Pobreza y pueblos indígenas: Más allá de las ... - FUHEM · La negación de derechos, la...

Serie identidades y pueblos indígenas

Noviembre 2003

Pueb

los

Indí

gena

sObservatorio de conflictos

Pobreza y pueblosindígenas:Más allá de las necesidades

Observatorio de conflictos

Centro de Investigación para la Paz (CIP)

www.fuhem.es/cip/indigen/proyecto.htm

Autora: Isabell Kempf Secretaria del Grupo de Trabajo sobre Pobla-ciones Indígenas de Naciones Unidas, funcionariade la Oficina del Alto Comisionado para los Dere-chos Humanos en Ginebra.

Las opiniones expresadas en este informe son personales y noreflejan la posición de Naciones Unidas.

Coordinación: Nieves Zúñiga García-Falces

Contribuciones: Robert Wohlgemuth (elaboraciónde algunos ejemplos), Rodrigo Hernández Romero(traducción del inglés de algunas partes del texto) yNieves Zúñiga García-Falces

Imprime: Perfil Gráfico

© Copyright 2001

Centro de Investigación para la Paz / Fundación Hogar del EmpleadoC/ Duque de Sesto, 40. 28009 Madrid.Tel: 91 576 32 99. Fax: 91 577 47 26Derechos de reproducción prohibidos. Las solicitudes deben ser dirigidas al CIP.

Serie identidades y pueblos indígenas

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Sumario

Resumen

Características de la pobreza de los pueblos indígenas 5

Causas de los procesos de empobrecimiento indígena 6

Políticas para combatir la pobreza indígena 12

Conceptos clave para diseñar programas de reducción de la pobreza 19

Conclusiones y propuestas 25

Anexo: Los casos de los adivasis, pigmeo y jalai dayak 26

Bibliografía 30

En la actualidad se cuestiona el concepto y la forma como se ha

abordado la pobreza en los últimos años ante el escaso éxito obteni-

do por los programas de desarrollo puestos en práctica tanto a nivel

nacional como internacional. La exclusión social y la discriminación étni-

ca se presentan como causas importantes de una pobreza en aumento.

El debate planteado en torno al enfoque basado en las necesidades o

en los derechos para diseñar dichos programas, sitúa el tema indígena

en el centro de la cuestión. El proceso de empobrecimiento de los pue-

blos indígenas, con características comunes en todo el mundo, está

estrechamente relacionado con la negación de sus derechos. Concep-

tos como derecho al desarrollo, autodeterminación o empoderamiento

deben tenerse en cuenta para el diseño de estrategias de desarrollo

ajustadas a las demandas de los pueblos indígenas. La participación, tal

y como la plantean los indígenas, se presenta como factor clave para el

éxito de estas estrategias.

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La discusión actual sobre pobreza estáacompañada por una evidencia crecientede que la exclusión social y la discrimina-

ción étnica son causas importantes de la mis-ma. Estudios del Banco Mundial (BM) y delBanco Interamericano de Desarrollo (BID) de ladécada de 1990 indican que hay una fuertecorrelación entre etnicidad y pobreza. GeorgePsacharopoulous y Harry Anthony Patinosdemuestran que en América Latina el 25% dela población que vive en una situación de extre-ma pobreza pertenece a pueblos indígenas.1

La manera de hacer frente a la pobreza en elúltimo tiempo está cuestionada en vista alescaso éxito obtenido. Durante las dos últi-

mas décadas, las teorías convencionales deinstituciones para el desarrollo como el BM yel Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) han considerado la falta deeducación y de servicios de salud, y la ausen-cia de oportunidades de ingreso y consumocomo las principales causas de la pobreza.Este enfoque, basado en la vinculación entrenecesidades básicas y desarrollo humano, setraduce en programas de desarrollo centradosen lograr un mejor acceso a los servicios desalud y educación.

La experiencia ha demostrado que dichosprogramas no tienen un efecto sostenidosobre la pobreza a nivel global. De hecho,la pobreza absoluta está aumentando en lamayoría de las regiones –especialmentedurante los años noventa se percibió unpronunciado desplazamiento de ésta haciael sudeste asiático y África subsahariana–.2En relación a los pueblos indígenas, recien-tes estudios del BID y las comunicacionespresentadas por las organizaciones indíge-

nas en el Grupo de Trabajo de NacionesUnidas sobre Poblaciones Indígenas,3 plan-tean que el desarrollo de estos pueblosdepende en gran medida del acceso y con-trol sobre sus recursos y del cumplimientode sus derechos, especialmente de su dere-cho al desarrollo.

Por otro lado, los indicadores tradicionales depobreza consideran los síntomas y conse-cuencias de la misma, prestando escasa aten-ción a sus causas. La negación de derechos,la exclusión del acceso a los recursos, lasvisiones estereotipadas y los modelos inade-cuados de desarrollo son algunas de las cau-sas que reafirman la necesidad de abordar la

reducción de la pobreza indígenade forma más amplia, no única-mente elevando los índices decrecimiento económico.

Una reflexión sobre las causas dela pobreza indígena resulta funda-mental para el diseño de políticasy programas de desarrollo ade-cuados por parte de la coopera-ción internacional, gobiernos y

ONG. Así mismo, permitirá abordar en toda sucomplejidad el objetivo de reducir la pobrezade las agencias de cooperación multilaterales ybilaterales durante los últimos años, a partir delas distintas realidades que afectan a los pue-blos indígenas y que dependen tanto del con-texto en el que habitan (en ámbito rural ourbano) como de su modo de producción y desu relación con la sociedad dominante (comu-nidades más o menos aisladas), desde unenfoque basado en los derechos. Las diferen-tes realidades de los pueblos indígenas requie-ren de una adaptación y diversidad de los pro-yectos de desarrollo.

Así mismo, la receptividad y éxito de losprogramas de reducción de la pobrezadependerá en gran medida de la participa-ción de los indígenas en su diseño, desarro-llo y ejecución, tal y como demandan losmismos destinatarios. Para ello, resulta devital importancia conocer los conceptos quemanejan los pueblos indígenas respecto alas diferentes situaciones de pobreza.

Los indicadores tradicionales de pobreza consideran lasconsecuencias de ésta y prestanescasa atención a sus causas

1 Harry Anthony Patrinos y George Psacharopoulous, Indigenous People and Poverty in Latin America: An empirical analysis, Ban-co Mundial, Washington 1994. Ver también Anne Deruyttere, Pueblos indígenas y desarrollo sostenible: El papel del Banco Interar-mericano del desarrollo, BID, 1997; y Roger Plant, Issues in indigenous poverty and development, BID, 1999, en: www.iadb.org

2 Ver Informe sobre el Desarrollo Mundial (2001-2002). Lucha contra la Pobreza, Banco Mundial, Washington, 2001, pp. 23-24.

3 Ver Informes del Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre las Poblaciones Indígenas, 1999 y 2000, Naciones Unidas,E/CN.4/Sub.2/1999/19 y E/CN.4/Sub.2/2000/24.

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Pobreza y pueblos indígenas: Más allá de las necesidades

Características de lapobreza de los pueblosindígenasLos pueblos indígenas de todo el mundo com-parten características comunes en relación asu situación de pobreza. De los estudiosempíricos realizados por organismos interna-cionales como el BM, el BID y el PNUD sobrepobreza indígena se deducen algunas deestas características.

a) La pobreza de los pueblos indígenas esdesproporcionada con relación al resto dela población

En general, el porcentaje de losindígenas que viven bajo el nivelde pobreza es mucho más altoque el de la población no indígena(ver cuadro 1). En América Latina,aproximadamente la cuarta partede los habitantes que viven en lapobreza extrema son indígenas.Esta proporción es mayor en países que tienenun alto porcentaje de población originaria comoBolivia, Guatemala, México o Perú.4

Cuadro 1Población que vive en la pobreza

País Indígenas (%) No Indígenas (%)

Bolivia 64 48

Guatemala 87 54

México 81 18

Panamá 84 32

Perú 79 50

Paraguay 37 11

Fuente: Harry Anthony Patrinos y George Psacharo-poulos and , op.cit.,1994.

La desigualdad económica y social que sufrenlos pueblos indígenas también tiene lugar enlos países con altos índices de desarrollohumano. En Canadá la esperanza de vidavaría dramáticamente según el origen étnico.

La brecha que existe entre la población indí-gena y la no indígena reafirma la vulnerabili-dad de la primera frente al resto de la pobla-ción, así como su baja calidad de vida. En1991, la esperanza de vida para el promedionacional canadiense era de 75 años hom-bres/81 mujeres; para los nativos indígenasde 62 años hombres/70 mujeres; para losinuit de 58 años hombres/69 mujeres.5

b) La baja calidad de vida es expresada enindicadores de desarrollo humano

El bajo nivel de vida de los pueblos indígenasse manifiesta en indicadores de desarrollo

humano como la mortalidad infantil y la espe-ranza de vida. En Guatemala, por ejemplo,los índices de mortalidad infantil revelan unafuerte disparidad entre los distintos grupossociales —en 1998/99 el índice de mortalidadinfantil era de 56 por cada 1000 nacimientosen la población no indígena y de 79 en laindígena—. 6

En relación con los indicadores de desarrollohumano, resulta de gran importancia reflejartanto las oportunidades como los resultados.En un documento de trabajo de Naciones Uni-das sobre cómo medir el derecho a la educa-ción se afirma: “Para medir la cobertura nobasta con utilizar el concepto de igualdad deoportunidades, es decir, con verificar si lalegislación nacional ofrece una igualdad deoportunidades ante la ley. Es necesario aten-der a los resultados, observar si los distintosgrupos de la sociedad están representados enla enseñanza primaria, secundaria y superior, ydónde están situados en el sistema. Por consi-guiente, uno de los requisitos más importantesque deben cumplir los indicadores de cobertu-ra es proporcionar información desagregadapara detectar desequilibrios por motivos desexo, raza u otros factores. No sólo se evalua-

4 Ver Anne Deruyttere, Pueblos indígenas, globalización y desarrollo con identidad: algunas reflexiones de estrategia, BID,2001. En: www.iadb.org

5 Ver PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2000, Oxford University Press, Nueva York, 2000, p. 34.

6 Ibídem, p. 111.

En relación con los indicadores dedesarrollo humano, resulta de granimportancia reflejar tanto lasoportunidades como los resultados

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rá la posibilidad de tener acceso a la enseñan-za en sus distintas formas, sino también otrosfactores que impiden que algunos grupos con-tinúen en el sistema o accedan a determinadaspartes de éste. Las barreras idiomáticas, losantecedentes familiares y los planes de estu-dios encubiertos constituyen algunos ejemplosde obstáculos importantes”.7

c) Pobreza temporal versus pobreza crónica

Tradicionalmente, varios pueblos indígenasconsideraban la pobreza como una situación

temporal. Cuando la pobreza tenía una causacoyuntural, como por ejemplo una sequía, sesuperaba con la migración por un tiempodeterminado o con la ayuda de familiares. Sinembargo, en las últimas décadas, muchospueblos indígenas son conscientes de quecomo grupo étnico experimentan una situaciónde pobreza crónica relativo al resto de lapoblación. Esta toma de conciencia motivó lacreación de organizaciones de desarrollo indí-gena. La gran parte de ellas basan su trabajoen el estrecho vínculo entre derechos y desa-rrollo debido a que consideran la violación desus derechos como pueblo, y especialmente laviolación de su derecho al desarrollo, comouna de las principales causas de la pobreza.

d) La pobreza como proceso

En general, los estudios sobre pobreza reflejansituaciones de necesidad de manera estática. Elprofesor José María Tortosa sostiene que lainvestigación sobre pobreza usualmente estable-ce datos sobre los pobres en un cierto “momen-to” de tiempo y en un contexto particular, una

medición de la pobreza que, en su opinión, noreviste mayor interés. Tortosa sugiere que esmucho más interesante estudiar los “procesos”de empobrecimiento por razones tanto políticascomo intelectuales, afirmando que: “Desde unpunto de vista político, establecer los procesos(complejos) que llevan a la pobreza puede per-mitir plantear políticas de lucha contra la mismaque después habrá que detallar en programasde intervención social. Desde un punto de vistaintelectual, el estudio de los procesos de empo-brecimiento proporciona una visión más adecua-da, completa y rica del funcionamiento de una

sociedad o del funcionamientodel mundo, asunto que debeser completado con la evolu-ción de los ‘discursos’ sobre lapobreza”.8

Los procesos de empobreci-miento que afectan a lospueblos indígenas están ínti-

mamente relacionados con la negación de susderechos, especialmente el derecho a sus tie-rras y al control sobre los recursos naturales.La ausencia de indicadores que midan la vio-lación de sus derechos ha sido un problemapara el mejor entendimiento de las causas dela pobreza indígena.

Causas de los procesos deempobrecimiento indígenaPara entender los procesos de empobreci-miento es importante considerar, además desus síntomas y consecuencias, las causas ymecanismos que los perpetúan.

a) La violación de los derechos de los pueblosindígenas y la pérdida de su tierra

A lo largo de la historia, los pueblos indíge-nas de todo el mundo han sufrido la pérdidade tierras debido a procesos de coloniza-ción, nacionalización y privatización promo-vidos por distintos actores e intereses, loque ha conducido a su empobrecimiento(ver cuadro 2).

Los procesos de empobrecimiento queafectan a los pueblos indígenas estáníntimamente relacionados con lanegación de sus derechos

7 Ver Isabell Kempf, How to measure the right to education: Indicators and their potential use by the Committee on Economic,Social and Cultural Rights, Naciones Unidas, Ginebra, 1998, Nº E/C.12/1998/22, par. 16 a118.

8 José María Tortosa, La pobreza capitalista, Ed. Tecnos, Madrid, 1993, pp. 29-30.

La importancia de la tierra para los pueblosindígenas radica en que ésta, además de susustento económico, constituye la base desu cultura y cosmovisión. Por esta razón, lospueblos indígenas de todo el mundo luchanpor el reconocimiento legal y la implementa-ción de su derecho a la tierra. El Convenio169 de la Organización Internacional de Tra-bajo (OIT) —hasta el momento, único ins-trumento jurídico internacionalque regula los derechos de lospueblos indígenas— se refierea la protección legal de la tie-rra en su artículo 14: “deberáreconocerse a los pueblosinteresados el derecho de pro-piedad y de posesión sobre lastierras que tradicionalmenteocupan. Además, en los casosapropiados, deberán tomarse medidas parasalvaguardar el derecho de los pueblos inte-resados a utilizar tierras que no estén exclu-sivamente ocupadas por ellos, pero a lasque hayan tenido tradicionalmente accesopara sus actividades tradicionales y de sub-sistencia”.

La usurpación de las tierras de los indígenasse presenta como una de las causas principa-les de su empobrecimiento en todo el mundo.En el contexto africano, el ejemplo de losmaasai tiene características comunes con los

procesos sufridos por otros pueblos indíge-nas. A finales del siglo XIX los colonizadoresdividieron el territorio de los maasai impo-niendo la frontera entre Kenia y Tanzania.9Los maasai perdieron aproximadamente latercera parte de su tierra bajo el régimencolonial británico a través de tratados porcoacción.10 Durante el proceso de apropiación“legal” de la tierra por parte de los británicos,

los maasai estaban considerados como “pue-blo” en el sentido de una nación capaz departicipar en tratados internacionales junto aotras naciones, en este caso la Corona Britá-nica.

Tras la independencia de Kenia, en 1963, seestima que los maasai perdieron otra terce-ra parte de su territorio en los distritos deNarok y Kajiado11 debido a que el usocolectivo de la tierra y su modo de produc-ción hizo pensar al Gobierno que los terre-nos estaban abandonados, animó a los agri-

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Los pueblos indígenas de todo elmundo luchan por el reconocimientolegal y la implementación de suderecho a la tierra

9 Ver Isabell Kempf, “El pueblo maasai en Kenia: de la riqueza a la marginalización”, Papeles de Cuestiones Internacionales,Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM), Madrid, Nº 80, pp. 117-123.

10 Abdi Umar, “Herding into the New Millennium: Continuity and Change in the Pastoral Areas of Kenya”, en Traditional Occu-pations of Indigenous and Tribal Peoples: Emerging Trends, Project to Promote ILO Policies on Indigenous and Tribal Peoples,OIT, Ginebra, 2000.

11 Ibídem, p. 40.

12 Anteriormente ambos distritos eran cerrados y una persona que no era maasai necesitaba un permiso especial para entrar.Este permiso se autorizaba con la invitación de dos maasai.

Siglos XV a XIX Colonización Despojo de tierras por los colonizadores.

Siglos XIX y XX Nacionalización Usurpación de tierras en nombre del interésnacional por los gobiernos de los Estadosindependientes.

A partir de ladécada de 1980 Privatización Expoliación de tierras en nombre del interés

privado por empresas transnacionales y otrosactores.

Cuadro 2Proceso histórico de empobrecimiento de los pueblos indígenas

por la pérdida de sus tierras

cultores y a otros grupos étnicos a ocupar-los.12

En los años setenta, el Banco Mundial impul-só en Kenia un sistema de propiedad privadade la tierra,13 con el fin de que los títulosindividuales pudieran usarse para obtener uncrédito, lo cual mejoraría las perspectivas deinversión y crecimiento económico. Los resul-tados fueron la apropiación de la tierra a par-

tir de registros fraudulentos, la venta deterrenos, un aumento rápido de los maasaisin tierra y la estratificación social basada enla riqueza entre los maasai.

La continua pérdida de tierra se vio reforzadapor la creación de Parques Nacionales y Reser-vas de Fauna Salvaje —Amboseli y MaasaiMara se encuentran en territorio maasai—. Lasrentas procedentes de las reservas pertenecena los distritos y la de los Parques Nacionales esrecaudada por el Gobierno. Por tanto, la pobla-ción maasai en la zona no sólo no recibe bene-ficio, sino que además no se les permite tenersu ganado en los parques ni acceder a losrecursos de agua, a menudo dentro de estos.

El resultado de este proceso es una enormedisparidad entre la situación de los maasai y elresto de la población en las áreas rurales. En1997 el distrito Kajiado, mayoritariamentemaasai, tenía un porcentaje de hogares pobressin tierra tres veces superior a la media rural(más del 50%) y cuatro veces la media ruralde hogares no pobres sin tierra. Esto supusoun serio problema para la ganadería a finalesde los años noventa, ya que el recurso gana-dero sin el correspondiente control sobre latierra no es sostenible a largo plazo.

En América Latina, la política de reunificaciónterritorial para la conformación del territorio

nacional tras las independencias, implicó laocupación de tierras en las que habitabanindígenas y que no estaban bajo el control delos gobiernos. Algunos indígenas huyeron aregiones aisladas, denominadas “zonas derefugio”,14 donde poder continuar su modo devida como hasta entonces. Numerosos indíge-nas fueron cercados a territorios inaccesiblescon menos productividad agrícola.

En relación al pueblo mapuche en Chi-le, en la primera mitad del siglo XX,“de 10 millones de hectáreas aproxi-madas que corresponden a las regio-nes del sur que habitaban los mapu-ches, el Estado les cedió unas 500.000y los dejó ocupando otro tanto enOsorno y Valdivia, sin protección legalalguna. (...) En este dato tan simple yviolento se encuentra el origen de la

pobreza indígena, del minifundio y de losmales que aquejan a la sociedad mapuchecontemporánea”, afirma José Bengoa.15 Estaidea la recogen los obispos del Sur de Chileen una carta pastoral del 5 de septiembre de2001 cuando afirman “si el pueblo mapucheen la actualidad se encuentra reducido a con-diciones de pobreza y marginación, se debeparticularmente a la pérdida de la mayor par-te de su territorio y la denigración de su cul-tura”.16

El empobrecimiento de los pueblos indígenasen relación a la tierra también tiene que vercon la calidad de ésta. La disminución de lacalidad productiva de las tierras indígenas esuna constante en América Latina. Tras lasreformas agrarias, el reparto de tierras a losindígenas respondió a una política basada entérminos cuantitativos antes que cualitativos.Se trataba de tierras de mala calidad lo que,unido a un uso intensivo de las mismas porparte de los indígenas, aseguraba una bajaproducción.

En algunos países como Colombia, Venezuelao Brasil, la “devolución” de tierras a los indí-genas se lleva a cabo a través de la demar-cación. En principio son tierras buenas puescorresponden a los territorios originarios delos pueblos autóctonos. Sin embargo, la cali-dad óptima de los terrenos no necesariamen-

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El empobrecimiento de lospueblos indígenas en relación a la tierra también tiene que ver con la calidad de ésta

13 Ver Naomi Kipuri, Regional Studies in Indigenous Areas in English speaking countries: Kenya, Tanzania, Uganda, Namibia,Botswana, Nigeria and Ghana, Nairobi, 2000 (documento inédito preparado para el Consejo Saami).

14 Término acuñado por el antropólogo mexicano Gonzalo Aguirre Beltrán.

15 José Bengoa, Historia de un conflicto. El Estado y los mapuches en el siglo XX, Planeta/Ariel, Santiago de Chile, 1999, p. 61.

16 Obispos del Sur de Chile, “Por la dignificación del pueblo mapuche”, carta pastoral, 5 de septiembre de 2001.

te supone una disminución del empobreci-miento indígena si no se reconoce y garanti-za su propiedad sobre los recursos del sub-suelo, que actualmente pertenecen a losEstados. Se da la paradoja de que si biendeterminados pueblos indígenas viven enecosistemas dotados de una abundanteriqueza natural y, además, poseen conoci-mientos de gran valor de los que se benefi-cian actores externos como las empresas far-macéuticas, éstos continúan siendo uno delos sectores de población más pobres. Estaevidencia sugiere que una de las causasimportantes de la pobreza de los pueblosindígenas es la violación de su derecho aldesarrollo, así como la falta del reconoci-miento de la propiedad intelectual y del con-trol del subsuelo de sus tierras.

b) Los efectos de la migración y de ladiscriminación racial en las áreasurbanas

En las últimas décadas, se ha produ-cido un fuerte aumento de la migra-ción de indígenas a los centros urba-nos. Según Naciones Unidas, lasrazones para este proceso son, entreotras, “la pobreza extrema de algu-nas comunidades rurales indígenas y la ine-xistencia de oportunidades de empleo, asícomo los desplazamientos forzosos y losconflictos armados”.17 “En las ciudades, losindígenas se hallan a menudo entre los sec-tores más vulnerables, pobres y marginadosde la población urbana. En la esfera políticadeben hacer frente a veces a graves discri-minaciones en lo que se refiere al acceso ala justicia, suelen quedar excluidos de losmecanismos decisorios y, a menudo, se lesconsidera ciudadanos de segunda clase. Enmuchos casos se ven también confrontadosa la discriminación racial, por lo que en oca-siones tratan de integrarse en la sociedadrenegando de su origen étnico, lo que llevaa la pérdida de la identidad cultural. En laesfera laboral, los indígenas deben hacerfrente a la discriminación y la explotación.Muchos de ellos trabajan en el sector infor-mal, con salarios bajos y en condicionespeligrosas. En los centros urbanos numero-sos indígenas no tienen acceso a un trabajo

decente ni a una educación y vivienda ade-cuadas”, se afirma en el informe.18

c) Visiones estereotipadas y prejuicios res-pecto a los pueblos indígenas

Las actitudes discriminatorias sustentadas enprejuicios y estereotipos repercuten en la crea-ción y perpetuación de la pobreza de los pue-blos indígenas. Éstas explican por qué el cre-cimiento económico no resulta necesariamen-te en una mejora de su situación. Aun cuandoestos recibieran ingresos más altos comoresultado del crecimiento económico general,eso no significaría necesariamente un mejoracceso, por ejemplo, a la salud y educación.En numerosas ocasiones los indígenas vivenen áreas remotas donde no se dispone de

estos servicios o se les excluye de su uso poractitudes racistas y discriminatorias. Estaexclusión se manifiesta en la gran disparidadrespecto al acceso a los servicios publicoscomo lo afirma el Informe sobre el DesarrolloHumano 2000 del PNUD.19

Algunos de los estereotipos que perduran enla actualidad son: que la pobreza es un ele-mento de la cultura indígena; que los pueblosindígenas son débiles, inferiores e inadapta-dos a las sociedad moderna occidental; y enocasiones son definidos en oposición a ladenominada cultura occidental, que se tomacomo referente, pues se les concibe a partirde las diferencias no de las semejanzas.Dichos estereotipos tienen preocupantes con-secuencias para su desarrollo. Por ejemplo,se les margina y subordina en nombre de laprotección de su cultural; y se adoptan pos-turas paternalistas (conservadoras o progre-sistas) hacia su desarrollo que impiden quetomen decisiones democráticas propias.


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Las actitudes discriminatoriassustentadas en prejuicios yestereotipos repercuten en laperpetuación de la pobreza delos pueblos indígenas

17 Naciones Unidas, Examen de los Acontecimientos relacionados con la Promoción y Protección de los Derechos Humanos ylas Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas, Los Pueblos Indígenas y la Mundialización, Nota de la Secretaría delGrupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, E/CN.4/Sub.2/AC.4/2003/2, 16 de junio de 2003, par. 8.

18 Ibídem, par. 9.

19 Ver PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2000, Mundi-Prensa Libros, Madrid, 2000, pp. 32-33.

d) La aplicación de programas anti-pobrezainadecuados

Las teorías convencionales sobre pobrezaentienden como causas de ésta la falta decrecimiento económico junto a la ausencia deacceso a los servicios de educación y salud.Este enfoque del desarrollo humano ha sidomanejado por instituciones internacionalescomo el BM y el PNUD desde 1990. Ejemplode ello es la Estrategia Sectorial del BM sobreSalud, Nutrición y Población que establece:“Las estrategias actuales para asistir a lospobres se basan en tres pilares de políticasde desarrollo que se refuerzan mutuamente:la expansión de oportunidades a través de uncrecimiento económico amplio y sostenible,especialmente para mejorar la productividady el empleo de los pobres; el acceso a losservicios de educación, salud y nutrición y a

la reducción de la fertilidad; así como apro-piados programas de redes de seguridad paraproteger especialmente a los grupos más vul-nerables.”20

Aunque el Informe de Desarrollo Mundial2000-2001 del BM utiliza un discurso másprogresivo e incluye nuevas dimensionessobre la pobreza, en sus actuales programasy proyectos continúan predominando las teo-rías convencionales. En relación a los pueblosindígenas, este enfoque se expresa en ungran número de proyectos sobre medioambiente y en los Fondos de Inversión Socialprincipalmente en América Latina.21

En la actualidad se cuestiona si un enfoqueapropiado para diseñar estrategias de reduc-ción de la pobreza se tiene que basar en lasnecesidades, en los derechos o en una combi-nación de ambos.22 Resulta necesario ir masallá del nivel de bienestar y de las necesida-des básicas para entender las causas de lapobreza de los pueblos indígenas y, sobretodo, para diseñar políticas y programas anti-pobreza adecuados. Para ello, es importantetener en cuenta las causas estructurales de lapobreza indígena como la falta de acceso ycontrol sobre los recursos, y las barreras queimpiden a los pueblos indígenas concretar suderecho al desarrollo como resultado de ladiscriminación, exclusión o desigualdad.

El investigador Diego Iturralde define la discri-minación como “una combinación de prácticasque deniegan o impiden el disfrute de dere-

chos debido a diferenciasétnicas o culturales, y que seencuentran enraizadas enactitudes que interpretanesas diferencias en términosde prejuicios socialmenteaceptados o estereotipos”.23

Con desigualdad se refiere a“las deficiencias en el accesoy distribución de bienes, ser-vicios y oportunidades experi-

mentadas por parte de la población, por enci-ma de su posición como grupos de interés eco-nómico y como resultado de factores sociales yculturales”.24 La exclusión la entiende como “elproceso por el cual parte de la población per-manece fuera de la maquinaria de la participa-ción y la propia representación política, debidoa que sus estructuras organizacionales y for-mas de representación no tienen ningunainfluencia sobre las formas de democracia quecorresponden a nuestros países”.25 Esta distin-ción entre las causas culturales, económicas ypolíticas de la pobreza de los pueblos indíge-nas resulta de gran interés para la discusión denuevos conceptos y políticas.

10

Es importante tener en cuenta lasbarreras que impiden el derecho aldesarrollo indígena como resultadode la discriminación, exclusión odesigualdad

20 Ver la estrategia sectorial del Banco Mundial sobre “Salud, Nutrición y Población”, 2002, en: www.worldbank.org.

21 Ver lista de proyectos de desarrollo indígena en América Latina del Banco Mundial en: www.worldbank.org (bank projects).

22 Sobre esta cuestión ver Pobreza indígena: un tema de derechos y necesidades, IWGIA, Copenhague, 2003.

23 Diego Iturralde, “Discriminación étnica, inequidad económica y exclusión política en el Ecuador de hoy”, texto presentado enun seminario sobre economía del racismo organizado por el International Council on Human Rights Policy, celebrado los días24 y 25 de noviembre de 2001 en Ginebra.

24 Ibídem.

25 Ibídem.

e) El impacto de la globalización y de las polí-ticas económicas internacionales sobre lospueblos indígenas

El proceso de empobrecimiento indígena nose debe únicamente a factores locales onacionales. La economía mundial ha estadosujeta a un proceso de globalización relacio-nado con el comercio, la inversión y el flujode capitales. La globalización de las políticaseconómicas implica cambios para los Estadosnacionales, que quieren aprovechar estasoportunidades globales y así maximizar supotencial de desarrollo.

Las políticas financieras y económicas desti-nadas a “salvaguardar” la estabilidad econó-mica de los países en desarrollo tienen unagran influencia en la sociedad y en especialen los grupos más desfavorecidos como lospueblos indígenas. De esta problemática sederivan las siguientes consideraciones:

• Las políticas de ajuste conllevan en muchoscasos una fuerte reducción del gasto públi-co, lo que acentúa los procesos de empo-brecimiento de los pueblos indígenas y suprivación relativa y/o absoluta.

• Los pueblos indígenas requieren acceso aredes y fondos de seguridad social respal-

dados por el Estado. Si dichos fondos sonreducidos, resultan en exceso perjudicados.

• Las políticas de ajuste alientan a los gobier-nos a implantar cuotas de pago por los ser-vicios básicos lo que, considerando lapobreza desproporcionada de muchos indí-genas, dificulta su acceso a los servicios deeducación y salud.

• Para asegurar una verdadera igualdad deoportunidades y para remediar las injusti-cias históricas, se requieren recursos adicio-nales que permitan situar a los indígenas enuna posición de igualdad con respecto alresto de la sociedad. La restricción de losrecursos estatales pone en riesgo las priori-dades dadas a iniciativas pro-activas, espe-cialmente cuando la participación política delos indígenas es marginal.

• Las políticas globalizadoras tienden a incre-mentar la desigualdad en relación a lariqueza y a los ingresos al interior de losEstados; esto provoca el empeoramiento dela posición de los pueblos indígenas.26

Una de las iniciativas económicas internacio-nales que más oposición social ha tenido, enespecial desde el sector indígena, es el Áreade Libre Comercio de las Américas (ALCA).

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La idea de un tratado de libre comercio que seextendiera al conjunto del continenteamericano fue propuesta en junio de 1990 porel entonces presidente de Estados Unidos,George Bush (padre). En la Cumbre de lasAméricas celebrada en diciembre de 1994 enMiami, se sentaron las bases del Área de LibreComercio de las Américas (ALCA). Su objetivoes establecer reglas multilaterales queaseguren la libre circulación de mercancías ycapitales desde Alaska hasta Tierra de Fuego.La zona implicada está poblada por 800millones de habitantes que representan el 40%del Producto Interior Bruto (PIB) mundial y el20% del comercio del planeta. Losintercambios se calculan en más de 11,4billones de dólares anuales. No obstante,existe una gran desigualdad entre sus socios:

Estados Unidos y Canadá representan el 81%del PIB de la zona y los demás países el 19%,entre ellos Brasil que supone el 10% del PIB.27

Teniendo en cuenta que el mercado nosolamente implica una relación económicasino también social, el libre comercio suponecambios a diferentes niveles. Su efecto sobrelos distintos grupos sociales dependerá de laposición inicial de estos en las relacioneseconómicas y políticas establecidas, lo quedetermina que no todos se benefician por igualde la liberación del comercio. Por ello, muchosgrupos indígenas y otros movimientos socialesse han organizado contra las medidasneoliberales en curso y contra el proyectoALCA. En Brasil se ha creado un movimientonacional a través del cual se han recogidocientos de miles de firmas; en Québec hubo

Consecuencias del ALCA paralos pueblos indígenas

26 Basado en Roger Riddell, Minorities, Minority Rights and Development, Minority Rights Group International, Londres, 1998.

27 Basado en el editorial de Alternativas Sur. El Área de Libre Comercio de las Américas, CETRI, CIP-FUHEM, Madrid, 2003,Vol. II, Nº 1, pp. 11-25.

Políticas para combatirla pobreza indígena

Estrategias de desarrollo nacionalespara los pueblos indígenas

Durante el siglo XX se han planteado a nivelnacional principalmente tres enfoques paraabordar el desarrollo de los pueblos indíge-nas: la asimilación de los indígenas a lasociedad nacional; la integración de los indí-genas en el proceso de desarrollo nacional; yla focalización de la pobreza a través de pro-gramas especiales. Estos planteamientosenfrentan dos dilemas de difícil solución:

– En qué medida los pueblos indígenas quie-ren participar en la economía de mercado,los efectos que ello puede ocasionar en suvida cotidiana y sus posibilidades para una

supervivencia económica en caso de queprefieran vías alternativas de desarrollo.

– La modernización de sus costumbres yestructuras sociales como mecanismo paraaprovechar las oportunidades del cambioeconómico nacional y global en contra de laconservación de las estructuras socioeconó-micas tradicionales.

En América Latina la evolución de las políticasindigenistas marcaron la pauta de las accionesestatales ante los indígenas. Tras las indepen-dencias se procuró la asimilación de la pobla-ción indígena a la sociedad nacional con el finde formar una sola nación mestiza. Ello supo-nía la desaparición del indio como resultadode la aplicación del “principio de igualdad” yde la construcción de un concepto de culturanacional basado en la idea de que las culturasindias no existían, o no tenían mucho que

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una masiva manifestación con ocasión de laCumbre de las Américas en 2001; también sehan llevado a cabo manifestaciones en Ecuadordurante el Foro Latinoamericano de Quito en2002; en Belem (Brasil) con ocasión del ForoPanamazónico de 2003; y en Porto Alegredurante la celebración del III Foro SocialMundial del mismo año. El objeto de estasmanifestaciones es salvaguardar los serviciospúblicos y luchar contra la privatización de losbienes colectivos. El presidente de laConfederación de las Nacionalidades Indígenasde la Amazonía Ecuatoriana (CONFENIAE),Adolfo Shacay, mencionó, refiriéndose a laregión amazónica en Ecuador, que “lossectores petroleros y mineros se ampliarán ylos pequeños agricultores se verán arrasadospor la desigual competencia con los productosque llegan desde el exterior. Las empresastransnacionales tendrán un poder omnímodoque irá más allá de los Estados nacionales”.28

Los pueblos indígenas manifiestan que el librecomercio pone en peligro sus derechos, enespecial el derecho a la autodeterminación.29

Demandan la participación de manera plena,justa, adecuada y efectiva en todas las etapasdel proceso del ALCA; beneficios de acuerdo a

su cosmovisión, aspiraciones y relacionesespirituales y únicas; incluir medidas concretaspara participar en el desarrollo de los recursos,incluyendo el empleo, el desarrollo delabastecimiento y las empresas conjuntas parareducir el empobrecimiento y la marginaciónsocioeconómica a los que están sometidos.

Otro punto de interés de los indígenas conrespecto al ALCA es la adopción deestrategias que garanticen su participación enlos procesos que contemplen los interesesempresariales indígenas, así como laparticipación activa en la identificación,aprobación e implementación de contratos.30

El líder kuna Marcial Arias mantuvo que elALCA puede afectar a los territorios indígenassi se otorgan permisos para explotar recursosnaturales a grandes empresas sin tener encuenta los propietarios históricos de esastierras. En este sentido, señaló que “los kunaproducen 20 millones de cocos al año, perocon los estándares internacionales queimpondrá el ALCA, se podría considerar quelos cocos kuna no son competitivos, porqueno tienen el tamaño adecuado, o que hay queproducir a otra escala utilizando (productos)químicos para competir”. 31

28 Adolfo Shacay, Pueblos Indígenas Amazónicos lanzan campaña Anti-ALCA, 6 de setiembre de 2002, en: www.nadir.org

29 Declaración de la Cumbre de los Pueblos Indígenas de las Américas, Ottawa (Canadá), 31 de marzo de 2001.

30 Ibídem.

31 Kintto Lucas, “Cumbre Indígena: Clamor por derechos y tierras ancestrales”, 2001, en: www.tierramerica.net

aportar a la cultura nacional dominante. Aprincipios del siglo XX, la tendencia asimilacio-nista se sustituyó por la de integración de losindígenas a la sociedad nacional conservandociertas características culturales consideradascomo positivas. Quienes diseñaron esas políti-cas percibían a los indígenas contemporáneosen decadencia para los que la integración erasu única salida. El aislamiento de las comuni-dades indígenas era visto como su principalproblema y causa de su marginalidad. Sudesarrollo era la única vía para integrarlos a lamodernidad. No obstante, según Aguirre Bel-trán, el fin último del indigenismo no era tantola atención y mejoramiento de la situación delos indígenas, sino conseguir el desarrollonacional.32

Las teorías del crecimiento económico consi-deraron la integración de los pueblos indíge-nas en el desarrollo nacional como un caminoefectivo para superar su situación de pobreza.

Las estrategias propuestas fueron: la integra-ción económica, social y cultural de los pue-blos indígenas en los Estados nacionales, asícomo la modernización y el progreso econó-mico como una vía para superar los modostradicionales y “arcaicos” de producción y deestructuración social. Ciertas teorías sobre lamodernización, como las etapas de creci-miento económico de W. Rostow, distinguenentre “tradición y modernidad” y prescribenfórmulas para “modernizar” sociedades tradi-cionales con el fin de transformarlas en socie-dades capitalistas de consumo masivo. 33

La idea integracionista se llevó a cabo de dife-rentes maneras. En Perú, por ejemplo, JoséCarlos Mariátegui, fundador del Partido Comu-nista, en base a una ideología marxista, iden-tificó el problema de los indígenas como unproblema de tierra e inscribió la cuestión indí-gena en la lucha de clases. Los indígenaspasaron a denominarse campesinos.

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32 Aguirre Beltrán citado por José Bengoa, “Los indígenas y el Estado nacional en América Latina”, Identidades étnicas,Manuel Gutiérrez Estevez (Comp.), Casa de América, Madrid, 1997.

33 Walt Whitman Rostow, The stages of economic growth, Cambridge University Press, Cambridge, 1960.

34 Víctor Bretón Solo de Zaldívar, Cooperación al desarrollo y demandas étnicas en los Andes ecuatorianos, FLACSO Ecua-dor, Universitat de Lleida, GIEDEM, Quito, 2001, pp. 61-82.

Misión Andina es un programa internacional dedesarrollo rural integral destinado a lapoblación indígena, diseñado por NacionesUnidas y dirigido por la OIT, que se implementóen la región andina —Bolivia, Ecuador, Perú,Colombia, Chile, Argentina— en los añoscincuenta y sesenta. Su objetivo general eramejorar las condiciones de trabajo de lospueblos indígenas en el ámbito rural. Lapromoción del desarrollo indígena se planteabaa través de la introducción de innovacionestecnológicas y nuevas formas de organizaciónde la producción, la comercialización y losservicios.

El modelo de desarrollo comunitario al querespondía la Misión Andina “reconocía que labrecha que separaba a los indígenas del restode la sociedad era más material y estructural(económica) que cultural y, en base a ello,perseguía cambiar ese estado de cosas através de una ‘modernización’ que sustituyeralas prácticas ‘tradicionales’ por otras máseficientes; el ‘desarrollo comunitario’ apostabapor el aprovechamiento y la reconversión delas propias características internas de las

comunidades como elementos potenciadores ydinámicos del cambio.”34 En este sentido, lasinstituciones presentes en las comunidadesindígenas, como los cabildos o los trabajoscomunales, fueron reorientados y modificadosen virtud del proyecto de modernidad aplicado.Este proceso modernizador implicabaentonces transformaciones sociales, culturalesy económicas, y la participación activa de lossectores populares. La Misión Andina, portanto, se caracterizaba por ser desarrollista,integracionista y culturalista. En Ecuador comenzó en 1956 con un proyectopiloto en la provincia de Chimborazo. Se aplicóhasta en 161 comunidades de la sierra —en lasprovincias de Chimborazo, Azuay, Cañar,Imbabura, Loja, Tungurahua— a principios delos años sesenta. En una segunda etapa, en1964, la Misión Andina se integró dentro de laestructura del Estado ecuatorianoconvirtiéndose en el ejecutor del ProgramaNacional de Desarrollo Rural.Entre las dificultades que diversos autoresseñalan para su implementación seencuentran: el desconocimiento del idioma

La Misión Andina en Ecuador

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indígena; la resistencia indígena al trabajo de laMisión debido a su desconfianza hacia lasautoridades; la dispersión geográfica de lascomunidades.

Este programa recibió numerosas críticas entrelas que destacan:

– La excesiva burocracia que ralentizaba eldesarrollo del programa.

– El gran desconocimiento por parte de lostécnicos de la realidad social en la quetrabajaban.

– Un desfase entre lo que se prometía hacer(acciones coordinadas para un desarrollointegral) y lo que realmente se hacía(acciones fragmentarias y secundarias).

– Excesiva ambición de los proyectosacompañada de una falta de cumplimiento enconsonancia con la limitación de lascapacidades.

– Descoordinación entre los responsables delas distintas áreas de trabajo.

– Ausencia del personal en las comunidades.

– Ignorancia de un conocimiento antropológicoque orientara las acciones.

En su segunda etapa, el antropólogo HugoBurgos señaló que el programa había tenidomás éxito en las “comunidades campesinas decultura nacional” que en las “comunidadesindígenas monolingües en alto grado yaparentemente cerradas a los programas decambio”, en las que la Misión Andina pasódesapercibida o recibió oposición. Burgosdestacó las siguientes críticas, algunascoincidentes con las de la primera etapa:35

– Desconocimiento de la situación de“interculturalidad” de los lugares en los quese intervenía, lo que suponía una falta deatención diferenciada hacia los indígenas.

– Escaso tiempo de trabajo de los equipos enlas comunidades y permanente presencia deéste en la ciudad.

– “Relativa tendencia burocrática” de losprofesionales.

– Falta de acercamiento e integración a losproblemas de los destinatarios.

– Dificultades de relación entre los funcionarios.

– Carencia de conocimientos antropológicos.

– Excesiva dispersión en numerosas provincias,en lugar de concentrar el trabajo a un áreadeterminada.

– Predominio del aspecto político sobre eltécnico en el nombramiento de los directivosdel proyecto, nombrados según la amistad oel compromiso político.

– Falta de interés y motivación por parte de unpersonal mal pagado.

Otros autores han señalado el carácterrespetuoso de la Misión Andina en Ecuador conla estructura de la propiedad de la tierravigente, pero también su excesiva timidez paracombatir la discriminación hacia los indígenaspor parte de los mestizos.

Además del escaso éxito alcanzado por elprograma —el total de población atendida fuemuy pequeño en relación a las necesidades dela sociedad rural—,36 A.D. Marroquín sugiere elfracaso relativo del paradigma del desarrollo dela comunidad, que basa en la inexistencia deinvestigación previa.

El trabajo de la Misión tuvo un enfoque casiexclusivamente no indígena, sin incorporarcontenidos indígenas, y paternalista querespondía a una mentalidad desarrollista, loque produjo conflictos. “El desconocimientoreal de la lógica de las comunidades y elplanteamiento de la intervención entérminos jerárquicos explica las numerosasfricciones entre los trabajadores de laMisión Andina de Ecuador y los teóricosbeneficiarios de su actuación”, señalaVíctor Bretón. Su modo de procederrespondía a un carácter vertical, impositivoy etnocéntrico, sin considerar la opinión delos destinatarios respecto a susnecesidades y prioridades. Como destacaBretón, algunas de estas críticas todavía seformulan en la actualidad hacia el trabajo dedesarrollo de ciertas ONG.

35 Citado en Víctor Bretón Solo de Zaldívar, ibídem, pp. 75-76.

36 Citado en Víctor Bretón Solo de Zaldívar, ibídem, p. 81.

Una de las críticas que recibieron las políticasintegracionistas fue que en la práctica, y apesar de la distinción teórica, poseían uncarácter asimilacionista. Partidos políticos decarácter populista, como el Partido Revolucio-nario Institucional (PRI) de México,para cumplir su promesa de atenderlas necesidades de los pueblos indíge-nas por medio de políticas sociales,utilizaron una política de asimilaciónde los indígenas al desarrollo nacionalcon el fin de convertirlos en campesi-nos. La integración cultural se lograríamediante su incorporación al sistemanacional de educación.

En 1960, instituciones nacionales como el Ins-tituto Nacional Indigenista de México apoyaroneste modelo de integración a través de refor-mas agrarias en el marco de la denominada“revolución verde”.37 El objetivo era convertirla agricultura de subsistencia en una agricultu-ra comercial de producción en masa. A princi-pios de los años setenta, algunos indígenascomenzaron a hablar de derechos específicos.En 1974, durante el primer Congreso Indígenaque tuvo lugar en Chiapas, se hizo un llama-miento al Estado mexicano para que recono-ciera y promoviera los derechos específicos delos pueblos indígenas.

A principios de la década de 1980, la crisis dela deuda y los programas de ajuste estructu-ral dictados por las organizaciones financierasinternacionales propiciaron reducciones drás-ticas del gasto público y de los serviciossociales en la mayoría de los países de Améri-ca Latina y en diversos Estados africanos. Laspolíticas de privatización y de liberalizacióneconómica incluyeron la privatización territo-rial, lo que condujo a la pérdida por parte delos indígenas de las tierras pues en muchasocasiones eran propiedad colectiva y/o noposeían ningún título de propiedad sobre lasmismas. En numerosos países la competenciainternacional dio origen a un pequeño sectordedicado a la agricultura comercial. El restode la población rural continuó viviendo de laagricultura de subsistencia por su falta decompetitividad y acceso a los mercadosnacionales e internacionales.

En respuesta a esta situación, durante los añosochenta y noventa se produjo una fuerte movi-lización indígena en todo el mundo. Los indíge-nas reivindicaron el fin de la discriminación a laque estaban sometidos en el marco de los pro-

cesos nacionales de desarrollo. Por otro lado,exigieron derechos especiales como el controlsobre sus tierras y el derecho a utilizar su pro-pio idioma en la administración pública y en laeducación. La mayoría exigió alguna forma deautonomía política y económica.

Respecto a los programas de focalización de lapobreza, han sido implementados desde los añosochenta en el marco de las reformas de ajusteestructural y reformas sociales basadas en la pri-vatización y en la reducción de servicios estata-les. Consisten en programas específicos a corto omediano plazo para una población o comunidaddeterminada. Ejemplo de ello son los FondosSociales que se establecieron en varios países deAmérica Latina con el fin de superar la “pobrezaextrema”. Pierre Strobel critica estas políticasafirmando que son “a corto plazo, solidaridadeslocalizadas que tratan esencialmente con pobrezay marginalidad a través de programas socialeslimitados, en vez de universales, y a través depolíticas asistencialistas”.38

Los defensores de la focalización proponen queal privatizar los servicios sociales, el rico paguemientras que al pobre se le exima de pagar losservicios básicos públicos, lo que mejoraría elacceso y calidad de la educación y la salud.Argumentan que el pago compartido permitirámejorar los servicios públicos y que los servi-cios de los proveedores privados serán máseficientes. No obstante, en la práctica dichosmecanismos no se han materializado. Ennumerosas ocasiones personal de sanidad soloatiende a quienes pueden pagar el servicio,excluyendo a los pobres.39 En otros casos, los

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37 Se conoce como “revolución verde” al desarrollo y aplicación de técnicas agrícolas que incorporaron el uso de fertilizantesindustriales, plaguicidas y semillas mejoradas con el objetivo de asegurar la producción en masa de alimentos.

38 Ver Pierre Strobel, “From poverty to exclusion: a wage-earning society or a society of human rights” en R. Anthorpe y A.Krahl, Development Studies: Critique and renewal, E.J. Brill, Leiden, 1996, p. 184.

39 En Chile hay que firmar un cheque en blanco para ser tratado en hospitales privados en casos de emergencia. Sin embar-go, la mayoría de los indígenas, al no tener salarios estables, no poseen cuentas bancarias. Su única alternativa son las salasde emergencia de los hospitales públicos, donde las colas son tan largas que difícilmente se puede dispensar un tratamientode emergencia.

Durante los años ochenta ynoventa se produjo una fuerte movilización indígena en todo el mundo

profesionales de la salud y educación públicadeben trabajar en varios sitios a la vez debidoa los bajos salarios, lo que implica la baja cali-dad de los servicios propiciados en poco tiem-po, como sucede en muchos países de AméricaLatina y África. A menudo, la focalizaciónresulta ineficaz por la ausencia de directricesclaras que determinen quién está exento depago. También, se debe considerar que lafocalización requiere de un alto coste adminis-trativo y de monitoreo, pues implica tenerinformación completa sobre la situación y losriesgos de los diferentes grupos sociales. Ade-más, puede propiciar un conflicto entre losdiferentes grupos vulnerables, cuando el bene-ficio de unos y otros resulta desigual.

Sin embargo, la focalización puede ser útilpara prevenir o aliviar la pobreza temporal, unproblema que afecta especialmente a los pue-blos indígenas que son pastores o campesinosen áreas áridas. Aunque sus ingresos puedenser adecuados en un momento determinado,

son muy vulnerables a fenómenos externoscomo las sequías. Subsidios o créditos parahacer frente al impacto de esos fenómenosayudarían a evitar la pobreza temporal.

Estrategias de organismosinternacionales para el desarrollode los pueblos indígenas

Las estrategias para lograr la integraciónsocial y la participación real de los pueblosindígenas varían de unos organismos interna-cionales a otros. Actualmente existen doslíneas de acción: la primera pone énfasis enlos derechos específicos de los indígenas y ensu autodeterminación. El derecho a la auto-determinación es una problemática política-mente contestada por los gobiernos que vensu soberanía política e integridad territorialen peligro. Mientras, los pueblos indígenasinsisten en que forman parte de los procesosde democratización de los países en los quehabitan. La segunda línea de acción subraya

la participación equitativa de los indígenas enel desarrollo nacional. Esta opción recibe másapoyo político por parte de los gobiernosnacionales.

En los años noventa, algunas instituciones dedesarrollo como el BM argumentaron que lospueblos indígenas se debían integrar en eldesarrollo económico; otras como el BID seposicionaron a favor del “desarrollo con iden-tidad”. Ambas direcciones no son mutuamen-te exclusivas, pueden formar parte de unamisma estrategia de empoderamiento.

Banco Mundial: Revisión de su políticapara pueblos indígenas

El BM, en su Directiva Operacional 4.20 (DO4.20) de 1991, estableció las políticas y pro-cedimientos para programas que afectan alos pueblos indígenas con el objetivo de ase-gurar que estos se beneficien de los proyec-

tos de desarrollo y evitar o mitigarlos efectos adversos producidospor la institución. En este sentido,el énfasis del BM radica en elbeneficio compartido, la proteccióny la mitigación. La directiva sostie-ne que si un país solicita financia-miento para un proyecto que afec-ta a los pueblos indígenas debepresentar, al mismo tiempo, un

plan de desarrollo para los afectados. Respec-to a la reducción de la pobreza y los pueblosindígenas, el BM ha pasado de poseer unaperspectiva uniforme a aplicar una estrategiade especificidad basada en la relación entregrupo étnico y pobreza.

Una evaluación de 1997 sobre la implementa-ción de la DO 4.20 en 72 proyectos desarrolla-dos en América Latina y el Caribe entre 1992y 1997, concluye que casi todos identifican alos indígenas, pero que el acercamiento a susproblemas específicos varía de unos a otros.40

La mitad de los proyectos se dirigieron a lapobreza en general, o simplemente declararonque no habían sido previstos los efectos nega-tivos sobre los pueblos indígenas. La evalua-ción concluye que es necesaria más informa-ción sobre las necesidades de los indígenaspara asegurar su participación activa en losprogramas que los afectan. El ejemplo del BMmuestra que sin la identificación de las causasestructurales de la pobreza indígena, la focali-zación no puede ser efectiva.

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40 Ver K. Jones Swartz y J. Uquillas, Portfolio Review: Indigenous peoples and the OD 4.20 in the Latin American and Caribbe-an Region, Banco Mundial, Washington, 1997.

Sin la identificación de las causasestructurales de la pobrezaindígena, la focalización nopuede ser efectiva

Actualmente el BM está realizando un procesode consultas con el fin de aclarar las ambi-güedades de su política dirigida a los pueblosindígenas, definir claramente los requerimien-tos y facilitar su implementación. En la revi-sión de la política se han incorporado las lec-ciones aprendidas a partir de su aplicación enlas dos últimas décadas.41

Durante la denominada Consulta Andina, loslíderes indígenas subrayaron las siguientescuestiones: 42

• Su participación en los procesos de desarrollo– Ésta es entendida como un proceso conti-nuo y no una actividad puntual. Esto incluyela participación completa de las comunidadesen todas las etapas del proyecto (formula-ción, evaluación y monitoreo del mismo).Para que la participación indígenasea significativa es necesario capa-citar a las comunidades tanto paraexpresar sus puntos de vista comopara influir en la toma de decisio-nes. También se ha señalado queeste proceso necesita tomar encuenta la identidad cultural de lascomunidades. Ante el problema deque el Banco presta recursos finan-cieros al gobierno y que las comunidadesindígenas se encuentran involucradas en elproceso únicamente de manera indirecta, seha sugerido que se asegure que las comuni-dades tomen parte desde el principio del pro-ceso y así mejorar el contacto directo entre elBanco y las organizaciones indígenas.

• El control sobre sus recursos naturales,incluyendo el subsuelo – Los representantesindígenas subrayaron la importancia delmarco legal para este control. Enfatizaronque las comunidades indígenas no tienenderechos sobre el subsuelo y, por lo tanto,están limitados en la administración de losrecursos naturales. Por ello solicitan estu-dios adicionales sobre el marco legal paramejorar el entendimiento de la legislaciónnacional y cómo ésta afecta a las comuni-dades indígenas. Los indígenas expresaronque la titulación de tierras es esencial para

asegurar el acceso a éstas y a los recursosnaturales.

• El autodesarrollo - Los indígenas insistieronen la existencia de presiones sobre sus tie-rras y subrayaron la importancia de ganar“autonomía” para garantizar el autodesarro-llo de las comunidades.

Banco Interamericano de Desarrollo:Desarrollo con identidad

El BID comenzó en 1997 a elaborar unaestrategia para la reducción de la pobrezade los pueblos indígenas. Ésta reflejó el pasode un enfoque dirigido a mitigar los impac-tos sobre los indígenas de proyectos finan-ciados por el organismo internacional, a otrodestinado al fortalecimiento de las institucio-

nes indígenas. El “desarrollo con identidad”planteado por el BID hace hincapié en lanecesidad de incluir aspectos socioculturalesen los proyectos de desarrollo diseñados yejecutados por indígenas, con el fin delograr un desarrollo sostenible sin perder suidentidad cultural. El Banco reconoce el rolde los pueblos indígenas como contribuyen-tes de proyectos de desarrollo en la región.También enfatiza la incorporación efectiva delos pueblos indígenas en el desarrollo nacio-nal, así como mejorar el acceso a serviciossociales, programas generadores de ingre-sos, educación bilingüe y programas dereducción de la pobreza.43

Desde 1997 hasta 2001 el BID llevó a cabodiversos estudios sobre pobreza y pueblosindígenas. Dicho estudios tratan de explicar lascausas de la pobreza indígena como base defuturos proyectos.44 Si bien constituyen un

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41 Políticas Operativas 4.10 y los Procedimientos 4.10. En: www.worldbank.org

42 Información tomada de la Consulta Andina sobre el Documento “Tema de Discusión para la Revisión de la Directiva Opera-cional 4.20”, organizado por el Banco Mundial junto al Fondo Indígena y FENOCIN en Quito (Ecuador), 17 y 18 de septiembre,1998, en: www.worldbank.org

43 Un ejemplo de la formulación por parte de los indígenas de sus propios planes de desarrollo es el caso de Guatemala, tal ycomo lo describe Roger Plant. Estos planes incluyen la transformación de estructuras productivas, servicios de medio ambien-te, salud y educación, descentralización y apoyo a proyectos y estrategias productivas. Roger Plant, Indigenous peoples andpoverty: a case study of Guatemala, BID, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, 1998.

44 Por ejemplo, Roger Plant, Pobreza y desarrollo indígena: algunas reflexiones, BID, Washington, 1998 y op.cit.,1999) y, MarkJamieson, Poverty among the indigenous peoples of Nicaragua, BID, 1999.

Líderes indígenas destacan laimportancia de ganar autonomíapara garantizar el autodesarrollode sus comunidades

comienzo útil, los mismos trabajos subrayan ladificultad de obtener datos económicos desa-gregados por origen étnico para poder analizarlos cambios recientes en el modo de produc-ción y desarrollo de los pueblos indígenas.45

OIT: Participación equitativa en eldesarrollo nacional

La Organización Internacional del Trabajo(OIT) ha reconocido que la discriminaciónétnica, la exclusión y la inequidad son lasmayores causas de pobreza de los indígenas,y ha tratado de elaborar instrumentos legalesinternacionales para proteger y promover laparticipación igualitaria de los indígenas en eldesarrollo nacional.

El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas yTribales en Países Independientes de la OIT,de 1989, instrumento jurídico internacionalque regula los derechos indígenas,46 ha sidoratificado por 17 países hasta junio de2003.47 Éste enfatiza la necesidad de consul-tar con los indígenas las decisiones que lesafectan. También subraya que los indígenasdeberían establecer sus prioridades con rela-ción a su proceso de desarrollo y hace hinca-pié en su participación en el desarrollo nacio-nal (art. 7). Además, contempla algunosderechos específicos de los pueblos indígenascomo el derecho consuetudinario y la identifi-cación y protección de los derechos de pro-piedad sobre las tierras que han ocupado tra-dicionalmente, así como el uso, manejo yconservación de los recursos naturales. Sinembargo, no reconoce explícitamente la pro-piedad de dichos recursos ni hace referenciaa la autodeterminación.

Naciones Unidas: La autodeterminación

Cabe destacar la importancia que en el marcode Naciones Unidas se ha dado a la cuestiónindígena. Dicha institución declaró 1993 comoel Año Internacional de los Pueblos Indígenasy la Década Internacional de los Pueblos Indí-genas de 1995-2004. En el Grupo de Trabajosobre Poblaciones Indígenas, creado en 1982,representantes indígenas de todo el mundodenuncian, proponen y difunden sus deman-das a nivel internacional. Su carácter abiertoy participativo (en 2003 hubo casi 1000 parti-cipantes) ha sido una experiencia democrati-zadora pionera para el sistema de NacionesUnidas y un ejemplo para otras instancias,como el recién creado Foro Permanente para

los Pueblos Indígenas, con sede enNueva York. El Grupo de Trabajo sobrePoblaciones Indígenas tiene un doblemandato. Por un lado, examina losacontecimientos relacionados con lapromoción y protección de los derechoshumanos y las libertades fundamenta-les de los pueblos indígenas, lo quebrinda a dichos pueblos la posibilidadde exponer su situación y llamar la

atención internacional sobre violaciones desus derechos humanos. Por otro, elabora nor-mas para la protección de los derechos espe-cíficos de los pueblos indígenas como el Pro-yecto de Declaración sobre los Derechos delos Pueblos Indígenas, y estudios relevantesa la problemática indígena.

El Foro Permanente tiene un mandato distin-to, ya que es un órgano asesor de ECOSOC(el Consejo Económico y Social de las Nacio-nes Unidas) compuesto de 16 miembros (8expertos indígenas y 8 expertos guberna-mentales). El objetivo del Foro es prestarasesoramiento sobre cuestiones indígenascon el fin de impulsar la integración y coordi-nación de la temática indígena dentro del sis-tema de Naciones Unidas. El Foro se reuniópor primera vez en Nueva York en 2002. Ensu segunda sesión, en 2003, había casi 700participantes.

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45 Roger Plant exige estudios que analicen con detalle las actividades económicas de los pueblos indígenas para destacar loscambios importantes que han tenido lugar en los últimos años como el de la migración de indígenas a centros urbanos y lapérdida progresiva de sus tierras. Roger Plant, 1999, Ibídem.

46 El Convenio 169 (1989) reemplaza al Convenio 107 (1957), sobre “protección e integración de las poblaciones indígenas yde otras poblaciones tribales y semitribales en los países independientes”. El Convenio 107 recibió numerosas críticas por sucarácter integracionista por lo que fue revisado dando lugar al Convenio 169.

47 Los 17 países que han ratificado el Convenio 169 son: Noruega (1990), México (1990), Colombia (1991), Bolivia (1991),Costa Rica (1993), Paraguay (1993), Perú (1994), Honduras (1995), Dinamarca (1996), Guatemala (1996), Países Bajos(1998), Fiji (1998), Ecuador (1998), Argentina (2000), Brasil (2002), Dominica (2002), Venezuela (2002).

El Convenio 169 enfatiza la necesidad de consultar conlos indígenas las decisionesque les afectan

Otra instancia de Naciones Unidas en relacióncon los pueblos indígenas es la figura del Rela-tor Especial sobre la situación de los derechoshumanos y las libertades fundamentales de losindígenas, creada en 2001 con el fin de investi-gar violaciones de los derechos humanos de lospueblos indígenas in situ. Su mandato incluye,entre otras tareas, reunir y solicitar informaciónde todas las fuentes relevantes, incluyendogobiernos, los propios pueblos indígenas y suscomunidades y organizaciones, sobre violacio-nes de sus derechos humanos y libertades fun-damentales; y formular recomendaciones sobremedidas apropiadas para prevenir y remediarestas violaciones.48

En relación a los derechos de los pue-blos indígenas, el Proyecto de Declara-ción de Naciones Unidas sobre losDerechos de las Pueblos Indígenas fueaprobado por la Sub-comision de Pro-moción y Protección de los DerechosHumanos en 1994.49 El proyecto estáen discusión desde 1995 en un Grupode Trabajo de la Comisión de los Dere-chos Humanos donde los gobiernos loexaminan antes de darle su aprobaciónfinal. Dicho proyecto pone gran énfasisen los derechos específicos de los pue-blos indígenas, así como en la autodetermina-ción con relación a su estatus político y sudesarrollo económico, social y cultural. Al mis-mo tiempo, subraya el derecho a la participa-ción equitativa de los indígenas en la vida polí-tica, económica, social y cultural de su país.Aunque todavía los Gobiernos no lo han adop-tado, está siendo utilizado por los pueblos indí-genas en sus negociaciones sobre reformasconstitucionales y legales en sus países.

Conceptos clave paradiseñar programas dereducción de la pobrezaLos siguientes conceptos pueden ser útilespara elaborar, implementar y evaluar progra-mas contra la pobreza que respondan másadecuadamente a las causas estructurales dela pobreza y a la visión que tienen los propiospueblos indígenas de la misma.

Derecho al desarrollo

La pobreza es vista como una violación detodos los derechos humanos porque deniegatanto los derechos civiles y políticos como loseconómicos, sociales y culturales. Así mismo,tiene unos efectos directos sobre la ciudada-nía ya que limita severamente el acceso a lainformación y a los recursos necesarios parauna participación social activa. En el caso delos pueblos indígenas, además, la pobrezaviola su derecho a la autodeterminación yaque ésta necesita una sólida base económica.

Esta nueva perspectiva define el desarrollocomo un derecho universal.

Es la primera vez que un paradigma de desa-rrollo se dirige especialmente a los excluidosde los procesos de desarrollo y cuyo derechoal desarrollo ha sido violado. También planteaclaros objetivos para el desarrollo como larealización de todos los derechos humanos delos individuos y las colectividades. Los indica-dores propuestos por esta perspectiva pue-den ayudar a detectar discriminaciones eidentificar a los pobres, que de acuerdo a unanálisis convencional basado en el Índice deDesarrollo Humano no podrían desvelarse. Lano discriminación es un principio básico de lasleyes internacionales de derechos humanos, ylos gobiernos están legalmente obligados aerradicar la discriminación a través de lasupresión de prácticas o leyes discriminato-rias. Una perspectiva del desarrollo basada enlos derechos puede así llamar la atenciónsobre de qué manera las desigualdadesestructurales y la exclusión social llevan a lapobreza. Así mismo, recalcar la necesidad dedisgregar los datos con el fin de identificar el

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48 Para más información, ver: www.unhchr.ch

49 También está en discusión el proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Orga-nización de Estados Americanos (OEA), en el que también se habla de autodeterminación.

La pobreza es vista como unaviolación de todos los derechoshumanos. En el caso de los pueblos indígenas, además, viola su derecho a la autodeterminanción

impacto de una determinada política en losdiferentes sectores de la población.

Desde esta perspectiva, el desarrollo ya no esvisto como un elemento deseado o como cari-dad, sino como un derecho de todos los indi-

viduos y los pueblos. De acuerdo a la Oficinadel Alto Comisionado para los DerechosHumanos (2002), “el enfoque basado en losderechos para combatir la pobreza atañe alempoderamiento de los pobres (...) El empo-deramiento ocurre mediante la introduccióndel concepto de derechos. Cuando los dere-chos humanos forman parte del proceso dehacer políticas, la obligación de reducir lapobreza no sólo deriva del hecho de que lospobres tienen necesidades sino que se basaen los derechos de las personas pobres, pre-misa de la que se derivan obligaciones porotros prescritas por la ley.”50

Francis Stewart describe de qué manera elderecho al desarrollo va más allá de la pers-pectiva de las necesidades básicas, incluyen-do la preocupación del crecimiento a travésdel tiempo y el desarrollo de la sociedadcomo una unidad y no sólo como la satisfac-ción de los derechos y necesidades de losindividuos. También subraya que la perspecti-va del derecho al desarrollo contempla lasdimensiones política y cultural, que no fueronincorporadas en la óptica de las necesidadesbásicas, y que sólo son parcialmente tomadasen cuenta en la perspectiva de desarrollohumano a través del concepto de “buengobierno”.51 Stewart también enfatiza que esimportante definir exactamente el contenidodel concepto de derecho al desarrollo, y ase-gurar un seguimiento y refuerzo constante delos derechos asociados.

Se plantea la dificultad de que, tradicional-mente, los Estados tienen la responsabilidadde proteger y hacer realidad los derechoshumanos de sus ciudadanos, mientras quemuchos actores privados como las empresas

o las ONG, que tienen un alto impacto en eldesarrollo, no forman parte del proceso.Todavía no existe un código de conductapara las empresas multinacionales ni meca-nismos efectivos que permitan a los Estadoscontrolar sus actividades. Otro problema es

que no se especifica a través de quémecanismos será distribuido el podereconómico y político necesario paraproteger y hacer posible estos dere-chos. Esta carencia se manifiesta, porejemplo, ante la demanda de autode-terminación de los pueblos indígenasen los foros internacionales, queimplica un control sobre sus recursos

naturales y sus territorios, petición sistemá-ticamente denegada por los Estados nacio-nales.

AutodeterminaciónEl derecho a la autodeterminación, a menudodescrito como una síntesis de todos los dere-chos, fue adoptado en la Declaración deNaciones Unidas de 1986 (art.1, párrafo 1) yse define como: “El derecho al desarrollo esun derecho humano inalienable en virtud deque cada persona humana y todos los pue-blos están autorizados a participar en, contri-buir a y disfrutar del desarrollo económico,social, cultural y político, en el que todos losderechos humanos y las libertades funda-mentales puedan alcanzarse plenamente”.

Para los pueblos indígenas es especialmenterelevante que el derecho al desarrollo no sóloincluya los derechos humanos individuales sinotambién que esté estrechamente relacionadocon su derecho a la autodeterminación comopueblo, como se refleja en el párrafo 2 del artí-culo 1 de la Declaración: “El derecho humanoal desarrollo también implica la plena realiza-ción de los derechos de los pueblos a la auto-determinación, que incluye, sujeto a las provi-siones relevantes de los convenios internacio-nales sobre Derechos Humanos, el ejercicio desu inalienable derecho a una plena soberaníasobre sus riquezas y recursos naturales.”

Durante los últimos veinte años, los indíge-nas han demandado a nivel nacional e inter-nacional el derecho a controlar sus procesosde desarrollo y a participar en el desarrollonacional del cual han sido sistemáticamenteexcluidos.

20

50 OHCHR, Human Rights in Development: What, Why and How, Grupo de Derecho al Desarrollo, Oficina del Alto Comisiona-do para los Derechos Humanos, Ginebra, 2000, p.4.

51 Francis Stewart, “Basic Needs Strategies, Human Rights, and the Right to Development”, en Human Rights Quarterly,1989,Vol. 11, pp. 347-374.

Los gobiernos están legalmenteobligados a erradicar ladiscriminación

Las acciones del Ejército Zapatista de Libe-ración Nacional (EZLN) en México, la rebe-lión de los tuareg en Malí en 1997 y loslevantamientos de los pueblos indígenas enEcuador en 2000/2001, son algunas de lasmovilizaciones indígenas en este sentido.Muchos, como los bereber en Marruecos olos tuareg en Malí, reivindican el fin de ladiscriminación, de la inequidad y de la exclu-sión; mientras que otros solicitan una formade autodeterminación o autonomía interna,como los indígenas en México o Bolivia.

Rodolfo Stavenhagen, actual RelatorEspecial de Naciones Unidas sobre lasituación de los derechos humanos y laslibertades fundamentales de los indíge-nas, resume la perspectiva indígenasobre el desarrollo en los siguientes tér-minos: definición y estatus legal; dere-chos de tierras; reconocimiento de suidentidad cultural y de sus organizacio-nes y prácticas sociales, económicas yjurídicas; participación política en formade autonomía interna para unos y de autode-terminación para otros.52

En las demandas indígenas se pueden apre-ciar similitudes entre el enfoque del derechoal desarrollo y las perspectivas indígenas deldesarrollo. Especialmente respecto a la equi-dad en la participación de los indígenas en laeconomía nacional, ponen énfasis en la parti-cipación, desarrollo local, procesos democrá-ticos y el respeto de los derechos humanos.De forma similar al etnodesarrollo que GerardClarke define como “políticas de desarrolloque son sensibles a las necesidades de lasminorías étnicas y a los pueblos indígenas ycuando es posible son controladas poréstos”,53 los pueblos indígenas hacen hinca-pié en el potencial de la sabiduría local y lascostumbres y quieren mantener o desarrollarmodos de producción que son culturalmenteviables. Recalcan la importancia de la autono-mía interna y del control de sus propios pro-cesos de desarrollo en forma de independen-cia financiera, acceso, control y manejo desus propios recursos, así como de participa-ción en la toma de decisiones.

Los líderes indígenas mencionan dimensionespolíticas de desarrollo como el buen gobiernoy la descentralización, no solo como instru-

mentos de desarrollo sino también comomedios de resolución de conflictos. En estesentido, destaca el fuerte énfasis que ponenen la relación entre paz y desarrollo. Los tua-reg del norte de Malí, por ejemplo, demandandesarrollo a cambio de desarme —entregaránsus armas si el gobierno los apoya con pro-gramas de desarrollo—. Los indígenas tienentambién un fuerte interés en conectarse conotras regiones y colaborar a nivel nacional einternacional. Esta visión es complementariaal etnodesarrollo, más enfocado en el desa-rrollo indígena local.

Los indígenas velan por un desarrollo autode-terminado, que va más allá de la participaciónequitativa en el desarrollo nacional. Pidenacceso y control sobre sus propios recursospara manejarlos de acuerdo con su cultura ymodos de producción. Por otro lado, hacenhincapié en querer participar activamente enel diseño y los beneficios del desarrollo nacio-nal, del cual han sido excluidos. El derecho aldesarrollo está estrechamente relacionadocon ambas necesidades: crear una vía parallevar a cabo el derecho al desarrollo, ymedios concretos para que los indígenasganen acceso y control sobre los recursos.

Proceso de empoderamiento El Equipo de Derecho al Desarrollo de la Ofici-na del Alto Comisionado para los DerechosHumanos de Naciones Unidas define el enfo-que de desarrollo basado en los derechoscomo “la integración de las normas, los crite-rios y los principios del sistema internacionalde los derechos humanos en los planes, polí-ticas y procesos de desarrollo. Las normas ycriterios son aquellos que están contenidos enlos tratados y declaraciones internacionales.Los principios que incluyen son aquellos deigualdad y equidad, rendimiento de cuentas,empoderamiento y participación.”54 Por

21


52 Ver Rodolfo Stavenhagen, “Las Organizaciones Indígenas, Actores Emergentes en América Latina” en Revista de la CEPAL,CEPAL, Santiago de Chile, 1997, Nº 62, pp. 70-72.

53 Ver Gerard Clarke, “From Ethnocide to Ethnodevelopment? Ethnic minorities and indigenous Peoples in Southeast Asia”, enThird World Quarterly, 2001, Vol 22 (3): 413-436.

54 Ver OHCHR, 2000, op.cit, pp. 5 y 6.

Los indígenas velan por undesarrollo autodeterminado,que va más allá de laparticipación equitativa en eldesarrollo nacional

empoderamiento se entiende la posibilidad decontrolar el propio proceso de desarrollo. Enesta dirección, el Marco de Igualdad y Empo-deramiento de UNICEF lo define como “unaimportante parte del desarrollo, siendo elproceso en el que las personas toman control

y acción para superar los obstáculos. Empo-deramiento se refiere especialmente a laacción colectiva por parte de los afectadospara superar los obstáculos de una desigual-dad estructural, la cual les puso previamenteen una posición de desventaja.”55

Del análisis de las demandas de los pueblosindígenas y de las causas estructurales de susprocesos de empobrecimiento se deducen las

siguientes reivindicaciones en relación a unproceso de empoderamiento:

1. Servicios sociales e infraestructura propor-cionada por el Estado para cubrir las nece-sidades básicas (Nivel de Bienestar Social).

2. Propiedad de recursos y controlsobre actividades productivas combi-nadas con acceso a recursos públicosy privados para ser usados de formaautónoma (Nivel de Recursos).

3. Participación equitativa en la econo-mía nacional y en la toma de deci-siones (Nivel de Participación).

4. Creación de una economía propia y unabase política para un proceso de desarrolloautodeterminado (Nivel de Poder).

El siguiente modelo de empoderamiento ayu-da a visualizar los elementos propuestos y lospone en relación:

22

Proceso de empoderamiento

Autodeterminación/Poder económico y político

Participación equitativa en el desarrollo y la toma de decisionesa nivel nacional

Acceso y Control sobre los recursos

Bienestar (calidad de vida)

55 UNICEF aplica el Marco de Igualdad y Empoderamiento de la Mujer como una herramienta para integrar el tema de géneroen sus programas a nivel de países. Esta herramienta se construye a partir del marco analítico desarrollado por Sara Longwe,“Gender Awareness: The Missing Element in the the Third Development Project” en Changing Perceptions: Writings on Genderand Development, Oxfam, Oxford, 1991.

Por empoderamiento seentiende controlar el propioproceso de desarrollo

Dicho modelo combina la perspectiva deldesarrollo indígena con las teorías sobre lascausas estructurales de la pobreza. Seentiende como una espiral en la que los dife-rentes niveles se complementan y fortalecenmutuamente. Uno de los objetivos del proce-so es el bienestar de los pueblos indígenas,aunque no se reduce a ello. La falta decontrol sobre los recursos resulta unproblema reiterativo para los pueblosindígenas. Por un lado, no tienen con-trol sobre su tierra y recursos natura-les necesarios para mantener su modode producción. Por otro, están exclui-dos del uso de los recursos públicospor falta de acceso a los serviciossociales, así como a créditos y sub-venciones estatales. El control sobre recursospropios y un mejor acceso a los públicos sólose puede lograr si los indígenas participan demanera igualitaria en los procesos de tomade decisiones, incluyendo el diseño de laagenda de desarrollo y la asignación de losrecursos correspondientes. Sin una base eco-nómica y política sólida será muy difícil teneruna participación equitativa en la toma dedecisiones, o proceder con un proceso dedesarrollo autodeterminado. Un enfoque deempoderamiento basado en los derechospuede combinar las necesidades del autode-sarrollo con las de la protección y promociónde los derechos específicos de los pueblosindígenas.

Experiencias deautodesarrollo indígenaLas siguientes experiencias de autodesarrolloindígena muestran cómo los diferentes nivelesse pueden fortalecer mutuamente a través deun proceso de empoderamiento. En este senti-do, destaca el Plan de Vida del Pueblo Cofán,en Colombia, ya que supone una estrategiapacífica de supervivencia en un contexto deconflicto diseñada por indígenas. Su propósitoes atender las necesidades y aspiraciones decada comunidad y transformarse en el instru-mento para resolver los problemas que enfren-tan las comunidades indígenas de la región.Para ello, abarca normas y directrices paraenfrentar los conflictos sociales, ambientales,económicos y políticos, sobre la base del res-

peto a la naturaleza y los derechos humanos,reconociendo las diferencias culturales y con-ceptuales esenciales para construir la paz enColombia.56 El pueblo cofán fue capaz deexpresar su cosmovisión y sus conceptos dedesarrollo a través de un proceso participativoy traducir ambos a un lenguaje técnico de pla-

nificación para el desarrollo. Lograron financia-ción externa para su autodesarrollo a través deeste proceso de empoderamiento.

Otro ejemplo es el esfuerzo de los maori enNueva Zelanda para articular e implementarsu propia agenda de desarrollo. Terrence Loo-mis afirma que el objetivo del plan de desa-rrollo de los maori ha sido identificar yaumentar el control sobre sus recursos huma-nos y físicos.57 Una de las dificultades queenfrentan es la medición de las riquezas nomateriales como la sabiduría cultural y espiri-tual, recursos importantes que los planes dedesarrollo convencionales ignoran a menudo.

Reviste especial interés la experiencia de orga-nización de un pueblo con autonomía reconoci-da por el Estado como es el de los kuna enPanamá.58 Para los kuna, los conceptos de cul-tura, sociedad y economía están íntimamenteligados. Según su cultura no se trata de acu-mular bienes, si no de compartir los productosque provienen del trabajo de los miembros dela comunidad. Las autoridades tradicionales sereúnen con los miembros de la comunidadpara decidir sobre asuntos sociales o económi-cos según la tradición. Su modelo de produc-ción ha cambiado con el tiempo a través de sucontacto con el sistema capitalista. En ocasio-nes, los nuevos modos de producción sonadaptados a los tradicionales. Por ejemplo,para la pesca y la caza se utilizan rifles, moto-res fuera borda, redes de pesca, pero estos nomodifican la naturaleza de las relaciones socia-les y los valores culturales del pueblo kuna.

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56 Ver Fundación Zio-A’I, Plan de Vida del Pueblo COFAN y Cabildos Indígenas del Valle del Guamuez y San Miguel, Funda-ción Zio-A’I, Unión de Sabiduría, Bogotá, 2000.

57 Terrence Loomis, “Indigenous Populations and Sustainable Development: Building on Indigenous Approaches to Holistic,Self-Determined Development”, en World Development, Elsevier Science Ltd., Inglaterra, 2000, Vol. 28, Nº 5,.

58 Basado en Tradicional Occupations of Indigenous and Tribal Peoples: Emerging Trends, OIT, 2000.

Sin una base económica y políticasólida será muy difícil tener unaparticipación equitativa en latoma de decisiones

Su órgano político es el Congreso GeneralKuna, en el que participan representantes detodas las comunidades. Éste preserva, orga-niza, difunde y promueve los valores socio-culturales y es responsable del análisis, lapropuesta y la implementación económica desus programas. Además, la Comarca de loskuna puede designar dos miembros para quelos representen en la Asamblea Legislativapanameña. Este órgano cumple con dosobjetivos importantes para el proceso deempoderamiento: asegurar la participaciónde los kunas en la toma de decisiones a nivelnacional, y facilitar sus procesos de autode-sarrollo.

El Congreso General emite sus propias reglasinternas, como la Ley Fundamental de KunaYala que regula todo lo relacionado con la eco-nomía tradicional y moderna. En su capítulo IXenuncia medidas que aseguran la autonomíade los kuna en lo financiero y en la toma dedecisiones. Sus artículos 54 y 55 promuevenproyectos de desarrollo sostenible para comu-

nidades en coordinación con las agencias delEstado u organismos privados nacionales ointernacionales. Los proyectos se llevarán acabo solamente con la explícita autorizacióndel Congreso General Kuna, que establecerácondiciones apropiadas y adoptará medidasque garanticen la participación de la comuni-dad en la economía y en los beneficios socialesgenerados por dicha actividad. Las autoridadeskuna demandan al Estado que los proyectos delas agencias contraten a kunas y que publi-quen el monto de su inversión. Este ejemplomuestra el estrecho vinculo entre bienestar,control sobre los recursos y autodesarrollo.

Según el artículo 56 cualquier actividad quegenere beneficios dentro de la región KunaYala pagará una contribución al CongresoGeneral de acuerdo a sus medios económicos.Estos impuestos no pasan por las arcas delEstado sino que son dirigidos directamente alos organismos de administración kuna lo queles asegura el control sobre estos recursos,importante requisito para su autonomía.

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59 Basado en Consejo General de Caciques de Chiloé, “Nuestro Pueblo Huilliche de la Tierra quiere seguir siendo de la Tierra”,en Carrasco, Iturralde y Uquillas, Doce experiencias de desarrollo indígena en América Latina, Fondo Indígena, Quito, 1999.

La vida en comunidad del pueblo huilliche, enChile, nace de su relación de respeto a lanaturaleza, en la que basan sus formas de trabajoy subsistencia. El pueblo huiliche estáorganizado en 15 comunidades ubicadasprincipalmente en la Isla Grande del Archipiélagode Chiloé; conformado por 865 familias con unapoblación estimada de 5000 personas. Para los huilliche pobreza es vivir en laincertidumbre e inestabilidad en su propioterritorio. Se relaciona sobre todo con ladesprotección jurídica en la que se encuentransus tierras comunitarias y sus recursosnaturales. El Estado ha insistido constantementeen otorgar asistencia y beneficio social, pero noen hacer justicia con el reconocimiento digno dela historia de su pueblo y de los derechos que deella emanan. La concepción huilliche sobre eldesarrollo está íntimamente relacionada con laconservación de su modus vivendi como pueblo.Una importante demanda de los huilliche es laregulación de sus territorios además delreconocimiento de la sociedad chilena de sumodo de producción. Este ejemplo muestraclaramente como los pueblos indígenasrechazan programas asistentialistas e insisten en

la realización de sus derechos como pueblo.La estructura del pueblo huilliche se organizamediante el Consejo General de Caciques que esla Asamblea de la Comunidad. Allí se canalizantodas las inquietudes de cada huilliche. Esto esposible por el contacto diario de los lonko(autoridad máxima) con su comunidad. Por lotanto, el sentido de esta organización se basa enla participación directa de cada comunero en lasdecisiones del pueblo huilliche y suscomunidades.A través del Consejo y profesionales indígenas sellevaron a cabo varios programas que semantienen todavía; mejorar las comunicaciones,la sistematización de la realidad huilliche, elfinanciamiento de las actividades de laorganización, las relaciones interinstitucionales, laelaboración de proyectos, la capacitación, laformación de monitores, la asesoría legal yasistencia jurídica y la demarcación territorial. Eléxito de los huilliche radica en su organización yen su visión de desarrollo integral. Su forma devida se basa en la propiedad comunitaria; no es eltítulo de dominio que da valor a la tierra, sino elvínculo respetuoso con la tierra en el que elpueblo huilliche vive.

Pueblo huilliche: El desarrollo integral en Chiloé59

Conclusiones y propuestas– Los programas para la erradicación de la

pobreza tienen que responder a los factoresestructurales que causan y mantienen lapobreza de los pueblos indígenas. Estoimplica superar el enfoque de bienestar yofrecer algo más que estrategias a cortoplazo para crear fuentes de ingresos ymodos de vida sostenibles. En lugar dereducirse a una acción asistencialista, laspolíticas y programas de los propios indíge-nas y de los gobiernos y la cooperación aldesarrollo deberían intentar superar lasbarreras estructurales como la pérdida derecursos y la falta de control sobre los mis-mos, la discriminación en el acceso al mer-cado y a las decisiones políticas, el poderdesigual en las negociaciones y en la distri-bución de la riqueza, y la negación de suderecho al desarrollo.

A la hora de diseñar los programas de desa-rrollo resulta necesario utilizar indicadoresbasados en las percepciones de los propiosindígenas sobre su situación y que midanlas causas estructurales de su pobreza. Enocasiones, se deben crear indicadores nue-vos que capten factores relevantes para lospueblos indígenas, como la pérdida de latierra o su propiedad intelectual. En otroscasos es importante desagregar indicadoresexistentes para detectar la discriminaciónracial o la exclusión social hacia los pueblosindígenas. La eliminación de las causasestructurales de la pobreza es más sensiblepolíticamente que la implementación deprogramas asistencialistas. Ante el debilita-miento y retirada del Estado en la mayoríade países y la tendencia del mercado areproducir inequidades, los cambios estruc-turales son indispensables para superar lasituación de pobreza de los indígenas y darvía a la realización de su derecho al desa-rrollo.

– Los conceptos “derecho al desarrollo”,“autodeterminación” y “empoderamiento”son elementos importantes en el diseño,implementación y evaluación de programasanti-pobreza.

En base a los conceptos planteados, se propo-nen las siguientes líneas de acción:

Con relación al derecho al desarrollo:

• Diseñar acciones destinadas a modificar laspolíticas nacionales para tratar las causasestructurales de la pobreza de los pueblosindígenas y remediar las injusticias históricas.

• Reconocer el derecho consuetinario, modo deproducción y sistema político y cultural de lospueblos indígenas y facilitar su ejercicio.

• Asegurar el acceso y control de los pueblosindígenas sobre sus recursos naturales,intelectuales y espirituales a través de leyesnacionales que permitan la administracióndescentralizada de estos recursos por lospropios indígenas.

• Asegurar que los pueblos indígenas puedandisfrutar de los beneficios obtenidos por eluso o la explotación de sus recursos natura-les, intelectuales y espirituales.

• Promover la distribución equitativa de losrecursos públicos con el fin de asegurar la baseeconómica necesaria para que los pueblos indí-genas realicen su derecho al desarrollo.

Con relación a la autodeterminación:

Para la comunidad internacional: Recono-cer a nivel internacional el derecho de lospueblos indígenas a la autodeterminación, asícomo sus otros derechos específicos al adop-tar la Declaración sobre los derechos de lospueblos indígenas de Naciones Unidas.

Para los gobiernos nacionales: Reconocery aplicar a nivel nacional el derecho de lospueblos indígenas a sus tierras, a través deprocesos de devolución y demarcación de susterritorios y títulos de propiedad individual ocomunal según el sistema tradicional de cadapueblo indígena. Crear un marco legal, finan-ciero y político para la autonomía de los pue-blos indígenas.

Para las comunidades: Crear espacios ade-cuados para la reflexión y discusión en losque pueda participar la comunidad sobre losderechos que se quieren promover y defen-der, con el fin de que los indígenas puedandefinir sus estrategias y acciones concretas ypor tanto participar activamente.

Para las agencias de cooperación odonantes: Dedicar fondos a la investigacióncon participación indígena, y realizar análisissobre la pobreza en las comunidades, susnecesidades y el impacto de las intervencio-nes en éstas; financiar proyectos y progra-mas de desarrollo formulados por las propiascomunidades indígenas.

Con relación al empoderamiento:

• Fortalecer la organización y las comunida-des de los pueblos indígenas.

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• Trabajar las percepciones para eliminarestereotipos y prejuicios tanto con la socie-dad no indígena como con la indígena.

• Realizar consultas significativas y diseñarmecanismos que aseguren, promuevan yaumenten la participación y representaciónindígena en el diseño, implementacion yevaluación de los programas nacionales einternacionales de reducción de la pobreza,tomando en cuenta sus perspectivas sobrelas causas de ésta.

• Asegurar la participación equitativa de lospueblos indígenas en los órganos de tomade decisión a nivel local, nacional e interna-cional a través de la acción afirmativa.

• Crear alianzas estratégicas con los pueblosindígenas para apoyarles en sus procesosde autodesarrollo y participación equitativaen el desarrollo nacional.

26

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Pueblo: AdivasisRegión: Orissa, Rajasthan, Mizoram, Nagaland,

Manipur, Assam (India)

Rasgos comunes de su situación de pobreza: • Los pueblos indígenas/tribus son los que están más afectados por la pobreza, particularmente cuan-

do prejuicios de casta son generalizados e intensificados.

• Los pueblos indígenas son caracterizados por su pobre condición socio-económica.

• Son confrontados con prejuicios y discriminación en la interacción diaria y también a nivel político.

Causas estructurales de la pobreza indígena:Políticas Nacionales:• A pesar de la existencia de provisiones constitucionales y legislaciones nacionales, hay una falta de

voluntad política para implementar una protección efectiva a los pueblos indígenas.

Políticas de Desarrollo:• Por su riqueza en recursos minerales, forestales e hídricos, los territorios tradicionales indígenas

han sido objetivo de políticas de industrialización y explotación.

• Proyectos de desarrollo de recursos y tecnología como diques, minas, madereras, han llevado adesplazarlos de sus tierras y bosques tradicionales de los que se sustentan.

• Las políticas son mayoritariamente justificadas bajo el argumento en favor del interés nacional opúblico.

• Privatización y nacionalización de las tierras.

• La destrucción de sus modos tradicionales de producción ha llevado a la desintegración de comuni-dades y al incremento de migraciones a los centros industrializados/urbanos, donde los indígenasdesprovistos de educación están amenazados por la proletarización.

Falta de reconocimiento de sus derechos humanos:• La pobreza indígena/tribal es la más alta en los estados donde han perdido control sobre sus tierras.

• Existe una fuerte interrelación entre la pérdida de la tierra, falta de reconocimiento de sus derechosy la pobreza.

60 La información contenida en estos cuadros se ha elaborado a partir de los siguientes artículos: Tiplut Nongbri, “La pobrezay los pueblos indígenas con especial referencia a India”, pp. 36-39; Dorothy Jackson, “Subsistencia sostenible para los pueblospigmeos”, pp. 17-25; John Bamba, “Siete fortunas contra siete calamidades”, pp. 26-33, todos ellos en Asuntos Indígenas.Pobreza indígena: Un tema de derechos y necesidades, IWGIA, Copenhague, enero 2003.

Como demuestran los siguientes casos con-cretos,60 la falta de reconocimiento de losderechos de grupo, el derecho a la tierra y elcontrol sobre sus recursos, así como su mar-ginalización económica y política, forman par-te de las causas que indígenas de diferentescontinentes identifican como las más impor-tantes de su situación de pobreza. Es intere-

sante observar los cambios que resultan delproceso de globalización, que hacen que sumodo de producción esté minusvalorado y/oamenazado. El cambio del modo de produc-ción conlleva también cambios sociales nor-malmente desde una sociedad más igualitariaa una estratificación social como muestra elejemplo de los pigmeos.

Anexo: Los casos de los adivasis, pigmeo y jalai dayak

28

Pueblo: Pigmeo Región: Cuenca del Congo y la Región de los Grandes

Lagos

Rasgos comunes de su modo de vida:• Sociedades igualitarias: las inequidades son sancionadas socialmente, la toma de decisiones es

colectiva.

• Movilidad y flexibilidad, no acumulan bienes, no almacenan excedentes.

• Orientados fuertemente hacia el futuro.

• Enfrentan discriminación y prejuicios: estereotipos, negación de sus derechos y segregación.

Concepto de Bienestar: • Intiman y nutren una estrecha relación con el bosque; éste se percibe como una fuente de abundan-

cia. Viviendo en estrecha relación con el bosque, los pigmeos se consideran prósperos en términosde tierras, alimento y refugio.

Características y causas estructurales de su situaciónde pobreza:• Falta de reconocimiento de sus derechos, especialmente de sus derechos consuetudinarios a la

tierra y a sus recursos naturales.

• Raramente reciben compensaciones o provisiones alternativas de tierra cuando son desplazados.

• Relación entre los grupos de agricultores y pastores por un lado y los pigmeos por otro: en muchoscasos las tierras de grupos indígenas son reclamadas por miembros de las sociedades dominantes.

• Privados de sus áreas tradicionales, están condenados a vivir al margen de la sociedad dominante,con opciones limitadas de sustento.

• Discriminación social, falta de respeto, prejuicios y estereotipos.

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Pueblo: Jalai Dayak Región: Kalimantan del Oeste (Indonesia)

Rasgos comunes de su modo de vida: • Sociedades igualitarias: la brecha entre el rico y el pobre es pequeña.

• No hay un concepto explícito de riqueza: el término rico es usado para referirse a forasteros, comomercaderes chinos, javas y malayos.

• Economía forestal: modos de producción orientados a subsistir.

• Característica del manejo de sus recursos naturales: la biodiversidad sostiene los recursos quenecesitan y les permite preservar su cultura y tradición.

• Colectivismo en relación con su sistema de propiedad de las tierras y la organización de trabajo,que se caracteriza por la mutua ayuda/cooperación.

Concepto de Bienestar:• El concepto de prosperidad está basado en la disponibilidad de recursos naturales, a los que pue-

den acceder equitativamente todos los miembros de la comunidad.

• Los bosques y ríos son percibidos como una fuente de abundancia ya que abastecen de albergue yalimento a la comunidad.

• La falta de alimentos, el hambre y la carestía son consecuencia de causas externas.

Causas estructurales de su situación de pobreza:

Políticas de desarrollo y migración:• En el marco de proyectos de desarrollo como la explotación forestal, las actividades mineras y las

plantaciones de monocultivo, millones de hectáreas forestales están siendo destruidas.

• Un alto número de trabajadores emigrantes y agricultores compiten con los dayak por tierras yotros recursos.

Falta de reconocimiento de sus derechos humanos:• Falta de reconocimiento de su derecho consuetudinario, su derecho a la tierra y al control sobre sus

recursos, y por lo tanto, a la privación de su fuente de subsistencia.

• Falta de recursos humanos, particularmente con respecto a la educación, lo que explica su incapa-cidad para competir con trabajadores emigrantes de Java y otras islas.

Situación socio-económica:• Los dayak están siendo cada vez más marginados social y económicamente, y así se convierten en

una minoría en su propio territorio.

• Enfrentan tanto discriminación, prejuicios y estereotipos como la ineficacia y la baja productividadde su modo de producción orientado a la subsistencia.

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