Políticas de Ciencia, 1 Tecnología, e Innovación ... · Ciencia, Tecnología & Innovación como...

FORO CILAC 2016 - EJE TEMÁTICO: CIENCIAS PARA LA INNOVACIÓN EMPRESARIAL

1Políticas de Ciencia, Tecnología, e Innovación

Sustentable e Inclusiva en América Latina

Isabel Bortagaray

Oficina de MontevideoOficina Regional de Cienciaspara América Latina y el Caribe

Publicado en 2016 por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 7, place de Fontenoy, 75352 París 07 SP, Francia y la Oficina Regional de Ciencias de la UNESCO para América Latina y el Caribe, UNESCO Montevideo, Luis Piera 1992, piso 2, 11200 Montevideo, Uruguay.

© UNESCO 2016

Esta publicación está disponible en acceso abierto bajo la licencia Attribution-ShareAlike 3.0 IGO (CC-BY-SA 3.0 IGO) (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/igo/). Al utilizar el contenido de la presente publicación, los usuarios aceptan las condiciones de utilización del Repositorio UNESCO de acceso abierto (www.unesco.org/open-access/terms-use-ccbysa-sp).

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Las ideas y opiniones expresadas en esta obra son las de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de la UNESCO ni comprometen a la Organización.

Ciencia, Tecnología & Innovación como ejes transversales de la agenda global de desarrollo sostenible e inclusivo hacia 2030

Bajo el título “Transformando nuestra región: Ciencias, Tecnología e Innovación para el Desarrollo Sosteni-ble” el Foro CILAC 2016 está concebido como una contribución a la implementación de la Agenda 2030 recientemente suscrita por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Desde el consorcio de instituciones organizadoras del Foro regional de América Latina y el Caribe existe el compromiso de trabajar en pos de contribuir al logro de las metas y objetivos señalados en esta Agenda.

La UNESCO es la agencia especializada del Sistema de Naciones Unidas para cinco grandes campos vitales para el desarrollo humano y sostenible: educación, ciencias naturales, ciencias sociales y humanas, cultura y comunicación e información.

Para contribuir con el avance de estas amplias temáticas en los escenarios multilateral, regional, nacional y local, la UNESCO opera a partir de cinco estrategias: a) definición de estándares internacionales; b) desarro-llo de capacidades; c) organización y difusión de conocimientos (clearinghouse); d) catalizar la cooperación internacional; e) laboratorio de ideas.

Es precisamente bajo la última de estas herramientas estrategias – laboratorio de ideas – donde se encuentra ubicada esta serie de Policy Papers que ustedes tienen en sus manos.

Estos documentos, elaborados por algunos de los principales expertos en sus respectivos campos de conoci-miento, buscan subrayar conceptos, ideas y desafíos clave en cinco áreas centrales para el trinomio Ciencia, Tecnología & Innovación:

• “La ciencia para el desarrollo sostenible (Agenda 2030)”, por Hebe Vessuri

• “Universidades para el desarrollo”, por Rodrigo Arocena y Judith Sutz

• “Educación científica”, por Beatriz Macedo

• “Los ritmos de las políticas CTI y de sus paradigmas tecno-económicos / organizacionales en ALC (1945–2030)”, por Guillermo A. Lemarchand

• “Políticas de Ciencia, Tecnología, e Innovación Sustentable e Inclusiva en América Latina”, por Isabel Bortagaray

El concepto de Laboratorio de Ideas es particularmente relevante aquí. Estos Papers no buscan ser la palabra final en estás temáticas. Ellos son, principalmente, food for thought, una invitación de la UNESCO a todas las partes interesadas para que, en conjunto, y sin olvidar nuestras diversidades y divergencias, podamos avanzar en el debate público sobre los roles de las ciencias, tecnologías e innovación para la construcción de sociedades del conocimiento más sostenibles, democráticas, inclusivas y con amplia protección a los derechos humanos de todos y todas.

Estos textos serán publicados por primera vez en el contexto del I Foro Abierto de Ciencias Latino América y el Caribe, un ambiente ideal para el puntapié inicial de estos debates. Sin embargo, deseamos que sea eso, el puntapié inicial, y que estas discusiones sigan en los meses que vienen, los cuales serán centrales para el avance sólido de la implementación de los objetivos de desarrollo sostenible.

¡Muy buenos debates!

Lidia Brito,

Directora, Oficina Regional de Ciencias

para América Latina y el Caribe - UNESCO

Políticas de Ciencia, Tecnología, e Innovación

Sustentable e Inclusiva en América Latina

Isabel Bortagaray

Nota preliminar. Este trabajo se realizó con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de su División de Competitividad e Innovación (CTI). Las opiniones expresadas en esta publicación son del autor y no necesariamente reflejan la perspectiva del Banco Interamericano de Desarrollo, su Junta Directiva o los países que representa. .


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Resumen Ejecutivo

Este documento apunta a proveer insumos para la discusión y análisis de las políticas de ciencia, tecnología e innovación vinculadas al desarrollo sustentable e inclusivo. La intención de integrar ambos dominios y ana-lizar ciencia, tecnología e innovación a la luz de la sustentabilidad social, ambiental y económica constituye un esfuerzo relativamente reciente.

La creciente importancia del conocimiento y la innovación en la economía por un lado, y la imperiosa nece-sidad de alterar y transformar las dinámicas de producción y consumo actual hacia trayectorias sustentables e inclusivas por otro, plantea la urgencia de conectar estas dos áreas del conocimiento y de las políticas orientadas a articular trayectorias de desarrollo basadas en CTI y que a la vez sean ambiental y socialmente sustentables. Parte importante de los desafíos tiene que ver con cómo (si es posible y hasta qué punto, y qué rol le cabe a la política en este sentido) redireccionar la producción y el consumo hacia metas sustentables y desvincular crecimiento económico de degradación medioambiental, y cómo conducir estas transformacio-nes desde la ciencia, tecnología e innovación, que dan cuenta del crecimiento y del aumento de productivi-dad de las economías.

La revisión de este tema desde un punto de vista conceptual primero, y luego desde la evidencia empírica de las políticas de CTI muestra que aún hay un largo camino por recorrer, no sólo a nivel de la articulación de este dominio de la política con la sustentabilidad y la preocupación por la inclusión, sino también a nivel del área de las políticas de CTI en la región donde, si bien ahora sí se reconoce la importancia del conocimiento para el crecimiento y productividad, aún la inversión en investigación y desarrollo es extremadamente baja y la dispersión de los objetivos e instrumentos utilizados es bastante alta.

Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo sustentable e inclusivo – Un análisis desde las políticas

Evolución de las políticas de ciencia, tecnología e innovación

Ciencia, tecnología e innovación (CTI) se han constituido en motor indiscutible de creci-miento y desarrollo, y son pilares esenciales para un desarrollo inclusivo y sostenible (CE-PAL-SEGIB, 2009). La discusión sobre las po-líticas que favorecen estos procesos es de gran rele-vancia y vigencia, no sólo en la región sino a nivel global, así como también la necesidad que prevale-ce de estrechar y mejorar la calidad de los vínculos entre ciencia, innovación, sostenibilidad e inclusión. Hoy uno de los desafíos fundamentales que toca

tanto a investigadores como a empresarios y tomadores de decisión es cómo redireccionar la producción y el consumo hacia metas am-bientales, y desvincular crecimiento económi-co de degradación medioambiental, y qué rol le cabe a la investigación y a las políticas para hacer de ésta una meta tangible, deseable (a nivel de valores y principios) y alcanzable. Los estudios de ciencia, tecnología e innovación tienen un importante rol a cumplir en este sen-

tido (Smith, Voss, & Grin, 2010).

Aunque pueda resultar innecesaria la puntua-lización, esta discusión requiere tener en cuenta que las políticas implican opciones en varias dimen-siones: (i) en el alcance de las políticas, (ii) en los instrumentos, (iii) en

“ La intención de integrar

ambos dominios y analizar

ciencia, tecnología

e innovación a la luz de la

sustentabilidad social, ambiental y

económica constituye un esfuerzo

relativamente reciente.

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los mecanismos de distribución, y, (iv) en las restricciones e innovaciones (Heidenheimer, Heclo, & Teich Adams, 1990). Estas opciones se vinculan con los valores y principios que sostienen ciertas políticas y que dejan otras en segundo lugar (Dahl, 1984). Parece impor-tante esta anotación porque crecientemente se le exige al conocimiento que demuestre su utilidad, y en particular su utilidad económi-ca. Tal como señala Ziman (2000), la utilidad es un concepto moral, y su determinación se vincula a metas y valores humanos más gene-rales (Ziman, 2000) (p.74). Bozeman (2002) y Bozeman y Sarewitz (2011) han discutido la importancia de que la valoración de beneficios y deseabilidad de la política de CTI se vincule con la promoción de valores públicos y resultados socia-les positivos y de equidad (Bozeman, 2002; Bozeman & Sarewitz, 2011).

La discusión sobre los as-pectos normativos es de particular relevancia en el contexto de la agenda de desarrollo sostenible (ADS) y de la búsqueda de que CTI contribuya sustantivamente con procesos de desarrollo sustentable e inclusión social. El desarrollo sustentable enfatiza explí-citamente la dimensión normativa de la direc-ción de la innovación. El desafío para la inno-vación ya no se relaciona sólo con el potencial económico, sino también con los cambios in-ducidos por la actividad innovadora a nivel de las sociedades y sus consecuencias sobre la sustentabilidad ambiental y social (Smith et al., 2010).

Resulta importante contextualizar esta discu-sión y la evolución de los enfoques en torno a las políticas de ciencia, tecnología e inno-vación. La racionalidad detrás de éstas ha ido evolucionando, dando lugar a sistemas de po-líticas que se complejizan y con campos de acción que se amplían, mientras también se agregan niveles de actuación (local, regional, nacional, global). Sin embargo esta evolución no ha sido tanto de sustitución de una raciona-lidad por otra (y de un tipo de instrumentos por otro), sino que más bien se han ido adicionan-do capas, ampliando su espectro y dando lugar a un sistema que se reconoce como un policy

mix, donde coexisten distintos tipos de instru-mentos, racionalidades y dominios de políticas (Magro & Wilson, 2013).

Desde hace un tiempo, y luego del recono-cimiento y legitimación del creciente rol del conocimiento y aprendizaje en el crecimiento económico global, se ha planteado la necesi-dad de incorporarle una orientación explícita a la política de CTI que vaya más allá de la mejora de la competitividad hacia procesos de desarrollo integrales, sustentables y con inclusión social (Bortagaray & Gras, 2013). Esta misión adicional surge a partir de la cons-tatación (y preocupación) de que los efectos de ciencia, tecnología e innovación son des-igualmente distribuidos en las sociedades, y

de que la expectativa de un derrame positivo y espontá-neo hacia al resto de la so-ciedad no se cumple (Aroce-na & Sutz, 2012; Cozzens & Sutz, 2012; Sutz, 2010).

En forma muy esquemática y a efectos ilustrativos, los

dos planteos que siguen enfatizan distintos roles para ciencia, tecnología e innovación. Queda planteada la pregunta de si éstos son independientes, complementarios, o si en al-gún punto pueden ser contrapuestos y es por tanto necesario analizar las posibles tensiones y conflictos que puedan generar.

Los desafíos en torno a la comprensión de qué y cómo ciencia, tecnología e innovación son efectivamente conducentes a un desarro-llo que exige ser simultáneamente sostenible e inclusivo, son difíciles de desentrañar y re-solver. A la complejidad que hace a la multi-dimensionalidad del desarrollo, considerando sus aspectos sociales, político-institucionales, económicos y ambientales, se le suma una presión creciente por cambios profundos en las dinámicas de producción y consumo de nuestras sociedades. La transición de siste-mas de ciencia, tecnología e innovación ha-cia sistemas inclusivos y sostenibles (ITU et al., 2015; UNCTAD, 2014) requiere cambios sistémicos que implican no sólo nuevo cono-cimiento y tecnologías, sino también cambios en los mercados, las prácticas de producción, en los usuarios y sus pautas de consumo, y

“ El desarrollo sustentable

enfatiza explícitamente la

dimensión normativa de la

dirección de la innovación.


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también cambios a nivel de las políticas y el sentido cultural (Geels, 2004).

La orientación del desarrollo hacia sostenibi-lidad e inclusión social toma un peso funda-mental en la actual ADS, y exige también la puesta en marcha de nuevas formas de abor-dar y reflexionar sobre los problemas del de-sarrollo, integrando áreas de conocimiento, y el diálogo de actores dentro de la academia, entre disciplinas y áreas, y con otros espacios de la sociedad y la producción. Esto exige ade-más la integración de ámbitos de políticas para comprender e intervenir sobre los problemas teniendo en cuenta su complejidad, superan-do miradas estrictamente sectoriales (salud, desarrollo industrial, agro, o desarrollo social). El carácter sistémico de la innovación requiere tener en cuenta cómo estas otras áreas de las políticas afectan la innovación, y parte im-portante de la política de innovación se cen-tra en la revisión y re-diseño de los vínculos entre los componentes del sistema (Lundvall & Borras, 2005). La fundamental relevan-cia de la coordinación

del sistema, que a su vez es requisito a partir del cual construir otras capacidades, emerge como una de las lecciones aprendidas en las experiencias operativas del BID en la región (Benavente et al., 2014).

Una perspectiva de las políticas profundiza la necesidad de un proceso similar al que atra-viesan las formas de producción del conoci-miento, demandando que éste no sólo remita a estructuras y funcionamientos disciplinares, sino que genere herramientas teórico-metodo-lógicas inter y transdisciplinares, y así avanzar hacia la comprensión y desarrollo de respues-tas y soluciones a problemas que no necesa-riamente se ajustan a fronteras sectoriales o disciplinares. La agenda de investigación pen-diente en esta temática es aún extensa (Flana-

gan, Uyarra, & Laranja, 2011).

La agenda de trabajo pendiente involucra tanto nuevo conoci-miento sobre agendas, diseño, implementa-ción, monitoreo, eva-luación y aprendizaje de las políticas de CTI, desarrollo sustenta-ble e inclusión social, como al conocimien-

“ El carácter sistémico de la

innovación requiere tener en cuenta

cómo estas otras áreas de las

políticas afectan la innovación, y parte

importante de la política de innovación

se centra en la revisión y rediseño de

los vínculos entre los componentes del

sistema.

Políticas de CTI y productividad y competitividad Políticas de CTI y ODS

“El desarrollo tecnológico es el sustento último del crecimiento económico en el largo plazo. En la doble dimensión de la producti-vidad y la incorporación de progreso técnico, los países de la región han estado y siguen estando estructuralmente rezagados. Las políticas de innovación, articuladas con las de ciencia y tecnología, son necesarias para vincular de manera eficiente lo esfuerzos de empresas, gobiernos y sectores académicos. Esto permitirá fortalecer los sistemas naciona-les de innovación y articularlos con las princi-pales tendencias que operan en la economía mundial” (CEPAL http://www.cepal.org/es/temas/innova-cion-ciencia-y-tecnologia)

“El cambio de paradigma necesario para avanzar hacia un nuevo estilo de desarrollo e implementar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) requiere de una nueva gobernanza tecnológica global y regional, que esté enfocada en las capacidades y el conoci-miento” (Alicia Bárcena, 5ª reunión bienal del foro so-bre cooperación para el desarrollo del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), http://www.cepal.org/es/comunica-dos/alicia-barcena-cambio-paradigma-requie-re-nueva-gobernanza-tecnologica-global-regio-nal)

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to temático que hace a las disciplinas y problemáticas sobre las cuales buscarán intervenir las políticas (cien-cias naturales, sociales, interdisciplinas, transdisci-plinas, etc.). En otras pala-bras, esta agenda de trabajo requiere la generación de nuevo conocimiento de las políticas y nuevo conoci-miento para las políticas de CTI, desarrollo sustentable e inclusión social1.

Se plantea también que para que ciencia, tec-nología e innovación contribuyan a procesos de desarrollo sostenible son necesarios cam-bios en el conocimiento sobre estos temas en los estudios de CTI, y más específicamente, cambios en dos sentidos: (i) en la ampliación de los enfoques respecto a los problemas, lo que implica una definición particular del pro-pósito y de los resultados de la actividades de innovación, y vinculado a esto, la delineación del objeto de los estudios de innovación, por ejemplo ampliando el foco, pasando de la pro-moción de tecnologías limpias en los años 80, hacia el actual interés en la innovación a nivel de todo el sistema de producción y consumo, y (ii) en la ampliación del enfoque analítico y la serie de consideraciones utilizadas para ex-plicar la emergencia y éxito de la innovación, moviéndose hacia sistemas de innovación más verdes, y desde la economía ambiental a perspectivas evolucionistas de la innovación ambiental (Smith et al., 2010) (p.436). Es-tos autores proponen una perspectiva amplia y multinivel de las transiciones socio-técnicas, en base al análisis del problema de innovación en todo el sistema de producción y consumo de forma más amplia.

Un desafío clave es en relación a la dirección del sistema y a cómo impulsar la actividad innovadora hacia resultados deseados, a la vez que contribuir al distanciamiento de tra-yectorias menos deseables. La perspectiva de sistemas de innovación más verdes le aporta la preocupación por cómo subordinar su fun-

1 Así fue como H. Lasswell definiera a las ciencias de las políticas: conocimiento de y conocimiento para el proceso de decisión (Lasswell, 1971).

cionamiento a resultados sustentables. Mientras que el análisis de los sistemas de innovación puede ayudar a explicar el éxito relativo de algunas tecnologías más limpias, en general éste se restringe a la explicación de las dificultades para la emer-gencia y consolidación de esos sistemas de innovación más verdes. El análisis debe focalizarse en las presiones que ejercen los contextos

más amplios sobre los sistemas de innova-ción para volverse más verdes, y cómo dichos contextos informan su reconfiguración. Estos contextos más amplios que enmarcan, motivan e interpretan actividades del sistema, y que pueden atenuar los beneficios de innovaciones más limpias, estructuran (tanto positivamente vía facilitadores, como negativamente en las limitantes) la materialización de tal reconfigu-ración del sistema de innovación. La literatura de los sistemas de innovación reconoce esta perspectiva analítica más vasta como una pre-ocupación por explicar la direccionalidad de las trayectorias tecnológicas predominantes (Bell, 2007; Nelson, 2008; Von Tunzelmann, Malerba, Nightingale, & Metcalfe, 2008) en (Smith et al., 2010) (p.437).

Ciencia, Tecnología e Innovación en América Latina

América Latina es un continente de contras-tes, de riqueza y pobreza extrema que hacen de éste al más desigual del globo, a la vez que hay elementos que son comunes entre los paí-ses de la región. Uno de ellos son los profun-dos rezagos en materia de ciencia, tecnología e innovación. Y son varios los parámetros que distinguen a la región en este sentido. Por un lado, tenemos una región cuya matriz produc-tiva históricamente se ha centrado en la ex-portación de productos basados en recursos naturales, de bajo valor agregado. A esto se suma, por otro lado, la baja inversión en activi-dades de ciencia y tecnología que deja incluso a los países con niveles más altos de inversión en la región como Brasil, muy por detrás de los países de la OCDE. No sólo la intensidad de la inversión en I+D es baja y distingue a

“ Un desafío clave es en

relación a la dirección

del sistema y a cómo

impulsar la actividad innovadora

hacia resultados deseados,

a la vez que contribuir al

distanciamiento de trayectorias

menos deseables


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Diagrama 1. Inversión en I+D como porcentaje del PBI, países seleccionados: 2000, 2010 y 2013.

Fuente: (RICYT, 2016)

la región, sino que también es peculiar la distribución de dicho financiamiento. Mientras que en los países industrializados prima la financiación privada de la I+D, en América Latina ésta es mayoritariamente públi-ca (Rivas, Rovira, & Scotto, 2014).

El sector productivo y la pro-ducción de conocimiento han estado divorcia-dos, y el primero no se ha constituido en un usuario y demandante del segundo. Otro factor que no ayuda es la fragmentación del sistema de CTI y la debilidad de sus vínculos (Albor-noz, 2001; Dagnino & Thomas, 1999). Otro rasgo del rezago se vincula a los bajos nive-les de productividad, que afianzan la distancia con los países más industrializados (Rivas et al., 2014) y que se constituye en un desafío mayor, en tanto tal como se ha demostrado el bajo crecimiento de la productividad es res-ponsable del pobre desempeño económico de la región en las últimas cuatro décadas (Crespi & Zuniga, 2012). La evidencia muestra que

intensidad de la inversión en I+D, innovación, produc-tividad e ingreso per cápita se refuerzan mutuamente y conducen a tasas de cre-cimiento sostenidas de los países (Crespi & Zuniga, 2012; Hall & Jones, 1999; Rouvinen, 2002). Una mi-rada a la intensidad de la inversión en I+D a nivel del

agro, da como resultado el diagrama 2.

El diagrama 3 permite ver la distribución de la inversión de I+D como porcentaje del PBI según el área científica.

La apuesta por la construcción de capacidades de aprendizaje e innovación de las empresas es fundamental, en particular dada la evidencia del rol preponderante de la inversión en inno-vación en el crecimiento de largo plazo, y de la constatación de que este rol en el crecimiento aumenta a velocidad acelerada (Benavente et al., 2014) (p.5). En América Latina los resulta-dos coinciden en indicar que las empresas que invierten en conocimiento son más capaces de

“ El sector productivo

y la producción de

conocimiento han estado

divorciados, y el primero no se

ha constituido en un usuario y

demandante del segundo

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Diagrama 2. Inversión en I+D agropecuario como porcentaje del PBI agropecuario, países seleccionados: 2000, 2010 y

2013. Fuente: (ASTI, 2016)

Diagrama 3. Distribución de la inversión e I+D según área científica, países seleccionados: 2012 (%).

Fuente: (Lemarchand, 2015) (p.186).


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introducir nuevos avances tec-nológicos, y que aquellas que innovan tienen mayores niveles de productividad en el trabajo que el resto de las empresas (Crespi & Zuniga, 2012). Por lo tanto el uso del conocimiento por parte de las empresas prue-ba ser una herramienta vital para el aumento de la produc-tividad de las empresas (Crespi & Zuniga, 2012).

Sin embargo otro rasgo históri-camente notorio de la región, y adverso para el desarrollo de CTI ha sido la debilidad de la demanda de conocimiento del sector productivo, la ausencia de investigación y desarrollo en empresas y la preferencia por tecnologías llave en mano o importadas. Los estudios muestran que el conocimiento co-mienza ser percibido como un factor importan-te (Dutrenit & Sutz, 2014), aunque la región mantiene su calidad de adaptadora de tecno-logía (Crespi & Dutrenit, 2013).

Las Mipymes son responsables por la mayor parte del tejido productivo (99% de las empre-sas), absorben buena parte del empleo (67%), y sin embargo su participación en el PIB regio-nal sólo alcanza un 30%, comparado con ni-veles que se duplican en el caso de los países de la OCDE. Estas micro y pequeñas empresas tienen dificultades para acceder al crédito, es-tán débilmente vinculadas a otras empresas, no tienen capacidades de innovación, imita-ción, absorción o aprendizaje (Dini, Rovira, & Stumpo, 2014), todo lo que además repercute en mayores dificultades para acceder a instru-mentos de política de innovación que no ten-gan en cuenta estas especificidades.

Por su parte, la comunidad científica de la re-gión es reducida. En los países más grandes los académicos de excelencia se concentran en ciertas áreas del conocimiento, investigan en sus temas de interés y tienen capacida-des para la solución de problemas, aunque no tantos incentivos para realizarlo. También es baja la productividad de la investigación. En el periodo 1996 - 2011, la contribución de las publicaciones de América Latina y el Cari-be a nivel global fue de 3.1% en relación, por

ejemplo, a un 23.8% de Esta-dos Unidos (Crespi & Dutrenit, 2013) (p.13).

En lo que refiere a las políticas regionales de CTI, histórica-mente el foco estuvo en las po-líticas científicas y la oferta de becas para la formación e inves-tigación de la comunidad cien-tífica, primero en el extranjero y luego, a medida que se crearon capacidades locales, también a nivel nacional. La ciencia no

era parte de la producción, ni se valoraba su potencial contribución económica. Las políticas involucraban como actores cla-ves a los consejos u organismos nacionales de ciencia y tecnología que fueran promovi-dos por UNESCO en los años sesenta (Avalos Gutierrez, 1997; Oteiza, 1992). Luego en los noventa se iniciaron acciones para promover la vinculación entre universidades y empresas y la preocupación por considerar el mercado, apoyada en parte por el Banco Interamericano de Desarrollo (Licha, 1997). Este contexto se caracterizaba por la fragmentación y distancia entre las políticas de ciencia y tecnología.

Muchos de los países de la región han cambia-do recientemente su institucionalidad en tor-no a las políticas de CTI, pasando éstas de un lugar más marginal y restringido, y secunda-rio como parte de otros dominios de políticas como el económico o industrial, a adquirir un carácter más explícito y conformar un dominio de por sí. Estas transformaciones en la insti-tucionalidad se materializan en leyes y decre-tos, y en la creación de agencias, gabinetes o ministerios de CTI (Lemarchand, 2015; Padi-lla-Pérez & Gaudin, 2014; Rivas et al., 2014). A nivel de instrumentos de política de CTI, el siguiente listado da cuenta de algunos de los existentes en distintos países de la región (Le-marchand, 2015).

Si analizamos este listado de instrumentos a la luz de la distinción entre los que son horizonta-les u orientados a fortalecer las capacidades a nivel de las empresas y del funcionamiento ge-neral del sistema, aplicadas a la economía en general, y los que son verticales, es decir que se aplican a un sector específico (Benavente et

“ En América Latina

los resultados

coinciden en indicar

que las empresas que

invierten en conocimiento

son más capaces de

introducir nuevos avances

tecnológicos.

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Tabla 1. Instrumentos de política de CTI en América Latina, 2010-2015

a b c d e f g h i j k l m

Argentina 22 9 25 2 32 15 5 4 5 14 12 10 38

Bolivia 2 1 1 1 8 1 1 1 4 3 1 5

Brasil 15 10 31 6 6 15 5 5 5 8 4 27

Chile 25 12 25 6 24 17 7 6 14 6 37

Colombia 6 1 2 1 10 1 1 3 2 2 1 6

Costa Rica 2 2 10 2 23 4 3 4 4 4

Cuba 5 1

Rca. Dominicana 1

Ecuador 5 4 2 2 4 1 1 4

El Salvador 4 2 5 9 1 6 2

Guatemala 3 6 6 2 1 4

Honduras 1 1 1 2 1

México 16 9 13 5 6 14 6 3 4 5 19

Nicaragua 1 1 1

Panamá 5 2 14 6 3 1 1 4

Paraguay 8 1 6 5 4 1 3 5 3

Perú 10 7 12 1 6 3 5 1 2 6

Uruguay 13 3 11 1 13 9 2 3 3 4 14

Venezuela 5 1 3 2 7 1 2

Instrumentos de política orientados a:

a Fortalecer la producción de nuevo conocimiento científico endógeno

b Fortalecer infraestructura de laboratorios de investigación públicos y privados

c Construir capacidades de investigación, innovación y planificación estratégica

d Fortalecer la equidad de género en la investigación e innovación

e Fortalecer la apropiación social del conocimiento científico y las nuevas tecnologías

f Desarrollar áreas estratégicas de C&T

g Fortalecer la educación en ciencia desde primaria a niveles de posgraduación

h Desarrollar tecnologías verdes y tecnologías que promuevan la inclusión social

i Promover sistemas de conocimiento local

j Promover coordinación, redes y procesos de integración en el ecosistema de investigación e innovación para promover sinergias entre gobierno, universidad y sector productivo

k Fortalecer la calidad de estudios tecnológicos de futuro para evaluar el potencial de mercados de alto valor, desarrollar planes de negocios para empresas intensivas en tecnología, construir y analizar escenarios de largo plazo, y proveer servicios de consultoría e inteligencia estratégica

l Fortalecer cooperación regional e internacional, redes y promoción de C&T

m Promover start-ups en áreas intensivas en tecnología y nuevos nichos de productos y servicios de alto valor agregado

Fuente: (Lemarchand, 2015) (p.180)

al., 2014; BID, 2014), vemos que la mayoría de ellos son horizontales, con relativa excep-ción de la categoría que plantea el desarrollo de tecnologías verdes y tecnologías que pro-muevan la inclusión social (columna h).

Argentina, Brasil y México han avanzado en la identificación y definición de una orientación estratégica en sus políticas de CTI, asignando

parte de los recursos disponibles a empresas en sectores específicos (energía, agricultu-ra, electrónica) o ámbitos tecnológicos (TICs, biotecnología) (Benavente et al., 2014). Eva-luaciones de impacto de algunas políticas verticales subrayan que los efectos sobre em-pleo y exportaciones tecnológicas pueden ser


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positivos, pero no inmediatos (BID, 2014) en (Benavente et al., 2014, p.15).

Evidencia en torno a las políticas de CTI

Antes de analizar los distintos tipos de políticas de CTI, los dos apartados siguientes se centran en las cuestiones sustantivas de las políticas: los valores y aspectos normativos subyacentes, y la necesidad de instaurar y fortalecer enfo-ques que den lugar al aprendizaje.

Aspectos vinculados a la dimensión normativa de las políticas de CTI

Vinculada a la discusión sobre los criterios a considerar al evaluar la transferencia de cono-cimiento y a la necesidad de ampliar el es-pectro de objetivos valorados, Bozeman et al. (2015) plantean un modelo contingente para el análisis de la transferencia, entendiendo que ésta incluye diversos actores, con metas múltiples y por tanto los criterios de evalua-ción también deben ser plurales. Resulta inte-resante que el autor analiza esta temática en el año 2000 y luego en el 2015, y en este último caso plantea casi el mismo modelo pero incluye un criterio adicional para evaluar la eficiencia de la transferencia: el valor público generado a partir de la transferencia (Bozeman, 2000; Bozeman, Rimes, & Youtie, 2015). La incor-poración del criterio de valor público surge a partir del reconocimiento de que buena parte de los actores de los procesos de transferencia son agencias y organizaciones que persiguen el interés público, por tanto su quehacer está motivado, influenciado y dirigido por sistemas de valores públicos. Por ejemplo, al evaluar si la transferencia de tecno-logía del Departamento de Agricultura de Es-tados Unidos funciona bien, es necesario tener en cuenta sus impactos sociales y que su mi-sión apunta a promover formas sustentables de producción agropecua-

ria, y preservación y conservación de sus re-cursos naturales, entre otros. De este modo cuando la agencia reporta sus casos exitosos incluye estas narrativas de transferencia como tales (Bozeman et al., 2015).

Los autores señalan que los valores públicos de una sociedad generan consenso normativo sobre “…(1) los derechos, beneficios y prerro-gativas a las cuales los ciudadanos deberían (y no deberían) acceder; (2) las obligaciones de los ciudadanos entre sí, con la sociedad, y con el Estado; (3) y los principios sobre los cua-les los gobiernos y políticas deberían basarse’” (Bozeman, 2007) (p.37). Se busca así ampliar el espectro de criterios e intereses que hacen a la transferencia de conocimiento, recono-ciendo a su vez que el impacto económico no siempre es la mejor ni única medida de bien-estar. Asociado a la necesidad de subrayar los aspectos normativos de la innovación (cuáles son las innovaciones deseables, cómo afectan a las distintas comunidades, cómo se distri-buyen costos y beneficios, qué innovaciones debe apoyar la política pública, etc.), resurge el concepto de innovación responsable para dar cuenta del deber ser del apoyo público a la ciencia, tecnología e innovación (Bozeman et al., 2015).

Los organismos públicos que financian CTI comienzan a reivindicar la importancia de identificar las implicancias éticas y societales generadas a partir de dichos apoyos, como me-dida para estimular actividades de investiga-ción e innovación que tomen en consideración

los impactos a nivel de la sociedad, y para faci-litar resultados desea-bles (Owen & Goldberg, 2010; Rip, 2005) en (de Jong, Kupper, Roelo-fsen, & Broerse, 2015). La pregunta de si este énfasis en la innovación responsable es una fi-losofía trascendental o un ideal inspirador no tiene aún respuestas fir-mes. En cualquier caso, para que la innovación responsable se convier-ta en un principio guía

“ Los organismos públicos que

financian CTI comienzan a

reivindicar la importancia de

identificar las implicancias éticas y

societales generadas a partir de dichos

apoyos, como medida para estimular

actividades de investigación e innovación

que tomen en consideración los impactos

a nivel de la sociedad, y para facilitar

resultados deseables.

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efectivo a nivel científico es necesario ahondar en conceptualizaciones y metodologías. Una definición operativa de innovación responsable la caracteriza como “un proceso transparente e interactivo en el cual innovadores y actores de la sociedad se tornan mutua- y recíprocamente responsables, orientados por una perspectiva centrada en la aceptación ética, la sustentabi-lidad, y lo deseable del proceso de innovación y de los productos comercializables, de modo de posibilitar una inserción apropiada de los avances científicos y tecnológicos en nuestras sociedades” (von Schomberg, 2012) en (de Jong et al., 2015) (p. 58). Sin embargo, este concepto no resulta del todo familiar a los in-vestigadores, así como tampoco la considera-ción y análisis de los efectos de sus investi-gaciones en la sociedad en general. Entonces, hasta qué punto sirve este tipo de conceptos y enfoques generados desde la gestión si luego les resultan vacíos a los investigadores, o se convierten en barreras a sortear para acceder a fondos públicos, cuando están lejos de tornar-se parte de un enfoque que les es propio (de Jong et al., 2015).

Aprendizaje de las políticas

El aprendizaje de las políticas es clave (Mytelka & Smith, 2002) y resulta fundamental avanzar en la instrumentación e institucionalización de ámbitos de aprendizaje que atraviesen el ‘ciclo’ y ‘sistema’ de las políticas, incluyendo instancias de evaluación y monitoreo, tanto a nivel de políticas específicas que generen insumos y lecciones de ‘abajo hacia arriba’,

como a nivel de todo el sistema, evaluando su salud y calidad en una perspectiva de ‘arriba hacia abajo’. Además es recomendable incluir el análisis de ‘cuellos de botella’ que comple-menta el nivel intermedio de las instituciones, los actores, y otros ámbitos como podrían ser los clusters, y así analizar y revisar este nivel de los sub-sistemas (Magro & Wilson, 2013). El estudio de instrumentos de política a título individual desconsidera la naturaleza compleja y las interacciones y tensiones que caracteri-zan los actuales sistemas de políticas de CTI, y esto puede dar lugar a lecciones equivocadas que no dan cuenta de la realidad sino de es-tructuras normativas (Flanagan et al., 2011).

La investigación sobre las políticas de ciencia, tecnología e innovación debería atender la na-turaleza de estos procesos y del aprendizaje, y su complejidad en términos de la cantidad de actores involucrados, los distintos niveles de intervención, de dominios de política, y de interacciones entre éstos y entre los distintos instrumentos de política. Es necesario conocer mejor los procesos de aprendizaje de dichas políticas, tratándolas como parte del proceso de innovación. Resulta fundamental compren-der mejor las dinámicas de estas políticas, más aún cuando el escenario se complejiza y se torna imprescindible que CTI contribuyan a procesos de desarrollo sostenible e inclusivo. El análisis de estas políticas debería enfatizar el aprendizaje incremental, la experimentación y reflexión, así como debatir y argumentar so-bre medios y fines, e incluso tensiones creati-vas (Flanagan et al., 2011).

Tabla 2. Ejemplos de instrumentos regulatorios, económico-financieros e informales de políticas de innovación

Regulaciones Derechos de propiedad intelectual

Estatutos de Universidades y organizaciones públicas de investigación

Política de competencia sobre alianzas de I+D

Regulaciones bioéticas

Transferencias económicas Apoyo en bloque a organizaciones de investigación y universidades

Financiamiento competitivo a la investigación

Exoneración de impuestos

Apoyo al capital semilla y de riesgo

Instrumentos informales Estandarización voluntaria

Códigos de conducta

Alianzas público-privadas

Acuerdos voluntarios

Fuente: (Borrás & Edquist, 2013)


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Tabla 3. Tipos de diseños de políticas de apoyo a la oferta y a la demanda de CTI

Tipo de fallaOrientación

Diseños que apuntan a la oferta Diseños que apuntan a la demanda

Bienes públicos Fondos para investigación científica

Centros de excelencia

Fondos para I+D industrial

Incentivos impositivos para I+D

Becas de capacitación en Ciencia, Tec-nología, Ingeniería y Matemática (CTIM)

Fondos sectoriales C&T

Adopción de incentivos impositivos

Fondos para adopción

Información asimétrica (Financiera) Equity Support

Préstamos y garantías

Préstamos para adopción tecnológica

Garantías para adopción tecnológica

Información asimétrica (difusión) Difusión de información

Señalización

Prospectiva-Foresight

Extensión tecnológica

Fondos demostrativos

Vouchers de difusión

Certificación de calidad

Coordinación Apoyos de transferencia de tecnología

Infraestructura tecnológica

Consorcios de innovación

Fondos para I+D colaborativa

Vouchers de innovación

Coordinación para el licenciamiento

Desarrollo de Clusters

Compras públicas

Desarrollo de proveedores

Establecimiento de estándares

Programas de innovación social

Fuente: (Benavente et al., 2016)

Tabla 4. Ejemplos de instrumentos horizontales y verticales de políticas de innovación

Alca

nce

Tipo

Horizontal Vertical

Bien

púb

lico

Educación superior y capacitación. Apoyo a la investi-gación científica. Derechos de propiedad intelectual. Infraestructura de investigación. Migración de capital humano. Capacitación laboral. Política de competencia. Regulación. Organización de transferencias de tecnolo-gía. Educación en emprendimiento. Leyes y normas sobre derechos de propiedad intelectual y quiebra. Entorno para la innovación. Mejora del flujo de transacciones mediante transferencias de tecnología. Política tributaria.

Institutos tecnológicos (agricultura, industria, energía, pesca, etc.). estandarización. Financiamiento temático. Estrategias de señalización. Políticas de difusión de información (sistemas de extensión). Consorcios tecnoló-gicos. Concursos. Programas de capacitación específico por sectores.

Inte

rven

ción

de

mer

cado Ayudas para I+D. Bonificaciones tributarias para I+D.

Medidas financieras (garantías para inversiones en tecnología, intangibles, valores, etc.). Subsidios para adopción de tecnologías. Financiamiento público de capital semilla, ángel y emprendedor, directamente o a través de fondos de capital emprendedor. Incubadoras y aceleradores de empresas de ámbito general. Incentivos tributarios.

Adquisiciones públicas. Tecnologías de utilidad general (TIC, biotecnología, nanotecnología). Sectores estraté-gicos (semiconductores, energía nuclear, electrónica, etc.). Sector de defensa. Incubadoras y aceleradores de empresas centrados en un sector específico (TIC o biotecnología).

Fuente: (Benavente et al., 2014; BID, 2014)

Categorización de políticas de CTI

A continuación se exploran una serie de aspec-tos fundamentales vinculados a las políticas para el aprendizaje, innovación, sustentabili-

dad e inclusión en América Latina y en otras regiones. Este análisis (no exhaustivo) busca presentar algunos ejes de discusión, en fun-ción de los estudios y la evidencia empírica en esta área.

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Tabla 5. Tipos de innovaciones, políticas de CTI e insumos.

Políticas de CTI Tipo de innovación Insumos

Alianzas I+D

Centros de excelencia

Incentivos impositivos para I+D

Fondos temáticos, etc.

Nuevo para el mundo

Redes globales de I+D

Portafolio I+D

Innovación abierta

Capital humano avanzado

Gestión de Propiedad Intelectual

Fondos I+D

Vouchers de innovación

Préstamos condicionales

Compras públicas

Capacitación CTIM

Nuevo para el país

Proyectos de I+D

Gestión de la innovación

Capital humano profesional

Licenciamiento y know how

Extensión tecnológica

Vouchers de difusión

Desarrollo de proveedores

Créditos de adopción tecnológica

Infraestructura tecnológica

Capacitación, Señalización, etc.

Nuevo para la empresa

Asistencia técnica

Consultoría

Capacitación gerencial

Capacitación del personal

Información

Maquinaria y equipamiento

Fuente: (Benavente et al., 2016) (p.12)

Una de las categorizaciones utilizadas clasifica los instrumentos de políticas en (i) regulato-rios, (ii) económico-financieros, e (iii) informa-les o “blandos” (por su traducción del inglés) (Borrás & Edquist, 2013), tal como se ilustra en la Tabla 2.

Una categorización más específica de las polí-ticas de CTI las distingue según su orientación, dependiendo si se busca fortalecer la oferta o la demanda de CTI. Ejemplos de políticas pú-blicas orientadas a fortalecer la demanda son las sistémicas, las regulatorias, las compras públicas y apoyo a la demanda privada (Ed-ler & Georghiou, 2007). La tabla 3 ejemplifica esta categorización teniendo en cuenta el tipo de “falla” sobre la cual se busca intervenir (Benaven-te, Crespi, Maffioli, & Figal, 2016).

Otro nivel de especificidad surge al tener en cuenta el alcance del problema que se busca resolver, esto es si la política busca afectar algún sector o tecnología en particular (vertical), o si por el contrario es horizon-tal y común a los distintos sectores (Benavente et al., 2014; BID, 2014).

Los autores sugieren una clasificación de las políticas de CTI y los insumos utilizados por las empresas según éstas sean más radical-mente innovadoras (de frontera) o menos in-novadoras: (i) de frontera (innovaciones nove-dosas para el mundo), (ii) productividad media (nuevas para el país) y (iii) productividad baja (nuevas para la empresa) (Tabla 5) (Benavente et al., 2016).

Dentro de los países de América Latina y el Caribe, la definición de un buen mix de polí-ticas con una implementación exitosa debería tener en cuenta tres criterios: (i) una identi-ficación clara del problema que busca resol-ver la política, (ii) un diseño de intervención

adecuado que también pre-viene de potenciales fallas del gobierno (por ejemplo a través de la co-financiación privado, reintegro ex- post, financiación vinculada al desempeño, etc.), y (iii) las capacidades institucionales adecuadas para la interven-ción de la política (o ante la ausencia de estas capaci-dades, un mecanismo claro para la construcción de di-chas capacidades). Y debe-ría incluir un mix balancea-do de políticas de apoyo a la

“ Los estudiantes de

doctorado sirven de

puente entre la comunidad

académica y la productiva, crean

nuevo conocimiento en base a la

recombinación de conocimiento

y competencias cualitativamente

diferentes, y su movilidad

contribuye al aprendizaje

colectivo.


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demanda y a la oferta, corrigiendo la tendencia de políticas concentradas en el fortalecimiento de la oferta, y en particular en los subsidios e instrumentos financieros (Benavente et al., 2016) (pp.11-12).

Los siguientes párrafos ilustran los matices de algunos de estos instrumentos.

Políticas orientadas al fortalecimiento de la oferta de CTI

Uso, transferencia y valorización del conocimiento

La difusión y el efectivo uso del conocimien-to concentran la atención de quienes analizan cómo favorecer la innovación, a la vez que es objetivo explícito de un sinnúmero de progra-mas y políticas que buscan movilizar el cono-cimiento entre distintos actores y favorecer su utilización. Esta búsqueda ha llevado a la crea-ción de estructuras como agencias y unidades de transferencia en institutos de investigación y universidades. Otros de los mecanismos uti-lizados para la transferencia de conocimiento incluyen: laboratorios conjuntos entre universi-dades, institutos de investigación y empresas; spinoffs; licenciamiento de propiedad intelec-tual; contratos de investigación; movilidad de investigadores; publicaciones conjuntas; con-ferencias, exposiciones y otras vías específicas de comunicación; contacto informal dentro de redes profesionales; contratación de estudian-tes graduados (Bradley, Hayter, & Link, 2013); intercambio de material biológico y material genético; proyectos de investigación conjun-tos; licencias compartidas; consorcios; paten-tes; doctorados en las empresas; capacitación en universidades de investigadores industria-les; estancias de científicos en la industria (Héraud & Lévy, 2005).

Los estudiantes de doctorado sirven de puente entre la comunidad académica y la producti-va, crean nuevo conocimiento en base a la re-combinación de conocimiento y competencias cualitativamente diferentes, y su movilidad contribuye al aprendizaje colectivo. Este estu-dio subraya además la relevancia de los víncu-los entre ciencia e innovación industrial, y la importancia de contar con políticas científicas deliberadas y con políticas de innovación en ámbitos regionales (Héraud & Lévy, 2005).

Desde una perspectiva más general, los me-canismos y canales de vinculación a través de los cuales la investigación de las universidades impacta en el desarrollo regional son de dos tipos: (i) derrames del conocimiento o exter-nalidades positivas que no ocurren a través del mercado (éstos juegan un papel fundamental particularmente en las áreas de investigación de frontera donde el conocimiento no es tan codificable; algunos de estos canales de vincu-lación son los que se dan por ejemplo entre in-vestigadores, o entre ex-tutores y sus estudian-tes egresados, o con posdoctorados, o a través de relaciones sociales entre emprendedores y las oficinas de licenciamiento tecnológico de las universidades), y (ii) canales mediados por el mercado como el licenciamiento tecnológico o relaciones laborales entre académicos y em-presas (Mowery & Ziedonis, 2015).

Mowery & Ziedonis (2015) encuentran que los intercambios de conocimiento mediados por el mercado tienen un carácter más geográfi-camente localizado que los que no lo son. La discusión es relevante porque buena parte de los estudios sugiere que la contribución de la investigación de las universidades tiende a ser geográficamente concentrada, pero pocos estu-dios comparan los efectos de ambas modalida-des. Estos resultados muestran que los inter-cambios de conocimiento de las universidades vía mercado (licenciamiento por ejemplo) son más localizados geográficamente que los de-rrames de conocimiento, aunque es plausible que estos resultados reflejen la naturaleza in-completa de los contratos de licenciamiento, así como la necesidad de los licenciatarios de mantener su acceso al know how que es difí-cil de transmitir a través de documentos o de comunicaciones a larga distancia (Mowery & Ziedonis, 2015).

El concepto de transferencia de conocimiento no es el único utilizado. En algunos países se enfatizan otros conceptos y enfoques como por ejemplo el de valorización del conocimiento. En Holanda se hace referencia al valor del co-nocimiento, y en particular se señala la nece-saria adecuación y/o disponibilidad del cono-cimiento para darle un uso económico y/o más amplio a nivel de la sociedad, que se traduce en productos, servicios, procesos competitivos y actividad emprendedora (Rathenau Institute,

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2013). Estos planteos intentan dar cuenta de las múltiples vías de la difusión, transferencia y valorización del conocimiento y de los múl-tiples objetivos que se persiguen, además del económico.

Políticas orientadas a fomentar la demanda de CTI

Extensionismo tecnológico

Un instrumento utilizado para promover la di-fusión de conocimiento es el extensionismo tecnológico y de innovación. El extensionismo en el agro ha sido una práctica históricamente utilizada por muchos países como mecanismo de difusión de conocimiento y desarrollo tec-nológico, alcanzando su momento paradigmá-tico con la revolución verde. El extensionismo agropecuario consiste en la asistencia a pro-ductores, o más genéricamente a empresas, para mejorar su competitividad y capacidad de innovación. En el extensionismo es clave la proactividad de quien brinda el servicio, yendo en busca de acercarle soluciones a estos agen-tes y sus problemas (Rogers, 2013). Esto es de particular relevancia dado que en muchas oportunidades las PYMES no reconocen sus necesidades tecnológicas y por tanto éstas aún no se expresan como demandas. Son varios los países con experiencias de extensionismo (Shapira, Youtie, & Kay, 2011).

Un caso de reciente creación es el del Centro de Extensionismo Industrial en Uruguay; una iniciativa público-privada que aglutina al Mi-nisterio de Industria, Energía y Minería, la Cá-mara de Industrias y la Universidad de la Re-pública, con el apoyo de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). que se orienta a detectar demandas tecnológicas y de innovación en pequeñas y medianas empresas industriales, y articularlas con la oferta exis-tente de servicios y capacidades de CTI. Éste se ha enfocado a los sectores alimentario, me-talúrgico y plásticos, agregando recientemente química y madera, y busca también contribuir con la identificación de aquellos problemas tecnológicos o de innovación que no han sido abordados, y canalizarlos hacia la comunidad científica (CEI, 2015a). Cabe señalar que este instrumento también cumple una función de intermediación al canalizar la oferta de capa-cidades y apoyos existentes hacia las PYMES,

que repercute a nivel del funcionamiento del sistema (CEI, 2015b).

Compras públicas de y para la innovación

Las compras públicas resultan relevantes para la creación de demanda de nuevos productos y procesos, a la vez que contribuyen a visibilizar una demanda existente, y proveer un tamaño mínimo de mercado para una innovación en sus estadios más tempranos (Geroski, 1990; Guerzoni & Raiteri, 2015). Pueden ser utiliza-das para estimular el desarrollo de nuevos pro-ductos (bienes, servicios, sistemas), y también para generar posibilidades de innovación sin necesariamente apuntar a nuevos productos, y sí hacia la construcción de nuevas capacida-des. Estas dos modalidades se pueden clasi-ficar en compras públicas para la innovación en el primer caso (Edquist & Zabala, 2012), y compras públicas de innovación en el segun-do, con un rol más amplio como inductor de innovación, pero no limitando la innovación a nuevos productos, sino ampliando al desarro-llo de nuevas capacidades organizacionales y tecnológicas, así como a innovaciones en mer-cados maduros que pueden ser estimuladas por el gobierno a través de sus decisiones de compra (Rolfstam, 2012) en (Lember, Kattel, & Kalvet, 2014).

Políticas de demanda tecnológica como las de compras públicas influyen en el aumento de los incentivos y en la reducción de la incertidum-bre de los procesos de innovación, aunque se advierte que esto se observa cuando el instru-mento es utilizado complementariamente con otras políticas orientadas a la oferta, que con-llevan estímulos adicionales para la inversión privada en I+D (Guerzoni & Raiteri, 2015).

Inglaterra fue uno de los primeros países en di-señar políticas e iniciativas de compras públi-cas para promover la innovación. Es interesante que se ha aprovechado esta política para arti-cularse con otras agendas como la de PYMES y la de sustentabilidad. A modo de ejemplo, en ese país hay cinco iniciativas relacionadas: los planes de compras de innovación, la iniciati-va (reformulada) de investigación de pequeñas empresas, el compromiso de compras a futuro, un nuevo esquema para vincular demanda pri-vada y pública, y el programa de adopción de


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tecnologías innovadoras del departamento de Salud (Uyarra, Edler, Gee, Georghiou, & Yeow, 2014). Si bien la experiencia acumulada en ese país es muy sustantiva, persisten proble-mas que tienen que ver con la fragmentación de dichas experiencias, y la difusión subse-cuente de estas prácticas incluso a través de los mercados del sector público, creando una discontinuidad entre el lanzamiento de la in-novación y la respuesta más amplia al mismo. Esta dificultad se profundiza cuando la solu-ción desarrollada tiene potencial de aplicación en otros dominios de la política y ministerios y la desconexión entre la compra y la difusión reduce la visibilidad a nivel de una base más extendida (Uyarra et al., 2014).

Construcción de capacidades de innovación en las empresas

Los clusters se han utilizado como mecanis-mo de promoción de procesos de innovación, a partir de la creación de ventajas locales, la existencia de una infraestructura diversificada de apoyo a las empresas, y una identidad so-ciocultural con valores comunes que facilite la construcción de confianza (Altenburg & Me-yer-Stamer, 1999), además de vínculos hori-zontales y verticales intensos con proveedores y clientes (Rabellotti, 2010). Estos mecanis-mos han probado ser especialmente provecho-sos para pequeñas y medianas empresas, en tanto logran sobreponerse a obstáculos que les son vitales, como la falta de habilidades espe-cializadas, la dificultad de acceso a tecnolo-gía, insumos, mercados, información, créditos y servicios externos. De los estudios surge que hay que matizar estos resultados según los sectores: las estrategias de las empresas para realizar mejoras e innovación va-rían por sectores así como los beneficios de los clusters para estas empresas y su inserción internacional en cadenas de va-lor (Giuliani, Pietrobelli, & Ra-bellotti, 2005).

Otro tema importante en este sentido tiene que ver con el tipos de redes desarrolladas y cómo éstas afectan el desempeño de los clusters. Resultados recien-tes demuestran la importancia

de tener en cuenta rasgos particulares de las empresas, y que más allá de la proximidad geográfica y su arraigo en redes empresariales locales, la difusión del conocimiento vincula-do a la innovación se da de forma selectiva y despareja en los clusters. Las empresas no se benefician de igual modo de su participación/pertenencia a redes: importa la distribución heterogénea y asimétrica de su base de cono-cimiento (Giuliani, 2007).

Políticas sistémicas de ciencia, tecnología e innovación

Algunos autores proponen la necesidad de ir mas allá de las categorizaciones que plantean un relativo antagonismo entre los tipos de po-líticas, más aún si se acepta la pluralidad y complejidad que hacen al escenario actual. El enfoque de la complejidad permite la integra-ción de distintos diseños de políticas de CTI, y plantea que la integración de las políticas tiene una raíz teórica y no sólo instrumental (Robert & Yoguel, 2016).

En este sentido y relacionado con la necesi-dad de atender el doble enfoque de CTI para la competitividad y para un desarrollo soste-nible e inclusivo, se plantea la necesidad de diseñar políticas que articulen estas metas, de modo de favorecer el equilibrio entre cohesión y competitividad a nivel regional en Finlandia (Kautonen 2012), y que combinen las dos mo-dalidades de innovación: la de ciencia, tecno-logía e innovación basada en la producción y uso de conocimiento científico y tecnológico codificado, y la modalidad llamada “haciendo, usando e interactuando” vinculada con proce-sos de aprendizaje informal y know how basa-do en la experiencia (Berg Jensen, Johnson,

Lorenz, & Lundvall, 2007).

Políticas orientadas al desarrollo de CTI en sectores específicos

Distintas iniciativas dan cuenta de experiencias exitosas en la región, por ejemplo referidas a las exportaciones agropecuarias en Argentina y Brasil, o a la in-dustria informática en México, donde se ha promovido la co-laboración entre organizaciones públicas de investigación, trans-

“ La agenda

pendiente

es extensa y

compleja y requiere

investigación que integre

disciplinas, metodologías

y enfoques, y aprendizaje

a nivel de las políticas.

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ferencia de tecnología, servi-cios de extensión, promoción de exportaciones y actividad industrial (Benavente et al., 2014).

Esfuerzos en un sentido si-milar se buscan a través del desarrollo de agendas de in-vestigación colaborativas en-tre universidad y empresas en sectores específicos o con mi-nisterios, apuntando a favore-cer el surgimiento de solucio-nes a problemas concretos y proveer incentivos explícitos para la re-orientación de las agendas de investigación (Comisión Sectorial de Investigación Científica, 2016).

Hacia la articulación de políticas de CTI, sustentabilidad e inclusión

Este documento esboza una serie de dimensio-nes, conceptos y abordajes en torno a las te-máticas de CTI, desarrollo sustentable e inclu-sivo. Si bien en distintos ámbitos se plantea la necesidad de articular el estudio de CTI y ADS y las políticas que las integren y favorezcan, no es tanto lo que se ha avanzado en este sentido en ambos niveles. La agenda pendiente es ex-tensa y compleja y requiere investigación que integre disciplinas, metodologías y enfoques, y aprendizaje a nivel de las políticas.

Ejemplos de instrumentos y combinaciones de políticas orientadas a la transformación de re-gímenes de CTI y de política hacia la susten-tabilidad se encuentran en discusión e imple-mentación en algunos países como Finlandia o Inglaterra (Kivimaa & Kern, 2016) o a tra-vés de discusiones en torno a la bioeconomía (Van Lancker, Wauters, & Van Huylenbroeck, 2016), la eco-innovación abierta entendida como la producción, asimilación o explotación de un producto, proceso de producción, ser-vicio, o gestión, o métodos de negocios nove-dosos para la empresa (u organización) y que a través de todo su ciclo de vida resulta en la reducción de riesgo ambiental, polución y otros impactos negativos del uso de recursos (incluido el uso de energía) comparado a alter-nativas relevantes (Kemp & Pearson, 2007) en

(Ghisetti, Marzucchi, & Mon-tresor, 2015).

Recapitulación

A modo de cierre, como uno de los ejes a enfatizar se su-braya la importancia de avan-zar sustantivamente en polí-ticas que articulen de modo explícito CTI con desarrollo sustentable e inclusión so-cial, y en el conocimiento que sostenga este proceso (cono-cimiento de las políticas y co-

nocimiento para las políticas). Para esto es fundamental profundizar en varios frentes a la vez. Por un lado hace falta una dis-cusión y diálogo sobre los aspectos normativos que están detrás de las políticas, y los lími-tes y costos vinculados al desarrollo que es-tamos dispuestos a afrontar como sociedades. Este diálogo refiere a principios y valores, y a la necesidad de definir qué tipo de desarrollo construir, qué prioridades establecer y cómo alcanzarlo. A nivel del discurso, es consensual el imperativo de generar procesos de desarrollo sustentable e inclusivos basados en ciencia, tecnología e innovación. La puesta en prácti-ca de políticas y agendas de investigación que ilustren cómo hacerlo y que establezcan lími-tes claros en torno a lo aceptable (y no sólo lo deseable) tanto en los objetivos perseguidos como en los mecanismos y procedimientos es aún muy tímida.

Por otro lado, en la región falta articular capa-cidades y oportunidades de ciencia, tecnología e innovación. El desarrollo basado en CTI aún tiene camino por recorrer y no puede esperar a estar arraigado para articularse con la agenda de desarrollo sustentable. Urge esta articula-ción que potencie un desarrollo sustentable e inclusivo basado en CTI. Hacen falta diseños de políticas que contemplen los distintos ob-jetivos simultáneamente y que atiendan las di-námicas sistémicas, incluyendo instrumentos orientados a oferta y demanda de CTI.

Complementariamente, los desafíos apuntan a la construcción de capacidades institucionales y sistémicas, en términos de planificación de

“ Hacen falta diseños

de políticas que

contemplen

los distintos objetivos

simultáneamente y que

atiendan las dinámicas

sistémicas, incluyendo

instrumentos orientados a

oferta y demanda de CTI.


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las políticas, del diseño de instrumentos que tengan en cuenta las distintas externalidades del conocimiento y del uso de las tecnologías en los mercados finales, y en términos de la coordinación y coherencia de los incentivos e instrumentos públicos. El aprendizaje en y de las políticas es otro desafío por delante, con-cibiéndolas sistémicamente y orientadas hacia objetivos y estrategias de desarrollo sustenta-ble e inclusivo basado en ciencia, tecnología e innovación.

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