Politicas Educativas Mexicanas Felipe Martinez Rizo

Organizaciónde EstadosIberoamericanos

para la Educación,la Cienciay la Cultura

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Monográfico: Reformas educativas: mitos y realidades /Reformas educativas: mitos e realidadesSeptiembre-Diciembre / Setembro-Dezembro 2001

��Las políticas educativas mexicanas antes ydespués de 2001 ��Felipe Martínez Rizo

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FELIPE MARTÍNEZ RIZO

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Nº 27 (2001), pp. 35-56

LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS MEXICANASANTES Y DESPUÉS DE 2001

Felipe Martínez Rizo (*)

SÍNTESIS: A partir de un breve repaso de las políticas educativas queguiaron el desarrollo del sistema educativo mexicano durante el siglo XX,el artículo centra la atención en el análisis de las políticas de la últimadécada del mismo, y en el del Programa Nacional de Educación 2001-2006, que contiene la propuesta de políticas para los primeros años delsiglo XXI, tal como han sido presentadas por los responsables del sectoreducativo del equipo del presidente Vicente Fox. Se encuentra un gradoconsiderable de continuidad, a la vez que un esfuerzo explícito porsuperar las limitaciones detectadas en las políticas de los dos sexeniosprevios, que fueron los últimos del régimen en que el gobierno del paísestuvo controlado por el Partido Revolucionario Institucional.

SÍNTESE: A partir de um breve repasso das políticas educativas queguiaram o desenvolvimento do sistema educativo mexicano durante oséculo XX, o artigo centra a atenção na análise das políticas da últimadécada do mesmo, e no do Programa Nacional de Educação 2001-2006,que contém a proposta de políticas para os primeiros anos do século XXI,assim como foram apresentadas pelos responsáveis do setor educativo daequipe do presidente Vicente Fox. Encontra-se um considerável grau decontinuidade, e ao mesmo tempo um esforço explícito por superar aslimitações detectadas nas políticas dos dois sexênios prévios, que foramos últimos do regime em que o governo do país esteve controlado peloPartido Revolucionário Institucional.

(*) Profesor del Departamento de Educación de la Universidad Autónoma deAguascalientes, México.

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1. INTRODUCCIÓN

Las elecciones de julio de 2000 constituyeron un hito en lahistoria de México, al tener como resultado la llegada a la presidencia dela República del candidato de una organización política diferente de laque, con diversos nombres, monopolizó el poder federal desde 1929: elPartido Revolucionario Institucional, PRI.

La duración casi secular del sistema político emanado de laRevolución de 1910 —como rezaba la expresión en que se plasmaba lalegitimidad del régimen priista— y su naturaleza fundamentalmente nodemocrática, hicieron que la toma de posesión de Vicente Fox, el 1 dediciembre de 2000, fuera vista con grandes expectativas por la sociedadmexicana, que, en una proporción considerable y de manera sin dudaexcesiva, esperaba del nuevo presidente una solución rápida, casi mági-ca, de los ancestrales problemas de pobreza y desigualdad del país. Ensentido opuesto, elementos importantes hacían esperar una gran conti-nuidad de las políticas públicas en relación con las adoptadas por los tresúltimos gobiernos federales priistas:

• Primero: los aspectos positivos del antiguo régimen, que, allado de los más oscuros —sobre todo en lo relativo acorrupción y autoritarismo—, enfrentó con éxito retos im-portantes, incluyendo el de ofrecer educación a una pobla-ción que, entre los años 50 y 70 del siglo XX, experimentó elcrecimiento demográfico más fuerte de cualquier país en lahistoria mundial previa.

• Segundo: un entorno económico y político mundial caracte-rizado por la convergencia de poderosas tendencias dirigidasal fortalecimiento de los mercados globales, la divisióninternacional del trabajo y una competitividad económicabasada en la ciencia y la tecnología.

• Tercero: las concepciones ideológicas y políticas de Fox y dequienes lo apoyaron como candidato —el Partido AcciónNacional, el Verde Ecologista de México y el grupo llamadoAmigos de Fox—, más allá de puntos particulares cercanosa la izquierda y de manera congruente con su origen empre-sarial, en esencia no son muy diferentes de las de los últimosgobiernos priistas, cuestionados como neoliberales por laoposición de izquierda.

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• Cuarto: la previsible dificultad para tomar medidas quevariaran fuertemente el rumbo de las políticas nacionales,dada la ausencia de una mayoría clara en el Congreso, lo quese traduce en una gran lentitud para aprobar medidaslegislativas tan importantes como una reforma fiscal quepermita al ejecutivo contar con más recursos.

Un elemento adicional de difícil previsión a fines de 2000 sesuma a los anteriores para dificultar la adopción de medidas novedosasimportantes un año más tarde: la recesión económica nacional e interna-cional, que hace crecer considerablemente la dimensión de las necesi-dades, al tiempo que los recursos gubernamentales se reducen con losprecios del petróleo y los ingresos fiscales.

2. LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS MEXICANAS EN EL SIGLO XX

Para dimensionar los cambios recientes de las políticas educa-tivas mexicanas, es necesario tener presente que por su Constitución elpaís es una república federal, formada por 31 estados y un distrito en elque reside el gobierno federal; en realidad, y en parte debido a la ausenciade un funcionamiento plenamente democrático de las institucionesnacionales, el régimen de gobierno a lo largo del siglo XX se distinguió porun fuerte centralismo, mayor incluso que el de muchos países democrá-ticos de régimen no federal.

El sistema educativo moderno se constituyó a partir de lasegunda mitad del siglo XIX, después de que la Constitución de 1857adoptara la idea de una educación elemental pública laica, obligatoria ygratuita. Desde entonces hasta la época de la Revolución (1910-1917),y de manera congruente con el régimen federal, el manejo de laeducación fue responsabilidad de cada estado, y al gobierno federal sólole correspondió manejar las escuelas del distrito y de los territoriosfederales. Tras la aprobación de la Constitución de 1917, el gobiernofederal incrementó su peso respecto a los estatales en todos los ámbitos.En lo relativo a educación esto se reflejó en la creación de un ministeriofederal, la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921. A partir deese momento el peso del gobierno federal en el manejo de todo el sistemaeducativo nacional se hizo cada vez mayor. De esa fecha a la década de1990 pueden distinguirse unas cuantas grandes tendencias en laspolíticas educativas:

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• La de impulsora de la SEP, que veía en la escuela un medioclave para construir un país culto y democrático tras laRevolución. Admirador de las culturas prehispánicas y de lospredicadores que acompañaron la conquista en el siglo XVI,José Vasconcelos promovió la educación con una concepcióncivilizadora y un espíritu misionero, que se reflejó en heroi-cas campañas de alfabetización y continuó con la época deoro de la escuela rural mexicana.

• La llamada de la educación socialista, impulsada a partir de1934 con la presidencia de Lázaro Cárdenas, y que duróhasta el final de la de Ávila Camacho, en 1945, con la ideade formar un hombre libre de prejuicios y fanatismos religio-sos, y una sociedad igualitaria, con una visión romántica yentusiasta con los primeros logros de la revolución soviética.

• Desde finales de los años 20 se desarrolló también unproyecto paralelo a los anteriores, el de la educación tecno-lógica, orientada a apoyar la industrialización del país,impulsado por Moisés Sáenz desde la presidencia de Calles.

• A mediados de la década de 1940 se estableció la tendenciaque se conoce con la expresión de escuela de la unidadnacional, promovida por Jaime Torres Bodet, lo que supusoel abandono del proyecto de educación socialista.

• A partir de entonces comenzó a desarrollarse lo que llegaríaa ser la política de modernización educativa de fines delsiglo; podemos rastrear los antecedentes de esos elementosrepasando las políticas educativas de los sexenios guberna-mentales de la segunda mitad del siglo XX (cfr. Latapí(coord.), 1998; Meneses, 1984, 1991, 1996).

En el sexenio de Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958) las escue-las comenzaron a enfrentar las primeras manifestaciones de la explosióndemográfica; el secretario de Educación Pública, J. Ángel Ceniceros,planteó por primera vez la necesidad de planificar el desarrollo delsistema.

En su segundo período al frente de la SEP, en el sexenio deAdolfo López Mateos (1958-1964), Torres Bodet dirigió la elaboracióndel primer plan nacional de educación, el Plan de Once Años, en formacasi simultánea aunque relativamente independiente de los primeros

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esfuerzos de planeación hechos en otras partes de América Latina, comoColombia, con influencia de los trabajos de la OCDE y de la UNESCO, enparticular del Proyecto Regional Mediterráneo.

Varias innovaciones importantes formaron parte de las políticasdel Plan de Once Años, tratando de hacer frente a la explosión demográ-fica en el ámbito escolar, aumentando la capacidad de atención delsistema educativo: el doble turno en las escuelas, el impulso delprograma federal de construcción de escuelas (CAPFCE) y el crecimientode las escuelas normales para formar los maestros que se requerían. Otrasiniciativas buscaban mejorar la calidad de la enseñanza, teniendo encuenta las necesidades de los sectores mayoritarios de la población,formados por familias cuyas cabezas tenían baja o nula escolaridad y nocontaban con los elementos básicos para apoyar a sus hijos; en este rubrodestacó el programa de libros de texto gratuitos para todos los grados dela enseñanza primaria.

En el sexenio de Díaz Ordaz (1964-1970) las políticas del Plande Once Años —concebido para cubrir cinco años del sexenio de LópezMateos y los seis del siguiente— se siguieron aplicando; el aceleradocrecimiento demográfico hizo que las cifras absolutas de matrículaprevistas se rebasaran, aunque la cobertura de la demanda siguiera sinalcanzar el 100%.

La llegada de cohortes crecientes de alumnos al final de laprimaria y la secundaria, como resultado de los esfuerzos anteriores, hizoque en el sexenio de Echeverría (1970-1976) la presión de la demandase transfiriera a los niveles siguientes, dando inicio a una época decrecimiento sin precedentes de la educación media superior y superior,que se afrontó con una política de apoyo a la creación de nuevasinstituciones en esos niveles: el Colegio de Ciencias y Humanidades, elColegio de Bachilleres, las Escuelas Nacionales de Estudios Profesiona-les de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), la Univer-sidad Autónoma Metropolitana, el crecimiento de universidades públi-cas y de institutos tecnológicos en los estados, y el desarrollo de laeducación superior privada. En primaria se efectuó una reforma curriculary se elaboraron nuevos libros de texto; se aprobó también una nueva LeyFederal de Educación Superior. El Instituto Nacional de Educación deAdultos y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología fueron otras de lasinstituciones que surgieron en ese período.

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En el terreno educativo, el sexenio de López Portillo (1976-1982) comenzó con un nuevo esfuerzo de planeación, que dio lugar alPlan Nacional de Educación presentado en siete volúmenes por PorfirioMuñoz Ledo a fines de 1977, que comprendía un amplio diagnóstico delsistema educativo, así como programas de trabajo para la educaciónbásica, la formación de maestros, la educación en zonas deprimidas ypara grupos marginados, la educación abierta, la capacitación, la educa-ción tecnológica, la educación superior, la difusión de la cultura; lajuventud, el deporte y la recreación, y la educación para la salud. Sinembargo, el Plan carecía de metas, que se anunciaban para los mesessiguientes. El intempestivo cambio del secretario de Educación Pública,sustituido por Fernando Solana, hizo que el Plan nunca fuera terminadoy que en su lugar se adoptara un conjunto de políticas menos ambiciosopero de enfoque muy práctico, con los llamados Programas y Metas delSector Educativo 1979-1982, que comprendían 5 grandes objetivos y52 programas, de los cuales 11 se definían como prioritarios, todos conmetas precisas calendarizadas hasta 1982.

Ese conjunto de programas se llevó a la práctica a lo largo delsexenio. Los resultados mostraron la bondad de un enfoque de planeaciónpráctico e imaginativo: pese a que las cohortes de niños más numerosasde la historia del país, las nacidas a mediados de los 70, llegaron a laescuela a principios de los 80, fue justamente en 1982 cuando sealcanzó por fin el viejo anhelo de que todos los niños pudieran teneracceso al 1er. grado de la primaria. Eso fue posible porque se abandonóel esquema rígido de escolarización mediante planteles convencionales,siendo reemplazado por una variedad de estrategias: albergues escolares,transporte, instructores comunitarios, etc. Sólo así pudo abatirse lademanda marginal no atendida en varias décadas. La meta de laeficiencia terminal, por su parte, siguió sin poder alcanzarse.

Un rasgo importante de la política educativa del sexenio 76-82fue el impulso a la descentralización educativa que se dio en marzo de1978, con la creación de las delegaciones de la SEP en los estados de laRepública; esta política reforzaba intentos descentralizadores previospoco exitosos, cuya urgencia ponía de manifiesto la creciente evidenciade lo inapropiado del centralismo en un país de las dimensiones deMéxico.

Al haberse vuelto obligatoria la elaboración de planes sexenalesde desarrollo, tanto de tipo general como para cada sector de laadministración pública, en el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-

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1988) las políticas educativas se plasmaron en el Programa Nacional deEducación, Cultura, Recreación y Deporte 1984-1988. En el contextode la grave crisis económica que estalló a principios de 1982, elPrograma planteaba una revolución educativa, con seis objetivos: elevarla calidad a partir de la formación integral de docentes; racionalizar el usode los recursos y ampliar el acceso a servicios, dando prioridad a zonas ygrupos desfavorecidos; vincular educación y desarrollo; regionalizar laeducación básica y normal y desconcentrar la superior; mejorar laeducación física, el deporte y la recreación; y hacer de la educación unproceso participativo.

Los logros de la política educativa del sexenio distaron muchodel eslogan de revolución con que se le designó; la crisis económica sereflejó en la reducción de los recursos para la educación, en especial losrelativos al salario de los maestros, que sufrieron un grave deterioro. Otroaspecto central de la política, el relativo a la descentralización, no mostróavance alguno.

3. LA POLÍTICA DE MODERNIZACIÓN EDUCATIVA 1989-2000

Continuando y reforzando el cambio de rumbo comenzado porMiguel de la Madrid, las tendencias modernizadoras llegaron a un puntoculminante en la presidencia de Carlos Salinas (1988-1994). El térmi-no modernización se volvió central en el discurso y en las políticas, condos vertientes: por una parte, el distanciamiento respecto a las posturaspostrevolucionarias, especialmente en la versión predominante en lossexenios de Echeverría y López Portillo, considerados populistas eineficientes; por otra, el deseo de incorporar a México al grupo de paísesaltamente desarrollados.

Ambas vertientes coincidían en orientar la política en direcciónde la reducción del peso del Estado en la economía, incrementando encambio el papel del mercado, coincidiendo con las tendencias de Reagany Thatcher dominantes en la época. En el marco de las nuevas ideas sobrela sociedad del conocimiento y de la importancia de basar la competitividadno en el bajo precio de las materias primas y de la mano de obra, sino enuna mayor productividad gracias a los avances de la ciencia y latecnología, la modernización del país incluía, como componente funda-mental, la del sistema educativo.

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Las políticas del Programa de Modernización de la Educación1989-1994 aplicaban las ideas generales sobre modernización al terre-no educativo en nueve capítulos, relativos a la educación básica, laformación de docentes, la educación de adultos, la capacitación para eltrabajo, la educación media superior; la educación superior, el postgradoy la investigación; los sistemas abiertos, la evaluación, y los inmuebleseducativos.

En el sexenio de Salinas se dieron avances reales: la obligatorie-dad de la enseñanza secundaria, nuevos planes de estudio y nuevos librosde texto, así como la nueva Ley General de Educación y las reformas delArt. 3° de la Constitución. De especial trascendencia potencial fueron losavances en la descentralización educativa: en mayo de 1992, conErnesto Zedillo al frente de la SEP, se logró el consenso necesario paraque los 31 gobernadores de los estados de la República y el poderosoSindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) firmarancon el gobierno federal el Acuerdo Nacional para la Modernización de laEducación Básica y Normal (ANMEB), con cuya base el gobierno federaltransfirió a los estados el manejo y control de sus respectivos sistemaseducativos en los niveles de educación básica y normal. Pese a estosavances, es cierto que las políticas educativas del sexenio salinista noresolvieron los viejos problemas educativos, como los de calidad yequidad; los defectos estructurales del sistema, en especial la imbrica-ción del sindicato y las autoridades en la toma de decisiones, siguieronintactos.

Señalar las limitaciones de las políticas del sexenio 89-94 noimplica compartir las críticas que las descalifican de manera absolutacomo neoliberales; contra la idea de que se pretendía privatizar laeducación, el sexenio salinista aprovechó la espectacular recuperacióneconómica de la primera mitad de los 90 para incrementar en formanotable la cantidad de recursos públicos destinados a la educación, sobretodo mediante una importante recuperación de los salarios del magiste-rio. El gasto público en educación llegó, en 1994, a 5.7% del PIB, frenteal 3.56% de 1989 (SEP, 1996: 165).

En el mismo sentido, conviene recordar también que al díasiguiente de la firma del Acuerdo para la Modernización, en mayo de1992, Carlos Salinas anunció el inicio de un importante programacompensatorio, que fue seguido después por otros similares: el Programade Apoyo al Rezago Escolar. El PARE fue financiado con recursos delBanco Mundial y estuvo dirigido a los cuatro estados más pobres del país,

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en una clara señal de que la descentralización no implicaba abandonara su suerte a las entidades más pobres, y de que la modernización,criticada frecuentemente con la etiqueta de neoliberal, no era enrealidad incompatible con una preocupación por la equidad, valor que enla Ley General de Educación de 1993 ocupó un lugar destacado, sinprecedentes en la legislación educativa nacional.

La llegada a la presidencia de México de Ernesto Zedillo,anteriormente titular de la SEP, hizo que las políticas de su gobierno(1994-2000) tuvieran un alto grado de continuidad respecto a las deCarlos Salinas; por ello, en este análisis se considera que el antecedenteinmediato de las políticas del gobierno de Vicente Fox es el de moderni-zación, que caracterizó a la política educativa mexicana desde 1989hasta 2000.

Elaborado en 1995 bajo la dirección de Miguel Limón, elPrograma de Desarrollo Educativo 1995-2000 (SEP: 1996) comprendeuna introducción, que desarrolla de forma escueta algunos principiosque sustentan las políticas a seguir; éstas se desarrollan fundamental-mente en tres partes, relativas a la educación básica, la de adultos y lamedia superior y superior; en una cuarta parte se presentan cifras sobreel financiamiento del sistema educativo y se subraya la necesidad de queel esfuerzo se distribuya entre el gobierno federal, los de los estados ymunicipios y los particulares.

Una rápida evaluación de los resultados del sexenio 1995-2000 muestra la habitual combinación de aspectos positivos y negativos(cfr. SEP 2000a, b, c). En el lado positivo de la balanza destacan:

• En lo relativo a educación básica —que desde 1993 incluyelos seis grados de primaria y los tres de secundaria—, que lascifras de cobertura y eficiencia terminal aumentaron demanera importante, como resultado de la prioridad asignadaa la educación básica respecto de la media superior y lasuperior, y de la disminución de la presión demográfica enel grupo de edad 6-14.

• Esfuerzos compensatorios que incluían programas confinanciamiento internacional y trabajos con recursos propiosque articulaban a las Secretarías de Salud y de DesarrolloSocial, alcanzaron a cubrir todos los estados de la República,en un esfuerzo sin precedentes en pro de la equidad.

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• Una importante reforma curricular de la primaria, seguidapor la renovación de los libros de texto gratuitos, mejorandosu calidad y publicando libros en una veintena de lenguasindígenas.

• Proyectos innovadores que buscaban mejorar cualita-tivamente la educación en ámbitos como la enseñanza de lalectoescritura, las matemáticas o las ciencias, la gestiónescolar, etc.

• La mejora técnica de los trabajos de evaluación de laeducación básica emprendidos por la SEP desde 1979, y laparticipación de México en evaluaciones internacionales.

• Pese a la prioridad de la educación básica y las limitacionespresupuestales, y desmintiendo las acusaciones de que sebuscaba privatizar la educación superior, en este nivel losapoyos a las universidades públicas iniciados por Salinascontinuaron (Fondo para la Modernización de la EducaciónSuperior, FOMES) y surgió uno muy importante, el Programapara el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), eje de lanueva política nacional de educación superior.

• La consolidación del proyecto de Universidades Tecnológi-cas, que ofrece carreras superiores cortas y que habíacomenzado a fines del sexenio de Salinas.

• Diversos mecanismos de evaluación de programas e institu-ciones de educación superior, como el Centro Nacional deEvaluación (CENEVAL), los Comités Interinstitucionales deEvaluación de la Educación Superior (CIEES), y variasagencias acreditadoras de programas.

Frente a los logros anteriores, el lado negativo de la balanzasigue mostrando puntos preocupantes:

• Pese a los esfuerzos realizados, el censo de 2000 mostróque, de un total de unos 20 millones de niños y jóvenes de6 a 14 años de edad, alrededor de un millón sigue fuera dela escuela; aunque en términos relativos se trata de un 5%,la cifra absoluta es importante.

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• La reforma curricular de la secundaria sigue pendiente, aligual que una profunda redefinición de la educación mediasuperior.

• Los incrementos al financiamiento del sistema educativo sevieron bruscamente interrumpidos en 1995, debido a lacrisis económica que detonó en diciembre de 1994; pese ala recuperación posterior, los niveles de 1994 solamentelograron recuperarse a fines del sexenio 1994-2000.

• Los resultados de las evaluaciones nacionales e internacio-nales de la educación básica no se difundieron, mantenién-dose como documentos confidenciales, sin que se aprove-charan para fundamentar acciones de mejoramiento ni parala rendición de cuentas.

• La participación social sigue siendo un buen deseo.

• Pese a la transferencia de recursos que siguió a la firma delAcuerdo Nacional de 1992, la federalización de la educa-ción básica sigue siendo insuficiente: en unos estados hadenotado esfuerzos nuevos, pero en otros sólo ha consistidoen cambios administrativos superficiales. La transición desistema central a descentralizado está lejos de terminar;falta el paso al municipio.

• Correlativamente, el peso del gobierno federal sigue siendoexcesivo; dado el centralismo del sistema fiscal, los recursospara los estados provienen ante todo de transferenciasfederales, en tanto que, en general, los recursos propiostienen un peso menor; por otra parte, la Constitución mismaatribuye en forma exclusiva al nivel federal competenciasclave en el campo educativo, incluyendo la de establecerplanes y programas de estudio de educación básica en todoel país.

Resum iendo, y de manera similar al sexenio anterior, la políticaeducativa de los años 1995 a 2000 tampoco fue simplem ente neoliberal.Aunque el calificativo pueda aplicarse con propiedad a algunas políticaseconómicas del sexenio, su influencia sobre la educación se vio atemperadapor el peso de la vocación social que en M éxico se atribuye a la escueladesde la Revolución.

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Por otra parte, la descentralización educativa promovida duran-te la década pasada, denominada federalización, fue sin duda un avancedesde la óptica del fuerte centralismo prevaleciente a lo largo del siglo XX,pero en la perspectiva de lo deseable es claramente insuficiente, pues elmargen de acción de los estados permanece muy reducido, y el peso delministerio federal, la Secretaría de Educación Pública, sigue siendo dehecho, y aún en la legislación, el principal.

Ampliando uno de los incisos anteriores debe destacarse unúltimo rasgo, relativo a los cambios de la educación media, que hantenido un lugar destacado en las recientes reformas educativas enmuchos lugares. En México la enseñanza media comprendía la secunda-ria, llamada media básica, y el bachillerato o formación técnica equi-valente, denominado media superior; desde la Ley de 1993 la secundariaforma parte de la educación básica, y como tal se volvió obligatoria, perofuera de eso no tuvo cambios significativos y su reforma curricular quedóa la espera de mejores tiempos.

4. LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS DEL SEXENIO 2001-2006

4.1 EL PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIÓN PARA EL SEXENIO

El 28 de septiembre de 2001 se dio a conocer el programasexenal del sector educativo que cada gobierno federal debe elaborar,según prescribe la ley. Bajo el nombre genérico de Programa Nacional deEducación 2001-2006, el documento lleva el subtítulo de Por unaeducación de buena calidad para todos. Un enfoque educativo para elsiglo XXI.

En el período de transición, tras el triunfo electoral, variosgrupos de trabajo prepararon los lineamientos del programa de gobierno.Para el sector educativo se produjo el documento Bases para el ProgramaSectorial de Educación 2001-2006 (Coordinación del Área Educativa,2000). Tras la toma de posesión de Reyes Tamez al frente de la SEP,comenzó el proceso de elaboración del programa sexenal con el trabajode los equipos de cada área del ministerio, y con las rituales y pocoefectivas consultas masivas al magisterio, a los padres de familia y a lasociedad en general. Tras una última etapa de integración y redacciónque tuvo lugar en los meses de julio, agosto y septiembre, se presentópúblicamente el Programa, que se estructura en tres partes:

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La Primera se denomina El punto de partida, el de llegada y elcamino, y comprende seis puntos, en los que se hace la relación deldocumento con el Plan Nacional de Desarrollo; se proponen elementospara lo que se denomina un pensamiento educativo para México; sepresenta un diagnóstico sintético de la situación del sistema educativomexicano en 2001; se propone una visión de la situación deseable delsistema a largo plazo, para el año 2025, a la que se designa con laexpresión un enfoque educativo para el siglo XXI; se precisan objetivos enel horizonte de mediano plazo de 2006; y se definen mecanismos deevaluación, seguimiento y rendición de cuentas.

La Segunda Parte del Programa, denominada Reforma de lagestión del sistema educativo, se refiere a puntos comunes a todos lostipos, niveles y modalidades educativos que tienen que ver con aspectosde naturaleza estructural, en particular los relativos a la organización delsistema educativo; su financiamiento; los mecanismos de coordinación,consulta de especialistas y participación social; el marco jurídico, y variosasuntos relativos al conocimiento del sistema educativo, su evaluación ysu gestión integral.

La Tercera Parte del documento, titulada Subprogramas secto-riales, comprende cuatro capítulos que contienen cada uno lossubprogramas de educación básica, media superior, superior y para lavida y el trabajo. Tras una breve Conclusión General, un anexo abarca elPrograma de Servicios Educativos para el Distrito Federal 2001-2006.

4.2 LAS NOVEDADES DEL PROGRAMA 2001-2006

El Programa Nacional de Educación 2001-2006 presentarasgos novedosos en comparación con los documentos equivalentes desexenios anteriores. Comenzando por la Tercera Parte, la más compara-ble, ya que contiene los subprogramas relativos a los diferentes tiposeducativos:

• Empezando con el punto que se acaba de mencionar, esnovedoso el subprograma para el Distrito Federal: como elgobierno de la entidad no ha querido asumir el control de losservicios de educación básica aplicando el Acuerdo para laModernización de 1992, la SEP debe seguir encargándosede ellos a través de una subsecretaría especial, la cualelaboró el subprograma en cuestión que, por su naturaleza

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diferente a los demás, que son de carácter normativo gene-ral, no se incluye en el cuerpo del Programa sino en un anexo.

• El subprograma más novedoso de la Tercera Parte es el deeducación media superior: en planes sexenales previos, estenivel, que comprende el bachillerato y la formación técnicaequivalente, no daba lugar a un subprograma especial sinoque se incluía en el apartado de la educación superior, conla consecuencia de que se prestaba escasa atención a suespecificidad y se le restaba importancia. En contraste conesto, el Programa 2001-2006 consagra expresamente unsubprograma a educación media superior, reconociendo quese trata de un nivel educativo que requiere de atenciónespecial por dos razones: porque es el nivel que más creceráen el sexenio, dadas las tendencias demográficas y el incre-mento de los niveles de cobertura y eficiencia terminal de laprimaria y la secundaria, y porque los alumnos de educaciónmedia superior se encuentran en la edad más difícil y son losque necesitan un apoyo mayor de la escuela, adecuado a suedad, para hacer de ellos ciudadanos maduros, hombres ymujeres de provecho.

• El último subprograma de esta Parte, la educación para lavida y el trabajo —expresión que sustituye a la tradicional deeducación de adultos— no tiene la extensión de los demás;el Programa indica que no se trata de un subprogramacompleto, sino sólo de lineamientos que serán ampliadoscuando se constituya formalmente el organismo que mane-jará estas cuestiones, el Consejo Nacional de Educación parala Vida y el Trabajo (CONEVYT). En espera de que tal cosaocurra y de conocer el subprograma en su versión completa,no se puede juzgar su contenido; los lineamientos delPrograma anticipan, sin embargo, un acercamiento novedo-so a este tipo de educación: se incluye la de adultos tradicio-nal —alfabetización y educación básica para quienes no lacursaron en la infancia y capacitación para el trabajo con-vencional— pero también la formación permanente deprofesionales y la educación para enfrentar necesidadesdiversas de la vida, lo que es congruente con las tenden-cias actuales y las previsibles de la sociedad mexicana delsiglo XXI.

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• El capítulo relativo a educación superior es muy diferente alequivalente del Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, pero en cambio tiene clara continuidad respecto alPROMEP que, como se ha dicho, constituye el eje articuladorde la política de la SEP sobre educación superior desde1997; a este respecto el Programa 2001-2006 tiene tam-bién claras coincidencias con el documento prospectivoelaborado dos años antes por la Asociación Nacional deUniversidades e Instituciones de Educación Superior, con eltítulo La educación superior hacia el siglo XXI. Líneas estra-tégicas de desarrollo (ANUIES, 1999). Se contempla uncrecimiento extraordinario de la demanda de este tipoeducativo durante los seis años del nuevo gobierno, y paraque el sistema educativo esté en condiciones de atenderla,de manera que se satisfagan también las necesidades de lossectores productivos y las de la sociedad en general, secontempla un aumento importante del número de institu-ciones, a la vez que la diversificación de los programas, conespecial atención a los de dos años por su reducido pesoactual en el total, pero sin descuidar la licenciatura y elpostgrado, subrayando su pertinencia y su calidad. Se con-templa también la continuación y el fortalecimiento de losprogramas de evaluación y de apoyo a la consolidación de lasinstituciones.

• El subprograma de educación básica es el más extenso de loscuatro de la Primera Parte, y contiene un variado conjuntode propuestas, unas nuevas y otras que continúan programasen operación, a las que da unidad una propuesta que, dehacerse realidad, significaría un cambio importante: el queconsistiría en poner a la escuela en el centro de la políticaeducativa con las instancias superiores a su servicio, desdela zona escolar a la SEP, pasando por el nivel estatal.

Un rasgo común a los subprogramas anteriores del Programa2001-2006, y también a los elementos de la Segunda Parte —que losdistingue favorablemente de sus predecesores—, es la inclusión demetas muy precisas en su contenido y en lo relativo al momento previstopara alcanzarlas.

La Segunda Parte, con lo estructural y lo relativo a la gestión delsistema educativo, constituye una novedad. De manera congruente con

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lo que apunta el subprograma de educación básica, se reconoce que lacalidad del sistema sólo puede ser fruto del trabajo de cada maestro encada aula de cada escuela; las estructuras del sistema, sin embargo,tienen un peso específico considerable que puede emplearse parafortalecer el trabajo de escuelas y maestros, pero que también puede serun lastre que dificulte los avances en la base del sistema. Los apartadosde la Segunda Parte constituyen un planteamiento que, en conjunto,buscan mejorar la forma en que funcionan las estructuras del sistemaeducativo, para que apoyen realmente la calidad de todas las escuelas.

• El primer apartado retoma lo relativo a la organización delsistema, incluyendo el viejo tema de su descentralización,así como la relación de los estados con el centro, el lugar dela escuela y los niveles intermedios: municipal y de zona odistrito escolar. Reconociendo avances y límites de lafederalización promovida por el Acuerdo de 1992, el Progra-ma 2001-2006 se propone impulsar el proceso para llevarloa su culminación en 2006, lo que implica la descentraliza-ción de la educación media superior y superior que todavíaes manejada por el gobierno federal, además de la transfe-rencia de los servicios de educación básica del DistritoFederal al gobierno de esa entidad. Pero el Programa 2001-2006, en forma consecuente con lo anterior, plantea tam-bién la necesidad de que se haga una profunda reestructu-ración de las oficinas centrales de la SEP misma, que, aldescentralizarse la operación de todo el sistema educativo,no tendría por qué conservar una estructura pesada y pocofuncional. El sistema educativo que el Programa contemplaes uno conformado por los de las 32 entidades federativas,plenamente consolidado e integrado en un gran conjunto enel que la SEP, como instancia central, no tendrá un predo-minio sobre los estados, y todas las decisiones importantes,así como las funciones normativas y evaluativas, seránasumidas en forma conjunta por estos.

• El financiamiento. A sabiendas de que sus ambiciosas metassustantivas no podrán alcanzarse sin una cantidad de recur-sos mayor a la que ha estado a disposición del sistemaeducativo, el Programa establece la meta de llegar en 2006al 8% del PIB destinado a educación, pese a que se reconocela dificultad de lograrlo. Considerando que, además delvolumen total de los recursos disponibles, la calidad educa-

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tiva depende también de su distribución y su utilización, elPrograma propone el desarrollo de criterios de distribuciónque reduzcan progresivamente la inequidad de la distribu-ción entre los estados de la República y hagan más eficientesu uso.

• Por lo que se refiere a los mecanismos de coordinación,consulta de especialistas y participación social, el Programapropone la creación de un conjunto de órganos especializa-dos: un Consejo Nacional de Autoridades Educativas, en elque las máximas autoridades de los 32 sistemas estatales,bajo la presidencia del secretario de Educación Pública,tomen las decisiones educativas más importantes en estre-cha coordinación; un Consejo de Especialistas de alto nively solvencia, en cuya opinión calificada se apoyen las autori-dades para la toma de decisiones; varios órganos de partici-pación, correspondientes a los grandes tipos del sistema, através de los cuales se organice la de los padres de familia yla de otras instancias de la sociedad, para aportar elementosa la toma de decisiones y para hacer efectiva la rendición decuentas. Se proponen también mecanismos para informar ala sociedad y para recoger sus puntos de vista.

• El marco jurídico de la educación nacional. Aunque la Ley de1993 es relativamente reciente, el avance de la educaciónnacional, tal como lo contempla el Programa 2001-2006,requiere sin duda de importantes adiciones y actualizacio-nes, tanto en lo que se refiere a la educación básica comomás todavía en relación con la media superior, la superior yla de adultos.

• Por lo que se refiere al conocimiento del sistema educativoy a los mecanismos para su evaluación y para su gestiónintegral, el Programa propone acciones precisas: mecanis-mos para apoyar investigación e innovación en todos losgrandes tipos educativos, así como sistemas nuevos o reno-vados de indicadores y de información, en el sentido másamplio de la expresión, para apoyar la toma de decisiones, lainvestigación y los indicadores; avances substanciales de lossistemas de evaluación de todos los tipos y niveles delsistema educativo nacional, incluyendo el fortalecimientode los mecanismos que ya existen para educación superior,y la creación de nuevos organismos para la básica y la media

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superior; un programa para apoyar el desarrollo de unacultura de planeación y la capacidad de una gestión moder-na y eficiente de la educación en todos sus niveles y en todoslos estados.

La Primera Parte, por último, tiene elementos muy convencio-nales, como el punto que hace la relación con el Plan Nacional deDesarrollo, el diagnóstico de la situación del sistema educativo en 2001,y los grandes objetivos al 2006. Los restantes son, en cambio, novedosos:

• El punto 2, Hacia un pensamiento educativo para México.Este apartado del Programa parte de la idea de que ladefinición de una política educativa se basa en algunasconcepciones educativas fundamentales, explícitas o implí-citas, que a su vez implican ciertas ideas sobre el tipo de paísque se juzga deseable, y, por consiguiente, sobre el tipo depersonas que se espera sean los ciudadanos que vivirán enese país, los que como niños y jóvenes serán los alumnos queel sistema educativo deberá preparar para su futura vidaciudadana.

Las nociones deseables de país, ciudadano y educaciónalcanzan, pues, una dimensión filosófica, lo que implica quehabrá tantas posturas como pensadores o, por lo menos,como corrientes de pensamiento; el Programa reconoce deforma expresa que el Estado no puede pretender imponeruna de tales posturas, que sería la de las personas que,circunstancialmente, ocupen los puestos que les permitendefinir el contenido de las políticas oficiales. A la letra, elapartado en cuestión dice:

La construcción de un pensamiento educativo que orientela política pública no es, por supuesto, una tarea exclusivadel gobierno; es también una tarea colectiva de maestros yacadémicos, de educadores y estudiosos de la educación:filósofos, historiadores, pedagogos, psicólogos, sociólogos,antropólogos y otros investigadores. El gobierno apoyarádicha tarea si promueve el desarrollo de instituciones edu-cativas y académicas fuertes y, en general, en la medida enque fomente las condiciones que propicien el estudio, lainvestigación, la reflexión y el diálogo respetuoso. Buscan-do promover esa reflexión y ese diálogo, se presentanalgunos elementos centrales del pensamiento educativo enque se basa el proyecto que contiene este Programa Nacio-nal de Educación 2001-2006 (SEP, 2001: 40).

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El punto 2 incluye cuatro apartados relativos, respectiva-mente, a la justicia y la equidad educativas; al papel de laeducación en el fortalecimiento de la identidad nacional enuna sociedad multicultural como la mexicana; a la respon-sabilidad pública sobre la educación; a la innovación educa-tiva en la sociedad del conocimiento, y a la complejidad delcambio educativo.

• El cuarto punto de la Primera Parte, que contiene la visióndeseable del sistema educativo al año 2025, es novedosatambién. Se inicia con la idea de que una transformaciónprofunda de algo tan complejo y vasto como el sistemaeducativo de un país de 100 millones de habitantes nopuede hacerse en seis años sino que implica tiempos muchomás largos, pero que las metas que se establezcan en unhorizonte cercano adquieren sentido pleno si se ponen en laperspectiva del largo plazo y se ven como etapas en unrecorrido de gran aliento.

Con la terminología de los métodos de planeación estratégi-ca, se define el futuro deseable del sistema educativomediante un conjunto de rasgos que configuran una imagenobjetivo o visión que debería constituir un propósito digno dealcanzar, que podría concitar el entusiasmo de los actoresdel sistema para conseguirlo. Para caracterizar esa visión a2025, el Programa utiliza también la expresión de unEnfoque Educativo para el Siglo XXI, cuya versión mássintética se resume en tres párrafos:

En 2025, el Sistema Educativo Nacional, organizado enfunción de los valores de equidad y calidad, ofrecerá a todala población del país una educación pertinente, incluyentee integralmente formativa, que constituirá el eje fundamen-tal del desarrollo cultural, científico, tecnológico, económi-co y social de México.

Por sus concepciones pedagógicas y una creativa utiliza-ción de la tecnología, la educación mexicana será efectiva,innovadora y realizadora; sus resultados serán reconocidosnacional e internacionalmente por su buena calidad, frutodel profesionalismo de los educadores, de recursos propor-cionados a sus responsabilidades, del uso de la información

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para alimentar la planeación y la toma de decisiones, y demecanismos rigurosos y confiables de evaluación.

El Sistema Educativo será una organización que aprende-rá de su entorno y se adaptará rápidamente a sus cambios,con una estructura flexible y diversificada, que corresponde-rá a un auténtico federalismo. Incluirá la enseñanza formaly la educación para la vida y el trabajo; articulará los tipos,niveles y modalidades, y las escuelas e instituciones delsistema entre sí y hacia el exterior; contará con órganos deconsulta efectivos, con un marco jurídico funcional, y conla participación y el apoyo de toda la sociedad (SEP, 2001:71).

El Programa desglosa la versión sintética anterior del ModeloEducativo Siglo XXI en las páginas siguientes, desarrollandocada uno de sus puntos (SEP, 2001: 72-75). La SegundaParte, y cada uno de los subprogramas de la Tercera,contienen también visiones particulares de cada uno de lostipos de educación o de los aspectos a que se refiere cadaapartado.

• El último punto de la Primera Parte, denominado Cómosaber si avanzamos: evaluación y rendición de cuentas, hacereferencia al Sistema Nacional de Indicadores de la Presi-dencia de la República, que cubre aspectos clave de todoslos sectores de la administración pública, así como alsistema, más completo, de indicadores educativos que lasautoridades del sector requieren para sustentar sus decisio-nes. Además, el punto incluye consideraciones sobre laimportante noción de rendición de cuentas, que debeprecisarse puntualizando quién debe rendir cuentas, antequién, sobre qué aspectos, cuándo y cómo (SEP, 2001: 79).

5. CONSIDERACIONES FINALES

El Programa 2001-2006 pretende guardar un delicado equi-librio entre continuidad y cambio en relación con las políticas seguidaspor las autoridades del sistema educativo durante los dos períodosanteriores de la administración federal, los sexenios de Carlos Salinas yErnesto Zedillo, de 1989 al 2000. La razón de que se busque esa posturaintermedia es doble: por una parte, se debe al reconocimiento de que, allado de limitaciones y fallas claras, las políticas previas tuvieron también

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aciertos importantes que deben conservarse; por otra parte, la prudenciaa que obliga el reconocimiento de la complejidad de los cambioseducativos de que trata el quinto apartado del punto 2 de la PrimeraParte (Cfr. SEP, 2001: 52-55).

Al comenzar la Segunda Parte, el Programa Nacional de Edu-cación 2001-2006 hace una reflexión explícita sobre el tema del cambioy la continuidad, a partir de tres citas textuales del Plan Nacional deDesarrollo que muestran la presencia de la tensión en el documento basede las políticas públicas del gobierno de Vicente Fox:

El Plan Nacional de Desarrollo afirma que, para alcanzar susgrandes propósitos, se necesitan acciones capaces de transformarradicalmente los esquemas tradicionales de gestión, y añade queno se trata de un proceso de mejora gradual y paulatina, sino degenerar rápidamente los cambios profundos que nos permitanrecuperar el tiempo perdido y la capacidad de respuesta paraatender con prontitud y eficacia las necesidades de la sociedad.

Sin embargo, el Plan Nacional precisa después que, no obstantela urgencia evidente del cambio, el reto de forjar un buen gobiernono es una tarea que pueda realizarse por decreto o atendiendo a unatendencia mundial, sino que demanda un trabajo serio y persisten-te, y, al referirse específicamente a la educación, el Plan apuntaque:

Lograr que el sistema educativo nacional pase de la situaciónprevaleciente a la descrita no es sencillo ni puede lograrse en pocotiempo. Una administración federal comprometida no es suficien-te, es necesario el esfuerzo sostenido de toda la sociedad. Loscambios deben darse progresiva pero firmemente, con base enprogramas de trabajo que comprometan a todos los niveles degobierno y a todos los actores del sistema; es decir, con programasque involucren a toda la población. Iniciar este proceso es elobjetivo medular de la acción gubernamental (SEP, 2001: 83-84).

Esta tensión entre cambio y continuidad parece una clavefundamental para analizar el discurso en que se plasman oficialmente lasnuevas políticas educativas nacionales del gobierno mexicano.

El discurso resulta interesante: sin abandonar los propósitosmodernizadores de la década anterior, se pretende buscar al mismotiempo la calidad y la equidad, como señala el subtítulo mismo deldocumento. El ideal que se busca es alcanzar niveles de cobertura,eficiencia terminal y aprendizaje en educación básica, media superior ysuperior que nos acerquen a los de los países más desarrollados con los

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que la globalización nos obliga a interactuar, al tiempo que reducir lasdesigualdades ancestrales de la sociedad mexicana y fortalecer suidentidad multicultural.

De otra manera, el discurso pretende distanciarse igualmentede los extremos que constituyen los partidarios a ultranza delneoliberalismo y de sus acérrimos críticos globalifóbicos.

Es aún pronto para llevar el análisis más lejos; sólo el futuro dirási los nuevos responsables de la educación mexicana alcanzarán elequilibrio que buscan; si lograrán vencer las fuertes resistencias alcambio del enorme sistema que un secretario de educación de la décadade los años 80 describió como un paquidermo reumático; y si podránacercarse razonablemente a la ambiciosa visión que han definido para elaño 2025.

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Politicas Educativas Mexicanas Felipe Martinez Rizo

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