Impacto de las políticas sociales en el bienestar de la infancia (*)

Gustavo De Armas Especialista en Política Social UNICEF Uruguay

(*) El contenido de esta presentación expresa la opinión personal de su

autor y no necesariamente representa la posición de UNICEF.

UNICEF 02 de abril de 2013

I. Marco conceptual: derechos de la infancia, políticas públicas y responsabilidades estatales

II. La capacidad de los estados y las políticas sociales para proveer bienestar: análisis de la evidencia comparada

III. La incidencia de la pobreza infantil en los países más desarrollados y en América Latina y el Caribe: tendencias divergentes y rasgos específicos

IV. El auge de las políticas sociales y la irrupción de nuevos programas de superación de la pobreza en América Latina y el Caribe

V. Una hoja de ruta para garantizar los derechos humanos y para promover el desarrollo humano: primero la infancia

Índice

I. Derechos humanos y desarrollo humano / estado de bienestar y políticas de infancia

La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) sostiene en su Artículo 27: “Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social. (…) Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.”

II. La capacidad de los estados y las políticas sociales para proveer bienestar: análisis de la evidencia comparada (1)

La combinación de transferencias, subsidios e impuestos constituye en la mayor parte de los países más desarrollados, entre estos los de la UE, una de las causas que han determinado en las últimas décadas los niveles relativamente bajos o moderados de pobreza monetaria en toda la población y en la infancia.

Tasas de pobreza infantil (porcentaje de niños que viven en hogares pobres [*]) en 21 países de la OECD antes y después de los impuestos y subsidios, ordenados en forma ascendente por las tasas de pobreza reales

(con ingresos finales o disponibles). Circa 2008.

Fuente: UNICEF (2010), “Los niños dejados atrás: Una tabla clasificatoria de la desigualdad respecto al bienestar infantil en las naciones ricas del mundo”, Innocenti Report Card 9, Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF, Florencia. 22. Los datos relativos a los ingresos provienen de EU-SILC 2008 y se refieren a 2007. Los datos relativos a Francia provienen de EU-SILC 2007 y se refieren a 2006. Los datos relativos a Suiza provienen del Panel de Hogares Suizos de 2007 y se refieren a 2006.

21.2

18.5

16.6

26.4

19.6

34

19.9

18.6

17.9

14.1

16.9

28.3

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9.6

10.7

12.1

12

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15.2

18.7

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15.5

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13.5

11

11

10.7

10.7

10.6

10

10

8.8

7.2

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6.7

5.8

5.8

5.7

5.4

5.2

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Portugal

España

Italia

Reino Unido

Polonia

Irlanda

Luxemburgo

Alemania

Eslovaquia

Suiza

Bélgica

Hungría

Rep.Checa

Austria

Francia

Islandia

Dinamarca

Noruega

Suecia

Países Bajos

Finlandia Tasa de pobreza infantildespués de los impuestosy transferencias (ingresosdisponibles)

Tasa de pobreza infantilantes de impuestos ytransferencias

Los estudios realizados por CEPAL acerca del impacto que los impuestos y las transferencias tienen en la distribución del ingreso en América Latina permiten apreciar que los primeros tenían, al menos hasta comienzos de la pasada década, efectos modestos en casi todos sus países. Por otro lado, las transferencias contribuyen, en mayor o menor grado, en la mitad de estos países a reducir la desigualdad.

II. La capacidad de los estados y las políticas sociales para proveer bienestar: análisis de la evidencia comparada (2)

Concentración del ingreso (medida a través del Coeficiente de Gini) en América Latina (10 países) antes y después de impuestos. Circa 2000.

Fuente: CEPAL (2007): Tributación en América Latina. En busca de una nueva agenda de reformas, Ed. CEPAL, Santiago de Chile. p.101.

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8

Panamá (2003)

Nicaragua (2000)

México (1989)

Honduras (2000)

El Salvador (2000)

Ecuador (1998-1999)

Costa Rica (2000)

Chile (1996)

Brasil (2000-2001)

Argentina (1997)

Antes de impuestosDespués de impuestos

Concentración del ingreso per cápita de los hogares (medida a través del Coeficiente de Gini) en América Latina (18 países) antes (*) y después de transferencias. Circa 2008.

Fuente: CEPAL (2010): Panorama Social de América Latina 2009, Ed.CEPAL, Santiago de Chile, p.106. Sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Notas: (*) corresponde al ingreso primario, después de impuestos y aportes a la seguridad social.

II. La capacidad de los estados y las políticas sociales para proveer bienestar: análisis de la evidencia comparada (3)

De acuerdo a estudios de CEPAL (2009), se puede sostener que en América Latina y el Caribe, exceptuando los países que registran mayores niveles de GPS, las transferencias tienen aún un impacto acotado en la reducción de la pobreza monetaria, al menos en comparación con el patrón observado en la mayoría de los países más desarrollados.

Incidencia de la pobreza en América Latina (16 países seleccionados) en toda la población antes y después de transferencias. Datos entre 2005 y 2008. En porcentajes.

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina 2009, Ed.CEPAL, Santiago de Chile, 2009, p.137, sobre las tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

69.7

62.7

56

60.1

45.8

58

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33.1

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37.3

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22.4

26

68.9

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16.4

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21

13.7

13.9

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Honduras 2007

Nicaragua 2005

Guatemala 2006

Paraguay 2008

Rep.Dominicana 2008

Bolivia (Est.Plur.de) 2007

Venezuela (Rep.Bol.de) 2008

Colombia 2008

México 2008

Ecuador 2008

Panamá 2008

Costa Rica 2008

Brasil 2008

Argentina 2006

Chile 2006

Uruguay 2008Pobreza con ingreso totalPobreza con ingerso primario

III. La incidencia de la pobreza infantil en los países más desarrollados y en América Latina: tendencias divergentes y rasgos específicos (1)

III. La incidencia de la pobreza infantil en los países más desarrollados y en América Latina: tendencias divergentes y rasgos específicos (2)

En América Latina y el Caribe, tras el incremento de la pobreza en los años ochenta del siglo pasado (la llamada “década perdida”) y los años noventa –que culminaron en un muchos países en profundas crisis económicas– , desde comienzos del siglo XXI se advierte en el continente una sostenida caída en la incidencia de la pobreza monetaria: de 43.9% (225 millones) en 2002 a 28.8% (167 millones) en 2012. Esta disminución es producto, por una parte, de las altas tasas de crecimiento económico y, por otra, de la expansión de los sistemas de protección social.

Población bajo las Líneas de Pobreza y de Indigencia (Mét.CEPAL) en América Latina (*). Años seleccionados entre 1980 y 2010. En porcentajes y millones de personas.

Fuente: CEPAL (2012: 19). Notas: (*) Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití.Las cifras relativas a 2012 corresponden a una proyección.

18.6 22.6 18.6 19.313 12.1 11.5 11.4

21.925.8

25.2 24.6

19.8 18.9 17.9 17.4

40.5

48.443.8 43.9

32.8 31 29.4 28.8

1980 1990 1999 2002 2009 2010 2011 2012

Porcentajes

Personas en situación de pobreza no indigentePersonas en situación de indigenciaTotal de personas en situación de pobreza

6295 91 99 73 69 66 66

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109 124 126111 107 102 101

138

204 215 225

184 176 168 167

1980 1990 1999 2002 2009 2010 2011 2012

Millones

Personas en situación de pobreza no indigentePersonas en situación de indigenciaTotal de personas en situación de pobreza

III. La incidencia de la pobreza infantil en los países más desarrollados y en América Latina: tendencias divergentes y rasgos específicos (3)

Incidencia de la pobreza (total) y de la indigencia (Mét.CEPAL) en personas en América Latina (17 países) (*). Circa 2002 y 2011. En porncetajes.

Fuente: CEPAL (2012: 18) Notas: (*) totales nacionales salvo en Argentina y Uurguay (cuyos datos corresponden al área urbana).

29.5

6.7

42.2

27.8

49.6

25.3

58.3

36.3

67.4

46.6

32.4

18.8

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11

20.9

42.4

5.7

48.6

15.4

47.1

54.7

61

36.9

69.4

39.4

77.3

48.9

49

20.3

49.7

18.7

37.8

62.4

45.4

Venezuela (Rep.Bol.de) (2002 y 2011)

Uruguay (2002 y 2011)

Rep.Dominicana (2002 y 2011)

Perú (2001 y 2011)

Paraguay (2002 y 2011)

Panamá (2002 y 2011)

Nicaragua (2001 y 2009)

México (2002 y 2010)

Honduras (2002 y 2010)

El Salvador (2001 y 2010)

Ecuador (2002 y 2011)

Costa Rica (2002 y 2011)

Colombia (2002 y 2011)

Chile (2003 y 2011)

Brasil (2002 y 2011)

Bolivia (Est.Plur.de) (2002 y 2009)

Argentina (2002 y 2011)

Pobreza total

III. La incidencia de la pobreza infantil en los países más desarrollados y en América Latina: tendencias divergentes y rasgos específicos (4)

Si bien en América Latina y el Caribe la incidencia de la pobreza monetaria ha disminuido en los últimos años, tanto en el conjunto de la población como en los niños y adolescentes, la brecha en perjuicio de las generaciones más jóvenes sigue siendo una de sus características. Esta brecha constituye una diferencia con la mayoría de los países más desarrollados.

Incidencia de la pobreza de ingresos (Línea de Pobreza Absoluta [*]) por grupos de edad seleccionados en América Latina (13 países). Circa 2007. En porcentajes.

Fuente: CEPAL y UNICEF (2010: 82) para los datos sobre pobreza en población entre 0 y 17 años de edad y elaboración propia para el resto a partir de información extraída de la base de datos on-line de CEPAL (http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idIndicador=1119&idioma=e). Información revisada al 29/ABR/2011. Nota: (*) Línea CEPAL.

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Toda la población Niños y adolescentes (0 a 17 años)

III. La incidencia de la pobreza infantil en los países más desarrollados y en América Latina: tendencias divergentes y rasgos específicos (5)

Aunque en los países más desarrollados –en particular, los de la UE– se aprecia una ratio más equitativa entre niños y población adulta con relación a la incidencia de la pobreza, en muchos casos se observa, como en América Latina, que la pobreza afecta en mayor grado a los niños que al resto de la población, rasgo que se podría acentuar en contextos de crisis económica.

Incidencia de la pobreza de ingresos (Línea de Pobreza Relativa) por grupos de edad seleccionados en Europa (30 países). Circa 2008. En porcentajes.

Fuente: Bradshaw, Jonathan, Yekaterina Chzhen, Gill Main, Bruno Martorano, Leonardo Menchini, Chris de Neubourg (2012), “Relative Income Poverty among Children in Rich Countries”, Innocenti Working Paper No. 2012-01, UNICEF Innocenti Research Centre, Florence. P.25 Nota (*): “Poverty line at 50 per cent of the median”.

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Toda la población Niños

IV. El auge de las políticas sociales y la irrupción de nuevos programas de superación de la pobreza en América Latina: lecciones aprendidas (1)

La disminución sostenida de la pobreza monetaria en el conjunto de los países latinoamericanos halla una de sus explicaciones en el crecimiento sostenido durante los últimos años de la inversión pública en políticas sociales, ya sea medida como porcentaje del PIB o en términos absolutos.

Distribución del gasto público total por funciones en América Latina y el Caribe (21 países) (*). Serie 1991-1992 a 2009-2010. En porcentajes del PIB.

Fuente: elaboración a partir de CEPAL (2012: 38). Notas: (*) promedio ponderado de países.

11.2 12.9 13.7 13.9 14.4 14.8 14.9 15.6 16.6 18.6

13.3 11.6 11.5 12.6 11.4 10.2 9.0 9.2 10.011.1

0

5

10

15

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2007

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2009

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GPS / PIB, en % GPnoS / PIB, en %

IV. El auge de las políticas sociales y la irrupción de nuevos programas de superación de la pobreza en América Latina: lecciones aprendidas (2) En los países latinoamericanos donde se han implementado metodologías para estimar la magnitud de la inversión pública en las políticas sociales dirigidas a la infancia (en muchos casos con el apoyo de UNICEF), se puede advertir en los últimos años un incremento de los recursos públicos destinados a la niñez en términos absolutos y como parte del PIB, aunque quizás con una tasa menor a la registrada en todo el gasto público social.

Prioridad macroeconómica de la “Inversión Pública Social en Infancia” en América Latina (8 países). Años seleccionados.

Fuente: CEPAL y UNICEF (2012): Gasto público dirigido a la niñez en América Latina y el Caribe: Principales experiencias de medición y análisis distributivo. CEPAL. Santiago de Chile. pp. 31 y 32. Notas: (i) Gobierno consolidado (nacional y provincias); (ii) Gobierno consolidado; (iii) Gobierno nacional; (iv) Nacional y departamental.

5.25

4.9

5.05

6.27

3.10

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6.8

6.7

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5.6

6.3

Promedio simple (8 países)

Uruguay (2005 y 2009) (iv)

Paraguay (2000 y 2007) (iii)

México (2008 y 2011) (iii)

Guatemala (2009 y 2012) (iii)

Ecuador (2010 y 2011) (iii)

Costa Rica (1999) (iii)

Bolivia (Est.Plurinac.de) (2000 y 2005) (ii)

Argentina (2001 y 2007) (i)

Inversión Pública Social en Infancia / PIB (%)

Línea de base Dato más reciente

IV. El auge de las políticas sociales y la irrupción de nuevos programas de superación de la pobreza en América Latina: lecciones aprendidas (3)

Gasto Público Social (*) en países seleccionados de la OECD y América Latina y el Caribe, medido como porcentaje del PIB. Años seleccionados entre 1995 y 2009 o más cercanos.

Fuente: para los países de la OECD, elaboración propia a partir de OECD (2012), “Social Expenditure: Aggregated data”, OECD Social Expenditure Statistics (database). doi: 10.1787/data-00166-en (Accessed on 24 January 2013) y de UNESCO (http://stats.uis.unesco.org) para la información sobre gasto público en educación; para los países de AL&C, CEPAL (http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idIndicador=134&idioma=e).

38.9 38.0 37.1 36.2 35.132.9 32.5 31.4 31.0 30.6 30.1 29.7 29.1 29.0

26.6 26.3 26.122.8

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1995 2000 2005 2009

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27.8 27.123.3 22.4

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1995 2000 2005 2009

IV. El auge de las políticas sociales y la irrupción de nuevos programas de superación de la pobreza en América Latina: lecciones aprendidas (4)

En el contexto del crecimiento económico experimentado en AL&C y del incremento del GPS, en los últimos diez a quince años en casi todos los países de la región se han desarrollados Programas de Transferencias Condicionadas, ya sea para hacer frente a profundas crisis económicos como para integrar a las redes de protección social a sectores históricamente postergados. Algunos de estos programas han asignado explícitamente prioridad a la infancia. En todos los casos, dada la concentración de la pobreza en la infancia, estos programas han beneficiado en gran medida a niños y adolescentes.

Gasto en Programas de Transferencias Condicionadas en América Latina (19 países y promedio simple). Entre 2006 y 2009. En porcentaje del PIB.

Fuente: CEPAL (2010: 116).

0.04

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0.06

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0.43

0.84

El Salvador (2008)

Nicaragua (2006)

Paraguay (2008)

Guatemala (2006)

Trinidad y Tobago (2007)

Chile (2009)

Perú (2008)

Bolivia (Est.Plur.de) (2008)

Colombia (2008)

Panamá (2008)

Jamaica (2009)

Promedio simple

Honduras (2008)

Costa Rica (2008)

Argentina (2009)

Rep.Dominicana (2008)

Uruguay (2006)

Brasil (2008)

México (2008)

Ecuador (2008)

IV. El auge de las políticas sociales y la irrupción de nuevos programas de superación de la pobreza en América Latina: lecciones aprendidas (5)

Si bien algunos de los PTC han sido piezas clave dentro de las redes de protección social de los países de AL&C, así como han contribuido a la reducción de la pobreza, en la mayoría de los países no logran abarcar aún a toda la población en situación de pobreza extrema o indigencia, lo cual representa un desafío o meta pendiente para estas políticas. Asimismo, si se analiza el peso de los PTC en el PIB en el GPS, se puede concluir que su participación en los sistemas de protección social aún es acotada.

Cobertura de los Programas de Transferencias Condicionadas en la población en situación de indigencia y de pobreza (Mét.CEPAL) en América Latina (17 países). Entre 2006 y 2009. En porcentajes.

Fuente: CEPAL (2010: 117) sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares e información oficial de los respectivos países. Notas: (*) Los datos sobre el alcance de los PTC respecto de la población indigente y pobre no incluyen los errores de inclusión y exclusión.

2.4

4

19.2

14.5

18.5

21.2

17.4

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28.1

34.7

36.4

38.7

51.9

55.7

63.7

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100

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100

100

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Paraguay (2008)

Nicaragua (2006)

Honduras (2008)

El Salvador (2008)

Rep.Dominicana (2008)

Guatemala (2006)

Costa Rica (2008)

Perú (2008)

Bolivia (Est.Plur.de) (2008)

Promedio simple

Panamá (2008)

Colombia (2008)

Argentina (2009)

Chile (2009)

Uruguay (2006)

México (2008)

Brasil (2008)

Ecuador (2008)

Cobertura sobre Indigencia (%)Cobertura sobre Pobreza (%)

V. Una hoja de ruta para garantizar los derechos humanos y para promover el desarrollo humano: primero la infancia Dice UNICEF en su informe Los niños dejados atrás: Una tabla clasificatoria de la desigualdad

respecto al bienestar infantil en las naciones ricas del mundo (2010: 22): “En su labor con los niños de los países en desarrollo, UNICEF cuenta con una larga experiencia de lo que sucede a los individuos vulnerables cuando las economías decaen. Durante la segunda mitad de los años 1980 y a principios de los años 1990, por ejemplo, muchas de las naciones más pobres del mundo entraron en un período de ajuste económico que comportó recortes del gasto público en servicios básicos y subsidios de los cuales dependían principalmente los más necesitados. Todo a lo largo de ese período, UNICEF instó a que se tomaran medidas especiales para evitar que el fardo más pesado cayera sobre quienes estaban en peores condiciones de soportarlo. Ahora es necesario formular el mismo argumento respecto a algunas de las economías más ricas del mundo.”

“En los momentos difíciles los niños más pobres deben ser los primeros que hay que proteger y no los últimos que hay que tomar en consideración. Un niño tiene solamente una oportunidad de desarrollar normalmente su mente y su cuerpo. Y proteger esa oportunidad es una responsabilidad primordial de los gobiernos (…) En la práctica, esto significa que en la administración de los recursos de una sociedad se debe dar prioridad absoluta a la protección de los niños durante los primeros años de su crecimiento, que son decisivos.”

Agrega el Informe de UNICEF (2010: 26): “… que un niño deba sufrir reveses evitables en los años cruciales y vulnerables del crecimiento del cuerpo y el cerebro es una violación del principio más básico de la Convención sobre los derechos del niño: que todo niño tiene derecho al desarrollo pleno de sus potencialidades.”