Aldea Mundo

ISSN: 1316-6727

aldeamundo@ula.ve

Universidad de los Andes

Venezuela

Rodríguez Flores, Juan Nepomuceno; Colomine Rincones, Feijoo

La política de fronteras del estado venezolano en los albores del siglo XXI

Aldea Mundo, vol. 8, núm. 15, mayo-octubre, 2003, pp. 35-45

Universidad de los Andes

Táchira, Venezuela

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=54381505

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JUAN NEPOMUCENO RODRÍGUEZ FLORES - FEIJOO COLOMINE RINCONES / LA POLÍTICA DE FRONTERAS DEL ESTADO VENEZOLANO EN LOS ALBORES DEL SIGLO XXI / 35-45

Juan Nepomuceno Rodríguez Flores/Feijoo Colomine Rincones*

Se trabaja la gestión del Consejo Nacional de Fronteras (1994-1999) a partir nociones vinculadas a lasrelaciones interfronterizas y el régimen político predominante en Venezuela para la definición de losespacios fronterizos y los principales lineamientos de política planteados para entonces. Seguidamentese analiza el Proyecto de Ley Orgánica de Fronteras, aspecto importante de la gestión jurídica delEstado en la década del noventa. También, se trata acerca de la posible configuración de un nuevoescenario político en lo fronterizo a partir de la materia que al respecto contempla la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela de 1999. Finalmente, se presentan algunas conclusiones de interéspara futuras investigaciones sobre la temática en cuestión.

Palabras clave: Política de Fronteras, Estado, Desarrollo, Planificación, Integración.

Abstract: The work of the National Council of Frontiers (Consejo Nacional de Fronteras, 1994-1999) fromnotions linked to inter-frontier relationships and the Venezuelan political regime for the definition of theborder space and the main political policies stated for the moment are studied. Later, the Frontiers OrganicLaw Project (Proyecto de Ley Orgánica de Fronteras) is analized, important aspect of the State law in thenineties. In addition, it is talked about the possible configuration of a new political scenery regardingfrontiers from the subject about this that is stated in the Constitution of the Bolivarian Republic of Venezue-la (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) of 1999.

Key words: frontier policies, State, development, planning, integration.

La Política de Fronteras del Estado Venezolanoen los albores del siglo XXI

Border policies of the Venezuelan state in the XXIst century

1-. Introducción

eneralmente, la política defronteras de los Estados nacio-nales se concibe dentro de lapolítica internacional, bajo res-

ponsabilidad de las respectivas Cancillerías y/ode los organismos encargados de su política ex-terior. En Venezuela, aunque prevalece este es-quema jurídico-político y administrativo, lo re-ferente a las fronteras también forma parte de lapráctica política interna del Estado, creando res-ponsabilidades al Ministerio de Relaciones Inte-

riores e involucrando otros organismos del poder eje-cutivo y legislativo (Ministerios, Comisiones Presi-denciales, Comisiones Legislativas, entre otros), alos cuales se les encomienda intervenir coordinada-mente en el conocimiento y tratamiento de la com-pleja realidad implicada en el fenómeno fronterizo:(in)seguridad, planificación del desarrollo, integra-ción (nacional/binacional), ordenación territorial,subversión, tenencia de la tierra, narcotráfico, edu-cación, conservación del ambiente, salud, infraestruc-tura, calidad de vida, etc.

El Estado venezolano ha reconocido la necesi-dad de garantizar su seguridad y legitimidad políti-co-territorial mediante la ocupación y el resguardo

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de los espacios fronterizos, lo cualincluye atender a las exigenciassocioeconómicas de sus habitan-tes y dar respuesta a las preocupa-ciones de numerosos sectores delpaís sobre la crítica situación delas fronteras, en especial las regio-nes colindantes con Colombia.

El fenómeno fronterizo no pue-de ni debe ser reducido a un pro-blema de límites o de demarcacio-nes, para lo cual el derecho inter-nacional ha generado un comple-jo andamiaje de recursos y técni-cas jurídicas. Hoy, debe reconocer-se que el desarrollo progresivo delos espacios fronterizos y la ocu-pación humana constituyen loselementos fundamentales parapreservar la integridad territorialy la identidad nacional de cual-quier país.

Nuestras fronteras son vulnera-bles a la acción de ejecutorias irre-gulares del hampa, la subversiónextranacional, el delito internacio-nal y omisiones o ausencias inex-plicables de países vecinos quecontribuyen a acentuar desequili-brios y trastornar el desenvolvi-miento de la vida del habitantefronterizo y siembran peligrosos eirracionales sentimientos deultranacionalismo radical cuyameta final es el enfrentamiento ar-mado.

2-. Consideraciones generales. Lasrelaciones interfronterizas

Las relaciones transfronterizas,materializadas en el tránsito inter-nacional de bienes y personas re-quieren de un soporte urbano.Todo eje de acceso debe presentaruna fachada urbana de acceso, seaesta un puerto marítimo, un puer-to fluvial o puerto terrestre. Se re-quiere de un sistema de ciudadesfronterizas para contribuir al pro-ceso de integración y desarrollosostenible en el marco de la paz yla solidaridad con nuestros paísesvecinos (Colomine, 1995). Este fueuno de los principales lineamien-tos que orientó el diseño de la Po-lítica de Fronteras del Estado ve-nezolano.

El definido patrón urbano de

ocupación espacial de la pobla-ción venezolana, cuyo 85% seconcentra en centros urbanos su-periores a 1.000 habitantes. El ani-llo fronterizo venezolano no esdistinto a esa realidad demográfi-ca, por eso se asume que las co-munidades fronterizas deben serintegradas adecuadamente a esatrama urbana, bajo un marco decontinuidad y pertenencia junto alas otras ciudades de nuestro país.2.1-. Centro, periferia y fronteras.

Centro-periferia, una de las«metáforas dominantes» de nues-tra época (Strassoldo, 1985:80),constituye la propuesta básica paraabordar el tratamiento del conjun-to de manifestaciones del procesode integración a través de los es-pacios geográficos delimitantes dedos sistemas societarios. En la li-teratura de la planificación deldesarrollo regional, se establece laimportancia del centro; la perife-ria es una consecuencia, un efectode menor importancia. La unidadcentro-periferia, forma parte de losanálisis referidos a los espaciosterritoriales, a la delimitación dedeterminadas zonas geográficasrepresentadas generalmente por uncentro urbano que puede combi-nar diversas vocaciones de activi-dades predominantes: industria,comercio, servicios, gobierno,puerto, etc., y una periferia de di-mensiones variables según sea lafuerza o potencial del centro paraejercer el dominio del territorio encontra de su vecino oponente.

Se trata de un concepto diná-mico, referido a los sistemas hu-manos que tienden a crecer y ex-tenderse, para ir progresivamentedominando el ambiente físico enel que se desenvuelven. El centrocontrola y canaliza las fuerzas delcrecimiento, gobierna el uso delterritorio y establece y combina lasvocaciones de las actividadesconcentrativas. En el centro se ins-talan diversas escalas de valores yoportunidades para los grupos hu-manos que cooperan en él. Por suparte, la periferia es el escenarioen donde una región, a la vez quegenera los insumos necesarios para

su procesamiento económico en elcentro, despliega su capacidad defiltrar fuera de sus límites físicoslos insumos y productos exceden-tarios que produce el centro.

Es imprescindible, en cual-quier estudio para analizar el do-minio del ambiente físico, deter-minar quién ejerce y cómo se ejer-ce el poder sobre el espacio regio-nal. Más aún, en un sistema de re-giones interdependientes, el espa-cio geográfico es el elemento decohesión de una estructura de re-laciones verticales, desde un cen-tro de poder dominante hacia aba-jo, subordinando espacios, domi-nando la fuerza de trabajo, en unarelación de dependencia. El cen-tro organiza esta relación procu-rando controlar los factores de laproducción de la periferia, en es-pecial el diagnóstico, observacióny exploración de sus recursos na-turales, llegando a dictar el ritmode las transformaciones de la peri-feria. En resumen, la periferia esdependiente del centro y esa de-pendencia se materializa a travésde las fuerzas económicas espon-táneas del mercado, por un lado ydel otro, por mecanismos políticosdesplegados y movidos por fuer-zas e intereses diversos, a vecesconflictivos, en ocasiones débileso difusos, condicionando el carác-ter de las relaciones socioeco-nómicas en juego, pero en todocaso en representación del Estadoy su expresión concreta, el gobier-no.

En este punto es convenienteinsertar los conceptos de límite yfrontera. El límite es un punto dediferenciación entre regiones, es elpunto o segmento extremo de unaregión; puede ser una abstraccióno línea geodésica invisible o pue-de ser también un accidente geo-gráfico. El límite forma parte de laperiferia y puede generar conflic-tos a partir del máximo desplieguede fuerzas económicas, sociales yculturales efectuadas por la regiónvecina. El límite emana de un actosoberano del centro, lo que origi-na normalmente lo que conocemospor «conflictos de límites», los

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cuales surgen cuando las accionesde dominio de una región sobre superiferia no son reconocidas porla región vecina. En tanto que lafrontera es un concepto más am-plio suele ser un territorio de in-tercambios. Generalmente se tratadel escenario de ocupación huma-na, en donde una determinada po-blación coopera en función de pro-curarse los medios de vida. Es tam-bién un modo de vida, porque elhabitante fronterizo aprovechapara su bienestar las ventajas quesurgen de la región vecina, sur-giendo una especie de síntesisintegradora típica.2.2-. Región y sub-región.

Es importante considerar esteaspecto por cuanto de nuevo co-bra fuerza la planificación del de-sarrollo regional. El concepto deregión es aplicable a todos aque-llos espacios geográficos en loscuales se desenvuelve un modelode centro-periferia que dispone deautonomía económica y políticasuficiente para generar crecimien-to productivo. El concepto supo-ne la vigencia de una nación cons-tituida sobre un contrato socialdescentralizado y un poder nacio-nal facilitador de las autonomíasregionales. Al oponerse a otros tér-minos geopolíticos parecidos, ta-les como «estado», «distrito»,«cantón», «municipio», etc.; eltérmino asumió una connotacióneconómica, a partir de las tesis delcrecimiento polarizado sustenta-das por el economista francésJacques Boudeville.(1)

Es necesario reconocer que eldesarrollo regional implica la sa-tisfacción de las necesidades bási-cas de la población; el incrementodel nivel de ingresos para ampliarla demanda agregada que facilitela diversificación de la producciónregional y la creación de infraes-tructuras de vialidad, energía eléc-trica y servicios que aseguren laadecuada expansión de la perife-ria. También supone la coordina-ción y equilibrio con otras regio-nes nacionales en función de lasatisfacción de la demanda nacio-nal de bienes de uso y colocación

internacional de los excedentes(Penouil, 1985:22).

A una región se subordinansubregiones, entendidas como es-pacios predeterminados, para ge-nerar funciones productivas den-tro de un marco de planificaciónregional estructurado con base aobjetivos específicos. Una sub-re-gión fronteriza es aquella que, den-tro de los confines de la periferia,toma contacto con la región veci-na, sea esta otro país o cualquierotra región dentro del mismo país.

En materia de la planificacióndel desarrollo regional y del ma-nejo de la relación centro-perife-ria, surge a menudo la confronta-ción de los conceptos desarrolloregional vs. desarrollo sectorial,es importante considerar la teoríaatinente a ambas tendencias en ra-zón de la distribución del ingresonacional y la orientación de la in-versión nacional. El desarrollo sec-torial supone una planificaciónnacional, con la fijación de obje-tivos nacionales y la determina-ción de recursos igualmente nacio-nales, por tanto se requiere un cli-ma de armonía, consulta y partici-pación en las decisiones por partede las regiones involucradas. Enteoría, la planificación nacional asídiseñada acentúa los valores yprincipios de la democracia y laparticipación.

En Venezuela, la planificacióny los estudios acerca de las regio-nes, tuvo un momento estelar enla década de los años sesenta. Laelite dirigente fue influenciada porun modelo teórico de planifica-ción surgido del sistema socialis-ta, el cual supone una fuerte inter-vención del Estado condicionan-do el desenvolvimiento del siste-ma social y una estructura de rela-ciones de producción derivadasdel sistema capitalista, lo cual su-pone el libre juego de la oferta yla demanda, incluyendo dentro deesta variable, la fuerza de trabajohumano. Como resultado, se im-planto un sistema de regiones, consu correspondiente centro opulen-to. El modelo fue respaldado pordiferentes gobiernos a través de

varios decretos, entre ellos el 650(julio de 1970), por el cual secrean seis regiones administrati-vas, con sendos agentes corporati-vos, para gestionar los diagnósti-cos económicos, jerarquizar y ad-ministrar los recursos presupues-tarios en función del desarrolloregional.

El modelo fue aplicado bajo unesquema de Estado monolítico,negador de las autonomías regio-nales, con una enorme concentra-ción de funciones administrativas,de las cuales derivaban accionesde intervención en las regiones sinconsulta previa con los entes lo-cales. No sólo se implantó desdeCaracas un modo arbitrario de ges-tión pública hacia las regiones,sino que el mismo profundizó losdesequilibrios económicos y so-ciales, estimuló la migración des-de las regiones hacia el centro delpaís y derivaron finalmente en cos-tosos entes burocráticos, los cua-les más recientemente han tenidoun cruento final.

3-. Espacios fronterizos:El tratamiento de los asuntos

fronterizos venezolanos ejempli-fica lo erróneo del modelo aplica-do en Venezuela, siguiendo unaequivocada interpretación de lateoría del desarrollo regional po-larizado. La estructura regionaladoptada vía decretos no tenía unconcepto regional de fronteras;tenía eso sí, una delimitación so-lapada sobre los límites de los es-tados, por ejemplo: la regiónzuliana estaba conformada por elestado Zulia, en tanto que la re-gión andina estaba conformada porlos terri torios de los estadosTáchira, Mérida, Trujil lo yBarinas. Fue denominada RegiónGuayana, la conformada por el es-tado Bolívar y los entonces terri-torios federales Amazonas y DeltaAmacuro.

Venezuela tiene una extensafrontera y gran variedad de espa-cios fronterizos. Es un anillo quese caracteriza por tener ampliaszonas despobladas, con gravesproblemas de intercomunicación.

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Podemos identificar una ampliazona conformada por los ríos:Meta (tramo internacional hastaPuerto Páez, 342 kms.); Orinoco(tramo internacional entre los pun-tos El Burro-Puerto Ayacucho, 80kms.); Puerto Ayacucho-San Fer-nando de Atabapo (260 km);Atabapo; tramo internacional SanFernando de Atabapo-confluenciacon el río Temi (120 kms.); RíoNegro, tramo internacional Maroa-San Carlos de Río Negro-SantaLucía (170 kms.).

En su casi totalidad, nuestrosespacios fronterizos son baldíosnacionales, los cuales, en los últi-mos 40 años, han sido paulatina-mente transformados en áreas derégimen de administración espe-cial, algunos afectados para la re-forma agraria y otros delimitadoscomo reservas forestales, o reser-vas de biosfera, o parques nacio-nales o zonas protectoras de recur-sos hídricos.

Los estados federales que tie-nen límites internacionales, afec-tan un espacio geográfico fronte-rizo equivalente al 60% del terri-torio nacional, pero es necesarioagregar, que ese espacio albergaapenas a la quinta parte de la po-blación del país, quinta parte quese concentra en un 80% en la fron-tera colombo-venezolana. Los es-pacios geográficos configuradospor los municipios ubicados en lí-neas internacionales o territoriosen reclamación, abarcan el 45%del territorio nacional.

En general disponemos de unosespacios o regiones fronterizas ensu mayor parte despobladas, congrandes potenciales agrícolas ypecuarios, forestales y minerales.Existen razones para afirmar quelos recursos físicos de nuestra fron-tera se encuentran sub-utilizadoso en peligro de ser destruidos odepredados por parte de agentes eintereses distintos a nuestra nacio-nalidad.3.1-. La integración física comobase de sustentabilidad del desa-rrollo fronterizo

Por integración física se entien-de el esfuerzo encaminado hacia

la construcción de un eficaz siste-ma de vialidad e interconexiónurbana, sea ésta acuática o terres-tre, que vincule los distintos siste-mas intra-regionales y locales conrelación al resto del territorio na-cional, para lo cual son necesariosplanes de vialidad terrestre,ferrovías y proyectos puntuales depuentes, puertos marítimos, fluvia-les y lacustres, aeropuertos, víasde penetración rural, etc.

Este sistema de integracióndebe complementarse con otro nomenos importante de telecomuni-caciones, no sólo en el plano deredes telefónicas y telegráficassino también en la implantacióndel corredor radial y televisivofronterizo con el objeto de confi-gurar un escudo nacional de on-das electrónicas. La integraciónfísica guarda también relación conla extensión del tendido eléctricomatriz de interconexión regional,la ampliación de redes locales eléc-tricas, de acueductos y demás sis-temas de disposición de desechossólidos y líquidos.

Por otra parte, debe concebirsela frontera como un sistema resul-tante de la interacción de dos sis-temas nacionales de naturalezadistinta. Por supuesto, cada Esta-do nacional establece hacia susfronteras un conjunto de accionespara ocuparlas y resguardarlas enfunción de garantizarse su seguri-dad y su legitimidad territorial. Setrata de integrar los espacios fron-terizos al todo nacional, a partirde sus realidades diferenciadas si-tuadas en regiones y localidadesespecíficas, a las cuales correspon-den determinados potenciales ylimitantes, formas de organizaciónsocial y representaciones cultura-les que, dentro de un mismo con-texto nacional, deben ser objeto deun proceso de integración.

La dinámica de la integraciónobra no sólo en sentido del país,de su territorialidad e identidad,sino también hacia afuera, respec-to de nuestros países vecinos. Nues-tras fronteras configuran un siste-ma de ventajas comparativas parael desenvolvimiento de relaciones

de intercambio económico favora-bles, mediante la adecuada apli-cación de los distintos acuerdosbilaterales y multilaterales. Laadopción y aplicación de ese con-junto de instrumentos de integra-ción tiene en la frontera el mejorescenario para la articulación depolos de crecimiento y desarrollo,en el mejor sentido de la expre-sión, en la consolidación de zonasde integración fronteriza (ZIF), es-tablecidas en diversos documen-tos y declaraciones presidencialesde los países andinos, en especialen la Decisión 459 de la Comuni-dad Andina.

Nuestra equivocada práctica enmateria de geopolítica fronterizaha determinado la existencia de unnúmero elevado de ejes de pene-tración que se han establecido sinfórmula legal, bajo el manto de laespontaneidad y la ocupación irre-gular. Alrededor de estos puntosfronterizos espontáneos, crece unestrato de población marginal, de-dicada a actividades e intercam-bios comúnmente informales, demodo que los actores sociales quese domicilian en esos lugares, pro-vienen de estratos marginales deambas sociedades.3.2-. La educación y la salud enfunción del desarrollo sustentablede los pueblos fronterizos

La salud y la educación son losrecursos más importantes para lastransformaciones a que se aspiraen función de lograr una sociedadmás integrada, emprendedora, de-mocrática y solidaria. Estos dossectores deben ser reorganizados,descentralizados y coordinadospara promover una modificaciónsustancial en la calidad de vida delas comunidades fronterizas, lascuales constituyen ese estrato devenezolanos excluidos de los de-rechos que la Constitución de laRepública garantiza en materia deeducación y salud.

En términos de educación, losindicadores estadísticos para losestados fronterizos presentan igualcorrespondencia que los indicado-res de salud. El fenómeno de la re-versión de la calidad de los nive-

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les de educación básica y mediase ha hecho presente con la parti-cularidad de registrarse en algunaszonas del Alto Apure y Amazonasun cierto éxodo de escolares haciaescuelas colombianas, mejor equi-padas con material didáctico y defuncionamiento más sistemáticoque las nuestras.

En cuanto a salud, la generali-dad de los estados fronterizos pre-senta graves deterioros en las ta-sas de mortalidad general, infantily peri-natal; presentan el porcen-taje más alto de niños con bajopeso al nacer y se caracterizan porel mayor número de diarreas, en-fermedades parasitarias y respira-torias agudas. En la frontera semuere en mayor grado por patolo-gías típicas de los países pobres.El deterioro severo de la calidadde los servicios de salud de laszonas fronterizas se muestra en eldéficit de médicos y deparamédicos; de camas hospitala-rias y problemas severos para en-frentar las endemias rurales, en es-pecial el paludismo, el dengue yla oncocercosis.3.3-. La cuestión indígena

Venezuela no tiene una pobla-ción indígena con la magnitud ycomplejidad que se presenta enpaíses en los que superan el 25%de su población total, pero hayindígenas en una proporción esti-mada en el 2,8% de nuestra pobla-ción. Las 28 etnias aborígenes ve-nezolanas tienen su hábitat en latotalidad de los estados fronteri-zos Zulia, Apure, Amazonas, Bolí-var, Delta Amacuro y Sucre confi-gurando un sistema socialmultimodal y étnico representadoen 28 lenguas nativas, que expre-san una complejidad culturalmultilíngüe, única en América La-tina, cuyo rico legado históricodebe ser preservado.

Los males que aquejan a estascomunidades se han agravado enlos últimos años; la frontera indí-gena se ha reducido substan-cialmente para dar paso a un sec-tor de indígenas integrados a lasociedad venezolana, viviendo enla mayor marginalidad y pobreza,

acosados por el hambre y las en-fermedades, el alcoholismo. Lascomunidades que aún permanecenen su medio histórico y natural sonmasacradas, agredidas, arrincona-das o reclutadas por la delincuen-cia fronteriza: el narcotráfico, lasubversión, el abigeato y la mine-ría ilegal, entre otros.

Las comunidades indígenastienen derecho a preservar y desa-rrollar su identidad étnica, asícomo aplicar los sistemas de orga-nización política, social y econó-mica, cultural, religiosa y su vin-culación con las normas del dere-cho consuetudinario para la con-vivencia interna, siempre que noatenten con las disposiciones denuestra legislación. Por estar ubi-cadas en las áreas de frontera, lascomunidades indígenas podránintegrarse al desarrollo económi-co que estimule el Estado, bajo unesquema de incentivos especialesy preferenciales, dentro del cualdebe destacarse el relativo a reco-nocerles la propiedad ancestral desus tierras.3.4-. La tenencia de la tierra comofuente altamente conflictiva en lafrontera

La casi totalidad de nuestrosespacios fronterizos son baldíosnacionales que han sido funda-mentalmente ordenados bajo regí-menes especiales. Ha sido ésta unade las erráticas políticas aplicadasen materia de ocupación y desa-rrollo de nuestros espacios fronte-rizos. El productor rural no tieneseguridad jurídica sobre el predioque ocupa, desatándose una ten-dencia malsana hacia el latifundio,con la ocupación de grandes espa-cios para mantenerlos improducti-vos, sobre la base de precarios tí-tulos de propiedad. Esta manerairregular de ocupar los espaciosterritoriales fronterizos, desenca-dena inmediatamente la lucha so-cial entre quienes no tienen tierray quienes la poseen. La crisis delpaís en los últimos años ha puestode manifiesto la alta conflicti-vidad por la tenencia de la tierra,que sólo podrá resolverse en lamedida en que se produzca un plan

de ordenamiento y ocupación pro-gresiva de los espacios territoria-les.3.5-. La seguridad fronteriza

Los problemas del desarrollode la frontera venezolana se mani-fiestan en otro sentido con el con-trol de los delitos más comunesque la afectan: el ingreso ilegal depersonas y bienes, el secuestro, laextorsión, el abigeato, el robo demaquinarias y equipos, etc. ,ilícitos que siembran la angustia yla desconfianza entre los produc-tores rurales, industriales, comer-ciantes, servidores públicos, y de-más, con el añadido de que dismi-nuyen la actividad productiva.

Es necesario un plan de seguri-dad fronteriza para contener losefectos perniciosos de un conjun-to de variables que, como elnarcotráfico, la subversión o el in-greso ilegal de extranjeros, origi-nan focos permanentes de pertur-bación. Dicho plan exigiría la par-ticipación de los entes guberna-mentales y la comprensión y cola-boración de quienes viven y tra-bajan honestamente en la fronte-ra, lo mismo que el correcto abor-daje de los problemas del desarro-llo agrícola en esos confines de lapatria.3.6-. La municipalización comoinstrumento idóneo para poblar lafrontera

El municipio adquiere hoy unaimportancia vital cuya trascenden-cia aún no ha sido redimensionadaplenamente. Insurge comoemanador del poder de decisiónlocal, facilitador del proceso decrecimiento social y constituye elnuevo escenario para la participa-ción del ciudadano en función delmejoramiento de su entorno, finesencial de la acción política.

Este proceso de transforma-ción, con un énfasis inicial en loscentros urbanos, comienza a hacer-se sentir en regiones con menosconcentración de población, entreellas la frontera. Allí, sobre las vas-tas regiones a lo largo del anillofronterizo y en el espacio confor-mado por los 56 municipios limí-trofes que lo conforman, este pro-

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ceso se da con una caracterizaciónmuy particular: el paralelismo einterdependencia entre el creci-miento institucional de cada mu-nicipalidad y el crecimiento y de-sarrollo del colectivo sobre el cualel poder local ejerce su influencia.

El proceso de municipaliza-ción es el instrumento fundamen-tal e idóneo para el poblamientode las fronteras. En principio, ellose logra mediante el establecimien-to de un proceso continuo y siste-mático de consolidación en la re-lación a los diferentes niveles dela administración central y descen-tralizada y su proyección sobre elcolectivo en la búsqueda de accio-nes acordes a las especificidades yexpectativas de cada región enparticular. La propuesta se resumeen el establecimiento de metas lo-cales en clara correspondencia ensu proyección y viabilidad de rea-lización, con las grandes metas quepara el desarrollo de la fronteranacional se plantean los entes rec-tores; a saber, la confluencia dedesarrollo, seguridad e integracióncomo los grandes objetivos comu-nes para tan vitales regiones.

4-. Política de fronterasEn 1994 se reinstala por cuarta

vez el Consejo Nacional de Fron-teras (CNF), reactivado según De-creto Presidencial N° 64 (02/03/94, G.O. 35.417). Dicha instanciahabía sido tres veces creada pordecretos presidenciales anteriores,desde el primer gobierno de Ra-fael Caldera: (Decreto 407 del 14/10/70 G.O. 29344), Luis HerreraCampins (Decreto 833 del 06/11/80 G.O.32107) y Jaime Lusinchi(444 del 20/12/84 G.O. 33.138).

La orientación de la política defronteras y/o fronteriza durante lagestión presidencial del Dr. Cal-dera (1994-1999), coordinada a tra-vés del Consejo Nacional de Fron-teras (CNF), se sustentó principal-mente en la propuesta de la Decla-ración de Río (UNESCO,1992),referida a la consolidación de unsistema urbano eficiente para eldesarrollo social, cuyos conceptosfueron ratificados en la Cuarta

Cumbre Iberoamericana de Jefes deEstado (junio 1994), celebrada enCartagena, Colombia. En este sen-tido, en la introducción del docu-mento presentado por la Secreta-ría Ejecutiva del CNF, en abril de1998, se señala lo siguiente:

«La presencia del EstadoVenezolano en sus fronterasdebe realizarse en forma in-tegral y ordenada, sustituyen-do el concepto simplista delpuesto o campamento militarpor una concepción urbanatrascendente y definitiva... Esindispensable asumir esteproblema, históricamente,como un sistema de funda-ción y consolidación de ciu-dades, con la trascendencia,fuerza socio-cultural y ricacomplejidad del hecho urba-no. Requerimos de un plan deordenamiento para las áreasde frontera, que establezcacoherentemente la estrategiade integración física respec-to al país, las acciones deseguridad y defensa para elcontrol y restricción de acti-vidades ilegales, ordene eldesarrollo urbanístico y ru-ral, oriente la prestación deservicios de salud y educa-ción, preserve la identidadcultural de las etnias aborí-genes y adopte las accionesnecesarias al desarrollo eco-nómico y social sostenible enel marco de la paz y la soli-daridad con nuestros paísesvecinos» (CNF,1998:1).

Este CNF es definido como unorganismo de consulta y asesora-miento permanente de alto niveldel poder público nacional. Cum-ple funciones de coordinación ypromoción de investigación sobreel hecho fronterizo y de accionesentre distintos entes gubernamen-tales sobre la frontera. También, elCNF accede a organismos interna-cionales o multilaterales para labúsqueda de fuentes de finan-ciamiento o de apoyo, orientadashacia el desarrollo de fronteras. El

CNF está afiliado al programa delas Naciones Unidas (UNESCO), através del cual accede a toda unaserie de organizaciones guberna-mentales y no gubernamentales decarácter internacional de las quefluyen diferentes mecanismos deasistencia recíproca. (CNF-PRODESSUR, 1997:2).

El CNF adoptó, a partir de1994, como política principal el«Programa de Desarrollo y Con-solidación de Ciudades y Subre-giones Fronterizas», concibiendola integración física como base desustentabilidad del desarrollo fron-terizo. Al respecto se considera,entre otras cosas que, nuestros es-pacios fronterizos deben ser incor-porados al desarrollo del país, in-tegrados físicamente. Dicho pro-grama se plantea una serie de ob-jetivos que abarcan la ordenacióny planificación de los centros po-blados urbanos y rurales existen-tes y por crearse en las zonas fron-terizas, su infraestructura vial,eléctrica y de telecomunicaciones,su economía, actividad tecnológi-ca, industrial y comercial, asícomo su poblamiento y jerarquíapolítica, lo mismo que el régimende tenencia, el aprovechamientode los recursos, la ejecución deproyectos habitacionales, de infra-estructura, servicios públicos, se-guridad alimentaria, educación ycultura, salud, recreación, turismoy deporte, protección, fomento ydesarrollo de las comunidades in-dígenas y campesinas, la promo-ción e incentivo de las inversio-nes, políticas y estrategias de se-guridad de Estado, políticas deintegración fronteriza con los paí-ses vecinos.

En esta amplia concepción depolítica fronteriza, el Estado ve-nezolano contempla «la integra-ción física como base de sustenta-bilidad del desarrollo fronterizo»y señala que:

«Se trata de integrar los es-pacios fronterizos al todonacional, a partir de sus rea-lidades diferenciadas situa-das en regiones y localida-

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des específicas, a las cualescorresponden determinadospotenciales y limitantes, for-mas de organización socialy representaciones culturalesque dentro de un mismo con-texto nacional, deben serobjeto de un proceso de inte-gración. Nuestros espaciosfronterizos deben ser incor-porados al desarrollo delpaís, integrados físicamente,erradicando o disminuyendolas actividades perturbado-ras y depredadoras que afec-tan nuestra seguridad y bien-estar» (CNF, 1998: 10)

Puede considerarse, en térmi-nos generales, que en este periodo1994-1998 el Estado venezolanoretoma la política fronteriza delpaís, atribuyéndole una gran im-portancia al CNF, a PRODESSURy a las Fuerzas Armadas Naciona-les en las estrategias gubernamen-tales para las fronteras. También sedisponen recursos considerablespara la instrumentación de diver-sos programas de atención a lasregiones de fronteras. Debe desta-carse, en el ámbito jurídico-esta-tal, la elaboración de un Proyectode Ley Orgánica de Fronteras pararegular la especificidad de la di-námica fronteriza, lo cual ha sidoy es una urgente necesidad recla-mada por las poblaciones fronteri-zas en la perspectiva de la seguri-dad, el desarrollo, la integridadterritorial y de la integración conlos países vecinos. Este proyectode Ley fue presentado al Congre-so de la República para su discu-sión en el mes de junio de 1996 y,a esta fecha, el mismo aún no hasido considerado por este órganodel poder público nacional.

También, ha sido importantedentro de las estrategias de políti-ca fronteriza el tomar en cuenta la«frontera marítima»; la cuestiónindígena, la seguridad fronteriza,las zonas de integración bina-cional con los países vecinos, es-pecialmente con Colombia y, par-ticularmente «la municipalizacióncomo instrumento idóneo para

poblar la frontera».4.1-. Las zonas de integraciónfronteriza (ZIF)

El Consejo Nacional de Fron-teras, identificó zonas de integra-ción fronteriza a partir de los ejesde penetración carreteros o fluvia-les a través de los cuales fluye elintercambio binacional. La iden-tificación y estudio de estos espa-cios debe ser objeto de tratamien-to interdisciplinario y de la accióncoordinada de los entes de la ad-ministración pública nacional, es-tatal y municipal. Con Colombia,por ejemplo, se han determinadocinco grandes ejes de penetraciónregulares, admitidos y reconocidosjurídicamente en diversos instru-mentos bilaterales: Paraguachón(Zulia), Boca de Grita (Táchira),Ureña (Táchira), San Antonio(Táchira) y El Amparo (Apure). Deellos tenemos que específicamenteVenezuela y Colombia han resuel-to mediante acuerdo, reconocer einstalar dos Centros de AtenciónFronteriza (CENAF), uno enParaguachón (estado Zulia) y otroen el Puente internacional SimónBolívar (estado Táchira) Alrededorde estos pasos, tenemos un creci-miento que puede ser objeto deordenación bajo el marco de la Leyde Desarrollo Urbanístico.

Como pasos informales seidentifican entre otros los siguien-tes: Guana (Zulia) Tres Bocas(Zulia) Caño del Medio (Zulia),Guaramito (Táchira), La Mulata(Táchira), Novilleros (Táchira), LaUnión (Táchira) Delicias (Táchira),Tabor (Táchira) Villa Páez(Táchira), Los Bancos (Apure),Cutufí (Apure), La Victoria (Apu-re), Puerto Infante (Apure),Cararabo (Apure), Buena Vista(Apure), Puerto Páez (Apure), Puer-to Ayacucho (Amazonas), San Fer-nando de Atabapo (Amazonas),Maroa (Amazonas), San Carlos deRio Negro (Amazonas). Estos pa-sos, algunos son aldeas, otros pue-blos pequeños y medianos y otrosson ciudades, deben ser objeto deun plan de estabilización y regu-larización jurídica que tendría lossiguientes programas:

Un primer programa, conducea la consolidación y desarrollo delas ciudades fronterizas, conside-rando la trama urbana con su inte-gración de servicios, como elhábitat más seguro para el habi-tante de frontera. Un segundo pro-grama, conduce a la consolidacióny desarrollo de las funciones pro-ductivas de cada zona de integra-ción fronteriza, ordenando las fuer-zas productivas y los potencialesde recursos naturales que rodean alos ejes de las ciudades fronteri-zas. Un tercer programa, conduceal ordenamiento de los procesosde intercambio que en cada zonade integración tienen lugar con lospaíses vecinos, identificando susmodalidades y regulando su des-envolvimiento, de modo que laintegración rinda los mejores fru-tos a cada país y se disminuyanlos efectos perniciosos del inter-cambio desigual que ha afectado anuestro país tradicionalmente.4.2-. Las subregiones fronterizas:

El CNF, en el contexto del Con-venio de Cooperación con la Agen-cia Técnica de Cooperación (ATC)del Instituto Interamericano deCooperación Agrícola (IICA) enVenezuela, diseñó una metodolo-gía para la delimitación geográfi-ca de las sub-regiones fronterizas,el diagnóstico y la cuantificaciónde los problemas con base a laagenda de asuntos fronterizos, lasistematización y acopio de pro-yectos y oportunidades de inver-sión y la presentación del estudiointegral a los efectos de los planesde inversión pública a nivel nacio-nal, estadal, municipal y local.

La metodología fue aplicada enel Municipio Páez del estado Apu-re en el año 1995, con la participa-ción del CNF, IICA y CorporaciónVenezolana del Suroeste, a los fi-nes del proyecto Ciudad Sucre.También fue aplicada en el muni-cipio García de Hevia del estadoTáchira, en el año 1996, con elobjetivo de reactivar la unidadagropecuaria Guarumito, la zonaindustrial de La Fría y abandona-da infraestructura de servicios.

El Plan Estratégico de Desarro-

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llo Integral de sub-regiones fron-terizas, incorpora el concepto deREGION HOMOGENEA, con elcual es posible delimitar ámbitosgeográficos específicos, los cualesposeen uniformidad en sugeomorfología y sistemas ambien-tales y cierta identidad en sus ma-nifestaciones culturales, sociales,políticas y económicas. Se preten-día, en una primera fase de diag-nóstico, alcanzar una visión inte-gral, con sus restricciones y poten-cialidades, de la cual se derivaríanun conjunto de propuestas a con-densar, en una segunda fase, conlineamientos de aquellos proyec-tos específicos más urgentes. Ental sentido se plantean los siguien-tes objetivos:

Aproximar un Plan Estratégicode Ordenamiento de las subre-giones fronterizas subordinadoa los objetivos del Plan de laNación.Reafirmar la presencia del Es-tado en las fronteras, medianteun sistema de centros urbanosprestadores de servicios y pro-motores del poblamiento racio-nal.Determinar las limitaciones ypotencialidades de la fronteravenezolana respecto a Colom-bia, Brasil, Guyana, Trinidad,Antillas Neerlandesas y el Ca-ribe.Identificar proyectos factiblesde realización y lineamientospara la asistencia técnica a lasactividades productivas.Actualizar los planes de orde-nación del territorio de los es-tados fronterizos, para optimi-zar su ocupación según sus po-tencialidades y limitaciones.Lograr el equilibrio con losdesarrollos fronterizos de nues-tros vecinos.Reafirmar la seguridad econó-mica y social de las poblacio-nes del eje fronterizo y contri-buir al ejercicio de la sobera-nía territorial y ambiental delpaís, mediante el fortalecimien-to institucional de los organis-mos públicos y de seguridad.Jerarquizar las acciones para el

mejoramiento social, económi-co y ambiental de la poblaciónfronteriza (educación, capaci-tación, salud y servicios deapoyo).

4.3-. El desarrollo sustentable delsur

El 28 de septiembre de 1994,el Presidente Caldera promulga elDecreto 358 (2) mediante el cualcrea una Comisión Presidencial decarácter temporal cuyo objeto esproponer un Proyecto de Desarro-llo Sustentable del Sur de Vene-zuela, una vasta región integradapor el territorio de los estadosAmazonas, Apure, Bolívar y DeltaAmacuro. La Comisión, integradapor 22 organismos fue presididapor el Secretario Permanente delConsejo Nacional de Seguridad yDefensa.

Mediante un amplio apoyo mi-litar y logístico, la Comisión pre-senta, en diciembre de 1994, elProyecto de Desarrollo Sustenta-ble del Sur, soportado en un ambi-cioso y costoso proyecto de ocu-pación y dominio del sur de Vene-zuela que los estrategas militaresdel Consejo Nacional de Seguri-dad y Defensa denominaron «ElEscorpión Tricolor». El proyectocontemplaba la institucionali-zación de una Comisión Presiden-cial paralela al CNF, duplicandolas funciones de este organismo enlos estados Apure, Amazonas, Bo-lívar, y Delta Amacuro.

El 15 de febrero de 1995, pordecreto 562 (3), se crea la Comi-sión Presidencial Coordinadora del Desarrollo Sustentable del Sur (PRODESSUR) institución decarácter permanente y de alto ni-vel, cuyo objeto sería velar por elcumplimiento del proyecto, coor-dinando la actividad de los dis-tintos organismos públicos y pri-vados que actúa en el área y aten-diendo las necesidades de seguri-dad y defensa de la zona fronteri-za del sur de Venezuela.

5-. El Proyecto de Ley Orgánica deFronteras

Hasta 1999, la legislación na-cional sobre los asuntos fronteri-

zos ha sido concebida a partir deun conjunto de disposiciones yresoluciones ministeriales que hancontribuido a crear el ambiente deconfusión e inseguridad jurídicaque se suma al abandono de lasprincipales responsabilidades delEstado venezolano para estimularel desarrollo y mejorar la calidadde vida de los cuatro millones devenezolanos y venezolanas quehabitan en los estados y munici-pios fronterizos.

Desde el año 1996, el ConsejoNacional de Fronteras, inició elestudio de una Ley de Fronteras.La evaluación derivada mostrabaque este anillo fronterizo confor-mado por amplios territorios, conimportantes recursos naturales,con vecindad continental con trespaíses y vecindad marítima connueve, en el que se ubica el 90%de la población indígena y en elque se evidenciada la ausencia degobernabilidad, exigía dar carác-ter de Ley Orgánica al proyecto.Este, fue presentado al entoncesCongreso de la República pero nose concretó su discusión y aproba-ción.

El 27 de septiembre del año1999, bajo un nuevo gobierno, elConsejo Nacional de Fronteras,realiza el Foro Lo Fronterizo en laNueva Constitución y remite lasconclusiones y propuestas a laComisión de Soberanía y Territo-rio de la Asamblea Nacional Cons-tituyente, que incluye un artículoconstitucional que remite a unaLey Orgánica los asuntos fronteri-zos.5.1-. Sobre la nueva Constitución yla política fronteriza

A diferencia de la Constitucióndel 61, la Constitución de la Re-pública Bolivariana de Venezuela(1999), introduce con absoluta cla-ridad principios, contenidos y dis-posiciones directa e indirectamen-te relacionadas con los asuntosfronterizos.

El acrecentamiento en los últi-mos años de la dinámica social,económica y cultural de nuestrasfronteras, al igual que la agudiza-ción de los conflictos sociales ori-

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ginados por la delincuencia co-mún, el tráfico de estupefacientesy las operaciones de los frentesguerrilleros y paramilitares colom-bianos, han sido entre otros, fac-tores para que esta materia hayasido ampliamente tratada en diver-sos debates de la Asamblea Nacio-nal Constituyente.

En el Preámbulo de la Consti-tución aprobada se subraya la im-portancia de asuntos que gravitanen nuestras fronteras: primero, elcarácter multiétnico y pluricul-tural de la sociedad venezolana,en clara referencia a las comuni-dades y pueblos indígenas locali-zados en su totalidad en nuestrosespacios fronterizos; a continua-ción resalta entre otros valores, elde la integridad territorial y lue-go, establece el principio de co-operación e integración entrelos pueblos.

El Artículo 15 atribuye al Esta-do la responsabilidad de estable-cer una política integral en losespacios fronterizos terrestres, in-sulares y marítimos. Este mismopreserva hacia esos espacios losvalores de la integridad territo-rial, la soberanía, la seguridad,la defensa, la identidad nacional,la diversidad y el ambiente, deacuerdo con el desarrollo cultu-ral, económico, social y la inte-gración, atendiendo la naturale-za propia de cada región fronte-riza a traves de asignaciones eco-nómicas especiales.

El Artículo 33 en su numeral 2facilita la naturalización a los ex-tranjeros nacionales de España,Portugal, Italia, países latinoame-ricanos y del Caribe al reducir acinco años el requisito de residen-cia ininterrumpida en Venezuela.En relación con este asunto, en elArtículo 37, el Estado promoverátratados de nacionalidad espe-cialmente con los Estados fronte-rizos, recordemos que Venezuelatiene vecindad con 12 países.

En el Capítulo VIII, artículos119 al 126, el Estado reconoce laexistencia de pueblos y comuni-dades indígenas, su organizaciónsocial, política y económica, sus

culturas, usos y costumbres, idio-mas y religiones, hábitat y dere-chos originarios sobre las tierrasque ancestral y tradicionalmenteocupan. Nuestros pueblos y comu-nidades indígenas se agrupan en28 etnias y más de 3.000 comuni-dades, con una población estima-da, para 1992, de 432.886 habitan-tes, equivalentes al 2,3% de la po-blación de Venezuela. La casi to-talidad de las etnias habitan en losestados y municipios fronterizos.

En las competencias del PoderPúblico Nacional, el numeral 30del artículo 156, especifica el ma-nejo de la política de fronteras conuna visión integral del país, quepermita la presencia de lavenezolanidad y el mantenimien-to territorial y la soberanía enesos espacios. En el numeral 16 delmismo artículo se dispone el esta-blecimiento de un sistema de asig-naciones especiales en beneficiode los Estados en cuyo territoriose encuentren minas e hidrocar-buros, tierras baldías, bosques,suelos y aguas, como es el caso delos estados fronterizos.

El artículo 169, dentro del ca-pítulo correspondiente al PoderPúblico Municipal, establece ladisposición de diseñar a través dela ley de Régimen Municipal y deotras leyes orgánicas nacionalesdistintos regímenes para la orga-nización, gobierno y administra-ción, para los municipios fronteri-zos.

Dentro del Capítulo II del Tí-tulo VII, los Principios de la Segu-ridad de la Nación se establece, enel artículo 327, la atención priori-taria de las fronteras en cumpli-miento y aplicación de los princi-pios de seguridad de la nación, es-tableciéndose una franja de segu-ridad de fronteras cuya amplitud,regímenes especiales en lo econó-mico y social, poblamiento y uti-lización serán regulados por laley.

Con la nueva Constitución elEstado ha comenzado a revertir ladeuda histórica ineludible conquienes habitan en las fronterasvenezolanas y ejercen la primera

responsabilidad en defensa de lasoberanía, la integridad territorialy la identidad nacional. A conti-nuación, se presenta un conjuntode principios que deben en lo po-sible tomar cuerpo normativo enel proyecto de Ley Orgánica deFronteras:

Abarcar el desarrollo sustenta-ble: su ámbito de acción inclu-ye las más importantes reservasde biosferas, hoyas hidrográ-ficas, reservorios de fauna ypaisajes naturales.Diseñar una política de Estadopara el desarrollo sostenible delas sociedades fronterizas,recociendo el proceso de urba-nización propio de los mismos.Ocupar, vigilar y controlar elextenso espacio marítimo y lasimportantes cuencas interna-cionales.Ser un instrumento de desarro-llo y estabilidad de los pueblosy comunidades indígenas.Reconocer la importancia delos Estados fronterizos en fun-ción de la integración con lospaíses vecinos.Elevar el papel del municipiofronterizo como la unidad po-lítica primaria dentro de la or-ganización nacional.Orientar las inversiones públi-cas y privadas, además de ca-nalizar asignaciones económi-cas especiales hacia los espa-cios fronterizos.Unificar y coordinar los esfuer-zos del poder público nacio-nal, estadal y municipal en prode nuestras fronteras.Crear un marco de incentivospara el ejercicio profesional ytécnico de la función pública.Garantizar seguridad jurídicapara el desenvolvimiento de laactividad productiva en estosespacios geográficos.Estimular el uso eficaz de losfactores de productivos.Generar un nuevo modo devida, consustanciado con nues-tros valores de soberanía e iden-tidad nacional.Promover el desarrollo equili-brado en las Zonas de Integra-

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ción Fronteriza.

6-. ConclusionesLa política de Fronteras del

Estado venezolano durante el pe-riodo 1994-1999, coordinada porel CNF, instaló un proceso de pla-nificación estratégica, fundamen-tado en el principio de región ho-mogénea y la identificación hipo-tética de zonas de integración fron-teriza, lo cual fue incorporado alPlan de Ordenación del Territorio,de conformidad con la Ley Orgá-nica de Ordenación del Territorio.El modelo colocó sobre bases rea-les el concepto de frontera y desub-región fronteriza, aproximán-dose a esa especie de microcosmossocial constituido por comunida-des y pueblos fronterizos eninteracción permanente con siste-mas ambientales diversos y conrealidades económicas, sociales yculturales propias de otros países.

Luce imperiosa la necesidad deponer los espacios fronterizos alservicio del desarrollo del país, elestatus geopolítico de nuestrasfronteras puede definirse en fun-ción de la seguridad alimentariadel país, por ser zonas con ampliasventajas físicas para la produccióne industrialización de alimentos engran escala. Allí radica la reversiónde nuestra dependencia alimen-taria por país productor y exporta-dor de alimentos. En ello va im-plícita una reforma de la estructu-ra de tenencia que garantice segu-ridad a la inversión privada yfinanciamiento a la actividad pro-ductiva, así como también un ade-cuado plan de capacitación técni-ca de los recursos humanos.

El país debe avanzar hacia unnuevo modelo de desarrollo de susfronteras, dotándolas de un marcojurídico e institucional. Progra-mando su desarrollo integral me-diante leyes que trasciendan his-tóricamente a los cambios políti-co-gubernamentales.

Los principios de seguridad dela Nación se fundamentan en lacorresponsabilidad del Estado y lasociedad civil para el logro de losobjetivos nacionales del desarro-

llo y bienestar colectivo. No pue-de disociarse el conjunto de nor-mas a ser incorporadas en la LeyOrgánica de Fronteras, con las quetambién tendrán lugar en una LeyOrgánica de Seguridad y Defensa.

La presencia en la frontera noconsiste sólo en cubrir posicionesde seguridad militar; el crecimien-to futuro de los pueblos fronteri-zos es inevitable y debe preversela amplia gama de actividades ur-banas: enseñanza, salud, comercio,recreación, religión y otras; que,tarde o temprano albergarán éstasciudades fronterizas y acogerlasdentro de una trama urbana cohe-rente para su adecuado crecimien-to, bajo un marco de continuidady pertenencia junto a todas las ciu-dades de nuestro país. La respues-ta no puede ser la de decretar dis-positivos irresponsables, o acen-tuar el carácter represivo de algu-nas soluciones. En éste sentidoconsideramos que los problemasde seguridad no son de la exclusi-va competencia de los organismospoliciales ni tampoco de las fuer-zas armadas nacionales tal y comose les pretende involucrar. Sólo laacción coordinada de alcaldías,gobernaciones y la administracióncentralizada, en estrecha corres-pondencia con la sociedad civilpueden modificar el estatus repre-sivo que como alternativa se apli-ca en nuestras fronteras.

La seguridad es un conceptodinámico, asociado a la interven-ción de numerosos factores adicio-nales a los meramente defensivos.La seguridad implica el libre ypacífico desenvolvimiento de lospueblos en la búsqueda de su bien-estar. Ello obliga a instrumentaracciones distintas a las de consi-derar a las fronteras en virtual es-tado de guerra. La seguridad fron-teriza debe combinar específi-camente el esfuerzo para que sushabitantes contribuyan a preservarla integridad territorial y dominiode la identidad nacional.

La franja de seguridad de fron-teras prevista en el Artículo 327de la nueva Constitución, debecoincidir con los espacios fronte-

rizos que determine la Ley Orgá-nica de Fronteras. Los regímenesespeciales en lo económico y losocial, poblamiento y utilización,deben ser previstos en la Ley Or-gánica de Fronteras.

El escenario municipal se mues-tra propicio para el establecimien-to de una relación armónica conrelación a las tareas de planifica-ción en conjunción con las instan-cias del poder público nacional yregional. Pero también es un esce-nario propicio para afrontar el retodel crecimiento armónico en con-junción con los habitantes de cadamunicipio. Es el proceso de muni-cipalización, en consecuencia, elinstrumento fundamental e idóneopara el poblamiento de las fronte-ras. Es necesario el establecimien-to de un proceso continuo y siste-mático de consolidación en la re-lación a los diferentes niveles dela administración central y descen-tralizada y su proyección sobre elcolectivo en la búsqueda de accio-nes acordes a las especificidades yexpectativas de cada región enparticular.

En el marco de la preparacióndel Plan Nacional de Ordenamien-to Territorial, la Comisión redac-tora incorporó al Plan, las hipóte-sis de ordenamiento referidas a ladelimitación de las Zonas de Inte-gración Fronteriza (ZIF) con Co-lombia y Brasil, preparadas por elConsejo Nacional de Fronteras.Las ZIF referidas a la fronteracolombo-venezolana, tienen comomarco jurídico la Decisión 459 dela Comunidad Andina de Nacio-nes. La referida a Brasil, forma par-te de la agenda de temas bilatera-les que adelanta la Comisión Mix-ta Venezolano-Brasileña.

Pudiera decirse que la políticade fronteras durante el gobiernoCaldera (1994-1998), adelantadaprincipalmente por el ConsejoNacional de Fronteras (CNF) y laComisión Presidencial Coordina-dora del Desarrollo Sustentable delSur (PRODESSUR), fue concebidaen los altos niveles de decisióndel ejecutivo nacional como unapolítica de Estado. Sin embargo,

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en la práctica se observó que noexistía una efectiva coordinaciónentre los entes gubernamentales yde la administración pública en-cargados de «gerenciar» el fenó-meno fronterizo.

(1) Jacques Boudeville. Economistafrancés nació en 1919 y falleció1975. Muchos creen que la apor-tación más perdurable es su fa-mosa tipología de las regiones:regiones homogéneas, polariza-das, planeadas. Su obra se inspi-ró en el concepto del polo del cre-cimiento a partir del concepto deespacio, en el análisis de loscomple jos industr ia les yagroalimentarios ampliando elcampo del análisis regional paraincluir la situación de los paísesen desarrollo.

(2) Gaceta Oficial No. 35.556, de fe-cha 28 de septiembre de 1994

(3) Gaceta Oficial No. 35.659, de fe-cha15 de febrero de 1995

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Juan NepomucenoRodríguez Flores

Docente Investigador del CEFI,ULA-Táchira. Magíster en CienciasPolíticas, mención Geopolítica yFronteras.

Email:jrodriflores@hotmail.com

FeijooColomine Rincones

Antropólogo, especialista en Ins-trumentos para el desarrollo. Pro-fesor titular jubilado de la Univer-sidad de Los Andes-Táchira.Miembro del Consejo Nacional deFronteras.

Email:kukenan@cantv.net

Fecha de recepción:Enero 2004Fecha de aceptación definitiva:Julio 2004

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