Política de Infraestructura y...

Política de Infraestructura yServicios

Propuestas de accionespara la competitividadde las exportaciones

Por coincidencia de conceptos, los documentos técnicos han sido elaborados conjuntamente con el CIEN

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Guatemala, septiembre 2004

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Primera ediciónGuatemala, 2004

© Se permite la reproducción total o parcial de esta obra, incluyendo el diseño tipográfico yde portada, por medio electrónico o mecánico, citando la fuente.

Propuesta de Infraestructura y Servicios

Índice

Presentación .......................................................................................................................5

Infraestructura para el desarrollo.........................................................................................7Las reformas deben continuar .........................................................................................8

Telecomunicaciones ...........................................................................................................9Un cambio necesario para la modernización....................................................................9Incremento en la cobertura ..............................................................................................9Diagnóstico...................................................................................................................13Recomendaciones .........................................................................................................14

Electricidad ......................................................................................................................17Diagnóstico...................................................................................................................18Recomendaciones .........................................................................................................23

Carreteras .........................................................................................................................28Diagnóstico...................................................................................................................28Recomendaciones .........................................................................................................31

Aviación ...........................................................................................................................34Diagnóstico...................................................................................................................34Recomendaciones .........................................................................................................35

Puertos..............................................................................................................................38Diagnóstico...................................................................................................................39Recomendaciones .........................................................................................................40

Bibliografía ......................................................................................................................42

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Presentación

Guatemala no esta generando la riqueza necesaria para mejorar el nivel de vida de sushabitantes. El 56.2% de los guatemaltecos son pobres y el 16% ganan menos de US$ 1 aldía. Ello ha incidido en que al año 2004, Guatemala haya descendido al puesto número 121en el índice de desarrollo humano.1

¿Qué significa esto?

Que Guatemala esta teniendo dificultades para definir e implementar políticas congruentese integrales que permitan elevar el crecimiento económico. Que actualmente ocupe elpuesto 89 del Índice de Crecimiento Potencial de Mediano Plazo, sólo indica que aún haymucho camino por recorrer.2

¿Qué podemos hacer para cambiar esto?

Creando una política de desarrollo basada en el comercio exterior, siendo esto lo másconveniente para economías pequeñas como la nuestra.

¿Cómo podemos implementar una política de desarrollo basado en el comercio exterior deforma exitosa?

Potencializando la competitividad de todos los factores de la economía. Incentivando a lasempresas para competir en la superación de los estándares internacionales, en sus distintosámbitos de acción.

La competitividad debe originarse en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructuraproductiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entornoeconómico, social e institucional en que se manifiesta.

Es necesario buscar el desarrollo económico y social para Guatemala. El gobierno debeasumir el reto del crecimiento económico sostenible. AGEXPRONT quiere contribuir aldesarrollo económico y social del país en forma sustentable, por medio de lasexportaciones. Por lo anterior, ha elaborado las siguientes “Propuestas de acciones para lacompetitividad de las exportaciones”.

Estas propuestas se encuentran agrupadas en ocho folletos, en los que se establecen loslineamientos generales que debe adoptar la política pública:

1 PNUD (2004).2 WEO (2004).

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Política de Infraestructura y Servicios

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• Marco conceptual. Este documento describe las líneas generales dentro de lascuales se enmarca la propuesta de política pública de los documentos de la serie,describiendo por qué es que se eligió el comercio exterior y la competitividadsistémica como la política y el mecanismo para alcanzar el desarrollosocioeconómico del país.

• Política fiscal. Mediante dicho documento se plantea cómo es posible desarrollaruna política fiscal que genere los suficientes ingresos para que el Gobierno puedadesempeñar sus funciones, y a la vez mantenga la competitividad del país, nointerrumpiendo el proceso generador de riqueza de todos los guatemaltecos.

• Política laboral. Se explica la necesidad de crear instituciones laborales flexibles,de impulsar una política de ingresos, de fomentar un mercado de mano de obracalificada. Lo anterior con la finalidad de lograr una producción nacionalcompetitiva en la que empleados y empleadores se vean beneficiados.

• Política financiera. El sector financiero permite que los proyectos productivospuedan llevarse a cabo. En el documento se presentan recomendaciones de políticapública para lograr que el sector financiero responda a los retos que lacompetitividad sistémica plantea, haciendo un uso eficiente de los recursos escasosde nuestra economía.

• Política cambiaria: El tipo de cambio es una variable estratégica, no sólo un preciomás de la economía, ya que genera una señal importante para determinar laestructura económica del país. Este documento recomienda cómo debe ser lapolítica cambiaria para lograr una política de comercio exterior exitosa, y quepermita una transición efectiva y ordenada de la economía.

• Política de infraestructura y servicios: La existencia y adecuada condición de lainfraestructura es necesaria para crear las redes que interrelacionen la actividadproductiva dentro y fuera de Guatemala. En el documento se muestra un diagnósticode los subsectores que conforman la infraestructura de Guatemala y lasrecomendaciones que se deben llevar a cabo para mejorarla.

• Política nacional de transporte: Un componente imprescindible de la actividadproductiva es la distribución. La eficiencia en la distribución dependerá del lacompetitividad del transporte en que se realice. El documento hace un análisisintegral del sector y recomienda una serie de lineamientos a seguir para mejorar lacompetitividad de la distribución de los productos guatemaltecos, tomando encuenta una visión de largo plazo y coherente con la realidad.

• Política de procesos: La acción empresarial toma lugar dentro de un marco legalque establece trámites y procedimientos. Estos delimitan la acción del sectorprivado, cuya eficiencia debe evaluarse en función del efecto que tiene sobre laproductividad en comparación con el beneficio que buscan generar. El documentorealiza un diagnóstico sobre los principales problemas que sufre el sector privado almomento de cumplir con los requisitos que le son solicitados y se planteansoluciones a los mismos. En calidad, recomienda qué hacer para crear un clima deinnovación y competitividad y a la vez, un control de calidad de los productos quese comercian.

3 PNUD (2004).

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Infraestructura para el desarrollo

Se han realizado estudios que comprueban que existe un vínculo importante entre lainfraestructura y el desarrollo: a más infraestructura mayor desarrollo, de igual manera, amayor desarrollo más infraestructura.7 En parte, porque en la medida que se disponga deuna infraestructura adecuada, los guatemaltecos percibirán una oportunidad de inversión, yaque la eficiencia aumenta y por ende, los costos de transacción disminuyen. Dadas estascondiciones, los productos son más competitivos.

Para lograr una mayor infraestructura, es importante que exista un clima favorable a lainversión en Guatemala, sustentado por un marco legal que garantice la seguridad yestabilidad necesaria para realizar negocios en el país; procesos eficientes que no retardenel proceso productivo, instituciones independientes y transparentes que apoyen laempresarialidad; y, la capacidad y el conocimiento por parte de las personas paraaprovechar las oportunidades presentadas.

Desde mediados de la década de los 80 se buscó una mayor participación del sector privadopara que tuviera un rol más activo en la generación y el mantenimiento de la infraestructuradel país. En 1986 se privatiza AVIATECA, pero el proceso mediante el que se realizó fuepoco transparente, lo cual afectó los resultados de forma negativa. En 1991, se intenta, sinéxito, implementar un proceso formal de privatización, tratando de realizar un programa dedesmonopolización y privatización selectiva. En 1996, a raíz de los acuerdos de paz, selogran establecer 200 compromisos concretos relacionados a la infraestructura. A partir detal año, también se lograron las primeras mejoras a la infraestructura, bajo el objetivo deaumentar la cantidad y mejorar la calidad de los servicios.

En la práctica, la infraestructura afecta todos los aspectos del proceso de producción: desdela posibilidad para poder contactar y trasladar la materia prima, hasta el proceso dedistribución y ventas que se lleva a cabo para satisfacer la demanda. Por esta misma razónse han incorporado entre los diagnósticos de los sectores de transportes y procesos aspectosque se relacionan con la infraestructura. Sin embargo, en este documento se realiza unanálisis más profundo y detallado sobre los problemas puntuales de la infraestructura. Poraparte se abordan los problemas de transporte y de procesos.

4 WEO (2004).5 PNUD (2004).6 WEO (2004).7 Entre ellos: Banco Mundial (1994).

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Las reformas deben continuar

La infraestructura de Guatemala se encontró en deplorables condiciones por décadas, encuanto a la inversión y calidad de su infraestructura.8 Los primeros esfuerzos demodernización comenzaron a finales de los 80s y durante los 90s. Se realizaron importantesreformas cuyo impacto se tradujo en resultados favorables para la población guatemalteca.En este sentido, la mayor inversión privada en infraestructura fue un elemento determinantepara la mejora.

Si bien se reconocen los avances, los objetivos todavía no se han alcanzado. Es necesariodar continuidad a las reformas para poder impulsar la mejora en la infraestructura del país.Para ello hay que reconocer dos puntos importantes para lograr el éxito: garantizar lasfuentes de financiamiento, y mantener una visión práctica respecto de los problemas delsector.

Financiamiento

La infraestructura es costosa y es por ello que el Gobierno se ha encargado históricamentede proveer parte de la misma. Sin embargo, deben analizarse las oportunidades que sepresentan y reconocer los resultados obtenidos hasta el momento. Debe determinarse sisería conveniente que el Gobierno destine sus recursos a actividades de mayor rentabilidadsocial, y permitir que el financiamiento de la infraestructura se obtenga mediante inversiónprivada. Esto ya se ha dado varias veces en Guatemala. Por ejemplo, el Gobierno fue elencargado de prestar los servicios de telecomunicaciones por mucho tiempo. Sin embargo,no era suficiente la inversión realizada y los servicios eran de baja calidad. En cuanto sepermitió una mayor inversión por parte del sector privado se vio un cambio positivo en elsector: se incrementó la cobertura, aumentó la competencia y la calidad del servicio mejoró.

Visión práctica

Mucha de la inversión pasada en infraestructura carecía de una visión a largo plazo. En lapráctica los resultados fueron malos, sólo se incrementó la inversión en nuevainfraestructura, muchas veces de baja calidad, y se olvidó el mantenimiento y laactualización de la ya existente. Esto hace necesario el mantenimiento de una visión delargo plazo para la inversión, y de corto plazo para la capacitación, el mantenimiento, y laplaneación de la inversión misma.

8 CIEN, (1999).

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Telecomunicaciones

Estamos viviendo un mundo que depende de la información para operar. El día a díarequiere una constante y dinámica comunicación para poder tomar mejores decisiones. Lainfraestructura en telecomunicaciones constituye esa red por la cuál fluye dichainformación. Buscando la mejora en el servicio de este sector, la inversión debe dirigirsehacia dos características: la calidad y la cobertura. Para ello, es importante fortalecer loslogros que a la fecha se han logrado a partir de las reformas legales que se dieron en 1996.

Un cambio necesario para la modernización

A partir del año 1996, cuando se aprobó la Ley General de Telecomunicaciones, lastelecomunicaciones experimentaron un cambio importante en su estructura. El objetivo dedicha legislación era establecer un marco legal para desarrollar actividades detelecomunicaciones y normar el aprovechamiento y la explotación del espectroradioeléctrico para promover el desarrollo, estimular la inversión y proteger los derechos delos usuarios9. Las reformas de las telecomunicaciones se caracterizaron principalmente porlos siguientes elementos:

• La promulgación de un marco que fomenta la libre competencia.• La creación de un ente regulador.• El establecimiento de tarifas de mercado y promoción del uso eficaz de los recursos.• La creación de los mecanismos para desarrollar la telefonía en áreas de bajos

recursos.• La reducción de los activos del Estado.

Se observó un cambio en la estructura de inversión promovida por reformas sustentadas encambios normativos. Este cambió generó nuevos mecanismos para que el sector detelecomunicaciones se desarrollara. El sector público cedió lugar al sector privado paraoperar y los resultados observados son mayor competencia, mayores opciones, máscobertura y más eficiencia.

Incremento en la cobertura

De acuerdo con los datos proporcionados por la Superintendencia de Telecomunicaciones–SIT-, la cantidad de líneas telefónicas, fijas y móviles, aumentaron seis veces del 1995 al2003. Durante 1999 y 2002 se mostró la mayor tasa de crecimiento, impulsada mayormente

9 Ley General de Telecomunicaciones, artículo 1

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por el incremento de la cantidad de teléfonos móviles. Se pudo observar que en el 2003 secontaban con 18 operadores de líneas fijas y cuatro de líneas móviles.

Tabla 1Densidad Telefónica (1995-2003)

Cantidadde líneas

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Móviles 64,194 111,445 338,490 856,831 1,146,441 1,527,148 2,034,777Fijas 429,712 517,000 610,701 676,631 756,085 845,968 944,140Total 493,906 628,445 949,191 1,533,462 1,902,526 2,373,116 2,978,917Población 10,426,954 10,696,383 10,972,773 11,256,305 11,547,164 11,237,196 12,161577Líneas porcada 100habitantes

4.74 5.88 8.65 13.62 16.48 21.56 24.49

Crecimiento 29% 27% 51% 62% 24% 25% 25%Fuente: CIEN basado en información de la SIT, 2002.

La competencia ha facilitado el acceso a las líneas telefónicas, ofreciendo más servicios ymás versatilidad de tecnología, que ofrece más opciones para los usuarios. Esto hapermitido que se incremente el número de usuarios de telefonía móvil y fija, y la cantidadde teléfonos públicos en el país.

Telefonía fija

Durante 24 años, Guatel tuvo el monopolio de las telecomunicaciones. En dicho lapsoinstaló aproximadamente 340,000 líneas fijas. Tras las reformas de 1996 dicha cantidad sehabía más que duplicado; a finales del año 2003 había 818,976 líneas en operación.

Telgua, la antigua empresa estatal, es la que más líneas fijas instaladas posee. Según losdatos de la SIT, esta empresa posee aproximadamente el 87% del total. La empresaTelefónica Centroamericana de Guatemala se ubica en el segundo lugar con el 4.3% delmercado y el resto se divide entre 16 empresas.

Telefonía móvil

En 1995 Comunicaciones Celulares S.A. –Comcel- era la única empresa que proveía esteservicio a un grupo aproximado de 30,000 usuarios. Entre los años de 1995 y 2003 lacantidad de usuarios creció más de 65 veces.

A partir del 2000, la cantidad de líneas móviles superó a la cantidad de líneas fijas. En el2003 cuatro empresas operaban y el grupo de usuarios se había incrementado a 2,034,777representando el 68% del total de personas suscritas a un servicio de telefonía.

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Tabla 2Operadores de Telefonía Móvil (1998-2003)

Líneas en Operación1998 1999 2000 2001 2002 2003

ComunicacionesCelulares, S.A.

111,445 195,472 377,251 400,667 559,383 735,412

TelefónicaCentroaméricaGuatemala, S.A.

N/A 63,018 159,626 162,978 147,059 155,289

SERCOM, (PCSDigital)

N/A 80,000 297,279 500,171 656,359 869,740

Bellsouth Guatemalay Cia. s.c.a

N/A 22,675 82,625 164,347 274,335

Total 111,445 338,490 856,831 1,146,441 1,527,148 2,034,776Fuente: CIEN basado en información de la SIT.

Telefonía pública

Durante 1995 en el sector existían 2,595 teléfonos públicos en el país. A raíz de laintroducción de los teléfonos tarjeteros se incrementó el número de unidades a 27,534,aumentando en 961%. En el 2002, la participación de los teléfonos públicos tarjeteros seintegró por Telgua con el 72% y Telefónica con un 22%. Los teléfonos públicos monederosson operados por Cablenet, Telecomunicaciones Celulares, S.A. y Telgua, siendo Comcelel operador que mayor número de teléfonos públicos opera.

Telefonía rural

El Fondo de Telefonía Rural (FONDETEL) ha subsidiado la instalación de 4,700 teléfonoscomunitarios. Durante el 2002 elaboraron tres proyectos: el primero consistió en instalar900 teléfonos en Alta Verapaz y Petén, el segundo 1,800 teléfonos en Quiché,Huehuetenango y Totonicapán, y el tercero 350 teléfonos comunitarios en Santa Rosa yJutiapa.

Para finales de diciembre del año 2001 se habían instalado 2,744 líneas y operaban seisempresas brindando el servicio vía satélite. Guatel, a pesar de estar inscrita comooperadora de este tipo no había instalado una hasta esa fecha. Los Teléfonos del Nortecontaban con el 69% del total de líneas instaladas.

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Telefonía internacional

A partir de la reforma en el sector de Telecomunicaciones, el número de compañíasaumentó significativamente. Mediante el uso de un código multiportador, el cuál facilita eltráfico de llamadas y la existencia de varios oferentes de servicios de llamadasinternacionales, los precios de las tarifas han bajado considerablemente. Las tarifas actualesen promedio se encuentran alrededor de US$0.25, disminuyendo en 84%. Actualmenteexisten 14 empresas que prestan el servicio.

Tabla 3Tarifas Internacionales por Operador, 2003 –expresadas en US$-

Telgua(147)

Comcel *(139)

Telefónica*(130)

Americatel(*)

Cablenet

Canadá 0.4032 0.34 0.37 - 0.15Estados Unidos 0.4032 0.34 0.31 0.25 0.10México 0.4032 0.34 0.35 0.53 0.23Centroamérica 0.2912 0.34 0.40 0.39 0.15Europa** 0.9520 0.68 0.84 0.59 -*Tarifa Plena**Menos España y Europa del EsteFuente: Elaboración CIEN basado en información brindada por operador.

Al tercer trimestre del 2003, el total del tráfico internacional (entrante más saliente) fue de115,445,637 minutos, 54,233,364 entrantes y 61,212,273 salientes. Entre los países a losque más llamadas se hacen están los Estados Unidos, con un 45.58%; luego le siguen ElSalvador y México, con 26.77%, 6.45% respectivamente.10

Tecnología de la información

Los avances en el sector de la informática también han sido varios. Hasta 1996, laparticipación de empresas privadas era muy limitada en este sector. El servicio de Internetera dominado por las empresas Cybernet, Infovia y GBM. En 1999 el número deproveedores de Internet aumentó a 8. Asimismo, se ha diversificado la cantidad deservicios que estos prestan, puesto que antes sólo se podía acceder a la Internet por mediode una línea telefónica física y ahora se tienen más opciones, como Internet por cable(coaxial) e ISDN (servicio de enlace dedicado). Hasta los mismos teléfonos móviles tienenla capacidad de conectarse a la red.

Si comparamos datos provenientes de International Telecommunications Union –ITU-podremos observar cómo el número de usuarios ha aumentado de 1999 al 2001 en 848%.Habrá que hacer la salvedad que en 1999 se contabilizó el número de usuarios suscritos yen el 2001 la cantidad de usuarios. Es posible que en el 2001 se contabilicen más de unusuario por cada suscripción, pero aún así, esta información podría confirmar el rápido

10 Información recabada por la SIT

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crecimiento que ha tenido en los últimos años Internet en Guatemala. Claro que aunestamos muy lejos de alcanzar al líder en este sector de Centroamérica, Costa Rica, el cuálha tenido un desarrollo más rápido y mucho mayor que el nuestro.

Diagnóstico

La liberalización del sector tomó lugar al momento de eliminar las barreras de entrada,creando un contexto en el cuál se respetan los derechos de propiedad privada11. Hoy esposible ver a cualquier ciudadano utilizando un teléfono móvil a precios relativamentebajos. Planteándolo de otro forma, al momento de crear un entorno en el cual se protegenlos derechos de propiedad privada, se incrementó el número de servidores, la competenciay la cobertura. Los cambios favorables para un sector moderno deben continuar, por ello seanalizan distintos defectos que existen dentro del mismo.

La Superintendencia de Telecomunicaciones –SIT – es el órgano regulador encargado desupervisar el funcionamiento del sector y garantizar el desempeño de la estructura demercado, debe ejercer sus funciones con absoluta independencia de criterio y bajo su enteraresponsabilidad, conforme a la ley. Entre sus funciones más importantes se encuentran:

• Administrar y supervisar el espectro radioeléctrico.• Administrar el Registro de Telecomunicaciones.• Dirimir las controversias entre operadores y sancionar cuando sea procedente.• Organizar subastas públicas para adjudicar frecuencias

Si bien en el sector se ha observado una mayor competencia, el mismo no se encuentraexento de problemas. Han existido prácticas cuya transparencia es dudosa, como lo fue laadjudicación por el Gobierno de la banda “B”, la cual se realizó sin licitación y a un preciomuy inferior al que se considera pudo haberla concedido.

Otro problema es el incumplimiento de la ley que desincentiva la inversión. La existenciade radiodifusoras ilegales ha sido un tema controversial. Muchas operan en el espectroradial sin haber pagado un título de usufructo. Al parecer muchas operan con títulosfalsificados, lo cual ha causado malestar en la Cámara de Radiodifusores que demandan adichas empresas dentro del marco legal.

En cuanto al financiamiento, la SIT disponía, por ley, de un fondo privado constituido porel 30% del producto de subastas de títulos de usufructo del espectro radioeléctrico,acumulando hasta un monto de Q.250 millones. Recientemente el Congreso de la Repúblicareformó la Ley General de Telecomunicaciones (Decreto 47-2002), que le permitiótrasladar los recursos del fondo privativo a otras instituciones del Estado. Al final, el monto

11 Giancarlo Ibarguen, (2003).

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que el gobierno trasladó al fondo común ascendió a alrededor de Q 244.96 millones(US$31.6 millones, aproximadamente).12

Por otro lado, desde que el monopolio de Guatel acabó se ha tenido que competir con lasempresas privadas en base a eficiencia. Sin embargo, la telefonía estatal no pudo seguir elpaso de las nuevas empresas establecidas. En el 2002 se declaró en quiebra debido a quesus deudas se incrementaron en un 170% por dos años. A pesar de los múltiplesseñalamientos de actos anómalos en la administración, Guatel sigue a flote con el apoyodel Organismo Ejecutivo y del Legislativo.

Durante el 2004 se incrementará un dígito más a los números telefónicos. La razón es quese está cerca del límite de líneas que se pueden otorgar bajo la cantidad actual de dígitos(7).. Con este incremento se dispondrá de una capacidad para albergar más de 70 millonesde líneas telefónicas (móviles y fijas).

Recomendaciones

La ley actual ha permitido un buen funcionamiento del sector de telecomunicaciones, porello, la principal recomendación se orienta a fortalecer a la SIT. Debe garantizarse suautonomía en todas sus funciones. Debe devolvérsele su autonomía financiera paramanejar sus funciones financieras de forma autónoma. El hecho que se extraigan susfondos privados cuestiona su autonomía y disminuye su capacidad para tomar decisionessin sesgos. Además, se debe fortalecer a la SIT para que actúe libremente en contra de losactos anómalos y garantice que se respeten las normas de juego. Para ello es necesario quese supervise el desempeño de la institución y que sus acciones sean públicas. Esto requiereun eficiente desempeño de la Contraloría General de Cuentas, para que rinda cuentas deldesempeño. Además, se debe continuar fortaleciendo la transparencia en el proceso deadjudicación de frecuencias.

Las prácticas que reduzcan la competencia deben de eliminarse por medio de mecanismosclaros en la adjudicación de frecuencias y los incentivos para atraer la inversión. Alcontarse con un ambiente atractivo y estable para invertir, se podrá incrementar lacompetencia en el sector. Además, se debe continuar ampliando la cobertura de telefoníarural, de manera que se pueda cubrir mayor parte de la República y así generar los canalesde comunicación que son necesarios. Esto contribuirá a prestar el servicio a mayor parte dela población y será otra opción para la población de adquirir el servicio.

Debe revisarse la existencia de GUATEL. Si bien existen razones estratégicas para suexistencia, como lo es mantener la confidencialidad de la información gubernamental, ellono obliga a que sea necesaria la existencia de una empresa pública de telefonía, en lamedida que el problema podría solucionarse con un equipo de técnicos y el establecimiento

12 CIEN, (2003).

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de contratos adecuados, para poder garantizar dicha confidencialidad. Además, hoy en díareporta pérdidas, no por operaciones, sino por gastos financieros que paga anualmente. Estainstitución crea gastos que no son necesarios de cubrir, por lo que al eliminarse, estosfondos, pueden destinarse a proyectos de mayor importancia.

Por otro lado, el hecho que continúe existiendo GUATEL representa una amenaza paracualquier competidor y para el sector en sí. Respecto al papel de GUATEL en la telefoníarural, el gobierno puede desempeñar su rol subsidiario, mediante el financiamiento de dichoservicio y no a través de la operativización del mismo.

En cuanto a las recomendaciones relacionadas con la tecnología de la información, es vitalapoyar los proyectos emanados del Plan Puebla Panamá, como lo son: la AutopistaMesoamericana de la información, AMI; el paso digital Mesoamericano (telecentros); elPunto Regional de Interconexión de Redes (NAP) y el sistema Integrado de RedesCentroamericanas (SIRCANET).

Tabla 4Responsables del Sector de Telecomunicaciones

Área ResponsablesNivel de

CompetitividadInstrumentos de Política

LeySIT, Congreso,

MICIVIMacro

- Supervisar que la SIT funcionecomo ente regulador.

- Establecer mecanismos detransparencia.

- Revisión de los procesos delicitación.

- Mecan i smos c l a ros deadquisición de frecuencias.

- Revisión de existencia deGUATEL.

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Electricidad

La electricidad es de suma importancia para cualquier actividad productiva; ésta esnecesaria para que trabajen las máquinas con las cuales se producen, se mercadean, seanuncian, se distribuyen y se venden los bienes. Sin embargo, hoy en día, su elevado costoes un problema importante para el sector productivo de Guatemala.

Los cambios observados han contribuido para mejorar el sector. Entre los cambiosimportantes se destaca la eliminación del monopolio legal del INDE y se suprime sufunción de rector por medio del Decreto 64-94. 13 Sin embargo, se requiere tiempo paraque se incremente e implemente la inversión.

Durante noviembre de 1996 se publicó el Decreto 93-96 y se creó la Ley General deElectricidad, que norma el desarrollo de actividades de generación, transporte, distribucióny comercialización de la electricidad. Entre los puntos más importantes se destacan:

• La libre generación, transmisión y distribución de electricidad.• La creación un mercado mayorista.• La generación, transmisión y distribución de electricidad se realizará a través de

empresas diferentes.• La Comisión Nacional de Energía Eléctrica es un ente regulador.• La Comisión regula las tarifas para los consumidores.• La supervisión por que se cumplan los estándares de calidad.

Junto a estas reformas se sustenta el desarrollo en tres instituciones que ejercen funcionesespecíficas para facilitar, regular y coordinar las actividades del sector eléctrico. 14

1. Ministerio de Energía y Minas –MEM-: La institución encargada de normar yplanificar lo correspondiente al sector, de carácter subsidiario en la electrificaciónrural. Entre sus funciones más importantes radica en la evaluación social de lainversión y la coordinación del sector.

2. Comisión Nacional de Energía Eléctrica: Es un organismo independiente que seencarga de formular, implementar y fiscalizar el marco regulatorio para el desarrollodel sector eléctrico. Entre sus funciones se encuentra la sanción a los infractores,velar por la libre competencia, emitir normas de carácter técnico y regular lastarifas.

3. Mercado Mayorista: Es el órgano encargado de las operaciones de compra y ventade bloques de potencia y energía. Esta regulado por la Ley General de Electricidad

13 CIEN, (1999).14 CIEN. Modernización del subsector eléctrico: una oportunidad para el desarrolloy la inversión, Volumen II, p.9

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y es el que coordina la operación de centrales generadoras, interconexionesinternacionales y líneas de transporte al mínimo costo para el conjunto deoperaciones del mercado mayorista.

Por medio del Decreto No. 96-2000, se estableció la Ley de la Tarifa Social para elSuministro de Energía Eléctrica, con la finalidad de regular la tarifa del servicio dedistribución final para usuarios que consumen hasta 300 Kwh por mes, lo cual generó unsubsidio cruzado. Dicha Tarifa Social ha generado problemas de competitividad para lasMIPYMES, ya que las empresas grandes no afrontaban el problema de subsidiar a losconsumidores pequeños, porque podían acceder al Mercado Mayorista. Por ello, durante el2004 la estructura de la tarifa social volvió a cambiar. Ahora ésta es escalonada y losprimeros 100 Kwh que se consumen pagan la tarifa social y el resto deberá pagar una tarifano social. La tarifa social ha sido durante el 2004 de alrededor Q. 0.70 por KWh, mientrasla tarifa no social estuvo cercana a los Q. 1.40

Diagnóstico

Los cambios observados han sido satisfactorios en cuanto a la modernización del sector. Lareforma realizada produjo una mejor operación, mayor cobertura y mejoró las condicionespara impulsar la competencia. Sin embargo, los precios de la energía eléctrica no soncompetitivos a nivel internacional. El problema radica en los altos costos de producción queesto significa. Por ejemplo, para la producción de hilo el gasto en energía eléctricarepresenta entre el 30 y 40% del costo. Guatemala, a nivel centroamericano se cuenta conlas tarifas más caras. En la misma región resalta la variedad para fijar las tarifas. Unospaíses tienen tarifas definidas por horario, usuario, potencia, entre otros.

Los precios son el resultado de distintos factores a tomar en cuenta. Es posible evaluar tresáreas importantes dentro del sector: diagnóstico las instituciones, la cobertura y la calidad.

Instituciones

El sector se ha modernizado desincorporando activos del Estado y dejando que el sectorprivado los maneje. Actualmente el Estado sólo participa en lo que corresponde atransmisión y generación, debido a que dichos subsectores son considerados estratégicos.

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Gráfica 1Precios de Energía Eléctrica para uso general, US$ por kWh

(Septiembre 2003)

0

0.02

0.04

0.06

0.08

0.1

0.12

0.14

Honduras

Nicar

agua

El Sal

vador

Guatem

ala

Costa

Rica

Austra

lia

Méx

ico

E.E.U

.U

Fuente: Elaboración CIEN con datos de la SIECA, la Comisión Federal de Electricidad, “Essential Services Comission”, yU.S. “Department of Energy”.15

Sin embargo, hay problemas puntuales en cuanto a la estructura actual del sector eléctrico:

1. Existe una separación legal en cuanto a las actividades de generación, distribución ytransmisión. Esto genera problemas, ya que se le priva la entrada a distintos actores quepotencialmente podrían aprovechar economías de escala y brindar un mejor servicio.

2. Actualmente existen diez contratos entre la Empresa Eléctrica de Guatemala ygeneradores privados. En ellos se estipulan cargos variables por operación, cláusulas degarantías, fianza de cumplimiento y otros aspectos que regulan el funcionamiento delproceso de generación. La debilidad institucional surge de que los contratos fueronrealizados antes de las reformas en el sector, por lo tanto estas no fueron completas.Como resultado se cuenta con una estructura ecléctica que, por muy moderna que sea,continúa acarreando problemas legales como base. Los más afectados son losproductores guatemaltecos, quienes tienen que pagar un precio más alto por la energíaeléctrica en Guatemala, a diferencia del resto del mundo.

3. El costo de la energía eléctrica es muy alto (ver Gráfica 1) y como tal ha afectadoprincipalmente a los nuevos empresarios. Cuando se liberalizó el mercado, también seautorizó un mecanismo de compras a granel, a un precio menor, negociado entre lasgeneradoras y los empresarios. Asimismo, se creó la tarifa social, la cual subsidiaba elgobierno. Posteriormente se eliminó este subsidió y se creó un subsidio cruzado entrela tarifa social y la tarifa regular. El problema es que los pequeños y medianos

15 A pesar de estandarizar la comparación, debe considerarse la diversidad en lafijación de las tarifas.

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empresarios no pueden acceder ni a la tarifa a granel ni a la social, por lo que pagan unatarifa más elevada, que no les permite ser competitivos. Además, cada vez aumentanmás los usuarios de la tarifa social y por ende, el subsidio cruzado debe ser mayor,elevando la tarifa regular. Esto ha llevado a que incluso algunos consumidoresmedianos instalen varios contadores, para poder fragmentar la factura y acceder a latarifa social.

4. En la actualidad únicamente se cobra en función de la energía que se consume y no porla potencia que se utiliza. Este problema contribuye a distorsionar los incentivos en elsector, ya que puede hacerse uso de poca energía pero alta en potencia y se paga enmenor o igual cantidad que un usuario de una potencia más baja.

5. Otro problema que afronta el productor es el pago de las tasas municipales. Si bien sonnecesarias para que las Municipalidades puedan obtener recursos, éstas muchas vecesno reflejan sus costos reales. Por un lado, puede que los mismos no asciendan al montonecesario para cubrir el servicio actual; por otro, puede que la tasa sea superior al costodel servicio, porque con dichos ingresos se podrían estar pagando otro tipo de gastospor parte de la Municipalidad.

Cobertura

La cobertura es indispensable para la modernización del país. Este servicio debe llegar atodas las personas y ello depende de la capacidad de las empresas, generadoras ydistribuidoras, para poder cubrirlas. Junto a la inversión y la competencia, la cobertura haincrementado. Ello se puede observar en cuanto a la participación en la generación deenergía eléctrica y los índices de electrificación (Ver Tabla 5 y 6).

Actualmente participan varias empresas en la generación de la energía eléctrica. Existendistintas fuentes de generación, entre ellas la termoeléctrica16. Esto ha dado las mayoresoportunidades para explotar el sector e incrementar la producción y cobertura. Sin embargo,resalta que sólo una empresa tiene más de un tercio del mercado. A continuación se muestracuál es la participación de cada empresa en el sector.

Tabla 5Participación en la generación de energía eléctrica (2002)

Empresa PorcentajeEmpresa de Generación Eléctrica del INDE 42%San José 14%POLIWATT 11%Ingenios 10%Grupo Generador de Guatemala y Cía. 8%Otros 15%

16 La participación de las fuentes de energía en el sector se dividió en el 2002 en un39% hidráulica, un 58% termoeléctrica y un 3% geotérmica.

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Fuente: Elaboración CIEN con datos de la CNEE.

El incremento de la competencia por generación también ha afectado al subsector detransmisión. La inversión en transporte de energía eléctrica se ha incrementado en más de9 veces de 1997 al 2001.17 El índice de electrificación, que indica la proporción de hogarescubiertos con electricidad, ha mostrado mejora en los últimos años. Éste ha pasado del 52%en 1995 al 85% en el 2002. El crecimiento mostrado ha sido uno de los mayores enAmérica Latina. Aún así todavía existen regiones con baja cobertura.

Tabla 6Índice de Electrificación (1995-2002)

Año Índice de Electrificación (# de Hogares)

1995 52%1996 53%1997 56%1998 60%1999 64%2000 75%2001 80%2002 85%


Los resultados observados en estos sectores son buenos. Sin embargo, no se ha alcanzado lacobertura del total de la República. No ha sido suficiente la inversión en generación ytransmisión para prestar la máxima cobertura.

Tabla 7Índices globales de las tolerancias a las interrupciones

FMIK TTIKEtapa de Transición

Urbano Rural Urbano RuralInterrupciones Atribuibles a la Distribución 3 4 10 15Interrupciones Atribuibles a causasexternas a la Distribución

5 - 20 -

FMIK TTIKA partir del inicio de la etapa del régimen(usuarios conectados en baja tensión) Urbano Rural Urbano RuralInterrupciones Atribuibles a la Distribución 2.5 3.5 8 10Interrupciones Atribuibles a causasexternas a la Distribución

4 - 12 -

Fuente: Elaboración CIEN con datos de la CNEE, 2002.

Calidad

17 Con base a la información provista por la CNEE

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La calidad de la electricidad es esencial para el buen y continuo funcionamiento del procesode producción. Para calificar la calidad de la electricidad se toma en cuenta los índices decalidad para las interrupciones y las sanciones. Estos resumen los problemas másimportantes en datos cuantitativos.

Índices de Calidad para las Interrupciones:La Calidad del Servicio Técnico se evalúa mediante los siguientes índices o indicadoresglobales: Frecuencia Media de Interrupción por kVA –FMIK- y Tiempo Total deInterrupción por kVA –TTIK-; y por los índices individuales: Frecuencia de Interrupcionespor Usuario –FIU- y Tiempo de Interrupción por Usuario –TIU-. Un número menor deFMIK indica que existen menos interrupciones por kilovatios y uno menor de TTIK indicaque se reduce el tiempo de las mismas. Los índices FIU y TIU son más adecuados parapoder analizar el desempeño individualmente, ya que estos miden la calidad por usuario.Un menor número en estos dos índices indican una menor interrupción y un menor tiempode la interrupción por usuario. Como se puede ver en las Tablas 7 y 8, la cantidad deinterrupciones han disminuido a partir del nuevo régimen tanto en el área urbana como enel área rural.

Tabla 8Índices individuales de las tolerancias a las interrupciones

FIU TIUA partir del inicio de la etapa del régimen

Urbano Rural Urbano RuralUsuarios en media y alta tensión 6 8 12 14

FIU TIUA partir del mes trece de la etapa del régimen

Urbano Rural Urbano RuralUsuarios en baja tensión 6 8 12 14Usuarios en media tensión 4 6 8 10Usuarios en alta tensión 3 - 6 -Fuente: Elaboración CIEN con datos de la CNEE, 2002.

Tabla 9Detalle de las sanciones de junio-2000 a septiembre 2002

Motivo de la sanción EEGSA DEOCSA DEORSAErrores en facturación 26% 28% 1%No entrega de información a CNEE 26% 1% 3%Cobros de consumo no facturados en mesesanteriores

15% 33% 78%

Corte con reclamo en trámite 9% - -Conexión fuera de plazo 6% - -Fiscalización de cumplimiento de plazos 4% 0% 9%Publicación de interrupciones programadas fuerade plazo

4% - -

Reconexión fuera de plazo 2% - -Incumplimiento en entrega de libro de quejas aCNNE

- 0% 3%

Varios 9% 36%Otros - 1% 6%

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Monto total de sanciones Q. 2,666,549 Q. 8,429,061 Q. 5,130,738Fuente: Elaboración CIEN con datos de la CNEE.

Sanciones:En base a incumplimientos por parte de las distribuidoras, la CNNE inicia los procesos desanciones correspondientes. Estos procesos llevan a la emisión de resoluciones en lascuales se imponen multas, además de ordenar a realizar acciones correctivas por losincumplimientos sancionados. A continuación se presenta el detalle de las sanciones en elperíodo de junio del 2000 a septiembre del 2002, el motivo de los reclamos y la atenciónque brindada a éstos.

Existe una mayor concentración de reclamos y de sanciones en lo que respecta lafacturación. Las quejas sobre los errores en los cobros, la inconformidad de ellos y eldesorden en la distribución de facturas son los principales problemas. Por lo tanto, losproblemas observados son principalmente administrativos, siendo los índices de quejas ysanciones operativas muy bajos.

Tabla 10Motivo de los reclamos de junio 2000 a septiembre 2002

Motivo de los reclamos EEGSA DEOCSA DEORSAInconformidad con cobros 33% 54% 62%Error en facturación 25% 38% 31%Factura no llega 23% 1% 0%Conexión fuera de plazo 5% 0% 0%Reconexión fuera de plazo 4% 0% 0%Fallas en el alumbrado público 3% 0% 0%Varios 6% 7% 7%

Total de reclamos 10,163 57,189 37,910Fuente: Elaboración CIEN con datos de la CNEE.

Recomendaciones

Ante los primeros tres problemas que se mencionaron en cuanto a las instituciones serecomienda:

1. La existencia de los diez contratos entre la Empresa Eléctrica de Guatemala ygeneradores privados previos a las reformas legales, con el tiempo, han encarecido laproducción local y han disminuido la competitividad de la producción local. Por lotanto, se recomienda tomar dos vías de acción: incentivar la competencia por lageneración de energía eléctrica, especialmente a través de fuentes renovables, como laenergía hidroeléctrica, y eventualmente la renegociación de los contratos existentes parala generación de energía. Para el primer objetivo se debe incentivar la generación deotras fuentes de energía, con el fin de hacer más competitivo el sector. Se puedenofrecer incentivos fiscales de forma tal que la inversión sea atractiva. Segundo, se debeconsiderar la renegociación de los contratos de generación existentes, para que losprecios que se cobren sean competitivos.

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2. Ante una tasa de crecimiento esperada de la demanda eléctrica de 8% anual (ver Gráfica2), se recomienda incrementar la inversión tanto, en generación como en transmisión ydistribución. Para sostener el crecimiento observado entre 1996 y 1998 fue necesarioinvertir en generación hasta $300 millones. En distribución se han observadoinversiones desde $40 millones hasta $160 millones. En cambio, en transmisión se hanrealizado inversiones muy bajas. Este reto se logrará, no sólo propiciando el climamacroeconómico y legal adecuado, sino también cambiando los incentivos del juego.Por lo tanto se recomienda eliminar la separación actual entre generación, transmisión ydistribución.

Gráfica 2Proyecciones de la Demanda por Energía Eléctrica

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

GWH MW


3. La Tarifa Social no está enfocada a la población más pobre. Ello ha llevado a que elsubsidio que existe entre sistemas de tarifas ha encarecido la electricidad, debido a queel grupo que se encuentra en una tarifa normal es cada menor y el grupo de una TarifaSocial incrementa. El resultado es un mayor subsidio por usuario de tarifas normales.Debe eliminarse la tarifa social e implementar un sistema general para todo usuario, deforma que favorezca al más necesitado, pero sin alterar la competitividad de laproducción guatemalteca. Entre las opciones se encuentran: crear una tarifa socialcuyo límite de consumo sea inferior (50 KWh por ejemplo), para que así sus beneficiosse enfoquen en los más pobres y crear un sistema escalonado y general para toda lasociedad en el cuál se beneficie con mejores cuotas a los primeros KWh consumidos.

4. Redefinir las tarifas, de forma que también se cobre la potencia utilizada y no sólo laenergía. Para ello debe existir una reestructuración del sistema de precios, de forma talque se reflejen mejor las actividades en el mercado.

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5. Existe un problema detectado en la calidad de la energía eléctrica, ya que ni el costo delas tarifas ni el servicio prestado corresponden con el precio. Para solucionar esteproblema se debe invertir en infraestructura. Es vital que se promueva la competencia,ya que es la forma más eficiente para que se mejore el equipo actual. Además, debencontinuarse con los programas de medición y control de los indicadores de calidad, paradetectar los sectores más urgentes e invertir en ellos.

6. Se recomienda estructurar las tarifas municipales, para que otorguen un servicio demanera eficiente. El principal problema es que se considera que sus precios no reflejanlos beneficios reales que brinda la tarifa social. Para ello es necesario hacer un estudiotécnico, donde se muestren los costos que incurren los servicios municipales yrelacionarlos directamente con las tasas municipales pagadas. Después se recomiendaque se reestructuren las tarifas, de forma que se pague en relación al beneficio recibido,reflejando de forma transparente los costos incurridos.

7. Las recomendaciones anteriores son necesarias para que, iniciativas como el PlanPuebla-Panamá, PPP, pueda aprovecharse al máximo. De esta manera, el sectoreléctrico guatemalteco estaría forjando capacidades para aprovechar la IniciativaEnergética Mesoamericana, orientadas a: la electrificación rural, el mayoraprovechamiento de energía renovable y biocombustibles, y la planificación energética.Por ello, las recomendaciones aquí presentadas no deben disminuir el esfuerzo delgobierno por promover proyectos como los que se buscan emprender mediante el PPP.

Ilustración 1Proyectos de interconexión eléctrica en Guatemala

Plan Puebla Panamá

Cd. de GUATEMALA

Los Bril

lantes

Tapachula 400 kV

230 kV

400 kV

Santa Rosa

Panaluyá

Guatemala Este

Guatemala Norte

Ahuachapán

Río Lindo

Santa Elena

Belice

230 kV

230 kV

230 kV

Proyectos de interconexión eléctrica regional y nacionalProyectos de interconexión eléctrica regional y nacional

Fuente: Comisionado Presidencial del Plan Puebla Panamá. Documento informativo sobre el Plan Puebla Panamá.(2004).

Dentro de esta iniciativa, vale la pena realzar el Proyecto de Interconexión EléctricaGuatemala-México y el de Guatemala-Belice, como parte del proceso mediante el cual,

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a través del Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central,SIEPAC, se interconectarían los mercados eléctricos de los ochos países, para mejorarla confiabilidad y seguridad de los sistemas eléctricos, atraer la participación del sectorprivado, reducir el costo de la electricidad y mejorar la competitividad.18

Tabla 11Responsables del Sector Eléctrico



Contratos MEM Macro

- Renegociación los contratos porser lesivos a la competitividad.

- Recomprar los contratos degeneración de electricidad.

Generación,distribución ytransmisión.

Consejo Nacionalde la Promoción

del ComercioExterior y lasInversiones

Macro- Eliminar la restricción legal que

obligue al uso separado dedichas actividades.

Tarifas CNEE, MEM Macro - Focalización de la tarifa social.

Calidad MEM e INDE Macro, Micro

- Mejorar los sistemas de precios(tarifas).

- Generar mecanismos dec o m u n i c a c i ó n yretroalimentación de losusuarios.

- Continuación a los indicadoresde control y medición.

Sector Privado

Sector Privado,Consejo Nacionalde la Promoción

del ComercioExterior y lasInversiones.

Congreso, MEM.

Macro, Micro

- Crear las condiciones adecuadasque hagan posible la inversión alargo plazo.

- Incentivos fiscales.- Certeza jurídica y política.- Crea r un s i s t ema de

retroalimentación con lasinstituciones y el sector privado.

18 BID. Presentación: Iniciativa Energética Mesoamericana. (2004).

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Carreteras

Las carreteras son importantes para el desarrollo, pues por medio de éstas se trasladan laspersonas, la materia prima, los demás elementos del proceso productivo y los productosmismos. Además, esta red de infraestructura comunica distintos sectores del país y haceposible incrementar la comunicación y el flujo de información entre las personas.

Una buena infraestructura en carreteras se traduce en tres aspectos: contar con lainfraestructura que comunique distintos sectores, que se encuentre en buen estado y quetenga una planeación de logística práctica y de largo plazo.

En todo caso, el objetivo de la política debe ser que una mejor infraestructura permita queel tiempo para trasladar un contenedor se disminuya, así como el tiempo para que un turistase traslade o el tiempo de un gerente al administrar distintas áreas geográficas. Estoproduce un incremento en la rotación de activos y personas. Por lo tanto, debe una existiruna amplia y eficiente cobertura que soporte el crecimiento del comercio y de la poblaciónpara incrementar la productividad del país.

Diagnóstico

Tres aspectos se evalúan sobre este tema: el funcionamiento de las instituciones públicas ensector, la cobertura y la calidad de la misma. Estos tres deben funcionar coherentementepara poder prestar un servicio eficiente a la economía guatemalteca.

Instituciones públicas

La construcción de la red vial esta delegada al sector público, por lo tanto es necesariotomar en cuenta cómo han funcionado las instituciones. Cada obra que se va a realizaratraviesa antes por el filtro institucional y existe el riesgo que, en este desfase, se haga máscostosa y deficiente su implementación. Se tratarán los problemas más importantes quesurgen en el proceso de materialización de las obras.

La Ley de Contrataciones del Estado (Decreto 57-92, modificado posteriormente) regulalos procedimientos y requisitos para la contratación de servicios, tomando especialimportancia en el tema de mantenimiento. Sin embargo, los procedimientos para realizar lascontrataciones son muy lentos. Además, la declaración de la red vial como emergencianacional permite la contratación de obras sin sujetarse a los requisitos de licitación públicani cotización. Tal hecho hace difícil que se garantice transparencia en los procesos delicitación y reduce la competencia, lo cual resulta en mayores costos y malas inversiones.

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Gráfica 2Condición Red Vial Pavimentada (2003)

Fuente: Dirección General de Caminos

En 1994 se inició la subcontratación del mantenimiento de la red vial, descentralizando asílas funciones de la Dirección General de Caminos -DGC-. En 1996 se concesionó el tramoPalín-Escuintla. Los resultados son: un mejor uso de los recursos, un mayor mantenimientoy una mayor inversión. Sin embargo, existen dos tipos de problemas en este sector:

• Al concesionar una carretera debe existir una vía alterna para usuarios que nodeseen usar el peaje y esto dificulta la concesión de más carreteras.

• El costo del peaje para el transporte pesado es sumamente alto, por lo que utilizanlas vías alternas.

Respecto al MICIVI, no hay un control eficaz del uso de recursos financieros ni existe unafiscalización eficiente de las empresas ejecutoras de los proyectos. Los recursos muchasveces puede no estar siendo utilizados donde pueden ser más productivos. Además, lasuspensión del impuesto para la distribución de combustible, por parte de la Corte deConstitucionalidad, causó un detrimento en el financiamiento para el mantenimiento vial.Este impuesto generaba aproximadamente Q.600 millones anuales, los cuales erandestinados para financiar este tipo de proyectos.

Por otro lado, el contratista desconoce el verdadero monto asignado en el presupuesto vis avis lo licitado, por lo que inician el trabajo, encontrándose después con que el presupuestono era suficiente. De ahí que las contratistas no tengan ninguna garantía de que lopresupuestado será suficiente y por lo tanto, deben cargar con el costo financiero, hasta que

Muy Malo

35%

Malo

Regular

7%13% Bueno

45%

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el gobierno cubra las partidas necesarias. Muchas veces el inversionista no recupera suinversión y los resultados quedan sin concluir.

Además, la ejecución de las obras programadas ha sido irregular y otras han quedadoparalizadas. Esto puede ser consecuencia, en parte, de la falta de financiamiento dentro delMinisterio y de la discontinuidad ante el ciclo electoral.

El Plan Puebla Panamá contempla el financiamiento para interconectar las carreteras deGuatemala con México y el resto de Centroamérica.

Cobertura

En la actualidad, se cuenta con un déficit de carreteras, ya que muchos sectores de laeconomía guatemalteca se encuentran incomunicados. En muchos casos, a lo sumo secuenta con carreteras de terracería, lo cual es una desventaja competitiva del país. Además,se carece de caminos municipales adecuados para poder trasladarse. Todo lo anterior haceque los costos para la producción guatemalteca incrementen, ya que daña los vehículos yretrasa las entregas.

Calidad de la red vial

Este sector ha experimentado mejoras, pero no se han completado los objetivos para contarcon una red vial eficiente. En 1990, casi el 44% de la infraestructura se encontraba en malestado (en base a los estándares de la Dirección General de Caminos). Para el año 1996 el61% se encontraba en mal estado. A esto se le añade que el tráfico vehicular creció un 23%a finales del ochenta y a inicios de los noventas. En el 2003 el 20% de las carreteras seencontraba en mal estado.19

Existe falta de mantenimiento, resultado de la ausencia de fondos asignados por el gobiernoy la deficiente administración de la DGC. Gran parte de los fondos de esta institución sedestinaban al gasto administrativo, por lo cual se generaba poco gasto en inversión de lainfraestructura, lo cual resulta en pocos proyectos para las áreas necesitadas, menorinversión en mantenimiento y poca visión en conjunto del sector.

Si bien ha existido un mejoramiento de logística de la red vial en el interior de la República,todavía es necesario atravesar algunas ciudades, pueblos y mercados para poder trasladarsede un lugar a otro. No existe la infraestructura adecuada que guíe grandes cantidades detráfico alrededor de las ciudades sin que entren a ellas.

19 Dirección General de Caminos, (2003).

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Recomendaciones

Para elaborar un plan consistente a lo largo del tiempo es necesario que exista plenacoordinación entre las instituciones que intervienen en el proceso y las municipalidades. Esnecesario que estas últimas sirvan como entes de apoyo para nuevos proyectos y paramantener la infraestructura en buenas condiciones. La recomendación general de este sectores incrementar la oferta en la prestación de este servicio. Las recomendaciones planteadasse sujetan al diagnóstico anterior, dividiéndose en tres áreas: el funcionamiento público delsector y su implementación, la cobertura y la calidad de la infraestructura.

Instituciones públicas

Para garantizar su institucionalidad, los programas relacionados a este tema deben estarnormados por decretos legislativos y no por simples acuerdos gubernativos.

Asimismo, CAMINOS debe convertirse en un programa de vialidad, basado en unprograma de desarrollo más amplio. Por ejemplo, que se encargue de obtener los derechosde vías, la planificación de proyectos y de promover la investigación previa para laconstrucción de calles y carreteras. Debe eliminarse su función de construir y darmantenimiento a las carreteras, ya que con ello no sólo se atribuye funciones que no ledeberían corresponder al Estado, sino que también es una forma de competencia deslealpara los contratistas. Como condición mínima, se debe contar con un marco legal quegarantice su independencia y que garantice la coordinación y visión de largo plazo.

Es importante que el proceso de mantenimiento y construcción de la red vial seatransparente. Por lo mismo debe darse una revisión a la Ley de Contrataciones del Estadopara poder identificar los requisitos y disposiciones que hacen que la ejecución no searápida. Deben generarse los incentivos necesarios para atraer fondos para financiar losprogramas; de igual manera, se debe invertir en proyectos socialmente rentables.

Es necesaria la construcción del anillo metropolitano y de vías alternas en el interior de larepública para no atravesar la ciudad capital. Debe existir una agenda que comprometa laejecución de estos proyectos, la cual incluya el financiamiento, la ejecución y elmantenimiento a un futuro plazo. Es necesario que se lleve a cabo de esta forma para queno esté sujeta a ciclos políticos y se de confianza al inversionista privado en dichosproyectos.

Cobertura

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Debe existir un Programa de Modernización de la Red Vial, donde se especifiquen las áreasprioritarias para invertir en nueva infraestructura y las áreas que necesitan mantenimiento.Junto a ello debe existir una valuación sobre la factibilidad y rentabilidad de los proyectos.Esto es urgente, ya que se carece de la red vial necesaria para poder atender las necesidadesde la economía guatemalteca. De esta manera, se consiguen dos fines: contar con unpresupuesto y una planeación de largo plazo sobre el proyecto a realizar. Esto permitirá darun mejor seguimiento a las concesiones futuras a realizar, agilizando el tráfico y noincrementando los costos de los transportistas.

Ilustración 2Proyectos viales en Guatemala

Plan Puebla Panamá

P. de A

lvarado

Corinto

Cd. de GUATEMALA

Escuintla

Taxisco

Chiquimulill

a

El Zarc

o

CI. Maza

tenango

Cr. Chica

cao

KM. 101.700

Ci. St. L

ucia C.

Ac. Siquinala

La Ruidosa

Modesto Méndez

La CumbreSanta Cruz

PalinAmatitlán

Anillo Cr. St. Elena B.

Barberena El Molino

Jutiapa

San CristóbalTecú

n Uman

Entre Rios

Corredor Pacífico

Corredor Atlántico

Ramales y Conexiones Complementarias

Inversiones viales en GU

ATEM

ALA

Fuente: Comisionado Presidencial del Plan Puebla Panamá. Documento informativo sobre el Plan Puebla Panamá.(2004).

Calidad de la red vial

La mejora de la calidad debe incluirse dentro del Programa de Modernización de la RedVial. Primero, al implementar nueva infraestructura en la red vial se deberá contar con unprograma que defina las prioridades a mediano y largo plazo. De esta forma se tendrá unprocedimiento definido con el cual se podrán conocer las necesidades de mantenimiento enel futuro. Segundo, debe elaborarse un diagnóstico técnico de la red vial actual e identificarlos puntos más necesitados de mantenimiento y compostura, sobre los cuales debeintervenir de forma prioritaria.

También es prioritario aprovechar los beneficios que pueden generarse a través de losproyectos del Plan Puebla Panamá para la infraestructura vial, pues no sólo incluyeaumentar la cobertura, sino también se incluyen proyectos de rehabilitación de variostramos.

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Tabla 12Responsables de la Red Vial



Infraestructura

ConsejoNacional de laPromoción del

ComercioExterior y lasInversionesPlan Puebla

Panamá

Meso

- Presupuesto realista y planeacióna largo plazo.

- Redefinir el rol y ampliar susfunciones.

- Mejorar los mecanismos et r a n s p a r e n c i a e n l a scontrataciones.

Mantenimiento

MICIVI através de la Ley

deContrataciones

del Estado

Macro

- Identificar los requisitos ydisposiciones para ejecutar elmantenimiento y construcción dered vial.

Logística


ComercioExterior y lasInversiones y

AdministraciónMunicipal

Meso- Coordinación de los proyectos

de red vial y municipalidades.

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Aviación

El medio aéreo es el más eficiente para trasladar mercancías a través de largas distancia,pero también es el más costoso. Se han tratado de adoptar políticas para disminuir el costodel mismo, pero irónicamente lo ha incrementado. Junto a ello, este sector ha sufridocambios importantes en cuanto a la seguridad y esto aumentó el precio del transporte aéreo.

Diagnóstico

A pesar de que se cuentan con varios aeropuertos públicos, únicamente dos soninternacionales: La Aurora y Santa Elena. Aunque la cantidad de aeropuertos sólo llegados, puede considerarse suficiente, dado el tamaño del país y el comercio que se realiza. Sinembargo, el estado de los mismos es cuestionable. Los procesos de atención al cliente, laseguridad, la capacidad para atender la demanda, el estado de la pista de aterrizaje, elmanejo de la carga, la ubicación, sus dimensiones son deficientes.

Los problemas se deben principalmente a dos factores: la capacidad de la infraestructuraactual y la falta de inversión en implementar procesos eficientes. Estos dos se encuentranrelacionados, ya que la mala infraestructura puede causar malos procesos y los malosprocesos pueden acelerar la tasa de depreciación de los activos. Estos problemas tienen suorigen en la mala administración que se ha realizado de los fondos públicos.

La misma infraestructura actual de los aeropuertos, no sólo está deteriorada, sino que limitaotros sectores que son de vital importancia el transporte aéreo. El área donde se encuentrael aeropuerto no es adecuada y por ende limita otras actividades, entre los cuales resalta elárea de carga y descarga. Actualmente, COMBEX IM, es el encargado de manejar la cargaaérea y ha invertido en infraestructura. Sin embargo, la expansión del mismo se ha vistolimitada por la infraestructura del aeropuerto actual y por las autoridades de la DGCA. Losresultados son procesos más lentos, mayores costos para el comercio y menor actividadeconómica.

La nueva Ley de Aeronáutica civil entró en vigor en 1997. Entre los factores positivos estáque se fundamentaba en principios de libre competencia, política de cielos abiertos y menordiscrecionalidad por parte de las autoridades. Se redefinieron las funciones de la DirecciónGeneral de Aeronáutica Civil, quedando como una institución supervisora y de apoyo,dejando así las funciones de operación de los servicios aeronáuticos que son propias delsector privado. Sin embargo, la DGAC no ha puesto en práctica los cambios realizados enla ley y sigue actuando más allá del marco que le corresponde.

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Recomendaciones

En cuanto a la infraestructura del transporte aéreo son dos las principales recomendaciones:

• Las instalaciones del aeropuerto no son óptimas. Para resolver este problema lasrecomendaciones puntuales son dos:

En el corto plazo se recomienda la remodelación del aeropuerto nacional,junto con los cambios en la infraestructura de apoyo. Deberán considerarsecambios en la red vial, incremento en las áreas de carga y descarga,modernización de la pista y los servicios de apoyo en ella, ampliación de lasalas y rampas para sostener un incremento en el tráfico aéreo, y otros. Estarecomendación responde a la realidad guatemalteca, ya que en la actualidadesta es una inversión insostenible.

En el largo plazo, se necesita que se atraiga la inversión extranjera, para quese pueda dar en concesión la creación de un nuevo aeropuerto fuera de laciudad de Guatemala, lo cual debe ir acompañado de inversionesimportantes en el transporte de soporte. Este proceso debe darse de formaprogramada, pública y transparente. Es por ello que debe crearse dentro delprograma una evaluación del proyecto, como una evaluación del impactosocial, sopesando así los costos incrementales para el productorguatemalteco. Es por ello, que dentro de un proyecto de esta magnitud debeacompañarse las alternativas de transporte para los productores, las vías deacceso, el impacto ambiental, la sostenibilidad a largo plazo, losrequerimientos internacionales y todos los cambios marginales del traslado.

• En el corto plazo debe implementarse un sistema de administración yfinanciamiento que permita responder a los cambios en inversión que se necesitan.Esto puede tomar lugar al implementar un fondo común para la administración delaeropuerto actual. Dicho fondo debe contar con procedimientos que garanticen latransparencia de la administración y su uso deberá reflejar las demandas másurgentes en la actualidad. Asimismo, debe focalizarse el impuesto de aeropuerto, deforma que ingrese directamente a dicho fondo, de tal forma que incrementen losingresos al sector.

• Por la ubicación del aeropuerto y la infraestructura actual es difícil mejorar las áreasde carga y descarga. En el corto plazo, se pueden realizar negociaciones conCOMBEX-IM para brindar mayor apoyo al comercio internacional, proveyéndolode un mayor espacio para que pueda realizar sus operaciones, realizando lasinversiones necesarias para que el mismo sea adecuado. En el largo plazo, decambiar el aeropuerto, se necesitaría que se designen áreas de carga y descarga(centros de acopio y de abasto).

• Debe cambiarse la Dirección General de Aeronáutica Civil por una Junta Directiva,de forma que las decisiones sean más participativas y se tome en cuenta distintossectores que intervienen en el sector. El personal debe de capacitarse y tener una

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mejora continua de los procesos. En la práctica debe cambiar su forma de actuar yadecuar sus funciones, no interfiriendo injustificadamente en el actuar del sectorprivado.

Tabla 13Responsables de la Infraestructura Aérea



Aeropuerto


ComercioExterior y lasInversiones

Meso

- Construcción de un nuevoaeropuerto.

- Crear el clima necesario para laatracción de inversión para unnuevo aeropuerto.

- Creación de un fondo comúnpara mejorar la administración yuso de los fondos públicos en elaeropuerto actual.

- Acompañarlo de infraestructurade carreteras de alto tráfico yanillo metropolitano.

Autoridades DGAC Macro- Capacitación del personal.

Redefinición de funciones.

CargaCOMBEX-IM

DGACMeso

- Renegociar con COMBEX ycrear mecanismos que permitanla expansión de la inversión.

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Puertos

Guatemala cuenta con una ubicación geográfica adecuada para convertirse en el Hubmarítimo de Centroamérica. Para ello, será necesario incrementar la inversión en estesector. Para ello se necesitan cambios estructurales y administrativos en el sector, quepermitan que se cuenten con mejores instalaciones para poder atraer al transporte marítimo,mayor competencia y una autoridad que organice y coordine el sector.

Hoy en día, los principales puertos que posee Guatemala son: Puerto Quetzal que se ubicaen el Océano Pacífico, y Santo Tomás de Castilla y Puerto Barrios que se ubican en elOcéano Atlántico.

En 1963, la empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla fue creada como una empresadescentralizada, pudiendo así tener personalidad jurídica con capacidad de adquirir ycontraer obligaciones. Santo Tomas de Castilla es una empresa estatal integrada por losrepresentantes de los Ministerios de Comunicaciones, Finanzas Públicas y Economía.

Durante 1980, se dio inició con el plan de construcción del Puerto Quetzal. En 1985, seinauguró y se creó la Empresa Portuaria Quetzal para su operación. La legislación estableceque la Empresa Portuaria Quetzal es una entidad de manejo estatal, descentralizada yautónoma, con personalidad propia y capacidad de adquirir derechos y contraerobligaciones. La mayoría de los servicios que presta son realizados por empresas privadas,dentro del marco de contratos con la empresa portuaria estatal.

Por su parte, Puerto Barrios es operado totalmente por la empresa privada COBIGUA. Sesuscribió un usufructo por un periodo de 25 años en 1990. En sus inicios el puerto fueoperacionalmente eficiente, pero con el transcurso del tiempo no tuvo posibilidades deampliar sus operaciones por falta de espacio físico.

En sus inicios no existía un marco normativo para el funcionamiento del sector portuario.Se regía por leyes y reglamentos antiguos. Entre estas cabe mencionar el Reglamento parael Gobierno y Policía de los Puertos de la República, aprobado en 1939; el Reglamento deSanidad Marítima, de 1932; Código de Aduanas y otros.

Durante el periodo 1996–1999 se propone un programa para modernizar el área portuaria.Entre los objetivos se encontraban la reestructuración de las instalaciones del subsector, lamodernización de la legislación portuaria y las leyes orgánicas de los puertos, laadquisición de equipo portuario y diseñar un plan de mantenimiento, la continuación yfinalización de los estudios de ampliación y mejoramiento de las instalaciones portuarias, yla ampliación de los muelles de los puertos.20 A pesar de tener un plan desarrollado, no se

20 CIEN, (1999).

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avanzó mucho con la modernización. En lugar de ello se decidió concesionar terrenos paraoperaciones portuarias y dejar el marco legal inalterado.

Diagnóstico

En este sector, igual que aviación, se tienen problemas de procesos e infraestructura, loscuales están muy relacionados y son recíprocos. Entre los problemas se encontraba unaorganización inflexible, exceso de personal, falta de equipo moderno y se trabaja en ellímite de la capacidad.

Las aduanas han perdido la focalización, ya que se han concentrado en el rol recaudador.21

Éstas han obviado su papel de institución supervisora y facilitadora y, por ende, retrasan elproceso comercial.

Se cuentan con tarifas muy altas. Los resultados se deben principalmente a la falta decomunicación entre el sector público y el privado. La falta de eficacia y claridad en lasnormas y la falta de actualización por parte de los usuarios, son ejemplos de dichosproblemas.

La falta de transparencia es un tema central y muy cuestionado. Muchos de los procesos enla administración portuaria y las aduanas cuentan con procesos que podrían llegar a generarcorrupción. Este es un resultado de carecer de normas claras, la falta de supervisión ymayor información. Otro tema que se resalta es la falta de transparencia en el proceso denegociación de concesiones.

Por otro lado, en el 2004 entró en vigencia un nuevo régimen de seguridad en el transportemarítimo, el cuál requiere la implementación del Código Internacional para la Protecciónde Buques e Instalaciones Portuarias (PBIP). El objetivo que persigue es proteger eltransporte marítimo y las instalaciones portuarias, definiendo medidas de seguridad yrealiza una valoración de riesgo para cada caso en particular. La forma de implantar lasmedidas que se exigen afectará en gran medida a los exportadores e importadores. Elproblema que existe es que se necesita cumplir con los estándares preestablecidos y senecesita hacer grandes esfuerzos para cumplirlos. Actualmente Puerto Quetzal cumple conalgunos de los requisitos, en cambio Santo Tomas de Castilla no muestra ningún adelantoimportante.

En resumen, los problemas más comunes radican en la estructura actual de los puertosestatales que no permite mayor expansión, leyes orgánicas distintas y obsoletas, y la faltade un marco normativo, que se puede ver reflejado en la disminución de la productividad.No hay una autoridad marítima que vele por las normas de construcción y operación debuques, seguridad en la navegación y seguridad de las operaciones del puerto.

21 En el documento sobre la Política de Procesos e Impulso de la Calidad se abarcaprofundamente este problema.

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Recomendaciones

Se necesita crear un marco normativo para el sector, el cual debe ser moderno y adecuado alas necesidades del mercado. De esta manera se puede definir las funciones del personal,hacer transparentes los procesos y aumentar la eficiencia. Además, se debe detallar lapolítica del Gobierno respecto a los puertos, normas claras para la participación privada ycrear una entidad autónoma que supervise el sector. Esto favorecerá un aumento en el usodel servicio y por consiguiente en la actividad comercial guatemalteca.

Se carece de una autoridad marítima que vele por que se cumpla la ley por parte del sectorprivado y público. Esta autoridad es necesaria para garantizar un crecimiento ordenadodentro del sector. Por lo tanto, se recomienda que se tome una de las dos vías de accióndescritas a continuación:

• Crear una Autoridad Marítima Nacional que se encargue de regular el sector ysancionar cualquier falta que se cometa contra él. Esta debe ser un ente de apoyo yfacilitador para que sus estrategias brinden un soporte al transporte marítimo.

• Actualmente la Comisión Portuaria Nacional funciona como una institución deapoyo para el transporte marítimo. Cuenta con la infraestructura necesaria y elcapital humano para poder brindar asesoría técnica y trabajar junto con los puertos.Sin embargo, esta institución carece de poder para poder regular el sector. Serecomienda que se transforme esta comisión en una Autoridad, que sea autónoma,con funciones y objetivos definidos, para poder regular el sector y brindarle apoyopara su funcionamiento.

Si bien en la primera recomendación se delimitan y separan las funciones de regulación yde apoyo, en la segunda se ahorran costos de crear una nueva institución. Además laComisión Portuaria Nacional cuenta con el capital humano y la infraestructura, además delconocimiento, para brindarle apoyo al sector.

Una tarea importante que desarrollaría dicha autoridad marítima, sería la de brindar apoyo alos empresarios nacionales para lograr un mayor poder de negociación con las grandescompañías de transporte. Este tema es importante, ya que si se logra atraer grandesnavieras, los costos del transporte se reducirían y se aprovecharían economías de escala enla distribución.

Respecto al tema de seguridad, se debe contar con un reglamento claro. Este debe realizarsetomando en cuenta los estándares requeridos a nivel internacional. Este contexto legal debeser mínimo, claro y general, para que contribuya a la coordinación entre puertos y eltransporte; para ello se debe contar con una visión práctica y a largo plazo.

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Se recomienda realizar un programa que aumente la participación privada en la prestaciónde servicios en los puertos Quetzal y Santo Tomás de Castilla, con el fin de aumentar laeficiencia. Además, debe promoverse la concesión de los puertos que actualmente estánsiendo manejados por el Estado. Debe existir una forma detallada sobre cómo se llevará acabo la operación, de manera que, además de hacer atractiva la inversión, se tengan reglasclaras y transparencia en el proceso. El fin que se persigue es el incremento de eficiencia yla reducción de los costos, a través de aumentar la participación privada.

El proceso para otorgar concesiones debe ser explícito y detallado, de manera que se puedagarantizar transparencia. Esto debe ir acompañado con un cambio en la legislación actual,para así eliminar la discrecionalidad y aumentar la información.

Tabla 14Responsables del Sector Portuario



Ley

ConsejoNacional de laPromoción delcomercio y lasInversiones,

Congreso de laRepública

Macro

- Crear la Autoridad MarítimaNacional.

- Definir las funciones delpersonal, crear mecanismos detransparencia en procesos ymecanismos de evaluación ycontrol.

InversiónSector Privado,

GobiernoMeso, Micro

- Programas de privatizacióntransparente y claro para lospuertos Quetzal y Santo Tomasde Castilla.

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Bibliografía

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Banco Mundial. Guatemala Private Participation in Infrastructure Technical AssistanceLoan, Guatemala 2003

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CEPAL. ECLAC LC/W.001 Rev 3, 2002.

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