POLÍTICA EXTERIOR URUGUAYA

Como señala Isabel Clemente Batalla “Uruguay tuvo relaciones exteriores pero no política exterior hasta los inicios del siglo XX.” (Clemente Batalla; 2005: p. 3) Es a partir de 1870 cuando se empieza a configurar institucionalmente la política exterior uruguaya sobre el modelo que ofrecían el Imperio del Brasil y las cancillerías europeas. En este contexto, el modelo de inserción internacional se caracterizó por la dependencia del mercado británico para las exportaciones del país; el endeudamiento externo, también básicamente con capitales británicos y el esbozo de una diplomacia pendular en relación a la forma de vinculación regional. (Clemente Batalla; 2005) (Oddone; 1992)

Esta estrategia de inserción internacional se creía que ponía a salvo a Uruguay de la política expansionista de Estados Unidos con las doctrinas Monroe y el Destino manifiesto. De acuerdo a los lineamientos del presidente José Batlle y Ordoñez (1903-1907 y 1911-1915), la política exterior uruguaya debía se multilateral. En este sentido, la cancillería uruguaya debía tener una participación activa en foros multilaterales a escala mundial y americana. Una de las intervenciones uruguayas más destacadas fue en 1907 en la Conferencia de La Haya donde José Batlle y Ordoñez propuso la discusión sobre el control de armamentos. Esta propuesta fue compartida por Argentina, Brasil, Chile y México, entre otros países, pero también recibió la indiferencia de las grandes potencias. Además se trató que el recurso de los arbitrajes se considerara como medio de resolución de conflictos de manera obligatoria, creándose al efecto, una organización supranacional que los hiciera cumplir. En el mismo Uruguay hubo “voces contrarias a los tratados de arbitraje como Luis Alberto Herrera [que] sostenía que éstos `habían sido un total fracaso` para Sud América porque algunos países no los cumplían y porque las grandes cuestiones en las cuales los países latinoamericanos habían resultado perdedores el arbitraje se había revelado contrario a sus intereses (…)” (Clemente Batalla; 2005: p. 14)

La participación en la Sociedad de Naciones fue tomada como una medida del prestigio internacional que había ganado el país. A escala continental, mientras tanto, la política exterior batllista se basó en el panamericanismo como una forma de contrarrestar la política de poder de las grandes potencias. Por último, en el plano regional, el batllismo adoptó una diplomacia pendular para proteger al país de la rivalidad de los países grandes del cono sur: Brasil y Argentina. Aunque hubo mayormente una inclinación hacia Brasil para contrapesar la política de poder argentina en la cuenca del Plata.

Frente a la postura dominante del batllismo se desarrolló la corriente nacionalista defendida por Luis Alberto Herrera, miembro del sector terrista del Partido Nacional. Las ideas centrales de esta corriente eran que Uruguay es un país pequeño con una identidad propia y que poseía dos fortalezas: la independencia económica y su posición en el estuario del Plata. A dichos aspectos se le añadía la rivalidad regional entre Brasil y Argentina. De allí se podía extraer conclusiones acerca de cómo debía ser la política exterior del país. En principio debía “contar con una diplomacia sólida y con una política exterior de largo plazo.” (Clemente Batalla; 2005: p. 16) Otra era la búsqueda de un acercamiento a Estados Unidos y el respaldo de Gran Bretaña para frenar las aspiraciones argentinas en la cuenca del Río de la Plata.

El debate sobre el rumbo a seguir en la política exterior se extendió a la postura que debía adoptar el país en el contexto de la Primera Guerra mundial. En este sentido se distinguieron dos bandos el internacionalismo pro aliados defendido por el batllismo que explicaba esta postura como necesaria debido a la solidaridad continental ante el

ataque a un país americano. Frente a esta posición se alzó el Partido Nacional que defendió la política de neutralidad siguiendo el ejemplo argentino del gobierno de Hipólito Yrigoyen.

Durante las tres primeras décadas del siglo veinte se mantuvieron los rasgos esenciales que caracterizaron el modelo de inserción internacional de Uruguay. Aunque ya con la Gran depresión y posteriormente con el nuevo orden mundial surgido después de la Segunda Guerra Mundial se puso fin a dicha modalidad de inserción internacional. El modelo de inserción internacional que privilegió el país durante muchas ya había entrado en crisis al adoptar el imperio británico la llamada “política de preferencia imperial” en la Conferencia de Ottawa en 1932.

Debido a la crisis y el posterior derrumbe del modelo se produjo en Uruguay un intenso debate en torno a las acciones a seguir de acuerdo a los problemas que planteaba la agenda internacional. Estas corrientes de pensamiento incluyeron posturas muy diversas como la liberal batllista que se identificó con la defensa del multilateralismo y el respaldo a los aliados; las corrientes de izquierda que se solidarizaron con la República Española y denunciaron de forma sostenida al imperialismo; el nacionalismo herrerista del Partido Nacional mantuvo una postura de defensa de la unión latinoamericana como alternativa al modelo estadounidense del panamericanismo y además algunos de sus miembros manifestaron simpatías con las potencias del eje; por último se encontraba la tercera posición, el tercerismo, identificado con una postura independiente de los dos grandes bloques de poder hemisféricos – los Estados Unidos y la URSS-, la denuncia del imperialismo y la defensa de los derechos de los pueblos .

En el marco del cambio de paradigma de inserción internacional “Las políticas del Estado uruguayo para enfrentar las consecuencias de la crisis mundial de 1929 reforzaron el modelo y produjeron enfrentamientos con las empresas de capital extranjero radicadas en Uruguay.” (Clemente Batalla; 2005: p. 20) en un contexto de incertidumbre se produjo el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933. La política exterior posterior intentó diversificar las relaciones internacionales para lograr equilibrar la balanza comercial. Esta se hallaba desbalanceada con los Estados Unidos y Gran Bretaña. Con el primero de los países se tenía un déficit producto de la falta de complementariedad de las dos economías. Con el segundo se tenía un superávit pero debido a las nuevas condiciones imperante en las relaciones con ese país tras la Conferencia de Ottawa fue necesario realizar acuerdos como el realizado por Argentina en 1933 – el Tratado Roca- Runciman- para acordar cuotas de exportaciones del principal producto de exportación uruguayo: las carnes. El Tratado en cuestión fue el Tratado de Comercio conocido como Tratado Cosio–Hoare.

En el gobierno de José Luis Gabriel Terra (Presidente constitucional entre 1931 y 1933, y de facto entre 1933 y 1938) se buscó diversificar las relaciones económicas internacionales. En principio se mantuvieron buenas relaciones con los gobiernos de Alemania e Italia dado que el gobierno surgido del golpe apoyaba y compartía las concepciones ideológicas de los regímenes políticos totalitarios de Europa. En relación con Estados Unidos los vínculos estuvieron condicionados por el proteccionismo norteamericano, la política del “buen vecino” de Franklin Roosevelt y el impulso dado por ese país al panamericanismo.

Cuando se inició la Segunda Guerra Mundial Uruguay siguió los lineamientos de las Conferencias Panamericanas de 1939 y 1940 por lo que declaraba su neutralidad que fue abandonando a medida que el conflicto bélico avanzó para adoptar un alineamiento pro aliados. Esta definición de su postura determinó un enfriamiento en las relaciones con el gobierno argentino que prefirió sostener la neutralidad.

La posición uruguaya ante la Segunda Guerra Mundial concitó un debate entre quienes sostenían la neutralidad y quienes defendían el alineamiento pro aliados. Los herreristas fueron partidarios de la neutralidad argumentando básicamente su posición en la política de no intervención mantenida por Uruguay en todos los foros internacionales. Mientras que el alineamiento con los Estados Unidos, defendido por el gobierno se fundamentaba en la necesidad política de no quedar aislados y posicionarse en las mejores condiciones posibles para el nuevo orden mundial de posguerra. El alineamiento con Estados Unidos pretendía ir un poco más allá con la propuesta del canciller Eduardo Rodríguez Larreta la llamada “Doctrina Larreta” que “preveía un sistema de intervención colectiva para prevenir las amenazas al sistema democrático en el continente.” Esta doctrina seguía los lineamientos del Departamento de Estado y tenía como destinatario a Juan Domingo Perón. No obstante, dicha propuesta fue desestimada en el debate parlamentario. (Clemente Batalla; 2005)

Con “el Convenio de Pagos de 1947 entre Uruguay y Gran Bretaña marcó el fin del modelo de inserción vigente desde 1870 con la retirada de los capitales británicos de Uruguay. “ (Clemente Batalla; 2005: p. 28)

“En el contexto de la Guerra fría y con la aplicación de la Doctrina Truman de contención al comunismo, el sistema inter–americano se transformó en un bloque sólidamente alineado con la política exterior de los Estados Unidos. Uruguay participó en él desde una posición de autonomía relativa, por lo general asociado al grupo de países que sustentaron las posturas más independientes.” (Clemente Batalla; 2005: p. 31)

En este nuevo escenario se debatió el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca en 1947. En el debate realizado en el Senado los miembros herreristas votaron en contra apoyándose en la tradición histórica del Partido Nacional y en la defensas de la soberanía nacional frente a la injerencia extranjera. La postura de los partidarios del Partido Nacional de “oposición al pacto no nacía de un supuesto anti-americanismo sino del nacionalismo y de la defensa de la tercer posición definida respecto de los dos bloques de poder…” (Clemente Batalla; 2005: p. 32) en tanto que la otra posición era defendida por el batllismo: “La posición del batllismo fue expuesta por el Senador González Corzi desde una visión del sistema mundial muy simple: la polarización en dos bloques, entre democracia y comunismo, hacía imposible la tercera posición. (…) César Batlle Pacheco minimizó el problema de los regímenes dictatoriales (…) porque ellos constituían solamente accidentes en la historia de los países de América Latina.” (Clemente Batalla; 2005: p. 33)

Otro punto importante en la vinculación de Uruguay con Estados Unidos fue el triunfo de la revolución cubana en 1959. En un primer momento en la reunión de países americanos celebrada en Punta del Este en 1961 el país se opuso a la política de sanciones contra Cuba. Pero, en 1964 acompaño en 1964 la decisión de romper relaciones con Cuba en el marco de una resolución de la OEA. Sólo mantuvo la tradicional independencia con la condena a la invasión de estadounidense a República Dominicana. “Desde 1964 hasta 1973, se afirma el alineamiento con los regímenes autoritarios de América Latina. El golpe militar en Brasil en 1964, en Argentina y el triunfo de la llamada Doctrina de la Seguridad Nacional y la teoría del `enemigo interno` tuvieron su correlato en la reforma constitucional de 1967, de claro signo autoritario, y luego en el régimen de `medidas prontas de seguridad` que precedió al golpe de Estado de 1973.” (Clemente Batalla; 2005: p. 33)

En el marco del multilateralismo que caracterizó la política exterior uruguaya del período posterior a la segunda guerra mundial se destacó el impulso dado a la formación

de bloques regionales siendo Uruguay sede de los acuerdos que dieron origen a la ALAC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio) y ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración).

En 1973 y hasta 1985 se extendió la dictadura cívico-militar en Uruguay. Durante el período el modelo de inserción internacional no sufrió cambios. Hubo un claro alineamiento con los Estados Unidos y un predominio de la Doctrina de la Seguridad Nacional que incluyó la coordinación de políticas represivas , dentro de la Operación Cóndor, con otras dictaduras del cono sur como las que gobernaban Brasil, Chile y Argentina. Otro elemento destacado en la inserción internacional fue el aislamiento a causa de la violación de los derechos humanos perpetradas durante la dictadura que los países europeos occidentales, la OEA, la ONU y Estados Unidos en la administración Carter condenaron. Por último es de destacar la política de apertura de la economía y la inversión extranjera dentro de un enfoque privatizador así como el desinterés por los proyecto de integración. En este último caso, la dictadura uruguaya se resistió a tratar temas comunes, como el pago de la deuda externa, con otros países de la región.

No obstante dos iniciativas dieron continuidad a las políticas exteriores de largo plazo anteriores al golpe de Estado de 1973. “La primer de ellas es el Tratado de la Cuenca del Plata, finalmente celebrado con el gobierno de Juan Domingo Perón. La segunda fue la negociación de los acuerdos PEC y CAUCE, con Brasil y Argentina” (Clemente Batalla; 2005: p. 35) Dichos acuerdos tenían como finalidad el entendimiento con Brasil y Argentina y el abandono de la clásica y vieja diplomacia pendular.

Según Lilia Ferro Clérico las variables régimen político y modelo de desarrollo fueron los factores internos que más influyeron en la determinación de la estrategia de inserción internacional uruguaya durante el período 1985 hasta el 2005. La variable régimen político tuvo especial significación en el gobierno de transición democrática de Julio M. Sanguinetti (1985-1990), mientras que en los gobiernos de Luis Alberto Lacalle (1990-1995), el segundo gobierno de Julio M. Sanguinetti (1995-2000), Jorge Batlle (200-2005) hasta el de Tabaré Vázquez a partir del 2005 pasó a tener mayor relevancia la variable modelo de desarrollo. (Ferro Clérico; 2006)

Pese a las diferencias existentes entre estos gobiernos que hemos mencionado, la política exterior uruguaya presenta algunos rasgos comunes que constituyen constantes y continuidades. Las constantes son los principios rectores que son transversales a todos los gobiernos señalados: defensa de la soberanía de los Estados bajo el principio de no intervención, la solución pacífica de controversias, la defensa de los derechos humanos y el cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales. Se observa, asimismo, una continuidad en los temas que orientaron la agenda, aunque como señala Lilia Ferro Clérico “con matices y con diferentes grados de prioridad” entre los distintos gobiernos del período. Los temas de la agenda a loa que hace alusión esta autora son:

“(…)la relación con los organismos internacionales de crédito con los cuales el país ha mantenido históricamente la reputación de buen pagador; a partir de 1991, la pertenencia y el grado de compromiso con el Mercado Común del Sur (Mercosur) y las negociaciones para la formación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) desde 1994, las relaciones bilaterales con Cuba y con Estados Unidos; y la participación de efectivos uruguayos en las operaciones de mantenimiento de la Paz de la Organización de Naciones Unidas, temas que en muchos de los casos han merecido la calificación de ser políticas de Estado (…)” (Ferro Clérico; 2006:119)

Así, el primer gobierno de Julio M. Sanguinetti fue el del retorno a la democracia luego de la dictadura que afectó al país entre 1973 y 1985. Este gobierno restableció las relaciones con Europa Occidental y con Cuba tratando de tener una mayor autonomía con respecto a los Estados Unidos. Hacia la década de 1990 bajo el impulso ideológico del neoliberalismo se firmó el acuerdo de integración con Paraguay, Brasil y Argentina que permitió formar el Mercosur en un contexto de regionalismo abierto. Además, se promovió el tratado 4 + 1 que tenía como objetivo negociar acuerdos de cooperación entre el Mercosur y el ALCA. El segundo gobierno de Sanguinetti fue el de la consolidación democrática. En política exterior hubo una continuidad con los lineamientos del gobierno anterior y una decidida estrategia de inserción globalista. El gobierno de Batlle siguió una política de alineamiento con los Estados Unidos en un contexto marcado por las crisis de los socios mayores del Mercosur –Brasil y Argentina- que tuvieron que devaluar sus monedas. A partir del 2005 gobierna en Uruguay una coalición de izquierda, el Frente Amplio, que en el primer gobierno de Tabaré Vázquez ha dado prioridad al Mercosur, pese a las diferencias que ha tenido con el gobierno argentino por el tema de las pasteras en el Río Uruguay. También el país ha buscado el multilateralismo con la vinculación con la Unión Europea, China, Asia y Medio Oriente. Se restableció, además, la relación con Cuba y se mantuvieron buenas relaciones con los Estados Unidos pese a la oposición de Brasil. (Ferro Clérico; 2006)

Si se analiza la política exterior del primer gobierno del Frente Amplio se pueden advertir algunas líneas de continuidad y cambio con respecto a la administración anterior. El gobierno de Tabaré Vázquez da prioridad en su agenda internacional a las relaciones con Argentina, Brasil y Estados Unidos. Los dos primeros por su importancia regional y el último por su condición de país hegemónico a escala global. En segundo lugar se privilegia a Sudamérica, concretamente al Mercosur, aunque el gobierno de Vázquez mantiene una visión crítica acerca de las condiciones de funcionamiento del bloque regional. Por último, el gobierno uruguayo mantiene un posicionamiento equilibrado en cuanto a sus relaciones internacionales, con vínculos hacia Europa, Asia y América. En cuanto a la estrategia de inserción internacional uruguaya, el especialista Carlos Luján señala que: “La idea central es que el gobierno de Uruguay ha adoptado como orientación de su política exterior la búsqueda de una inserción internacional en la diversidad, con proyección simultánea hacia el espacio regional y hacia el mundo, lo que ha sido denominado `regionalismo abierto`.” (Luján; 2010:141)

Cuatro puntos centrales caracterizan la estrategia de inserción internacional del primer gobierno del Frente Amplio: el éxito con el que se negoció la deuda con el FMI; el regionalismo abierto como guía de las relaciones bilaterales y multilaterales; la participación activa en misiones de paz de la ONU; y una diferenciación con el modelo anterior de política exterior del gobierno de Lacalle (Partido Nacional). (Luján; 2010)

La agenda y la estrategia de inserción internacional de Uruguay han sido objeto de debate entre sectores del gobierno y la oposición acerca de si el modelo de inserción debe priorizar el vínculo con una potencia ya sea Estados Unidos o Brasil, o bien debe buscarse la diversificación de los vínculos externos. Otra discusión incluye al Mercosur: “la integración latinoamericana debe darse por círculos concéntricos en expansión secuencial (…) o si la mismo debe suponer una diversidad de agrupamientos interactuando en toda la región.” (Luján; 2010: 150)

En el segundo gobierno del Frente Amplio, esta vez a cargo de José Mujica se puede establecer con mayor nitidez el sistema de ideas y creencias que orientan la política exterior uruguaya desde la asunción de los gobiernos progresistas. En efecto como señala Clemente Batalla en el pensamiento de Mujica sobre política exterior

influyeron: “el tercerismo y la idea de `Patria Grande`.”(Clemente Batalla; 2014: 36) Con la primera idea se defendía la independencia en la política exterior de los países latinoamericanos, mientras con la segunda se retoma “una larga tradición en el pensamiento latinoamericano sobre unidad de la región.” (Clemente Batalla; 2014: 36) Mujica recupera esa idea y la enriquece “cuando afirma `la región muestra una ventana para el desarrollo ‘y en la relación entre integración y autonomía en política exterior cuando sostiene que la participación en bloques de integración fortalece la posición de los países débiles.” `.”(Clemente Batalla; 2014: 37)