

Estos aspectos podran generar un contexto propicio para crear prototipos dediseo que impliquen que el sujeto busque y construya, sobre ese piso de laasignacin bsica universal, una propuesta de aspiraciones ms amplias quecomplete y suplemente esa asignacin de base. Esto podra generar incenti-vos culturales y valores adicionales a la mera recepcin pasiva de los sub-sidios creando condiciones para una suerte de meritocracia o cultura delesfuerzo, fortaleciendo las transferencias condicionadas.

Juan Pablo II marcaba dos grandes conductas del hombre que generanpobreza. Una es el afn de riqueza desmedido, cueste lo que cueste, pi-sotee a quien pisotee; y la otra es el ansia de poder, entendido como laimposicin de la voluntad de una persona sobre cualquier otra cosa sin im-portarle lo que eso implique. Son dos cosas que a veces cuesta verlas en losanlisis de pobreza, pero que son absolutamente ciertas en mi opinin.

1. Segn la concepcin de Ernesto Laclau.

Concebir a esesujeto no slo comobeneficiario objetode polticas sociales,sino comoprotagonista de supropia mejora devida, lo que permitaconsiderar laintervencin enpolticas sociales noslo como conjuntoestructurado deprogramas socialessino tambin comobancos deoportunidades deproyectos familiaresde mejora.

El mejor programafracasa si quienes loejecutan se quedancon el dinero, siquienes debenpagar impuestos nolos pagan y sireciben beneficiossociales aquellaspersonas a las queno lescorresponden.

JOS LUIS LVAREZVicepresidente de Critas Arquidiocesana de Crdoba.

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Con esto me gustara que, as como estudiamos e invertimos tiempo deba-tiendo cuestiones tcnicas, no nos olvidemos que el mejor programa fra-casa si quienes lo ejecutan se quedan con el dinero, si quienes debenpagar impuestos no los pagan y si reciben beneficios sociales aquellas per-sonas a las que no les corresponden. As no es sustentable ningn progra-ma social ya que un trasfondo social de corrupcin no permite aca-bar con la pobreza.

Me parece muy interesante la idea del Consejo de Polticas Sociales. Sinembargo, no debemos olvidar que tiene una representacin limitada, lo cualincide en su capacidad de generar. Se necesitara algo como el COPEC, conms proyeccin y que cuente con un equipo tcnico permanente. Cual-quier programa es difcil de implementar si su discusin est en manos depersonas que se renen tres o cuatro veces al ao. Me parece excelente idea,pero sugiero hacer algunas modificaciones al Consejo de Polticas Socialesen cuanto estructura y forma de organizacin.

Hay un tema que se nos escapa a los economistas, que muchas veces los so-cilogos traen a colacin, y es la reproduccin intergeneracional de lapobreza. Todas las sugerencias de polticas orientadas a la mejora de la fi-cha de proteccin social, es decir, para alcanzar una mejor identificacinde los usuarios del sistema, deberan ser complementadas con algn esfuer-zo en el cual la Provincia oriente tambin recursos logsticos para mejorarlos sistemas estadsticos en general.

Como profesionales, el instrumento que actualmente utilizamos paraanalizar y medir la pobreza es la Encuesta Permanente de Hogares. Suce-de que los pases realmente preocupados por el problema de la reproduc-cin intergeneracional de la pobreza cuentan con unos sistemas estadsticosen los cuales, desde hace aproximadamente 20 aos, hay paneles de segui-miento de las personas a lo largo del tiempo que permiten sacar con-clusiones (a lo mejor complementarias) o ajustar algunas de las conclusionesasociadas a una ficha de seguimiento que manejan administrativamente losfuncionarios a travs de las oficinas del gobierno.

Solamente quera dejar esa inquietud, que tambin se vincula con la rede-finicin y apropiacin del espacio pblico por diferentes sectores de la so-

Los pases realmentepreocupados por el

problema de lareproduccin

intergeneracional dela pobreza cuentan

con unos sistemasestadsticos en los

cuales, desde haceaproximadamente

20 aos, hay panelesde seguimiento de

las personas a lolargo del tiempo.

HCTOR GERTELInstituto de Economa y Finanzas de la UNC.

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ciedad, que es un tema que nos resulta alejado a los economistas tratarlo,pero que cada vez est resultando ms importante en la defensa de la ins-titucionalidad y de una sociedad cohesionada y homognea.

Comparto el diagnstico y las propuestas presentadas en el documento deIDESA. Sin perjuicio de ello, considero pertinente enfatizar dos restriccio-nes muy importantes a tener en cuenta cuando se aborda la aplica-cin de las polticas asistenciales. En primer lugar, hay que considerarque para provocar un cambio de paradigma en la gestin del gasto pblicoasistencial es necesario invertir mucho esfuerzo poltico. La poltica asisten-cial constituye un rea muy expuesta y donde juegan intereses muy sensibles.Por eso, el abordaje transformador, para que sea eficaz, requiere au-dacia y constancia.

El segundo punto, que a mi juicio es fundamental resaltar, es que la imple-mentacin es el aspecto donde se presentan las mayores debilidades, segnla experiencia acumulada en los tres niveles de gobierno y desde hace mu-cho tiempo. Pueden existir problemas y deficiencias en los diseos de losprogramas, pero claramente el punto ms vulnerable es la ejecucin.Con tan baja capacidad de gestin, hasta los buenos diseos fracasan.

Un ejemplo concreto se da con la Asignacin Universal por Hijo (AUH).Instrumentar un programa de transferencias monetarias condicionadas esun paso positivo muy importante que goza justificadamente de am-plios consensos. Sin embargo, pareciera no tenerse en cuenta que la no-vedad no es distribuir dinero entre las familias pobres sino producir un cam-bio de comportamiento en las familias inducido a travs de las condiciona-lidades. En teora, la Provincia como responsable de la administracindel sistema educativo y de salud pblica, debera tener una partici-pacin activa y decisiva en control. Pero hasta el momento la Provinciaslo cuenta con la identificacin de parte de los beneficiarios. El resultadoes que por deficiencias en la gestin no se est haciendo un buen control delas condicionalidades y, por lo tanto, se esta diluyendo la capacidad del pro-grama para resolver los problemas de marginalidad social.

Por ello, creo que un mbito como el COPEC es fundamental no slo paradiscutir transformaciones en el diseo de las intervenciones, sino fundamen-

ALEJANDRA TORRESSecretara de Planificacin y Control de

Programas del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Crdoba.

Pueden existirproblemas ydeficiencias en losdiseos de losprogramas, peroclaramente el puntoms vulnerable es laejecucin.

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talmente en aportar ideas tendientes a aumentar la calidad de la gestin.Es clave disear estrategias que apunten a superar las falencias queimpiden la implementacin exitosa de programas bien diseados pero fal-tos de control como es el caso de la AUH.

Quisiera sealar dos iniciativas que me parecieron creativas en el informerealizado por IDESA a pedido del COPEC. Por un lado, me parece muy im-portante como propuesta concreta la creacin de una ficha de necesida-des o de carencias de las familias vinculada a una ficha de expecta-tivas. Creo que esta propuesta transforma al sujeto al cual va destinadala poltica en artfice de su propio destino, con lo cual es probable queponga ms empeo en su cumplimiento.

Por otro lado, quiero rescatar que el resultado de la gestin pblica esuna construccin colectiva. Y como es colectiva, va a ser la capacidad dearticulacin de todos los actores de esta cadena de proceso de creacin devalor, y no solamente la capacidad de gestin del Estado, la que incida en elresultado final obtenido. Con lo cual la sociedad, las ONGs, las univer-sidades y todos los sectores involucrados en dicho proceso, debernaprender a trabajar articuladamente en la solucin de los problemas.

MARTA LPEZSecretara de la Funcin Pblica

de la Provincia de Crdoba.

El resultado de lagestin pblica esuna construccin

colectiva. Y como escolectiva, va a ser la

capacidad dearticulacin de

todos los actores deesta cadena de

proceso de creacinde valor la que

incida en elresultado final

obtenido.

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Instituciones y organismos que participaron en la presentacindel Informe:

Asociacin de Padres y Amigos del Insuficiente Mental (APADIM).

Caja de Jubilaciones de la Provincia de Crdoba.

Critas Arquidiocesana de Crdoba.

Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la UniversidadNacional de La Plata (CEDLAS).

Cmara de Industriales Metalrgicos y de Componentes de Crdoba(CIMCC).

Comisin Provincial para la Erradicacin del Trabajo Infantil de la Provinciade Crdoba (COPRETI).

Comit Consultivo Acadmico Institucional (CCAI) del COPEC.

Diario Comercio y Justicia.

Diario La Voz del Interior.

Direccin General de Estadstica y Censos de la Provincia.

Foro Permanente para la Educacin Tcnica.

Fundacin para Asistencia Integral del Anciano (Faidela).

Fundacin para la Promocin Vecinal (FunProVe).

Fundacin Red Celeste y Blanca.

Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA).

Instituto de Economa y Finanzas (IEF) de la UNC.

Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana(IERAL) de Fundacin Mediterrnea.

Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) de Crdoba.

Ministerio de Desarrollo Social de l