POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA Y DESARROLLO INDUSTRIAL

Experiencia de los países desarrollados y escenario de la Argentina

Año 2010

IDISA

Instituto para el Desarrollo Industrial y Social Argentino

ADIMRA – UOM – ASIMRA

Documento Nº A002-2010

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Índice Introducción …………………………………………………………………. 2

I. Políticas de resguardo de mercado y medidas de incentivos en los

inicios de la industrialización de los países desarrollados ……………… 7

II. El mundo y sus nuevas formas de administración de los mercados.

Divergencia entre los discursos y los hechos …………………………… 13

III. Niveles de industrialización y desarrollo tecnológico ………………….. 25 IV. La industria metalúrgica en la Argentina. Política comercial,

inversiones, competitividad y empleo calificado ……………………….. 29

1. La importancia de la industria metalúrgica para la industrialización

de la Argentina ..……………………………………………………… 29

2. La industria metalúrgica en el nuevo contexto mundial ……………... 32

V. Políticas comerciales para el desarrollo de la industria metalúrgica en la

Argentina ………………………………………………………………... 36

1. La industria metalúrgica frente a las negociaciones comerciales

internacionales ……………………………………………………….. 36

1.1. Las negociaciones multilaterales en la Ronda de Doha ………. 36

1.2. La negociación Mercosur – Unión Europea …………...……... 39

2. Políticas e instrumentos comerciales para el desarrollo de la industria

metalúrgica …………………………………………………………... 43

2.1. El caso del Mercosur ...……………………….………………. 44

Referencias ...………………………………………………………………... 47

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Introducción La literatura económica y la experiencia internacional, permiten afirmar que el progreso de los países y/o sus regiones se vincula con su perfil productivo –entendiendo por “progreso” el aumento sostenido en sus capacidades de generar riqueza per cápita y su distribución bajo la forma de salarios bien remunerados-, desde el momento en que las actividades productivas favorecen notablemente la capacidad de generar riqueza y distribuirla. Así, la especialización guiada por las ventajas comparativas, es decir, la utilización intensiva de los recursos abundantes, no resulta suficiente para garantizar el mayor progreso, fundamentalmente en aquellos casos en los que la abundancia relativa de factores determina una especialización basada en la explotación de recursos naturales. En ese sentido, se destaca la importancia de sectores productivos, como la industria manufacturera, dado sus elevados niveles de productividad de mano de obra e intensidad laboral respecto de otras actividades, para lograr un desarrollo económico equilibrado, sostenible e inclusivo en términos sociales. Los países actualmente desarrollados han comprendido tempranamente la importancia estratégica de las industrias generadoras de valor para dinamizar y engrandecer sus economías. Hoy promueven -en sus discursos- la liberalización del comercio mundial aduciendo que es el medio para alcanzar la prosperidad y el bienestar general; sin embargo, su historia demuestra que el desarrollo industrial no fue consecuencia de la práctica del libre comercio. Por el contrario, surgió de un deliberado esfuerzo de sus Estados por aumentar la productividad, generar mercados y elevar la demanda interna, articulando esfuerzos privados y políticas públicas. En efecto, estos países han recurrido a lo largo de su historia (y lo siguen haciendo) a un conjunto de medidas de resguardo comercial e incentivo de sus industrias –mediante aranceles, tasas aduaneras, subsidios, normas técnicas, herramientas financieras y fiscales, entre otras-, con el objetivo de lograr producciones con mayor valor agregado local. La defensa del mercado interno frente a la competencia extranjera ha sido de vital importancia en el diseño de estrategias para el desarrollo, a efectos de dotar a sus industrias del tiempo y el espacio necesarios para ampliar sus capacidades y alcanzar niveles de competitividad internacional, proceso que han contado con el acompañamiento y el apoyo explícito de los Estados. Al mismo tiempo, los gobiernos de estos países promovieron en forma decidida sus industrias de bienes de capital, entendiendo que la internalización del conocimiento, innovación y tecnología implícitos en estos bienes constituía –y

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constituye- un núcleo central del desarrollo y permite conferirle auto-sustentabilidad a dicho proceso. Incluso en la actualidad, si bien los niveles arancelarios promedio se encuentran muy por debajo de sus equivalentes históricos, la política comercial de los países desarrollados continúa siendo un instrumento efectivo de regulación del comercio en aquellos sectores considerados sensibles o estratégicos. Los menores niveles de protección arancelaria resultantes de las negociaciones multilaterales, han quedado en buena medida relativizados por una intensa utilización de las medidas de defensa comercial (principalmente los derechos antidumping) y por medio de numerosas barreras no arancelarias (BNAs) que restringen el acceso a sus mercados. En la actualidad, un rasgo notorio de las BNAs que se expondrá en el presente trabajo, es la marcada tendencia a establecer medidas bajo la forma de normas técnicas, teóricamente destinadas a fines ajenos a la política comercial pero que, en la práctica, se ven desviadas hacia propósitos proteccionistas (requisitos sanitarios y fitosanitarios para alimentos y productos agrícolas, barreras técnicas para diversas manufacturas y productos de alta tecnología, exigencias ambientales, entre otras) que afectan la libre competencia a nivel mundial. Así, se configura un esquema donde los países de mayor tamaño relativo protegen fuertemente sectores internos; pero, en ciertos, casos justificando las medidas de resguardo en razones ajenas a la propia protección. Es una protección encubierta y sutil, vinculada a regulaciones supuestamente destinadas a proteger a los consumidores pero que en los hechos actúa como un efectivo instrumento de protección comercial. El análisis de las políticas comerciales aplicadas por las economías desarrolladas resulta, entonces, en una paradoja: al tiempo que revalorizan y promueven el libre comercio como vía para alcanzar mayores niveles de bienestar general, se confirma la persistencia de una intensiva utilización de medidas de resguardo comercial que restringe el acceso a sus mercados y, por ende, limitan la capacidad de crecimiento de regiones aún en desarrollo. En igual sentido opera la actitud poco cooperadora de los países desarrollados en las negociaciones internacionales, en términos de las mejoras ofrecidas a los países de menor tamaño relativo para acceder a sus mercados. De esta manera, los foros y negociaciones internacionales se convierten en escenarios desequilibrados en los cuales, bajo argumentos de libre comercio, los países desarrollados ejercen su poder relativo para lograr ampliar sus fronteras comerciales hacia terceros mercados, mientras defienden sus bajos niveles de apertura en sectores como el agrícola y ramas específicas de la industria, afectando las exportaciones de países en desarrollo e incluso la relación comercial entre ellos mismos.

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Estas reflexiones evidencian las reglas que prevalecen en el actual escenario internacional en materia de política comercial: ser activos defensores del mercado interno pero haciendo todos los esfuerzos por promover la libertad comercial, y sin explicitar que las medidas de resguardo adoptadas tengan como origen causal la protección de mercado. A partir de estas consideraciones, entonces, surge el siguiente interrogante: si los países más avanzados lograron desarrollarse y construir liderazgos industriales competitivos a partir de la intervención estatal y bajo estrategias explícitas de amparo a sus mercados internos, que aún sostienen, ¿por qué cabría esperar que la liberalización comercial sea la llave del progreso económico de los países hoy en desarrollo? El análisis de la historia detrás de la industrialización de los países desarrollados y su realidad actual permite una mejor comprensión de las implicancias de una amplia liberalización del comercio sobre las economías en desarrollo. No se trata de aislarse del mundo globalizado, sino de reconocer la necesidad de etapas y gradualismos en materia de apertura comercial para que la competencia no ahogue los esfuerzos de industrialización, promovidos a partir de compromisos privados y públicos. El libre comercio y la protección son instrumentos de política económica, no constituyen objetivos en sí mismos. Una economía puede convivir con diversos esquemas de resguardo de mercado, en función de las evaluaciones sectoriales y de los objetivos buscados. Está claro que puede haber sectores en condiciones de enfrentar un mayor grado de exposición a la competencia externa que favorezca la competitividad global de la economía e incluso las inversiones en dicho sector. Pero al mismo tiempo pueden existir sectores que requieren decisiones en materia de resguardo comercial para inducir inversiones, crecimiento del empleo u otros objetivos de política económica. En particular, aquellos sectores o ramas industriales con elevado valor agregado, fuerte capacidad de generación de empleo e innovación tecnológica deben integrarse al mundo bajo reglas que preserven simultáneamente la competencia y el desarrollo local de las actividades. Este equilibrio es el desafío que debe resolver una política comercial acertada. En este marco, el presente trabajo tiene por objetivo señalar, a partir de la experiencia pasada y presente de las economías industriales “exitosas”, el rol de la política comercial externa como instrumento necesario –no suficiente- para un desarrollo económico sostenible. Si partimos del convencimiento que el desarrollo económico resulta en un objetivo impostergable en la realidad de la Argentina, el desarrollo industrial resultará entonces una condición de base. En este sentido, resulta imprescindible el resguardo y estímulo de producciones estratégicas como las de la industria metalúrgica que por su articulación con el

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resto de la economía, su elevado contenido tecnológico, de valor agregado y generación de empleo, constituye un eslabón fundamental del entramado productivo y una actividad prioritaria en el proceso de industrialización. Si bien existen países que recurren a mecanismos de competencia que exceden a los contemplados por la Organización Mundial del Comercio (OMC), la manera más efectiva de aplicar la política comercial es dentro de los términos de las normas de ese organismo multilateral con inteligencia. Ello no implica dejar de plantear en los foros internacionales la necesidad de reformular su funcionamiento, pero es importante cumplir sus normas mientras estén vigentes.

------------------------------------------------------------- En la primera sección del presente trabajo se efectúa un breve repaso de la historia de la protección industrial de países hoy desarrollados como Inglaterra, Estados Unidos, Alemania, Japón y otros países del este de Asia, revelando que las actuales potencias no alcanzaron los mejores niveles de ingreso y el liderazgo mundial que hoy ejercen como resultado de la aplicación de políticas de libre comercio. Por el contrario, las restricciones a la entrada a sus mercados nacionales de productos extranjeros en sectores específicos jugaron un papel fundamental en el desarrollo de sus economías. En la segunda sección se analizan las nuevas tendencias de la política comercial externa que fueron emergiendo bajo la forma de BNAs a partir de las reducciones tarifarias de las últimas décadas, especialmente a partir de la Ronda Uruguay del GATT. El estudio comprende el tipo de medidas no arancelarias más utilizadas, la cantidad de líneas arancelarias sujetas a estas barreras, el tipo de productos afectados y el grado de restricción impuesto por las BNAs en los distintos países, dando cuenta que son los países desarrollados quienes utilizan más intensamente estas formas de protección, habiéndose convertido incluso en la mayor limitación para el acceso a sus mercados. En la tercera sección se contrastan los distintos niveles de industrialización de los países a fin de poner en evidencia que; por un lado, existe una relación directa entre desarrollo e industrialización y, por el otro, que si aún los países desarrollados necesitan recurrir a medidas de administración comercial para resguardar determinados sectores sensibles y nuevas industrias, ello resulta efectivo para los países en desarrollo, que requieren crear y diversificar sus capacidades productivas e incrementar la competitividad internacional de sus industrias nacionales. La cuarta sección se focaliza en la importancia de la industria metalúrgica en la Argentina, y el sector de bienes de capital en particular, advirtiendo la necesidad de resguardar e incentivar el desarrollo de estas producciones que por su valor agregado, contenido innovativo y tecnológico y su aporte a la generación de

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empleo de calidad, son una pieza central de cualquier estrategia de industrialización y desarrollo sostenible. El análisis se efectúa en el contexto de las fuertes presiones que ejercen los países industrializados por liberalizar, aún más, los mercados de los países en desarrollo, especialmente en este tipo de sectores. Finalmente, la quinta sección analiza las potenciales implicancias para la industria metalúrgica de las demandas de liberalización por parte de los países desarrollados en el seno de la OMC y de las negociaciones comerciales Mercosur-Unión Europea. Se analizan asimismo los principales mecanismos legales que dispone el país para contrarrestar la escasa efectividad de los aranceles vigentes frente a situaciones comerciales conflictivas, permitiendo la implementación de medidas de administración del comercio de productos metalúrgicos, así como la utilización de instrumentos no arancelarios y de defensa comercial, contemplados en la OMC.

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I. Políticas de resguardo de mercado y medidas de incentivos en los inicios de la industrialización de los países desarrollados

El análisis de la historia de los países hoy desarrollados, como Inglaterra, Estados Unidos, Alemania, Japón y otros del este de Asia, revela conclusiones importantes para el debate sobre la industrialización y el cierre de las brechas de ingreso en países en desarrollo como la Argentina que, por su perfil poblacional y estructura socio-económica, requiere avanzar en este sentido. Muchos de estos países desarrollados suelen recomendar al resto la conveniencia del libre comercio, aludiendo que es la clave de la prosperidad general pero esta postura responde tanto a intereses concretos, por los beneficios económicos potenciales de la ampliación de sus fronteras comerciales, como al fuerte avance de concepciones económicas que desde el campo teórico reivindican el libre comercio y que se manifestaron, por ejemplo, en posiciones como el denominado Consenso de Washington. Sin embargo, la evidencia histórica revela que estos países no alcanzaron el liderazgo mundial que hoy ejercen a través de estas políticas. Por el contrario, las restricciones a la entrada de los productos extranjeros a sus mercados nacionales jugaron un papel fundamental en el desarrollo de sus economías y esto es un hecho aún hoy, en aquellos sectores sensibles o estratégicos. La protección de sus mercados internos combinó activamente políticas sectoriales y comerciales dirigidas a promover sus industrias hasta tanto fueran competitivas en el plano internacional o frente a sus principales socios comerciales. A modo de ejemplo, en el Cuadro 1 se señalan las tasas arancelarias promedio aplicadas por algunos de ellos.

Cuadro 1. Tasas arancelarias promedio sobre productos manufacturados aplicadas por algunos países desarrollados en sus fases iniciales de desarrollo. Promedios ponderados. En porcentaje

Países 1820 1875 1913 1925 1931 1950Alemania 8-12 4-6 13 20 21 26Austria R 15-20 18 16 24 18Bélgica 6-8 9-10 9 15 14 11Dinamarca 25-35 15-20 14 10 n.d. 3Estados Unidos 35-45 40-50 44 37 48 14España R 15-20 41 41 63 n.d.Francia R 12-15 20 21 30 18Italia n.d. 8-10 18 22 46 25Japón R 5 30 n.d. n.d. n.d.Países Bajos 6-8 3-5 4 6 n.d. 11Reino Unido 45-55 0 0 5 n.d. 23Rusia R 15-20 84 R R RSuecia R 3-5 20 16 21 9Suiza 8-12 4-6 9 14 19 n.d. Notas: n.d.: no disponible; R: tasas arancelarias promedio no significativas por la existencia de numerosas e importantes restricciones a las importaciones de productos manufacturados; los intervalos arancelarios corresponden a tasas promedio, no extremos. Fuente: Bairoch (1993)

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El repaso de los casos más paradigmáticos permite evidenciar la vinculación existente entre resguardo de mercados y desarrollo industrial. En el caso del Estado inglés, Chang (2002) señala que las políticas industriales activas permitieron a Inglaterra en el siglo XV transformarse de una nación básicamente exportadora de lana en bruto, a la primera potencia textil de la época. Las políticas aplicadas para promover las manufacturas laneras incluyeron, por ejemplo, la captación de trabajadores calificados de los Países Bajos (en ese entonces más avanzados que Inglaterra y productores de prendas tejidas), el aumento de los derechos de exportación de lana en bruto e incluso la prohibición de la exportación de esta materia prima. A comienzos del siglo XVIII, se implementó una política aún más fuerte: incluía una baja de aranceles a la importación de materias primas, abolición de los derechos de exportación de la mayor parte de las manufacturas, aumento de los aranceles de importación de productos manufacturados y ampliación de los subsidios a la exportación de estos productos. A pesar de su claro liderazgo tecnológico respecto del resto del mundo, Gran Bretaña continuó aplicando sus políticas de promoción industrial hasta mediados del siglo XIX. Tal como muestra el Cuadro 1, las tarifas británicas sobre los productos manufacturados seguían siendo muy altas incluso en la década 1820-1830, dos generaciones después del comienzo de la Revolución Industrial inglesa. Después de una reducción de aranceles en 1833, el cambio fuerte se produjo en 1846 y 1860 con la eliminación de la mayor parte de los aranceles a la importación. Sin embargo, la era del libre comercio fue breve, finalizando cuando Gran Bretaña reconoció finalmente que había perdido su predominio manufacturero y reintrodujo los aranceles a gran escala en 1932. Así, contrariamente a lo que suele creerse, el predominio tecnológico británico que permitió pasar al libre comercio fue conseguido “bajo la protección de aranceles duraderos y sustanciales” (Bairoch, 1993). Es decir, uno de los principales defensores del libre comercio fue pionero en aplicar con éxito una estrategia claramente proteccionista para desarrollar su industria local. Otro caso esclarecedor es el de Estados Unidos. Este país ha sido esencialmente proteccionista durante la mayor parte de su historia, en forma coincidente con la prolongada fase en que defendieron sus industrias frente a la competencia inglesa. En el auge de la Primera Revolución Industrial, cuando los británicos predicaban el libre comercio, los americanos siguieron los consejos del primer secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, autor de la obra pionera del proteccionismo industrial, el "Report on Manufactures" del año 1791.

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Hamilton fue el primero en establecer el argumento de la industria naciente, según el cual las nuevas industrias no se iniciarían en los Estados Unidos a menos que el Estado las protegiera mediante derechos de importación o incluso prohibición de importar. "La superioridad de que ya gozan los países que han ocupado y perfeccionado una rama de la industria es un obstáculo más formidable (...) para introducir esa misma industria en un país en que antes no existía; mantener entre ambos la competencia en calidad y precio en un pie de igualdad sería imposible sin una ayuda y protección extraordinarias de parte del gobierno" (Hamilton, 1934). En otras palabras, la ayuda del gobierno a la producción incipiente en un país es esencial para compensar las desigualdades de la competencia. Estas ideas influyeron fuertemente sobre la política comercial e industrial aplicada por los Estados Unidos durante su proceso de industrialización1

. En 1816 se instauró un sistema de altos aranceles que perduró hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial. En ese período, el promedio de aranceles a la importación aplicados por los Estados Unidos estuvo entre los más altos del mundo (Cuadro 1). Sólo luego del fin de la Segunda Guerra Mundial, al emerger su supremacía económica indiscutida, Estados Unidos comenzó a inclinarse hacia una política comercial menos restrictiva.

El Gráfico 1 describe la evolución histórica de los aranceles industriales en los Estados Unidos2

. Allí se observa con claridad las sucesivas adaptaciones que ha tenido la política arancelaria a través de las distintas fases de su desarrollo. Así, sus aranceles industriales promedio eran relativamente bajos en sus primeras etapas de desarrollo industrial, aumentando rápidamente en las fases intermedias y cayendo en las etapas de mayor madurez. Sin embargo, como se verá en la próxima sección, esa tendencia hacia una política más liberal de comercio ha quedado relativizada por un creciente uso de medidas de protección no arancelarias y subsidios internos, especialmente en aquellos sectores considerados sensibles y estratégicos.

1 En sintonía con ese razonamiento, resulta también interesante lo señalado por Ulysses Grant, Presidente de los Estados Unidos entre 1869 y 1877: “Por siglos Inglaterra ha confiado en la protección, la ha llevado a extremos y ha obtenido resultados satisfactorios de ella. No hay duda que a este sistema le debe su actual fortaleza. Después de dos siglos, Inglaterra ha encontrado conveniente adoptar el libre comercio porque piensa que el proteccionismo no puede ofrecerle nada más. Muy bien entonces, señores, mi conocimiento de nuestra nación me lleva a creer que dentro de los próximos 200 años, cuando América haya obtenido de la protección todo lo que puede ofrecer, adoptará también el libre comercio”. Citado en A.G. Frank, “Capitalism and Underdevelopment in Latin America”, New York, Monthly Review Press, 1967. P. 164. 2 Se excluyeron dos períodos en los que los aranceles se apartaron temporalmente de su trayectoria de largo plazo: el episodio liberal de 1846-1861 y el incremento durante la Gran Depresión.

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Gráfico 1. Aranceles industriales promedio aplicados por los Estados Unidos. En porcentaje

0 5

10 15 20 25 30 35 40 45 50

179

181

182

187

191

192

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Fuente: Akyüz (2005) En el caso de Alemania, su política de industrialización fue planteada en términos similares a los de Hamilton por Friedrich List en el siglo XIX, quien sostenía que "el sistema de protección es el único medio por el cual las naciones menos avanzadas pueden elevarse al nivel de la nación que va a la cabeza de la industria manufacturera, con un monopolio no conferido por la naturaleza, sino obtenido por ser pionera en ese campo” (List, 1856). Asimismo, en respuesta a las presiones de liberalización desde los países industrializados hacia los menos avanzados, List señala el concepto de “patear la escalera” y que en la actualidad ha sido recogido por numerosos economistas de la heterodoxia económica por su elocuencia: “Para cualquier nación que, por medio de aranceles proteccionistas (…), haya elevado su poder industrial (…) hasta tal grado de desarrollo que ninguna otra nación pueda sostener una libre competencia con ella, nada será más sabio que “patear esa escalera” por la que subió a las alturas y predicar a otras naciones los beneficios del libre comercio, declarando en tono penitente que siempre estuvo equivocada vagando en la senda de la perdición, mientras que ahora, por primera vez, ha descubierto la senda de la verdad” (List, 1856). La protección arancelaria en Alemania fue utilizada en diferentes períodos de los siglos XVIII, especialmente para fomentar la industria siderúrgica, textil, de armamentos, porcelana, seda y azúcar refinada, entre otros, y XIX, orientada principalmente a industrias pesadas clave, como la industria siderúrgica y de bienes de capital. También utilizó la concesión de derechos de monopolio, los subsidios a la exportación, inversiones de capital y captación de trabajadores calificados en el exterior. Japón, país que ingresó posteriormente a la escena de la industrialización, ha alcanzado un notable grado de desarrollo que también merece ser analizado.

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Luego de que los americanos forzaran su apertura en 1853, el gobierno japonés impulsó un proceso de modernización del país en 1868 y, desde entonces, el papel que ha jugada la intervención y regulación del Estado ha sido crucial para su éxito socio-económico. Hasta 1911 Japón no podía usar protecciones arancelarias debido a los “tratados desiguales”3

que había firmado con las principales potencias coloniales del momento, que le prohibían establecer aranceles aduaneros superiores al 5%.

El Estado japonés tuvo así que utilizar otros medios para estimular la industrialización. Debido a la ausencia de una burguesía nacional que liderara dicho proceso y a una estructura económica altamente primarizada, en una primera fase se establecieron fábricas de propiedad estatal en varias industrias, particularmente en la construcción naval, la explotación minera, el sector textil y la industria militar, entre otras. Después de finalizados los “tratados desiguales”, el gobierno japonés introdujo reformas arancelarias tendientes a proteger las industrias infantes, reducir el costo de las materias primas importadas y controlar la importación de bienes. Bajo una fuerte influencia germana, se incentivó la racionalización de industrias clave alentando los consorcios industriales y la promoción de fusiones destinadas a restringir el “malgasto de recursos en la competencia”, mediante las economías de escala, la estandarización y el aprovechamiento de las ventajas del gerenciamiento profesional. En el éxito de Japón y de otros países del Este Asiático que adaptaron esta experiencia a sus realidades nacionales, en la segunda mitad del siglo XX, la intervención estatal en el comercio y las políticas industriales tuvieron un papel decisivo. Las similitudes entre las medidas instrumentadas son notables con las utilizadas por Gran Bretaña en el siglo XVIII y Estados Unidos en el XIX. Sin embargo, las políticas del Este Asiático y las de otros países como Francia, aplicadas durante la posguerra, fueron mucho más sofisticadas que sus equivalentes históricas4

3 Cuando los Estados Unidos fuerzan la apertura de Japón al intercambio con el exterior, es obligado a firmar una serie de tratados con las potencias extranjeras. Estos tratados, denominados “tratados desiguales” por la calidad de las condiciones en que fueron firmados, incluyeron entre otras cuestiones la apertura de los puertos japoneses al comercio y la reducción de aranceles a la importación.

; en el marco de un escenario internacional más

4 Estos países utilizaron subsidios a la exportación, mejor diseñados y más sustanciales. Las rebajas arancelarias para la importación de materias primas y maquinaria para las industrias de exportación fueron utilizadas de manera mucho más sistemática. La coordinación de inversiones complementarias fue sistematizada mediante planeamiento indicativo y programas de inversión del gobierno. Las regulaciones de entrada, salida, inversión y fijación de precios destinada a manejar la competencia fue mucho más atenta a los peligros de los abusos monopolistas y más sensible a su impacto en el desempeño exportador. Las regulaciones sobre las licencias de tecnología y las inversiones extranjeras directas fueron mucho más sofisticadas y abarcativas. La I+D fue mucho más sistemática y extensiva. (Chang, 2002)

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interrelacionado y complejo, con brechas de productividad e ingreso sensiblemente mayores. La historia económica demuestra entonces que, a diferencia de lo que plantean las corrientes ortodoxas de la economía, en las experiencias de desarrollo exitoso “el proteccionismo fue la regla, el libre comercio la excepción” (Bairoch, 1993). Por cierto, la protección arancelaria no fue la única medida activa que aplicaron estos países. A menudo fueron acompañadas de otras medidas como subsidios a la exportación, reducciones arancelarias para los insumos usados en los productos para la exportación, asignación de derechos de monopolio, asociaciones de fabricantes, créditos dirigidos, planeamiento de la inversión y de la fuerza de trabajo, ayudas de I+D y creación de instituciones para facilitar la cooperación entre los sectores público y privado. Sin embargo, en muchos países los aranceles fueron un componente dominante de la estrategia de fomento industrial.5

(Chang, 2002)

Más importante aún, la evidencia muestra que hubo una fuerte correlación entre proteccionismo y crecimiento económico. Tal es el caso de los Estados Unidos a lo largo del siglo XIX hasta la Segunda Guerra Mundial (Bairoch, 1993; O'Rourke, 2000; Clemens y Williamson, 2001), período en el que los Estados Unidos no sólo exhibían los aranceles más altos, sino también el más rápido crecimiento. Si bien es cierto que la correlación entre los aranceles elevados y el crecimiento económico no implica causalidad –ya que hay muchos factores complementarios a la protección comercial que contribuyen a un rápido crecimiento-, resulta notable que la correlación no sólo sea válida para varios países de Europa occidental y Norteamérica, sino que también lo es si se neutraliza la incidencia de otros factores (O'Rourke, 2000). En efecto, esta relación también resulta evidente si se comparan las distintas fases históricas de los países en desarrollo. En el caso de América Latina, sin dudas el período de “industrialización por sustitución de importaciones” (ISI) -que implicó un perfil más proteccionista de sus economías- derivó en mayores tasas de crecimiento y logros en materia de desarrollo que la fase posterior, sesgada hacia políticas liberales en lo económico y comercial. De esta manera, los vínculos entre libre comercio y desarrollo defendidos desde hace varias décadas por los países más avanzados no se ajustan a su experiencia histórica pero, como veremos en las próximas secciones, tampoco se condicen con su realidad actual, a juzgar por sus nuevas formas de proteccionismo. 5 Para un análisis de la historia económica y de la protección industrial en los países desarrollados, ver Bairoch (1993), O’Rourke y Williamson (2000), Chang (2002).

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II. El mundo y sus nuevas formas de administración de los mercados. Divergencia entre los discursos y los hechos

Hemos visto que la decadencia del poderío inglés y la Primera Guerra Mundial introdujeron una etapa de retorno al proteccionismo. Sin embargo, ya a partir de 1934 y, en forma más acentuada, en 1944-45, los Estados Unidos adoptan la prédica de una política más liberal de comercio cuando asume plenamente la responsabilidad hegemónica de plasmar el nuevo orden económico-financiero (Bretton Woods, el FMI, el Banco Mundial, el GATT) y político-estratégico mundiales. Desde entonces, casi todas las grandes rondas de negociación multilateral que llevaron adelante la liberalización progresiva de los mercados tuvieron origen en iniciativas americanas y pudieron ser concluidas gracias al liderazgo activo de Washington y a un fuerte involucramiento por parte de Europa. (Ricúpero, 2003) Luego de ocho rondas de liberalización multilateral del GATT, las tasas arancelarias se redujeron en forma sustancial. En las últimas dos décadas, los aranceles promedio se han reducido a la mitad a nivel mundial (Fugazza y Maur, 2008). Sin embargo, ello no ha tenido en la práctica el efecto liberalizador con la magnitud que se ha intentado promover, puesto que paralelamente a dichas reducciones los países han ido desarrollando nuevas formas de administración de mercados, sustituyendo las barreras tarifarias por un conjunto más sofisticado de regulaciones y barreras no arancelarias (BNAs) para proteger su mercado interno. Como advierte la UNCTAD6

, "uno de los elementos que permitieron esta tendencia a la liberalización de los aranceles fue la tendencia a aplicar medidas de carácter flexible (las medidas no arancelarias) en una escala cada vez mayor, la tendencia a la regulación del comercio en determinados sectores sensibles, y la tendencia a la aplicación de tales medidas restrictivas de manera discriminatoria" (UNCTAD, 1984).

Si bien esta práctica se encuentra presente en la gran mayoría de las economías, son los países industrializados quienes aplican más intensamente las restricciones no arancelarias, entre ellos los Estados Unidos y la Unión Europea. En efecto, fueron los países desarrollados, por ejemplo, los primeros que contaron con leyes antidumping7

6 Por las siglas en inglés de “Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo”. La UNCTAD, creada en 1964, promueve la integración de los países en desarrollo en la economía mundial dentro de un marco propicio para el desarrollo.

y los primeros en utilizarlas en forma intensa, especialmente a partir de la década del ochenta (ver Recuadro 1).

7 La primera ley antidumping fue introducida en Canadá en 1904, seguido por Nueva Zelanda y Australia poco tiempo después. Los EE.UU. aprobó su ley antidumping por primera vez en 1916. En 1921, Gran Bretaña y Francia también contaban con este tipo de leyes (Finger, 1993).

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Recuadro 1. Las medidas antidumping en los países desarrollados y en desarrollo En un trabajo realizado por Finger, Ng y Wangchuk (2001), en el que analizan la aplicación de las medidas de restricción comercial permitidas por el GATT, los autores advierten la importancia de las medidas antidumping como el instrumento de política más comúnmente utilizado por los países industrializados durante los años ochenta y hasta 1995 para controlar las importaciones. De hecho, en el período 1980-1986 el número de investigaciones antidumping en el mundo fue casi el triple que en 1970-1978 (Dale, 1980; Finger y Olechowski, 1987). Asimismo, señalan la tendencia que se observaba hacia fines de los años noventa de “un uso más intenso de este instrumento por parte de los países en desarrollo con relación a sus tradicionales utilizadores, como los Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Australia” (Finger, Ng y Wangchuk, 2001). El Gráfico A exhibe la cantidad de casos antidumping iniciados anualmente en el período 1986-2009 por los países según su grado de desarrollo.

Gráfico A. Cantidad de casos antidumping iniciados por tipo de países. Período 1986-2009

020406080

100120140160180200220

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Países desarrollados Países en desarrollo

Fuente: elaboración propia sobre la base de Finger, Ng y Wangchuk (2001) y datos de la OMC.

A partir del gráfico es posible diferenciar claramente tres períodos: • 1986-1994, en el que los países industrializados fueron quienes más intensamente

utilizaron esta herramienta de protección, con un total de 1.279 casos iniciados (142 casos anuales en promedio) contra sólo 248 casos de los países en desarrollo (a razón de un promedio de 28 casos anuales);

• 1995-2001 –desde la Ronda Uruguay del GATT-, con un total de casos iniciados

más o menos similar en ambos grupos de países (813 los países desarrollados y 744 los países en desarrollo); y

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• 2002-2009 donde los países en desarrollo inician el mayor número de investigaciones por dumping, con un total de 1.073 casos vs. 570 de los países industrializados.

Sin embargo, esta situación queda relativizada cuando se analizan las medidas antidumping en términos de la cantidad de medidas en vigor –y no de los casos iniciados-, como un indicador más preciso del nivel de protección del que gozan las economías por medio de este instrumento. En el Cuadro A se expone el ranking de los 10 principales países con medidas vigentes al término de cada uno de los tres períodos señalados precedentemente.

Cuadro A. Cantidad de casos antidumping en vigor. Ranking de países para los años 1995, 2002 y 2009

Países 1995 Países 2002 Países 2009EEUU 305 EEUU 264 EEUU 248UE 178 UE 219 India 191Canadá 91 India 150 UE 144Australia 86 Sudáfrica 98 Turquía 110México 42 Canadá 90 China 106Turquía 38 México 61 Argentina 71N. Zelandia 22 Argentina 58 Brasil 68Brasil 18 Australia 56 México 45Corea 6 Brasil 53 Corea 43Colombia 6 Turquía 24 Sudáfrica 41 Fuente: elaboración propia sobre la base de la OMC.

Así es posible observar que, en términos individuales, los Estados Unidos ha sido y aún continúa siendo el país mayormente protegido por medidas antidumping, incluso en el período en que los países en desarrollo iniciaron en conjunto el mayor número de investigaciones. La Unión Europea ha ocupado durante la mayor parte del período analizado el segundo lugar, superada recién a partir de 2004 por la India. En la actualidad, las BNAs en los países desarrollados representan la mayor limitación para el acceso a sus mercados (Kee, Nicita y Olarreaga, 2006). En otras palabras, constituyen una barrera de protección más restrictiva que los niveles arancelarios vigentes, evidenciando que la protección del mercado interno lejos de haber desaparecido ha ido mutando hacia sistemas más sofisticados y, muchas veces, menos transparentes. De todos modos es importante señalar que si bien los niveles tarifarios promedio aplicados por los países desarrollados se han reducido notablemente, existen sectores en los cuales sus aranceles continúan actuando como una potente barrera de protección, a través de picos y progresividad arancelaria sobre sus productos sensibles, afectando especialmente a las exportaciones de los países en desarrollo (ver Recuadro 2).

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Recuadro 2. Picos y progresividad en los aranceles de los países desarrollados A pesar del menor nivel arancelario que se aplica en los países desarrollados, en muchos casos su estructura arancelaria continúa actuando como una potente barrera de protección a través de la aplicación de picos y progresividad arancelaria que afectan especialmente a los productos típicamente exportados por los países en desarrollo. Los picos arancelarios (tariff peaks, en inglés) son aquellos que sobresalen sustancialmente sobre el promedio (para los países industrializados, los aranceles iguales o superiores al 15% son considerados picos arancelarios por la OMC y la UNCTAD). Los países desarrollados aplican picos arancelarios sobre productos agrícolas (como el azúcar, los cereales y el pescado, el tabaco y algunas bebidas alcohólicas, frutas y verduras), productos de la industria alimenticia con un alto contenido de azúcar, y sectores mano de obra intensivos como los textiles, indumentaria, calzado y artículos de cuero. En un estudio realizado por Hoekman, Ng y Olarreaga (2001) sobre los países del Quad (Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Japón), se señala que entre el 6% y el 14% de las líneas arancelarias de estos países –a 6 dígitos del Sistema Armonizado- son superiores al 15%. Existen entre 200 y 300 líneas de este tipo en los EE.UU., la UE y Japón, mientras que en Canadá hay más de 700 picos arancelarios. El arancel promedio en el Quad de todos los productos con picos arancelarios es del 28%, esto es, 4,5 veces la tarifa media ponderada total del 6,2%. El mayor pico arancelario promedio se encuentra en la UE en un nivel de 40,3% (comparado con un promedio general de 7,4% para todos los productos). En los EE.UU. y Canadá, la mayoría de los picos arancelarios recae sobre productos industriales (más del 85%), mientras que en la UE y Japón la mayoría afecta a los productos agrícolas (91% y 77%, respectivamente). Por su parte, la progresividad arancelaria (tariff escalation, en inglés) son aquellas tasas que se incrementan con el valor agregado del producto. Así, los aranceles sobre productos semi-elaborados son más elevados que sobre las materias primas, y aún más altos sobre los productos terminados. Esta práctica protege a las industrias nacionales de transformación y dificulta el desarrollo de actividades de transformación en los países donde se originan las materias primas, cuya competitividad se ve fortalecida producto de esta progresividad, generando un impulso adicional a su especialización comercial como proveedores de materias primas. En la UE y Japón, por ejemplo, las manufacturas de productos alimenticios totalmente procesadas enfrentan aranceles dos veces superiores que los productos de la primera etapa de transformación, con aranceles promedio sobre los bienes finales de 24% y 65%, respectivamente. En Canadá la proporción es aún mayor: los aranceles sobre los productos alimenticios totalmente procesados son 12 veces superiores a los productos de la primera etapa de transformación (el arancel en productos completamente procesados es del 42%).

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La UNCTAD distingue seis categorías de BNAs en función de la intención o el impacto inmediato de las medidas: 1. Medidas técnicas. Medidas referidas a características de los productos tales

como la calidad, la seguridad o las dimensiones, consistentes en la imposición de requisitos relativos a las formalidades administrativas, la terminología, los símbolos, los ensayos y los métodos de ensayo, así como de requisitos de embalaje, marcado y el etiquetado de los productos. Incluye también los reglamentos sanitarios y fitosanitarios.

2. Medidas de control de cantidades. Medidas orientadas a restringir la cantidad de importaciones de un producto determinado, sea las provenientes de todas o solamente de algunas de las fuentes de suministro, mediante la concesión de licencias no automáticas, el establecimiento de un contingente, la prohibición de importar el producto o acuerdos de limitación voluntaria de exportaciones.

3. Medidas financieras. Son medidas por las que se regula el acceso y el costo de las divisas para adquirir importaciones y se determinan las condiciones del pago. Pueden aumentar el costo de las importaciones de forma similar a los aranceles. Incluye pagos anticipados obligatorios (depósito previo a la importación, depósitos reembolsables para productos sensibles, etc.), tipos de cambio múltiples y asignación restrictiva de divisas oficiales, entre otras.

4. Medidas de control y análisis de precios. Incluye la fijación del precio por parte del gobierno, la limitación voluntaria del precio mínimo de las exportaciones y la investigación del precio para derivar posteriormente en la suspensión de las licencias de importación, o la aplicación de derechos variables (precios de referencia), derechos antidumping o derechos compensatorios.

5. Régimen de licencias automáticas. Medidas de carácter formal que no implican una restricción. Vigilancia de la tendencia de las importaciones de un producto determinado, a veces a través de la inscripción en un registro. En algunos casos precede medidas de restricción de las importaciones.

6. Medidas monopólicas. Medidas que crean una situación monopólica, al otorgar derechos exclusivos a un agente económico o un grupo limitado de agentes económicos. Incluye canal único de importación (obligación de efectuar las importaciones por intermedio de un organismo estatal o una empresa bajo control estatal) y servicios nacionales obligatorios (derechos exclusivos otorgados por la Administración a empresas nacionales de seguros o de transporte marítimo respecto de las importaciones).

A su vez, sobre la base de estas categorías, la UNCTAD reclasifica las BNAs en función del objetivo de las medidas, esto es, si su intención es proteger a los productores o proteger a los consumidores.

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Dentro del primer grupo, denominado BNAs “núcleo”, se encuentran las medidas de control de precios y cantidades, las medidas financieras y las monopólicas. De acuerdo a datos de la UNCTAD, en los últimos años ha habido un notable incremento de las BNAs a nivel mundial, tanto de la cantidad de productos sujetos a estas medidas como de la cantidad de países que las utilizan. De acuerdo a datos de ese organismo, mientras en el año 1994 se detectaron 97.700 líneas tarifarias afectadas por BNAs en 52 países, diez años después se relevaron más de 545.000 líneas tarifarias sujetas a BNAs en 97 países. En términos promedio por país, ello significa un incremento del 200% en la cantidad de líneas tarifarias alcanzadas por BNAs. En el Cuadro 2 pueden observarse las BNAs clasificadas por tipo y su distinto grado de utilización por los países desarrollados y en desarrollo para los años 1994 y 2004. Allí se destaca la creciente importancia relativa a nivel mundial de las medidas técnicas, que prácticamente se duplicaron en un período de diez años desde 33,8% a 58,6%. La contracara de este incremento ha sido la menor utilización de las restricciones cuantitativas, muchas de las cuales pasaron a ser ilegales, especialmente para los productos agrícolas, a partir de la Ronda Uruguay del GATT concluida en 19948

.

Cuadro 2. Tipos de barreras no arancelarias (BNAs) aplicadas por los países según su grado de desarrollo. En % del total de BNAs. Años 1994 y 2004

Mundo PD PED Mundo PD PED1 Medidas técnicas 33,8 26,2 34,5 58,6 52,1 58,72 Medidas de control de cantidades 52,2 54,8 53,3 34,9 36,1 35,32.1 Autorización previa para productos sensibles 19,2 5,6 26,0 17,1 17,4 17,22.2 Cuotas para productos sensibles 0,2 0,6 0,0 0,2 0,6 0,22.3 Prohibición para productos sensibles 2,7 1,8 3,1 6,8 1,0 7,53 Medidas financieras 2,1 0,1 3,1 1,5 0,3 1,63.1 Depósitos reembolsables para prod. sensibles 0,0 0,1 0,0 0,6 0,3 0,64 Medidas de control de precios 7,5 11,2 6,1 1,8 3,0 1,75 Licencias automáticas 3,0 6,3 1,5 1,7 7,7 1,16 Medidas monopólicas 1,4 1,3 1,4 1,5 0,7 1,6

41,1 59,3 34,8 14,9 20,8 14,6Resto BNAs (2) 58,9 40,7 65,2 85,1 79,2 85,4

Barreras no arancelarias1994 2004

BNAs "núcleo" (1)

Notas: (1) = 2+3+4+6-(2.1+2.2+2.3+3.1); (2) = 1+2.1+2.2+2.3+3.1+5 Fuente: elaboración propia sobre la base de la UNCTAD (2005)

8 Como resultado de la Ronda Uruguay del GATT, muchas BNAs sobre la agricultura fueron “arancelizadas”, dando lugar a la imposición de elevados aranceles sobre los productos agrícolas que habían sido previamente limitados a través de cuotas (Hoekman y Kostecki, 2001).

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Asimismo, se observa que en 1994 cerca del 60% de las restricciones no arancelarias aplicadas por los países desarrollados correspondía a BNAs núcleo, contra sólo un 35% en los países en desarrollo. Si bien en los últimos años se produjo a nivel mundial una importante reducción en la utilización de las BNAs núcleo –desde un 41% en 1994 a un 15% en 2004-, en términos relativos son los países desarrollados quienes las continúan utilizando en forma más intensa (20,8% del total vs. un 14,6% del total en los países en desarrollo). El caso extremo lo constituye la Unión Europea donde las BNAs núcleo representan más del 75% del total de BNAs (Fugazza y Maur, 2008). Debe notarse que si bien la UNCTAD no considera a las medidas técnicas como parte de las BNAs núcleo, ya que en teoría se establecen con fines legítimos de protección de la salud, la seguridad y el medioambiente (es decir, con fines de protección a los consumidores), el propio organismo advierte que “en los países desarrollados estas regulaciones exceden muy frecuentemente las normas aceptadas en los ámbitos multilaterales” (UNCTAD, 2005) y, por tanto, actúan en la práctica como instrumentos proteccionistas de la producción nacional. Siguiendo con lo señalado por la UNCTAD, “el marcado incremento de las regulaciones gubernamentales que involucran BNAs en los países desarrollados está imponiendo, en muchos casos, costosas e innecesarias cargas a las empresas de los países en desarrollo”. Estas regulaciones excesivas, que fragmentan los mercados internacionales, “implican dificultades especiales para el ingreso de las pequeñas y medianas empresas de estos países al comercio mundial”. (UNCTAD 2005) Más aún, desde principios de los años noventa, muchos gobiernos de países desarrollados han incrementado la utilización de regulaciones que rigen el comercio ya no sólo de los productos tradicionalmente más sensibles y protegidos –como los agrícolas y alimenticios y los productos de sectores mano de obra intensivos–, sino de productos de alta tecnología como los bienes de informática y telecomunicaciones, “afectando particularmente las exportaciones de los países en desarrollo en aquellos bienes con mayor valor agregado y de los sectores más dinámicos del comercio internacional” 9

(UNCTAD, 2005). Otros productos de alta tecnología afectados son los productos químicos, farmacéuticos y maquinaria.

Entre los factores que explican esta tendencia se encuentra el hecho que en la fase actual de industrialización de los países desarrollados, los productos de

9 En la Unión Europea, por ejemplo, el enfoque de la regulación es principalmente sobre el medio ambiente, la salud y seguridad. Recientemente, sin embargo, ha habido tendencias de los gobiernos para regular las tecnologías de la información y productos de telecomunicaciones en términos de otras características, tales como la privacidad y la seguridad. En el mundo global, la expansión de este tipo de regulaciones gubernamentales podría fragmentar los mercados internacionales. Los ejemplos de las barreras no arancelarias incluyen también la normativa referida a requisitos técnicos. (UNCTAD, 2005)

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mayor valor agregado y alta tecnología se han convertido, desde un punto de vista estratégico de promoción, en los “nuevos” sectores sensibles de sus economías, requiriendo por tanto niveles de protección que permitan consolidar el desarrollo y la competitividad de dichas industrias10

. Esta estrategia no difiere, salvo en las formas y probablemente en intensidad, de la utilizada a lo largo de toda su historia de industrialización.

El Banco Mundial, por su parte, efectuó un análisis de los efectos cuantitativos de las BNAs sobre las importaciones. A partir de un estudio que abarcó más de 90 países y cerca de 5.000 líneas arancelarias, se calcularon los equivalentes ad- valorem de las BNAs, esto es, se convirtieron “en cifras” las BNAs en términos de sus equivalentes arancelarios. Las BNAs consideradas en el estudio fueron las BNAs núcleo –en un sentido más amplio que el de la UNCTAD al incluir también los requisitos técnicos- y la ayuda doméstica a la agricultura (subsidios). (Kee, Nicita y Olarreaga, 2006) El trabajo señala que el promedio simple del equivalente arancelario de las BNAs núcleo es 9,2%, y de 7,8% considerando el promedio ponderado por las importaciones. Sin embargo, si se calculan los promedios sólo sobre los productos afectados por BNAs núcleo, los porcentajes son considerablemente más elevados: 39,8% y 22,7%, respectivamente. Ello demuestra la gran importancia de las medidas no arancelarias como instrumento de protección comercial, especialmente si se considera que en el 57% de los productos sujetos a estas restricciones, el equivalente arancelario de las BNAs núcleo es superior incluso a los niveles arancelarios. El estudio arroja también resultados muy interesantes a partir de la vinculación de las BNAs y el nivel de riqueza de los países. Por un lado, se observa que el equivalente arancelario promedio de las BNAs se incrementa con el PBI per cápita; esto es, cuanto más ricos son los países, más restrictivo es el efecto de las medidas no arancelarias que aplican. Por otro lado, si bien el nivel total de protección se reduce a mayores niveles de PBI per cápita –principalmente porque los aranceles promedio tienden a decrecer con el nivel de riqueza de los países-, la contribución de las BNAs sobre el nivel total de protección (incluidos los aranceles), se incrementa con el PBI per cápita. Esto puede observarse en el Gráfico 2, donde se indica la protección adicional impuesta por las BNAs (incluidos los subsidios a la agricultura) con relación al nivel de protección impuesto por los aranceles para los grupos de países según su grado de desarrollo. De allí se desprende que las BNAs contribuyen en forma significativa al nivel total de protección a nivel mundial (en promedio, agregan 10 En efecto los aranceles promedio más altos de los países industrializados se aplican justamente sobre los productos de alta tecnología. (Fernández de Córdoba y Vanzetti, 2005)

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cerca de un 70% de restricción adicional al nivel impuesto por los aranceles), y que la protección adicional de las BNAs por sobre la protección arancelaria es, en promedio, sensiblemente mayor para los países desarrollados.

Gráfico 2. Restricción adicional impuesta por las BNAs respecto de la restricción impuesta por los aranceles. Grupos de países y promedio mundial

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

160%

Países desarrollados

Países en desarrollo

Promedio mundial

Países menos desarrollados

Fuente: elaboración propia sobre la base de Kee, Nicita y Olarreaga (2006)

Así, en el caso de los países desarrollados, las BNAs imponen una restricción adicional del orden del 150% por sobre la protección arancelaria. De esta forma, para el promedio de los países desarrollados la contribución de las BNAs al nivel de protección total es dos veces y media superior a la contribución de los aranceles. Como casos más elocuentes podemos mencionar el de Nueva Zelanda (430%), la Unión Europea (320%), los Estados Unidos (204%), Australia y Japón (ambos, 146%). El Gráfico 3 refleja la incidencia de los distintos tipos de medidas de restricción (BNAs y aranceles) al nivel total de protección mundial y en distintos países seleccionados. Allí se observa que la protección mundial está compuesta en promedio en un 41% por BNAs y un 59% por aranceles. Sin embargo, el peso de las BNAs es sensiblemente superior para los países desarrollados: en los casos de Nueva Zelanda y la Unión Europea, más de tres cuartas partes de su nivel total de protección se explican por las BNAs; en los Estados Unidos las BNAs explican el 67%, y el 59% en Australia y Japón. En los casos de Brasil, Canadá y México la contribución de ambas medidas de restricción es prácticamente la misma, y en el caso de la Argentina las BNAs representan el 35% de la protección total.

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Gráfico 3. Composición del nivel total de protección en países seleccionados.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

N. Z

elan

da UE

EEU

U

Aus

tralia

Japó

n

Bra

sil

Can

adá

Méx

ico

Mun

do

Chi

le

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entin

a

Chi

na

Indi

a

BNAs Aranceles

Fuente: elaboración propia sobre la base de Kee, Nicita y Olarreaga (2006) En términos sectoriales, el estudio demuestra que la protección a la agricultura a través de subsidios es mayor que la protección a la industria manufacturera (dos veces, en promedio), lo que sugiere que los países con un perfil exportador más orientado a productos agrícolas –mayormente países en desarrollo- enfrentan mayores restricciones de acceso a mercados que los países especializados en productos manufacturados –mayormente países desarrollados. Finalmente, como consecuencia de este mayor peso relativo de las BNAs en los países desarrollados, se reduce la brecha entre los niveles de protección de los distintos grupos de países. Así, en el caso de los países en desarrollo, su nivel de protección arancelaria resulta 2,8 veces superior a la de los países desarrollados. Sin embargo, considerando el nivel total de protección (aranceles y BNAs), esta relación se reduce a 1,9 veces (-31%). Por su parte, la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE) de la Argentina efectuó relevamientos de las BNAs aplicadas por los Estados Unidos y la Unión Europea11

(CNCE 1999a y 1999b). Para el caso de los Estados Unidos, se detectó la existencia de unas 5.330 BNAs aplicadas sobre las importaciones de unos 3.470 productos (equivalente al 34% del total de líneas arancelarias y al 27% de las importaciones).

El Cuadro 3 muestra los productos afectados por grandes rubros, donde se observa que, en términos de alcance, los productos más afectados eran las manufacturas de origen agropecuario (MOA) y los productos primarios (PP), con tres cuartas partes del universo total de estos rubros alcanzada por BNAs. 11 No se incluyen aquí los subsidios a la producción y a la exportación de productos agrícolas.

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En el caso de las manufacturas de origen industrial (MOI), si bien el universo de productos afectados por BNAs resulta menor (25% del total de productos industriales), en términos absolutos constituían el rubro que más BNAs enfrentaba, con 1.970 productos. Ello equivale a decir que el 57% de los productos que enfrentaban este tipo de barreras para ingresar al mercado de Estados Unidos correspondía a manufacturas industriales. Para el caso de la Unión Europea, el estudio encontró más de 16.000 BNAs sobre las importaciones de unos 6.450 productos (equivalente al 47% del total de líneas arancelarias y al 25% de las importaciones).

Cuadro 3. BNAs en Estados Unidos y la Unión Europea. Posiciones arancelarias por grandes rubros. En cantidad total de posiciones y en porcentaje y cantidad con BNAs

En % En cant. En % En cant.

PP 606 74% 448 1.168 81% 946MOA 1.616 76% 1.228 2.755 84% 2.314MOI 7.880 25% 1.970 9.692 40% 3.877CyE 101 25% 25 111 12% 13TOTAL 10.203 34% 3.469 13.726 47% 6.451

Estados Unidos Unión Europea

Grandes Rubros

Total de productos por rubro

BNAs Total de productos por rubro

BNAs

Fuente: elaboración propia sobre la base de CNCE (1999a y 1999b)

En términos de productos (Cuadro 3), al igual que en el caso de los Estados Unidos, los rubros más afectados eran los productos primarios y las manufacturas de origen agropecuario (más del 80% de las posiciones arancelarias de ambos rubros estaba alcanzado por BNAs). Las manufacturas de origen industrial enfrentaban más barreras que en el caso de los Estados Unidos (el 40% del total de productos industriales estaba alcanzado por BNAs), y en términos absolutos también constituían el rubro más afectado por las BNAs con 3.870 productos. De esta forma, el 60% de los productos que enfrentaban BNAs para ingresar al mercado europeo correspondía a manufacturas industriales. En síntesis, de lo expuesto en esta sección surge con claridad que la declamada apertura de las economías de los países desarrollados a través de la reducción de sus aranceles promedio, ha quedado en buena medida desvirtuada por el establecimiento de numerosas medidas de restricción comercial teóricamente destinadas a fines legítimos específicos pero que, en la práctica, se ven desviadas hacia propósitos de tipo proteccionista, para favorecer sus producciones locales.

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Incluso los principales impulsores de la liberalización del comercio mundial, como los Estados Unidos y la Unión Europea, se encuentran entre los países que utilizan en forma más intensa las nuevas formas de proteccionismo, como vía para continuar regulando las importaciones de una amplia cantidad de productos y mantener su mercado interno protegido de la competencia externa en aquellos sectores considerados sensibles –tradicionales y nuevos en términos estratégicos. Asimismo, este tipo de esquemas genera incentivos a una mayor especialización comercial por parte de los países en desarrollo exportadores netos de materias primas, ya que tienden a profundizar las ventajas de competitividad que ya detenta por factores naturales, favoreciendo una mayor producción que impulsa los precios a la baja y pueden terminar en un empeoramiento de los términos de intercambio. Ello evidencia que el desarrollo de sectores prioritarios en el proceso de industrialización –independientemente de la fase por la que se atraviese- requiere de políticas públicas activas de protección y estímulo para lograr consolidarse.

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III. Niveles de industrialización y desarrollo tecnológico Mediante estrategias activas de política industrial y de administración comercial, los países más avanzados han logrado alcanzar, a través de sucesivas fases de desarrollo, elevados niveles de madurez, productividad y competitividad en sus sectores industriales, constituyéndose en líderes mundiales en segmentos industriales con mayor valor agregado y contenido tecnológico. En esta sección se exponen los distintos niveles de industrialización relativos de los países que dan cuenta de estos liderazgos, a efectos de marcar el vínculo entre éstos y el desarrollo económico. Asimismo, el análisis sugiere que si estos países, a pesar de su amplia brecha tecnológica y de productividad con el resto de las economías aún encuentran razones para continuar aplicando medidas comerciales restrictivas, las motivaciones implícitas en las necesidad de los países en desarrollo son más evidentes. El Cuadro 4 expone el valor agregado per cápita de la industria manufacturera para los años 1990 y 2007 para distintos grupos de países, según niveles de desarrollo y zonas geográficas. Allí se observa claramente el fuerte desequilibrio existente entre los distintos grupos. En el caso de los países en desarrollo, el valor agregado industrial per cápita representó sólo el 5% y el 8% del registrado en los países industrializados en los años 1990 y 2007, respectivamente. En otras palabras, el valor agregado per cápita de los países industrializados ha resultado 20 y 12 veces superior al de los países en desarrollo en los años señalados.

Cuadro 4. Valor agregado per cápita de la industria manufacturera. En dólares constantes del año 2000

1990 2007 1990 2007Países industrializados* 3.491 4.554 100% 100%Países en desarrollo 171 366 5% 8%Países del CIS** 462 361 13% 8%América Latina 622 789 18% 17%China 100 597 3% 13%Asia 117 367 3% 8%Africa del Norte 150 215 4% 5%Africa Subsahariana 30 30 1% 1%Mundo 812 1.060 23% 23%

En valores absolutos

En % de los países industrializadosGrupos de países

Notas: *Excluidos países del CIS; **Commonwealth of Independent States. Fuente: elaboración propia sobre la base de ONUDI, Statistical Country Briefs.

En América Latina se observa una relación superior a la media de los países en desarrollo, aunque con una leve tendencia decreciente (18% en 1990 y 17% en 2007). En el caso de China, la poderosa expansión que ha tenido su economía y su industria en los últimos años se refleja en la notable reducción de la brecha respecto de los países industrializados, pasando de una relación de sólo el 3% en

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1990 al 13% en 2007. Igual tendencia, aunque de menor magnitud, se observa en el resto de los países asiáticos. Por otro lado, el Cuadro 5 exhibe las diferencias en materia de desarrollo industrial en función de la concentración de la producción y de las exportaciones industriales mundiales. Como puede observarse, sólo cuatro países aportaron más del 58% del valor agregado industrial mundial en el año 2005, liderados por Estados Unidos con una cuarta parte del total global, seguido por Japón (16,7%), China (9,8%) y Alemania (6,4%). Las contribuciones de países en desarrollo, como Brasil, México y Argentina, se ubican en niveles sustancialmente menores: 2,1%, 1,6% y 0,8%, respectivamente.

Cuadro 5. Distribución mundial del valor agregado industrial y de las exportaciones industriales. En % de los totales mundiales (en dólares constantes de 2000). Países seleccionados. Año 2005

Estados Unidos 25,5 9,7Japón 16,7 6,7China 9,8 8,7Alemania 6,4 10,7Gran Bretaña 3,4 3,9Francia 3,0 4,8Italia 2,9 4,2Brasil 2,1 1,1México 1,6 2,1España 1,5 2,0Argentina 0,8 0,3Singapur 0,4 2,6Resto 25,9 43,3Mundo 100,0 100,0

Países seleccionados

Valor Agregado Industrial

Exportaciones Industriales

Sólo 4 países representan más del 58% del valor agregado industrial y cerca del 36% de las exportaciones industriales mundiales.

Fuente: elaboración propia sobre la base de ONUDI, Statistical Country Briefs.

En materia de exportaciones, las mismas se encuentran más diversificadas. Los países líderes en producción son al mismo tiempo los principales mercados de origen (36% en conjunto), pero en distinto orden de importancia: aquí Alemania ocupa el primer lugar, con el 10,7% del total, seguido de cerca por Estados Unidos (9,7%), China (8,7%) y Japón (6,7%). Por su parte, la participación de México es del 2,1%, Brasil 1,1% y Argentina 0,3%. Es importante destacar que en el caso de los Estados Unidos y Japón, la amplia brecha entre sus aportes a la producción y a las exportaciones mundiales de manufacturas (-15,8 p.p. y 10 p.p. respectivamente), evidencia la importancia del mercado interno para la producción industrial de sus economías. Por último se analiza el perfil de los países según sus capacidades de producción tecnológicas y su desempeño innovador. Su importancia radica en que las ramas basadas en tecnología generan efectos de derrame de conocimiento hacia el resto

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de la estructura productiva, que favorecen el crecimiento de la productividad de toda la estructura industrial. Sin embargo, se debe tener sumo cuidado al analizar estos datos, ya que surgen de simplificaciones estadísticas. Por ejemplo, la inclusión de Irlanda como “país industrializado” es objeto de debate si se analiza con mayor profundidad.

Cuadro 6. Intensidad de la industrialización y calidad exportadora. Ranking de países por grupo, ordenados en forma decreciente para el valor agregado. Año 2003

Países industrializados 38,1 53,7Irlanda 62,1 83,8Alemania 61,1 72,0Japón 56,9 85,0Reino Unido 56,1 69,7Estados Unidos 55,7 74,6Suiza 55,2 76,0Resto países industrializados 32,5 47,1

América Latina 19,7 26,5México 45,2 75,3Brasil 33,5 38,3Argentina 25,9 24,0Colombia 25,6 21,8Chile 22,7 12,1Perú 17,9 4,9Venezuela 16,9 35,8Resto América Latina 11,2 11,5

Este y Sudeste de Asia 32,8 43,7Singapur 77,6 80,4Corea 60,3 73,9Malasia 49,8 73,2Taiwan 49,4 71,4China 46,9 52,8Filipinas 40,1 81,0Resto Este y Sudeste de Asia 16,8 22,4

Resto del Mundo 19,2 25,0

VA prod. med. y alta tecnol. / VA

industrial

Países y grupos de países seleccionados

Expo. med. y alta tecnol. / Expo. industriales

Fuente: elaboración propia sobre la base de ONUDI, Industrial Development Scoreboard – 2007 Update.

En el Cuadro 6 se presentan dos indicadores que reflejan en forma aproximada la intensidad tecnológica de la industrialización (medida como el cociente entre el valor agregado de productos de mediana y alta tecnología y el valor agregado industrial) y la calidad exportadora (medida como el cociente entre las exportaciones de mediana y alta tecnología y las exportaciones industriales) de distintos países para el año 2003.

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Como puede observarse, países industrializados como Irlanda, Alemania, Japón, el Reino Unido, los Estados Unidos y Suiza, así como algunos nuevos industrializados de Asia (principalmente Singapur y Corea) presentan estructuras productivas similares con relación al porcentaje de sectores intensivos en tecnología sobre el valor agregado manufacturero. En todos estos casos ese porcentaje supera el 50%, alcanzando el 77,6% en Singapur y el 61,1% en Alemania. Por el contrario, en América Latina los sectores intensivos en tecnología representan en promedio menos del 20% del valor agregado industrial. Esto es la contracara de una especialización productiva mayormente basada en sus ventajas comparativas estáticas orientada a productos de bajo contenido tecnológico, lo que no implica que los países en desarrollo no participen en la producción de bienes de alta tecnología, sino que la misma se acota a una serie de actividades. Asimismo, muchos productos de uso intensivo de tecnología implican procesos intensivos en mano de obra, tales como el ensamblaje de partes importadas y componentes electrónicos en los países en desarrollo que participan en las cadenas globales de valor. Este es por ejemplo el caso de México, donde los sectores intensivos en tecnología representan el 45,2% del valor agregado industrial, principalmente debido a importantes inversiones de empresas estadounidenses que buscan reducir costos –especialmente laborales– para desarrollar actividades trabajo intensivas que forman parte de sus sistemas internacionales de producción intra-corporativos (López y Ramos, 2009). En lo que respecta a las exportaciones intensivas en tecnología, los países industrializados y los emergentes de Asia presentan perfiles exportadores similares con relación a su contribución sobre el total de las exportaciones industriales. En todos estos casos, con la sola excepción de China, el peso de las exportaciones intensivas en tecnología supera el 60%, destacándose los casos de Irlanda, Singapur y Filipinas (con más del 80%). En contraste, en América Latina las exportaciones intensivas en tecnología representan en promedio sólo el 26,5% de las exportaciones industriales, siendo México la principal excepción a ello por las razones anteriormente señaladas. En suma, como se dijo previamente, se pone de manifiesto que, si los países desarrollados aún hoy necesitan resguardar sus producciones locales, ello mantiene vigencia en países más atrasados en términos relativos.

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IV. La industria metalúrgica en la Argentina. Política comercial, inversiones, competitividad y empleo calificado

1. La importancia de la industria metalúrgica para la industrialización de

la Argentina Es sabido que es muy relevante el análisis de los procesos de agregación de valor inmersos en las distintas actividades económicas en términos de empleo, conocimiento, innovación, tecnología y tampoco lo es la forma en que éstos son internalizados dentro de la estructura productiva local, dándoles una lógica endógena al crecimiento. En este sentido, la industria metalúrgica constituye un eslabón fundamental en el entramado productivo. Comprende la producción de insumos claves para el resto de las actividades económicas y de diversa complejidad y, por lo tanto, genera importantes encadenamientos productivos “hacia atrás” y “hacia delante”, ya sea dentro del sector metalúrgico como fuera de él. Es además una industria de alto valor agregado, contenido innovativo – tecnológico y mayormente intensiva en mano de obra en todos sus niveles, con un denso entramado de micro, pequeñas y medianas empresas, en su mayoría de capitales nacionales. Asimismo, al ser una “industria de industrias”, por nutrirlas de insumos y medios de producción, incide crucialmente en el proceso reproductivo de la economía: la inversión. En consecuencia, opera sobre la cantidad y calidad de la oferta agregada de la economía y sobre las variables macroeconómicas en general, como el crecimiento del producto bruto interno, los costos industriales, los niveles de precios, la productividad, el empleo y los salarios, entre otras. De esta forma, la industria metalúrgica tiene un rol central para el desarrollo económico. Es por ello que en los países desarrollados (y con mayor intensidad en los de reciente industrialización) esta industria representa más del 40% de sus exportaciones, mientras que en la Argentina viene creciendo, representa el 10%, tiene enorme potencial de crecimiento y puede colaborar sustancialmente mejorar el saldo comercial de productos industriales. En la Argentina, la industria metalúrgica tiene una fuerte incidencia en el desarrollo industrial. Está conformada por unos 23 mil establecimientos productivos y, con 250 mil personas directas, es la mayor generadora de puestos de trabajo (20% del empleo industrial), retribuyendo salarios superiores a la media como reflejo de los elevados requerimientos de calificación. Es además la industria con mayor valor agregado en relación a su valor bruto de producción, aportando cerca del 13% PBI industrial.

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Dentro de esta industria, el sector de bienes de capital sobresale por su incidencia en la estructura productiva como diferenciador del desarrollo relativo de los países. La ingeniería de producto de una máquina es además ingeniería del proceso en el que participa. El diseño y fabricación de bienes de capital es una actividad intensiva en conocimiento, no sólo obtenido en el sistema educativo formal, sino también en la práctica de la fábrica donde se forma el “arte” de los operarios especializados. Otra característica de los bienes de capital es su producción en series cortas –inclusive a la medida del demandante-, con bajo índice de automatización y alto requerimiento de mano de obra calificada. Además, por tratarse de bienes complejos, requieren para su desarrollo la concurrencia de distintas ramas del conocimiento, promoviendo las interrelaciones entre empresas con distintas especialidades que difunden las nuevas tecnologías en todo el sector industrial. Así, un sistema productivo capaz de resolver los desafíos que plantea el diseño y fabricación de bienes de capital debe ser tecnológicamente maduro e innovador a la vez. Dado que la tecnología (el conocimiento) queda en su mayor parte en poder de la empresa que concibió la maquinaria, el conocimiento tecnológico es sin dudas una barrera que defiende a sus poseedores de los competidores potenciales y consecuentemente permite cosechar rentas extraordinarias. Las ganancias reinvertidas en investigación, desarrollo e innovación para crear más conocimiento consolidan aún más la situación ventajosa de las empresas, elevando su presencia global. Los bienes de capital son instrumentos centrales en este proceso ya que ellos condensan las tecnologías de producción. Todas estas ventajas se relativizan frente a la “transferencia” de tecnología a través de equipos importados. En este caso opera la disociación entre el “saber cómo” (vinculado al uso de una tecnología) y el “saber por qué” (vinculado a la creación de una tecnología). Esta disgregación determina que quien transfiere (la empresa extranjera) restringe los usos y la difusión de la tecnología. Adquirir el “saber cómo” de un proceso tecnológico implica sólo un período limitado de aprendizaje, con un bajo desarrollo de actividades de investigación e ingeniería nacional. De esta forma, la compra de tecnología no involucra el dominio de la misma. El proceso creativo, es decir el desarrollo del “saber por qué”, es el único que asegura el dominio tecnológico, y para ello se requiere que la investigación, la ingeniería y la fabricación tengan una fuerte participación de la producción nacional. Por todas estas razones, la producción nacional de bienes de capital fue percibida como estratégica ya en los propios inicios de la industrialización de los países hoy desarrollados, y desempeñó un rol fundamental en el éxito de sus procesos de desarrollo.

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Desde la Revolución Industrial los países avanzados han mantenido el liderazgo en la producción, el comercio exterior y la innovación tecnológica vinculada a la fabricación de maquinaria y equipo. Este liderazgo constituyó un poderoso motor de expansión; por su intermedio no sólo creció la fabricación misma de equipos, sino también se expandió la producción en masa de otros bienes y se fortaleció la capacidad de innovación tecnológica. Los países desarrollados siempre privilegiaron este sector, apoyándolo con una variedad de políticas gubernamentales y recursos económicos y humanos, tanto en ámbitos privados como públicos. En este sentido, en el Cuadro 7 se expone la contribución del sector fabricante de maquinaria y equipo en el valor agregado industrial de un conjunto de países, entre ellos la Argentina, para el año 2000, donde surge claramente la fuerte asimetría entre los países en función de sus niveles de desarrollo. En los países desarrollados existen fuertes vínculos entre fabricación, ingeniería e investigación, lo que les ha permitido mantener el control internacional de los bienes de capital –en 2007 estos países aportaron el 76% del valor agregado mundial de maquinarias y equipos-, aunque en algunos productos de tecnología más difundida hayan debido enfrentar la competencia de nuevos países.

Cuadro 7. Valor agregado del sector de maquinaria y equipo(*). En % del valor agregado de la industria manufacturera de países seleccionados. Año 2000

Paísesseleccionados General EspecialSuiza s/d s/d 15,8Alemania 7,1 6,6 13,7Italia 6,6 5,5 12,1Japón 4,2 5,4 9,6Suecia 3,9 5,2 9,1Estados Unidos 4,0 3,6 7,6Gran Bretaña 4,5 3,0 7,5Francia 4,0 2,9 6,9Corea 3,4 3,4 6,8Singapur 2,3 4,4 6,7España 3,0 2,9 5,9Rep. Checa 3,6 2,1 5,7Brasil 2,5 2,2 4,7Argentina 2,4 1,2 3,6México 1,5 1,0 2,5

Maquinarias de Uso Total Maq. y Equipo

(*) Corresponde a las clasificaciones 291 y 292 CIIU Rev. 3 Fuente: elaboración propia sobre la base de ONUDI, Statistical Country Briefs.

Para lograr su actual fortaleza, los gobiernos de las naciones industrializadas han jugado un papel decisivo. En todos ellos el Estado ha financiado una alta

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proporción de la investigación y ha canalizado hacia sus empresas nacionales la gran mayoría de las grandes órdenes públicas para la compra de equipos. Han organizado adicionalmente sistemas de financiamiento para estimular las exportaciones, en particular hacia los países en desarrollo. Si a ello se agregan las enormes sumas destinadas a proyectos de investigación y producción con fines militares, es posible comprender la magnitud del apoyo que los gobiernos han otorgado a estos sectores estratégicos, desacreditando una vez más el mito de la no intervención estatal en las economías más avanzadas. 2. La industria metalúrgica en el nuevo contexto mundial Hemos visto que en los países hoy desarrollados la política arancelaria constituyó una pieza central de sus políticas de estímulo industrial durante sus etapas de desarrollo y lo sigue siendo, con otras características, en la actualidad En su actual fase de expansión, los países industrializados están promoviendo principalmente sus industrias de alto valor agregado y alta tecnología, y ello en términos estratégicos ha significado la necesidad no sólo de aplicar los aranceles promedio más altos sobre estos sectores (Fernández de Córdoba y Vanzetti, 2005), sino también, como hemos visto, una creciente imposición de BNAs para reducir la exposición de estos “nuevos” productos sensibles a la competencia extranjera. Incluso “en muchos países desarrollados los textiles, indumentaria, calzado y artículos de cuero reciben una protección mucho mayor que los sectores intensivos en tecnología para defenderse de la competencia de productores de bajo costo de los países en desarrollo” (Akyüz, 2005). Ello pone de relieve que, a pesar del elevado nivel de desarrollo alcanzado, no han resignado la preservación de sectores con fuerte capacidad de generar empleo al interior de sus economías. Ahora bien, en la Argentina, al igual que el resto de los países, sus tasas arancelarias también se han ido reduciendo como consecuencia de los compromisos multilaterales y de los acuerdos comerciales concluidos, hasta alcanzar el nivel promedio actual del 13,5%12

; nivel que resulta similar al de los Estados Unidos en 1950 cuando ya había alcanzado una indiscutida hegemonía industrial y un ingreso per cápita tres veces superior al que hoy tienen los países en desarrollo (Akyüz, 2005, Fernández de Córdoba, 2004).

Como señala Chang (2002), "la brecha de productividad entre los países hoy desarrollados y los países en desarrollo es mucho mayor que la que existía entre los más desarrollados y menos desarrollados en el pasado. Esto significa que los

12 Corresponde al arancel promedio ponderado aplicado (ver Fernández de Córdoba, 2004).

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países en desarrollo de hoy necesitan aranceles mucho más altos que los usados por los países hoy desarrollados en épocas anteriores, si quieren proporcionar un grado de protección real a sus industrias similar al que tuvieron las industrias de los países hoy desarrollados en el pasado". Por supuesto que sería erróneo e ineficiente centrar el análisis del desarrollo industrial únicamente sobre la base de la política comercial, pero, como ha sido señalado a lo largo de este trabajo, sin dudas una política comercial eficaz dentro de un conjunto más amplio de políticas activas para el desarrollo industrial continúa siendo un instrumento necesario para el desarrollo. Si ello ha resultado cierto para la industrialización de los países hoy desarrollados, resulta de particular relevancia en momentos como el actual en que el mundo está inmerso en un creciente proceso globalizador que está ejerciendo renovadas presiones hacia una mayor liberalización del comercio mundial. En ese sentido, la creciente fragmentación y deslocalización de las producciones, combinadas con el outsourcing de ciertas etapas de los procesos productivos y de vastos segmentos de servicios ligados a este último, han generado un notable aumento de las corrientes de comercio –principalmente de bienes intermedios- e inversión y un creciente rol de los países en desarrollo, especialmente como receptores de las inversiones. Como resultado, se han ido conformando cadenas globales de valor en diversos sectores productivos, caracterizadas por el fuerte predominio de las empresas transnacionales dentro de ellas13

. (López y Ramos, 2009)

El modo en que se organiza la producción a escala global y el hecho que los países en desarrollo constituyen las principales localizaciones para hacer offshoring de varias etapas de producción, resulta en una fuerte motivación para los países desarrollados por disponer de mercados aún más libres en estos países por medio de los cuales se canalizan las producciones de distintos eslabones o etapas de los procesos productivos. Sin embargo, para los países en desarrollo como la Argentina, la posibilidad de maximizar los beneficios derivados de su participación en la nueva economía globalizada, dependerá de su capacidad para estructurar un efectivo perfil de inserción en los mercados externos, sesgando su estructura productiva hacia actividades complejas y de alto valor agregado, caracterizadas por recursos calificados, altos salarios reales y crecientes, progreso tecnológico significativo, rentas de innovación, calidad y alta gama, diferenciación de productos y

13 Esto ha derivado en una importancia creciente de las empresas transnacionales: a comienzos de los noventa existían alrededor de 37.000 multinacionales con 170.000 filiales en el exterior, y actualmente hay 80.000 empresas transnacionales globales con 800.000 filiales externas, que emplean más de 82 millones de personas, concentran la mitad del gasto global en I+D, el 10% del producto y explican las dos terceras partes del comercio mundial (de las cuales la mitad es intra-firma). (López y Ramos, 2009)

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predominio de competitividad-“no precio”. De lo contrario, una liberalización profunda de sus mercados conllevaría el riesgo de perpetuar sus actuales patrones de producción y exportación. La industria metalúrgica se encuentra ciertamente entre las actividades que condensan las características requeridas para liderar el perfil productivo del país, y es por ello que resulta crucial brindarle el resguardo y el estímulo necesarios para consolidar su competitividad y alentar su crecimiento. El fortalecimiento de esta industria, con sus producciones de alto valor agregado, contenido tecnológico y empleo calificado, contribuirá a una inserción del país al mundo con productos más sofisticados y en eslabones más avanzados de las cadenas globales de valor. En este sentido, resultarán cruciales los resultados que se alcancen en términos de reducciones de aranceles industriales en el ámbito multilateral –Ronda de Doha de la OMC- y en la negociación en curso para concluir una asociación de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea. Una liberalización excesiva como la pretendida por los países desarrollados podría tener efectos devastadores en términos de producción, inversión y empleo sobre una industria dinamizadora del aparato productivo y estratégica para el desarrollo, como la metalúrgica. Por otro lado, un importante foco de análisis para los sectores metalúrgicos lo constituye la competencia proveniente de Brasil –principal origen de las importaciones metalúrgicas- pero aún con disparidades en términos de políticas de subsidios y distorsiones que se dan, en un contexto de asimetrías derivadas de las diferencias de tamaño relativo de sus economías, entre otras cosas. En efecto, los subsidios brasileños a la inversión, exportación y producción de sus sectores metalúrgicos y de bienes de capital en particular, deben ser considerados en el comportamiento de los flujos comerciales y en la localización de inversiones dentro del bloque comercial, ya que constituyen un factor importante para la viabilidad y el éxito del Mercosur. Asimismo, es sabido que en los últimos años se ha asistido a una fuerte expansión de la economía y de la industria China, que se ha convertido en un jugador estratégico, de peso, en la economía global. Si bien el tamaño de su mercado podría significar una fuente importante de oportunidades para ciertos tipos de productos donde la Argentina es un exportador de relevancia, en el caso de las manufacturas industriales y de los productos metalúrgicos en particular constituye un factor de riesgo central, dada la competitividad de su moneda, su baja estructura salarial, las ventajas relacionadas con la escala de la economía y el papel activo del Estado sobre sus empresas. Si países como los Estados Unidos y la Unión Europea, con el grado de desarrollo que han alcanzado, evidencian tensiones comerciales con China,

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resulta evidente que en el caso de la Argentina y sus socios del Mercosur el efecto de estas tensiones puede ser aún mayor. Por su envergadura, es un tema que merece un análisis coordinado al interior del bloque comercial y determina la necesidad de utilizar y preservar un amplio conjunto de medidas de resguardo de mercados, favoreciendo la institucionalización de estas acciones en el marco de la OMC y con reglas generales que no impliquen discriminaciones específicas en el uso de instrumentos con la economía de China.

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V. Políticas comerciales para el desarrollo de la industria metalúrgica en la Argentina

1. La industria metalúrgica frente a las negociaciones comerciales

internacionales

1.1. Las negociaciones multilaterales en la Ronda de Doha La Ronda del Doha se inició durante la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio en Doha (Qatar) en el año 2001, con el objetivo fundamental de lograr una amplia liberalización del comercio mundial. En este sentido, entre los temas bajo negociación se encuentra el acceso a mercados para bienes no agrícolas (NAMA, según sus siglas en inglés), referido a la reducción de los aranceles y barreras no arancelarias sobre productos industriales14

.

Los escasos y lentos avances que han tenido, hasta el momento, las negociaciones NAMA son el reflejo, básicamente, de la amplia disparidad que existe entre la demanda de reducción arancelaria de los países desarrollados sobre los países en desarrollo y la oferta que estos últimos están dispuestos a conceder. Mientras los países desarrollados intentan imponer profundos recortes en los niveles arancelarios de los países en desarrollo sobre una amplia cantidad de productos, éstos pretenden lograr el menor recorte posible y una mayor flexibilidad para excluir productos industriales del alcance de las reducciones, en un intento por preservar los aranceles como instrumento de política industrial. Asimismo, los países en desarrollo reclaman una mayor amplitud entre las rebajas arancelarias de ambos grupos, esto es, que los recortes de los países desarrollados sean sustancialmente mayores a los de los países en desarrollo. Paralelamente, dado que los principales beneficios potenciales de esta negociación para los países en desarrollo provendrían de mejoras efectivas en el acceso de sus productos agrícolas y agroindustriales a los mercados de los países desarrollados, se ha establecido la necesidad de mantener un equilibrio entre los resultados de liberalización que se alcancen en ambos sectores. Sin embargo, la restrictiva oferta en materia agrícola de los países desarrollados y su excesiva

14 El grupo de países con los que la Argentina coordina su posición dentro de esta negociación es el denominado Grupo NAMA-11, compuesto además por Brasil, Egipto, Filipinas, India, Indonesia, Namibia, Pakistán, Sudáfrica, Túnez y Venezuela.

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demanda sobre bienes industriales impone un carácter desequilibrado adicional a la negociación15

.

Es evidente que los resultados de la negociación NAMA resultan cruciales para el futuro de los países en desarrollo como la Argentina y sus sectores productivos, como la industria metalúrgica. Hemos visto que las actividades metalúrgicas involucran importantes encadenamientos productivos, producciones con alto valor agregado y contenido tecnológico, y son una importante fuente de mano de obra calificada. Por lo tanto, las implicancias de excesivos recortes arancelarios sobre las importaciones, tendrán un efecto determinante no sólo sobre el propio futuro del sector, sino sobre las posibilidades mismas de industrialización de la Argentina y, en consecuencia, las posibilidades de modificar el perfil de su inserción en la economía internacional. Si bien existe un consenso general acerca de que puede haber costos temporales durante la transición, también existe una creencia por parte de la ortodoxia de que la reducción de aranceles propuesta por los países desarrollados será beneficiosa para los países en desarrollo una vez que se complete el ajuste a un régimen comercial más liberal y una vez que los recursos existentes sean plenamente redistribuidos y utilizados de acuerdo a los nuevos incentivos. Sin embargo, como señala Akyüz (2005), para los países en desarrollo lo que importa no son únicamente las ganancias o pérdidas de bienestar social resultantes de la reasignación de los recursos existentes, sino las consecuencias a largo plazo de los recortes arancelarios propuestos para la acumulación de capital, el progreso técnico y el crecimiento de la productividad, que son la clave para reducir brechas de ingresos y desarrollo con los países más avanzados. Incluso, siguiendo lo planteado por el autor, “si pudiera haber un ajuste instantáneo y gratuito a un nuevo conjunto de incentivos que permitan a los países en desarrollo aprovechar plenamente los beneficios de sus ventajas comparativas determinadas por su dotación de recursos y capacidades existentes, un compromiso irreversible hacia aranceles bajos en una amplia gama de sectores

15 Para el caso de la Argentina, por ejemplo, una modificación de los aranceles industriales como la propuesta por los países desarrollados implicaría una reducción del 70% en el arancel máximo que puede aplicar el país (“arancel consolidado”), pasando del nivel actual del 35% a sólo el 10,5%.

En contrapartida, ofrecen en materia de reducción arancelaria de productos agrícolas un recorte inferior al 40% en promedio sobre sus niveles actuales de arancel (niveles muy superiores a los que aplica la Argentina), excluyendo de dicha reducción una serie de productos sensibles que son precisamente los de mayor interés exportador de la Argentina.

Más aún, a los efectos del equilibrio mencionado, debe tenerse en cuenta que, si bien los aranceles industriales de los países en desarrollo son mayores en promedio que los de los países desarrollados, el flujo del comercio hacia las economías en desarrollo se desarrolla sin limitaciones cuantitativas; por el contrario, en las importaciones agrícolas de los países desarrollados, en muchos casos, sólo es posible el comercio a través de la concesión de cuotas arancelarias.

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conllevaría el riesgo de encerrarlos en la división internacional del trabajo vigente”. Es cierto que, como ya hemos señalado, la política arancelaria no es la única manera de dotar de competitividad a las industrias. Sin embargo, muchas de las otras opciones de política utilizadas con éxito en el pasado, ya no están disponibles para los países en desarrollo debido a los compromisos multilaterales ya contraídos en la OMC, especialmente en los acuerdos sobre subsidios, las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (TRIMs, por sus siglas en inglés) y las limitaciones que plantean los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIPs, por sus siglas en inglés). De esta forma, la pérdida de grados de libertad para utilizar estos instrumentos incrementa los riesgos de un fuerte recorte de los aranceles industriales sobre la ya reducida autonomía para el manejo de políticas. Por otro lado, los beneficios potenciales del NAMA para los países en desarrollo, en términos de acceso a los mercados de los países industrializados, son también cuestionables. A pesar de que los países en desarrollo se enfrentan en promedio a reducidos aranceles sobre los productos industriales exportados a los países desarrollados, se enfrentan también a picos y progresividad arancelarias en sus productos clave de exportación (cuestiones incluidas en las negociaciones NAMA) y, fundamentalmente, a un amplio conjunto de BNAs, intensamente utilizadas para proteger sus mercados, como hemos visto a lo largo de este trabajo. Sin embargo, a pesar de que los obstáculos no arancelarios forman parte de la agenda, los países industrializados han marginado su discusión en las negociaciones sobre NAMA y se han centrado casi exclusivamente en lo que constituye su prioridad: la fórmula de reducción arancelaria. De esta forma, de avanzar las negociaciones en los términos propuestos por las economías desarrolladas, países como la Argentina obtendrían sólo mejoras marginales en términos de acceso a mercados agrícolas e industriales y, a cambio, pondrían en serio riesgo producciones de una industria prioritaria para el desarrollo como la metalúrgica, entre otras. Por sus propias características, una apertura comercial excesiva sobre los sectores metalúrgicos tendría consecuencias negativas que sin dudas traspasarían los límites sectoriales: la desarticulación de una industria que involucra actividades complejas y de alto valor agregado, con recursos calificados, salarios elevados, progreso tecnológico e innovación, calidad, alta gama y productos diferenciados, estaría atentando contra las posibilidades de sesgar la estructura productiva del país hacia producciones dinámicas a nivel mundial y dotarla de un sólido perfil industrial.

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En este sentido se explica la consistencia de la posición de nuestro país frente a esta negociación, sosteniendo con firmeza –junto a otros países en desarrollo- la necesidad de atenuar el impacto de los recortes arancelarios sobre nuestra estructura productiva y sectores estratégicos, evitando que las negociaciones multilaterales colisionen con el desarrollo potencial de la economía argentina. Resulta fundamental que las negociaciones multilaterales impliquen un esfuerzo de los países desarrollados para que la liberalización del comercio refleje un mayor aporte de aquellos países que mejor situación económica evidencian, evitando así las especializaciones insostenibles que surgen del intercambio desigual y una polarización cada vez mayor de los perfiles productivos de los países. 1.2. La negociación Mercosur – Unión Europea El Mercosur y la Unión Europea (UE) negocian un área de libre comercio birregional desde abril de 2000, cuyo antecedente es el Acuerdo Marco de Cooperación Mercosur-UE del año 1995. Esta negociación se enmarca en lo que la literatura del comercio internacional ha denominado “nuevo regionalismo”, iniciado a principios de los años noventa y caracterizado por involucrar a países con grandes diferencias en términos de ingreso per cápita y niveles de desarrollo, y que no pertenecen a una misma región geográfica (Burfisher, Robinson y Thierfelder, 2003). Estos acuerdos, también denominados “Norte-Sur”, introducen cambios fundamentales al anterior paradigma de acuerdos regionales, el cual involucraba países con similares niveles de desarrollo. De acuerdo a lo señalado por la UNCTAD (2007), esta tendencia hacia el nuevo regionalismo surge de un sentimiento de frustración por parte de los gobiernos de algunos países desarrollados frente a lo que consideran lentos avances en las negociaciones comerciales multilaterales, asumiendo que las áreas de libre comercio son la alternativa para avanzar en una agenda amplia de liberalización económica y la armonización de un amplio rango de políticas, leyes e instituciones a fin de promover la internacionalización de la inversión y la producción. En términos generales, un país en desarrollo puede verse “tentado” a concluir un acuerdo bilateral con un socio desarrollado porque espera conseguir concesiones especiales no concedidas a otros países, en particular en términos de un mejor acceso al mercado para sus productos. En el caso de la UE, con las ampliaciones de 2004 y 2007, se ha convertido en el bloque comercial más poderoso del mundo y utiliza cada vez más el acceso a su

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mercado como moneda de cambio para conseguir reformas en las políticas domésticas de sus socios (Meunier y Nicolaidis, 2006). Es líder mundial en el comercio de bienes, con una participación global del 17%, y también en el comercio de servicios, con una participación global del 28,5%. Un mayor acceso al gran mercado europeo –con una población de 495 millones de personas y un PBI per cápita (PPA) de €23.500 en 2006 (Eurostat, 2008)- puede resultar a priori en un gran atractivo para los países en desarrollo en cuanto a las oportunidades para ampliar sus exportaciones. Sin embargo, más allá del atractivo inicial, la UNCTAD plantea una visión muy crítica respecto de este tipo de acuerdos. En su Informe sobre Comercio y Desarrollo de 2007, sostiene que los acuerdos comerciales entre países con distintos niveles de desarrollo conllevan numerosas desventajas potenciales para la parte más débil; “desventajas que pueden tener efectos duraderos en el comercio y en el potencial de crecimiento de los socios en desarrollo” (UNCTAD, 2007). Estas desventajas son el producto de dos factores centrales. El primero se relaciona con el hecho que numerosas cuestiones sobre las que los países en desarrollo no llegaron a un acuerdo en las negociaciones comerciales multilaterales se han convertido en elementos de suma importancia para los países desarrollados en las negociaciones de los tratados de libre comercio (TLCs) bilaterales16

.

El segundo factor se relaciona con los temas de acceso a mercados, en el cual se concentran mayormente las expectativas de los países en desarrollo y, al mismo tiempo, las mayores amenazas para sus sectores productivos. Dado los alcances del presente trabajo, nos centraremos en las implicancias de las negociaciones Norte-Sur en esta materia. En lo que respecta al acceso al mercado del socio en desarrollo, la mayoría de los TLCs Norte-Sur exigen a los países en desarrollo llevar a cabo una liberalización más amplia y profunda del comercio de bienes –a través de la reducción o eliminación de los aranceles y las BNAs- que la que están incluso dispuestos a efectuar en las negociaciones multilaterales. Si bien el principio de reciprocidad es a menudo reemplazado por el de trato especial y diferenciado, la forma que éste adopta –en términos de cobertura y plazos de desgravación- suele ser insuficiente y, por tanto, no reflejar las reales diferencias en los niveles de desarrollo.

16 Estas cuestiones incluyen una amplia liberalización de la inversión extranjera y de la contratación pública, las nuevas normas sobre determinados aspectos de la política de competencia, normas más estrictas sobre los derechos de propiedad intelectual, y la incorporación de normas laborales y ambientales. También incluyen la liberalización de los servicios, en muchos casos de un modo diferente de lo que se contempla en el contexto de los acuerdos de la OMC e implica una mayor presión sobre los países en desarrollo a asumir compromisos de liberalización en este ámbito.

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De acuerdo a lo planteado por la UNCTAD (2007), “la eliminación de los aranceles y otras barreras comerciales en amplias categorías de bienes priva a los países en desarrollo de importantes y poderosos instrumentos de política industrial (…) que, además de proteger a sus industrias nacientes, son a menudo indispensables para la mejora de sus capacidades de producción a largo plazo”. Así, en el caso de las negociaciones Mercosur-UE, y tal como se encuentra planteada actualmente la negociación, diversas ramas de la industria metalúrgica argentina podrían encontrarse en una situación de evidente desventaja frente a su contraparte europea, ya que se les exige una fuerte reducción de sus niveles arancelarios a pesar de ingresar en la relación comercial desde una fase menos avanzada de desarrollo, pudiendo incluso representar una amenaza mayor que las negociaciones multilaterales. De esta manera, ello podría resultar en un marcado aumento de las importaciones y el consecuente empeoramiento de la balanza comercial, afectando sectores estratégicos como el autopartista, así como en el debilitamiento del tejido industrial y en menores niveles de empleo en el ámbito nacional. En lo que respecta al acceso al mercado del socio avanzado, las mejoras esperadas por los países en desarrollo en los sectores que suelen ser de su interés, mayormente productos agrícolas, pueden verse severamente limitadas incluso en la etapa de negociaciones por varios factores. Por un lado, incluso si el socio desarrollado estuviera dispuesto a reducir o suprimir los subsidios a la exportación y las ayudas internas sobre los bienes producidos por el socio en desarrollo, esto podría no significar una ventaja sobre las exportaciones de estos últimos, ya que estas preferencias pueden verse rápidamente erosionadas si los países desarrollados concluyen también acuerdos de libre comercio con otros países en desarrollo.

Por otro lado, la flexibilidad que los socios desarrollados pueden ofrecer está a menudo limitada por su legislación nacional o por complejas formas de gobierno y procesos de toma de decisiones, tal como la política comercial y agrícola de la UE. Más aún, “resulta a menudo difícil para los negociadores de los países desarrollados hacer ofertas de una mayor apertura de los mercados para las importaciones de productos agrícolas o industriales sensibles debido a las consecuencias políticas por acción de los grupos de presión –lobbies- que suelen estar mejor organizados que en los países en desarrollo” (UNCTAD 2007). Por estas razones, los principales países desarrollados no han aceptado la reducción o eliminación de sus subsidios a la agricultura como una cuestión negociable en los acuerdos bilaterales. En consecuencia, los socios en desarrollo se ven privados de la que tal vez sea la fuente potencial más importante de una mejora en el acceso a los mercados de los países desarrollados.

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Asimismo, debido a sus menores capacidades de oferta y de comercialización y su menor potencial para canalizar inversión extranjera hacia el exterior, los países en desarrollo no están en condiciones, al menos en el corto y mediano plazo, de aprovechar todos los beneficios de la mejora del acceso al mercado. Además, varios de los productos en los que los países en desarrollo tienen una ventaja competitiva son "sensibles" para los países desarrollados, y por lo tanto susceptibles de ser excluidos del tratamiento preferencial otorgado por el TLC. La esperada mejora para el acceso al mercado del socio desarrollado puede también verse frustrada por el intenso uso de las BNAs por parte de los países desarrollados que obstaculizan principalmente las importaciones procedentes de países en desarrollo. De esta manera, tal como señala la UNCTAD (2007), “si bien sus compromisos en la OMC ya han reducido el espacio de política que los países en desarrollo tenían a su disposición para influir en su forma de integrarse a la economía mundial y la posibilidad de desarrollar industrias nacionales competitivas internacionalmente, muchos de los elementos de los TLC Norte-Sur reducen ese espacio aún más, en algunos casos de forma muy significativa”. En suma, de prosperar las negociaciones Mercosur-UE en los términos propuestos por el bloque europeo, las ganancias de acceso a los mercados para la Argentina se encontrarán lejos de estar garantizadas; al tiempo que deberá renunciar a un importante instrumento de política como el arancelario para promover, junto a otras políticas de estímulo, la creación de nuevas capacidades productivas en la industria metalúrgica y mayores niveles de competitividad internacional de sus empresas, que tiendan al fortalecimiento de esta industria indispensable para lograr el cambio estructural que la economía argentina requiere para convertirse en un país desarrollado. En ese sentido, al igual que en el caso de las negociaciones OMC, resulta fundamental que las negociaciones Mercosur-UE reflejen un mayor aporte de los países europeos y menores exigencias de recortes arancelarios hacia los países del Mercosur, para que la liberalización bilateral no se constituya en un obstáculo para la diversificación de nuestras estructuras productivas y la obtención de mayores niveles de competitividad en industrias estratégicas. Por lo tanto, cualquier análisis de un acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea, para ser favorable al desarrollo equilibrado de ambas regiones y preservar el desarrollo industrial de la Argentina, debe realizarse sobre pautas sustancialmente diferentes a las planteadas hasta el momento por los países europeos.

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2. Políticas e instrumentos comerciales para el desarrollo de la industria metalúrgica

En forma paralela a la defensa de la política arancelaria en los ámbitos multilaterales y bilaterales como herramienta imprescindible para el desarrollo, existen casos en los cuales la estructura arancelaria vigente en la Argentina no tiene por sí sola la capacidad de resguardar a su industria metalúrgica de una competencia muchas veces agresiva, tanto en términos de la intensidad de los flujos de exportación como de los precios de los productos exportados hacia el país. La exposición a la competencia de países de bajos costos , con fuertes intervenciones estatales, sin economías de mercado, e incluso en el ámbito regional con las asimetrías al interior del Mercosur que atentan contra un desarrollo sectorial equilibrado, imponen la necesidad de contar con un conjunto de instrumentos para actuar de manera efectiva. Al mismo tiempo, deben tenerse las prácticas de comercio desleal que pueden verificarse. En este marco, la Argentina debe preservar el uso de los instrumentos que le permitan una defensa activa de su mercado interno –entre ellos el régimen de licencias no automáticas de importación y las medidas de defensa comercial (derechos antidumping, normas técnicas, reglas de valoración, derechos compensatorios contra subsidios y salvaguardias, y el Mecanismo de Adaptación Competitiva frente a Brasil)-, resguardando de este modo producciones sensibles y estratégicas frente a cambios bruscos en los flujos comerciales y a la competencia desleal. Todos estos instrumentos están contemplados en la OMC y son utilizados por los países de mayor tamaño relativo que la Argentina. Estas herramientas, articuladas con otras políticas industriales activas para el desarrollo sectorial, son centrales para alentar inversiones y mejorar la capacidad competitiva de las empresas metalúrgicas. Como se señalara en la introducción del presente trabajo, si bien existen países que recurren a mecanismos de competencia que exceden a los contemplados por la OMC, consideramos que la manera más efectiva de aplicar la política comercial es dentro de los términos de las normas de ese organismo. Ello no implica dejar de plantear en los foros internacionales la necesidad de reformular su funcionamiento, pero es importante cumplir sus normas mientras estén vigentes en forma inteligente. En virtud de los fuertes vínculos de la Argentina con el resto de los socios del Mercosur, resulta oportuno efectuar algunas consideraciones particulares sobre la realidad comercial del bloque y las medidas para contrarrestar los desequilibrios sectoriales existentes.

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2.1. El caso del Mercosur El Mercosur es claramente un instrumento positivo para el desarrollo económico y social de la Argentina, y ese ha sido su espíritu fundacional. Debe analizarse en el presente como un proceso que trasciende la integración económica y retroalimenta lazos de hermandad entre las propias sociedades. En el Tratado de Asunción del año 1991, base institucional del Mercosur, los Estados Parte plasmaron como objetivo la integración de sus miembros, previendo no sólo la eliminación de aranceles intrazona y el establecimiento de un arancel externo común frente a terceros, sino también la coordinación de políticas industriales y la complementación de diferentes sectores de las economías para el logro de un desarrollo equilibrado. Sin embargo, la evolución de la integración entre los Estados Parte estuvo centrada, fundamentalmente, en el plano arancelario, con escasos avances en la coordinación de políticas sectoriales y complementación económica. Ello, en el marco de un proceso de integración entre países en desarrollo con economías asimétricas en su tamaño y estructura, lejos de eliminar las diferencias de desarrollo interno, contribuyó a profundizar las asimetrías existentes. En efecto, las fuertes asimetrías estructurales, macroeconómicas y en materia de políticas de promoción de exportaciones e inversiones en el ámbito de un proceso de integración regional, genera fuertes distorsiones en las condiciones de competencia, en los flujos comerciales y en la localización de inversiones en los países miembros del bloque comercial. En el Mercosur, Brasil cuenta con una activa política de promoción basada en instrumentos financieros y fiscales, tanto nacionales como estaduales, para promover las exportaciones, la producción y la inversión de una vasta cantidad de sectores, entre ellos los metalúrgicos, provocando importantes ventajas competitivas de los productos brasileños en nuestro mercado, contradiciendo uno de los principios fundamentales de la integración como es el de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los miembros. Es evidente que los mayores esfuerzos deben estar orientados, y así ha sucedido en los últimos años, a recuperar el espíritu original con el que fue creado el Mercosur. Ello implica estimular ganancias de eficiencia mediante el desarrollo conjunto de nuevas ventajas competitivas a partir de la especialización y la complementación productiva, maximizando la integración intraindustrial, de modo de brindar una plataforma fértil para una estrategia de aceleración del desarrollo productivo. De todos modos, en la medida que persistan las amplias disparidades en materia de políticas sectoriales –y no existen razones objetivas para suponer que Brasil

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accederá a eliminar o acotar en el corto o mediano plazo sus políticas de subsidios nacionales y/o estaduales-, el cumplimiento de estos objetivos exige un desafío complejo, pero posible, a través de medidas de compensación sectorial o de resguardo frente a eventuales desequilibrios macroeconómicos. En este sentido, los acuerdos sectoriales voluntarios de limitación de exportaciones entre los sectores privados de Argentina y Brasil, con coordinación de los Estados, son un instrumento que ayuda a atenuar o resolver conflictos surgidos de desequilibrios comerciales acentuados. Estos acuerdos brindan mayores grados de previsibilidad a sectores de la industria argentina, preservándolos de las políticas de subsidio o competencia desleal y, por ende, inducen inversiones locales y de las propias empresas brasileñas en nuestro país, relocalizando así producciones dentro del Mercosur. La coordinación y monitoreo periódico de estos acuerdos con el gobierno brasileño y su sector privado, es esencial para la construcción de un entorno de confianza y entendimiento mutuo que favorece la toma de decisiones en materia de inversión. Asimismo, la coexistencia de acuerdos voluntarios con el régimen de licencias no automáticas es esencial, tanto para monitorear el cumplimiento de los acuerdos como para evitar que las limitaciones a las importaciones de Brasil favorezcan un desvío hacia importaciones desde terceros orígenes. Incluso en algunos casos la aplicación de licencias no automáticas por parte de la Argentina ha sido solicitada por la contraparte brasileña, como elemento favorable para que los acuerdos sectoriales puedan cumplirse sin desvíos de comercio. Por otra parte, se debe continuar defendiendo la vigencia de las medidas antidumping al interior del Mercosur. Esta herramienta no sólo resulta útil y efectiva para defender a los productores nacionales cuando enfrentan una competencia brasileña con precios distorsionados por los subsidios, sino que además, en muchos casos, la mera apertura de una investigación sobre empresas brasileñas ha servido de estímulo para que las partes privadas acordaran una limitación voluntaria de exportaciones.

Debe también preservarse la posibilidad de utilizar el Mecanismo de Adaptación Competitiva (MAC). Este instrumento fue firmado por los gobiernos de Argentina y Brasil a comienzos de 2006 como una forma de paliar la inaplicabilidad de medidas de salvaguardia al interior del Mercosur que rige desde el año 1994. El MAC permite fijar cupos de importación y aranceles cuando las importaciones de un determinado producto originario de un Estado Parte causen daño o

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amenaza de daño importante a una rama de la producción nacional del otro Estado Parte. Es importante preservar este instrumento, ya que si bien hasta el momento no ha sido formalmente utilizado, ha servido de estímulo –al igual que las investigaciones por dumping- para lograr acuerdos privados de limitación de exportaciones, además de ser un instrumento potente y necesario para brindar mayor previsibilidad a la inversión locales. Finalmente, es importante la coordinación conjunta con los socios del Mercosur, especialmente Brasil, de políticas comerciales frente a terceros países. En el marco de una unión aduanera, aun con sus imperfecciones, es fundamental que sus miembros se proyecten en forma conjunta al exterior, demostrando una posición cohesionada en los temas comerciales frente a terceros países que les confiera mayor peso específico y poder de negociación.

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