POLÍTICAS URBANAS DE LA UNIÓN EUROPEA PERSPECTIVA DE...

Sonia De Gregorio Hurtado

POLÍTICAS URBANAS DE LA UNIÓN EUROPEA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PLANIFICACIÓN COLABORATIVA | Las Iniciativas Comunitarias URBAN y URBAN II en España

3ª Reunión del Pleno de la Red Iniciativas UrbanasMadrid, 20 de febrero de 2013

MINISTERIO DE FOMENTO

POLÍTICAS URBANAS DE LA UNIÓN EUROPEA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PLANIFICACIÓN COLABORATIVA | Las Iniciativas Comunitarias URBAN y URBAN II en EspañaAutora: Sonia De Gregorio HurtadoDirectora: Inés Sánchez de Madariaga

Tesis Doctoral con Mención Europea. Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid. Universidad Politécnica. Junio de 2012.

1. Tema y Marco Teórico

2. Objetivos y Pregunta de Investigación

3. Aportación de la Investigación

4. Metodología

5. Conclusiones y contestación de la Pregunta de Investigación

estructura de presentación

1.Tema y Marco Teórico

1. Tema y marco teórico

El trabajo analiza la contribución que las políticas urbanas de la UE, y en particular las dos fases de la Iniciativa Comunitaria URBAN, han hecho al escenario español de la regeneración urbana, poniendo el foco en la dimensión colaborativa de las mismas.

Tema:

Banner URBAN. Fuente: Página web de Inforegio.

Políticas Urbanas de la Unión Europea desde la perspectiva de la Planificación Colaborativa. _De Gregorio


La Planificación Colaborativa. Se han estudiado URBAN y URBAN II focalizando en el elemento metodológico que consistía en propiciar en las estrategias de regeneración: i) la colaboración de diferentes niveles de gobierno, ii) la colaboración de distintas áreas o concejalías de gobierno a nivel horizontal, iii) la participación de los actores locales (económicos, ambientalistas, sociales…), etc.

Marco Teórico:


_ Iniciativa Comunitaria de la UE dirigida a la regeneración urbana. Es el instrumento más específico de la política urbana comunitaria. Lanzada por la Comisión en 1994.

_ Desarrollado durante dos periodos presupuestarios consecutivos: 1994-1999 (URBAN) y 2000-2006 (URBAN II).

_ Implementada a través de programas de regeneración en las ciudades de los UE-15 (118 programas en la primera fase y 70 en la segunda).

_ Metodología de regeneración establecida por la Comisión Europea: area-based, integrada, participativa. Complementariedad, innovación, valor demostrativo, adicionalidad, intercambio de experiencia. Desarrollo 6-8 años.

Tema: (URBAN)

Ciudades donde se han implementado las I. C. URBAN y URBAN II. Fuente: Página web de Inforegio.



URBAN (1994-1999):

Badajoz Badalona BarakaldoCádiz CartegenaHuelva A Coruña LangreoMadrid Málaga Sabadell Salamanca Sevilla Toledo Valencia Valladolid Vigo

Albacete Avilés-Corvera Castellón Córdoba León Murcia Palma de Mallorca Pontevedra Santa Coloma G. Santander Telde Zaragoza

I.C. REGISSanta Cruz de Tenerife Las Palmas


Autoridad de Gestión: Ministerio de Hacienda

Programas URBAN:

(D G de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial) Colaboración de la UAFSE y la DG Acciones Concertadas


URBAN II (2000-2006):

Ourense Gijón Pamplona Teruel Cáceres Jaén Granada San Sebastián – Pasaia Sant Adrià de Besòs San Cristóbal de la Laguna


Programas URBAN II:

Autoridad de Gestión: Ministerio de Hacienda(D G de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial)


Jaén

Pamplona

San Cristóbal L.L.

S. Sebastián-P.

Teruel

Ourense

Sant Adrià d. B.

Gijón

Granada y Cáceres

URBAN II (2000-2006):



2.Objetivos y Pregunta de Investigación

_ Conocer el modo en el que se plasmó y desarrolló el enfoque colaborativo de los programas URBAN y URBAN II implementados en España, así como sus posibles resultados.

_ Conocer el modo en el que ha evolucionado la práctica de la regeneración urbana en España desde 1994, con el fin de detectar qué ejes o elementos de transformación podrían haber sido debidos al desarrollo de URBAN (y en particular a su dimensión colaborativa).

Interés de la Investigación: Situar el objetivo de la misma más allá de los resultados de los programas URBAN y URBAN II, para situarse en relación a la capacidad de la Iniciativa de transformar la práctica de la regeneración urbana en España.

2. Objetivos

*


En qué medida el desarrollo de las Iniciativas Comunitarias URBAN y URBAN II en España introdujo o no un factor de transformación de la práctica de la regeneración urbana en el país, a través de la implementación del enfoque colaborativo.

URBAN(enfoquecolaborativo)

?RegeneraciónUrbana

2. Pregunta de Investigación


3.Aportación

_ Pocas contribuciones científicas sobre el tema, no se conoce suficientemente el caso español (URBACT, 2006). Hasta el momento no existe un trabajo que haya llevado a cabo un estudio del desarrollo de URBAN y URBAN II en España.

_ Contribución al conocimiento de las políticas urbanas de la UE y en particular del desarrollo de URBAN y URBAN II en España. Conocimiento de su vertiente colaborativa y su aportación a la práctica de la regeneración urbana en el país.

Estado de la cuestión:

Aportación:

2. Aportación


4.metodología

4. Metodología

¿Elementos transferidos a la regeneración urbana en UK?

Línea 1 de investigación

Línea 2 de investigación

CONCLUSIONES

COMPROBACIÓN HIPÓTESIS

Planificación Colaborativa

Regeneración Urbana en Reino Unido

Política Urbana de la Unión Europea

URBAN y URBAN II. Instrumentos de R. U. colaborativos

URBAN y URBAN II en España. Su dimensión colaborativa

Práctica de la Regeneración Urbana en España

¿Metodologías e instrumentos transferidos a la Unión Europea?

¿Genealogía de URBAN. La asunción del enfoque colaborativo?

¿Desarrollo de la componente colaborativa de URBAN en España?


Planificación Colaborativa

Regeneración Urbana en Reino Unido

Política Urbana de la Unión Europea

URBAN y URBAN II. Instrumentos de R. U. colaborativos

URBAN y URBAN II en España. Su dimensión colaborativa

Práctica de la Regeneración Urbana en España

A través del desarrollo de esta línea de investigación se ha alcanzado el primer objetivo de la investigación

A través del desarrollo de esta línea de investigación se ha alcanzado el segundo objetivo de la investigación

CONCLUSIONES

COMPROBACIÓN HIPÓTESIS

4. Metodología /ámbitos de contextualización

RESULTADOS INVESTIGACIÓN


5.Conclusiones y contestación a la Pregunta de Investigación

5. Conclusiones


RegeneraciónUrbana ?


5. Conclusiones

Conclusiones en diversos ámbitos:

_ En relación a la contribución que las políticas urbanas de la Unión Europea, y particularmente URBAN, han hecho al marco español, focalizando en su componente colaborativa.

_ Relativas al establecimiento de relaciones entre los distintos ámbitos de contextualización, dentro del marco de interés de la investigación.


RegeneraciónUrbana

ResultadosCONCLUSIONES


5. Conclusiones


_ Como en el resto de los Estados miembros de la UE donde se ha implementado URBAN, en España la Iniciativa ha sido transformada en base a un conjunto de factores inherentes al contexto nacional.

_ En el marco español los programas URBAN y URBAN II han encontrado dificultades para aplicar la metodología de regeneración propuesta por la Comisión Europea y en particular los elementos metodológicos relacionados con la dimensión colaborativa… no obstante se observa una evolución positiva entre ambas fases de la Iniciativa. Ciudades donde se han implementado las I. C. URBAN

y URBAN II. Fuente: Página web de Inforegio.

_ Los programas de la primera fase establecieron estrategias de actuación cercanas a la práctica habitual.

_ Una minoría de programas intentó establecer estrategias en la línea de las orientaciones de la Comisión Europea (enfoque integrado, colaborativo, etc.). Esa intención quedó limitada por la realidad en la que trabajaban.

_ Los programas mejoraron los medios urbanos donde operaron, pero no alcanzaron resultados diferentes de los que se habría conseguido aplicando la acción sectorial.

URBAN (1994-1999):

5. Conclusiones


5. Conclusiones

_ En base a lo anterior, se puede afirmar que durante la primera fase de URBAN los programas no introdujeron la participación colaborativa en su metodología de actuación. Como consecuencia presentaron un bajo grado de adicionalidad.

_ El mayor grado de adicionalidad de la primera fase de URBAN se materializóen aspectos intangibles de transformación relacionados con la entrada de conocimiento y experiencia.

Esto último redundó en la difusión de la metodología colaborativa de URBAN, que empezaría a dar resultados en los años sucesivos en instrumentos de regeneración lanzados por el Gobierno Central y algunas CCAA.

_ La realidad del país actuó como un “filtro” sobre la metodología de URBAN. Esto conllevó la pérdida de presencia del carácter colaborativo de los programas.

_ Los programas URBAN pusieron en marcha procesos de participación en los que esta se identificaba con provisión de información a la comunidad local. No se dio: formación de arenas de diálogo, aprendizaje, interacción y conocimiento mutuo entre actores, las estrategias no fueron consensuadas; no se utilizó el conocimiento “no experto”; no se construyó capacidad local.

Dimensión colaborativa de URBAN:


_ El desarrollo de la segunda fase de URBAN en España fue clave para conseguir una mayor penetración de los presupuestos de la Iniciativa en la práctica de la regeneración urbana en el país.

_ URBAN II mostró cambios respecto a URBAN: mayor coherencia de las estrategias de actuación y de su implementación, del seguimiento y los resultados obtenidos.

URBAN II (2000-2006):

5. Conclusiones


5. Conclusiones


Dimensión colaborativa de URBAN II:

_ Durante la segunda fase la introducción del enfoque colaborativo en algunos programas presentó una evolución positiva respecto a los programas de la primera fase.

_ Una minoría de los programas implementó procesos colaborativos. Estos han llegado a dar lugar a construcción de la capacidad local a través de procesos que, al propiciar arenas de diálogo, han derivado en el aprendizaje y el conocimiento mutuo entre diferentes actores, la construcción de consenso en torno al programa, la utilización del conocimiento “no experto”, la implicación de la comunidad local con el programa, la movilización de recursos latentes.

_ Respecto a la gobernanza multinivel en el desarrollo de la Iniciativa, sobre todo hay que señalar que la no implicación de las Comunidades Autónomas tanto en la primera fase, como en la segunda fue una oportunidad perdida para avanzar en la gobernanza multi-nivel en relación a las políticas urbanas en el país.También fue una oportunidad perdida para que las Comunidades Autónomas entraran en conocimiento de un ámbito de política en el que tienen competencias y en el que, de momento, pocas han actuado.

La gobernanza multinivel en la Iniciativa:

5. Conclusiones

5. ConclusionesBarreras a la introducción del enfoque colaborativo en el marco español:


_ A pesar de los avances que presenta la segunda fase de la Iniciativa respecto a la primera en relación a la participación colaborativa, la realidad del país sigue pesando fuertemente sobre las instituciones a la hora de poner en marcha procesos participativos en los contextos locales.

_ El estudio llevado a cabo ha puesto de manifiesto que los procesos de participación que se han puesto en práctica en el marco de los programas y otros instrumentos participativos, se han desarrollado por lo general en base a criterios que han minimizado la participación, la han sesgado o la han convertido en procesos informativos y de recogida de sugerencias.En la puesta en marcha de esos procesos rara vez se señala la participación como un proceso de construcción de capacidad local.

_ La insuficiente introducción de ese concepto de participación en el marco español explica la escasa introducción de planteamientos que hayan situado el objetivo de los procesos colaborativos al nivel de desencadenantes de la construcción de la capacidad local en los programas URBAN y URBAN II desarrollados en España.

_ Durante el periodo de desarrollo de URBAN II y los años sucesivos se han formalizado algunos instrumentos dirigidos a la regeneración urbana lanzados por el Gobierno Central y las CCAA, que asumen de manera explícita la metodología de URBAN:

_2001 IZARTU_2004 “Ley de Barrios”_2005 Área Rehabilitación Urbana -ARU- (Plan de Vivienda 2005-2008)_2007 Iniciativa Urbana_2008 Área Rehabilitación Urbana -ARU- y Área de Rehabilitación

Integral –ARI- (Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012)_2009 Ley de Rehabilitación y Mejora de Barrios

Todos ellos constituyen la aportación más visible de URBAN a la práctica de la regeneración urbana en España… a través de ellos se ha “institucionalizado” una metodología de acción contra la degradación urbana que en esencia es coincidente con el “método URBAN”…. y que asegura su continuidad.

Formalización de la influencia de URBAN:

5. Conclusiones


5. Conclusiones

Iniciativa Urbana

URBAN+ URBAN II+ Iniciativa Urbana

“Ley de Barrios”

5. Conclusiones

5. ConclusionesTransferencia de políticas de regeneración del marco británico al español:


_ La existencia de los instrumentos mencionados pone de manifiesto que se ha dado una transferencia de políticas de regeneración urbana del ámbito británico al español a través de la política urbana de la UE.

_ En España se implementó esta política de regeneración urbana de influencia británica (URBAN) en base a la capacidad y realidad del país.

_ Dicha capacidad, en relación a la dimensión colaborativa, tenía que ver con las posibilidades que existían de que, en un sistema institucional y político diferente al británico, los presupuestos de gestión participativa que implicaba el “método URBAN” pudiesen integrarse sin fricciones importantes, sin tener que renunciar a una parte de dicho método para que los programas pudiesen implementarse en tiempo y forma.

_ La dificultad principal que afrontó España para desarrollar esta componente metodológica de raíz británica, radicó precisamente en esto. Es decir, en los problemas derivados de la introducción de un instrumento que estaba basado en una forma diferente de gestionar el interés general.Esto lleva de nuevo a señalar los obstáculos existentes en relación a la introducción de la dimensión colaborativa en el país, junto a la necesidad de tiempo y reflexión previa.

La realidad española que emerge de la investigación realizada sugiere que es difícil que los programas URBAN y URBAN II hubieran podido alcanzar resultados distintos a los descritos.

Este escenario pone en valor los procesos y resultados relativos a la implementación del enfoque colaborativo alcanzados por algunos de los programas de la segunda fase, que en muchos aspectos son comparables a los puestos en marcha y alcanzados por países con más experiencia en relación a esta dimensión metodológica de URBAN.

5. Conclusiones


5. Contestación a la pregunta de investigación

Las conclusiones expuestas ponen de manifiesto que a pesar de que el resultado particular de los programas URBAN y URBAN II en España ha sido limitado en lo que concierne a su dimensión colaborativa, la implementación de la Iniciativa está actuando como un factor de cambio que empieza a dar frutos (Izartu, Ley de Barrios, Iniciativa Urbana, etc.+ elementos intangibles) y está contribuyendo a transformar la práctica de la regeneración urbana, promoviendo la introducción de una metodología colaborativa.

La lentitud con la que se verifican los cambios en este ámbito de política permite sugerir que lo que se ha visto hasta aquí son sólo los primeros efectos, siendo probable que los elementos de transformación introducidos por URBAN hagan que dichos efectos vayan creciendo y consolidándose en los próximos años.

En qué medida el desarrollo de las Iniciativas Comunitarias URBAN y URBAN II en España introdujo o no un factor de transformación de la práctica de la regeneración urbana en el país, a través de la implementación del enfoque colaborativo.


6.Recomendación

6. Recomendación(es)_ Potenciar la dimensión colaborativa en los programas de regeneración, y en particular la participación (en todo su significado) de la ciudadanía y los actores locales.

Ejemplos como los implementados en algunos programas URBAN y otras experiencias, demuestran que cuando la implicación de la comunidad local tiene lugar, el empoderamiento y el desarrollo de capacidad local han ido de la mano, produciendo cambios positivos en los modelos de gestión y en la gobernanza local (co-responsabilización ciudadana, movilización de recursos, perduración de los efectos producidos por los recursos públicos invertidos, etc.).

Si esto es así, sería beneficioso impulsar y apoyar este tipo de procesos, ya que constituyen el elemento metodológico que desde las estrategias de regeneración presenta mayor potencial para superar los procesos de degradación urbana presentes y sustituirlos por dinámicas positivas que perduren.

…Políticas Urbanas de la Unión Europea desde la perspectiva de la Planificación Colaborativa. _De Gregorio

agradecimientos

Gracias por su atención… y gracias a todos aquellos que me han apoyado de una u otra manera durante el desarrollo de este trabajo. En particular a:

Mi familia, Yolanda Raposeiras, Rosa Licitra, Sabina Lima, Robert Kocewicz, Jorge Hernández, Orlando García, Michael Parkinson, Jean Parry, Hillary Russel, Richard Meegan, Richard Evans, Gerwyn Jones, Jay Karecha, Margarita Ortega, María Teresa Errea, Santiago Patrón Rivas, Félix Árias, Oriol Nel.lo, Agustín Hernández Aja, María Isabel del Moral Leiva, Monserrat Pareja Eastaway, Manuel Guerrero, Jan MikolayDxieciolowski, Luis Felipe Alonso Teixidor, Mateu Turró, Teresa Bonilla, Marian Leboreiro, Montserrat Blanco Nieto, Rosa Nieves García Izquierdo, Santiago Calvo, Laura Crespo, Francisco Fernández Lafuente, María Castrillo, Eduardo de Santiago, Jesús Hernández Aristu, Yolanda Agudo, Francisco Luis, Jesús Egea, José Antonio Baguena Latorre, Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, la Asociación Gaztelán, la Asociación Alter Nativas, la Asociación Bajo Albaicín , la consultora Ecotec… la Profesora Inés Sánchez de Madariaga, Directora de mi Tesis Doctoral.

Agradecimientos

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