POLÍTICA AGRÍCOLA CANADIENSE ALGUNAS LECCIONES PARA ... · la así llamada Política Agrícola...

Actualidad Económica - Año XX - Nº 71 - Mayo - Agosto 2010 27

POLÍTICA AGRÍCOLA CANADIENSE

ALGUNAS LECCIONES PARA ARGENTINA*

Rinaldo Antonio Colomé#[email protected]

I. Introducción

Canadá es uno es uno de los más impor-tantes países agrícolas del mundo, a pesar de suclima frío. Esta es una buena indicación de quesus productores son eficientes, pero tambiénpuede estar sugiriendo que la política económicay, especialmente, la política agrícola del país hansido las apropiadas para conseguir los objetivos.

Canadá, como Argentina y cualquiera delos otros países exportadores de productos agrí-colas del mundo que pueda considerarse “paíspequeño”(ver Figura 1), sufren las consecuen-cias de las políticas agrícolas y comerciales de lospaíses altamente desarrollados, especialmente dela así llamada Política Agrícola Común (PAC) dela Unión Europea (UE), de las políticas agrícolasy comerciales de los Estados Unidos de América(EEUU), y –en menor grado- de la políticaagrícola de Japón. Por estas razones, Canadá,como Argentina y otros países “eficientes”, hanformado el “Grupo Cairns”. Este Grupo co-menzó a actuar preparando los documentos parasostener una propuesta de política agrícola ycomercial a discutirse por primera vez formal-mente en la “Ronda Uruguay” del GATT. Estapropuesta reclamó una política agrícola interna-cional con menor grado de subsidios y mercadosagrícolas más libres. Este Grupo sigue activo

hoy en el seno de la Organización Mundial delComercio (OMC).

El objetivo general de este trabajo esanalizar el diseño de la política agrícola cana-diense, comparándola con las de los otros paísesaltamente desarrollados y con la de Argentina.

Los objetivos específicos son:

-Analizar la política agrícola de Canadáreferida a la producción y al comercio de granosy su efecto en los mercados internacionales.

-Analizar la política agrícola y comercialde Canadá referida al sector de oferta dirigida oregulada y sus efectos en el mercado domésticoy en los internacionales.

-Realizar una comparación con Argentina.

El trabajo se compone de las siguientespartes: En la sección II se presentan, en formasucinta, las principales características de la polí-tica agrícola canadiense. En la sección III seefectúa una análisis de los efectos de las políticasagrícolas y comerciales de Canadá, comparándolascon las de los otros países altamente desarrolladosy con la de Argentina, cuando ello fue posible; osea, una evaluación de los apoyos (negativos parael caso de Argentina) a la agricultura a través delos principales indicadores de medición del grado

*- En cumplimiento de los requisitos del programa de becas FRP (Canadian Studies Faculty Research Program. Foreign AffairsCanada) del gobierno de Canadá.#- Profesor Titular del Doctorado en Ciencias Económica, Escuela de Graduados, y Profesor Investigador del Instituo de Economíay Finanzas, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Córdoba. Miembro de número de la Academia Nacional deCiencias Económicas.El autor agradece profundamente a las siguientes personas por su hospitalidad y ayuda durante su visita a Canada: Profesor JohnHenning, Jefe del Departmento de Economía, McGill University; Profesor Richard Barichello, Escuela de Ciencias Agrícolas,The University of British Columbia; Sr. Dave Culver y Sra. Victoria Cano-Lamy y miembros del Agriculture and Agri-FoodCanada. El autor agradece también a Fernando Giuliano, ayudante de investigación del Instituto de Economía y Finanzas,Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Córdoba, por su valiosa colaboración en la preparación de estetrabajo; al Gobierno de Canadá, que brindó la oportunidad de este Programa; a los miembros de la Embajada de Canadá enArgentina –especialmente a la Sra.Beatriz Ventura-, y a la Profesora Elsa Zareceansky, Presidente (en ese tiempo, y actualVice Presidente) del Centro Canada Córdoba, por su ayuda en la preparación y en todos los requisitos de este Programa.

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de subsidiación. Finalmente en la sección IV seextraen las principales conclusiones.

II. Política Agrícola de Canadá

La cuestión fundamental a mencionarrespecto a la política agrícola canadiense es suoriginalidad. Originalidad –que comparte conAustralia y Nueva Zelanda- respecto a la po-lítica agrícola aplicada en el Reino Unido deGran Bretaña e Irlanda del Norte –al cual estospaíses están ligados histórica y constitucional-mente- pues Canadá, al igual que Australia yNueva Zelanda, se oponen –a través del “GrupoCairns”- a la PAC de la Unión Europea, que elReino Unido integra. Pero sobre todo originali-dad respecto de la política agrícola que aplica losEstados Unidos que, como ya se dijo, son los ini-ciadores y diseñadores de la política agrícolaluego de la Gran Depresión. Esto último llamala atención debido fundamentalmente a la ex-tensa frontera agrícola entre ambos países, cuyosproductores puede decirse se están mirando a lacara, y al intenso comercio de estos productostambién entre ambos países.

Las principales diferencias entre la políticaagrícola de Canadá y la de los Estados Unidosson respecto a: 1) la autoridad responsable deldiseño de la política agrícola; 2) su ámbito de

aplicación y su financiamiento. Respecto a lo pri-mero, en los Estados Unidos la política agrícolase sanciona por ley del Congreso, en el cual tantolos “representantes” (diputados) como los sena-dores (que representan a los estados de la Unión,en razón de dos por cada estado), se encuentranmuy influenciados por las organizaciones querepresentan a los productores (“farmers”) ydeben responder a sus votantes (en el caso de losrepresentantes), y a los respectivos gobernadores-que son quienes deben enfrentar el “lobby” delos productores- en el caso de los senadores. EnCanadá, cuya forma de gobierno es la de unamonarquía constitucional, el Senado se asemejaa la Cámara de los Lores y está constituido porpersonalidades elegidas por el Primer Ministro,de modo que no tiene ninguna relación con losgobiernos de las provincias. El diseño de la polí-tica es compartido entre el gobierno federal y losgobiernos de las respectivas provincias.

Respecto del ámbito de aplicación y fi-nanciamiento, las políticas agrícolas y comer-ciales de los Estados Unidos rigen para todo elpaís y el financiamiento, que es responsabilidaddel gobierno federal, debe quedar explicito en laley que se vota cada cinco o seis años, y que paracada momento está influenciada por las circuns-tancias de los mercados internacionales, ademásde los objetivos específicos de la política de los

Figura 1


Estados Unidos. En Canadá las políticas federa-les son de aplicación para todo el país, pero sepodría decir que complementan a las políticasagrícolas de las respectivas provincias. El finan-ciamiento es compartido entre el gobierno federal,los gobiernos de las provincias y por los consu-midores, según se verá más adelante.

Una tercera originalidad de la políticaagrícola canadiense es que es de carácter dicotó-mica, en el sentido en que participa de los dossistemas fundamentales de subsidiación en prác-tica en el mundo actual: el Sistema de PagosDeficitarios –diseñado y aplicado en los EstadosUnidos- y el de Aranceles a la Importacion –sus-tentado por la Unión Europea.

El sistema de pagos deficitarios consisteen pagos a los productores agrícolas efectuadoscada vez que el promedio de los precios agríco-las cae por debajo de un precio objetivo (targetprice), fijado usualmente muy por encima delprecio de mercado. Como contrapartida, el pro-ductor debe realizar retiro de tierras (set aside);es decir, el congelamiento de tierras como modode controlar la oferta.

En cuanto al sistema de aranceles a la im-portación, mecanismo utilizado por la UniónEuropea, puede ser descrito escuetamente enbase al mercado de cereales, por lejos el másimportante de los productos agrícolas de laComunidad, y considerado el “modelo” para losdemás productos. Este sistema establece unabanda de flotación de los precios entre un “pre-cio objetivo” y el “precio de intervención”. El“precio objetivo” (o “precio del límite superior”,también “precio umbral”) para el producto decalidad estándar es superior al precio de equili-brio del mercado doméstico y muy superior aldel mercado internacional. Cuando, debido a lascondiciones del mercado se generan excesos deoferta, los organismos competentes de la Comu-nidad compran el excedente, fijando el piso deesta banda en el llamado “precio de intervención”.En este esquema las importaciones juegan unpapel auxiliar de estabilización de los precios al

consumidor. El producto importado puede entrarsólo al “precio umbral”, el cual normalmente esigual (o escasamente superior) al precio objetivo.Un arancel móvil (“prelievo”) -fijado diaria-mente- iguala el precio internacional al precioumbral.

La diferencia fundamental entre ambosmecanismos reside en su financiamiento: es elestado (y por lo tanto todos los contribuyentesimpositivos) quien financia el sistema de pagosdeficitarios, mientras que en el sistema de “prelie-vos” al financiamiento lo realizan principalmentelos consumidores, quienes deben soportar preciosinternos más altos que los internacionales.

En Canadá, el sistema de pagos deficitariosse aplica básicamente a los granos, producidosfundamentalmente en las “praderas” (Manitota,Saskatchewan, y Alberta), y en menor medidaen Columbia Británica y Ontario, producciónorientada al mercado internacional; mientrasque el sistema de prelievos se aplica a la de losproductos lácteos y de granja, conocido como deoferta dirigida o regulada (supply management),producidos fundamentalmente en el centro yeste del país, siendo la principal la provinciade Québec, dirigidos principalmente al mer-cado doméstico.

Para los granos –especialmente para eltrigo, que es el principal grano que exporta-Canadá ejerce una política de precios, pero enmenor medida que los Estados Unidos. Quizá elprincipal subsidio a la producción de granos seaa través de los fletes ferroviarios, aunque inclusoéstos fueron recientemente removidos. Se haoptado en cambio por estabilizar ingresos me-diante programas especiales financiados por elgobierno federal, los gobiernos de las provinciasy los propios productores, a través del estableci-miento de redes de seguros.

En cuanto a la regulación de la oferta deun bien hay distintas formas de hacerla; porejemplo, a través de cuotas, del retiro de tierrasa la producción, etc. Quizá la forma más conve-


niente desde el punto de vista del financiamientopara los gobiernos –en la medida en que sea po-líticamente posible- es la protección a través deun arancel externo elevado. Quienes financianlos mayores ingresos de los productores en estoscasos son los propios consumidores. Hay unatransferencia de excedentes de los consumidoresa los productores. Este es el sistema con el quese maneja el sector de oferta dirigida en Canadá.Ello es posible hacerlo en un país que tiene unalto nivel de ingreso per-cápita y que existe unaclara conciencia respecto de la importancia depreservar el estilo de vida rural, el medio am-biente y, para ello, los ingresos de los productoresagropecuarios, en forma similar a lo que ocurreen la Unión Europea. En Canadá existen nadamenos que 247.000 granjas, 98% de las cualesson operadas como granjas familiares (Agricultureand Agri-Food Canada, 2005).

En lo que se refiere a la observancia de lasreglas de la Organización Mundial del Comercio,es importante destacar –como ya se señaló en laIntroducción- que Canadá integra el GrupoCairns. En ese sentido y sobre todo después delAcuerdo de Marrakech, Canadá comenzó adisminuir los niveles de subsidiación, pero prin-cipalmente a sustituir políticas más distorsivaspor menos distorsivas. Un análisis más porme-norizado de las políticas, de sus principalesinstrumentos y de sus efectos se realiza en elpunto siguiente.

III. Evaluación de los efectos de las

Políticas Agrícolas y Comerciales

Se analizan en esta sección los efectos de laspolíticas agrícolas y comerciales de Canadá –comparándolas con las de los otros países alta-mente desarrollados– sobre los mercados de losprincipales productos agrícolas, sobre el bienestarde los consumidores domésticos y sobre tercerospaíses. La metodología para ello es a través de los

instrumentos llamados “PSE”, los que se definena continuación.

III.1. Definiciones y Consideraciones Iniciales

El uso del “Producer Subsidy Equivalent”(Subsidio Equivalente al Productor -PSE) paraestimar el apoyo a la agricultura fue inicialmentedesarrollado por el Profesor Tim Josling, para la“Food and Agriculture Organization” de la ONUa principios de los años setenta. Sin embargo lasbases teóricas pueden encontrarse, en particular,en los trabajos de Max Corden. (Cahill y Legg,1989-90). El Producer Subsidy Equivalnt fueadoptado por la Organización para la Cooperacióny el Desarrollo Económico (OCDE) al imple-mentar el “Ministerial Trade Mandate” (MandatoMinisterial sobre Comercio) de 1982.

El método estimaba el valor monetario delas transferencias asociadas con todas las medi-das de política que afectaran a la agricultura,agrupadas en cuatro categorías principales: 1)Precio Sostén de Mercado, 2) Pagos Directos,3) Reducción de Costos de Insumos, y 4) ServiciosGenerales. El “Subsidy Equivalent” (SubsidioEquivalente) fue definido inicialmente como “elvalor monetario que sería requerido para com-pensar a los productores por la pérdida de in-greso resultante de la remoción de una medidade política dada”. Sin embargo, el indicadoractual de la OCDE se corresponde con una defi-nición más amplia: mide más que el “elementosubsidio”, ya que incluye pagos tanto implícitoscomo explícitos. Por lo tanto, para hacer que losnombres de los indicadores reflejen tan cercacomo sea posible las definiciones subyacentes,y para hacerlos consistentes entre ellos, lospaíses de la OCDE accedieron a reemplazar“subsidy equivalent” por “support estimate”1

Consecuentemente, la abreviación PSE ahoraquiere decir “Producer Support Estimate” (ApoyoEquivalente al Productor).

1- OCDE (2005 a)


Más precisamente, el Producer SupportEstimate es un indicador del valor monetarioanual de las transferencias brutas desde los con-sumidores y contribuyentes a los productoresagrícolas, medidos en tranquera (farm gatelevel), que surgen de medidas de política queapoyan a la agricultura, independientemente desu naturaleza, objetivos o impactos sobre laproducción o ingreso agrícolas. Los principalescomponentes del PSE son:

• Precio Sostén de Mercado (MarketPrice Support)

• Pagos basados en la producción (Paymentsbased on output)

• Pagos basados en área sembrada/ nú-mero de animales (Payments based on area plan-ted/animal numbers)

• Pagos basados en derechos históricos(Payments based on historical entitlements).

• Pagos basados en uso de insumos(Payments based on imput use).

• Pagos basados en restricciones de insu-mos (Payments based on imput constraints)

• Pagos basados en ingreso agrícola global(Payments based on overall farming income)

• Otros pagos2 (Miscellaneous payments)

Bajo el “Acuerdo sobre Agricultura de laRonda Uruguay” del GATT3 -la primera que in-cluyó negociaciones sobre comercio agrícolas- laOCDE es responsable de estimar el apoyo ala agricultura para negociaciones comerciales. LaOCDE mide y publica los PSE’s en este contexto.

Como suele suceder con un indicadoragregado como el PSE, esta medida no ha estadoexenta de críticas en la literatura económica y,

más recientemente, en el debate político sobrecomercio mundial.

Las tres cuestiones principales planteadaspor los críticos (tal como lo aprecia Tangermann,2005) son:

1- El PSE no refleja apropiadamente loscambios en las políticas agrícolas y los esfuerzosde reforma.

2- Las condiciones de mercado mundialdistorsionan el PSE.

3- Los precios mundiales observados noson un punto de referencia apropiado para esti-mar el PSE.

Se argumenta que estas tres cuestionesson factores que de una manera u otra hacen queel PSE brinde información errónea4. De manerasimple pero tajante, Tangermann rechaza estascríticas. Básicamente argumenta que el PSE esun buen indicador para monitorear la naturalezay evolución de las políticas agrícolas, aunquesubraya la importancia de analizar no sólo elnivel de PSE, sino también su composición.Políticas agrícolas muy variadas pueden refle-jarse en valores de PSE similares, por lo queanalizar la composición de los mismos se trans-forma en una tarea indispensable. El presentetrabajo trata de seguir esa recomendación.

Para comparaciones entre países, seutiliza el PSE porcentual (%PSE). Se define almismo como la ratio entre el PSE y el valor delos ingresos agrícolas totales brutos de cada país,medidos por el valor de la producción total (aprecios en tranquera), más el apoyo presupues-tario (budgetary support) (OECD 2005a).Nuevamente, la interpretación de este índicedebe tener en cuenta no sólo su nivel, sino también(y principalmente) su composición.

2- Para más información sobre estos conceptos, ver OECD (2005a).3- La Ronda Uruguay fue la octava ronda de negociaciones comerciales formales del GATT. Comenzó en Punta del Este, Uruguay,en Septiembre de 1986. El Tratado Final de la Ronda Uruguay, así como también el Acuerdo estableciendo la Organización Mun-dial del Comercio (OMC), incorporando los resultados detallados de la negociación fue firmado en Marrakesh, Marruecos, en Abrilde 1994. (Sumner and Tangermann, 1999).4- Éstas no son las únicas críticas. Enfoques interesantes sobre las limitaciones del PSE para reflejar el verdadero apoyo a los pro-ductores agrícolas en economías de transición (ex repúblicas comunistas) pueden encontrarse en Strokov y Meyers (1996).


El nivel de apoyo a los productores tam-bién puede medirse por el “Nominal AssistanceCoefficient” al productor (NAC) (Coeficiente deAsistencia Nominal al productor), el cual ex-presa el valor monetario de los ingresos agrícolasbrutos totales (incluyendo todo tipo de apoyogubernamental) relativo a la producción valuadaa los precios de mercado mundial, sin soportes(OECD 2005a).

Otro indicador útil es el “NominalProtection Coefficient” (NPC) al productor(Coeficiente de Protección Nominal al productor).Mide la ratio entre el precio promedio recibidopor los productores (en tranquera), y el precioen la frontera (en tranquera), sirviendo como unindicador de las formas más distorsivas de apoyo(es decir, precio sostén). La OCDE publica elNAC del productor desagregado para cada pro-ducto y como un valor agregado para cada país,mientras que al NPC del productor sólo lo publicadesagregado para cada producto.

En lo que sigue, se utilizará la base dedatos de los PSE proporcionada por la OCDE(2005b). En la misma se reportan con gran nivelde detalle todas las estimaciones con respecto alapoyo agrícola para los países integrante de laOCDE y para los seis países integrantes de la UniónEuropea que no forman parte de la OCDE5.

Numerosas veces a lo largo de este tra-bajo se hará referencia a medidas de apoyoagrícola más o menos distorsivas. Esa calificaciónse basa en los resultados obtenidos en el trabajo“Matriz de Evaluación de Políticas” (PolicyEvaluation Matrix – PEM) (OCDE, 2001). En elcitado trabajo se simulan los efectos que deter-minadas políticas de apoyo agrícola tienen sobrela producción, el comercio, y los precios de losgranos, en el marco de un modelo que contemplael comportamiento de las siguientes economías:

Canadá, Estados Unidos, Japón, México, Suiza yUnión Europea. Los resultados que arrojanlas simulaciones sitúan al apoyo basado en pre-cios sostén como el que más efectos distorsi-vos genera en esas variables, mientras que elapoyo basado en área plantada aparece comoel más eficiente.

III. 2. Políticas de Apoyo Agrícola en el Mundo

Para tomar una dimensión de la magni-tud de las políticas de apoyo agrícola a nivelmundial, basta decir que en 2004 se estima quelos países de la OCDE6 gastaron aproximada-mente U$S 279.000 millones con ese fin. Estemonto representa nada menos que casi el dobledel Producto Bruto Interno (PIB) argentino deese mismo año. No es de extrañar entonces queel sector primario represente el área más con-flictiva en las rondas de negociaciones de librecomercio impulsadas desde la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC). Las discusionessobre los subsidios agrícolas fueron quizá lacausa más importante del fracaso de la QuintaConferencia Ministerial de la OMC celebrada enCancún (México) en septiembre de 2003, y fue-ron también la principal fuente de tensiones enla reciente Sexta Conferencia Ministerial realizadaen Hong Kong en diciembre de 2005. El estudiode las medidas de protección agrícola a nivelmundial toma particular relevancia en este marco.

La figura 2 muestra una comparación dela evolución de los PSE porcentual de los miem-bros de la OCDE, entre los años 1986 y 2004.

Se observan los valores promedio de lossubperíodos 1986-1988 y 2002-2004 para los paí-ses de la OCDE (mostrando a la Unión Europeacomo un todo), de manera ascendente en base alperíodo más reciente de izquierda a derecha.Puede observarse que el promedio de la OCDE

5- Ellos son: Chipre, Malta, Lituania, Letonia, Estonia, y Eslovenia6- Ellos son: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea, Dinamarca, Eslovaquia, España, Estados Unidos, Finlandia, Fran-cia, Grecia, Holanda, Hungría, Islandia, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia, Portugal,Reino Unido, República Checa, Suecia, Suiza y Turquía.


como un todo se ubicaba en 2002-2004 en un30%, 7 puntos por debajo de su medición aprincipios de la serie. Se aprecia que todos lospaíses disminuyeron sus %PSE, excepto Méxicoy Turquía. En el último subperíodo los paísescon menor nivel de apoyo a la agricultura fueronNueva Zelanda y Australia, y los que más apo-yaron al sector primario fueron Suiza y Noruega.La posición de Nueva Zelanda y Australia nodebería sorprender, dada su pertenencia al grupoCairns7. Nueva Zelanda y Australia, además, nosólo presentan un bajo %PSE (3% y 4% res-pectivamente), sino que han mostrado unanotable reducción desde el primer subperíodo.En el primer caso, del 11% en 1986-88 al 3% en2002-04, representa la mayor reducción por-centual para todos los países analizados (unareducción porcentual del 80%).

Con respecto a Canadá, este país tambiénha hecho un gran esfuerzo de disminución de su%PSE, pasando de un 33% en el primer subpe-ríodo a un 22% en el subperíodo más reciente,acortando notablemente la brecha con sus socioscomerciales del Tratado de Libre Comercio de

América del Norte (NAFTA, por su sigla en inglés).Esto se debe a que Estados Unidos disminuyó su%PSE sólo en 6 puntos porcentuales (del 22% al17%), mientras que México fue el país que másaumentó su %PSE , pasando de 3% en el primersubperíodo a 21% en 2002-04, un incrementode casi seis veces su valor inicial (aunque, cabeaclarar, México tenía el menor nivel de todos lospaíses en el período 1986-88). Como ya se dijo,el otro país que aumentó su %PSE entre ambossubperíodos fue Turquía, que ha solicitado suingreso a la Unión Europea.

Los bajos niveles de protección que pre-sentan los países de Oceanía contrastan con lafuerte protección agrícola en Islandia, Suiza yNoruega, por nombrar los más extremos. Todosellos presentan un %PSE de alrededor del 71%en el último subperíodo, aunque sólo Noruegano presenta mejoras con respecto al primerperíodo. Hay que destacar sin embargo, queestos países son de escasa significación agrícola,por sus condiciones naturales adversas para laagricultura, especialmente Islandia.

Figura 2

7- Grupo formado en 1986 en Cairns, Australia, con el objeto de lograr la reducción de barreras comerciales y subsidios al sector agrí-cola. El grupo incluye a: Argentina, Australia, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Indonesia, Malasia,Nueva Zelanda, Pakistán Paraguay, Filipinas, Tailandia, Sudáfrica y Uruguay. El grupo Cairns fue una fuerte coalición en la RondaUruguay de negociaciones multilaterales.


La no disponibilidad de datos hace impo-sible una comparación directa entre los actualesvalores de %PSE de los países OCDE con aquellosde Argentina. Sin embargo, estimaciones del“Producer Subsidy Equivalent” llevadas a cabopor el Departamento de Agricultura de losEstados Unidos para el período 1982-19928,sitúan al Producer Subsidy Equivalent Por-centual argentino en un promedio de –34%.Este valor negativo indica “desprotección” alsector agrícola argentino, que contrasta con laprotección con la que gozan los productores agrí-colas de los países OCDE. Por ejemplo, lamisma base de datos sitúa al Producer SubsidyEquivalent canadiense del mismo período en unpromedio de 33%, mientras que el de los EstadosUnidos en un promedio de 22,5%

Por motivos ya expuestos en la secciónanterior del presente trabajo, el análisis sería in-completo si sólo se limitara a describir el %PSEde distintos países. Para avanzar en este sentido,la Figura 3 presenta la evolución del NPC paralos mismos países, en los mismos períodos.

Nuevamente, los países se visualizan enorden ascendente de NPC, de izquierda a dere-cha. Puede apreciarse, en comparación con lafigura 1, que los cambios en el ordenamiento

son sólo marginales. El NPC, como ya se dijo,es un indicador de la forma más distorsiva deapoyo: aquella que relaciona los precios internoscon respecto a los internacionales. Nuevamente,tanto Nueva Zelanda como Australia lideran el“ranking” (aunque esta vez en orden inversoentre ellas). Los niveles de precios internos enestos países no son en promedio significativa-mente distintos de los internacionales. Combi-nando la información de las figuras 2 y 3 paraestos países, se puede concluir que no sólo sonAustralia y Nueva Zelanda los países OCDE quemenos protegen a la agricultura, sino que el pocoapoyo que brindan a sus agricultores es prácti-camente no distorsivo. Del mismo modo, paísescomo Islandia, Noruega, Suiza y Corea, no sóloprotegen mucho a la agricultura, sino que esaprotección es además altamente distorsiva.

Los precios internos de los productosagrícolas de Islandia, por caso, son en promediotres veces mayores que los internacionales. Sinembargo, puede notarse claramente la disminu-ción de la protección distorsiva en todos los paísesOCDE, salvo en México y Turquía (países dondeel %PSE aumentó entre los períodos analizados).Incluso, el análisis conjunto de las figuras 2 y 3muestra que si bien el %PSE noruego no varióentre 1986-88 y 2002-04, se nota un esfuerzo de

8- Ver USDA (1995)

Figura 3


este país nórdico por aplicar formas de apoyomenos distorsivas (esfuerzo aún más notorioen Suiza).

En lo que respecta a Canadá, su %PSEbajó de un 36% a un 22% en el período de aná-lisis, mientras que el NPC cayó de un 1,4 a un1,14, esto es, una caída de casi el 20% en eserubro. En 2004, los precios agrícolas internosestuvieron, en promedio, un 14% por encima delos precios internacionales.

III.3. Rasgos distintivos de la política agrícolacanadiense

La figura 4 distingue la participación delos elementos más distorsivos de apoyo (preciosostén, pagos basados en la producción y pagosbasados en el uso de insumos) en el PSE totaldesde el año 1990, para Canadá, los Estados Uni-dos, y la Unión Europea.

Se advierte una notoria disminución de laparticipación de las formas más distorsivas deapoyo a la actividad agrícola tanto en Canadácomo en la Unión Europea. En Canadá, de unaparticipación promedio por encima del 80% en1990 se pasó a una participación inferior al 60%

desde 2001. Por su parte, la participación de lasformas más distorsivas de apoyo en la Unión Eu-ropea disminuyó de valores superiores al 90%hacia valores algo superiores al 60%. En losEstados Unidos, en cambio, si bien los valores enel 2004 se ubican en niveles similares a los de laUnión Europea, éstos se han mantenido establesdesde principios de la década de los noventa,reflejando los pocos avances en la materia.

De manera aún más favorable se comparaCanadá con la Unión Europea y los EstadosUnidos, si se tiene en cuenta la participación delas formas menos distorsivas de apoyo en el PSEtotal, siendo ellas los pagos basados en derechoshistóricos, y los pagos basados en ingreso agrí-cola global. Como puede verse en la figura 5, suparticipación aumentó fuertemente entre 1990y 2004 (a pesar de algunos altibajos), represen-tando en este último año casi la tercera parte delapoyo agrícola total. En Estados Unidos, unvigoroso crecimiento se inicia en 1996, pero losvalores se ubican apenas en un 11% en 2004. LaUnión Europea, por su parte, presenta valoresmarginalmente positivos para estos tipos deapoyo, desdibujando en parte el esfuerzo en lamateria que podía inferirse en la Figura 4.

Figura 4


La disminución tanto del %PSE, comodel NPC, como de la participación de los ele-mentos menos distorsivos del PSE sobre el total(mostradas en las Figuras 2, 3 y 4 respectiva-mente), sumado al aumento de la participaciónde las formas eficientes (menos distorsivas) deapoyo a la actividad agrícola (expuesto en laFigura 5), son un fiel reflejo del esfuerzo dela política agrícola canadiense por disminuir elapoyo a la agricultura y confiar más en aquellaspolíticas que menos distorsionan los mercadosagrícolas mundiales.

Pero, por supuesto, los datos presentadosanteriormente representan agregaciones detodos los más importantes productos agrícolascanadienses. La OCDE calcula el PSE también anivel desagregado, analizando distintos productosagrícolas para cada país9. Un análisis que reco-nociera las distintas realidades de los diferentesproductos sería más explicativo.

En el caso de Canadá, la OCDE realiza susestimaciones del PSE en base al análisis de lossiguientes productos agrícolas: trigo, maíz,cebada, soja, otros granos, colza, oleaginosas,carne bovina y de venado, carne de cerdo, carnede pollo, huevos y leche. Si bien Canadá es uno

de los países que más avanzó en materia de“homogeneización” en el apoyo a distintosproductos, aun existen diferencias sustancialesentre los PSE de algunos de ellos, especialmentelos de la llamada oferta regulada. La protección enla oferta regulada (supply management), comoya se dijo, está centrada en leche, carne de pollo,y huevos.

Por mucho, la leche es el producto másprotegido en Canadá. Representa nada menosque casi la tercera parte del PSE total canadiense.El %PSE para la leche se ubica en un 52%, muypor encima del promedio agregado para todos losbienes de 22%.

Como puede apreciarse en el gráfico an-terior, si bien la tendencia ha sido decreciente (el%PSE para este producto alcanzó valores supe-riores al 80% en 1987), el valor todavía es alto.Además, la participación de su componente másdistorsivo, el precio sostén, no ha acompañado latendencia decreciente del %PSE. En efecto, sucomportamiento ha sido alcista, como clara-mente muestra la figura 7.

En esa figura se observa la participacióndel precio sostén con respecto al PSE total y la

Figura 5

9- Los productos analizados son: trigo, maíz, sorgo, leche, huevos, otros granos, carne de pollo, carne bovina y de venado, carne ovina,cebada, soja, colza, oleaginosas, carne de cerdo, azúcar, arroz, lana, avena, papa, tomate, vino, plantas y flores, manzana, repollo (col),pepino, uva, mandarina, pera, espinaca, frutilla, cebolla, ajo, pimiento, café, centeno, algodón, tabaco.


participación conjunta de los tres elementos másdistorsivos del PSE en el total. Puede verse queel precio sostén de la leche, que representabaalrededor del 80% del PSE de ese producto enlos primeros años de la serie, hoy explica casi latotalidad del PSE. También se aprecia que el PSEtotal de la leche se explica prácticamente en sutotalidad cuando al precio sostén se le agreganlos pagos basados en la producción y los pagosbasados en el uso de insumos. Es decir, casi la to-talidad de la protección a la leche canadiense

se instrumenta a través de las medidas quemás atentan contra la eficiencia en la asigna-ción de recursos.

Aún con esos altos niveles de protección,la producción anual de leche en Canadá ha sidoinsuficiente para satisfacer el consumo internoen la mayoría de los años de la serie. Sólo en tresde los diecinueve años que abarca la serie laproducción canadiense de leche superó el con-sumo interno de ese producto, a saber: 1988,1990 y 1991, tal como lo muestra la Figura 8.

Figura 6

Figura 7

Pasamos a analizar la situación de otrosdos productos en el marco de la política de ofertaregulada: la carne de pollo y los huevos. Lamisma es un sistema implementado para man-tener estable la oferta de leche, aves de corral yhuevos tanto para los consumidores como parala industria. Asimismo, busca promover ingresosestables para los granjeros.

La figura 9 muestra la evolución del %PSE para los huevos y la carne de pollo.

Puede verse el comportamiento erráticodel %PSE de ambos productos a lo largo de todala serie. Los huevos se ubican hoy con un %PSEligeramente superior al 20%, después de habertenido un máximo de más de 35% en 1988 e in-cluso un valor negativo en 2003. La carne depollo tiene actualmente un %PSE igual al de 18años atrás, en un nivel de aproximadamente el5%, estable en los últimos 10 años. Si el análisisfinalizara aquí, podría decirse que la protecciónde ambos productos no es exagerada, siendo in-cluso menor al promedio de todos los productos.Sin embargo, esta conclusión acelerada escondeun aspecto importante de esa protección, y es lacomposición de la misma. En la Figura 10 puedeobservarse la participación del precio sostén en

el %PSE de huevos y carne de pollo. La mismaes extremadamente alta en el caso de los huevos,estando por encima del 50% durante casi toda laserie. De hecho, la mayoría de los valores (espe-cialmente a partir de 1992) se encuentran cerca-nos al 100%. ¡En el 2003, esta participación esdel 250%! ¿Cómo es esto posible? En ese año, elprecio sostén fue negativo (precios internosmenores que los internacionales), efecto con-trarrestado parcialmente por otros rubros delPSE10. Esto no invalida la tendencia general:protección altamente distorsiva para los huevos.

El apoyo es menos distorsivo para lacarne de pollo, pero alto de todos modos, repre-sentando hoy el precio sostén el 73% del PSE.

En leche, huevos y carne de pollo – todosellos productos sujetos al programa de ofertaregulada - se concentra el grueso de la protec-ción vía precio sostén en Canadá.

Como conclusión, el apoyo agrícola dis-torsivo se concentra en unos pocos productos,principalmente en la leche. Siendo la leche, ade-más, el producto con mayor %PSE y PSE envalor absoluto en Canadá, esto invita a realizarun análisis sobre qué sería de la protección dis-

Figura 8

10- Específicamente, por los rubros “pagos basados en uso de insumos” y “otros pagos”.

38 Actualidad Económica - Año XX - Nº 71 - Mayo - Agosto 2010

Figura 9

Figura 10

39Actualidad Económica - Año XX - Nº 71 - Mayo - Agosto 2010

torsiva en Canadá, en el hipotético caso en queese producto no recibiera ayuda alguna. Es decir,excluir a la leche en el cálculo del PSE y obser-var cuáles son las diferencias en el apoyo distor-sivo a la actividad agrícola. La figura 11 muestralos resultados obtenidos para todo el período deanálisis, conjuntamente con los valores paraCanadá ya mostrados en la figura 4.

Como era de esperar, la eliminación de la

leche del cálculo del PSE reduce notoriamente la

participación conjunta del sostén de precios y de

los pagos basados en la producción y en el uso

de insumos, sobre el PSE total. La reducción se

da para todos los años de la serie, y es más mar-

cada en los más recientes. El promedio para los úl-

timos cuatro años en el caso de la serie que no tiene

en cuenta la leche es de un 36%, contrastando con

el 58% promedio de los últimos cuatro años en el

caso de la serie con leche, lo que representa una

reducción del 38% (22 puntos porcentuales).

Es tentador realizar un experimento simi-lar para los Estados Unidos y la Unión Europea,para comparar resultados.

El caso de Estados Unidos es distinto al deCanadá. En Estados Unidos el producto conmayor %PSE es el azúcar, seguido por la leche;ambos con un apoyo altamente distorsivo. Sinembargo, dado que el valor absoluto del PSE escerca de diez veces mayor para la leche que parael azúcar, es la leche el producto que más aporteal sostén de precios brinda en el PSE total. Porlo tanto, al igual que en el caso canadiense, serála leche el producto a excluir de la canasta queconforma el PSE para realizar el experimento.Los resultados se muestran en la Figura 12.

Claramente, como en el caso canadiense,se observa una disminución en el indicador paratodos los años de la serie. Sin embargo, la dis-minución en el caso de los Estados Unidos no estan significativa. El promedio para los últimoscuatro años de la serie sin leche es del 54%, sóloun 17% (11 puntos porcentuales) por debajo delvalor promedio de los últimos cuatro años de laserie con leche. Además, los valores nunca seubican por debajo del 50%.

En el caso de la Unión Europea, si bien laleche es el quinto producto con mayor %PSE, es

también el producto cuyo apoyo más distorsionael mercado de productos agrícolas. Por lo tantotambién será la leche el producto que se elimi-nará del PSE europeo para compararlo conCanadá y Estados Unidos. Los resultados sepresentan en la Figura 13.

La disminución en el apoyo agrícoladistorsivo cuando se deja de lado la leche delcómputo disminuye ligeramente los valores deapoyo distorsivo de la Unión Europea. El pro-medio de los últimos cuatro años para la serie sinleche disminuye sólo un 8% con respecto a laserie original; pasando de una participaciónpromedio del 66% a una del 61%.

La Figura 14 muestra cuál sería la partici-pación de los componentes más distorsivos delPSE en Canadá, los Estados Unidos, y la UniónEuropea, en el caso en que la leche no recibieraningún tipo de apoyo. Es decir, combina los re-sultados de las Figuras 11, 12 y 13 para los casos“sin leche”

Los resultados expuestos tienen intere-santes implicancias de política. La remoción dela ayuda a sólo un producto (la leche), implicaríamarcadas mejoras en su apoyo distorsivo global,ubicándose para Canadá en valores aceptables del36%, un 33% por debajo de los valores de los

Figura 11


Figura 12

Figura 13


Estados Unidos, y un 36% por debajo de losvalores de la Unión Europea. Es decir, aun re-conociendo los conflictos que pudieran surgir alllevar a cabo una tarea como esa, en Canadá lafactibilidad de lograr un apoyo agrícola globallevemente distorsivo depende de la remoción dela ayuda ineficiente a un sólo producto, mientrasque en los Estados Unidos y la Unión Europea,una reducción considerable sería imposible sinla remoción de ayuda ineficiente a una gama deproductos lo que, a priori, presenta más dificul-tades debido a la mayor cantidad de sectores eintereses involucrados.

IV. Algunas Conclusiones

Desde la creación del Grupo Cairns, Canadáha llevado a cabo notables esfuerzos para redu-cir sus niveles de protección, sobre todo aquellosmás distorsivos. Sin embargo, dicha proteccióndista de ser despreciable.

El grueso de la protección, y dentro deella la más distorsiva, se encuentra en el sector deoferta regulada, principalmente en la leche. El%PSE de este producto, a pesar de tener unatendencia decreciente desde mediados de la dé-cada de los ochenta, presenta en su composición

una participación cada vez mayor de los preciossostén de mercado. De hecho, de no mediarapoyo alguno a la industria láctea canadiense laparticipación de las formas más distorsivas deapoyo agrícola en el PSE total de Canadá se re-duciría fuertemente, pasando de un 57% a un37%. Ello tiene importantes implicancias de po-lítica agrícola, pues sólo bastaría con eliminar elapoyo distorsivo a un sector para disminuírsensiblemente el apoyo ineficiente total, algoque no se verificaría con otros países, como losEstados Unidos o los integrantes de la UniónEuropea (países en los cuales el producto agrícolaque cuenta con la protección más ineficiente es –al igual que en Canadá– la leche).

Por otro lado, parece quedar contestado elinterrogante de por qué Canadá, siendo un paísaltamente desarrollado y que subsidia a suagricultura, pertenece al Grupo Cairns. La dis-minución de los niveles de subsidios de losprincipales países: Unión Europea y los EstadosUnidos –sobre todo de los subsidios más distor-sionantes, que incrementan la producción-haría incrementar el precio de los productos,lo que beneficiaría a Canadá en su condiciónde “país pequeño”.

La principal lección que Argentina deberíaaprender de Canadá es que no es posible expoliar

al sector agropecuario durante demasiadotiempo. Es sabido que el sector financia el desarro-llo urbano en las primeras etapas del desarrolloeconómico, pero ello disminuye a medida que seavanza en ese proceso. Además hay distintasformas de financiamiento. Mientras Argentinatuvo el esquema de financiamiento correctohasta la década del treinta, eligió el camino equi-vocado desde entonces, según explican Colomé,et al. (2004). En el citado trabajo se explica cómo,a partir de la segunda posguerra, el estado ar-gentino explotó sistemáticamente al sector ruralen beneficio de los sectores urbanos. La estrate-gia de sustitución de importaciones, forzada porlas circunstancias durante la Gran Depresiónprimero, y la Segunda Guerra Mundial después,fue mantenida en un intento deliberado delgobierno por industrializar a ultranza al país, endetrimento de su sector agrícola. Con mercadostotalmente intervenidos en un principio, o conmercados parcialmente liberalizados pero sujetos atarifas a las exportaciones agrícolas (vulgarmente,“retenciones”), o con tipos de cambio sobreva-luados que socavaban la rentabilidad rural, elgobierno se valió del sector agrícola para financiarforzosamente el desarrollo de una industriaprotegida y no competitiva.

En Canadá, en cambio, acertadas políticasagrícolas a lo largo de los años, permitieron que

Figura 14



el sector agrícola financiara naturalmente aldesarrollo económico en la manera en que loexplican Johnston y Mellor (1962) en su famoso“Modelo de Transformación General”. Los re-sultados saltan a la vista: Canadá cuenta hoy conun sector agrícola que representa una menorproporción sobre el PIB que el sector agrícolaargentino, síntoma del mayor desarrollo econó-mico canadiense. A pesar de ello, el valor agre-gado de la agricultura en Canadá en términosabsolutos es mayor que el argentino. Con todoello, el PIB per cápita canadiense (similar alargentino a principios del siglo XX) más quecuadriplica al argentino. Irónicamente, laspolíticas pro-industria en Argentina a partir dela segunda posguerra derivaron en una econo-mía no industrializada y más dependiente de susector agrícola, en contraste con la mayor indus-trialización que se observa en economías queno expoliaron a sus sectores primarios.

Otra lección es la participación de losgobiernos locales en el diseño de la política paracada provincia, como complemento de la políticaa nivel federal. Comparando no solamente conArgentina, sino con los otros países analizados,ello sugiere que quizá Canadá sea el país másfederal de todos los analizados y, por ende, de losprincipales del mundo. Parece no quedar dudasque es el más federal respecto a la política agrícola,algo que dista mucho de Argentina.

Las mejoras en materia de eficiencia delapoyo agrícola en Canadá prometen continuar abuen ritmo dentro del sistema del nuevo marcode política agrícola denominado Avance delAcuerdo Marco (“Growing Forward FrameworkAgreement”), que sustituye al Marco de PolíticaAgrícola (“Agricultural Policy Framework-APF”). El mismo es un ejemplo de cómo debeser abordada la problemática del sector agrícolaen materia de políticas públicas: desde todas susaristas y con la mayor eficiencia posible. Esta esuna extensión al presente trabajo, en el cual seestá trabajando.

V. Referencias

• Agriculture and Agri – Food Canada(2005), “Farm Income Issues. Data Source Book”

• Colomé, C.R., C. Ceballos Ferroglio, C.Díaz Barrera, y C. Pirani (2004), “Política AgrícolaArgentina en Relación con la Política ArgentinaInternacional. Énfasis Comparativo con Canadá.”

• Cahill, C., and W.Legg (1989-90). Esti-mation of agricultural assistance using producerand consumer subsidy equivalents: theory andpractice. OECD Economic Studies, No. 13.Paris: OECD.

• Johnston, B.F. y Mellor, J.W. (1962) “ElPapel de la Agricultura en el Desarrollo Econó-mico” en Flores E., Desarrollo Agrícola, Ed.Fondo de Cultura Económica, México, (338-1-F-27247) pp. 23 a 53

• OCDE (2004) “Policy Brief, AgriculturalSupport: How is it Measured and What does itMean?” OECD

• OCDE (2005a), “Producer and Consu-mer Support Estimates, OECD Database 1986– 2004. Explanatory Notes” OECD Publica-tions, Paris

• OCDE (2005b), “Agricultural Policies inOECD countries. Monitoring and Evaluation.”OECD Publications, Paris.

• Strokov S. and Meyers W. (1996):“Producer Subsidy Equivalents and Evaluationof Support to Russian Agricultural Producers.”Working Paper 96-WP 168. Center for Agricultu-ral and Rural Development, Iowa State University

• Sumner, D. and Tangermann, S. (1999):“International Trade Policy and Negotiations”,en Handbook of Agricultural Economics deBruce Gardner y Gordon Rausser, North Ho-lland Press

• Tangermann, Stefan (2005), “Is the Con-cept of the Producer Support Estimate in Need of

Revision?”,OECD Food, Agriculture and Fishe-

ries Working Papers, No. 1, OECD Publishing

• USDA (1995), “Producer and Consu-mer Subsidy Equivalents”, Economic Research

Services, USDA.


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4- Cada trabajo deberá ir precedido de una primera página que contenga el título del trabajo y suresumen en español (150 palabras aproximadamente), con palabras clave (entre dos y cinco).

5- Las Referencias bibliográficas irán al final del artículo en el epígrafe Referencias bibliográ-ficas, ordenadas alfabéticamente por autores de acuerdo son el siguiente estilo:

Artículos: (1) Apellidos e inicial de todos los autores (en minúsculas); (2) Año de publicación(entre paréntesis); (3) título completo del artículo (entre comillas); (4) título de la revista (encursiva); (5) número de la revista; y, en su caso, el volumen;

Ejemplo: Stigler, G.(1961): “The Economics of Information”, Jounal of Political Economy,Vol.69,N 3.

Libros: (1) Apellidos e inicial de todos los autores (en minúsculas); (2) Año de publicación (entreparéntesis); (3) título completo del libro (en cursiva); (4) edición; (5) editorial; (6) lugarde publicación.

Ejemplo: Graff, J. de V.(1967): Teoría de la economía del bienestar, Ed. Amorrortu, Buenos Aires.6- De ser necesario, se utilizarán notas a pie de página que irán numeradas correlativamente yvoladas sobre el texto. Su contenido será mecanografiado a espacio sencillo, en fuente TimesNew Roman 9.

7-Los cuadros, figuras, mapas, etc. pueden ir o no intercalados en el texo, a criterio del autor.Luego se realizará su edición al diagramar la publicación. Tendrán una calidad suficientepara su reproducción y han de acompañarse con un título suficientemente explicativo y consus respectivas fuentes. Los cuadros, figuras, etc. irán numerados correlativamente (cuadro1, cuadro 2, figura 1...) Los cuadros y figuras deberán incluírse de forma que puedan formatearse(no han de ir pegados como imagen).

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ser evitados. Sin embargo, en caso de recurrirse a estos medios técnicos deben colocarse en unApéndice al final; y de ser muy breve en nota al pie. Todo esto con el propósito de que el lector

pueda acceder al artículo o ensayo sin recurrir a la lectura de las formalizaciones utilizadas.

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