POLTICAS SOBRE VEJEZ EN AMRICA LATINA: ELEMENTOS PARA SU ANLISIS Y TENDENCIAS GENERALESSandra Huenchuan Navarro*RESUMENEn este artculo se presentan algunos elementos para comprender y anali-zar las polticas sobre vejez. En primer lugar se exponen los conceptos devejez y de calidad de vida, con nfasis en las particularidades que ambosadquieren en esta etapa de la vida y en los desafos que implica la conju-gacin de estas dos dimensiones para los pases de la regin. A continua-cin se plantea una definicin de las polticas tanto pblicas como sobrevejez, as como de los elementos primordiales para su anlisis, con vistasa centrar las acciones en beneficio de las personas mayores en el contextoms amplio del proceso poltico de formulacin de polticas pblicas. Ensegundo lugar se analizan las tendencias generales de las polticas dirigi-das a los adultos mayores en algunos pases de la regin que cuentan condichos instrumentos, marco en el que se identifican especficamente lasdefiniciones en ellos adoptadas sobre la cuestin del envejecimiento, losmbitos de accin y los actores participantes. Finalmente se presentan al-gunas conclusiones en las que se establece la relacin entre los elementostericos propuestos para el anlisis de las polticas sobre vejez y su aplica-cin prctica en la regin.*Consultora, Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin dePoblacin de la CEPAL.155ABSTRACTThis paper presents some elements to contribute to the understanding andanalysis of policies relating to old age. Firstly the concepts of old age andquality of life are presented, with emphasis on the particular features thatthey acquire in that stage of life and on the challenges posed by the com-bination of those two dimensions in the countries of the region. Then thepaper offers a definition of both public and old-age policies, as well asthe essential elements for their analysis, with a view to placing measuresto benefit older persons in the broader context of the political process ofpublic policy-making. Second, there is an analysis of the general trends ofpolicies oriented to older adults in some countries of the region which havesuch instruments. In this context, there is specific reference to the defini-tions adopted in such policies on the ageing issue, areas of action and theparticipating actors. Lastly, some conclusions are drawn which establishthe relationship between the theoretical elements proposed for the analysisof old-age policies and their practical application in the region.156RSUMCet article prsente certains lments permettant de comprendre etdanalyser les politiques appliques en matire de vieillissement. On yexpose, en premier lieu, les concepts de vieillissement et de qualit de vie,en mettant laccent sur les particularits que ces deux concepts acquirentdurant cet tape de la vie et sur les enjeux que reprsente la combinaison deces deux dimensions pour les pays de la rgion. Ensuite, larticle proposeune dfinition des politiques publiques et en matire de vieillissement,ainsi que certains facteurs primordiaux dans leur analyse afin de ciblerles mesures destines aux personnes ges dans le contexte plus vastedu processus politique de formulation de politiques publiques. Cetteprsentation est suivie dune analyse des tendances gnrales des politiquessadressant aux personnes ges et dans certains pays de la rgion o existece type dinstrument, contexte dans lequel sont identifies les diffrentesdfinitions adoptes dans ces pays en matire de vieillissement, ainsi queles domaines daction et les intervenants. Larticle conclut sur quelquescertaines conclusions tablissant un rapport entre les lments thoriquesproposs pour lanalyse des politiques en matire de vieillissement et leurapplication pratique dans la rgion.157158I. PRESENTACINPor polticas sobre vejez se entienden aquellas acciones organizadas por elEstado para hacer frente a las consecuencias sociales, econmicas y cultu-rales del envejecimiento de la poblacin y de los individuos. Estas polticaspermiten tener una visin del Estado en accin a travs de las diferentesposiciones que ste adopta respecto de la cuestin del envejecimiento. En lo que atae a las polticas sobre vejez, los problemas ms gravesque enfrentan las personas mayores son, en gran parte, cuestiones social-mente construidas a partir de la concepcin de edad social de la vejez. Esentonces inevitable elegir una definicin e identificar los problemas quedebern tratarse, puesto que estas elecciones guiarn las polticas pertinen-tes (Elder y Cobb, 1993). De lo anterior se desprende que para estudiar las polticas sobre vejezes necesario considerar en el anlisis elementos tales como definicin de lacuestin del envejecimiento, actores participantes, mbitos de accin de lapoltica, y efectos y alternativas de sta. Los objetivos de este trabajo son los siguientes:Analizar los conceptos bsicos, enfoques y teoras de las polticassobre vejez en el marco del anlisis de las polticas pblicas; yAnalizar las tendencias de las intervenciones pblicas en favor de laspersonas mayores que se realizan en la regin. En la primera seccin se exponen los principales conceptos relacio-nados con el tema, especficamente los de vejez, calidad de vida, polticaspblicas y polticas sobre vejez, haciendo la salvedad de que todos estostrminos constituyen categoras analticas para aprehender la realidad. Enla segunda seccin se introducen algunos elementos para el anlisis de laspolticas sobre vejez, entendido ste como el estudio retrospectivo de laconstruccin de una poltica con miras a examinar su instrumentacin, eje-cucin e impacto (Abarca, 2002). Para esto la atencin se centrar en dosaspectos: el proceso de construccin de polticas y los enfoques que guanla interpretacin de las cuestiones que abordan las polticas sobre vejez. Enla tercera seccin se examinan las tendencias de las actuales intervencionesen favor de las personas mayores dentro de la regin. El trabajo finalizacon la presentacin de algunas conclusiones.159II. ASPECTOS CONCEPTUALES1. Los conceptos de vejez y calidad de vidaa)Concepto de vejez No existe un nico paradigma de la vejez y el envejecimiento. Lavejez alude a una realidad multifactica atravesada no solo por el paso delcalendario, sino tambin por aspectos fisiolgicos, sociales y culturales. En primer lugar, es preciso distinguir entre la dimensin cronolgicade la definicin de vejez y la construccin social de tal definicin. Segnun criterio cronolgico, la vejez se inicia a partir de los sesenta aos deacuerdo con la definicin de las Naciones Unidas, frontera que ha idovariando ms rpidamente en los ltimos tiempos que en toda la historia deoccidente. En el siglo XIII se era viejo a los 30 aos de edad, a principiosdel siglo XIX, a los 40, y hoy en da la edad a partir de la cual se consideraque una persona es mayor est en entredicho. La definicin cronolgica de la vejez es un asunto sociocultural ycada sociedad establece el lmite de edad a partir del cual una persona pasaa ser mayor o de edad avanzada. La frontera entre la etapa adulta y la vejez est muy relacionada conla edad fisiolgica. En general, en todas las sociedades el lmite de edadestablecido se correlaciona con la prdida de ciertas capacidades instru-mentales y funcionales necesarias para mantener la autonoma e indepen-dencia, lo que si bien es un asunto individual, tiene relacin directa con lasdefiniciones normativas que la cultura asigna a los cambios ocurridos en lacorporalidad, es decir, la edad social. La vejez puede ser una etapa de prdidas, pero tambin de plenitud,dependiendo de la combinacin de recursos y estructura de oportunidadesindividuales y generacionales a la que estn expuestos los individuos en eltranscurso de su vida, de acuerdo con su condicin y posicin dentro dela sociedad. Esto remite a conjugar la edad con otras diferencias socialestales como el gnero, la clase social o la etnicidad que condicionanel acceso a dichos recursos y oportunidades, as como la posibilidad dedisfrutarlos, todo lo cual da origen a la heterogeneidad del envejecimientoen general y de las personas mayores en particular.b)Calidad de vida en la vejez La calidad de vida en la vejez es un asunto trascendental que afectano solo a las personas mayores, sino tambin a sus familias y al conjunto160de la sociedad; si bien en las ltimas dcadas este concepto ha sido uno delos ms utilizados en las ciencias sociales y en la planificacin social engeneral, en relacin con el envejecimiento no pierde vigencia y, lo que esms, plantea serios retos en trminos de desarrollo conceptual y aplicacinprctica. A nivel terico, el concepto de calidad de vida debe incluir las espe-cificidades propias de la vejez, tanto fisiolgica como social, al igual quelas diferencias respecto de las anteriores etapas del ciclo de vida. A ellose suma el hecho de que es preciso identificar los elementos conexos denaturaleza objetiva (redes de apoyo, servicios sociales, condiciones econ-micas, entorno, otros) y subjetiva (salud, satisfaccin, otros). A nivel prctico, en la regin se identifican tres reas en las que seplantean desafos referidos a la calidad de vida en la vejez:En el mbito de los mercados, tanto de trabajo como de bienes y ser-vicios, el aumento del nmero absoluto y relativo de personas mayo-res introduce modificaciones.En el mbito de la sociedad, dicho proceso genera nuevas formas deorganizacin de la familia, as como diversas respuestas de la comu-nidad ante las nacientes demandas de bienestar.En el mbito del Estado es preciso hacer frente a las nuevas tensionessociales surgidas de las necesidades de financiamiento de los sistemasde seguridad social, a los cambios en las relaciones de dependenciaeconmica entre generaciones y a la competencia intergeneracionalpor los puestos de trabajo (CEPAL, 2002). En la regin, las evidencias indican que si bien la situacin de laspersonas mayores es heterognea, en general distan mucho de disfrutarde una calidad de vida acorde con sus necesidades en cuanto a ingresos,salud, autonoma e integracin intergeneracional (CEPAL, 2003). Lascondiciones y la estructura de oportunidades que ofrecen los pases paravivir los ltimos aos de la existencia no siempre aseguran una calidadadecuada. Como contrapartida, en la actualidad las personas mayores estn ha-ciendo a sus familias y comunidades contribuciones que asumen distintasformas, desde cuidar a los nios hasta constituirse en la fuente de ingresosms permanente y segura de los hogares de los cuales forman parte. De lo anterior se deduce que en la regin el objetivo central de lasintervenciones dirigidas a las personas mayores tiene relacin directa conla mejora de su calidad de vida y, por ende, con el aseguramiento delejercicio de sus derechos sociales. Esto significa que se busca mejorar la161condicin y la posicin de las personas mayores. La primera se refiere aun estado material que garantice el acceso a y el disfrute de recursos yservicios que aseguren una vejez digna (ingresos, crditos, vivienda ade-cuada, salud, otros). La segunda comprende los aspectos estructurales quedeterminan la ubicacin social de las personas mayores en el conjunto dela sociedad (imagen social, solidaridad intergeneracional, otros). En ambasdimensiones es preciso considerar que la vejez es una categora variabley heterognea que comprende personas con intereses y necesidades dife-rentes. En la regin, la materializacin de este ideal implica garantizar la dis-ponibilidad de elementos objetivos relacionados con las necesidades coti-dianas de las personas mayores, tales como seguridad de ingresos, acceso aservicios sociales y sanitarios, fortalecimiento de las redes de apoyo socialy provisin de entornos fsicos favorables, entre otros, as como tambinde aquellos relacionados con los intereses estratgicos de la vejez, algunosde los cuales seran la erradicacin de la violencia y la discriminacin, elfomento de una imagen positiva del envejecimiento y el empoderamientode las personas mayores.2. Polticas pblicas y polticas sobre vejeza)Polticas pblicas No existe un significado unvoco del concepto de poltica pblica,como tampoco una nica forma que sta pueda adquirir a nivel program-tico. Hay definiciones que describen sus contenidos en trminos operativosy otras que intentan homogeneizar algunos criterios bsicos para su distin-cin y significacin (Subirats, 1989 y Hogwood-Gunn, 1984, en Ferri, s/f).En general se concuerda en que la definicin de poltica pblica dependerdel tipo de anlisis que se realice y de los fines de tal ejercicio (por ejem-plo, en un estudio tradicional la atencin se centra en el motivo por el cualse adopt la poltica, mientras que en un estudio de impacto lo principal essu finalidad). Asimismo, existe consenso con respecto a que no se trata deun acto o respuesta aislado. Para los fines de analizar el proceso poltico de una poltica pblica(juego de intereses), Oszlack y ODonell (1990) la definen como un con-junto de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidadde intervencin del Estado en relacin a una cuestin que concita atencin,inters o movilizacin de otros actores sociales. Puede inferirse una cierta dis-crecionalidad, una determinada orientacin normativa que previsiblemente162afectar el curso del proceso social hasta entonces desarrollado en tornoa la cuestin. Otros autores (Meny y Thoening en Ferri, s/f), en vez deproponer una definicin de poltica concisa y cerrada, prefieren atribuirledeterminadas caractersticas. Una mirada a los diccionarios de ciencia poltica permite identificarlos siguientes componentes comunes:Institucional: la poltica es elaborada o decidida por una autoridadformal legalmente constituida, en el marco de su competencia, y escolectivamente vinculante.Decisorio: la poltica es un conjunto-secuencia de decisiones relativasa la eleccin de fines, medios o ambos, de largo y corto alcance, enuna situacin especfica y en respuesta a problemas y necesidades.Conductual: la poltica implica accin o inaccin, hacer o no hacernada, pero es, sobre todo, un curso de accin y no solo una accinsingular (Aguilar, 1996). De lo anterior se deduce que una poltica no es un fenmeno que seautodefina, sino una categora analtica. Es un comportamiento propositi-vo, intencional, planeado, no simplemente reactivo o casual. Una lecturaatractiva de las polticas es la de concebirlas como teoras tentativas, re-lacionadas con la naturaleza de los procesos sociales y el funcionamientode las instituciones; esto es lo que Luis Aguilar (1996) llama analogasinstitucionales de las teoras sociales. Para los fines de este artculo se propone entender que una poltica esuna toma de posicin por parte del Estado con respecto a un problema queha causado inters pblico (agenda pblica) y que se ha logrado instalarcomo tema en la agenda de gobierno (vase el recuadro 1).b)Polticas sobre vejez Se entender por polticas sobre vejez aquellas acciones organizadaspor el Estado para hacer frente a las consecuencias sociales, econmi-cas y culturales del envejecimiento de la poblacin y de los individuos(Huenchuan, 1999), y que cuentan entre sus atributos generales con unainstitucionalidad, medidas programticas y normatividad.La institucionalidad se refiere a la entidad responsable de la imple-mentacin, seguimiento y rediseo de la poltica, la cual puede ser uninstituto, servicio, consejo u otra base institucional.163Las medidas programticas aluden a la explicitacin de interven-ciones concretas expresadas en objetivos y resultados, as como a laarticulacin de actividades que llevarn a su consecucin.La normatividad remite al mandato legal de su cumplimiento, expre-sado en una ley especfica y un marco de procedimientos.Recuadro 1AGENDA PBLICA Y AGENDA DE GOBIERNO La agenda pblica est integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de aten- cin pblica y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente. Entre los requisitos para que un tema ingrese a la agenda pblica figuran los siguientes: - que sea objeto de atencin amplia o, al menos, de conocimiento pblico; - que buena parte del pblico considere que se requiere tomar algn tipo de accin, y - que el pblico perciba que la accin es de competencia de alguna entidad gubernamental. El estudio de la agenda pblica tiene por finalidad saber cmo determinadosasuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general has-ta llegar a constituirse en cuestiones pblicas. La agenda de gobierno comprende el conjunto de problemas, demandas, cuestiones o asuntos que los gobernantes han seleccionado y priorizado como objetos de su accin y, ms propiamente, como objetos respecto de los cuales han decidido actuar. El estudio de la agenda de gobierno busca saber cmo determinados asuntos yproblemas, independientemente de si han suscitado o no el reconocimiento o intersde toda la comunidad poltica, logran obtener la atencin de polticos, administrati-vos y funcionarios y ser aceptados como objetos de intervencin. La agenda pblica es habitualmente ms abstracta, general y amplia en exten-sin y dominio que la agenda de gobierno. La agenda de gobierno tiende a ser msespecfica, concreta y acotada, dirigida a problemas determinados. La naturaleza yla dinmica de ambas agendas son diferentes y, a veces, abiertamente conflictivas.Fuente: Ch. Elder y R. Cobb, Formacin de la agenda. El caso de la poltica de ancianos, Problemas pblicos y agenda de Gobierno, Mxico, D.F., Editorial Miguel Porra, 1993.164 A modo de ilustracin, en el grfico 1 se presentan los atributos idea-les de una poltica sobre vejez.Grfico 1ATRIBUTOS IDEALES DE UNA POLTICA SOBRE VEJEZPOLTICA SOBRE VEJEZInstitucionalidadNormatividad Medidasprogramticas Consejo,instituto, servicio, secretara u otroConstitucinPlan nacionalProgramassectorialesLey especial generalProgramasespecficosFuente: Elaborado por la autora.Vale advertir que el grfico anterior no es ms que una forma analtica depresentar una poltica. Constituye una propuesta de orden terico, puestoque bien se sabe que en la realidad este crculo no es tan rgido como aquse presenta. En efecto, en general no existe una nica institucin encargada deltema a nivel gubernamental, ya que puede haber varias instancias en lasque los asuntos relacionados con el envejecimiento se entrecruzan o su-perponen. No obstante, la propuesta apunta a que dichas entidades logrenestablecer mecanismos de cooperacin o coordinacin interinstitucionalque les permitan poner sus recursos y facultades al servicio de un objetivocomn. De igual manera puede ser que no en todos los pases el sustento legalespecfico exista como tal. En algunos casos, las acciones se fundan en laConstitucin que puede contener disposiciones particulares en favor delas personas mayores, en otros, en mandatos constitucionales y tambin165en leyes especiales, en tanto que hay algunos en que solo se cuenta conleyes especiales, las que incluso pueden ser de distinto carcter: general,de referencia o por extensin. La planificacin de las intervenciones puede asimismo asumir dife-rentes formas. Por ejemplo, hay casos en que la misma poltica contienelos lineamientos programticos para llevarla a cabo, y otros en que se dis-pone de un plan nacional especfico o de programas sectoriales de alista-miento. Junto con identificar las caractersticas principales de una poltica,interesa tambin establecer si se trata de una poltica pblica o de una pol-tica de gobierno. Al respecto es posible encontrar tres situaciones:Poltica pblica, que corresponde a una poltica concreta con una baseinstitucional, dotada de un sustento legal para su implementacingeneralmente una ley especial general que traspasa la tempora-lidad de los gobiernos y que, por lo tanto, ha logrado un consensomucho ms amplio en su construccin.Poltica de gobierno, contenida en un documento titulado poltica oplan, que no necesariamente requiere de un sustento legal y dependede las prioridades del ejecutivo. Por lo tanto es fcil que su existenciano perdure mas all de la administracin de turno.Poltica de gobierno dirigida a consolidar una poltica pblica, casoen el que existe una poltica concreta que plantea intervencionesespecficas e incluye medidas tendientes a influenciar el aparato delEstado (transversalidad), impulsar la coordinacin interinstitucional,el desarrollo de institucionalidad, la promulgacin de una ley especialo la realizacin de reformas legales (Huenchuan, 2003). Como puede deducirse, no existe un patrn nico en cuanto a loscontenidos de una poltica. No obstante, el ejercicio de situar las polticassobre vejez en el marco ms amplio de las polticas pblicas es importantepara ordenar el debate y el anlisis respecto de stas.II. ELEMENTOS PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS SOBRE VEJEZLa teora de las polticas pblicas aporta algunos conceptos y esquemastiles para el anlisis de las polticas sobre vejez.1661. Proceso de construccin de una polticaEs un hecho aceptado que toda poltica atraviesa por un ciclo de vida y quelas etapas de las polticas pblicas estn secuencial y cronolgicamenteordenadas. El primer momento corresponde a la constitucin del problemaen un asunto pblico; luego una vez aceptada su incorporacin en laagenda de gobierno se inicia la contienda en torno de su definicin. Esta definicin es un producto poltico, crea un discurso, localiza res-ponsabilidades y moviliza las acciones hacia determinados elementos queesa definicin ilumina. Este es el momento ms importante en el procesode formulacin de la poltica, ya que quedarn fuera de ella aquellos ele-mentos no considerados al definir la cuestin. En el caso de las polticas sobre vejez, los problemas ms graves queenfrentan las personas mayores son, en gran parte, cuestiones socialmenteconstruidas a partir de la concepcin de edad social de la vejez. Es enton-ces inevitable elegir una definicin de vejez e identificar los problemas quedebern tratarse, puesto que estas elecciones guiarn las polticas pblicas(Elder y Cobb, 1993). Es importante subrayar que de la calidad de la definicin del proble-ma depende la posibilidad de prefigurar las formas de resolverlo. Una vezestablecida esa definicin se identifican las causas del problema y las alter-nativas de solucin, las cuales pueden dar origen a mbitos de intervencinespecficos. Este proceso se ilustra en el grfico 2.Grfico 2DEFINICIN DEL PROBLEMA Y REAS DE INTERVENCIN Definicindel problemaIdentificacin de causas Identificacin dealternativas de solucinreas de intervencinFuente: Elaborado por la autora.167 En la etapa de formulacin es preciso disear los instrumentos,1 cons-truir un marco legal y lograr una base institucional para la implementacinde la poltica y su posterior seguimiento. En el grfico 3 se muestra, en for-ma simplificada, el proceso de elaboracin de una poltica, que incluye ladefinicin del problema, la formulacin de la poltica y su implementacin. Un aspecto de este proceso que es importante destacar es lo queGiandomenico Majone (1996) llama factibilidad de las polticas pbli-cas, entendindose por esto que en s mismas constituyan soluciones quelogren enfrentar con xito las restricciones pertinentes (sociales, polticas,econmicas, administrativas, tcnicas e institucionales). En este sentido,el conocimiento de la realidad y el manejo de determinados conceptos,teoras y herramientas tcnicas permiten identificar las dificultades exis-tentes, as como tambin plantear soluciones ms eficientes y eficaces paraencarar los problemas pblicos. La construccin de una informada lnea debase de la situacin que se busca cambiar es fundamental para incrementarla factibilidad de las polticas.Grfico 3CICLO DE VIDA DE LAS POLTICAS PBLICASFormacin de la agendaproduceconduce aAgenda de gobiernoFormulacin de la polticaproduceconduce a Proposiciones de laspolticas (fines, metasy medios efectivos de actuacin)Implementacin de la polticaproduceconduce a Efectos de la polticaEvaluacin de sus efectosDecisiones sobre el futurode la poltica (programas)Acciones de las polticasFuente: Elaborado por la autora sobre la base de Luis Aguilar, Estudio introductorio, La he- chura de las polticas pblicas, Mxico, D.F., Editorial Miguel Angel de Porra, 1996.1En el caso de las polticas sobre vejez, la propuesta de instrumentos programticos aqu pre-sentada es la siguiente: nivel macro (nacional) plan de vejez; medio (ministerios, institutosautnomos del estado, otros) programas sectoriales; nivel micro (mbito regional, local)proyectos (corresponde a la planificacin de la intervencin ms concreta).168 Es necesario subrayar que el esquema de fases sucesivas en la reali-zacin de polticas presentado en el grfico 3 es til como herramienta deanlisis y est ampliamente difundido entre los cientistas sociales, pese aque algunos autores opinan que se ajusta ms al anlisis de los modos dehacer gobierno desde la cima a la base (top-down) y prescriptivos (Toledo,2003). No obstante, para los efectos de este artculo resulta convenientedescomponer el objeto de estudio en etapas como parte de un ejercicioterico para efectuar el anlisis. Un posible complemento de las fases secuenciales de la construccinde una poltica es aquella que distingue las siguientes tres dimensiones,que pueden desarrollarse en forma simultnea o traslapada y que se rela-cionan recurrentemente:Dimensin simblica o conceptual: proceso de formulacin de pro-blemas, explicitacin de demandas, elaboracin de discursos apoya-dos en determinados valores, marcos cognitivos y sistemas de creen-cias y, finalmente, configuracin de la agenda pblica de actuacin(formacin de la agenda pblica).Dimensin sustantiva: proceso de negociacin de contenidos y opcio-nes de fondo para luego formalizarlos mediante decisiones jurdica-mente respaldadas (formacin de la agenda de gobierno).Dimensin operativa: proceso de puesta en marcha de mecanismosde produccin de servicios, programas y proyectos (implementacin)(Toledo, 2003). El estudio de las polticas sobre vejez puede centrarse en el anlisisdel ciclo de las polticas o de las dimensiones de las polticas. Los resulta-dos que arroja este ejercicio son importantes para identificar la definicinde la problemtica del envejecimiento, las redes de poltica y la posicindel Estado respecto de esta cuestin, entre otros elementos.a)Enfoques que guan las interpretaciones de las cuestionesabordadas por las polticas sobre vejez Como ya se ha dicho, los problemas de poltica son construccionessociales que reflejan concepciones especficas de la realidad (Elder y Cobb,1993) y, en el caso de las personas mayores, las cuestiones que es precisoabordar se relacionan directamente con la concepcin de vejez a partir dela cual se disean propuestas para lograr ciertos objetivos.169 A nivel programtico, la concepcin predominante ha sido la que per-cibe la vejez como carencias econmicas, fsicas y sociales. Las primerasse expresan en falta de ingresos, las segundas en falta de autonoma, lasterceras en falta de roles sociales. Por lo tanto, la intervencin se define apartir de lo que las personas mayores no poseen en comparacin con otrosgrupos sociales y de acuerdo con un modelo androcntrico de la organiza-cin y funcionamiento de la sociedad. Los instrumentos de poltica son aspaliativos para superar esas prdidas o carencias. Esta interpretacin tam-bin est presente en los enfoques referidos a la pobreza y a los problemasde integracin social (vase el recuadro 2). Un cambio paradigmtico al respecto es el surgimiento del enfoquede derechos que, aplicado a las polticas sobre la vejez, promueve la habi-litacin de las personas mayores y la creacin de una sociedad integradadesde el punto de vista de la edad. Este enfoque traspasa la esfera indivi-dual e incluye los derechos sociales (derecho al trabajo, a la asistencia, alestudio, a la proteccin de la salud y a la libertad de la miseria y del miedo,entre otros), cuya materializacin requiere de la accin positiva de los po-deres pblicos, la sociedad y las personas mayores. El enfoque de derechos entronca perfectamente con el paradigmade la calidad de vida en la medida en que tiene como finalidad garantizaruna situacin de certidumbre, lo que implica procurar las condicionespara un desarrollo integral. Esto significa asegurar la realizacin per-sonal en un contexto social concreto, garantizando a cada individuo ocolectividad el desarrollo de su capacidad para reivindicar las condi-ciones inherentes a su dignidad ante instancias de decisin, para lograrla satisfaccin de sus necesidades bsicas en un plano de justicia y, endefinitiva, erradicar conductas o ideas inconsistentes con el respeto deaquella dignidad. Otro aspecto que interesa destacar con respecto a los dos enfoquesde poltica es la concepcin hegemnica de la poblacin destinataria, queparadjicamente puede tener algunos elementos comunes en ambos, talcomo se aprecia en el grfico 4. En un polo se encuentra la concepcin de la persona de edad comosujeto y, en el otro, como objeto. La distincin entre objeto y sujeto ra-dica en que el objeto en s mismo no tiene conciencia del derecho (o delbeneficio) y disfruta pasivamente de la garanta de este, en tanto que elsujeto es una parte activa en la construccin y ejercicio del derecho (o delbeneficio).170Recuadro 2DEFINICIN DEL PROBLEMA EN LAS POLTICAS SOBRE VEJEZ:POBREZA E INTEGRACINPor mucho tiempo se consider que los problemas del envejecimiento y de losviejos formaban parte de la vida natural y que haba que resolverlos en cada mbitoindividual. Se convirtieron en objeto de la atencin pblica solo cuando se empeza definir la vejez como una categora social distinta, integrada por personas que enrazn de su edad merecan consideraciones especiales (Elder y Cobb, 1993). La vejez como asunto de pobreza: la primera concepcin de la vejez que seencuentra en las polticas sobre la materia es su construccin social como un asunto depobreza. Esta nocin se origin en las sociedades industriales de finales del siglo XIXy principios del XX. Atemperados los primeros rigores del liberalismo econmico seelaboran y ponen en marcha los sistemas de pensiones contributivas, que pretendengarantizar la subsistencia de los trabajadores demasiado viejos para ser consideradosmano de obra. La otra cara de la moneda la constituyen aquellos individuos que, porcircunstancias diversas, no han logrado trabajar a lo largo de su vida durante un lapsosuficiente como para merecer una pensin, o lo han hecho en sectores marginales:los paupers o pobres estructurales son el objeto fundamental de la poltica debeneficencia para la vejez de aquella poca (Miranda, 1998). El modelo asistencialistadiseado para lo viejos pobres en ese perodo no era diferente del diseado para losjvenes pobres: es el asilo, que cumple la doble funcin de mantenerlos con vida (pro-veer medios de subsistencia) y apartarlos de la sociedad (para protegerla de sus malosejemplos o del desagradable espectculo de su miseria) (Miranda, 1998). En este sentido, la condicin de pobreza de hombres y mujeres viejos est re-lacionada con determinadas fases particulares de vulnerabilidad en su ciclo de vida(Wolf, 1989). En trminos simples, la edad de la vejez conllevara una condicin defragilidad en la que los individuos descienden bruscamente del nivel de subsistencia alde pobreza con ms facilidad que en otras etapas. En los pases desarrollados, la cues-tin de la vejez definida como un asunto de pobreza ha ido perdiendo poco a poco lalegitimidad de que gozaba debido a que la insuficiencia de ingresos se est desplazandopaulatinamente a otras edades, por lo que la creciente competencia que se producirentre los diferentes grupos de edad para acceder a recursos de transferencia cada vezms exiguos podra desembocar en una verdadera guerra de edades (Wolf, 1989). La vejez como un asunto de integracin social: la nocin de integracin socialse puede encontrar en los trabajos de Durkeim, quien instala el debate en torno alplanteamiento de que las sociedades modernas producen y mantienen un orden social,entendiendo la integracin social en relacin con los medios y modos de organizaciny regulacin de la sociedad, a partir de una concepcin de esta ltima como un sistemade orden que incluye el conjunto de normas reguladoras (Alfaro y Baez, s/f). Otros171autores conciben la integracin social como un proceso donde los elementos tienden acoordinar en un todo unificado y homogneo (Pratt,1987) o como interdependenciadentro de un sistema funcional que mantiene lo diverso en la unidad, orden y cohe-rencia en un cierto espacio y tiempo (Scioveletto, 1986). En general, el concepto deintegracin social considera a la sociedad como un sistema armnico o en conflic-to que debe tender al orden, la sincronizacin y el disciplinamiento de las partes. Lossujetos, por tanto, deben adherirse al sistema y mantener la estructura. En el caso de la vejez, segn ciertas teoras, en esta etapa de la vida se da unproceso de desapego paulatino. Por ejemplo, para la teora funcionalista del enveje-cimiento, la vejez es una forma de ruptura social, en tanto que para la teora del roles una prdida progresiva de funciones; por otra parte, segn la teora de la desvin-culacin, la vejez se caracteriza por un alejamiento mutuo. La persona mayor redu-ce voluntariamente sus actividades y compromisos, mientras que la sociedad, porsu parte, estimula la segregacin generacional presionando al individuo, entre otrascosas, para que se retire (Huenchuan y Toledo, 1999). En trminos de integracinsocial, esto significa que se necesitan intervenciones que mantengan a las personasmayores vinculadas al sistema y alienten en ellas un comportamiento funcionalrespecto de la reproduccin de la estructura y sus componentes. En el mbito de las polticas cabe sealar que en Europa, a partir de la dcadade 1970, las polticas sobre vejez y los sistemas de proteccin social comenzaron adetectar nuevas necesidades, entre las que se incluyen aquellas de carcter social,relacionadas fundamentalmente con los problemas concernientes a la integracinsocial de los viejos, hombres y mujeres, y a la prdida de la autonoma principal(Castells, 1992); se busca evitar as que la muerte social se aduee de los adultosviejos antes que los haya abandonado la vida biolgica (Guillermard, 1992). Enmateria de proteccin social, esta opcin supone privilegiar acciones de ayuda a do-micilio y soluciones alternativas a la institucionalizacin y la hospitalizacin, a finde mantener a las personas mayores en su entorno habitual y prevenir los riesgos dedesinsercin que implican las separaciones bruscas de este (Guillermard, 1992).Fuente: Sandra Huenchuan, Polticas de vejez en Amrica Latina. Una propuesta para su anli- sis, ponencia presentada en el quincuagsimo primer Congreso internacional de ameri- canistas (Santiago de Chile, 14 al 18 de julio), 2003.172Grfico 4POBLACIN DESTINATARIA Y ENFOQUES DE POLTICASUJETOBeneficiario activoSujeto de derechoEnfoque de derechosOBJETOEnfoque deFuente: Elaborado por la autora. En efecto, de acuerdo con el enfoque de carencias, la poblacindestinataria solo puede ser incorporada como beneficiaria pasiva de losservicios y bienes; tambin pueden existir espacios de colaboracin y co-ordinacin en que asuma un papel ms activo, pero nunca espacios de em-poderamiento. En el marco del enfoque de derechos, las personas mayoressolo pueden ser concebidas como objetos de proteccin o bien como suje-tos de derecho con garantas, pero tambin con responsabilidades respectode s mismos, su familia y su sociedad, as como de su entorno inmediatoy de las futuras generaciones. Con la introduccin de estas distinciones se quiere aclarar que unapoltica puede adherir explcitamente a un enfoque de derechos, pero solosus fines y contenidos darn una certeza al respecto. Lo mismo ocurre enel caso del enfoque de carencias, ya que una poltica puede valorar la par-ticipacin de las personas mayores, pero expresar en sus contenidos unaconcepcin paternalista e infantilizante de la vejez.Beneficiario pasivoObjeto deproteccin173III. LA SITUACIN EN LA REGIN: TENDENCIAS GENERALES DE LAS POLTICAS SOBRE VEJEZComo se ha sealado, al estudiar las polticas sobre vejez es necesariocentrarse en el ciclo de vida de la poltica y considerar para su anlisiselementos tales como: definicin de la cuestin del envejecimiento, actoresparticipantes y mbitos de accin de la poltica. En esta seccin se aborda-r la descripcin y anlisis de estos elementos sobre la base de seis casos deestudio: las polticas sobre vejez de Bolivia,2 Brasil,3 Chile,4 Costa Rica,5El Salvador,6 y Per.71. Definicin del tema en las polticas sobre vejezEn las polticas bajo estudio, la definicin del problema se centra en aquelloque las personas no poseen; es decir, en sus carencias de ndole econmica,psicolgica o social, as como en la ausencia de condiciones para lograr laintegracin social y el ejercicio de los derechos de la vejez. En Costa Rica, el problema que dio origen a la poltica fue el de lascarencias econmicas, psicolgicas (falta de cuidados y afecto) y de reco-nocimiento de derechos ciudadanos por parte de la familia, la comunidady el Estado costarricense (CONAPAM, 2002). Algo similar se plantea enChile cuando se indica que el problema de las personas mayores es su in-suficiente integracin, una percepcin del poder nula, incapacidad de influiren las decisiones que los afectan y una representacin social de la vejez in-adecuada a la realidad (Comisin Nacional para el Adulto Mayor, 1996). En otros pases se pone el nfasis en la inexistencia de condicionesadecuadas, ya sea para lograr la integracin familiar, comunitaria y socialen la vejez (El Salvador), alcanzar un envejecimiento saludable (Bolivia)o promover la autonoma, la integracin y la participacin efectiva de laspersonas mayores en la sociedad (Brasil). En Per, en tanto, se resaltan los23Plan Nacional para el Adulto Mayor (2001).Ley 8.842 que regula la Poltica Nacional do Idoso (Poltica Nacional para la persona de edad)(1994).Poltica Nacional para el Adulto Mayor (1996).Poltica Nacional para la Atencin Integral de la Persona Adulta Mayor: Plan de accin 2002-2006 (2001).Poltica Nacional de Atencin a la Persona Adulta Mayor (2001).Lineamientos de Poltica para las Personas Adultas Mayores (2002).4567174factores que deterioran las condiciones de vida de las personas mayores yque les impiden alcanzar una vejez satisfactoria y saludable. Las polticas bajo estudio se centran en el objetivo de enfrentar lascarencias de la actual generacin de personas mayores, propsito que cons-tituye su fundamento inmediato, y promueven, a ms largo plazo, la crea-cin de condiciones que permitan lograr un envejecimiento con dignidad,entendida esta ltima desde el punto de vista individual como autonomao independencia, o bien desde el punto de vista colectivo como configura-cin de un escenario favorable para el ejercicio de los derechos en la vejez,a travs de mecanismos tales como la participacin y el desarrollo de ciu-dadana (Brasil y Costa Rica). De esta manera se reconoce que el envejecimiento, ms all de ser uncambio en la estructura de edades de una poblacin, constituye un fenme-no social que plantea desafos a las actuales formas de organizacin social,econmica, cultural y poltica de las sociedades, por lo que se requierenintervenciones no solo para mejorar las actuales condiciones de vida delas personas mayores, sino tambin otras de orden estructural y estratgicoque conduzcan a un cambio a escala de toda la sociedad.2. Actores de las polticas sobre vejezEn general, en todas las polticas se reconoce que enfrentar los retos queplantea el envejecimiento es un asunto que corresponde al Estado y susinstituciones, pero tambin al conjunto de la sociedad a la familia enparticular y a las propias personas mayores. Un tema recurrente es el dela corresponsabilidad como principio rector. En Brasil, Chile y Costa Rica se establece que debe haber coordina-cin y articulacin de acciones sectoriales vinculadas al tema a nivel deministerios, municipios, organizaciones no gubernamentales (ONG), or-ganismos privados y de cooperacin internacional; por otra parte, en estostres casos las personas mayores tienen algn grado de participacin en lasinstancias institucionales pertinentes. En Brasil se establece que el Conselho Nacional dos Dereitos doIdosos cuya funcin consiste en supervisar y evaluar la poltica enmateria de vejez, as como en acompaar a los rganos del Estado en suimplementacin debe incorporar a nueve representantes de la sociedadcivil organizada que acten en el campo de la promocin y defensa de losderechos de las personas mayores (Decreto 4.227 del ao 2002). En Chile, el Comit Consultivo del Adulto Mayor encargado deasesorar al Director del Servicio Nacional del Adulto Mayor en temas re-lativos a planes y programas sobre vejez est integrado por acadmicos,175representantes de organizaciones de personas mayores inscritas en losregistros del Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA) y represen-tantes de instituciones que trabajan en reas relacionadas con la vejez y elenvejecimiento (Ley 19.828 del 2002). En Costa Rica, en la misma poltica se indica que ser ejecutada enestrecha relacin con las instituciones pblicas y privadas y dems or-ganizaciones de la sociedad civil que trabajan con personas mayores. Aligual que en los otros pases, el Consejo Nacional de la Persona AdultaMayor (CONAPAM) est integrado por representantes de la sociedadcivil, los medios acadmicos y las organizaciones de personas mayores(CONAPAM, 2002). En Per y El Salvador tambin se contempla la corresponsabilidadentre el Estado, la familia y las personas mayores en la implementacin dela poltica pertinente, aunque se establecen mecanismos distintos. A diferencia de las prcticas tradicionales en la poltica pblica dehace dos dcadas, frente a la inalterable hegemona del Estado en el diseo,implementacin y evaluacin de las polticas, las aqu analizadas planteanla corresponsabilidad en el diseo y la implementacin de prcticas p-blicas. En otras palabras, proponen una reconceptualizacin del papel delos mltiples actores sociales, propiciando la participacin y la intersec-torialidad, en concordancia con las nuevas realidades sociales y polticasreflejadas en la recuperacin de lo pblico como espacio compartido y noexclusivo del Estado (Uvalle, 2001). Sin embargo, es importante subrayar que en los pases de la regin lasfamilias y las organizaciones civiles en general han tenido un papel pro-tagnico en la satisfaccin de las necesidades de la poblacin mayor. Porende, su incorporacin explcita en las acciones dirigidas a este segmentode la sociedad no hace ms que reconocer dicho protagonismo y formalizarsu participacin en una prctica moderna del quehacer pblico. Asimismo,es importante destacar la importante funcin que se asigna al colectivode las personas mayores, en la medida en que deben asumir obligacionesreferidas a la consecucin de su propio bienestar y el ejercicio de sus de-rechos.3. mbitos de accin de las polticas sobre vejezLos mbitos de intervencin de las polticas y sus contenidos son muysimilares en los pases bajo estudio y se pueden agrupar en tres categoras:seguridad econmica, salud y entornos favorables (fsicos y sociales), talcomo se muestra resumidamente en el cuadro 1.176Cuadro 1MBITOS DE ACCIN DE POLTICAS SOBRE VEJEZ EN SEIS PASES SELECCIONADOSSeguridadeconmicaFomento de la participacin econmica; proteccin de derechoslaborales en la vejez; supresin de la discriminacin por edad en elmercado del trabajo; atencin preferente a personas mayores en estadode indigencia y pobreza; mejoramiento del sistema de seguridad social;otrosPromocin del autocuidado y de estilos de vida saludables; accesoa la atencin en materia de salud; formacin de recursos humanos;reglamentacin del funcionamiento de instituciones de larga estada;acceso a medicamentos esenciales; otrosAcceso a espacios pblicos; acceso a viviendaPromocin de una imagen realista del envejecimiento; fortalecimientode la solidaridad intergeneracional; acceso a la educacin continua;participacin y ejercicio de derechosSaludEntornos fsicosfavorablesEntornos socialesFuente: Bolivia, Plan nacional para el adulto mayor, La Paz, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, 2001; Brasil, Poltica nacional para la persona de edad. Ley 8.842, Brasilia, 1994; Chile, Poltica nacional para el adulto mayor (1996). Ley 19.828, Santiago de Chile, Comisin Nacional para el Adulto Mayor, 2002; Costa Rica, Poltica nacional para la atencin integral de la persona adulta mayor. Plan de accin 2002-2006, San Jos, Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, 2001; El Salvador, Poltica nacional de atencin a la persona adulta mayor, San Salvador, Secretara Nacional de la Familia, 2001; Per, Lineamientos de poltica para las personas adultas mayores, Lima, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, 2002. En general, todas las polticas se insertan en el paradigma del enveje-cimiento activo, sea desde el punto de vista de su participacin en el mer-cado del trabajo o desde el de la realizacin de actividades para prevenir sudesvinculacin social. Implcitamente, sin embargo, al definir el problema como un asun-to de carencias se compara la situacin de las personas mayores con unmodelo androcntrico de la organizacin de la sociedad e indirectamentese construye identidad a partir de aquello no posedo. Este aspecto es ex-tremadamente importante, ya que los beneficiarios de las acciones de laspolticas son aquellos que necesitan los mecanismos compensatorios queestas ofrecen, lo que redunda en una estigmatizacin.177 Las polticas exceptuando aquellas en que se reconoce el valor delconocimiento y las experiencias de las personas mayores no buscan de-sarrollar el potencial humano y colectivo en esta etapa de la vida, sino quese centran ms bien en crear mecanismos reparadores de carencias. De igual modo, aunque las polticas apuntan a generar condicionesadecuadas para envejecer son escasos los mecanismos que se proponenpara lograr ese objetivo. Uno de los ms recurrentes se relaciona con lapromocin de una imagen positiva del envejecimiento y con la insercindel tema en los currculos educacionales; no obstante, no se plantea la ins-tauracin de mecanismos para lograr la igualdad entre generaciones y, poresa va, eliminar la discriminacin basada en las diferencias etarias; tampo-co se proponen frmulas para promover la equidad intergeneracional en laspolticas pblicas, garantizar el acceso igualitario a los beneficios, recursosy oportunidades que ofrece el desarrollo o asegurar una participacin equi-tativa en las decisiones pblicas. Otro tema ausente es el de la igualdad degnero en la vejez o en las polticas sobre vejez y los programas sectorialesdirigidos a las personas mayores. Llama asimismo la atencin que tanto la definicin del problema queda origen a la poltica como las medidas propuestas en los distintos m-bitos de intervencin estudiados son en extremo homogneos. Esto indicaque existen ciertos problemas en cuanto a la formulacin de la poltica. Noes posible que en pases tan diferentes como El Salvador y Costa Rica sereconozcan los mismos problemas y se planteen soluciones tan similares.Esto puede deberse a que las polticas, en general, se han construido sobrela base de las recomendaciones internacionales al respecto, sin prestaratencin a las condiciones y caractersticas de cada pas. En efecto, en la mayora de las polticas estudiadas se seala quese han seguido los lineamientos del Plan de Accin Internacional so-bre el Envejecimiento (Viena, 1982) y los Principios de las NacionesUnidas en favor de las personas de edad. Pero tales recomendaciones nofueron traducidas a la realidad nacional. Tal vez esto se deba a que nose dispona de instrumentos regionales como la actual Estrategia deimplementacin regional para Amrica Latina y el Caribe del Plan deAccin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento que guiaranla formulacin de polticas sobre vejez y a la inexistencia de un corpus deconocimiento (lnea de base) sobre la situacin particular de las personasmayores y el tema del envejecimiento en cada pas que permitiera formu-lar polticas adecuadas. Hay que reconocer, sin embargo, que no en todos los pases bajo estu-dio se detectaron tales deficiencias. Por ejemplo, el caso de Brasil es diferen-te, ya que en su poltica se plantea como tema central el reconocimiento y el178ejercicio de derechos en la vejez, en tanto que las medidas que se proponenpara la consecucin de ese objetivo son coherentes. Sin embargo, cuandolleg el momento de que esos lineamientos de poltica se transformaran enun Plan de Accin, buena parte de los contenidos estratgicos establecidosen la legislacin sobre el tema se diluy. Pese a lo anterior, lo importante de las polticas bajo estudio es queexisten, lo que implica que concitaron cierto consenso nacional y esto per-miti que el Estado tomara una posicin respecto del tema y lo consideraracomo una arena de intervencin. Esto es an ms meritorio si se consideraque los pases estudiados han sido pioneros en el establecimiento de pol-ticas explcitas dirigidas a las personas mayores, de las cuales se puedenextraer lecciones que servirn no slo al resto de la regin, sino tambin aesos mismos pases para perfeccionar sus propias intervenciones.IV. CONCLUSIONESEn la regin, la formulacin de polticas sobre vejez propiamente tales esun tema reciente y escasamente generalizado, cuyo umbral de inicio sepuede ubicar en la dcada de 1990, siendo an pocos los pases latinoame-ricanos y caribeos que cuentan con estos instrumentos. Respecto del establecimiento de polticas sobre vejez es posible haceruna distincin importante:i)Pases que formularon sus polticas sobre vejez en los aos noventa(Brasil y Chile), con posterioridad a la realizacin de algunas activi-dades relevantes sobre la materia por parte de las Naciones Unidas,entre ellas la aprobacin en 1991 de los Principios de las NacionesUnidas en favor de las personas de edad.Pases que formularon sus polticas sobre vejez con posterioridadal Ao internacional de las personas de edad (1999) o a la SegundaAsamblea Mundial sobre el Envejecimiento, realizada en el ao 2002(Bolivia, Costa Rica, El Salvador y Per).ii) Independientemente de su ubicacin temporal, estos seis pases cons-tituyen la vanguardia en trminos de planificacin de acciones dirigidas alas personas mayores. En los casos de Brasil y Chile, la temprana decisingubernamental fue avalada por factores demogrficos, ya que son pasescon tasas de envejecimiento moderado avanzado. En Bolivia, por el con-trario, que presenta un envejecimiento incipiente, las acciones al respecto179podran dar por resultado un aprestamiento ms oportuno para enfrentar lasconsecuencias del envejecimiento poblacional en el futuro.8 Sin embargo, ms all del mero acto de formular una poltica asu-miendo que esta es producto de la inclusin del tema en las agendas p-blica y de gobierno lo importante es analizar los contenidos de dichosinstrumentos, tal como se ha procurado hacer aqu. Para esto es importanteconocer y aplicar determinados conceptos y enfoques de anlisis de po-lticas pblicas, dado que las acciones en favor de las personas mayoresforman parte de un proceso decisorio ms amplio, inserto en un contextosociopoltico determinado. Paralelamente, tal como se ha indicado, es preciso subrayar que loscontenidos de las polticas sobre vejez son el resultado de las formas decomprender y aprehender la realidad en el mejor de los casos apoyadasen teoras sociales por lo que un correcto anlisis debe permitir identi-ficar las conexiones causales que sirven como bases del proceso de deci-sin-accin social, explicitarlas y contribuir a su mejoramiento y mayorpertinencia. Lo dicho implica conocer y manejar determinados conocimientos,cuyos principales elementos se han presentado de manera simplificada eneste artculo, que se espera sea de utilidad tanto para analizar las polticasexistentes como para extraer lecciones que guen la formulacin de nuevasacciones en favor de las personas mayores.BIBLIOGRAFAAbarca, A. 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