Política Exterior de la Administración de Ricardo Lagos (2000 – 2005)

1 .Global

La misma tuvo entre sus principales objetivos la apertura económica a fin de lograr “una inserción activa en la economía globalizada, construir regionalismos abiertos al multipolarismo económico, reforzar la identidad política y cultural latinoamericana para enfrenar los peligros de la globalización e impulsar las reformas de segunda generación para asegurar un crecimiento con equidad para nuestros pueblos”1, tal como lo expresó el primer mandatorio. Continuando con la misma línea de política que su predecesor, quien habían tenido como objetivo lograr una “inserción múltiple y equilibrada con los principales socios comerciales del país”2, el presidente Lagos llevó a cabo una diplomacia económica, cuyo epicentro pasaba por incrementar el alcance y profundidad de sus acuerdos económicos internacionales, a fin de proteger sus exportaciones e inserción en un mundo transnacionalizado, interdependiente y global. Será un enfoque multilateral y diversificado, esencialmente pragmático y exponente de un regionalismo abierto.

Hay que tener en cuenta el contexto internacional en el cual se desenvolvió la administración, caracterizado por la dominación por parte de los Estados Unidos como la gran potencia que hegemoniza el ámbito político – militar, la cual sufre el ataque del 11 de septiembre del 2001, que marca la aparición del nuevo tipo de terrorismo trasnacional y que lleva a el cambio de su gran estrategia de seguridad, pasando desde una estrategia liberal defensiva a una estrategia liberal ofensiva. Estados Unidos volvió a mirar hacia Latinoamérica con la intención de erradicar cualquier tipo de amenaza terrorista, estableciendo como prioridad la “cuestión colombiana”, con lo cual se redoblan los fondos para el “Plan Colombia” y se pone un ojo en la “Triple Frontera”. También sería un mundo caracterizado por tres bloques que comparten el poder económico, EUA, Europa y Japón.

Ante el predominio unilateral norteamericano y el terrorismo, la política exterior chilena apuntó a fortalecer el derecho internacional y a crear las normas necesarias para hacer frente a la globalización, como la única protección posible para los Estados débiles. Es así que puede ser entendido el rechazo chileno a la invasión a Irak. A nivel de política global, Chile adherirá primariamente a la Organización de las Naciones Unidas, y a los principios de seguridad internacional que la misma defiende.

La proyección del país hacia el mundo tendría como plataforma natural a América Latina, como un rasgo genuino de su propia identidad, desde donde partiría su visión hacia afuera y desde donde buscaría insertarse en los asuntos de la agenda global, haciendo frente a los desafíos de la globalización.

La estrategia chilena orientada al mercado mundial daría como resultado que el país se convirtiese en uno de los Estados con mayor acceso a los mercados del mundo, hecho logrado tras la firma de importantes acuerdos comerciales con los Estados Unidos, con países de la zona Asia – Pacifico y la Unión Europea. Hay que mencionar que un importante proceso es llevado paralelamente a cabo, por el cual Chile trabaja sobre su imagen internacional, tratando de construir una percepción tanto al interior como al exterior de ser un Estado con instituciones sólidas, transparentes, con alto grado de

1 Ricardo Lagos, “Chile en un mundo en cambio” en Foreign Affairs en español, México, vol.1, N° 1, año 2001.2 Mensaje del Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle, año 1997.

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certidumbre y bajo grado de volatilidad, inscripto dentro de los preceptos occidentales de democracia, paz, seguridad y respeto del estado de derecho y de los derechos humanos y las instituciones internacionales. Se puede decir que esto es una política de Estado, que supera a los gobiernos coyunturales y cuyo fundamento está en que se cree firmemente en que la percepción que los otros tendrán del país influenciará directamente en su desarrollo y potencialidad.

1.1. Hacia la Unión Europea.

Se firma el Acuerdo de “Asociación Política y Comercial entre Chile y la Unión Europea”, en el marco de la II Cumbre UE – América Latina y Caribe, que entró en vigor el 1 de febrero de 2003. Para Chile significo el levantamiento inmediato de los aranceles y las barreras no arancelarias del Mercado Común Europeo para el 85% de sus mercancías, lo que se tradujo directamente en un aumento considerable de las exportaciones a uno de sus principales socios comerciales. Otro 11% de mercaderías seria liberalizado en un plazo de cuatro a diez años, buscando conseguir al final del periodo la liberalización del 100% para el comercio industrial, del 91% del comercio pesquero y 81% del agrícola. También se liberaba los servicios financieros y las inversiones.

Lo que es mas, el Acuerdo abarcaba cuestiones extra comerciales al incluir pactos para la promoción y respeto de los derechos humanos, las libertades individuales, el estado de derecho y el compromiso de cooperar en el desarrollo económico, social, la protección del medio ambiente, en la política exterior, la seguridad y la lucha contra el terrorismo. Desde el punto de vista de la UE la asociación con Chile suponía el más avanzado acuerdo de libre comercio adoptado con un país no candidato a ser parte de ella. Un elemento esencial del mismo es una cláusula democrática, cuyo incumplimiento autoriza a cualquiera de las partes a tomar medidas e incluso suspender la vigencia del mismo si se vulneran sus principios.

1.2. Hacia Asia – Pacifico.

Chile es miembro del “Foro de Cooperación Económica Asia - Pacifico” (APEC, por sus siglas en ingles) desde el año 1994. La prioridad que Chile le da a esta región se debe en que ella se encuentra algunas de las economías más dinámicas y de mayor crecimiento del mundo. La gestión de Lagos logró, entre el año 2003 y 2005 firmar cinco Tratados de Libre Comercio con Corea del Sur, Nueva Zelanda, Singapur, Brunei y China. El más importante de ellos fue el acuerdo con China, por la amplitud de su cobertura y por tratarse de una gran potencia con una economía en una fase expansiva, caracterizada por una demanda extraordinaria de todo tipo de mercaderías. Lagos también inicio las negociaciones para la firma de un TLC con Japón y Australia. La búsqueda de mayor acceso a los mercados mundiales, y la diversificación del comercio responden a formas de aumentar su margen de maniobra y disminuir la dependencia económica con los EUA.

2. Hemisférica

El proyecto por crear un Área de Libre Comercio de las Américas, iniciativa que tenía en los Estados Unidos su principal impulsor fue uno de los hechos más sobresalientes que ocurrieron a nivel hemisférico durante la administración de Lagos. Al respecto se debe mencionar que Chile se alineó con la postura de Norteamérica, puesto que el proyecto se encontraba en sintonía con su modelo de desarrollo económico, aperturista, siempre que el mismo preservase la diversidad de los países

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miembros y operase de manera asimétrica (mediante cláusulas de excepción y en función de los diversos grados de desarrollo de los participantes) y puesto que la economías de Chile y EUA actuaban como complementarias3. El rechazo del mismo por la mayoría de Latinoamérica, debido a las diferencias propias de las estructuras económicas de cada país y al no avance en las negociaciones, sobretodo el rechazo del bloque del MERCOSUR por la cuestión agrícola, llevo a un estancamiento y a la prácticamente muerte del proyecto, tras la IV Cumbre de las Américas (Mar del Plata 2005). No se debe olvidar también las diferencias políticas, puesto que se corresponde con un contexto de gobiernos que tenían en común el rechazo de las políticas neoliberales, plasmadas en el “Consenso de Washington”.

En el marco de la Organización de los Estados Americanos el hecho de mayor relevancia para Chile fue la elección (muy reñida de hecho) de José Miguel Insulza como Secretario General. La misma responde por un lado, al objetivo del gobierno chileno por posicionar al país dentro del mundo y presentarlo como líder latinoamericano, y por otro lado a la demostración por parte de los países americanos de que los EUA no eran los dueños de la organización, al ser elegido Insulza antes que al candidato del gobierno norteamericano.

Cabe destacar también la participación de Chile en la misión de paz de la ONU en Haití (MINUSTAH), donde se desplegaron 650 soldados con la misión de brindar estabilidad y orden a la golpeada isla.

2.1. Hacia los Estados Unidos de América (EUA)

El logro mas sobresaliente frente a los EUA seria la suscripción de un Tratado de Libre Comercio (TLC). El gobierno veía en este instrumento una oportunidad de oro para multiplicar los intercambios de bienes y los flujos de inversión desde el norte, además permitiría la adquisición de tecnologías modernas a precios menores, pudiendo incrementar el valor agregado de sus exportaciones. El mismo respondía a acercamientos que venían ya desde los gobiernos de Aylwin y Frei. Durante la administración del primero los países habían firmado un “Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones” a la vez que el Presidente George Bush Sr. había planteado el ingreso de Chile al NAFTA, una vez que este terminara de ser negociado. Durante el gobierno de Frei se negocio con el Presidente Clinton ante el Congreso de los EUA para que este pudiese obtener el “fast track” y acelerar las conversaciones. El rechazo que se sufrió retrasó las mismas un tiempo, hasta que volvieron a ser retomadas en diciembre del 2000. A comienzos del 2003 ya todo estaba listo para las aprobaciones legislativas y sus correspondientes ratificaciones.

Pero el principal obstáculo vendría de una situación que afectaba a todo el sistema internacional en sí. Los atentados del 11 de septiembre habían producido un reacomodamiento en la estrategia de seguridad de los EUA. Esta nueva estrategia tendría como características sobresalientes el paso a un unilateralismo hegemónico, según el cual los EUA no comprometerían su seguridad internacional por obligaciones multilaterales; la adopción de una estrategia ofensiva preventiva, que buscaba terminar con probables amenazas futuras antes de que se conviertan en realidades; y el paso desde

3 Las economías son altamente complementarias. Las exportaciones agrícolas desde Chile se ven beneficiadas por la alternancia de las temporadas productivas. Las importaciones chilenas se concentran sobre bienes intermedios y de capital. “Evaluación TLC Chile – Estados Unidos”, Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, Año 2005.

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la promoción pacifica de la democracia al cambio forzoso de régimen y la imposición democrática. Estas cuestiones se desprenden del pensamiento neoconservador norteamericano4.

Así es que después del 11 de septiembre se hizo mas difícil mantener las negociaciones para suscribir el tratado, puesto que Chile decidió apoyar en el Consejo de Seguridad de la ONU, en el cual circunstancialmente ocupaba uno de los asientos no permanentes, la opción de dar un plazo mayor a los inspectores en Irak para encontrar armas en Irak y respondió de manera negativa a los apremios estadounidenses que llamaban a presentar un ultimátum al régimen de Saddam Hussein. La negativa despertó el temor de aquellos que veían peligrar el TLC a causa de la misma. Pero la decisión de Lagos estaba en sintonía con el sentir de los partidos de la Concertación, la opinión publica chilena y los principios de política exterior que defendía Chile, sobre todo el multilateralismo en la ONU y la no apelación al recurso de la fuerza. Chile seria parte de ese grupo compuesto por Alemania, Francia y México que se opusiera a la guerra.

Finalmente el gobierno de los EUA no aplicó las temidas represalias y el TLC fue firmado el 6 de junio de 2003, entrando en vigor el 1 de enero del 2004. La importancia de dicho acuerdo en relación con otros del mismo tipo, radica en que el mismo refuerza aun más la estabilidad política de la economía chilena, al otorgarle mayores rasgos de credibilidad política e institucional y al mejorar la “clasificación de riesgo” de su economía. Esto es importante para la sustentabilidad de su desarrollo puesto que baja el costo futuro de su crédito externo y consolida las posibilidades de inversión y crecimiento.

3. Hacia América Latina.

América Latina continúo siendo la primera prioridad puesto que era la plataforma natural, por geografía, lazos históricos e identidad, desde la cual el país podía proyectarse al resto del mundo. Se aplicó el principio de solidaridad activa en la relación con los demás países latinos, transformando a la cooperación en uno de los ejes transversales de la política exterior. Esto venia de cierta autopercepción chilena sobre la necesidad de ejercer cierto tipo de liderazgo en la región. Uno de los rasgos sobre los cuales se puso énfasis fue en la recuperación de la “normalidad política”, es decir el afianzamiento democrático, que directamente afianzaría también las capacidades institucionales y económicas de desenvolvimiento productivo a niveles competitivos. Según la visión del presidente Lagos las relaciones entre los países del sur debían evolucionar en el largo plazo para asemejarse a las que mantienen los miembros de la Unión Europea. Aun así el contexto de inestabilidad institucional que se viviría en la región no permitiría que los gobiernos se aboquen a dichas tareas. La sucesión de crisis económicas en la región, arrastraron con ellas a gobiernos, ello como consecuencia de las políticas implementadas en los `90, conocidas como “Consenso de Washington”. Contrariamente a ello Chile viviría un marco de estabilidad social e institucional, incluso pudiendo alcanzar buenos resultados económicos por la aplicación de su modelo neoliberal.

3.1. Hacia el MERCOSUR

En el año 2000 el presidente Lagos manifiesta el deseo de Chile de acceder al Mercado Común del Sur como miembro de pleno derecho desde su estatus de Estado asociado, que había sido adquirido

4 Ver Miller, Benjamin (2010) 'Explaining Changes in U.S. Grand Strategy: 9/11, the Rise of OffensiveLiberalism, and the War in Iraq', Security Studies, 19: 1, 26 — 65

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en 1996. Sin embargo no seria llevado a cabo debido al rechazo a perder la libertad para suscribir acuerdos comerciales con terceras naciones, y a la imposibilidad, por sus niveles de competitividad comercial, de acordar un arancel común con el resto del bloque, dada la disparidad del arancel común, mucho más elevado que en las franjas arancelarias chilenas. La cuestión del MERCOSUR no gozaba de consenso generalizado en Chile, donde se estaba muy atento a los vaivenes de su progreso y a las decisiones unilaterales que Brasil y Argentina aplicaban de acuerdo a la coyuntura económica, sin respetar sus acuerdos. A pesar del fracaso, se coordinan políticas macroeconómicas, y en el año 2002 Lagos suscribe los “Acuerdos sobre Regularización Migratoria Interna de los Ciudadanos y Residencia para Nacionales”. Este marco apuntaba a la libre circulación de personas, aspecto fundamental para un verdadero mercado común, al cual también se sumó Bolivia.

3.2. Hacia Comunidad Sudamericana de las Naciones.

La Comunidad Sudamericana de Naciones fue lanzada por 12 países de la región el 8 de diciembre de 2004, durante el desarrollo de la Tercera Cumbre Sudamericana, en la ciudad peruana de Cuzco. La Comunidad estaba integrada por los países miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), por los países miembros de la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), junto con Chile, Guyana y Surinam. Este organismo que luego evolucionaria en la UNASUR estuvo apoyado desde un comienzo por Chile. La visión del mismo según el presidente Lagos era que el grupo se articule de manera tal que pueda posicionar a todos los países que lo conformaban de manera conjunta en las negociaciones internacionales. Es decir el presidente la veía como un instrumento funcional a su estrategia de inserción en el sistema internacional y en los foros de negociación conjunta. Sus críticas a la misma apuntaban al no tratamiento de las asimetrías entre los miembros (refiriéndose más que nada al Brasil), y a la cuestión de que la asociación era más política que económica.5

3.3. Hacia el Grupo Rio.

Lagos fue anfitrión del Grupo de Rio el 17 y 18 de agosto en la XV Cumbre, llevada a cabo en Santiago.

4. Hacia sus vecinos

4.1. Hacia Bolivia

Los presidentes Lagos y Hugo Banzer convinieron comenzar las negociaciones para restablecer la confianza entre países y cooperar con Bolivia en la explotación y exportación de su recientemente descubierta riqueza gasífera. En el marco de la reivindicación marítima se negocio otorgar al Estado boliviano un terreno en concesión, aunque sin soberanía, por un periodo entre 50 y 99 años, en el Puerto de Patillos (sur de Iquique), donde funcionaria una planta de licuefacción de gas natural. Pero Banzer falleció y sus sucesores no mantuvieron las conversaciones con Chile. Finalmente Carlos Mesa llegaría a la presidencia y reivindicaría la formula “gas por mar”, lo que llevaría a un pico de tensión debido a las solicitudes del gobierno de Bolivia para satisfacer su histórica demanda marítima. Así se vio frustrado el proyecto de exportar el gas boliviano vía Chile. El presidente Mesa

5“Lagos: la Comunidad Sudamericana de Naciones debe tener una sola voz”, El Economista de España, 13 de julio de 2006.

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también le exigió al presidente argentino Néstor Kirchner que este dejara de suministrar gas a Chile, si este quería comprar el hidrocarburo a Bolivia, cuestión que también llevo a incomodar las relaciones con Argentina. La inestabilidad política boliviana continúo con la caída de Carlos Mesa y el interinato de Eduardo Rodríguez Veltzé, hasta que Evo Morales fue electo por mayoría absoluta, emergiendo como un verdadero interlocutor con fuerza y legitimidad popular, y la voluntad de llevar a cabo un proceso de acercamiento con Chile más comprensivo y mas a largo plazo.

4.2. Hacia Perú

Se suscitaron varias cuestiones que impactaron de manera negativa en la relación contingente entre ambos países. El caso de la planta de Lucchetti en Lima, los “vladivideos”, la compra de aviones F16 por la Fuerza Aérea chilena, todos fueron hechos que terminaron por ensombrecer las relaciones con el gobierno del presidente Alejandro Toledo. A esto se le sumo, en abril del 2005, el escándalo, tomado como una verdadera afrenta nacional, en torno al video de promoción turística de la compañía chilena de líneas aéreas LAN, que presentaba a la ciudad de Lima como una ciudad sucia y pobre. Ante esto el Ministerio de Relaciones Exteriores peruano dirigió una queja oficial al embajador chileno en Lima.

Pero la verdadera cuestión de la discordia ocurrió en noviembre del 2005 debido a la aprobación en el Congreso peruano de una ley (Ley de Líneas de Base 2005) que establecía un nuevo criterio de delimitación de las aguas territoriales del Pacifico. El presidente Toledo ratificó esta reaparición del reclamo peruano sobre los límites marítimos, cuestión que para Lima nunca había sido firmemente establecida, pues el paralelo actual habría sido establecido por simples acuerdos pesqueros (así definen los peruanos a los Tratados de 1952 y 1954). El gobierno chileno reaccionó como se esperaba puesto que entendía que la revisión de su dominio marítimo afectaba directamente su soberanía oceánica. Chile calificó la acción peruana como un acto unilateral sin efecto jurídico internacional y un primer momento quiso que se trate la cuestión frente a la Organización de Estados Americanos.

Pese a estos inconvenientes el Estado chileno contribuyó sin dilación con el proceso de extradición del ex presidente peruano Alberto Fujimori, detenido en Santiago el 7 de noviembre de 2005 por tratarse un prófugo de su país, por casos de corrupción y crímenes de lesa humanidad. En septiembre de 2007 seria extraditado finalmente al Perú para ser juzgado.

4.3. Hacia Argentina

Las relaciones con Argentina se desarrollaron adecuadamente, algo golpeadas por los vaivenes que se produjeron en nuestro país a causa de la renuncia de Fernando De la Rúa y la fragilidad institucional que se vivió por aquellos días del año 2001. Así, la agenda previa, que buscaba la construcción de una mirada de futuro común, a partir de las coincidencias sustantivas en los ámbitos políticos y económicos, derivó en un periodo de latencia donde primo la continuidad, hasta que la “crisis del gas” abrió una fase de mayor conflictividad en la relación. El problema se origino ante la restricción argentina de la venta de gas, alegando problemas de abastecimiento interno, situación que genero gran fastidio en el presidente Lagos y que volvió a poner sobre la mesa la cuestión de la dependencia energética que sufre Chile y la urgencia de la creación de un Anillo Energético entre Brasil, Perú y Argentina, así como la puesta en marcha del corredor bioceánico que le permita a Chile

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diversificar sus fuentes de energía. No obstante la integración mantuvo sus tendencias de fondo, que pasan por las grandes inversiones existentes en cada país, por el volumen del intercambio comercial y por la existencia de Comités de Integración que abarcan diversas temáticas. Las reuniones entre los presidentes Néstor Kirchner y Lagos en el palacio de La Moneda contribuyeron a la superación del conflicto.

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