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Informe Estado de la Región 2008

Ponencia preparada para el Informe Estado de la Región 2008

EL DESAFÍO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN CENTROAMÉRICA

Preparado por: Juan Alberto González Jacobo

FEDERACIÓN DE MUNICIPIOS DEL ISTMO CENTROAMERICANO

FEMICA, GUATEMALA 2007

El contenido de esta ponencia puede no corresponder exactamente con los datos del Informe Estado de la Región (2008), debido a las modificaciones

que se realizan durante la edición del documento. En caso de existir diferencias favor utilizar la referencia del Informe impreso.

El programa Estado de la Nación/Región no se hace responsable de las opiniones expresadas por los investigadores en sus trabajos.

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TABLA DE CONTENIDO

PRESENTACIÓN 5

PRIMERA PARTE 6

1. LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO MUNICIPAL EN LA REGIÓN: UNA PERSPECTIVA POLÍTICA 6

1.1 RECTORÍA E INCIDENCIA INTERNACIONAL EN LA DESCENTRALIZACIÓN 6 1.2 ÓRGANOS DE COORDINACIÓN Y CONSENSO 6 1.3 EVIDENCIAS DE CONSENSOS EN DESCENTRALIZACIÓN 9

SEGUNDA PARTE 10

2. PANORAMA Y MARCO JURÍDICO MUNICIPAL EN CENTROAMÉRICA 10

2.1. DEMOGRAFÍA Y BIENESTAR EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN 10 2.2. ANÁLISIS REGIONAL 10 2.3. ANÁLISIS POR PAÍSES 12 2.4. RESUMEN Y CONCLUSIONES 21

3. EL MARCO JURÍDICO LOCAL EN CENTROAMÉRICA 22

3.1. EL ANDAMIAJE JURÍDICO DE BASE 23 3.2. EVOLUCIÓN DEL MARCO JURÍDICO POR PAÍS 26

4. TENDENCIAS REGIONALES EN LEGISLACIÓN MUNICIPAL 43

4.1. REFORMAS CONSTITUCIONALES 43 4.2. REFORMA DE LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL SUSTANTIVA 46

4.2.1.MARCO JURÍDICO COMPETENCIAL 47

4.2.1.1. DELIMITACIÓN DEL ÁMBITO COMPETENCIAL 48 4.2.1.2. FORMAS DE PRESTACIÓN 51 4.2.1.3. DINÁMICA DE LAS COMPETENCIAS EN LA REGIÓN 52 4.2.2. MANCOMUNIDADES 54 4.2.3. LEGISLACIÓN FINANCIERA 56 4.2.4. LEGISLACIÓN ESTRUCTURAL 58 4.2.5. NORMAS DE PARTICIPACIÓN Y TRANSPARENCIA 61

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4.2.6. LEYES DE DESCENTRALIZACIÓN Y PROMOCIÓN ECONÓMICA 65

5. APROXIMACIÓN A LOS PROCESOS DE LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL EN LA REGIÓN 67

5.1. LA AGENDA LEGISLATIVA MUNICIPAL 69 5.2. CALIDAD DE LA LEGISLACIÓN 72 5.3. CONCLUSIONES FINALES 72

TERCERA PARTE 74

6. FINANZAS MUNICIPALES EN EL ISTMO CENTROAMERICANO 74

6.1. ESTUDIOS POR PAÍS 75 6.1.1. COSTA RICA 76 6.1.2. PANAMÁ 82 6.1.3. EL SALVADOR 86 6.1.4. GUATEMALA 90 6.1.5. HONDURAS 97 6.1.6. NICARAGUA 102

7. FINANZAS, COMPETENCIAS, ASOCIACIONISMO Y CAPACIDADES 107

7.1. ANÁLISIS FISCAL 107 7.1.1. CONCENTRACIÓN DE LOS INGRESOS 108 7.1.2. MODELO DE FINANCIAMIENTO: LAS TRANSFERENCIAS 108 7.1.3. ESTRUCTURA TRIBUTARIA 110 7.1.4. EGRESOS 110 7.1.5. ENDEUDAMIENTO 112 7.1.6. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL 113 7.1.7 CONCLUSIONES 114 7.2. ASOCIATIVISMO EN LA REGIÓN 115 7.2.1. AGENDAS MUNICIPALES: ANÁLISIS Y ACTUALIZACIÓN 117 7.2.2. MANCOMUNIDADES 119 7.2.2.1 CARACTERÍSTICAS DE LAS MANCOMUNIDADES 120 7.2.2.2 ACTIVIDADES DE LAS MANCOMUNIDADES 121 7.2.3 CONCLUSIONES 122 7.3. COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA REGIÓN 122 7.3.1. PANAMÁ 123 7.3.2. EL SALVADOR 124 7.3.3. GUATEMALA 124 7.3.4. HONDURAS 125 7.3.6. COSTA RICA 126 7.3.7. TARIFAS O TASAS POR SERVICIOS MUNICIPALES 126 7.3.8. CONCLUSIONES 129

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7.4. CAPACIDADES LOCALES: SERVICIO CIVIL, OFERTA DE FORMACIÓN Y EDUCACIÓN 130 7.4.1. SERVICIO CIVIL 130 7.4.2. OFERTA DE FORMACIÓN 132 7.4.3 CONCLUSIONES 132

CUARTA PARTE 133

8. DEMOCRACIA LOCAL, PARTICIPACIÓN Y TRANSPARENCIA EN CENTROAMÉRICA 133

8.1. TEORÍA DE LA PARTICIPACIÓN 133 8.1.1. DISCUSIÓN CONCEPTUAL BÁSICA 136 8.1.2. DEFINICIONES Y CONCEPTOS EN LA LEGISLACIÓN DE LA REGIÓN 137 8.2. LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LOS AÑOS 90 141 8.3. LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN HASTA 2007 142 8.3.1. ORGANIZACIONES COMUNITARIAS O MUNICIPALES 142 8.3.2. FIGURAS DE CONTROL CIUDADANO 142 8.3.3. PROCEDIMIENTOS DE CONSULTA, OPINIÓN O DECISIÓN COLECTIVA 143 8.3.4. PROCEDIMIENTOS DE COGESTIÓN LOCAL 143 8.3.5. MECANISMOS INDÍGENAS DE ORGANIZACIÓN Y DE PARTICIPACIÓN 143 8.3.6. AUTORIDADES DE ÁMBITO INFRAMUNICIPAL 145 8.3.7. CONSULTA CIUDADANA EN MATERIA DE LEGISLACIÓN 145 8.4. MECANISMOS VINCULANTES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 146 8.5. MECANISMOS DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS 149 8.6. ACCESO A LA INFORMACIÓN 150 8.7. FACULTADES DE AUDITORÍA SOCIAL 151 8.8. RENDICIÓN DE CUENTAS 151 8.9. CALIDAD DE LA LEGISLACIÓN 152 8.9.1. CALIDAD DE LA LEGISLACIÓN EN SU APLICACIÓN 152 8.9.2. CALIDAD INTERNA DE LA LEGISLACIÓN 153 8.10. TEMÁTICA CONSULTADA 154 8.11. CONCLUSIONES 154

BIBLIOGRAFÍA 162

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PRESENTACIÓN Este informe integra los resultados de las 3 investigaciones que solicito el Proyecto Estado de la Región a la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano, en el segundo semestre del 2007:

Panorama general y reformas al marco legal del régimen municipal en Centroamérica

Situación financiera y servicios públicos de los gobiernos locales en Centroamérica

Mecanismos de democracia directa en el espacio local Como un agregado especial, solicitado en la reunión de discusión celebrada en Tegucigalpa, Honduras, el 9 de octubre de ese mismo año, el documento empieza con una primera parte que plantea el contexto político de los procesos de fortalecimiento municipal y de descentralización. El informe incluye 79 cuadros resumen y 7 figuras que sistematizan la información y ayudan al lector a formarse una idea propia de la realidad municipal centroamericana en el período 1999-2007. Los temas abordados en cada una de las partes que integran este informe son los siguientes: Primera parte: Contexto político de los procesos de descentralización y fortalecimiento municipal, identificando la rectoría de las políticas o programas, los órganos o foros de toma de decisiones compartidas y las evidencias de los consensos alcanzados. Segunda parte. Incluye dos grandes apartados, el primero es un análisis regional de las variables de territorio, población, número de municipios e indicadores de desarrollo humano; el segundo, es un estudio del marco jurídico y su evolución en la región. Dentro de éste último, hay una breve revisión de los actores y procesos legislativos vinculados con las normas municipales emitidas en el período de tiempo investigado. Tercera parte: Comprende el estado y evolución de las finanzas municipales, a nivel nacional, primero, y en el ámbito regional, después. Pero también incorpora una revisión de 3 temas estratégicos en el funcionamiento de los gobiernos municipales, asociativismo, competencias y recursos municipales. Cuarta parte: Esta última revisa la teoría y la práctica de la democracia directa en las municipalidades de la región, con énfasis en los mecanismos de participación y de transparencia. La primera parte tiene carácter introductorio y, por esa razón, no incluye conclusiones. De la segunda a la cuarta parte, al final de cada una de ellas, se presentan las conclusiones que se consideraron más pertinentes en función de los lineamientos establecidos para guiar las investigaciones regionales.

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Primera Parte

1. Los procesos de descentralización y fortalecimiento municipal en la región: Una perspectiva política

En el período de estudio, se identificó que los procesos de descentralización y fortalecimiento municipal se tradujeron en acciones políticas y programas gubernamentales, con ámbitos de consenso y participación que reflejan que el alcance de los mismos superó el marco de la acción de las entidades estatales.

1.1 Rectoría e incidencia internacional en la descentralización En todos los países hubo o hay políticas y programas de descentralización y fortalecimiento municipal. Salvo los casos de Guatemala y Nicaragua, en los demás, estas acciones se desarrollan al amparo de instituciones ministeriales. Pero en las dos excepciones se trata de oficinas ligadas a la Presidencia de la República. En este sentido, se puede afirmar que la descentralización pasó de la discusión y del diseño político, al diseño programático de las políticas públicas, en un ámbito cercano a los niveles de máxima decisión política. No obstante, es importante considerar que esta proximidad también supone la dificultad de la competencia con otros temas que en la agenda nacional suelen ser de mayor prioridad para los gobernantes, como por ejemplo, los temas de seguridad y de orden público que se relacionan con el control de la delincuencia común, la migración y el narcotráfico; los temas de la agenda social, entre ellos, la educación, la vivienda y la salud; o los temas de la agenda económica, entre los que se puede mencionar la preocupación por el empleo, los precios, los salarios, los tratados internacionales de comercio y los impuestos. Un aspecto importante, es la decisiva intervención en estos programas de la cooperación internacional, entre ellos, la Unión Europea (Guatemala y Costa Rica), del Banco Interamericano de Desarrollo (Panamá), por mencionar algunos casos ilustrativos y confirmados. En todo caso, en los cuerpos políticos como en la administración pública, esta experiencia favorece la formación de funcionarios en el ámbito de las políticas públicas del Estado.

1.2 Órganos de coordinación y consenso Las acciones de descentralización suponen decisiones políticas que, en principio, corresponden al gobierno central y a las municipalidades. En ambos casos se trata de universos institucionales, el gobierno central cuenta con una diversidad de organizaciones sectoriales y las municipalidades son un universo territorial de gobierno.

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Esto sugiere y/o requiere que existan espacios de coordinación interna (Comité Interinstitucional, Nicaragua) y de naturaleza intergubernamental (Comisión Ejecutiva para la descentralización del Estado, por sus siglas, CEDE, Honduras; Comisión Nacional de Desarrollo Local o CONADEL, El Salvador) para formular una política de descentralización, o bien, para implementar acciones concretas en este campo. Pero adicionalmente, hay otros actores que suman a estos espacios, algunos de ellos de importancia considerable, como por ejemplo, las organizaciones sociales (sociedad civil para algunos) y los cooperantes internacionales. También hay casos específicos en donde participan las Universidades (Foro descentralización en Guatemala), la cúpula del sector empresarial (Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, por sus sigla CNDUR, Guatemala, y CONADEL, El Salvador), o los legisladores (Comité Interinstitucional Ampliado, Nicaragua). En Costa Rica, el gobierno propuso en la política incorporar en el gabinete a un responsable de este proceso. En Panamá, la Concertación y la Coordinadora General, han tenido carácter propositivo, aunque la segunda abordó la descentralización entre otros temas de interés nacional. También se encuentran órganos que se han creado, con apoyo internacional o esfuerzos locales, de discusión y propuesta sobre este tema. Por ejemplo las Mesas Nacionales de CONFEDELCA, apoyadas por la cooperación catalana, la Red Nacional por el Desarrollo Local (El Salvador), una entidad similar en Nicaragua, o bien, el Foro Nacional por la descentralización y el Desarrollo Local que, aún integrado también por el Gobierno Central, no tiene poder de decisión o institucionalidad directa con este proceso (Guatemala). En todo caso es evidente que tanto el gobierno central como las municipalidades –a través de sus Asociaciones-, establecieron espacios de diálogo y de coordinación. Destacan en, el ámbito de la coordinación, dos experiencias: Honduras, donde el CEDE está integrado de forma paritaria de modo que hay 4 representantes del gobierno central y 4 de la Asociación de Municipios de Honduras. Y Guatemala que, constitucionalmente, cuenta con el CNDUR con la función de formular la política de ordenamiento territorial, racionalizar la administración pública y que es presidido por el Presidente de la República. Por otra parte, las organizaciones sociales, los cooperantes y otros sectores, lograron articular espacios propios de discusión y diálogo, que evidencian como éstos procesos rebasaron el ámbito de acción gubernamental, tanto nacional como local, y que ahora existen expresiones institucionales capaces de generar propuestas, de incidir y de imprimirle a las políticas públicas el rasgo de la participación social. Este tipo de participación, guarda cierta relación con el estímulo de mecanismos de participación en el ámbito local, que ha sido una característica también en los países durante el período estudiado, como se verá más adelante.

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Tabla 1 Centroamérica: Institucionalidad política de la descentralización

1999-2007 País Rector de descentralización Política s y Programas Órganos de coordinación y consulta Pactos, Acuerdos y

Agendas Sectores

Honduras Ministerio de Gobernación y Justicia

Programa de descentralización y desarrollo local PRODDEL Año 2002

Comisión Ejecutiva para la descentralización del Estado, organismo encargado de coordinar, orientar, dar lineamientos y tomar decisiones del proceso de descentralización en Honduras CEDE Mesa de Gobernabilidad y Derechos Humanos.

Pacto para la Descentralización y Desarrollo Local del 12 de octubre de 2005.

Partidos políticos y AMHON. Ministerio de Gob. Y Justicia, Org. sociales Cooperación Internacional.

Guatemala Secretaría de CoordinaciónEjecutiva de la Presidencia. Subsecretaría de Descentralización.

Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo (2005). Programa Municipios Democráticos (2005).

Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural Foro Nacional de Descentralización y Fortalecimiento Municipal

Agenda Nacional Compartida Pacto Fiscal

Gobierno Central, Municipalidades, Sociedad Civil y Universidades

Costa Rica Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e IFAM (autores de la política actual)

Política de Descentralización y Fortalecimiento Municipal (2007) Programa de Fortalecimiento municipal y desarrollo. Memorando de entendimiento UE-CR (2001).

Encuentros autoridades nacionales y locales. Foro de gobernabilidad nacional y local. Observatorio de la descentralización y certificación de los gobiernos locales

Agenda Nacional de Descentralización.

Gobierno nacional y local, y otros.

El Salvador

Comisión Nacional de Gobernabilidad Secretaría Técnica de la Presidencia

Política de Descentralización, parte de la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y esta de la Alianza Solidaria 1999-2004.

Grupo Consultivo (1999) Comisión Nacional de Desarrollo Local (CONADEL, 2004) Red Nacional de Desarrollo Local Red de Coop. de Desarrollo Local (RECODEL)

Agenda Nacional para el Desarrollo Loca.

Gobierno, COMURES Asoc. Nac. Emp. Privada Org. sociales, Cooperantes internacionales

Nicaragua Comité Ejecutivo para la Reforma de la admón.. Pública (2003) Oficina de la Admón. Pública de la Secretaría Técnica de la Presidencia (OAP/SETEC)

Propuesta de Política Nacional de descentralización Orientada al Desarrollo Local (2003) Política Nacional de descentralización Orientada al Desarrollo Local (2006)

Comité Técnico Interinstitucional Comité Técnico Interinstitucional Ampliado Submesa de Descentralización y Desarrollo Local Nota: La política de descentralización se consensuó a nivel nacional

Política de descentralización consultada

Gob. Central Gobierno, legislativo, municipalidades, Org. Sociales. Cooperantes internacionales

Panamá Ministerio de Economía y Finanzas

Programa de Fort. Municipal y Apoyo a la Descentralización (2004) Plan Nac. Descentralización (2006) Programa de Desarrollo Municipal (PRODEM, 2006)

Coordinadora Nacional para la Descentralización y el Desarrollo Local. Concentración Nacional.

Pacto por la Descentralización y el Desarrollo Local (1999) Convenio Marco de la Ruta de Descentralización (2006)

Gobierno central Municipalidades Sociedad civil Cooperantes

Fuente: Juan A. González J. a partir de: Guatemala, Política Nacional de Descentralización (2005), investigación de campo (2007); Costa Rica, Política: Sí, a la descentralización y al fortalecimiento del Régimen Municipal Costarricense (2007), Memorándum de Entendimiento entre La Comunidad Europea y La República de Costa Rica. Firmado por Christopher Patten y Elayne Whyte. Guatemala, 2001. Fuente: http://www.delcri.ec.europa.eu/es/eu_and_costa_rica/memorandum.htm; Honduras, AMHON (2007), El Salvador (Red para el Desarrollo Local. El Salvador, desarrollo local y descentralización del estado, informe 2003-2005. Jorge Rodas. Descentralización y desarrollo local en El Salvador: consideraciones sobre el Plan de Gobierno y las municipalidades. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, s.f.; Nicarágua OAP/SETEC. Descentralización en acción. Estrategia Nacional de Descentralización para el Desarrollo Local. (2005); Ada Vergara. Consideraciones en torno al sistema municipal y la descentralización en Panamá. 2007) CONFEDELCA. Hacia la construcción de una agenda centroamericana de desarrollo local y descentralización del estado, partiendo de las agendas nacionales. San Salvador, 2007.

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1.3 Evidencias de consensos en descentralización En todos los países se identificaron consensos en descentralización que son palpables en diferentes medios: acuerdos, pactos. En el caso de Nicaragua, la propia política de descentralización se consensuó mediante un proceso de consultas que replicó una actividad similar anterior en ese mismo país. Estas experiencias, en la que diferentes sectores, además del gobierno central y municipal, expresan acuerdos en puntos básicos sobre descentralización y fortalecimiento municipal, permiten confirmar que en la región se está consolidando la una capacidad social e institucional más amplia y con capacidad de aportar a la continuidad de estas políticas, en los diferentes ciclos políticos o electorales, aunque desde luego aún hay disensos importantes. En general, desde la perspectiva política, puede concluirse que los procesos de descentralización transitan por un escenario favorable para su implementación. Se crearon condiciones e instrumentos que constituyen puntos de partida para desencadenar procesos más amplios. Los órganos de coordinación y consulta, las políticas y programas son producto del esfuerzo gubernamental y de otros sectores, tanto nacionales como extranjeros. Hasta el momento los procesos de descentralización se encuentran en una fase preparatoria, los avances más sensibles han sido en el ámbito de las reformas legales, el fomento de la participación, la formación de asociaciones intermunicipales en el difuso nivel intermedio de los estados centroamericanos, y en el traslado de recursos a las municipalidades mediante transferencias a las municipalidades. Sin embargo, en materia de nuevas competencias efectivas, la descentralización aún está en ciernes puesto que apenas se han producido experiencias parciales y sectoriales.

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Segunda Parte

2. Panorama y marco jurídico municipal en Centroamérica Este informe comprende dos apartados, el primero es el análisis demográfico y del estado de bienestar de la población local en el ámbito regional, y el segundo, es el estudio propiamente del marco legal municipal centroamericano. Dentro de este último, se incluyen algunos elementos del sistema y procedimientos de formación de la ley, y algunas evidencias de las entidades que apoyaron legislación de interés para el sector.

2.1. Demografía y bienestar en los municipios de la región Este apartado, incluyo un análisis genérico de las principales variables demográficas y de indicadores de bienestar, en primer lugar, en el ámbito regional, y en segundo lugar, un abordaje por países. Al final se plantea un resumen y conclusiones que pretende señalar los aspectos que se consideran más relevantes.

2.2. Análisis regional La población, entre 1999 y 2006, en términos gruesos, creció de 35 a 40 millones de habitantes. En consecuencia, la densidad de la población aumentó significativamente. Por el tamaño reducido de su territorio, la presión de la población es alta en El Salvador (334) y Guatemala (120). Y baja en Costa Rica (86), Honduras (55), Nicaragua (47) y Panamá (43). Con estos indicadores de densidad, la densidad de la población tendería, por un lado, a producir un mayor nivel de demanda de servicios públicos a un costo menor, siempre que dispongan de la organización política (municipio) y un grado mayor de urbanización. Esto último supone una mayor presión por servicios públicos locales en los poblados y efectos de escala en los precios o costos de los mismos. Los 1,185 municipios identificados en 1999 se incrementaron en 16, 8 en Panamá, dos en Guatemala y 6 en Nicaragua. En los demás países el número no varió. En consecuencia el Índice de población por municipio aumento de 30 mil a 34 mil habitantes. Es decir, en la región, en promedio, viven, en el 2006, 34 mil personas por municipio. El incremento de la población en la región no implica únicamente la creación de municipios, sino de otras formas de organización territorial o institucional, por ejemplo, la creación de corregimientos (Panamá), de mancomunidades (en todos los países de la región) y de Áreas Metropolitanas (El Salvador).

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Hacia mediados del período, año 2003, el nivel de bienestar, medido por el índice de Desarrollo Humano, era mayor en Costa Rica y Panamá. En punto intermedio estaba El Salvador, y en el nivel inferior Nicaragua, Honduras y Guatemala. Es curioso anotar que en los tres primeros países, la IDH guarda una relación directa con el ingreso per cápita. Y en los otros tres, la relación es inversa. Es decir, a mayor nivel de ingreso menor IDH. Esto, en principio, indica un menor acceso a los servicios de salud y educación, probablemente por la debilidad institucional del Estado en estas áreas, o bien, una estructura regresiva en la distribución del ingreso que propicia un menor acceso a los mismos por la vía del mercado.

Tabla 2 Centroamérica: Territorio, población y municipio

1999 y 2006 (Km2, miles de habitantes y número absoluto de municipios)

País Extensión Km2 Población Densidad Número

MunicipiosPoblación por Municipio

1 9 9 9 Total 488,450 35,010,863 1,185 30Costa Rica 51,100 3,837,674 75 81 47El Salvador 20,935 6,154,311 294 262 23

Guatemala 108,889 11,088,362 102 330 34Honduras1 112,088 6,183,216 55 298 21Nicaragua 118,358 4,935,600 42 147 34Panamá2 77,080 2,811,700 36 67 42

2 0 0 6 Total 488,450 40,252,979 1,201 34Costa Rica 51,100 4,398,675 86 81 54El Salvador 20,935 6,990,974 334 262 27

Guatemala 108,889 13,017,715 120 332 39Honduras 112,088 7,032,992 63 298 24Nicaragua 118,358 5,529,758 47 153 36Panamá 77,080 3,282,865 43 75 44Nota: En febrero de 2008 en Guatemala, se aprobó el municipio 333. En Centroamérica ahora existen 1,202. Fuente: Elaboración propia a partir del Estado de la Región (1999), http//.www.eclac.cl/celade/proyecciones/basedatos, investigaciones nacionales. Para Honduras y Panamá los datos de población 1999, la fuente es: BID-FEMICA. Ingresos municipales en Centroamérica. Guatemala, 2002. p. 56.

En función de las ventajas de descentralización, en el ámbito político, de eficiencia y equidad, se espera que un mayor nivel de descentralización se relacione, directamente, con un mayor nivel de bienestar. No obstante, puede afirmarse que la región no ha experimentado un proceso de descentralización sustantivo, entendido este, como un

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http://www.eclac.cl/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm

http://www.eclac.cl/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm


proceso amplio y/o sostenido de traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales.

Tabla 3 Centroamérica: Ingreso por habitante e IDH

2003 (Miles de US$ e IDH)

País INB IDH Costa Rica 4,070 0,838 El Salvador 2,350 0,722 Guatemala 1,640 0,663 Honduras 1,040 0,667 Nicaragua 710 0,690 Panamá 4,020 0,804 Fuente: Elaboración propia a partir de Letelier (2007) y Tugores (2006). Nota: INB = Ingreso nacional bruto per cápita IDH = Índice de Desarrollo Humano.

2.3. Análisis por países

2.3.1. El Salvador Como se indicó, en este caso, la información es parcial, comprende 40 municipios. Los diez municipios con mejor IDH se concentran en el Departamento de La Libertad y en San Salvador, a excepción de Sonzacate que está en Sonsonate. De éstos, ocho municipios (todos ellos de los departamentos de San Salvador, Santa Tecla y Antiguo Cuscatlán) forman parte del Área Metropolitana de San Salvador (AMSS). En consecuencia, el IDH alto está ligado al efecto del alto nivel de concentración de la población en la ciudad capital y sus alrededores. Antiguo Cuscatlán, Santa Tecla y San Salvador son los municipios con un desarrollo humano mayor. Como es usual, las ciudades capitales, a pesar de su primacía económica y política, no aseguran el mayor IDH, entre otras razones, por los efectos de la inmigración y el surgimiento de las áreas precarias. Por otra parte, los 10 municipios con IDH menor se concentran en Morazán y Cabañas, con excepción de Lislique (La Unión) y San Antonio del Mosco (San Miguel), ambos en la zona oriental del país. Los datos anteriores, confirman los desequilibrios territoriales en el desarrollo de El Salvador, que ya han sido señalados, persistentemente, por distintos análisis y estudios. El Informe de Desarrollo Humano de El Salvador 2001, señala, precisamente, que a pesar de tratarse de un país con una extensión relativamente pequeña (21,000 Km2) “presenta desigualdades territoriales similares a las que se observan en el plano

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mundial entre los países de mayor y menor desarrollo humano. Esta situación, que con frecuencia se oculta tras las cifras que promedian la situación nacional, constituye un desafío económico, político, social y ético a toda la sociedad”3.

Tabla 4 El Salvador: Índice de desarrollo humano municipal

2002 y 2005 No. Municipio Departamento 2002 Municipio Departamento 2005 1. San Fco. Menéndez Ahuachapán 0.625 Conchagua La Unión 0.6362. Nahuizalco Sonsonete 0.638 Nahuizalco Sonsonete 0.6373. Ilobasco Cabañas 0.646 San Fco. Menéndez Ahuachapán 0.6374. Conchagua La Unión 0.651 Ilobasco Cabañas 0.6435. Sensuntepeque Cabañas 0.663 Coatepeque Santa Ana 0.6536. Jiquilisco Usulután 0.672 Nejapa San Salvador 0.6657. Coatepeque Santa Ana 0.674 Sensuntepeque Cabañas 0.6658. Santiago Nonualco La Paz 0.685 Jiquilisco Usulután 0.6719. San Fco. Gotera Morazán 0.685 Izalco Sonsonete 0.67310. La Libertad La Libertad 0.688 Metapán Santa Ana 0.68111. Acajutla Sonsonete 0.691 La Libertad La Libertad 0.68312. San Vicente San Vicente 0.691 Acajutla Sonsonete 0.68713. Izalco Sonsonete 0.694 Santiago Nonualco La Paz 0.68714. Ahuachapán Ahuachapán 0.695 Ahuachapán Ahuachapán 0.69215. Zacatecoluca La Paz 0.695 San Juan Opico La Libertad 0.69316. Metapán Santa Ana 0.697 San Fco. Gotera Morazán 0.69417. Chalatenango Chalatenango 0.697 San Vicente San Vicente 0.69918. Nejapa San Salvador 0.698 Chalatenango Chalatenango 0.70019. San Juan Opico La Libertad 0.703 Zacatecoluca La Paz 0.71020. La Unión La Unión 0.705 Quezaltepeque La Libertad 0.71221. Quezaltepeque La Libertad 0.710 La Unión La Unión 0.71322. Usulután Usulután 0.724 Sonsonete Sonsonete 0.72423. Colón La Libertad 0.729 Usulután Usulután 0.72524. Cojutepeque Cuscatlán 0.730 San Martín San Salvador 0.72925. Chalchuapa Santa Ana 0.737 San Miguel San Miguel 0.72926. San Miguel San Miguel 0.740 Colón La Libertad 0.73827. Sonsonete Sonsonete 0.742 Chalchuapa Santa Ana 0.74028. Santa Ana Santa Ana 0.748 Apopa San Salvador 0.74629. Apopa San Salvador 0.749 Cojutepeque Cuscatlán 0.74830. San Martín San Salvador 0.753 San Marcos San Salvador 0.75331. San Marcos San Salvador 0.759 Ciudad Delgado San Salvador 0.75432. Cuscatancingo San Salvador 0.772 Santa Ana Santa Ana 0.75833. Ciudad Delgado San Salvador 0.775 Cuscatancingo San Salvador 0.77434. Ilopango San Salvador 0.781 Ilopango San Salvador 0.77835. Soyapango San Salvador 0.792 Soyapango San Salvador 0.79636. Ayutuxtepeque San Salvador 0.802 Ayutuxtepeque San Salvador 0.80937. San Salvador San Salvador 0.814 Mejicanos San Salvador 0.80938. Mejicanos San Salvador 0.821 San Salvador San Salvador 0.80939. Santa Tecla La Libertad 0.828 Santa Tecla La Libertad 0.82640. Antiguo Cuscatlán La Libertad 0.861 Antiguo Cuscatlán La Libertad 0.870Fuente: Elaboración propia con base en datos PNUD citados por Alberto Enríquez.

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2.3.2. Costa Rica4

El desarrollo humano municipal, medido por el IDH cantonal promedio, para el período 1999 – 2005 creció sostenidamente5. En 1999 su valor promedio fue de 0.69 y alcanzó en el 2005 0.75.

Clasificación de cantones según su IDH

1999 - 2005

Categoría IDH 1999 % 2005 %ltos 0,85-1 2 2,5% 6 7,4%

dio altoAMe

IDHBrechas cantonales

1999 - 2005

Cantón 1999 Cantón 2005Promedio cantonal 0,69 0,7510 cantones con mayor IDHEscazú 0,889 Escazú 0,919Montes de Oca 0,854 Santa Ana 0,897Belén 0,831 Curridabat 0,891Curridabat 0,821 Belén 0,885Moravia 0,819 Santo Domingo 0,875San Isidro 0,804 Montes de Oca 0,873Santo Domingo 0,803 Moravia 0,847Santa Ana 0,789 Santa Cruz 0,846San José 0,789 Garabito 0,845Cartago 0,784 San Pablo 0,84210 cantones con menor IDHParrita 0,607 Acosta 0,678Matina 0,603 Upala 0,675Turrubares 0,594 Sarapiquí 0,669Tarrazú 0,593 Pococí 0,667Buenos Aires 0,592 Tarrazú 0,665Los Chiles 0,590 Buenos Aires 0,659Upala 0,587 Coto Brus 0,657Coto Brus 0,585 Los Chiles 0,642Sarapiquí 0,580 Matina 0,621Talamanca 0,525 Talamanca 0,556Fuente: Atlas del Desarrollo Humano Cantonal de Costa Rica, 2007

s 0,75 - 0,85 16 19,8% 31 38,3%edio bajo 0,60 - 0,7M 5 55 67,9% 43 53,1%

Bajo 0,50 - 0,60 8 9,9% 1 1,2%Total 81 100,0% 81 100,0%Fuente: Con base en datos del PNUD

Este comportamiento muestra un aumento en todos sus componentes, donde el Índice de Esperanza de Vida (IEV) fue el que más aportó al IDH cantonal y el Índice de Conocimiento (IC) fue el que tuvo un crecimiento más alto.

Figura 1

Figura 2 En comparación con 1999, el IDH cantonal 2005 mostró una mayor concentración de cantones en los rangos “altos” y “medio alto” en la región central del país y en los litorales del Pacífico central y norte-oeste, donde se localiza una actividad turística importante durante los últimos años6. Pero también mejoró el IDH en los cantones clasificados como “bajos”. En 2005 Talamanca era el único cantón en esta categoría, en 1999 eran ocho7. En general, se observa un mejoramiento en el país que se manifiesta desde el centro hacia el oeste del país, mientras que hacia el sur y sureste se mantienen las condiciones del 2002. En 1999 Escazú ocupó la mejor posición (0,889) y Talamanca la más baja (0.525) con una brecha de 0,365 entre uno y otro. En 2005

estos dos cantones ocupan las mismas posiciones sin que se haya disminuido la brecha entre ellos (0,363). Finalmente, de los diez cantones con más bajas posiciones en el 1999, ocho se mantienen dentro del grupo, de lo que se infiere las dificultades estructurales para mejorar su situación de desarrollo humano. En el caso de los diez cantones con mejorares posiciones en 1999, siete de ellos se mantienen y consolidan en el 2005.

14


2.3.3. Guatemala Por municipio, y empleando el análisis de casos extremos como parámetro, la situación de bienestar, el Índice de Desarrollo Humano, muestra que, en 1999, el nivel más alto se concentró el centro del país, alrededor de la ciudad capital. Aunque también San Benito (Petén) y algunos municipios de Sacatepéquez ofrecieron índices o niveles semejantes de desarrollo.

Tabla 5 Guatemala: Municipios de mayor Índice de Desarrollo Humano

1999- 2002 Departamento

Municipio IDH Mayor a 0.70 1999

Departamento

Municipio IDH Mayores 0.803 2002

Guatemala Santa Catarina Pinula

0.77 Petén San Luis 0.902

Guatemala Mixo 0.76 Petén San Andrés 0.895Guatemala San Miguel

Petapa 0.76 Petén Sayaxché 0.894

Guatemala Villa Nueva 0.75 Petén Flores 0.887Guatemala Guatemala 0.74 Petén Petapa 0.828Guatemala Chinautla 0.72 Guatemal

a Guatemala 0.826

Guatemala Amatitlán 0.71 Guatemala

Mixto 0.826

Sacatepéquez

Jocotenango 0.71 Guatemala

Santa Ana 0.822

Guatemala Villa Canales 0.70 Guatemala

Villa Nueva 0.804

Petén San Benito 0.70 Guatemala

Santa Catarina Pinula

0.803

Fuente: Elaboración propia con base en las cifras de PNUD, Informes nacionales de desarrollo humano, 2001 y 2005. Nota. Para 1999, también eran: San Bartolomé Milpas Altas (Sacatepéquez, 0.70); Antigua Guatemala (Sacatepéquez, 0.70) y Villa Canales (Guatemala, 0.70) La sorpresa es que 3 años después -y pudo haber influido la metodología y la calidad de la información empleada-, varios municipios de Petén comparten, y con valores superiores, los índices más elevados de desarrollo humano con los municipios del centro (Guatemala, Santa Catarina, Villa Nueva, Mixco y Petapa).

Tabla 6 Guatemala: Municipios de menor Índice de Desarrollo Humano

1999- 2002 Departamen Municipio IDH (-) Departamen Municipio IDH (.)

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to 0.46 1999

to 0.424 2002

Totonicapán Santa María Chiquimula

0.40 Petén San José 0.253

Totonicapán Santa Lucía la Reforma

0.41 Huehuetenango

San Juan Atitán 0.306

Huehuetenango

San Mateo Hixtatán

0.45 Alta Verapaz

San Juan Chamelco 0.331

San Marcos Tajumulco 0.45 Quetzaltenango

Cajolá 0.332

Huehuetenango

Santa Bábarbara 0.46 Huehuetenango

Todos Santos Cuchumatán

0.342

Quetzaltenango

Cajolá 0.46 Totonicapán Santa María Chiquimula

0.380

Totonicapán Momostenango 0.46 Quiche Chajul 0.393Quiché San Andrés

Sajcabajá 0.46 San Marcos Comitancillo 0.398

San Marcos Concepción Tutuapa

0.46 Sololá Santa Cruz La Laguna

0.422

San Marcos Comitancillo 0.46 Quiche San Bartolomé Jocotenango

0.424

Fuente: Elaboración propia con base en las cifras de PNUD, Informes nacionales de desarrollo humano, 2001 y 2005. La comparación entre los municipios con menor IDH para ambos años, confirma que los municipios del altiplano conforman una zona de alta concentración de pobreza o menor desarrollo humano. La única sorpresa, es el municipio de San José (Petén). Una característica fundamental es la disparidad o desigualdad. En el país coexisten municipios de alto desarrollo humano, los menos, con una cantidad considerable de municipios de bajo grado de desarrollo. Y entre éstos, algunos con los niveles más bajos de la región centroamericana.

2.3.4. Honduras Los índices de Honduras son relativamente menores8 Todos los municipios se sitúan con índices bajos y medios. Los más bajos durante los 3 años analizados fueron San Andrés y Santa Cruz, ambos en el departamento de Lempira.

Tabla 7 Honduras: Municipios con IDH menor

2002-2004 No. Municipio

2002 Municipio

2003 Municipio

2004

1 San Andrés 0.41

San Andrés 0.41

4 San Andrés 0.44

6

16


2 Santa Cruz 0.44

4 Santa Cruz 0.44

8 Guata 0.47

5

3 Cololaca 0.46

2 San Sebastián 0.45

9 Dolores Merendón 0.47

7



2 Santa Cruz 0.48

2

5 Guata 0.48

1 Cololaca 0.46

6San Francisco de Opalaca

0.490

6 Gualcince 0.48

2 Guata 0.46

7San Marcos de la Sierra

0.495


3 San Agustín 0.47


6

8 San Agustín 0.48

8 Gualcince 0.48

5 Cololaca 0.49

6

9 La Unión 0.49

2 Fraternidad 0.48

7 Masaguara 0.50

0

10 Piraera 0.49

3 San Francisco de Opalaca

0.493 Esquipulas del Norte

0.505

11 San Francisco de Opalaca

0.496 Protección

0.493 Fraternidad

0.506

12 La Iguala 0.49

6 Cabañas 0.49

4 Yocón 0.50

6

13 San Marcos de la Sierra

0.503 Piraera

0.494 Curarén

0.511

14 Protección 0.50

3 Liure 0.49

6 Mangulile 0.51

3

15 San Manuel Colohete

0.504 La Unión

0.496 Protección

0.515

16 Masaguara 0.50

5 La Iguala 0.49

6 Gualcince 0.51

7

17 Cabañas 0.50

7 Esquipulas del Norte

0.499 San Miguelito

0.519

18 Curarén 0.50

8 Yocón 0.49

9 Dolores 0.52

2Fuente: Elaboración propia a partir de información del Estado de la Región basada en los informes nacionales de Desarrollo Humano. Por la influencia de la información de las metodologías empleadas, no se hace énfasis muy estricto en la comparación. No obstante, es notoria la volatilidad de los municipios que se ubican en este nivel que, para el 2002 el incremento de municipios en éste nivel eran 12, 18 y 8, para los años 2002, 2003 y 2004, respectivamente. La mayoría de los municipios se encuentra en el nivel medio, es decir, con un o con un nivel de desarrollo humano promedio Los municipios en el límite inferior de este nivel son: San Marcos de la Sierra (0.503), Concepción (0.500) y Masaguara (0.500). A nivel superior, inmediatos, a los 10 municipios con un IDH mayor (aunque siempre en el nivel medio), estaban: Cane (0.7), Cane (0.697), Jacaleada (0.701). Todos los datos para los años 2002, 2003 y 2004, respectivamente.

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Como era de esperar, en la cúspide de este nivel se encuentran los municipios con las mayores ciudades: La Ceiba, San Pedro Sula y el Distrito Central, este último, asiento de la ciudad capital, Tegucigalpa.

Tabla 8 Honduras: Municipios con IDH mayor

2002-2004 No. Municipio 2002 Municipio 2003 Municipio 2004 1 La Esperanza 0.700 La Esperanza 0.695 San Antonio de Oriente 0.6922 Cane 0.700 Cane 0.697 Jacaleada 0.7013 Puerto Cortés 0.705 Puerto Cortés 0.700 Cane 0.7014 Utila 0.718 Utila 0.710 San Pedro Sula 0.7055 Guanaja 0.719 Guanaja 0.711 La Lima 0.7116 Santa Lucía 0.726 José Santos Guardiola 0.721 Utila 0.717

7 José Santos Guardiola 0.729 Santa Lucía 0.723 Guanaja 0.719

8 Roatán 0.730 Roatán 0.723 José Santos Guardiola 0.7249 San Pedro Sula 0.734 San Pedro Sula 0.729 Santa Lucía 0.72610 La Lima 0.742 La Lima 0.737 Roatán 0.73011 La Ceiba 0.745 La Ceiba 0.743 La Ceiba 0.73812 Distrito Central 0.758 Distrito Central 0.755 Distrito Central 0.759Fuente: Elaboración propia a partir de información del Estado de la Región basa en los informes nacionales de Desarrollo Humano.

2.3.5. Nicaragua Los municipios nicaragüenses comparten con Honduras la ausencia de municipios con alto índice de desarrollo humano –la única excepción es la capital Managua-, y el resto son todos municipios de mediano y bajo IDH.

Tabla 9 Nicaragua: Municipios con IDH menor

2000 No. Municipio IDH 1 Prinzapolka 0.376 2 Paiwas 0.380 3 Wiwilí de Jinotega 0.396 4 La Cruz de Río Grande 0.410 5 Tortuguero 0.415 6 Siuna 0.417 7 Rancho Grande 0.421 8 Cuá Bocay 0.423 9 Murra 0.437 10 Waslala 0.443 Fuente: Elaboración propia a partir de: PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2005. ¿Nicaragua asume su diversidad? Nicaragua. 2005.

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La mayoría son municipios Por otra parte, Nicaragua comparte con Guatemala (y probablemente los demás países aunque la información disponible no permite afirmarlo categóricamente), un muy bajo índice de desarrollo humano en los municipios indígenas. En Nicaragua, la mayoría de la población indígena habita las denominadas Regiones Autónomas: RAAS Y RAAN, entre ambas, comprenden 19 municipios. De los 10 municipios con menor IDH, 7 son de las Regiones Autónomas, 2 de Jinotega y uno de Nueva Segovia. Entre éstos, los dos municipios con más bajo IDH de todo el país, son indígenas: Prinzapolka (0.376), Paiwas (0.38). de nivel medio, cuyos índices fluctúan entre el de San Miguelito (0.50), en el límite inferior, y el del municipio de Corinto (0.784), en el límite superior, inmediatamente debajo del índice de Managua.

Tabla 10 Nicaragua: Municipios con IDH mayor

2000 No. Municipio IDH 1 Dolores 0.732 2 San Jorge 0.739 3 León 0.745 4 Rivas 0.748 5 Masaya 0.749 6 Tipitapa 0.751 7 Jinotepe 0.751 8 Estelí 0.754 9 Corinto 0.784 10 Managua 0.827 Fuente: Elaboración propia a partir de: PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2005. ¿Nicaragua asume su diversidad? Nicaragua. 2005.

Managua sería una excepción, en el cuál el municipio con mayor desarrollo económico es también el más desarrollado en los componentes sociales y, por tanto, la única Ciudad Capital en Centroamérica con el mayor IDH con relación a los demás municipios del mismo país.

2.3.6. Panamá Consistente con el grado de desarrollo del país, únicamente 3 de 61 municipios, mostraron IDH menores (inferiores al 0.5), el resto, son de nivel medio. En la medición no aparecen las 5 comarcas indígenas que son las más pobres y cuya realidad es la que más contrasta con los municipios de mayor desarrollo. Las Comarcas son territorios asignados a los pueblos indígenas como reconocimiento a su cultura y etnicidad, en ellas se ubican los diez municipios con mayor rezago en el desarrollo humano. 9Aparte de las comarcas, los 3 municipios con IDH bajo son: Cañazas (0.43), Las Palmas (0.48) y Chepigana (0.497).

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Tabla 11 Panamá: Municipios con IDH menor

2002 No Municipio IDH 1 Cañazas 0.430 2 Las Palmas 0.480 3 Chepigana 0.497 4 Las Minas 0.501 5 Tolé 0.502 6 Donoso 0.505 7 Otá 0.508 8 Pinogana 0.508 9 La Mesa 0.510 10 Calobre 0.519 Fuente: Elaboración propia a partir del Índice de Desarrollo Humano de Panamá, 2002.

Los municipios medios, que son todos los demás, tienen como limite inferior a Las Minas (0.501) y como límite superior -inmediato a los municipios medios con mayor IDH-, al municipio de Aguadulce (0.732).

Tabla 12 Panamá: Municipios con IDH mayor

2002 No Municipio IDH 1 Dolega 0.734 2 La Chorrera 0.734 3 Colón 0.749 4 Taboga 0.749 5 Arraiján 0.752 6 Las Tablas 0.757 7 Chitré 0.762 8 David 0.770 9 Panamá 0.783 10 San Miguelito 0.789 Fuente: Elaboración propia a partir del Índice de Desarrollo Humano de Panamá, 2002.

Entre los municipios con IDH más alto, destacan San Miguelito, Panamá y David. Empleando el indicador de Incidencia de la pobreza, en el 2003, estos mismos municipios aparecen entre los que tienen menor incidencia de pobreza. La variación es que encabeza este grupo el municipio de Chitré. A nivel nacional Panamá cuenta con un alto nivel de desarrollo humano, internacionalmente reconocido, sin embargo, las desigualdades son considerables10: El distrito más pobre es el de Müna, en la Comarca Ngöbe Buglé, que tiene 5.3 veces más

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pobreza que el distrito menos pobre, Chitré en la provincia de Herrera. “A nivel de corregimiento las relaciones son mucho más amplias debido a que la incidencia de la pobreza fluctúa entre casi el 100% y en menos del 1%...”11

2.4. Resumen y conclusiones El índice de Desarrollo Humano, en el ámbito municipal, aún es incipiente por la escasez de información para todos los años del período (salvo Costa Rica), pro también por la calidad del mismo, ya que la inexistencia (véase El Salvador en la tabla) o inconsistencia de la información local, ocasiona la necesidad de realizar ajustes. Por ejemplo, ante la ausencia de datos de expectativa de vida de la población a nivel municipal se aplica la de nivel departamental En atención a lo anterior, los datos no deben interpretarse rigurosamente, y además, las comparaciones entre países se ven dificultadas por las características y particularidades de cada país y la metodología empleada en cada caso. Con estas limitaciones, sin embargo, se formular algunas apreciaciones sobre el estado del bienestar en los municipios centroamericanos. En primer lugar, Costa Rica muestra ausencia de municipios con IDH bajo y el mayor número de municipios con IDH alto, lo que es consistente con el IDH nacional. Le sigue Panamá con el menor número de municipios con IDH bajo pero sin municipios con IDH alto. Esto confirma el problema de pobreza focalizado en algunas áreas, además, de la presencia de bolsones de pobreza concentrados en las comarcas indígenas. En el caso de El Salvador, la información es parcial, por tanto, el hecho que la misma refleja la existencia de municipios medios y altos, es una información relativa positiva, consistente con el IDH nacional, pero que, considerando un territorio de tamaño reducido, podría esperarse un nivel de discrepancia menor al que reflejan los datos. Por ejemplo, la ausencia de municipios de IDH alto. La problemática asociada a un menor IDH se observa en los otros tres países, con mayor nitidez en Guatemala, con un 30% de los municipios con bajo IDH (99 municipios en el 2000), seguido de Nicaragua con 17% (26 municipios) y Honduras con un máximo de 6% (18 municipios en el 2003). De los cuatro países que permiten analizar la evolución, en Guatemala y Costa Rica se aprecia una evolución positiva. En el primero mediante una reducción significativa de los municipios pobres, y en el segundo, por incremento de los municipios con IDH alto.

Tabla 13 Centroamérica: Municipios por nivel de IDH

2000-2005 Números absolutos y porcentajes

País Año Bajo % Medio % Alto % Sin datos % Total %

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Nicaragua 2000 26 17.2 120 79.5 1 0.7 4 2.6 151 100 Panamá 2000 3 4.0 61 81.3 0 0.0 11 14.7 75 100

2002 12 4.0 286 96.0 0 0.0 0 0.0 298 100 2003 18 6.0 280 94.0 0 0.0 0 0.0 298 100 Honduras 2004 8 2.7 290 97.3 0 0.0 0 0.0 298 100 1999 99 30.0 231 70.0 0 0.0 0 0.0 330 100 Guatemala 2002 61 18.4 263 79.5 7 2.1 0 0.0 331 100 2002 0 0.0 35 13.4 5 1.9 222 84.7 262 100 El Salvador 2005 0 0.0 35 13.4 5 1.9 222 84.7 262 100 2002 0 0.0 70 86.4 11 13.6 0 0.0 81 100 2003 0 0.0 67 82.7 14 17.3 0 0.0 81 100 2004 0 0.0 65 80.2 16 19.8 0 0.0 81 100 Costa Rica

2005 0 0.0 63 77.8 18 22.2 0 0.0 81 100 Fuente: Elaboración propia a partir de las cifras del PNUD para los países de la región. Nivel bajo ‹ 0.5 Nivel medio › 0.5 pero ‹ 0.8 Nivel alto ≥ 0.8

En Honduras, en los tres años, hubo una curva cíclica, de modo que los municipios pobres primero aumentan y luego disminuyen. Mientras que, El Salvador, no muestra mayores cambios en los 40 municipios observados. En Panamá, Nicaragua y Guatemala el IDH es menor en zonas y municipios indígenas. En estos países, las políticas de desarrollo, la descentralización entre ellas, deben formularse en términos de pertinencia cultural. El crecimiento de la población y las actuales formas de organización administrativa del Estado, además de factores económicos, sociales y culturales –entre ellos, la concentración y centralización del poder-, generan diferentes niveles de bienestar de la población y estimulan su migración. Se modifican las diferentes formas de organización política e institucional, surgen municipios y aparecen nuevas formas organizativas como las áreas metropolitanas y las mancomunidades. La respuesta institucional, y también social, en términos de descentralización, supone la conveniencia de que tal proceso conducirá a superar los actuales niveles de bienestar, a reducir las disparidades de desarrollo entre los municipios, y además, de no afectar negativamente, a los países y municipios que ya cuentan con un mayor de desarrollo humano. Es más, supondría la necesidad de concepción del proceso como un medio de mejorar o sustentar el bienestar alcanzado en el largo plazo. 3. El marco jurídico local en Centroamérica El análisis del marco jurídico local de la región, comprende: primero, una línea de base que suministra un parámetro básico de comparación en la evolución legislativa, seguido del análisis de la evolución normativa por país y del estudio de las principales tendencias regionales. La descripción de tendencias comprende los siguientes aspectos: las reformas constitucionales, el marco jurídico competencial, de las mancomunidades, leyes financieras, un apartado de normas estructurales que se refiere a la carrera administrativa y ordenamiento territorial, el ámbito de la participación y la transparencia, descentralización y promoción económica.

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Finalmente, se hace una aproximación de identificación de los actores clave den la formación de las leyes, seguida de una reflexión de la calidad de las normas y, finalmente, se plantean las conclusiones consideradas relevantes.

3.1. El andamiaje jurídico de base En principio, es necesario anotar que los cambios legales, en el período 1999-2006, se inscriben dentro del proceso de modificaciones institucionales del contexto de tránsito de los Estados con estructuras públicas y ámbitos de actuación, calcados en el contexto de las tesis desarrollistas o keynesianas, hacia Estados más livianos y con funciones más reguladoras y “promotoras” producto, del ciclo alcista liberal que se instala con mayor fuerza a partir de la segunda mitad de los años 80 y que muestra señales declinantes en la región, desde inicios del siglo XXI.12

Es necesario contextualizar que los cambios legales, constitucionales y de leyes ordinarias, que tienen lugar en Guatemala, El Salvador, Nicaragua y en menor medida en Honduras, implican cambios profundos para transitar de sociedades autoritarias y en conflicto, a sociedades democráticas. Las reformas en los Códigos o Leyes municipales, en parte, obedecen a la necesidad de ajustar las normas a los cambios constitucionales, y en un marco más amplio, a los cambios institucionales que requieren los procesos de democratización y las presiones de la globalización y del liberalismo. Uno de los procesos políticos, que es parte de ambos enfoques ideológicos, aunque desde perspectivas diferentes, es la participación, un proceso propio de la gestión democrática, que se instala con fuerza más recientemente en los países de la región y que se fortalece en aquellos donde ya existía, como es el caso de la legislación panameña y costarricense. En todo caso, a finales del siglo pasado la importancia de los municipios es un hecho claramente establecido. La creación o renovación de sus marcos regulatorios, el incremento de sus ingresos y el reconocimiento nacional e internacional, en el escenario político, testifican el ascenso y consolidación de este sector. En la tabla, se aprecia la emisión y reformas de las constituciones políticas vigentes, algunas de ellas, es un contexto de conflicto militar y/o en la negociación de los Acuerdos de Paz, iniciados con ímpetu tras la reunión de Esquipulas II en 1987. Posteriormente a los cambios constitucionales, tiene lugar la emisión y readecuación de los códigos o leyes municipales, y dentro de dichos cuerpos legales, un mayor desarrollo del tema de participación.

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Costa Rica y Panamá, y en alguna medida Honduras, tienen diferencias con los demás países, pues en ellos no hubo conflictos, o estos fueron de diferente naturaleza que las experiencias de Guatemala, El Salvador y Nicaragua. La legislación de ordenamiento territorial era incipiente, ligada a las leyes ambientales, en cuerpos legales dispersos o parciales, o de carácter preliminar, lo que también puede afirmarse de las leyes catastrales. En este período se generalizan las elecciones municipales, conforme con la nueva legislación constitucional y electoral, y una parte importante de las relaciones intergubernamentales se administran a través de los institutos de fomento municipal. La carencia de recursos municipales y la relativa inmovilidad tributaria local –salvo algunas excepciones como el impuesto territorial-, conduce al desarrollo de sistemas de transferencias que se inician en Guatemala con la Constitución de 1985 y que entra en vigencia al año siguiente; hasta el 2003, año en que se introducen en Nicaragua. Nuevamente, los casos de Panamá y Costa Rica, son una excepción a esta tendencia. Como puede observase, de los años 70 para los 90, hubo cambios significativos en los regímenes municipales que complementan y le dan contenido al principio de autonomía que se introdujo, en general, desde mediados del siglo XX. Pero a pesar de los cambios institucionales aún existen límites a la autonomía que contrastan con los avances en la construcción de la gestión descentralizada. Subsisten dificultades de comprensión que impiden apreciar la magnitud del poder local, en cierto modo, comparable con el Poder Ejecutivo, puesto que los servicios municipales son importantes para la ciudadanía, sean estos reales o potenciales. Aun es incipiente el desarrollo de mecanismos de interrelación entre ambos niveles de gobierno, el central y el territorial, en un marco de respeto a la autonomía, de coordinación institucional y no de subordinación.

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Tabla 14

Centroamérica: Línea de base de los municipios 1970-1999

Categoría Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica PanamáConstitución Política 1986 Reforma f994) 1982 1983 1987 Reformas

1995, 2000 1949 1972 Reformas

78, 83 y 1994 Código Municipal Código Municipal

1988 1990 Reformas91(dos), (1995),(1997)

Código Municipal 1986

1988 y Reforma 1997

1970 y Nuevo Código 1998

1973, Reforma 1984

Participación Ley de Consejos de Desarrollo 1987

Ley demunicipalidades (1990)


Ley 40 (1988) y sus reformas(1998)

Código Municipal. Consejos deDistrito (1970)

Ley 105 (1973) y Ley 53 (1984)

Ordenamiento Territorial

Ley Preliminar de Regionalización (1987)

Ley General de Ambiente (1993)

Ley de Medio Ambiente 1998 y Ley de Desarrollo y Ord. AMS 732, 1993.

Leyes depropiedad 85 y 86 (1990), 209 (1995) y 278 (1997).

Ley Planificación Urbana 1968 y reformas 1970-95. Ley de ambiente 1995.

Ley General de Ambiente 1998

Instituto de Fomento Municipal

Ley Orgánica 1957 No existe 1988 (ISDEM) 1989 (INIFOM) Ya existía No existe

Impuestos locales Reforma IUSI 1994 Ley municipalidades 1990 Impuestos locales


IBI, 1995 Territorial 1995, reforma 1997 Partidas Específicas 1998

Ley 55 1973

Transferencias Aporteconstitucional 1986 (7%) Reforma 2004 (10%)

Ley municipalidades (1999) 5%

FODES 2% (1988) y Aumento a 6% (1998)

Ley 466 (2003) Reforma Constitucional 1994. 10% pero requiere ley que no emitió.

Partidas específicas

Primera elecciónalcaldes

1945 1983 1982 1996 2002 1994

Limite de autonomía y descentralización

Prohibición deaportes constitucionales

Incumplimiento 5% de transferencia

Concejos municipales no plurales, carece de impuesto territorial

Confusión competencial

Aprobación previa Presupuestos Municipales ydonaciones osubsidios a municipios pobres

Carencia transferencia e impuesto territorial

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo, 2008.

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3.2. Evolución del marco jurídico por país Las limitaciones anteriores expuestas, son precisamente, algunas de las bases que sustentan las modificaciones legales de inicios del siglo XXI que, en esencia, constituyen una especie de continuación o perfeccionamiento de la fase anterior A continuación, se inicia la revisión de la legislación municipal por país, emitida en el período de estudio, procurando sistematizarla en función de temas o áreas temáticas y, cuando es el caso, diferenciando entre las modificaciones de los códigos o leyes municipales y el resto de la legislación.

3.2.1. Costa Rica Entre las particularidades del régimen municipal del país se tiene que el sistema legal costarricense requiere normas del legislativo para ejecutar una serie de procedimientos administrativos, como autorizaciones para la donación de bienes públicos o la de facultar a las municipalidades para que puedan entregar fondos destinadas a ciertas actividades que imponen este requisito. Por esta razón la producción de leyes es considerablemente más alta que en otros países. El inventario elaborado en el informe nacional estimó la producción legislativa en 204 leyes. La reforma del Código Municipal, justo en 1998, supone que no era de esperar un flujo de leyes de importancia sustantiva pues los cambios principales ya se habían introducido en éste cuerpo normativo. Lo que suele ocurrir en estos casos, es el ajuste de normas o la eliminación de algunas contradicciones normativas que se consideran normales dada la complejidad de temas que normas estos cuerpos legales. En el período resultó especialmente significativa, la reforma constitucional creó el andamiaje jurídico para la descentralización, destinando recursos del presupuesto, proceso que se ve regulado y también limitado, por la necesidad de una ley específica que vincula las transferencias de competencias y recursos. En todo caso, la descentralización es un proceso que puede desencadenarse a partir de la política definida por el gobierno actual. Una segunda norma significativa, fue el establecimiento de una transferencia sectorial, producto de la Ley 8114, orientada a dotar a las municipalidades de recursos para atender la red cantonal de carreteras. El ámbito financiero también se fortaleció con la actualización del impuesto de patentes en un número significativo de municipios, que contribuye al incremento de los ingresos propios. En cuanto a la participación y la transparencia, aportaron elementos las normas en contra de la corrupción contenidas en la ley 8422, así como de la Ley 8489, que amplió la capacidad de los Consejos de Distrito en la promoción y denuncia por acciones impropias de todos los servidores públicos en el cantón, y no solo de los municipales como era hasta antes de esta reforma.

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Tabla 15 Costa Rica: Legislación municipal 1999-2006

2007 Categoría Leyes/Descripción Número 204 Constitucionales Dos reformas constitucionales, ambas, pendientes de su desarrollo y por

tanto de su impacto en materia de descentralización hacia los municipios, y de éstos, hacia los consejos municipales de distrito.

Finanzas [Finanzas] Ley de simplificación y eficiencia tributaria 8114 (2001). Establece un impuesto único por tipo de combustible, tanto de producción nacional como importado. Una parte del mismo se destina a la red vial, y de este un 25% para la red cantonal se distribuye a las municipalidades, de este porcentaje el 60% en función del tamaño de la red vial y el 40%, entregando más recursos a los municipios menos desarrollados, según el Índice de Desarrollo Social (IDS) elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. El destino de los recursos lo propone una “junta vial cantonal” integrada por representantes del gobierno local, del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y de la comunidad. [Fiscales específicas] 38 leyes fiscales. 22 de actualización de impuestos, la mayoría de ellas, del impuesto de patentes y 16 de administración fiscal, en su mayoría, para exonerar a los vecinos de multas y otras obligaciones por mora en sus obligaciones tributarias. [Incremento o modificación de impuestos para municipios específicos] Un mínimo de 7 leyes que confieren nuevos recursos, los distribuyen de manera diferente o permiten su uso para determinados fines. [Sanciones] Ley 7898 [1999] Procedimiento de sanción por incumplimientos de los propietarios de bienes inmuebles. Ley 7881 [1999], suspensión de licencias o patentes por falta de pago y sus multas.

Organización [Organización] La Ley 8173 (2001), establece el procedimiento de creación de los concejos municipales de distrito. Ley 7881 [1999] restituye el derecho de voz de los regidores suplentes en las sesiones del concejo municipal.

Competencias Ley 8280 (2000) de solución del diferendo sobre los derechos de arrendamiento del mercado municipal del Cantón de Cartago. Ley 8533 (2007), sobre los servicios de seguridad, aseo y otros, que las municipalidades deben prestar a las Ferias del Agricultor.

Participación Las normas de la ley 8489 (2005) amplían la capacidad de los concejos de distrito en dos aspectos: promoción de la eficiencia del sector público y recibir quejas sobre ilegalidades o arbitrariedad de los funcionarios públicos.

Transparencia Ley 8422 (2004). Establece causales automáticas para la pérdida de credenciales de los integrantes del concejo municipal: falta a la Ley Orgánica de la CGR, las normas relativas a fondos públicos y la condena firme por delitos contra la propiedad, la buena en los negocios y contra los deberes en la función pública.

Operacionales [Procedimientos] Ley y 8494 (2006), responsabiliza al concejo municipal de la aprobación o no del presupuesto y deroga el envío de informes detallados a la CGR: I) de puestos y salarios, y los reportes de destino de los recursos asignados a los distritos. Ley 7888 [1999] ampliación de pago de dietas en la sesiones de los concejos municipales.

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[Autorizaciones específicas] 108 leyes de autorizaciones para donar, segregar, desafectar o trasladar bienes inmuebles representó el grupo más numeroso del total de leyes relacionadas con el sector municipal. Como ley más significativa en este grupo, destaca la del préstamo para regularizar los catastros municipales. 18 leyes autorizando a las municipalidades para aportar recursos a diferentes actividades educativas o culturales. 10 autorizaciones al IFAM para donar recursos a las municipalidades de bajos ingresos.

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo a partir de información de Olman Rojas.

3.2.2. Nicaragua En este país el municipio tiene las facultades o competencias más amplias, en cierto modo, equivalentes a las funciones del gobierno central pero en el territorio, por ejemplo, pueden administrar puertos. Esto implica que las modificaciones a las funciones territoriales de la administración pública tienen un impacto, directo o indirecto, en el régimen municipal. La amplitud de las competencias tiene como costo la dificultad de la definición de los ámbitos de responsabilidad entre el gobierno central y las municipalidades. Otra particularidad en el país, es que existe legislación municipal específica que no se identifica en otros países, por ejemplo, existe legislación en materia de catastro municipal y de compras y contrataciones municipales que, por regla general, en otras naciones, son normas que hacen parte de la legislación general gubernamental.

Tabla 16

Nicaragua: Legislación municipal 1999-2006 2007

Categoría Leyes/Descripción Número 13 Carrera administrativa

Ley 502 o Ley de Carrera Administrativa Municipal (2004).

Finanzas Ley de transferencias presupuestarias, Decreto 466 (2003). Inicia con un 4% de los ingresos tributarios en 2004. Se incrementa en al menos 0.5%, siempre y cuando el Producto Interno Bruto (PIB) aumente en al menos 1% en el año anterior, hasta alcanzar como mínimo el 10% de los ingresos tributarios en la Ley Anual del Presupuesto en el 2010. Ley de contrataciones municipales, 622 (2007). Arto. 17 Crea la Dirección de Contrataciones Municipales, bajo la rectoría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tendrá a cargo la función normativa de las contrataciones municipales. Le corresponde dictar instructivos generales para mejorar los sistemas de contratación del Municipio en aspectos operacionales, técnicos y económicos. Arto. 18 crea la Unidad Normativa con las competencias: asistencia técnica, llevar y actualizar registros, aplicar sanciones a proveedores irresponsables, seguimiento de las compras, realizar estudios… Ley de Régimen Presupuestario Municipal, 376 (2001). Establece normas y

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principios generales para la elaboración, aprobación, modificación, ejecución, seguimiento, cierre y evaluación de presupuestos municipales. Ley de Solvencia Municipal 452 (2003). Regula la solvencia municipal para hacer efectiva la recaudación de los impuestos municipales. Ley 177, de ampliación tributaria (2002). Establece una política impositiva acorde a la no creación de impuestos, redefine y controla las exenciones y exoneraciones en general y amplia el universo del contribuyente al sistema tributario.

Organización Ley 331, o Ley electoral (2000) El Arto. 162 designa al Alcalde como Presidente del Concejo Municipal. Aunque esta disposición no es de carácter electoral, por su naturaleza constitucional la Ley de Municipios se apegó a este sistema.

Participación Ley 475, o Ley de Participación Ciudadana (2003) Coordinación y políticas públicas

Ley 524 o Ley General de Transporte Terrestre (2005). Norma, dirige y regula el servicio público de transporte terrestre de personas y bienes en el territorio nacional, así como establecer los requisitos y procedimientos administrativos para la obtención, renovación y cancelación de concesiones de explotación o licencias de operación de transporte terrestre. Ley 76, de regulación de zonas costeras (2003). Autoriza el cobro de contribución especial para el mantenimiento, limpieza, medio ambiente, y seguridad ciudadana en las playas de Nicaragua. Autoriza a las municipalidades que posean playas a recaudar una contribución especial para el mantenimiento, limpieza, medio ambiente y seguridad ciudadana a los usuarios de las playas. Ley 342 o Ley del Medio Ambiente y los Recursos naturales (2000). Procura el desarrollo sostenible y la transformación de pautas de la sociedad en su relación con el ambiente y los recursos naturales. Ley 184, General de Turismo (2004). Regula la industria turística para garantizarla con la participación pública y privada. Ley 509 o Ley General de Catastro Nacional (2005). Regula el establecimiento, mantenimiento, desarrollo y actualización del Catastro en el ámbito nacional, su estructura y el funcionamiento y coordinación de la misma.

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo, 2008. En período, no hubo reformas al Código Municipal. La última reforma data de 1997. No obstante, es abundante la legislación municipal sustantiva creada o modificada. Destacan por su importancia, las leyes de participación ciudadana (2003), servicio civil (2004) y de transferencias (2003). Además de la ley de transferencias, se emitieron las leyes de Presupuesto Municipal y de Contrataciones municipales. En otros países, como se indicó, lo usual es que estas disposiciones sean generales para el gobierno central y municipal, sin embargo, en Nicaragua son específicas. Además, cuentan con una ley de solvencia municipal que contribuye a la efectividad en la recaudación local en tanto que en otros países es una práctica no regulada que limita la obligatoriedad en el pago de los tributos (Guatemala). Hubo varias leyes sectoriales con impacto en el sector municipal, por ejemplo, la ley de zonas costeras autoriza a las municipalidades, para que cobren una tasa por el

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mantenimiento de las mismas. Las leyes identificadas como tales son: Ley de Turismo, Ley de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ley de Ampliación de la Base Tributaria, Catastro Nacional, Transporte Terrestre y, la última, Ley de Regulación de Zonas Costeras.

3.2.3. El Salvador En El Salvador se produjo abundante legislación, por un lado, se generaron leyes en ejes municipales estratégicos y, por otro, se reformó el Código Municipal. Con relación al Código, se identifican 4 áreas sustantivas: En participación: Se eliminó la obligatoriedad de los cabildos abiertos, se ampliaron los procedimientos de participación y se reglamentó el otorgamiento de la personería jurídica a las asociaciones comunales y el procedimiento de consulta popular, además de obligar la emisión de ordenanzas municipales en este campo. Transparencia: En este campo los avances comprenden: derechos y deberes ciudadanos, los documentos de acceso público, un ejercicio anual de rendición de cuentas y sus contenidos mínimos, así como la prohibición de uso de recursos municipales con fines partidarios. Asociativismo: Los Municipios pueden asociarse o concretar convenios cooperativos para realizar obras o prestar servicios de interés común. Asociados pueden crear entidades descentralizadas, asociaciones con participación de la sociedad civil y del sector privado, fundaciones, empresas de servicios municipales o de industrialización de recursos naturales, centros de análisis, investigación, etc. Las asociaciones o entidades creadas por los municipios gozan de personalidad jurídica otorgada por los municipios (Art. 13). Un elemento de particular importancia, es que la ley permite emplear el FODES para acciones mancomunadas, así como para establecer unidad de compras y contrataciones conjuntas, contenidas en las leyes respectivas. Competencias. Hubo variaciones mínimas orientadas a precisar la redacción, se establece una mayor coordinación con el OE, se agregó la potestad de desarrollar acciones para promover la equidad de género y, un inciso, permite a los municipios abordar cualquier tema de interés para la vida local. Con relación a los ejes estratégicos de la gestión municipal, se abordaron en la legislación vinculada dos temas: En materia financiera, se emitieron reformas importantes, las más significativas son la reforma del FODES que incremento el nivel de transferencia del 6% al 7% a partir del 2005. También se emitió la Ley de Endeudamiento Municipal y la Ley Tributaria Municipal.

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Finalmente, con relación a la estratégica Carrera administrativa, se emitió la Ley de Servicio Civil

Tabla El Salvador: Legislación municipal 1999-2006

2007 Categorías Leyes/Descripción Número 12

Competencias Se agregó: Estimulación de la generación de empleo en coordinación con las instituciones competentes del Estado; Promoción y desarrollo de programas y actividades para promover la equidad de género. Registro del Estado Familiar que sustituye al Registro Civil. Las demás que sean propios de la vida local y las que le atribuyan otras leyes. Comentario: La ley enfatiza en la coordinación competencial (desechos sólidos, salvaguarda del consumidor, autorizaciones urbanísticas, ubicación de terminales, generación de empleo) entre municipalidades y gobierno central.

Transparencia Dicta derechos y deberes ciudadanos y documentos de acceso público: ordenanzas, presupuesto de inversión; planes municipales; avaluó de bienes a comprar o vender, fotografías, grabaciones y videos de actos públicos; y acuerdos municipales para “aquellos ciudadanos que directamente resulten afectados por los mismos” Obliga un ejercicio anual de rendición de cuentas y sus contenidos mínimos. Prohibió uso de recursos municipales con fines partidarios.

Participación Elimina obligatoriedad de Cabildos Abiertos y amplió mecanismos de participación, entre ellos, sesiones públicas del Concejo Municipal, plan de inversión participativo y comités de desarrollo local. Reglamenta Consulta Popular. Dicta requisitos para la personería jurídica a asociaciones comunales y ante la negativa municipal la entrega el ministerio de ley. Obligatoriedad de Concejos Municipales en aprobar ordenanzas de participación ciudadana y transparencia para adecuarlas a cada localidad.

Código Municipal (926, 2005)

Asociativismo En Título III se creó Capítulo II sobre asociativismo municipal. Arto. 11. Los Municipios podrán asociarse o concretar entre ellos convenios cooperativos para realizar obras o prestar servicios que sean de interés común para ellos. Art. 12. Asociados podrán crear entidades descentralizadas, asociaciones con participación de la sociedad civil y del sector privado, fundaciones, empresas de servicios municipales o de industrialización de recursos naturales, centros de análisis, investigación, etc. Art. 13 Y todas estas asociaciones o entidades gozarán de personalidad jurídica otorgada por los municipios.

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Ejes estratégicos

Finanzas (Dto. 348,2004) Aumentó % del FODES al 7%. (Dto. 633, 1999) Uso compartido de FODES por municipios asociados. Otros decretos sobre aspectos particulares de uso, destino o interpretación de las normas (Dtos. 539 y 566, 1999; 733, 2005). Reformas a la Ley General Tributaria Municipal. (2006). Dota a las municipalidades con mayores herramientas para mejorar la captación de tributos municipales. Ley Reguladora del Endeudamiento Público Municipal (Dto. 930,2005). Dicta los requisitos que deben cumplir los gobiernos locales para endeudarse y los límites para usar como garantía la transferencia del FODES. Reformas a la Ley de Adquisiciones y Compras de la Administración Pública (LACAP). Sufrió 7 reformas de 1999 a 2005. La última (Dto. 909,2005). Las Municipalidades podrán asociarse para crear una unidad de adquisiciones y compras (UACI), Podrán estar conformadas por empleados o por miembros de los Consejos Municipales, así como por miembros de las Asociaciones Comunales, debidamente registradas en las municipalidades.

Carrera administrativa

Ley de la Carrera Administrativa Municipal. Decreto 1039 (2006). Regula la carrera administrativa en las municipalidades, sus asociaciones y otras entidades locales.

Transparencia [Transparencia] Ley de Ética Gubernamental. Decreto 1038 (2006). Establece 11 prohibiciones concretas (Art. 6) y la formación de una Comisión de Ética específica para las municipalidades basada en COMURES (Art. 14) y estará integrada por (Art.15): un representante de COMURES, uno del Tribunal de Ética Gubernamental y por el Presidente de la Corte de Cuentas de la República.

Coordinación y políticas públicas

Ley de Turismo (Dto. 899,2005). Las municipalidades en la “autorización de construcciones, edificaciones o cualquier otro tipo de infraestructura, deberán respetar y mantener la vocación turística de los recursos naturales, arqueológicos y culturales que integran el inventario turístico del país.” Otorga exención parcial de hasta el 50% de su valor, por 5 años a partir del inicio de operaciones.

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo a partir de información de Alberto Enríquez y de otras fuentes.

3.2.4. Guatemala La investigación identificó 15 leyes que afectaron significativamente el marco jurídico municipal en Guatemala. Dentro de éstas, las que afectaron el núcleo básico de la organización funcionamiento local son: las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (2004), Código Municipal (2002), Ley de Consejos de Desarrollo (2002), Ley General de Descentralización (2002) y las Reformas al Impuesto al Valor Agregado (2002). Complementan estos cambios, los elementos introducidos por las leyes de Desarrollo Social, la de Anuncios a las Vías urbanas (2003), la Reforma a la Ley de

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Contrataciones del Estado (2001), la Ley de Probidad (2002) y las Leyes registrales del RENAP y RIC (2005). Entre las leyes de importancia puntual se encuentran: La Ley de los Acuerdos de Paz (2005), la Ley en Materia de Antejuicios, las reformas a la Ley de la Contraloría (2002) y la Reforma de la Ley de la Empresa Portuaria Quetzal (2001). En el ámbito financiero, la Reforma al Impuesto del Valor Agregado (2002) es la de mayor impacto, pero también destaca la Ley de Anuncios en las Vías Urbanas y Extraurbanas (2003). En el primer caso se trata de un monto significativo que hace parte del 12% (tasa actual del impuesto IVA) e incrementó el beneficio de las transferencias para las municipalidades del 1% al 1.5%. En el segundo caso, aumentan aunque con modestia los ingresos propios de las municipalidades. También en el ámbito financiero se modificó la Ley de Contrataciones (2001) facilitando la contratación por montos inferiores a los Q. 900 mil, y se reformó la ley de la Empresa Portuaria Quetzal, de manera que ésta entregó beneficios (transferencia sectorial) a los municipios del Departamento de Escuintla. En materia de transparencia, la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos (2002), así como la reforma de la Ley Orgánica de la Contraloría de Cuentas de la Nación (2002), introducen normas de aplicación para todas las entidades y los funcionarios y empleados públicos, orientadas a fortalecer la transparencia y la fiscalización. En el ámbito político, las modificaciones a la Ley Electoral y de Partidos Políticos - ya citada-, y de la Ley en Materia de Antejuicios (2002), afectan al régimen municipal porque se trata de normas generales de la administración pública. La primera de ellas, de nivel constitucional como en el caso de Nicaragua, regulariza a las organizaciones políticas que pueden postular candidatos a los consejos municipales e introduce mesas electorales en las aldeas, lo que impacta los procesos electorales locales. La segunda consolida los procedimientos de antejuicio contra los funcionarios y autoridades electas, incluyendo a los alcaldes, por lo que también tiene relación con el ámbito de transparencia. Finalmente, tanto la ley de Registro de Información Catastral (RIC), la de Registro de las Personas (RENAP), y las leyes de Desarrollo Social y de los Acuerdos de Paz, se orientan principalmente a la coordinación intergubernamental (gobierno central y municipalidades), así como a la formulación de políticas públicas. El Código Municipal supuso la sustitución de la norma anterior de modo que puede calificarse como una reorganización del régimen municipal guatemalteco. El nuevo cuerpo legal transformó la regulación en materia de participación, de transparencia y de organización administrativa. Los cambios en materia de competencias y de financiamiento fueron de menor trascendencia.

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En el caso particular de transparencia, el Código desarrolla un sistema de rendición de cuentas a varios actores poblacionales, municipales y del gobierno central, que se visualizan en la gráfica siguiente:

Figura 3 Guatemala: Sistema Municipal de Rendición de Cuentas

2007

Ciudadanía (Información

pública y Comisiones

Ciudadanas de Auditoría)

Instituto de Fomento Municipal (Arto. 120)

Secretaría General de

Planificación y Programación

de la Presidencia

Ministerio de

Finanzas Públicas

Congreso de la

República

Consejo Municipal de

Desarrollo

Contraloría General de

Cuentas de la Nación

Concejo

Municipal

Alcalde

Municipal

Fuente: Juan Alberto González Jacobo. Informe Nacional. Guatemala, 2007.

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Tabla 17 Guatemala: Legislación municipal 1999-2006

2007 Categorías Leyes/Descripción Número 15

Competencias El Código distingue entre competencias propias (arto. 68) y delegadas (arto. 70), además, contempla la prestación directa, la concesión y la prestación mancomunada (artos. 73-78).

Código Municipal (12-2002) Organización Crea las Oficinas Municipales de Planificación (artos. 95 y 96), la administración financiera integrada municipal (arto. 97 y 98) e introduce nuevas figuras

directivas, entre ellas, al Gerente municipal y Director Financiero (arto. 90) Transparencia Establece todo un sistema de rendición de cuentas (arto. 117) para créditos y para informar sobre la ejecución presupuestaria, que abarca órganos

municipales, instituciones y a la población. Participación La participación comprende artículos dispersos y hay una sección específica Título IV. Asociativismo Define e Incorpora en el Titulo III, Capítulo II, a las Mancomunidades, como entes locales junto a las municipalidades y las otras asociaciones

municipales (artos. 49-51) Carrera Administrativa Ordena un procedimiento de oposición en selección de personal y capacitación (artos. 93 y 94) Finanzas Crea una Comisión Mixta (gobierno central y municipalidades) responsable del cálculo matemático del aporte constitucional (Capítulo 3 del Titulo VI). Ejes estratégicos

Participación Ley de Consejos de Desarrollo (Dto. 11-2002). Reforma integral de la ley anterior. Se identifica como el principal instrumento de participación social. Comprende niveles: comunitario, municipal, departamental, regional y nacional. Los dos primeros son ámbitos de las municipalidades, y en los otros, junto a otros sectores, hay representantes municipales. Restituye el nivel comunitario, declarado inconstitucional en la ley anterior, y una orientación a favor a la participación de los pueblos indígenas. Complementa Código Municipal.

Finanzas Reforma Ley Impuesto Valor Agregado (Dto. 66-2002). Incrementó aporte a municipalidades de 1% a 1.5% y margen para uso en administración. Reforma Ley Orgánica de Empresa Portuaria Quetzal Dto. 100-85 (Dto. 68-2001). Cambia distribución de utilidades a favor, entre, de municipalidades de Escuintla, donde se ubican sus instalaciones. Arto. 24 a) un 10% para los municipios del departamento de Escuintla, y b) Un 5% para el municipio del Puerto San José. (…) Ley de Anuncios en Vías Urbanas (Dto. 34-2003). Crea arbitrio municipal por los anuncios en vías públicas. Artos. 12 y 14 establecen cobro de Q. 2 a Q. 50 por m2. Reforma a Ley de Contrataciones del Estado (Dto. 73-2001). Modifica Dto. 56-92 que regula compra y contratación de bienes, suministros, obras y servicios de organismos del Estado, entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, municipalidades y empresas públicas estatales o municipales, mediante figuras de compra directa, cotización, licitación y contrato abierto. La reforma anterior (Dto. 73-2001) dispuso que cuando el precio o costo exceda Q 30 mil y no sobrepase Q 900 mil, la compra o contratación pueda hacerse por el sistema de cotización.

Transparencia Ley en Materia de Antejuicio (Dto. 85-2002) Involucra a dignatarios/funcionarios que por ley gozan de ese derecho, entre ellos los alcaldes municipales. Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas (Dto. 31-2002) Norma la función fiscalizadora de las entidades públicas, incluyendo las Municipalidades y sus Empresas, así como los contratistas de obras o cualquier persona que reciba o administre fondos del Estado o que haga colectas públicas. Evalúa la probidad, transparencia, eficacia, eficiencia y economía de las operaciones, y la calidad del gasto público ejecutado del presupuesto municipal. Los artos. 2 y 4 regulan la modificación del presupuesto. Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos (Dto. 89-2002). Norma general que afecta al gobierno y, como parte del mismo, a las municipalidades y combate la corrupción. Los funcionarios públicos, entre ellos los electos, presentan a la Contraloría de Cuentas, la declaración patrimonial, en la que se deben detallar los bienes, derechos y obligaciones (arto. 10).

Coordinación ypolíticas públicas

Ley de Desarrollo Social (Dto. 42-2001). Dicta el procedimiento para la formulación de la Política Social que incluye la consulta a diferentes actores sociales e institucionales, entre ellos, a las municipalidades. Como preámbulo de las leyes del año siguiente, explícitamente se refiere a la descentralización (arto. 9), aunque únicamente como reconocimiento de dicho proceso, que demuestra el posicionamiento del tema y reconoce la importancia de la participación de la sociedad civil (arto. 11). Describe el procedimiento formación e implementación de la Política nacional de Desarrollo y Población (arto. 19) y reduce a opiniones la intervención “de las municipalidades, de organizaciones de la sociedad civil y del propio sistema de consejos de desarrollo. Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Dto. 52-2005). Organiza la institucionalidad para apoyar el cumplimiento de los Acuerdos de Paz. El Acuerdo Socioeconómico y de Situación Agraria contiene compromisos de desarrollo municipal. Ley del Registro de Información Catastral –RIC- (Dto. 41-2005) Arto. 45, obliga coordinación con entes públicos con registros o competencias de información catastral. El arto. 50 lista la coordinación con municipalidades y el apoyo que deben brindar a las autoridades nacionales del catastro: Ley Registro Nacional de Personas (Dto. 90-2005). Arto. 103 derogó 3 artos. Código Municipal. Sustituyó cédula de vecindad y registro civil municipal.

Electoral Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Dto. 10-2004). Arto. 57 reforma el Artículo 90 de los requisitos de comités cívicos electorales que son organizaciones políticas temporales que pueden postular candidatos al Concejo Municipal. El arto. 133 establece juntas receptoras de votos en las aldeas con más de 500 empadronados. Con esto se facilita el sufragio.

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo, 2008.

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3.2.5. Panamá En Panamá el proceso de desarrollo legislativo se inscribe en un diseño institucional en el que las células organizativas locales son los Corregimientos y sus Representantes también son concejales del municipio. El país vivió un salto cualitativo con una reforma constitucional que revalorizó al municipio y preparó el marco para la descentralización de funciones y recursos mediante la emisión de la ley respectiva. Otro cambio significativo fue la emisión de dos leyes en el ámbito del ordenamiento territorial. La primera de ellas, permite a los municipios elaborar su plan de ordenamiento territorial, o bien, la elaboración de un esquema para el mismo, éste último a discreción de los municipios con menos de 15 mil habitantes (2006). La segunda, orientada hacia la descentralización en materia de ambiente (1998) que, aunque fuera de período de análisis, se modificó con el Decreto Ejecutivo 82 (2007) que aprobó la política nacional de descentralización ambiental. En el ámbito de descentralización, La ley 41 (1999), trasfirió los servicios de aseo a los municipios de Panamá, San Miguelito y Colón. En el campo financiero, destaca la emisión de una nueva ley de contrataciones del Estado (2006) y una ley de competitividad o simplificación de trámites (2007) al igual que en el caso de Honduras. Por ley (1998) aunque fuera del período, se descentralizó el impuesto territorial al municipio de Colón, sin embargo, a la fecha esta disposición no se concretó. En el ámbito de la participación la Ley 6 (2006) permite a los municipios reglamentar la participación y crea las Juntas Municipales de Planificación en la que intervienen representantes de la sociedad civil. En el campo de la transparencia (2007) los municipios están facultados para formular sus propios Códigos de Ética, o bien, adherirse al Código de Ética del Órgano Ejecutivo. En el ámbito de servicio civil, las municipalidades no subsidiadas en la actualidad (2008), pueden optar por adherirse a la carrera de servicio civil, aunque también, en esta materia, hay iniciativas que hacen parte de la agenda legislativa. En suma, en Panamá, el principal avance en la legislación, es la reforma constitucional (2004) que prepara un eventual proceso de descentralización. Avances puntuales se observan en materia de competencias con el traslado del servicio de aseo a los municipios de Panamá, Colón y San Miguelito (1999) y la promoción de la competitividad o simplificación de trámites (2006); el ordenamiento territorial (2006) y ambiental (1998), así como en la adhesión de los municipios no subsidiados a la carrera administrativa (2007). La ley de ordenamiento territorial promueve la participación (2006) y la transparencia incluyó la posibilidad de que los municipios formulen su propio Código de Ética.

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En el ámbito financiero se actualizó la ley de compras y no se registraron avances en materia de transferencias de competencias o recursos, salvo el caso del aseo urbano citado.

Tabla 18 Panamá: Legislación municipal 1999-2006

2007 Categoría Número 9 Constitucionales Artículo 50 del Acto Legislativo 1 de 2004, reformó el Artículo 233

constitucional, revalorizando al municipio como entidad fundamental en la división político-administrativa del Estado y asignándole expresamente las funciones de ordenamiento territorial, promoción de la participación y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, además de cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y la Ley. Responsabiliza al Órgano Ejecutivo del cumplimiento de estos fines en el marco de la descentralización de funciones y transferencia de recursos, con respeto de la autonomía, que se efectuará mediante la ley

Competencias Ley 41 de 1999. Transfirió los servicios relacionados con el aseo urbano y domiciliario (desechos sólidos= en la región metropolitana a los municipios de Panamá, San Miguelito y Colón y les traspaso la infraestructura y bienes de la extinta Dirección Metropolitana de Aseo (DIMA).

Carrera administrativa

Ley 24 de 2007. Modifica y adiciona artículos a la Ley 9 de 1994. Dispone la adhesión de los municipios al sistema de carrera administrativa nacional, sin embargo, se refiere a los no subsidiados (arto. 2 que reforma el artículo 5), lo que reduce el número a cerca de una decena de municipios. En estos casos, y para los empleados en funciones, entra a regir un procedimiento especial de ingreso a la carrera sin evaluarlos (arto 3 que modifica el arto. 67), lo que sucederá en un plazo de 6 meses a la entrada en vigencia de esta norma (arto. 14, transitorio) y en un año, entrarán en vigencia las normas de la Ley 9 en dichos municipios.

Finanzas Ley 22 de 2006, “Contrataciones Públicas”. Junto con el Decreto Ejecutivo 366 de 2006, que es el reglamentario de la ley, modifica los procedimientos de contrataciones y adquisiciones públicas. Se creación de listas de oferentes que dificulta las contrataciones locales de algunos municipios alejados. Ley 32 de 1997, aprueba transferir al Municipio de Colón el Impuesto de Bienes Inmueble, cuyo recaudo se destinaría a la ejecución de obras e infraestructuras para el desarrollo. Esta significó un enorme logro legislativo, por cuanto, esto permitía suponer que esta transferencia podía alcanzar luego a los demás municipios del país, generando condiciones para la descentralización del tributo, Sin embargo, a una década de su aprobación, la norma no se ha implementado, por lo que el municipio aun esta en espera de esta transferencia.

Ordenamiento Ley 6 de 2006. La ley faculta a los municipios con población de más de 25 mil habitantes formularán un plan local de ordenamiento territorial reglamentado mediante guías del Ministerio de Vivienda

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(MIVI) y aprobado en coordinación con las entidades gubernamentales implicadas en la gestión del territorio. Los que tienen una población menor pueden emplear simplemente un esquema de ordenamiento territorial. La ley en parte se complementa con el Decreto Ejecutivo 233 de 2006 que reglamenta la ley 41 de 1998, establecimiento normas y criterios para el ordenamiento territorial desde la perspectiva del ambiente. La Ley 41 de 1998, General de Ambiente previó que la agencia nacional de ambiente transfiera funciones a las autoridades municipales. Esta fue pionera en el planteamiento de la descentralización aunque sin desarrollarla. La ley se complementa con el Decreto Ejecutivo 82 de 2007, que aprobó la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental que delinea los procesos de desconcentración administrativa y lo principios de la descentralización, sin embargo, al igual que la ley 41, no define con claridad las competencias que trasladará a los municipios.

Participación La Ley 6, en este ámbito, ordena a las municipalidades reglamentar la participación y además dispone la creación de Juntas de Planificación Municipal. De estas últimas, hay casos documentados que incluyen la participación de las organizaciones sociales y de la Universidad de Panamá.

Transparencia Ley 6 de 2002. “Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de habeas data y dicta otras disposiciones”. Los municipios pueden dictar sus propios Códigos de Ética que incluyan, entre otras cosas, la declaración de valores, conflicto de intereses, uso adecuado de los recursos asignados para la función pública, obligación de informar al funcionario superior de actos de corrupción. Los municipios también tienen la opción de adoptar el Código de Ética Aprobado por el Órgano Ejecutivo mediante Decreto 246 de 2004 “Código Uniforme de Ética de los servidores públicos que laboran en las entidades del gobierno central”.

Coordinación y políticas públicas

Ley 5 de 2007 ”Que agiliza el proceso de apertura de empresas y establece otras disposiciones”. Anula la facultad del Representante de Corregimiento en el otorgamiento de la patente para apertura de establecimientos dedicados a la venta de bebidas alcohólicas, mediante la expedición de Visto Bueno. A partir de esta ley los trámites se centralizan en el sistema “on-line” Panamá Emprende, a través del MEF y el Ministerio de Comercio e Industria (MICI).

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo a partir de información de Ada Vergara y otras fuentes. Guatemala, 2008.

3.2.6. Honduras En el período, Honduras experimentó una amplia dinámica legislativa municipal: La reforma del Código del año 2000, puede catalogarse como una actualización de la Ley de Municipalidades y comprende la reforma de una parte del articulado y la adición de otras disposiciones. En organización, por su significación destaca la reforma del artículo 15 que establece criterios para la creación de municipios, sin embargo, los hechos sugieren que limitó este proceso por cuanto no se creó ninguno a partir de la ley. Por otra parte existen

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diversas normas en función de ajustar el marco normativo para aclarar las disposiciones y mejorar la administración: las modificaciones para precisar los temas objeto de consideración del concejo municipal y la creación de la figura de Vice-alcalde son ejemplos de ello, así como las sanciones dispuestas por incumplimiento de la ley. Participación, son considerables las normas que modifican la organización social y los procesos de participación y transparencia, mejoran la normas relativas a los patronatos y estableciendo 5 cabildos para rendición de cuentas. También se modernizó la gestión, precisando los procedimientos que el alcalde debe someter al concejo municipal. En el ámbito de las competencias, se normó la administración de bienes públicos como las playas y los causales para el procedimiento de expropiación. En materia de finanzas, la modificación de los criterios de distribución de la transferencia a favor de los municipios menos poblados, al pasar la distribución de 20% en igualdad de condiciones al 40% y reducir el criterio de población del 80% al 60%, así como la posibilidad de aumentar los gastos de administración al doble en municipios con ingresos menores al medio millón de lempiras. Las leyes vinculadas que afectan al régimen municipal abarcan temas diversos, en general, en la línea de los observados en la reforma del Código Municipal: Las competencias municipales se modificaron negativamente por el Código de Notariado (2005) que sustrajo la competencia de autorizar libros contables que autorizaban las municipalidades y la trasladó a los Notarios. La Ley de equidad tributaria, que obviamente también tiene implicaciones en materia financiera, le otorgó la potestad de certificar el valor fiscal de la propiedad objeto de compra-venta abonando la tasa municipal respectiva. Y la Ley de Policía y de Convivencia Social (2001) completa las funciones municipales, agregando la policía municipal y sus funciones dentro del ámbito de su competencia, especialmente, en apoyo del cumplimiento de las ordenanzas municipales. En el ámbito financiero, aparte de lo señalado en la Ley de equidad tributaria, se ubicaron dos leyes de exoneración de impuestos, la primera, en la Ley de Equilibro Financiero y Protección Social (2002), se exonera a las municipalidades de pago del impuesto sobre ventas, y en la segunda, se dispuso una amnistía fiscal a los contribuyentes de obligaciones tributarias hacia las municipalidades en un período amplio que abarcó del 2002 al 2007. También se identificó una ley que concretó un préstamo para el programa de desarrollo municipal. Con relación a la participación, Honduras cuenta con una ley específica que lista una serie de mecanismos ya existentes, pero además plantea un sistema piramidal de organización que va desde las mesas comunitarias hasta el Foro nacional, pasando por los consejos municipales y departamentales. Como un hecho relevante, se encontró una ley de promoción de la equidad de género, que establece una cuota del 30% en puestos para cargos de elección.

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Concretamente, en el campo de la transparencia, se aprobaron dos leyes de aplicación general para el Estado, la Ley de Transparencia (2006) y la Ley del Tribunal Superior de Cuentas (2002) que confirma la tendencia regional de modernización de los procesos de rendición de cuentas. En las leyes de coordinación intergubernamental y de políticas públicas destaca la creación de 3 entidades nacionales de coordinación o rectoría, en las que se reconoce la importancia de las municipalidades y de su organización gremial, AMHON, que forma parte de dichas entidades. La participación de esta Avocación de Municipios está regulada en las leyes de Ordenamiento territorial, de la Propiedad y del Fondo de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. En ellas se crearon las siguientes instancias: La Comisión Nacional de Política y Normativa de la Propiedad (2002), el Conejo Nacional de Ordenamiento Territorial (2003) y el Consejo Consultivo para la ERP (2004). Otras leyes regulan aspectos con impacto en las municipalidades, como la ley de Simplificación administrativa (2002), la Ley marco de agua potable y saneamiento (2003) y la Ley que transfiere los bienes públicos sin uso a la Procuraduría General de la Nación (2007). En suma, las tendencias más claras de la legislación hondureña son: El fortalecimiento de la participación (Patronatos, el Comisionado Municipal y la Ley de Participación Social), y la la transparencia (5 cabildos de rendición de cuentas, publicidad de las actas del concejo municipal) La búsqueda de la coordinación intergubernamental y de las políticas públicas (Ley de Ordenamiento Territorial y presencia de AMHON en órganos decisorios) y, El apoyo a la reorganización administrativa de las municipalidades (por ejemplo, los requisitos de creación de municipios y la figura del Vice-alcalde). Se consideran escasamente significativos los cambios en el área financiera y de competencias, a excepción del desarrollo de la policía municipal.

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Tabla 19 Honduras: Legislación municipal 1999-2006

2007 Categorías

Leyes/Descripción

Número 18Competencias

Regula y amplia causas de expropiación de predios urbanos (arto. 117). Regula ejidos (arto 69) y bienes públicos como las playas (Arto. 72)

Organización

Define procedimiento creación de municipios (arto. 1 reforma arto. 15). Los requisitos son: Población mínima 30.000 htes. Garantía de ingreso anual de 50% del presupuesto de los ingresos corrientes. No se podrá fraccionar ni aislar los servicios públicos existentes. Territorio continuo no menor de 40Km2. Plebiscito favorable a la creación del municipio. Debe escucharse la opinión del Poder Ejecutivo. Prevé adelanto de transferencias para nuevos municipios de 0.5 millón de lempiras (Arto. 16). Modifica la integración del Concejo e introduce figura de vice-alcalde que corresponde al partido ganador de elecciones (arto. 26). Definen 7 procedimientos que el alcalde debe someter a consideración del Concejo Municipal.

Transparencia

Acceso a información: Arto. 35. Actas de las Sesiones, a efectos de que toda la población o todos los habitantes tengan pleno conocimiento del contenido de las sesiones celebradas por la Corporación Municipal, la Secretaria Municipal enviará dentro de los tres días (3 días) siguientes, una Certificación de las resoluciones y de los Acuerdos a la Biblioteca pública Municipal o, en su defecto, exhibirá dicha Certificación en un lugar visible y accesible para el público. Regula participación de alcaldes auxiliares en sesiones del Concejo.

Participación

(arto 59) Introduce la figura del Comisionado Municipal, electo por la Corporación en Cabildo Abierto de listado de 4 personas propuestas por organizaciones sociales. Es un cargo notable, ad honores, y con funciones de fiscalización social e interlocución a nombre de la población. Norma elección en asamblea popular de los alcaldes auxliares (arto 60) y con derecho a voz en temas de su competencia (Arto 619). Regula organización de vecinos en cada localidad (aldea, barrio o colonia) en patronatos y la personalidad jurídica pública la otorga el Estado (arto 62). Mínimo de 5 cabildos y sus convocatorias (arto. 33b). Regula (arto 62) la organización de patronatos.

Asociativismo

Norma mancomunidades (arto. 16B), ligado a preocupación de los requisitos que deben cumplir los municipios y lograr cierta sostenibilidad.

Carrera admin

Procedimientos y sanciones a corporaciones, funcionarios y empleados municipales por incumplir la ley (arto 122B, 122C a 122D).

Código Municipal (127-2000)

Finanzas Arto. 122A. Obliga a pagar impuestos a inst. descentralizadas en actividades económicas y a pagar tasas por servicios municipales. Arto. 91. Transferencias del Gobierno, el estado transferirá anualmente a las municipalidades por partidas mensuales anticipadas, por conducto del Sistema Bancario Nacional, el cinco por ciento (5%) de los ingresos Tributarios de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Republica. 40% por igual entre los municipios, 60% en función del número de población. Destino (arto 47), hasta un: 10% gastos de administración propia, hasta un 5% de apoyo a servicios sociales (gastos de maestros, enfermeras y otros gastos). Los porcentajes anteriores pueden duplicarse para municipios con ingresos menores a 0.5 millón de lempiras. Permite aportes a AMHON, la Inversión y transferencia de bienes y servicios a la población (arto 127). Exoneración, por la Dirección Ejecutiva de Ingresos, de impuestos sobre ventas a las municipalidades. Limita los gastos de funcionamiento y sanciona su incumplimiento (arto. 98

Ejes estratégi

Participación

Ley de Participación ciudadana (Dto. 3-2006). Identifica (arto. 3): Plebiscito, Referéndum, Cabildos abiertos e Iniciativa Ciudadana. Establece instancias de organización y participación (arto. 6): El Foro Nacional de Participación Ciudadana:

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cos Los Consejos de Desarrollo Municipal y Departamental; y Las Mesas Comunitarias de la Participación Ciudadana. Competen

cias Ley de Notario (Dto. 353-2005). Redujo competencias municipales, trasladando (arto. 15) la potestad de autorizar libros contables a los Notarios que según la Ley de Municipalidades correspondía a las municipalidades que cobraban una tasa por este servicio. Ley de Policía y Convivencia Social (Dto. 226-2001). Persigue la erradicación de la violencia. Arto. 3 diferencia la policía general de la municipal, y el 4º. Lista las funciones de la segunda, dentro del marco competencial municipal con énfasis en apoyo del cumplimiento de las ordenanzas municipales.

Finanzas Ley de equidad tributaria (Dto 948-2003). Municipalidades (arto. 35) dan fe del valor catastral de propiedades en compra-venta y extiende certificación por tasa fijada por planes de arbitrios. Ley de Equilibrio financiero y Protección Social (Dto. 194-2002). Exonera a municipalidades de pago de impuestos mediante órdenes de compra exoneradas. Ley de Exoneración tributaria municipal (Dto. 04-2007). Amnistía de multas, recargos e intereses de pagos por servicios, contribuciones por mejoras e impuestos no pagados de 2002 a 2007. Ley de contratación de Préstamo, Decreto 15-2007. Aprobó un crédito internacional por 22 millones y medio de dólares, destinados al programa de desarrollo municipal.

Transparencia

Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Dto. 170-2006). Norma Política Nacional de Transparencia, acceso a información publica. Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas (Dto. 10-2002). (arto. 3) Regula organización y funcionamiento de TSC. Fiscaliza a posteriori a los fondos, bienes y recursos administrados por las entidades públicas, incluidas las municipalidades, y a cualquier otra entidad. Establece sistema de transparencia en gestión de los servidores públicos, la determinación del enriquecimiento ilícito y el control de los activos, pasivos y, en general, del patrimonio del Estado.

Coordinación ypolíticas públicas

Ley de Ordenamiento territorial (Dto. 166-2003). La rectoría está a cargo del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial (CONOT), y en él participan secretarías de gobierno, organizaciones sociales, sector privado, profesionales, gremios y universidades. Ley de Propiedad (Dto. 82-2004). Otorga seguridad jurídica a propietarios y dicta política de inversión nacional y extranjera. El Instituto de la Propiedad crea Comisión Nacional de Política y Normativa de la Propiedad (CONAPON), de la que forma parte AMHON junto a otros sectores e instituciones. Ley marco de agua Potable y saneamiento (Dto. 118-2003). Normas aplicables a servicios de agua y saneamiento que son competencias municipales. Ley de Simplificación administrativa (Dto. 255-2002). Procura hacer expeditos los trámites en gestión pública en general, incluye, licencias y permisos municipales y algunas tienen ventanillas únicas. Ley del Fondo para la Reducción de la Pobreza (Dto. 70-2002). Arto. 9. crea el Consejo Consultivo para ERP, ente colegiado y participativo, de asesoría al Gabinete Social. Lo integran diferentes sectores e instituciones, entre ellas, AMHON (Arto. 10). Ley de Bienes sin uso (Dto.52-2007). Los bienes públicos sin uso en municipios se traspasan a la Procuraduría General de la República en detrimento de patrimonio de las municipalidades.

Participación/Electoral

Ley de Participación ciudadana (Dto. 3-2006). Identifica (arto. 3) algunos mecanismos de participación: Plebiscito, Referéndum, Cabildos abiertos municipales e Iniciativa Ciudadana. Establece las instancias de organización y participación (arto. 6): El Foro Nacional de Participación Ciudadana: Los Consejos de Desarrollo Municipal y Departamental; y Las Mesas Comunitarias de la Participación Ciudadana. Ley de Igualdad de Oportunidad para la Mujer (Dto. 34-2000). La ley promueve la participación política de las mujeres y en otros ámbitos. El arto. 81 obliga una cuota mínima del 30% en puestos para cargos de de elección, incluidas las municipalidades.

Código Municipal. Los artículos reformados se citan entre paréntesis y así lo dispone el artículo 1 de la Ley. Los artículos que contienen una literal, son adicionados según el Artículo 2 de la Ley. Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo, 2008.

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4. Tendencias regionales en legislación municipal En este apartado se exploran las tendencias regionales del marco legal municipal de Centroamérica en los ámbitos siguientes: reformas constitucionales, marco competencial, legislación financiera, marco jurídico de participación y transparencia, asociacionismo, legislación estructural o determinante, y normas de simplificación de procesos administrativos y de descentralización.

4.1. Reformas Constitucionales En el período se reportan reformas constitucionales en Costa Rica y en Panamá, en ambos casos, se trata de cambios que definen al municipio como destinatario de la descentralización y preparan el andamiaje jurídico para tal proceso. En Costa Rica, se trata de dos reformas introducidas en el 2001 a los artículos 170 y 172. La Ley 8106 modificó el Artículo 170 de manera que garantizó la entrega de recursos financieros a las municipalidades para financiar las competencias que se descentralicen en la forma en la que dispondrá la legislación. Esto constituyó el principal avance en descentralización y fortalecimiento municipal de los últimos años13. Sin embargo, su aplicación quedó atada a una ley que haga efectivo el traslado de competencias a las municipalidades lo que, seis años después está pendiente.14

La administración del Presidente Arias Sánchez presentó, el 31 de agosto de 2007, la política para la descentralización y el fortalecimiento municipal, en ella se compromete a presentar en los próximos seis meses un proyecto de ley para hacer efectiva la descentralización. La segunda reforma, la Ley 8105, incorporó a nivel constitucional a los Concejos Municipales de Distrito. Esta figura había sido declarada inconstitucional por la Sala IV de modo que la reforma del 2001 la restituye en otros términos y su regulación posterior se desarrolló en la Ley 8173.15

Tabla 20

Costa Rica y Panamá: Reformas Constitucionales en el período 2001-2004 2007

Año Ley Artículo reformado Texto

2001 8105 REFORMA DEL ARTÍCULO 172 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COSTA RICA

Reforma al Artículo 172. “Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto. Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las

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Año Ley Artículo reformado Texto

municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.”

2001 8106 REFORMA DEL ARTÍCULO 170 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COSTA RICA

Reforma al Artículo 170."Las corporaciones municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente. La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados". Transitorio.-La asignación será progresiva, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) por año, hasta completar el 10% total. Periódicamente, en cada asignación, la AL deberá aprobar una ley que indique las competencias por trasladar a las corporaciones municipales. Hasta que la AL apruebe cada una de las leyes, no se les asignarán a las municipalidades los recursos correspondientes a ese período.

2004 Artó. 50 Acto Legislativo No. 1

REFORMA DEL ARTÍCULO 233 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE PANAMÁ

“ARTICULO 233. Al Municipio, como entidad fundamental de la división Político-administrativa del Estado, con gobierno propio, democrático y autónomo, le corresponde prestar los servicios públicos y construir las obras públicas que determine la Ley, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y la Ley. El Órgano Ejecutivo garantizará el cumplimiento de estos fines, dentro del proceso de descentralización de la competencia y función pública que el Estado panameño promoverá y realizará en base a los principios de autonomía, subsidiaridad, equidad, igualdad, sostenibilidad y eficiencia, y considerando la territorialidad, población y necesidades básicas de las municipalidades. La Ley establecerá cómo se descentralizará la Administración Pública y el traslado de competencia y la transferencia de recursos para el cumplimiento de esta norma”.

Fuente: Olman Rojas Informe de Investigación Nacional de Costa Rica y Ada Vergara Informe de Investigación Nacional de Panamá (2007), respectivamente.

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La reforma reconoce el esfuerzo de comunidades lejanas al gobierno municipal, de modo que pueden contar con un gobierno propio adscrito al gobierno local existente. Sin embargo, se planteó que éstos Consejos pueden debilitar la unidad territorial y a ello contribuye el hecho que sus autoridades deben ser electas al igual que las autoridades municipales. Por otra parte, la adscripción o subordinación se hace efectiva, en tanto que deben ser aprobadas por los Concejos Municipales. Para el caso de Panamá, se reformó el artículo 233 en un sentido que se interpreta como un cambio de enfoque de la administración municipal dentro de la normativa constitucional. Previo a esta norma, la regla general de carácter constitucional era que, el Estado complementaría la gestión municipal, cuando ella fuera insuficiente, por ejemplo, en casos de epidemia, grave alteración del orden público u otros motivos de interés general, en la forma que determinara la Ley. Según se comprende de la simple lectura de ambas forma o enfoques del papel de lo municipios, y del Estado frente a éstos, antes de las reformas de 2004, el municipio era visto como un ente objeto de auxilio y ayuda de parte del Estado central. Ahora con el nuevo artículo 233 constitucional, el puede ser sujeto de transferencias de competencias y responsable de la gestión de los servicios públicos, por su propia cuenta y visión, crear sus propias infraestructuras, ordenar su territorio, así como participar y lograr el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Otro aspecto destacables es el hecho de que la herramienta de gestión de servicios y desarrollo local, lo es la formula administrativa de la descentralización. El medio identificado por la Carta Fundamental para dicho traspaso de competencias y funciones es la vía legal. Es decir que en esta materia existe expresa reserva legal, lo cual significa que todos los esfuerzos que se deban hacer, porque es un mandato, deben ser formalizado e institucionalizados por la Asamblea Nacional. Guatemala. Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (2004). Entre otras cosas, el Artículo 57 reforma el Artículo 90 relativo a los requisitos para la constitución de los comités cívicos electorales, que son organizaciones políticas temporales que pueden postular candidatos al Concejo Municipal. También resulta relevante el artículo 133, que ya reformado establece juntas receptoras de votos en las aldeas con más de 500 empadronados. Con esto se facilita el sufragio de los habitantes en lugares más cercanos a su residencia y con ello se impactan las elecciones nacionales y locales. Nicaragua. Ley 331 o Ley electoral (2000) El Arto. 162 designa al Alcalde como Presidente del Concejo Municipal. Aunque esta disposición no es de carácter electoral, por su naturaleza constitucional la Ley de Municipios adoptó esta disposición. Dado que los países cuentan con democracias relativamente jóvenes, a excepción de Costa Rica, es de esperar que continúen las modificaciones electorales que han ido en la dirección de fortalecer la relevancia de las municipalidades, entre otras cosas,

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mediante la separación de las fechas y boletas de votación, así como a diferenciar a los alcaldes del resto de miembros del concejo.

4.2. Reforma de la legislación municipal sustantiva

La legislación específica de los regímenes municipales se encuentra contenida en las leyes y códigos municipales, que constituyen las cartas constitutivas de los municipios y regulan a los municipios en el marco de su autonomía. La autonomía está regulada en el ámbito constitucional, en general, desde la creación de los municipios, pero en la práctica no dispusieron de los recursos para hacer efectivas sus competencias y su autogobierno.

Tabla 21 Centroamérica: Códigos/Leyes Municipales y sus reformas en el período 1973-2006

2007 País

Código/Ley fundamental Reforma Total

Guatemala Código Municipal (1988) Reforma Total (2002)

El Salvador

Código Municipal (1989) Reforma (2005)

Honduras Ley de Municipalidades (1990) Reformas (1991,dos; 1995, 1997)

Nicaragua Ley de Municipios (1987) Reforma Ley 261 (1997)

Costa Rica Código Municipal (1998) Modificaciones (1999, tres; 2004, 2005,2006)

Panamá Ley sobre el Régimen Municipal (1973)

Reforma (1984)

Fuente: Investigación propia Juan Alberto González Jacobo, 2008. Las leyes y códigos municipales norman la organización, competencias, los recursos humanos y financieros, así como las relaciones intergubernamentales entre municipio y gobierno central. Parte de esta legislación, por su complejidad, la lógica parlamentaria y otros factores, se encuentra en leyes particulares o como parte de normas más amplias. Los cambios en la legislación propiamente municipal se aprecian en la tabla. Dentro del período de estudio, se ubican en Guatemala, El Salvador y Costa Rica. Sin embargo, Honduras y Nicaragua experimentaron cambios sustantivos en los años anteriores, lo que demuestra cierta correlación con las modificaciones de los otros países. La excepción es Panamá, donde los cambios se remontan a una reforma que tuvo lugar en 1984 lo que es congruente con un corriente de cambio municipal que se desarrolla en un ámbito estatal con un alto grado de centralización.

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4.2.1. Marco jurídico competencial El marco competencial está constituido por el conjunto de regulaciones de los bienes y servicios que las municipalidades deben entregar a los ciudadanos (vecinos o munícipes). Las competencias pueden referirse a procesos previos de organización, planificación, dirección, capacidades legales de procedimientos (como la expropiación y la participación por ejemplo), pero al final concluyen en satisfactores a la comunidad, como el agua, la infraestructura y los programas sociales y de fomento económico, de seguridad o de ambiente, para mencionar las áreas más comúnmente asociadas a los gobiernos locales.

Tabla 22 Centroamérica. Competencias municipales frecuentes en el período 1999-2007

2008 No Competencia El

Salvador Guatemala Costa

Rica Panamá Honduras Nicaragua

1 Agua y drenajes s. e. 2 Rastros/regulación venta

de ganado

3 Mercados 4 Desechos sólidos 5 Limpieza de calles 6 Cementerios 7 Licencias de

construcción

8 Alumbrado público s. e. s. e. s. e. 9 Ornato y parques 10 Const. /manten.

caminos/vías urbanas s.e.

11 Regulación de tránsito 12 Policía municipal 13 Licencias actividad

económica

14 Bibliotecas s. e. s. e. 15 Servicios administrativos s. e. s. e. Asamblea Legislativa. Código Municipal (Decreto 274, 1986) y sus Reformas (2005). El Salvador, 2005. Asamblea Legislativa. Código Municipal (Ley 7794). Costa Rica, 1998. Asamblea Nacional. Ley de Municipios (Ley 40, 1988) y sus Reformas (Ley 262, 1997). Nicaragua, 1997. Congreso Nacional. Ley de Municipalidades Decreto 140 y sus reformas. Honduras, 2005. Consejo Nacional de Legislación. Ley 106. “"Sobre Régimen Municipal". Panamá, 8 de octubre de 1973. Congreso Nacional. Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento (Decreto 118-2003). Honduras, 2003 Congreso de la República. Código Municipal (Decreto 12-2002). Guatemala, 2002. Rojas, Olman. Informe Nacional, 2007. Nota: s. e. = sin evidencia.

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Las competencias municipales así entendidas e investigadas a través de las disposiciones de las leyes municipales y de la legislación vinculada, comprende entre las más comunes, una quincena de servicios, la mayoría de ellos esenciales, como se aprecia en la tabla correspondiente. Es claro que las municipalidades tienen incidencia significativa en aspectos de la vida productiva o económica, así como en la vida social, cultural, ambiental y urbana. Existen otros conceptos de servicios que prestan las municipalidades, pero son menos frecuentes y/o existe menos información concreta acerca de ellos. También existen servicios que las municipalidades asumen pero que les corresponden, con mayor propiedad, por la tradición y la legislación, a las agencias del gobierno central, Este es el caso de escuelas y centros de salud municipales, o bien, el pago del personal que labora en los mismos.

4.2.1.1. Delimitación del ámbito competencial A pesar que las leyes municipales (Códigos municipales o leyes de municipios) listan los servicios que se prestan en este nivel de gobierno, existen normas con mandatos amplios que permiten el ejercicio de actividades no identificadas de forma explícita:

o En El Salvador, la ley comprende también competencias propias de la vida local; o Para Costa Rica, la norma permite la subvención de actividades “sociales”

aunada a la posibilidad de constituir establecimientos públicos “industriales y comerciales”;

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Tabla 23 Centroamérica: Amplitud e intersección de competencias municipales

2008 Categoría

El Salvador

Guatemala

Costa Rica

Panamá

Honduras

Nicaragua

Amplitud T. III, Cap. I Art. 4. Inciso 30. Los demás que sean propios de la vida local y las que le atribuyan otras leyes.

Arto. 67…para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias puede promover toda clase de actividades económica, sociales, culturales, ambientales, y prestar cuantos servicios contribuyan a mejorar la calidad de vida, a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la población…”

Arto. 13, p) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta” Arto. 62. Subvención inst. de beneficencia y servicio social.

Arto. 8 Los Municipios podrán crear empresas municipales o mixtas para la. Explotación de bienes o servicios. Artó. 136. El Municipio puede prestar servicios de utilidad pública por medio de departamentos, empresas municipales o empresas privadas

Arto 12. Autonomía. 2.- La libre administración y las decisiones propias dentro de la ley, los intereses generales de la Nación y sus programas de desarrollo; Artículo 13.- (Según Reforma por Decreto 48-91) Las municipalidades tienen las atribuciones siguientes: 1.- Elaboración y ejecución de planes de desarrollo del municipio;

Arto. 3. Inciso 4) El ejercicio de las competencias municipales señaladas en las leyes, con el fin de satisfacer las necesidades de la población y en general,…, tomando en cuenta… los intereses de las comunidades indígenas…

Intersección Art. 5.- Las Competencias establecidas en el artículo anterior, no afectan las competencias de carácter nacional conferidas a las diversas entidades de la administración pública.

Arto. 67 Arto. 6 y 7. Arto. 62 Subvención a educ. pública

Arto. 3 Las autoridades municipales tienen el deber de cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República, los decretos y órdenes del Ejecutivo y las resoluciones de los tribunales de justicia

Arto. 299. El desarrollo económico y social de los municipios debe formar parte de los programas de Desarrollo Nacional.

Arto 6. “…tienen competencia en todas las materias que incidan en el desarrollo socio-económico y en la conservación del ambiente y los recursos naturales…”

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ordinaria y administrativa.

Competencias asumidas

Educación, seguridad, salud y agua potable, alumbrado público y pavimentación.

Acciones en educación, seguridad y salud.

Seguridad, servicios sociales y bolsas de empleo.

No hay evidencia

No hay evidencia

En múltiples campos

Fuente: Elaboración propia a partir de la legislación siguiente: Asamblea Legislativa. Código Municipal (Decreto 274, 1986) y sus Reformas (2005). El Salvador, 2005. Asamblea Legislativa. Código Municipal (Ley 7794). Costa Rica, 1998. Asamblea Nacional. Ley de Municipios (Ley 40, 1988) y sus Reformas (Ley 262, 1997). Nicaragua, 1997. Congreso Nacional. Ley de Municipalidades Decreto 140 y sus reformas. Honduras, 2005. Consejo Nacional de Legislación. Ley 106. “"Sobre Régimen Municipal". Panamá, 8 de octubre de 1973. Congreso Nacional. Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento (Decreto 118-2003). Honduras, 2003 Congreso de la República. Código Municipal (Decreto 12-2002). Guatemala, 2002.

o En Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, queda abierta la posibilidad de

ligarlos a los “intereses o fines propios del municipio”. En este último país, el concepto de servicio de utilidad pública crea una gama de actividades de tal amplitud como sean las que presta en el territorio el gobierno central.

En ausencia de un procedimiento que permita compatibilizar los alcances de las funciones municipales, puede afirmarse que existe indefinición competencial en ausencia de una lista “totalmente cerrada” de líneas de actuación. Un segundo factor que incide en la determinación del espacio municipal de gestión, es el hecho que el límite natural de la autonomía municipal es la ley, y ésta, a pesar que intenta delimitar los radios de acción gubernamentales, en el ámbito nacional y local, no acierta a precisarlos completamente, quizás, por efecto del nivel de coordinación que supone debe existir entre los diferentes niveles de gobierno pero también por la costumbre de la administración centralizada. Esta situación se expresa en una zona gris que confunde ámbitos de actuación, los responsables y la asignación correspondiente de recursos. La intersección o “zona gris” de ámbitos de gestión se expresa igualmente en varias normas que ligan la intervención del gobierno municipal en áreas de actuación tradicionalmente del gobierno central (Nicaragua y El Salvador), o bien, que procuran una cierta integración (Panamá) o coordinación de acciones (Honduras).

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En la práctica, esta ambigüedad o falta de claridad de obligaciones de gobierno, a veces ligada a la ausencia de cobertura, genera la prestación de facto de servicios que no están asignados a los gobiernos municipales con claridad, que contratan maestros, establecen escuelas municipales, asumen roles en materia de seguridad, empleo y servicios sociales, entre otros. Desde luego, la interpretación de la ley es diversa de país a país y es factible que las contradicciones legales sean más o menos resueltas por el órgano jurídico correspondiente. En todo caso, como tesis inicial se indica que es necesaria una clara definición de roles gubernamentales en el territorio y procedimientos claros para la asignación de nuevas competencias que origina la dinámica de la demanda social.

4.2.1.2. Formas de prestación Las competencias o servicios municipales pueden prestarse de forma directa, mediante la contratación de terceros y de forma mancomunada. La tendencia en los últimos tiempos ha sido fortalecer las dos últimas. Llama la atención que la prestación mancomunada del agua esta prevista en la Ley del Sector Agua Potable y Saneamiento de Honduras, de modo que esta tipo de organización desbordó ya a la Ley de Municipalidades de dicho país. También destaca el hecho que las mancomunidades no son un fenómeno extraño en la región, pues Costa Rica y Panamá contaban con legislación, al menos, desde 1998 y 1973, respectivamente.

Tabla 24 Centroamérica. Formas de prestación de los servicios municipales

2008 Forma de gestión

El Salvador Guatemala Costa Rica

Panamá Honduras Nicaragua

Directa T. III, Cap. I Art. 7

Arto. 73 Arto. 4 Artos. 8 y 136 136 -

Arto. 13. Inciso 15. Arto. 6.

Mancomunada Titulo III Cap. II, Art. 11 (2005

Arto. 73 Arto. 9 Ley 106 Arto Título V Asociación Intermunicipal

Arto. 16B Ley Marco Sector Agua Potable y Saneamiento 118-2003. Arto. 16

Arto. 12

Contratación concesión

T. III, Cap. I Art. 7

Arto. 73 y 74

Arto. 4. inciso f) Arto. 62

Artos. 136 y 138. Arto. 99ª Arto. 9.

Asamblea Legislativa. Código Municipal (Decreto 274, 1986) y sus Reformas (2005). El Salvador, 2005. Asamblea Legislativa. Código Municipal (Ley 7794). Costa Rica, 1998. Asamblea Nacional. Ley de Municipios (Ley 40, 1988) y sus Reformas (Ley 262, 1997). Nicaragua, 1997. Congreso Nacional. Ley de Municipalidades Decreto 140 y sus reformas. Honduras, 2005. Consejo Nacional de Legislación. Ley 106. “"Sobre Régimen Municipal". Panamá, 8 de octubre de 1973. Congreso Nacional. Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento (Decreto 118-2003). Honduras, 2003 Congreso de la República. Código Municipal (Decreto 12-2002). Guatemala, 2002.

Las formas de prestación, como también son formas de gasto, se traducen en traslado de recursos del gobierno central a las municipalidades, y de éstas, a enes

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mancomunados y privados. Esto tiene impacto en procesos políticos (clientelismo), administrativos o burocráticos (mancomunidades) y técnicos (eficiencia/ineficiencia), que generan nuevas demandas en materia de control social.

4.2.1.3. Dinámica de las competencias en la región El análisis por país comprende, en algunos, legislación de los Códigos o Leyes Municipales, y Leyes Vinculadas al Régimen Municipal. Aunque los primeros son los principales cuerpos normativos municipales, la especialización de algunos temas, como las leyes de servicio civil, de participación o de ordenamiento territorial, además de otros factores, inciden en que regulaciones centrales para las municipalidades se desarrollen en otras leyes. El Salvador, en la Reforma del Código son: La función de “estimular la generación de empleo en coordinación con las instituciones competentes del Estado”; La “autorización de la ubicación” de terminales de transporte. (Numeral 11); La formación del Registro Civil en sustitución del Registro del Estado Familiar; y d) La “Promoción y Desarrollo de programas y actividades destinadas a fortalecer la equidad de género” Las reformas enfatizan en la coordinación entre las municipalidades (desechos sólidos, salvaguarda del consumidor, autorizaciones urbanísticas, ubicación de terminales, generación de empleo) y las entidades del gobierno central en varias competencias. En la legislación vinculada, la Ley de Turismo 899 (2005), más que una competencia reciben una orientación específica en el sentido que “en los procesos de autorización de construcciones, edificaciones o cualquier otro tipo de infraestructura, deberán respetar y mantener la vocación turística de los recursos naturales, arqueológicos y culturales que integran el inventario turístico del país. Por otra parte, la ley otorga exención parcial de los impuestos municipales, por el período de 5 años, contados a partir del inicio de operaciones, relativas a las actividades turísticas hasta por un 50 % de su valor. En Costa Rica, las reformas introducen modificaciones marginales. La Ley 8280 (2000) da solución al diferendo sobre los derechos de arrendamiento del mercado municipal del Cantón de Cartago. La Ley 8533 (2007), resuelve sobre los servicios de seguridad, aseo y otros, que las municipalidades deben prestar a las Ferias del Agricultor. En Guatemala, las nuevas competencias identificadas en el Código son: k) Modernización tecnológica de la municipalidad y de los servicios públicos municipales o comunitarios; o) La designación de mandatarios judiciales y extrajudiciales. Las funciones que dejaron de normarse en el ámbito municipal son: p) La regulación de los programas de viviendas y de renovación urbana en coordinación con las instituciones respectivas. En la legislación vinculada, la Ley de Registro Nacional de Personas (2005). Reforma artículos del Código Municipal y le sustrae la competencia del registro de Vecindad

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(arto. 103). La competencia municipal derogada corresponde al inciso m) La administración del registro civil (...). En Honduras, como en Costa Rica, los cambios son marginales. Se regula y amplia los causales para la expropiación de predios urbanos (Arto. 117) regulando la expropiación por motivos de utilidad pública e interés social. También se modificó la regulación de ejidos (arto 69) y bienes públicos como las playas (Arto. 72) que son bienes municipales. En la legislación vinculada, en Honduras, la Ley de Notario, 353-2005, redujo las competencias municipales, trasladando (arto. 15) la potestad de autorizar libros contables a los Notarios que según la Ley de Municipalidades correspondía a las municipalidades que cobraban una tasa por este servicio. Pero en compensación, se generó la competencia de policía local, puesto que la Ley de Policía y de Convivencia Social 226-2001, de orden público y que persigue la erradicación de la violencia, en el artículo 3 diferencia la policía general de la municipal, y en el 4º, lista las funciones de la segunda dentro del marco competencial municipal con énfasis en apoyo del cumplimiento de las ordenanzas municipales. Panamá. La ley 41 (1999). Transfirió los servicios relacionados con el aseo urbano y domiciliario (desechos sólidos) en la región metropolitana a los municipios de Panamá, San Miguelito y Colón y les traspaso la infraestructura y bienes de la extinta Dirección Metropolitana de Aseo (DIMA). Nicaragua: La ley 76, de regulación de zonas costeras (2003), autoriza el cobro de contribución especial para el mantenimiento, limpieza, medio ambiente, y seguridad ciudadana en las playas de Nicaragua. Autoriza a las municipalidades que posean playas a recaudar una contribución especial para el mantenimiento, limpieza, medio ambiente y seguridad ciudadana a los usuarios de las playas. Otras leyes suponen efectos en las competencias municipales, en principio, por la amplitud de las mismas, entre ellas, destacan las siguientes: La ley 524, Ley General de Transporte Terrestre (2005), norma el servicio público de transporte terrestre de personas y bienes, y establece requisitos y procedimientos para la obtención, renovación y cancelación de concesiones de explotación o licencias de operación de transporte. La Ley del Medio Ambiente y los Recursos naturales (342, 2000). Procura el desarrollo sostenible y la transformación de pautas de la sociedad en su relación con el ambiente y los recursos naturales. La Ley General de Turismo (184, 2004), norma la industria turística para garantizarla con la participación pública y privada. La Ley General de Catastro Nacional (509, 2005) regula el establecimiento, mantenimiento, desarrollo y actualización del catastro en el ámbito nacional, su estructura y el funcionamiento y coordinación de la misma. En resumen, el marco competencial municipal en la región centroamericana, muestra el incremento de algunas competencias y la sustracción de otras. Algunas no hacen más que reafirmar otras regulaciones, como la del traslado del Aseo en los municipios de Panamá, que ya regula la Ley Sobre Régimen Municipal.

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Estos cambios son relativamente marginales, destacando la regulación de la Policía Municipal en Honduras y la Planificación de actividades con equidad de género en El Salvador, esto último, más por orientación puesto que es una norma de carácter general. La normativa municipal y la vinculada revela una escasa movilidad en el ámbito de actuación de las municipalidades, que significa que la descentralización es un proceso que no se ha desencadenado legalmente en la región, de modo que políticas públicas, como la educación, la salud, la seguridad y otras, permanecen dentro del ámbito del gobierno central. No obstante lo anterior, esto no necesariamente constituye un obstáculo al proceso, en tanto que puede afirmarse que el espacio regulado, en general, es más amplio que el ejercicio del mismo, tanto en cobertura como en calidad de los servicios locales. Por ejemplo, en Guatemala, se puede afirmar que todas las municipalidades prestan, directa o indirectamente, el servicio de agua, pero la cobertura por excepción es universal en sus territorios y la “potabilidad” de la misma es parcial. En Panamá, está facultad también la tienen las municipalidades y solo el municipio Boquete presta el servicio. La misma deficiencia o falta de cobertura puede afirmarse de Costa Rica en la gestión de desechos sólidos y en el mantenimiento de los caminos, y el problema puede ser fácilmente más intenso en los demás países.

4.2.2. Mancomunidades El asociacionismo municipal, en la región, comprende expresiones a nivel subnacional, nacional y regional o centroamericano. La novedad, en el período de estudio, es la generalización de las mancomunidades, u organizaciones municipales organizadas en torno a la prestación de un servicio o competencia de forma compartida.

Tabla 25 Centroamérica. Formas de prestación de los servicios municipales

2008 País Disposiciones de mancomunidades Honduras Norma mancomunidades (arto. 16B), ligado a preocupación de los requisitos que

deben cumplir los municipios y lograr cierta sostenibilidad. (arto. 20) Los Municipios con el voto afirmativo de los dos tercios de los miembros de la Corporación Municipal podrán asociarse bajo cualquier forma entre sí o con otras entidades nacionales o extranjeras, para el mejor cumplimiento de sus objetivos y atribuciones. Cada asociación emitirá su Reglamento y normas para su funcionamiento. Cuando se trate de asociaciones permanentes, su ingreso, permanencia y retiro serán voluntarios.

El Salvador

Constitución Política (arto 207). Las Municipalidades podrán asociarse o concertar entre ellas convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o servicios que sean de interés común para dos o más municipios. Código Municipal. Arto 11 Los Municipios podrán asociarse para mejorar, defender

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y proyectar sus intereses o concretar entre ellos convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o prestaciones de servicios que sean de interés común para dos o más municipios. Artos. 49-51. Define e Incorpora en el Titulo III, Capítulo II, a las Mancomunidades, como entes locales junto a las municipalidades y las otras asociaciones

Guatemala En Título III se creó Capítulo II sobre asociativismo municipal. Arto.10 Asociación de municipalidades. Las municipalidades podrán asociarse para la defensa de sus intereses y el cumplimiento de sus fines generales y los que garantiza la Constitución Política de la República, y en consecuencia, celebrar acuerdos y convenios para el desarrollo común y el fortalecimiento institucional de las municipalidades. Tendrán personalidad jurídica propia y distinta de cada municipalidad integrante, y se constituirán para la defensa de sus intereses y para la formulación, ejecución y seguimiento de planes, programas, proyectos o la planificación, ejecución y evaluación en la ejecución de obras o la prestación de servicios. Se regirán por este Código y sus estatutos y estarán representadas por el alcalde o por quien haga sus veces. Arto. 11. Los Municipios podrán asociarse o concretar entre ellos convenios cooperativos para realizar obras o prestar servicios que sean de interés común para ellos. Art. 12. Asociados podrán crear entidades descentralizadas, asociaciones con participación de la sociedad civil y del sector privado, fundaciones, empresas de servicios municipales o de industrialización de recursos naturales, centros de análisis, investigación, etc. Art. 13 Y todas estas asociaciones o entidades gozarán de personalidad jurídica otorgada por los municipios.

Nicaragua Arto. 12. Los municipios podrán asociarse voluntariamente por medio de asociaciones municipales que promuevan y representen sus intereses y prestarse cooperación mutua para el eficaz cumplimiento de sus actividades.

Costa Rica Arto. 10. Podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán de ser aportadas.

Panamá Constitución Política (arto. 235). Por iniciativa popular y el voto de los Concejos, pueden dos o más Municipios solicitar su fusión en uno o asociarse para fines de beneficio común. La Ley establecerá el procedimiento correspondiente. Ley de Régimen Municipal (arto. 140) Dos o más Municipios pueden asociarse para unificar su régimen económico estableciendo un Tesorero y una Administración fiscal comunes. (arto 141) También podrán asociarse dos o más municipios para el establecimiento de servicios públicos comunes, o la explotación de bienes o servicios mediante empresas intermunicipales o mixtas

Fuente: Juan Alberto González J. a partir de Códigos y Leyes Municipales. Guatemala, 2008. La mancomunidad existía como municipios de circuito a inicios del siglo XX en Guatemala, y estaba regulada en las leyes municipales de Nicaragua, Costa Rica y Panamá antes de 1999. En algunos casos, a nivel constitucional (Panamá y El Salvador). Esto desde luego, en la práctica, puede suponer el desarrollo de otros fines siempre que los mismos sean comunes.

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Las mancomunidades, en parte, responden a la necesidad de enfrentar necesidades compartidas, ya por el hecho de convivir en un mismo contexto territorial o cultural, o bien, por razones de economías de escala, de modo que, al igual que los procesos de integración entre los países, es una forma de conjuntar esfuerzos para desempeñar competencias que no serían posibles – o serían muy precarias o costosas-, de asumirse de manera individual. De manera asociativa, los municipios se han vuelto receptores de apoyo internacional, de manera que no se conoce su capacidad de resistencia o permanencia en ausencia de la misma, aunque hay experiencias alentadoras de casos específicos.

4.2.3. Legislación financiera La legislación financiera es un campo amplio en el que se distinguen modificaciones, por un lado, en materia de incremento de ingresos, propios o transferidos; y por el otro, normas de administración financiera. En cuanto a la legislación de los ingresos, es evidente la generalización del sistema de transferencias y en alguna medida, su incremento, como fórmula principal para aumentar los recursos municipales. Las excepciones en este caso son, Costa Rica y Panamá. Y aún en estos países, Costa Rica dispone de un sistema de transferencias sectoriales proveniente de un tributo a los combustibles y el diseño de un sistema de transferencias para la descentralización pendiente de su concreción en una política y legislación complementaria. Por su parte, en Panamá, el gobierno central subsidia a la mayoría de municipalidades aunque con recursos modestos. Con relación a los ingresos propios, los cambios han sido secundarios en comparación a los anteriores, además del caso de Guatemala, con un arbitrio marginal, Honduras apoya el pago de tasas por parte de instituciones públicas y en Costa Rica se amplía el impuesto de Patentes. Incluso en Panamá, se descentralizó al municipio de Colón el impuesto territorial aunque no se ejecutó en la práctica. Aparte de esta información, es probable que haya otros datos menos relevantes, como las transferencias de impuestos a productos como el banano (Costa Rica) o de transferencias portuarias (Honduras u otros países). Con relación a las normas sobre administración financiera, destaca la renovación de las leyes de contrataciones o de compras y adquisiciones en 4 países: Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Panamá. Resulta interesante visualizar la construcción del derecho municipal regional, en este caso en el ámbito financiero, con un cuerpo de leyes compatible con una mayor importancia del municipio, del que se vislumbran las leyes específicas como la de Presupuesto Municipal, Ley de Solvencia Municipal y Ley de Contratación Municipal (Nicaragua), o bien, la de Endeudamiento Municipal (El Salvador). En este sentido, es clara la vocación municipal de la legislación nicaragüense, congruente, con la amplitud de sus competencias.

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Relacionando la tendencia del financiamiento, con la relativa inmovilidad de las competencias, es a proveer recursos orientados para mejorar la cobertura y/o la calidad de las competencias ya asignadas y no desarrolladas plenamente.

Tabla 26 Centroamérica: Legislación financiera 1999-2007

2007 País Transferencias e ingresos

locales Contrataciones y Endeudamiento y Leyes tributarias

Guatemala Reforma Impuesto a Valor Agregado (2002). Aumentó % a municipios de 1% a 1.5% y margen gastos de administración de 10% al 25%. Ley de Anuncios en Vías Urbanas y extra-urbanas (2003). Crea arbitrio por colocación anuncios en las vías públicas. Artos. 12 y 14 fijan cobro de Q. 2.00 a Q. 50.00 m2. Reforma Ley Orgánica Empresa Portuaria Quetzal (2001). Cambió distribución de utilidades a favor de municipalidades de Escuintla donde se ubican sus instalaciones (art 1)

Reforma a Ley de Contrataciones del Estado (2001). La ley tiene carácter general, regula la compra y contratación de bienes, suministros, obras y servicios que requieran los organismos del Estado, sus entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las empresas públicas estatales o municipales, mediante las figuras de compra directa, cotización, licitación y contrato abierto. La reforma del 2001, indica que cuando el precio de los bienes obras, suministros o remuneración de servicios exceda Q 30,000.00 y no sobrepase los Q 900,000.00, la compra o contratación podrá hacerse por el sistema de cotización.

El Salvador

Reformas FODES: 5 decretos (Dto. 348, 2004) El porcentaje de la transferencia se incrementó del 5% al 7%. (Dto. 633, 1999) Permite el uso de la transferencia para funciones compartidas o municipios asociados. Los otros decretos regulan aspectos particulares de uso, destino o interpretación de las normas (Dtos. 539, 566, 1999; y 733, 2005).

Reformas a la Ley General Tributaria Municipal. (2006). Dota a las municipalidades con mayores herramientas para mejorar la captación de tributos municipales. Ley Reguladora del Endeudamiento Público Municipal. Decreto 930 (2005). Determina requisitos que deben cumplir los gobiernos locales al adquirir deuda y define límites para usar como garantía la transferencia del FODES. Reforma Ley Adquisiciones y Compras Administración Pública (LACAP). 7 reformas de 1999 a 2005 (última Dto. 909, 2005). Municipalidades pueden asociarse y crear Unidad adquisiciones y compras (UACI) que se integra por empleados, miembros de Concejos Municipales y Asociaciones Comunales registradas.

Honduras Arto. 122A. Obliga a ins. Descentra, a pagar tasas por servicios municipales. Arto. 91. Transferencia 5%

Ley de equidad tributaria (Dto. 0948-2003). (arto. 35) Confiere a municipalidades facultad de dar fe de valor catastral de propiedades en compra-venta y certificación o constancia que

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ingresos Tributarios de Presupuesto. 40% por igual entre todos y 60% por población. Destino, hasta 10% gastos admón. y hasta 5% apoyo servicios sociales (maestros, enfermeras y otros). % puede duplicarse munic. de menos medio millón de lempiras.

extiende a cambio de tasa establecida en planes de arbitrios. Ley de Equilibrio financiero y Protección Social (Dto. 194-2002). Exonera de pago a municipalidades de impuestos mediante órdenes de compra exoneradas. Ley de Exoneración tributaria municipal (Dto. 04-2007). Amnistía de pago de multas, recargos e intereses por servicios, contribuciones por mejoras e impuestos municipales no pagados desde 2002 a 2007.

Nicaragua Ley de transferencias presupuestarias ( Dto 466,2003). Inicia con 4% de ingresos tributarios en 2004. Se incrementa en al menos 0.5% siempre y cuando el Producto Interno Bruto (PIB) aumente en al menos 1% en el año anterior, hasta alcanzar como mínimo 10% de los ingresos tributarios en la Ley Anual del Presupuesto en el 2010.

Ley de contrataciones municipales (622, 2007). Arto. 17 Crea Dirección de Contrataciones Municipales regida por Ministerio de Hac. y Crédito Público que norma e instruye sistemas de contratación. Arto. 18 crea Unidad Normativa que brinda asistencia técnica, lleva y actualiza registros, aplica sanciones a proveedores irresponsables, da seguimiento a compras, realiza estudios… Ley de Régimen Presupuestario Municipal, 376 (2001). Define normas y principios grales. para elaboración, aprobación, modificación, ejecución, seguimiento, cierre y evaluación de presupuestos municipales. Ley de Solvencia Municipal (452, 2003). Mediante solvencia municipal hace efectiva recaudación de los impuestos municipales. Ley de ampliación tributaria (177, 2002). Redefine y controla exenciones y exoneraciones, amplia universo del contribuyente al sistema tributario.

Costa Rica Ley simplificación y eficiencia tributaria (8114, 2001). Impuesto a combustible y destina 25% a red cantonal.

Panamá Ley (Dto. 32, 1997), aprobó traslado a Colón de Impuesto Bienes Inmueble y destinarlo a obras o infraestructura. Logro legislativo que, a diez años de aprobado no se ha implementado.

Ley 22 de 2006, “Contrataciones Públicas”. Junto con el Decreto Ejecutivo 366 de 2006, que es el reglamentario de la ley, modifica los procedimientos de contrataciones y adquisiciones públicas. Se creación de listas de oferentes que dificulta las contrataciones locales de algunos municipios alejados.

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo. Guatemala, 2008.

4.2.4. Legislación estructural Además del marco competencial y financiero, inherente a la descentralización y a la organización intergubernamental de los Estados, se consideran fundamentales las normas relativas al Servicio Civil o Carrera Administrativa, así como de Ordenamiento Territorial.

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Tabla 27

Centroamérica: Leyes de servicio civil y Ordenamiento territorial 2008

Leyes de Servicio civil Leyes de Ordenamiento Guatemala Define e Incorpora en el Titulo III,

Capítulo II, a las Mancomunidades, como entes locales junto a las municipalidades y las otras asociaciones municipales (artos. 49-51)

Ley del Registro de Información Catastral (RIC, 2005) la norma tiene implicaciones puntuales para el municipio pero es un tema de trascendencia para el desarrollo y las políticas públicas, tanto nacionales como locales. Establece (arto. 45) la necesaria coordinación institucional con todos los agentes públicos que tienen registros o competencias de registros de información catastral, incluidas las municipalidades. En el Artículo 50, la ley lista la coordinación con las municipalices, en términos del apoyo que este debe brindar a las autoridades nacionales del catastro.

El Salvador

Ley de la Carrera Administrativa Municipal. Decreto 1039 (2006). Regula la carrera administrativa en las municipalidades, sus asociaciones y otras entidades locales.

Ley de Medio Ambiente 1998 y Ley de Desarrollo y Ord. AMS 732, 1993

Honduras Procedimientos y sanciones a corporaciones, funcionarios y empleados municipales por incumplir la ley (arto 122B, 122C a 122D).

Ley de Ordenamiento territorial 166-2003. La rectoría y coordinación del proceso está a cargo del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial (CONOT), y en este órgano participan las secretarías de gobierno, organizaciones sociales, sector privado, profesionales, gremios y universidades.

Nicaragua Ley 502 o Ley de Carrera Administrativa Municipal (2004).

Leyes de propiedad 85 y 86 (1990), 209 (1995) y 278 (1997).

Costa Rica Artos. 115 y siguientes. Código Municipal, 1998

Ley de planificación urbana (4740,1968) y sus reformas (4574, 1970; 4971, 1972; 6575, 1981; 6595, 1981; 7015, 1985; y 7495, 1995)

Panamá Ley 24 de 2007. “Que modifica y adiciona artículos a la Ley 9 de 1994, que establece y regula la Carrera Administrativa, y dicta otras disposiciones Esta ley estipula la adhesión de los municipios al sistema de carrera administrativa, sin embargo, se refiere a los no subsidiados (arto2 que reforma el artículo 5), lo que reduce el número a cerca de una decena de

[Ordenamiento territorial] Ley 6 de 2006. La ley faculta a los municipios con población de más de 25 mil habitantes formularán un plan local de ordenamiento territorial reglamentado mediante guías del Ministerio de Vivienda (MIVI) y aprobado en coordinación con las entidades gubernamentales implicadas en la gestión del territorio. Los que tienen

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municipios. En estos casos, y para los funcionarios en funciones, entra a regir un procedimiento especial de ingreso a la carrera sin evaluaciones (arto 3 que modifica el arto. 67), lo que sucederá en un plazo de 6 meses a la entrada en vigencia de esta norma (arto. 14, transitorio) y en un año, entrarán en vigencia las normas de la Ley 9 en dichos municipios.

una población menor pueden emplear simplemente un esquema de ordenamiento territorial. La ley en parte se complementa con el Decreto Ejecutivo 233 de 2006 que reglamenta la ley 41 de 1998, establecimiento normas y criterios para el ordenamiento territorial desde la perspectiva del ambiente. Ley 509 o Ley General de Catastro Nacional (2005). Regula el establecimiento, mantenimiento, desarrollo y actualización del Catastro en el ámbito nacional, su estructura y el funcionamiento y coordinación de la misma.

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo. Guatemala, 2008 En el primer caso, es conocida la importancia que tiene la profesionalización del servicio público, mediante la contratación y desarrollo del personal para el óptimo desempeño de las funciones gubernamentales, sin descuidar los problemas propios de la inmovilidad o anquilosamiento que también es nocivo para la gestión gubernamental. Con relación al ordenamiento territorial que se relaciona con las características del entorno físico o natural, social, cultural y político de los pobladores, cuya actividad, a su vez, modifica estos factores y se expresa en diferentes niveles de bienestar social. La determinación de estos espacios requiere de la mayor claridad posible, para orientar la acción humana en una determinada dirección y con efectos claros en el ambiente y en sus propios niveles de bienestar, que implica también las relaciones entre estos espacios (entre municipios, municipios y niveles desconcentrados de provincias o departamentos, o entre éstos y el Estado Nación, e incluso más allá del los límites estatales) Estos elementos, conforman ciertas estructuras que facilitan o dificultan la organización intergubernamental y sus relaciones. Por eso, se considera de importancia el avance en estas áreas y que, en la región, se aprecia en dirección favorable. En materia de servicio civil, la carrera administrativa se respeta en Costa Rica donde está consolidada, en los demás países, especialmente en El Salvador y Nicaragua, se han hecho avances importantes con la emisión de las normativas respectivas. En Panamá, Honduras y Guatemala, este tema está rezagado y forma parte de la agenda pendiente. Con relación al ordenamiento territorial, la vanguardia legal corresponde a Panamá y Honduras, mientras que los demás se encuentran más rezagados, aunque, el proyecto se encuentra en la antesala en Nicaragua y despierta interés en El Salvador. Esta

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materia, se espera trascienda en importancia para los sistemas políticos y parlamentarios, alimentado por las presiones de los proyectos de infraestructura y las inversiones extractivas que generan costos y beneficios diferenciados entre la población. En ambos casos, hay avances parciales en la región pero se percibe un creciente interés en ellos que pueda traducirse en leyes o al menos en anteproyectos de las mismas. Un indicador de importancia, es la recurrencia que ha tenido este tema, abordado primero por FUNDEMUCA, en el año 2000, por FEMICA en el 2002, y por CONFEDELCA, en el 2007, en sendas reuniones regionales.

4.2.5. Normas de participación y transparencia Con el crecimiento de los recursos a disposición de los municipios, tanto financieros como por la influencia en la vida de los ciudadanos, aumenta también la demanda por una mayor participación que alienta la proximidad entre gobernantes y gobernados, y que se expresa con especial interés en varios campos, desde la planeación hasta la ejecución de obras y servicios, pasando por un mayor control social por parte de los gobernados, en conceptos tales como transparencia, auditoría social o rendición de cuentas. La normas de participación comprenden, por un lado, la organización de la población local (consejos de desarrollo, consejos de distrito, juntas comunales, mesas comunitarias, consejos comunitarios, patronatos), y por otro, una serie de mecanismos de información (publicidad, actas, acuerdos, informes financieros, sesiones abiertas del concejo), consulta (iniciativa popular, consultas, cabildos abiertos, plebiscitos, referéndum), gestión conjunta (planificación participativa, presupuestos participativos) e interrelación entre gobernantes y gobernados (alcaldes auxiliares, síndicos de población, comisionado municipal). Estos aspectos o elementos de participación, se encuentran regulados en los Códigos o Leyes Municipales y en otras leyes, en particular en algunos países, en las Leyes de Participación (Guatemala, Honduras, Nicaragua). Destaca Guatemala y El Salvador, países en donde las consultas a la población pueden ser vinculantes dentro de ciertos rangos de convocatoria (mayoría calificada de concejos o mínimo de solicitantes) y participación de la población (porcentaje de votación). Las demás normas lo que hacen es posibilitar la voluntad de trabajo participativo de las autoridades municipales, o bien, generar presión por parte de la población en algunos aspectos de la gestión municipal pero sin obligación legal En el campo de la transparencia, la legislación usualmente proviene de leyes generales que afectan a la administración pública, aunque exista alguna ley particular para los municipios (Nicaragua), apartados específicos dedicados a las municipalidades (Código

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de Ética de El Salvador y Ley 6 de Panamá) o simplemente se lista a las municipalidades como parte de la administración pública (Guatemala y Honduras). Las normas establecen reglas y sanciones (pérdida de credenciales en Costa Rica) a los servidores públicos y a las municipalidades como instituciones públicas (Honduras), por incumplimiento de las mismas o por actos ilícitos o de corrupción. Esta legislación también comprende las leyes que norman los procesos presupuestarios y las compras o contrataciones que persiguen evitar el clientelismo recurriendo a sistemas de compras abiertos e informatizados. Destacan los instrumentos locales de transparencia por la vía de la publicidad o información, permitiendo a los vecinos presenciar los procesos de toma de decisiones (sesiones abiertas del consejo), o los resultados de las mismas (documentos públicos como los lista el CM para El Salvador). En este sentido, al igual que la participación, está claro que en la región hay un esfuerzo por transparentar la gestión municipal, la dificultad principal estriba en su efectividad para sobreponerse a los intereses privados que se entrelazan entre funciones públicos y proveedores privados.

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Tabla Centroamérica: Leyes de participación y transparencia en el período 1999-2007

2007 Leyes de Participación Transparencia Guatemala Ley de Consejos de Desarrollo

(2002). Reforma la ley anterior y se autodefine como el principal instrumento de participación social. Desarrolla la integración de consejos de desarrollo (organizaciones sociales, gobiernos municipales y gobierno central), sus funciones (planeación, seguimiento, ejecución y vigilancia del uso de los recursos del fondo proveniente del IVA-PAZ (1% del IVA) y niveles (comunitario, municipal, departamental, regional y nacional). Los dos primeros son ámbitos territoriales a cargo de las municipalidades, y en los otros niveles hay representantes municipales junto a otros sectores. Favorece participación de pueblos indígenas y complementa normas del Código Municipal.

Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas (2002) Norma función fiscalizadora de entidades públicas, incluyendo Municipalidades y sus Empresas, o cualquier persona que reciba o administre fondos del Estado o que haga colectas públicas. Evalúa probidad, transparencia, eficacia, eficiencia y economía de operaciones, y calidad de gasto ejecutado de presupuesto. Los artos. 2 y 4 regulan la modificación del presupuesto. Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados (2002). Norma general que afecta al gobierno y, como parte del mismo, a las municipalidades. Se orienta al combate de la corrupción. Los funcionarios públicos, ente ellos los electos, presentan a la Contraloría la declaración patrimonial que detalla bienes, derechos y obligaciones (arto. 20) Ley en Materia de Antejuicio (2002). Norma general que involucra a dignatarios y funcionarios a quienes la Constitución Política y leyes conceden ese derecho, para el caso específico, los alcaldes municipales.

El Salvador

Código Municipal (926, 2005) Arto. 116. Elimina Cabildos Abiertos, amplió mecanismos de participación, entre ellos, sesiones públicas del Concejo Municipal, plan de inversión participativo y comités de desarrollo local. Reglamenta Consulta Popular que puede ser vinculante. Dicta requisitos para la personería jurídica a asociaciones comunales y ante la negativa municipal la entrega el ministerio de ley. Los Concejos Municipales deben aprobar ordenanzas de participación ciudadana y transparencia para adecuarlas a cada localidad.

Ley de Ética Gubernamental. Decreto 1038 (2006). Establece 11 prohibiciones concretas (Art. 6) y la formación de una Comisión de Ética específica para las municipalidades basada en COMURES (Art. 14) y estará integrada por (Art.15): representante COMURES, Tribunal de Ética Gubernamental y Presidente Corte de Cuentas Capitulo III. Código Municipal. Art. 125-D. La información de acceso público es: a) Ordenanzas municipales y sus proyectos; b) Reglamentos; c) Presupuesto Municipal; d) Planes municipales; e) Valúo de bienes a adquirir o vender; f) Fotografías, grabaciones y filmes de actos públicos; g) Actas del Concejo Municipal; h) Informes finales de auditoría. La documentación deberá permanecer archivada como mínimo por un período de cinco años.

Honduras Ley de Participación ciudadana (Dto. 3-2006). Identifica (arto. 3) algunos mecanismos: Plebiscito,

Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Decreto 170- 2006. Norma la política Nacional de Transparencia y

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Referéndum, Cabildos abiertos municipales e Iniciativa Ciudadana. También establece las instancias de organización y participación (arto. 6): El Foro Nacional de Participación Ciudadana: Los Consejos de Desarrollo Municipal y Departamental; y Las Mesas Comunitarias de la Participación Ciudadana.

el acceso a la información publica. Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas Decreto 10-2002. (arto. 3) El Tribunal Superior de Cuentas tiene función de fiscalización a posteriori de fondos, bienes y recursos administrados por entidades públicas, incluidas las municipalidades, y entes que administran recursos públicos internos o externos. Establece un sistema de transparencia en gestión de los servidores públicos, determina el enriquecimiento ilícito y controla activos, pasivos y, en general, el patrimonio del Estado.

Nicaragua Ley 475, o Ley de Participación Ciudadana (2003)

Ley de contrataciones municipales (622, 2007). Arto. 18 crea la Unidad Normativa con las competencias: asistencia técnica, llevar y actualizar registros, aplicar sanciones a proveedores irresponsables, seguimiento de las compras, realizar estudios… Ley Régimen Presupuestario Municipal (376, 2001). Normas y principios elaboración, aprobación, modificación, ejecución, seguimiento, cierre y evaluación de presupuestos municipales.

Costa Rica La ley 8489 (2005) amplió capacidad de concejos de distrito en: promoción de eficiencia del sector público y recibir quejas sobre ilegalidades o arbitrariedad de los funcionarios públicos.

Ley 8422 (2004). Establece causales automáticas para perder credenciales de integrantes concejo municipal: falta a la Ley Orgánica de la CGR, a normas del uso de fondos públicas y la condena firme por delitos contra propiedad, buena fe en negocios y contra deberes en función pública.

Panamá La Ley 6 de 2006, ordena a las municipalidades reglamentar la participación y además dispone la creación de Juntas de Planificación Municipal. De estas últimas, hay casos documentados que incluyen la participación de las organizaciones sociales y de la Universidad de Panamá.

Ley 6 de 2002. “… dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de habeas data y dicta otras disposiciones”. Los municipios pueden dictar sus propios Códigos de Ética que incluyan, entre otras cosas, declaración de valores, conflicto de intereses, uso adecuado de recursos asignados para la función pública, obligación de informar al funcionario superior de actos de corrupción. Pueden adoptar Código de Ética de Órgano Ejecutivo (Decreto 246, 2004) “Código Uniforme de Ética de servidores públicos que laboran en entidades del gobierno central”.

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo. Guatemala, 2008

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4.2.6. Leyes de descentralización y promoción económica En la región, tres países desarrollaron legislación con relación a la descentralización: Guatemala, Costa Rica y Panamá. En el caso de Guatemala, mediante una ley identificada como Ley General de Descentralización, y en los otros países, como modificación constitucional analizada anteriormente.

Tabla 29 Centroamérica. Legislación de competitividad y descentralización 1999-2007

2008 Leyes de competitividad Leyes descentralización Guatemala Políticas públicas La ley General de Descentralización (2002) Es

una nueva legislación, pionera en la región centroamericana. Establece procedimientos para el traslado de competencias y recursos a las municipalidades, en un contexto de participación poco desarrollado. Responsabiliza al gobierno central por la designación de la agencia gubernamental responsable del proceso (a partir del 2004 ha sido la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia] y ordena la formulación de la Política de Descentralización (arto. 10).

El Salvador

Políticas públicas Políticas públicas

Honduras Simplificación administrativa Decreto 255-2002. Crea los medios para hacer expedito los trámites en la gestión pública en general, incluye, trámites de licencias y permisos en las municipalidades y algunas de éstas crearon ventanillas únicas.

Políticas públicas

Nicaragua Políticas públicas Políticas públicas Costa Rica Políticas públicas Reforma al Artículo 170."Las corporaciones

municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente. La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados". Transitorio.-La asignación será progresiva, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) por año, hasta completar el 10% total.

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Periódicamente, en cada asignación, la AL deberá aprobar una ley que indique las competencias por trasladar a las corporaciones municipales. Hasta que la AL apruebe cada una de las leyes, no se les asignarán a las municipalidades los recursos correspondientes a ese período.

Panamá [Simplificación de trámites o competitividad] Ley 5 de 2007 ”Que agiliza el proceso de apertura de empresas y establece otras disposiciones”. Anula la facultad del Representante de Corregimiento en el otorgamiento de la patente para apertura de establecimientos dedicados a la venta de bebidas alcohólicas, mediante la expedición de Visto Bueno. A partir de esta ley los trámites se centralizan en el sistema “on-line” Panamá Emprende, a través del MEF y el Ministerio de Comercio e Industria (MICI).

La Ley 41 de 1998, General de Ambiente previó que la agencia nacional de ambiente transfiera funciones a las autoridades municipales. Esta fue pionera en el planteamiento de la descentralización aunque sin desarrollarla. La ley se complementa con el Decreto Ejecutivo 82 de 2007, que aprobó la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental que delinea los procesos de desconcentración administrativa y lo principios de la descentralización, sin embargo, al igual que la ley 41, no define con claridad las competencias que trasladará a los municipios. [Reforma constitucional] Artículo 50 del Acto Legislativo 1 de 2004, reformó el Artículo 233 constitucional, revalorizando al municipio como entidad fundamental en la división político-administrativa del Estado y asignándole expresamente las funciones de ordenamiento territorial, promoción de la participación y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, además de cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y la Ley. Responsabiliza al Órgano Ejecutivo del cumplimiento de estos fines en el marco de la descentralización de funciones y transferencia de recursos, con respeto de la autonomía, que se efectuará mediante la ley

Fuente: Juan Alberto González Jacobo. Guatemala, 2008.

Por otra parte es interesante resaltar que Honduras y Panamá, desarrollaron leyes de simplificación administrativa, orientada a reducir las barreras al desarrollo empresarial. Esta legislación es un conjunto de normas la reducción de trámites para favorecer la instalación y funcionamiento de las empresas. Es un proceso que se inició a nivel del gobierno central y últimamente se implementa en el ámbito municipal, particularmente, con relación a las licencias de construcción o autorizaciones de funcionamiento de establecimientos empresariales.16

Aunque la descentralización y la promoción económica no son temas que necesariamente requieran de legislación, cuando estos procesos se hacen más intensos, o es esa su expectativa o perspectiva, es conveniente su regulación en

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función de la certeza jurídica que demandan amplias inversiones económicas o decisiones políticas significativas. 5. Aproximación a los procesos de la legislación municipal en la región Los procesos legislativos municipales se desarrollan a partir del reconocimiento e institucionalización del sector, de la normal operación de los mecanismos procesales de formación de las leyes y del ascenso de las organizaciones sociales que logran incidencia en el ámbito político y parlamentario. El posicionamiento del sector municipal –decaído previo al decenio de los 90-, consolidó su importancia y una de sus expresiones ha sido la conformación de “comisiones municipales” parlamentarias, como órganos responsables de procesar los requerimientos en legislación municipal. En todos los países se conformaron estas instancias, pero además, las mismas se ampliaron en algunos países. En Guatemala, además de la Comisión de Asuntos Municipales, se creó la Comisión de Descentralización y Desarrollo, y en Honduras, existen dos comisiones municipales, una presidida por los liberales y otra por los conservadores. Las iniciativas de ley arriban a las Asambleas, en general, por medio de los propios legisladores y por la vía del Organismo Ejecutivo. Diversos sectores o instituciones encuentran apoyo a través de ellos, pero especialmente de los diputados. Sin embargo, en la mayoría de países hay otros actores que por ley tienen esa iniciativa, como los tribunales electorales o los de justicia en el ámbito de su competencia. En Guatemala, tiene iniciativa de ley la estatal Universidad de San Carlos, en Panamá se creó una Comisión específica responsable de revisar la legislación de los niveles de gobierno (provincial, municipal y de corregimientos), en Costa Rica existe la iniciativa ciudadana, vía que pueden emplear los habitantes para trasladar sus inquietudes.

Tabla 30 Centroamérica: Actores de la legislación municipal 1999-2007

2008 Nicaragua Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Panamá Organismo Legislativo

Comisión de Población, Desarrollo y Municipios

Comisión de Gobierno y Administración Comisión Especial de Asuntos Municipales y de Desarrollo Local Participativo (2006)

Comisión de Asuntos Municipales

Comisión de Asuntos Municipales Comisión de Descentralización y Desarrollo

Comisión de Asuntos Municipales 1 y Comisión de Asuntos Municipales 2

Comisión de Asuntos Municipales

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Actores iniciativa de ley

Arto. 140 de la Constitución. Presentan iniciativa de Ley ante la Secretaría de la Asamblea Nacional: Diputados, Presidente de la República, Corte Suprema de Justicia, el Consejo Supremo Electoral, los Consejos Regionales Autónomos, Consejos Municipales, Diputados al Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y los ciudadanos mediante el apoyo de 5000 firmas; exceptuando para: Leyes antes mencionadas.

Iniciativa legislativa, los parlamentarios Iniciativa gubernativa, el poder ejecutivo Iniciativa popular (2006), los ciudadanos con el 5% de los ciudadanos empadronados.

Diputados y Organismo ejecutivo

Constitución Política artículos 174 al 181. Arto. 174. Iniciativa de Ley, Establece 5 instancias con capacidad de iniciativa: Los diputados, El Organismo Ejecutivo La Corte Suprema de Justicia La Universidad de San Carlos de Guatemala El Tribunal Supremo Electoral.

Diputados, OrganismosEjecutivo

Comisión Revisora de Leyes del Régimen Provincial, Municipal y de corregimiento. Órgano Ejecutivo Órgano Legislativo

Actores fácticos

AMUNIC, RED POR LA DEMOCRACIA Y EL DESARROLLO LOCAL, GOBIERNO CENTRAL.

UNGL, partidos políticos, parlamentarios

Parlamento COMURES RDL ISDEM. Organismo Ejecutivo.

Comisión Participación de los Acuerdos de Paz, ingresaron con el apoyo del Universidad de San Carlos de Guatemala, Organizaciones Sociales y apoyo de la Cooperación Internacional.

Parlamento Gobierno Central Sociedad Civil AMHON

AMUPA Coordinación por la descentralización y el Desarrollo Local (CONADEL]

Fuente: Elaboración Juan Alberto González Jacobo. Guatemala, 2008 El caso paradigmático es Nicaragua, donde los actores con iniciativa son más numerosos y, destacan para este estudio, que los concejos municipales también tienen esa potestad, además de los Consejos Regionales de las Regiones Autónomas.

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Estos actores, formalmente establecidos, en la práctica se incrementan con diferentes organizaciones sociales, cuyo poder o beligerancia les hace influenciar la toma de decisiones, en este caso, decisiones legislativas. En todos los países, se identificaron organizaciones sociales, o colectivos de éstas, que han influenciado la legislación o que introdujeron iniciativas, en algunos casos, acompañadas de los actores formales. Dentro de éstos actores, menos formales, están las asociaciones municipales y algunas organizaciones empresariales, además, de alguna participación de las agencias de cooperación internacional. Estas últimas, financian diferentes programas y proyectos de desarrollo local en el territorio y componentes a nivel nacional, entre estos últimos, apoyos de incidencia política y legislativa.

5.1. La agenda legislativa municipal La diversidad de iniciativas de ley, de anteproyectos o de percepción de necesidades de reforma legal municipal es múltiple. Por tanto no es factible establecer una tendencia particular o sectorial, pero a la luz de los análisis anteriores, es posible plantear una priorización de las normas que son más necesarias o de mayor impacto. En Costa Rica, la ley que desencadene las reformas constitucionales del Artículo 170, es sin duda la más importante, por cuanto supone transferencia de competencias y recursos. Igualmente, aunque no se percibe como prioridad en la tabla siguiente, la sustitución de la auditoría ex-ante por una auditoría ex-post evitaría esta sujeción que, aunque favorece el control presupuestario, lesiona la autonomía. En Guatemala, aparece como fundamental la emisión de las leyes de ejes temáticos fundamentales: La Ley de Servicio Civil Municipal y el Código Tributario Municipal, ambos ordenados por la Constitución Política vigente. Para Honduras y Panamá, igualmente, aparece como básica le emisión de la Ley de Servicio Civil Municipal, y en Panamá, en particular, es necesaria una Ley Financiera que resuelva la insolvencia financiera de la mayoría de sus municipios. Y en Nicaragua, es fundamental la Ley de Ordenamiento Territorial. A futuro la región necesitará una armonización legislativa que, por un lado, responda a necesidades locales como los patrones de ocupación del territorio, y por otro, que sea congruente con la necesidad de homogenización procedente de la integración regional y de compromisos internacionales como el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y el Tratado de Asociación Económica en negociación con la Unión Europea. La armonización, en parte, puede derivarse de los avances que ya evidencian algunos países, de forma que deben generalizarse a los demás países. En principio, los temas que se plantean dentro de esta línea de análisis son los siguientes: Ordenamiento territorial, servicio civil o carrera administrativa, simplificación de trámites, descentralización y participación ciudadana.

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A los temas anteriores, se pueden agregar algunos aspectos fiscales, entre ellos, una eventual armonización y modernización tributaria, adecuaciones de los sistemas de transferencias y delimitación de competencias y coordinación intergubernamental. La delimitación intergubernamental tiene especial interés en el esquema de integración regional en la experiencia de la Unión Europea.

Tabla 31 Centroamérica: Agenda de la legislación municipal en el período 1999-2007

2008 Nicaragua Costa Rica El

Salvador

Guatemala Honduras Panamá

Agenda pendiente

Ley de Catastro Municipal, hace falta su reglamentación. Es importante para los municipios ya que permitirá que éstos tengan las propiedades catastradas y puedan cobrar el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI). Ley de Registros Públicos, hay un ante proyecto de Ley. Ley de Regulación de zonas costeras. Ya está dictaminad

Refor. Constitucionales Reforma arto. 96 de financiamiento estatal de las campañas locales. Leyes tributarias Proy. 15298 que reforma Ley 8114 Simplificación Tributaria y arto 7 Ley de Consejo Nacional de Vialidad 7798. Proy. Ley que modifica la ley 10 de licores. Proy. 14038 aprobación municipal de tributos. Proy. Ley Bienes Inmuebles 7509 que elevan impuesto de 0.25% a 0.40%. Ref. Código Municipal Proy. reforma artos. 69, 74 y 75 y agrega otros). Proy. 16373 reforma art. 13, 51 y 52. Proy. 16535 reforma también Código electoral y unifica elecciones de autoridades

Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial Proyecto de Ley Marco de Descentralización. Agenda del FMLN: Reforma de la Ley del Fondo Vial. Ley de Transparencia. Ley de Participación Ciudadana. Ley del Banco Municipal de Desarro

Código Tributario Municipal Ley de Servicio Civil Municipal Reformas al Código Municipal (información para cálculo del aporte constitucional, personería pública de las mancomunidades y otras) Modificaciones a la Ley de RENAP y RIC.

Ley de Finanzas Municipales, Ley de Servicio Civil Municipal, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Reformas a la Ley de Municipalidades y a la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas.

Proyect5o de Ley de Régimen Municipal y de Corregimientos. Leyes Tributarias. Ley de Carrera Administrativa Municipal Leyes de descentralización que dicta el Artículo reformado 233 de la Constitución Política.

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a y en agenda para que sea discutida y pase a plenario. Ley de urbanismo. De ordenamiento de la ciudad. Cada município planifica zonas para lãs indústrias, agricultura o para urbanizar. Norma crecimiento ordenado de las ciudades.

municipales a medio período. Proy. ley autorizaciones reforma el artículo 62. Proy. Ley 16224 reforma arto. 55. Proy. Ley 16255 reforma Cáp.- IV del título IV que denomina Presupuestos participativos. Otras iniciativas de ley Proy. Ley 16385. Crea empresas municipales de capital mixto. de la Constitución.

llo.

Nota: Costa Rica: Proyectos de ley no formalizados al momento de obtener la información: Creación consejos cantorales de coordinación interinstitucional, integrados por representantes de entidades públicas en el cantón y municipalidades, Ley Orgánica del IFAM; Propuesta de Ley Marco de descentralización de competencias y recursos, conforme arto 170 de la Constitución. Fuente: Juan Alberto González Jacobo. Guatemala, 2008.

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5.2. Calidad de la legislación La calidad de la legislación, en términos de su cumplimiento, depende de la fortaleza institucional de los países y de la forma en que esta tiene lugar a lo largo y ancho de su territorio. Es factible suponer que, en los países de mayor desarrollo institucional, Costa Rica y Panamá, por ejemplo, donde el Estado de Derecho se encuentra más consolidado, la legislación será más aplicable o positiva. Y menos aplicable en los demás países. Sin embargo, aún en los más consistentes institucionalmente hablando, la ambigüedad, permite la falta de positividad en sus leyes. Por ejemplo, se incumplió con el traslado del impuesto territorial al municipio de Colón en Panamá, y la transferencia prevista en Costa Rica, no se ejecutó por la falta de la ley que la propia Constitución ordena, lo cual no parece congruente con el espíritu de dicha norma. La falta de cobertura y calidad de servicios como el agua o el aseo en la región, también indica la falta de aplicación de las normas de competencias, aunque esto, al menos en parte, obedece al incumplimiento del principio de suficiencia financiera, de modo que los recursos disponibles son insuficientes para el cumplimiento de las obligaciones legales de los municipios. La única ley municipal que contempla sanciones por su incumplimiento es la Ley de Municipalidades de Honduras, sin embargo, el incumplimiento en las entregas del 5% de las transferencias, responsabilidad del Organismo Ejecutivo, demuestra que éstos mecanismos son más fáciles de evadir por el gobierno central que por las municipalidades, aunque no hay información de sanciones que se hayan impuesto a los municipios o a sus funcionarios.

5.3. Conclusiones finales El ámbito legal es de difícil análisis por cuanto las normas son múltiples, al igual que los campos que abarcan y, que además, son imprecisos. Un ejemplo de ello es la Ley de los Acuerdos de Paz, en Guatemala, que dentro del texto legal no hacen referencia directa al régimen municipal, no obstante, los Acuerdos de Paz, cuya implementación procuran, si contempla el ámbito municipal. En ese sentido, es factible que se desconozcan leyes que tengan impacto en el régimen municipal en otros países. En general, las constituciones nacionales establecen las bases de la organización territorial del Estado desde la perspectiva de la división político-administrativa del territorio y las características esenciales del régimen u ordenamiento municipal.

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Al observar los antecedentes del proceso de reconstrucción de las normas constitucionales, se aprecia como, a excepción de Costa Rica y Panamá, las demás constituciones vigentes se originan en los años 80, en el marco de crisis políticas nacionales (conflictos armados) e internacionales, así como del cambio de paradigma económico dominante que supuso la sustitución de un modelo de mayor intervención por otro de menor intervención del Estado en los asuntos económicos y de desarrollo social. Con estas modificaciones, las políticas de descentralización se instauran en el ámbito constitucional en Guatemala, Costa Rica y Panamá. Esto no conduce a considerar menos consistente las base legal de estos procesos sen los otros países, puesto que, a partir de la división administrativa del territorio y del reconocimiento de la autonomía de los gobiernos locales, se cuenta con las bases para la redistribución de poder entre estos y el poder central.17

Un hecho significativo, es que las reformas constitucionales de Panamá y Costa Rica, se producen en contextos altamente centralizados que corresponde al un mayor desarrollo de sus “Estados de Bienestar”. A estas modificaciones se adicionan 2 reformas a las leyes electorales de Guatemala y Nicaragua que gozan de rango constitucional: En el ámbito competencial, las delimitaciones permanecen poco claras y las variaciones jurídicas son escasas en cuanto a la entrega de nuevas funciones o servicios responsabilidad de las municipalidades. Servicios como la educación, la salud, la seguridad, empleo y otros, son, esencialmente, como antes, centralizados. Cuando los desempeñan o los prestan los municipios es porque los asumen en la práctica, especialmente, por ausencia de las agencias centrales correspondientes. Sin embargo, en la forma de prestación de los servicios, se han generalizado las normas que permiten la gestión directa, de empresas y de mancomunidades. Con base en esto último, se puede afirmar que hubo una tendencia a modernizar la manera de entregar los servicios a los usuarios. En el ámbito financiero hubo avances considerables, tanto estableciendo transferencias como incrementándolas, con la excepción de Panamá y parcialmente de Costa Rica. La legislación apunta a incrementar los ingresos manteniendo prácticamente invariables las competencias. Esta circunstancia conduce a pensar que se está corrigiendo la generosidad del legislador en cuanto a definir un marco amplio de actuación pero sin el financiamiento apropiado, que caracterizó al período precedente, es decir, previo al año 1999. El asociacionismo municipal se consolidó con la introducción de las normas relativas a las mancomunidades. Sin embargo, estas no son figuras nuevas en la región, sino más bien “redescubiertas”. Ya existían en la legislación panameña, costarricense y nicaragüense. Lo más novedoso fue su introducción, con la denominación de mancomunidades, en Guatemala, Honduras y El Salvador. En todo caso, esta figura se ha generalizado y constituye una posible respuesta a las necesidades del desarrollo urbano, a la vecindad de las cuencas, rasgos culturales

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y otros factores. Sin embargo, estas figuras han sido apoyadas por la cooperación internacional, por lo que su sostenibilidad no se puede determinar con claridad. La modernización de la que se habló líneas arriba, encuentra otra expresión en la tendencia a regular los ejes básicos de la organización y funcionamiento municipal, tanto en las reformas de los códigos o leyes municipales, como en normas específicas que se desarrollaron para el efecto. En este sentido, son sensibles los avances en legislación en el establecimiento de la carrera administrativa, el ordenamiento territorial, las relaciones intergubernamentales, descentralización y simplificación de trámites. Un ámbito donde hubo tendencias más generales es en participación y transparencia. Está, en todos los países, regulada la organización comunitaria y los mecanismos de participación, algunos de ellos, con carácter vinculante. Finalmente, puede decirse que las municipalidades son cada vez más reconocidas en su importancia, por lo que está en marcha su consolidación como poder municipal, cercano en importancia a los poderes tradicionales del Estado, especialmente, de los Organismos Legislativos y Ejecutivos. Como parte de la administración pública, cuentan con una basta producción legal y también con recursos y competencias que son esenciales para los habitantes. Los parlamentos constituyeron comisiones específicas para tratar los asuntos municipales y hay una considerable agenda legislativa pendiente, y en temas vitales, para los próximos años. Con todos sus avances la legislación encuentra un valladar fundamental, un reto trascendental para el futuro, y esto es, su aplicación generalizada. La evidencia muestra que la realidad y la norma se distancian considerablemente. Ilustran este aspecto, las consultas vinculantes que por ambigüedad –entre otras razones-, no lograron detener los avances de la minería a cielo abierto en varias comunidades guatemaltecas. La falta de cumplimiento del traslado del 5% de la transferencia en Honduras, que alcanza un nivel menor al que le corresponde. La regulación constitucional de los Consejos Municipales de Distrito en Costa Rica que no sobre pasa seis casos. El traslado del impuesto territorial al municipio de Colón, en Panamá, que no se concretó. A estos ejemplos se suma la precaria cobertura y/o calidad de los servicios municipales que, incluso, en múltiples casos no los prestan las municipalidades. Por tanto, el reto más importante es concretar en la realidad el diseño jurídico que generaron los legisladores, o bien, que dicho diseño exprese más claramente las características del contexto de donde surgen y que pretenden transformar.

Tercera parte 6. Finanzas municipales en el Istmo Centroamericano

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Esta sección comprende 3 apartados: El primero revisa el comportamientos de las finanzas municipales por país destacando sus agregados más importantes y sus relaciones con los agregados fiscales de carácter nacional. El segundo, con base en la información anterior, resume las tendencias y características fiscales regionales. Y en el tercero, se discuten las tendencias regionales en los temas de competencias o servicios y sus tasas, el asociativismo y los recursos municipales.

6.1. Estudios por país En lo que sigue, se emplean un conjunto de definiciones relativas al análisis financiero, entre las que destacan las siguientes: Los ingresos corrientes son recursos que las municipalidades reciben o recaudan de forma recurrente, distintas del endeudamiento y de capital, y cuyo destino se orientará, en la estructura de gastos, a financiar los egresos corrientes o de funcionamiento. Los ingresos tributarios comprenden los ingresos por impuestos locales, no así las coparticipaciones de impuestos trasladados desde el gobierno central, que se conciben como parte de las transferencias. Los ingresos de capital son distintos a los ingresos corrientes y al endeudamiento, las fuentes de financiamientos se consideran extraordinarias, o bien, su destino, en la estructura de gastos, se orienta a financiar los gastos de capital. Para efectos de este estudio, el total de ingresos se integra con la suma de los ingresos corrientes, los ingresos de capital y los ingresos por endeudamiento. Los gastos de funcionamiento son egresos destinados al pago de las operaciones corrientes de las municipalidades, entre ellas, la administración general y la prestación de los servicios. Los gastos de capital comprenden las erogaciones destinadas a la ampliación de la infraestructura. Se le identifica como gasto orientado a la construcción de la obras pública locales. El rubro de endeudamiento comprende, tanto en ingresos como gastos, el uso o pago de recursos provenientes de préstamos. Recursos propios son ingresos locales distintos de las transferencias y de deuda

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6.1.1. Costa Rica Estructura de los ingresos municipales La estructura de los ingresos se desagrega en los componentes tradicionales, o sea, en ingresos corrientes, ingresos de capital e ingresos por endeudamiento. La estructura de los ingresos municipales muestra, en el período analizado, un comportamiento relativamente estable. En Costa Rica, los ingresos corrientes son mayoritarios, y fluctuaron entre un 65% y un 70% del total de ingresos, los ingresos de capital, entre el 26% y el 34%; en tanto que el endeudamiento, se mantuvo por debajo del 5%.

Tabla 32 Costa Rica: Principales agregados de ingresos municipales

Porcentajes 1999-2006

AÑO 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Total de ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Ingresos Corrientes 68.7 69.6 69.3 65.9 66.9 65.5 65.1 68.5Ingresos de Capital 26.5 27.8 29.1 30.4 31.5 33.6 33.8 30.9Endeudamiento 4.8 2.6 1.5 3.6 1.6 0.9 1.1 0.5Fuente: Elaboración propia con base en cifras proporcionadas en el Estudio Nacional de Olman Rojas.

El cambio más significativo es un leve incremento de los ingresos de capital, a costa del endeudamiento, principalmente, y en menor medida de los ingresos corrientes. Este último, prácticamente se mantuvo invariable. La estructura de ingresos de Costa Rica descansa en los recursos propios provenientes de la recaudación de impuestos y de la prestación de servicios, que constituyen más del 80% a lo largo del período, con una clara tendencia a incrementarse. En correlación con este comportamiento, son menores, y con tendencia descendente, las Transferencias y el Endeudamiento. Entre las transferencias se encuentra la coparticipación del impuesto a combustibles, equivalente al 25% del la cantidad destinada a infraestructura vial (30%) y para trasladarse a los municipios requiere de una Junta Vial nombrada por el Concejo Municipal. Con la reforma del artículo 170 constitucional las transferencias se incrementarán hasta un 10% del Presupuesto, en un esquema de incremento gradual y conforme el traslado legal de nuevas competencias al municipio, y ésta, es una acción que se ha propuesto realizar la administración actual del Presidente Arias.18

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Tabla 33

Costa Rica: Ingresos municipales por procedencia Porcentajes 1999-2006

AÑO 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Recursos propios 83.1 85.7 86.4 83.8 88.4 90.6 88.3 89.8Transferencias 12.1 11.7 12.1 12.6 10.1 8.5 10.6 9.7Endeudamiento 4.8 2.6 1.5 3.6 1.6 0.9 1.1 0.5 Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Ingresos Tributarios 36.3 37.5 37.5 35.4 37.4 37.3 37.9 40.9Ingresos No tributarios 29.7 28.7 28.8 27.6 27.8 26.5 25.2 25.8Transferencias 12.1 11.7 12.1 12.6 10.1 8.5 10.6 9.7Venta de activos y otros ingresos de capital 17.0 19.4 20.0 20.9 23.1 26.8 25.1 23.1Endeudamiento 4.8 2.6 1.5 3.6 1.6 0.9 1.1 0.5Fuente: Elaboración propia con base en cifras oficiales, proporcionadas en el Estudio Nacional de Olman Rojas.

Además de la estructura inicial de los ingresos municipales, se analiza su composición mediante dos formas adicionales de esquematización de los mismos: Primero, y para analizar la autonomía fiscal se distinguen los ingresos por su procedencia, de esta manera se identifican los recursos propios, las transferencias y el endeudamiento.19A mayor participación de los recursos o ingresos propios mayor será la autonomía fiscal y viceversa. Segundo, para un análisis más específico, se distribuyen los ingresos en cinco componentes: ingresos tributarios, ingresos no tributarios, venta de activos y otros ingresos no tributarios, ingresos por transferencias –que incluyen las corrientes y las de capital-, y los ingresos por endeudamiento. En el primer caso, puede apreciarse una mayor importancia de los recursos propios, con un piso de 83.1%, en 1999, y un techo de 90.6%, en el 2004. Las transferencias, a una distancia considerable, ocupan un segundo lugar, su mayor participación fue de 12.6% en el 2002, y su participación, errática, tendió a debilitarse levemente en el período 2003-2006, con relación al año 2002. El fortalecimiento de los recursos propios obedece, principalmente, al debilitamiento de las transferencias, tanto las corrientes como las de capital. En el primer caso, debido a la eliminación práctica de las denominadas partidas específicas. Los ingresos por endeudamiento, como ya se indicó, son mínimos. Para el segundo caso, habiendo analizado ya los ingresos por transferencia y de endeudamiento que son comunes al esquema de análisis anterior, corresponde revisar los tres primeros. Y en ellos, puede observarse un leve aumento de los

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ingresos tributarios, un descenso, igualmente leve de los ingresos no tributarios y un aumento significativo de la venta de activos y otros ingresos de capital. Este pasó de aportar el 17% del total de ingresos, en 1999, al 26.85 en el 2004, para luego reducirse en los dos años finales y situarse en el 23.1% para el 2006. El comportamiento extraordinario de este último componente, obedece, principalmente, al rubro de “Vigencias anteriores”, cuya importancia se incrementó debido a la falta de ejecución de recursos por razones diferentes. El cambio, en los dos últimos años, en los que se reducen estos ingresos, supone una mayor ejecución de los municipios, producto, entre otros factores, de la reforma de la Ley 8114, con relación a las disposiciones que contribuyen a la eficiencia en la ejecución de los fondos y, probablemente, aún mayor aprendizaje en el uso de las transferencias para inversión vial. Estructura tributaria En materia de ingresos tributarios (impuestos), los recursos provienen de impuestos de Patentes, impuesto a los bienes inmuebles e impuesto a las construcciones y otros impuestos menores. El impuesto de Patentes es el más importante con una recaudación promedio del 17% en el período, seguida del impuesto territorial, o de bienes inmuebles (con un 11% en promedio). Este último muestra una tendencia creciente aunque moderada, lo que es normal considerando la dificultad que representa la conformación y actualización de catastros municipales, además de su costo. El un hecho que los ingresos tributarios son mayores los ingresos no tributarios y que muestran una tendencia creciente. Esto confirma que los municipios están avanzando en la consolidación del ejercicio de la potestad tributaria, una facultad inherente al ejercicio del gobierno, y ese sentido, se trata de un comportamiento favorable para el desarrollo del poder local. Es un cambio incipiente pero preparatorio en el sentido que apoya la creación de capacidades para asumir las responsabilizadas que implica un eventual proceso de descentralización.

Tabla 34 Costa Rica: Impuestos municipales y agregados principales


1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Ingresos tributarios 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0A la propiedad 27.8 29.0 28.1 29.6 29.2 32.7 32.2 32.9A las actividades económicas 72.2 71.0 71.9 70.4 70.8 67.3 67.8 67.1Fuente: Elaboración propia con base en cifras proporcionadas en el Estudio Nacional de Olman Rojas.

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Indicadores de ingresos Con relación a la economía en su conjunto los ingresos municipales son sumamente bajos, y por ende, lo son más sus ingresos tributarios y las transferencias. En ningún caso alcanzan el 2% del Producto Interno Bruto, en tanto que rondan el 12% y 14% las mismas variables que corresponden al gobierno central. Un dato curioso es que la caída de la carga tributaria del 2002 no afectó de igual forma a los municipios que se mantuvieron estables. La recaudación per cápita aumenta y aumenta la participación de los ingresos municipales con relación a los ingresos nacionales. Los ingresos y tributos municipales por persona son considerablemente menores en comparación con los ingresos y tributos nacionales per cápita. Por ejemplo, para el año 2006, las variables municipales mencionadas eran 65.2 y 26.7 por persona, en tanto que las mismas variables, a nivel nacional, eran 705.1 y 704.0 dólares por persona. En otras palabras, el total de ingresos y los ingresos tributarios municipales eran, proporcionalmente, menores a la décima parte de los indicadores nacionales.

Tabla 35 Costa Rica: Indicadores Nacionales y Municipales de ingresos

1999-2006 Porcentajes e Indicadores por persona

Indicadores nacionales 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ingresos Totales (% PIB) 12.0 12.0 13.0 12.7 13.3 13.0 13.5 14.0Ingresos Tributarios (% PIB) 11.4 11.9 12.7 12.6 12.9 12.8 13.1 14.0Ingresos Totales per cápita 492.5 489.2 530.2 522.7 558.6 570.3 621.7 705.1Ingresos Tributarios per cápita 471.2 484.1 521.0 518.0 542.4 559.1 605.4 704.0Indicadores municipales Ingresos Municipales (%PIB) 0.9 1.0 1.1 1.2 1.2 1.2 1.2 1.3Transferencias (% PIB) 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1Ingresos tributarios municipales (%PIB) 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5Ingresos municipales per cápita 37.0 41.0 44.7 48.7 49.5 51.0 54.5 65.2Transferencias per cápita 4.5 4.8 5.4 6.1 5.0 4.4 5.8 6.3Ingresos Tributarios municipales per cápita 13.4 15.4 16.8 17.2 18.5 19.0 20.7 26.7Ingresos municipales (% Ingresos Totales) 7.5 8.4 8.4 9.3 8.9 8.9 8.8 9.2Ingresos trib, municipales (% Ing. Tributarios) 2.8 3.2 3.2 3.3 3.4 3.4 3.4 3.8Fuente: Elaboración propia a partir de cifras del Consejo Monetario Centroamericano y del Estudio Nacional de Olman Rojas.

En correspondencia con los datos anteriores, las finanzas municipales son modestas en comparación con las finanzas nacionales. Los ingresos totales de los municipios no alcanzaron, en ningún año, el 10% de los ingresos nacionales, y los tributos locales son inferiores al 4% de la tributación nacional.

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Egresos o gastos La estructura de los egresos es congruente con la estructura de los ingresos. Son mayores los gastos de funcionamiento con relación a os de capital, y son mínimos los gastos para el pago o servicio del endeudamiento.20

Los gastos de capital tienden a incrementarse, al tiempo que se reduce la proporción del pago por endeudamiento, y se observa una leve y errática reducción de los gastos corrientes. Dentro de los gastos corrientes, los gastos en personal guardan una proporción relativamente estable, salvo una leve reducción en los dos últimos años. Esta estabilidad, es congruente con el sistema de servicio municipal, en el que los empleados encuentran estabilidad, y por ende, sus remuneraciones. La inversión real, dentro de los gastos de capital, es la que explica el crecimiento de su participación, en el período, aunque hay un monto significativo en el rubro de otros gastos.

Tabla 36 Costa Rica: Estructura y destino de los egresos


1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Egresos totales 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Corrientes 73.1 70.9 72.8 71.1 74.8 73.2 67.4 71.7De capital 19.9 21.6 21.7 21.4 20.9 23.5 29.6 26.0Endeudamiento 7.0 7.4 5.5 7.5 4.3 3.3 3.0 2.3 Egresos totales 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Gastos de personal 42.1 41.6 41.7 41.2 43.8 42.4 38.2 39.9Inversión real 17.9 20.6 20.0 19.4 18.8 20.7 27.8 23.2Inversión financiera 1.3 0.3 0.6 1.0 1.2 1.3 0.9 0.3Transferencias 8.7 9.6 10.3 10.0 10.6 10.9 10.2 12.5Otros gastos 23.0 20.5 21.8 21.0 21.2 21.4 19.9 21.8Gasto de la Deuda 7.0 7.4 5.5 7.5 4.3 3.3 3.0 2.3Fuente: Elaboración propia con base en la información del Estudio Nacional de Olman Rojas. Esta estructura se explica y es congruente con un país que goza de una cobertura amplia de los servicios públicos, que demandan mayores gastos en funcionamiento menores gastos en inversión.

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Síntesis Del total de ingresos, los ingresos corrientes son preponderantes con relación a los ingresos de capital, en tanto que los ingresos por endeudamiento son mínimos y tienden, en el período a la marginalidad. En general, los ingresos corrientes constituye cerca del 70%, los ingresos de capital rondan el 30% y el endeudamiento fue inferior al 5%. Los ingresos propios son muy superiores a los ingresos por transferencias, en tanto que, como se indicó, los ingresos por endeudamiento son exiguos. En este sentido, los municipios costarricenses gozan de cierta autonomía fiscal21 Un mayor nivel de transferencias, y dependiendo del carácter de una reforma en este sentido, permitiría un fortalecimiento financiero sin atentar dramáticamente con el nivel de autonomía fiscal. En el período, se observó un incremento en los ingresos de capital, una tendencia a la disminución en los ingresos por endeudamiento, y una relativa estabilidad de los ingresos corrientes. Los ingresos, por rubros específicos, que contribuyen más al total de ingresos son, en orden de importancia: los tributos, los ingresos no tributarios y la venta de activos y otros ingresos de capital. Los ingresos tributarios muestran, en el período, un crecimiento aunque muy moderado. Producto, principalmente, del impuesto de Patentes y otros impuestos a la actividad económica, además de un crecimiento, también moderado en la recaudación del impuesto territorial. A pesar del grado de autonomía fiscal y del crecimiento de los ingresos tributarios, que son signos positivos, los agregados fiscales locales no son significativos frene a la economía en su conjunto, la población y los ingresos y tributos del gobierno central. El nivel de endeudamiento es bastante reducido, lo que indica que no hay, por este lado, una mayor preocupación de potencialidades inestabilidades derivadas de un uso excesivo de las mismas. Por el contrario, al igual que las transferencias, el endeudamiento puede considerarse como una herramienta potencial para aumentar la inversión municipal. De adoptar, eventualmente, un sistema de transferencias al estilo de los países del cono norte del Istmo, en Costa Rica, dada la regulación constitucional, es necesario desarrollar un programa de descentralización de competencias. En este caso, es una recomendación pertinente, impedir que el traslado de recursos inhiba la recaudación tributaria, al contrario, debería considerarse estimular el ejercicio de la potestad tributaria como parte de dicho proceso.

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Por el lado de los gastos, los municipios muestran una composición y una tendencia preponderante hacia el gasto de funcionamiento y menos hacia los gastos de capital. Esto es consistente con una mayor cobertura de los servicios públicos locales a cargo de las municipalidades y a una menor necesidad de ampliación de los mismos. En ese sentido, el tema de la calidad de los mismos debería prevalecer en el diseño y la ejecución de las políticas públicas municipales, así como de las políticas de descentralización que pudieran emprenderse.

6.1.2. Panamá Estructura de los ingresos municipales Los ingresos corrientes, en el sistema fiscal municipal panameño, son casi la totalidad de los ingresos municipales. Los ingresos de capital son mínimos en tanto que, prácticamente, son inexistentes los ingresos por endeudamiento. Esta estructura define desde un inicio el escaso desarrollo institucional de los municipios, sin embargo, es necesario recordar que en Panamá, la división administrativa supone una célula básica de organización por debajo del municipio, el Corregimiento, lo que le otorga al municipio el carácter de gobierno intermedio con mayores funciones administrativas y menores funciones de inversión.

Tabla 37 Panamá: Principales agregados de ingresos municipales

2001-2006 Porcentajes

AÑO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total de ingresos 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 Ingresos Corrientes 96.37 96.34 96.25 96.36 96.75 97.92 Ingresos de Capital 3.63 3.66 3.75 3.64 3.25 2.08 Endeudamiento 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas oficiales.

Por su procedencia los ingresos municipales, en su mayoría, son propios, a los que se agregan algunos recursos que transfiere a los municipios el gobierno central. Los ingresos propios exhiben un nivel elevado -por encima del 93% a lo largo del período-, sin embargo, ello no puede interpretarse como una autonomía fiscal desarrollada debido a que las transferencias, en este caso, son subsidios para unos 65 de los 75 municipios que no cubren sus necesidades con los ingresos locales. Los ingresos tributarios y no tributarios, que componen los ingresos corrientes, al principio del período, aportaban una proporción similar, pero a lo largo del mismo se fue acentuando una mayor importancia de los ingresos tributarios:

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Entre los ingresos no tributarios, el renglón de mayor importancia es el de Renta de Activos y el más bajo es el de Tasas y Derechos. Para los años 2004, 2005 y 2006, la Renta de activos generó, en millones de dólares, 27.7, 28.0, 52.6; respectivamente. Y para los mismos años, las tasas y derechos aportaron 5.4; 6.6 y 7.9 millones de dólares.22Esto también indica una débil participación en la prestación de servicio públicos municipales. Las transferencias (subsidios) son menores y no hay información significativa de endeudamiento que, seguramente, se concentra en la Ciudad Capital y los distritos que le siguen en importancia poblacional y financiera.23

Estructura tributaria Panamá tiene importantes singularidades en el ámbito tributario. La ley 106 le permite al Concejo municipal establecer impuestos. Este es el único caso en la región con esta característica. La limitación es que pueden gravar lo que no esté gravado en el ámbito nacional. En Panamá, los municipios no cuentan con impuesto a la propiedad, y éste, se considera el impuesto local por excelencia. Los ingresos tributarios provienen de impuestos agrupados en 3 rubros: i) actividades comerciales y de servicios; ii) actividades industriales; y iii) Otros impuestos indirectos.

Tabla 38 Panamá: Estructura de los ingresos tributarios municipales


AÑO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ingresos tributarios 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 A la propiedad 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 A las actividades económicas 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información oficial del MEF.

Los impuestos específicos con mayor recaudación son el impuesto a las actividades económicas y el impuesto a la circulación de vehículos.24

Indicadores de ingresos Los indicadores nacionales, ingresos y tributos, con relación al producto y a la población, muestran una caída errática en los primeros 4 años del período, 2001-2004. En los últimos dos años, se consolida un incremento sustantivo de los mismos.

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El mismo comportamiento, respecto a la caída y la recuperación, lo experimentan los ingresos municipales y los tributos municipales, con relación a la población. Pero al contrario de las variables nacionales, los indicadores municipales, relacionados con el producto, muestran una caída sin recuperación. Lo anteriormente expuesto indica que se acentuó la falta de conexión entre el dinamismo económico y la recaudación de ingresos municipales. Esto es relevante, por el hecho de disponer de impuestos a las actividades económicas, lo que hace suponer la existencia de problemas de gestión tributaria. Panamá exhibe indicadores de recaudación per cápita superiores a los de Costa Rica pero no se observa una tendencia creciente, al contrario tienden a debilitarse lo que confirma una escasa actividad en el ejercicio de la potestad tributaria. La ausencia de inversión local, en Panamá se compensa con los programas gubernamentales de inversión, entre ellos: El Programa de Obras Comunitarias a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, que transfiere recursos para obras hasta por 15 mil dólares, mediante asignaciones a las Juntas Comunales que encabeza el Corregidor. El Programa de Inversión Local y el Programa para el desarrollo comunitario, orientado a la infraestructura. Los dos últimos programas los ejecutan entidades del gobierno nacional con la participación de los Representantes de Corregimiento que contribuyen a la orientación o determinación de las prioridades de inversión.25

Egresos o gastos En correspondencia con esa estructura, los gastos de funcionamiento y de capital tienen la misma estructura. Los primeros absorben casi la totalidad de los ingresos. Por componentes, los gastos en personal ocupan más de la mitad de los gastos, y las transferencias y otros gastos de funcionamiento absorben el resto de los recursos. Esto confirma la naturaleza esencialmente de funcionamiento que es característico de los municipios en Panamá. Este tipo de administración, es congruente con un sistema de ingresos y gastos a cargo, casi exclusivamente, del gobierno central, que además, establece una relación directa con los Corregimientos, a través de las Juntas Comunales de los mismos como de los Corregidores que lo presiden.

Tabla 40 Panamá: Estructura agregado del gasto y destinos principales


AÑO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Egresos totales 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Corrientes 96.2 96.8 90.2 89.3 89.9 89.3

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De capital 3.8 3.2 9.8 10.7 10.1 10.5 Endeudamiento 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 Egresos totales 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Gastos de personal 52.6 54.2 52.1 51.3 55.9 53.8 Inversión real 3.8 3.2 9.8 10.7 10.1 10.1 Inversión financiera 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Transferencias 18.8 19.8 19.4 19.4 14.0 14.1 Otros gastos 24.8 22.8 18.7 18.6 20.0 21.8 Gasto de la Deuda 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información oficial del MEF.

Síntesis El modelo de financiamiento territorial de los municipios, se enmarca en un marco de división de la administración pública, que incorpora a los Corregimientos con célula básica de la organización del estado y más próxima a los ciudadanos. Los corregimientos se relacionan tanto con las municipalidades, de las que forman el Concejo, como con el Gobierno Central, a través de las Juntas Comunales y los Corregidores. Del gobierno central reciben recursos las Juntas Comunales, o bien, éstas o los corregidores definen las obras a realizar y las ejecutan las entidades del gobierno central. Los municipios, aún cuando financian la mayoría de sus gastos con recursos propios, dependen, la mayoría de ellos, de subsidios del gobierno central para cubrir gastos corrientes. Los impuestos municipales gravan las actividades económicas, sin embargo, su recaudación no es congruente con el comportamiento del mismo indicador de carácter nacional. En el período analizado, los ingresos y los tributos municipales, tienden a debilitarse, lo que es congruente con el uso de programas centrales de financiamiento de inversión, a través de los corregimientos. En esas condiciones el principal desafío es eliminar la necesidad de los subsidios, para lo cual lo pertinente revisar y optimizar la gestión impositiva, esto es, mejorar los registros tributarios, la determinación del pago y los procedimientos de cobro. Luego de hacerlo, procede la definición de un eventual sistema de transferencias que se viene impulsando desde hace algunos años.

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6.1.3. El Salvador Estructura de los ingresos La información fiscal existente se basa en muestras municipales para el período 2000-2005 y se refiere únicamente a los ingresos, con algunos datos excepcionales de gasto. La muestra del 2004 es de ingresos a mitad del año. La muestra del año 2005 constituye el aporte más actualizado y no abordado en los estudios de ingresos precedentes. En compensación, se cuente con información de la principal fuente de transferencias para todo el período investigado. La variación de las muestras no permite hacer mayores conclusiones, sin embargo, se advierte, como regla general, que en la estructura de sus ingresos hay marcadas diferencias con relación a los dos países anteriores. En las muestras los ingresos corrientes son mayores que los de capital pero en una proporción menor. Los primeros varían entre el 55% y el 65% y los segundos entre el 26% y el 45%. Sin embargo, por la importancia de las transferencias y su orientación a la inversión, se estima que en la realidad predomina la situación contraria, es decir, son mayores los ingresos corrientes y menores los ingresos de capital.

Tabla 41 El Salvador: Estructura de los ingresos municipales


AÑO 2002 2003 2004 2005 Total de ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 Ingresos Corrientes 65.5 57.7 61.6 55.1 Ingresos de Capital 26.2 31.0 30.3 44.9 Endeudamiento 8.3 11.3 8.2 0.0 Fuente: Elaboración propia con base en información del Estudio Nacional de Alberto Enríquez.

El nivel de endeudamiento varió de 8.3%, a 11.3% y a 8.3% en los años 2002, 2003 y 2004, respectivamente. A pesar de la escasez de datos agregados, en este caso de endeudamiento, un hallazgo importante es que el 45% (119 municipios) no tenía deuda que pagar con recursos provenientes de esta transferencia y el 35% (91 municipios) tenía deudas cuyo servicio representó menos del 25% de las transferencias del FODES.26

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Tabla 42 El Salvador: Ingresos municipales por procedencia


AÑO 2002 2003 2004 2005 Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 Recursos propios 60.1 51.3 56.3 28.9 Transferencias 31.6 37.4 35.5 71.1 Endeudamiento 8.3 11.3 8.2 0.0 Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 Ingresos Tributarios 19.5 15.8 19.8 24.4 Ingresos No tributarios 40.5 35.1 35.8 0.8 Transferencias 31.6 37.4 35.5 71.1 Venta de activos y otros ing. capital 0.1 0.4 0.7 3.6 Endeudamiento 8.3 11.3 8.2 0.0 Fuente: Elaboración propia con base en información del Estudio Nacional de Alberto Enríquez.

Estos datos indican que la mayoría de los municipios tenían un nivel de endeudamiento moderado. Y una parte reducida, cerca de un 20%, tiene un nivel más alto, que puede o no ser preocupante, pero la información disponible no permite calificar esta situación. Por su procedencia, los recursos propios son importantes pero son mayores las transferencias. En el año 2005 la importancia se invierte con relación a los años anteriores. Esto obedece a una mayor cantidad de municipios pequeños en la muestra, en donde más importantes son las transferencias y mayor es el impacto del crecimiento de las mismas. En general, los ingresos no tributarios prevalecen por encima de los ingresos tributarios, lo que expresa la debilidad de los gobiernos locales en materia de recaudación y autonomía. En el último año, las diferencias se relacionan, al menos en parte, con el tipo de registros contables. Estructura tributaria27

Es escasa la información relativa a los impuestos municipales. Como se indicó antes, se estima que son inferiores a los ingresos no tributarios y se considera que los más importantes son los impuestos sobre actividades comerciales, sobre los ingresos financieros y la industria. Existe una lista de productos y de actividades sujetas a impuestos locales, sin embargo, la misma no se actualizó por inacción de la Asamblea, que debe aprobar las iniciativas de ley de los municipios para reformar estos impuestos. Se considera que los ingresos tributarios son débiles puesto que además de la falta de actualización de los mismos, los más importantes que gravan a las

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actividades económicas, aplican diferentes criterios para cada grupo de ellas y además establecen sumas fijas en lugar de gravar el valor de sus activos. Indicadores de ingresos En ausencia de información detallada a este respecto, dos organizaciones no gubernamentales, FUNDE Y FUNDAUNGO, estimaron, para el 2000, que los ingresos municipales totales alcanzaron el 7.7% de los ingresos públicos y el 0.33% del PIB, en su mayoría, provenientes del Fondo de Desarrollo Económico y Social (FODES).28

La tabla siguiente muestra, por un lado, una magnitud significativa en el FODES que se aproxima al 0.8% del Producto Interno Bruto, y por el otro, que este Fondo se incrementó de forma consistente en términos absolutos, pasando de 90 millones a 124 millones de dólares del año 2001 al 2006. Con base en esta información se puede afirmar que en el período hubo un incremento significativo en los ingresos municipales por esta vía.

Tabla 43 El Salvador: Las transferencias y su relación con el Producto Interno Bruto

2001-2006 Millones de US Dólares y %

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006Transferencias 89.9 97.4 102.1 106.3 108.5 124.4PIB 13,812.7 14,306.7 15,046.7 15,821.6 16,974.0 18,574.0% 0.65 0.68 0.68 0.67 0.64 0.67Fuente: Elaboración propia con base en el Informe Nacional de Alberto Enríquez y cifras del Consejo Monetario Centroamericano, 2006

La importancia del FODES hace que la determinación de su monto en el presupuesto sea un tema álgido en la agenda política y en las discusiones de la Asamblea Legislativa.29 Por otra parte, su existencia y naturaleza caracteriza a El Salvador como uno de los países con un sistema mixto de financiamiento local, probablemente, con una alta dependencia de las transferencias. Para su distribución entre los municipios se aplican cuatro criterios: población (50%), equidad (25%), pobreza (20%) y extensión territorial (5%). Como puede apreciarse, se determinante la concentración poblacional del municipio.

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Estructura de los Egresos La información de gastos es excepcional. Para el año 2006 un cálculo de los gastos municipales los estimó en 9.6% en tanto que el gasto del Gobierno Central era la diferencia, es decir, el restante 91.4%.30

La última muestra contiene información con relación al gasto que aquí se suministran como un referente pero sin llegar a conclusiones al respecto. La limitación de los datos se ejemplifica por el hecho -ya mencionado-, que en la muestra son mayores los gastos corrientes que los de capital, sin embargo, por el peso del FODES y su distribución preferente para la inversión, los gastos de capital superarían a los ingresos corrientes en la mayoría de municipios que son los que tienen menores ingresos propios y son más dependientes de las transferencias. A este respecto, Alberto Enríquez indica que: “Un estudio publicado por FUNDE y FUNDAUNGO en enero del 2004, encontró que en el año 2001 con recursos del FODES se implementaron 5,522 proyectos en todo el país, ubicándose en el área rural de los municipios 2 de cada tres.31 Según este estudio, hecho en base a una muestra de 20 municipios seleccionados según la tipología aportada por Promude/GTZ32, combinando criterios de población, urbanización, nivel de vida y partido en el gobierno33, la inversión del FODES por parte de las municipalidades arroja los resultados siguientes: o Los fondos FODES se aplican de acuerdo a la ley, es decir, se orientan

prioritariamente a la dotación de obras y servicios públicos, así como a animar actividades sociales, económicas, culturales y deportivas de los municipios.

o En los años 2001 y 2002 el FODES alcanzó el 4.2% del Presupuesto Nacional,

lo que es un 30% más de lo gastado por la Presidencia de la República y 20% menos que la defensa nacional.

o En el 2001 las municipalidades ejecutaron el 77% de los recursos FODES, un

poco menos que el 84% que en promedio alcanzaron las instancias del gobierno central, pero similar al FISDL (78%) y superior al Ministerio de Obras Públicas (75%), ANDA (68%) y el Fondo para la Vivienda Popular (41%).”

El mismo estudio demostró que el 40% de recursos del FODES se invirtieron en infraestructura vial. Es importante destacar que estas transferencias están condicionadas en cuanto a su destino. La mayoría (75%) se emplea para financiar inversión y un 25% para gastos de funcionamiento.

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Como las transferencias para la inversión, metodológicamente, se consignan como ingresos de capital en los presupuestos municipales, se afirma que, como en Guatemala, son superiores los ingresos de capital y menores los ingresos corrientes. Síntesis En general se estima que en El Salvador predominan los ingresos no tributarios sobre los tributarios. No está clara la importancia entre los ingresos propios, las transferencias y el endeudamiento. Se espera que en los municipios pequeños el FODES será más importante, y ellos, más dependientes. De manera inversa en los municipios con ciudades mayores disminuirá la importancia y la dependencia de la transferencia. Dentro de los ingresos de capital, predominan las transferencias de las que se ha venido comentando. El endeudamiento, muestra una composición prudente y no parece ser, al menos para el sistema municipal en general, una fuente de inestabilidad financiera... El Salvador, se considera, cuenta con un modelo de financiamiento municipal mixto. Sus fuentes principales de ingresos son las transferencias, los ingresos no tributarios y los ingresos tributarios, en ese orden, según lo sugieren las muestras consultadas. La evolución del FODES muestra que, en el período analizado, se constituyó en el elemento más dinámico del financiamiento local, y además, su monto es significativo dentro del Presupuesto nacional y del Producto Interno Bruto. Obviamente, es necesaria la revisión de la estructura tributaria, tanto legal como operacional, pero a los problemas intrínsecos del régimen tributario podría sumarse el desaliento que pueda ocasionar la existencia de transferencias que potencian el desarrollo del gasto, usualmente acompañado del rédito político, en lugar de impulsar la recaudación que, en la fase de recaudación, puede representar un costo político, que, igualmente, se compensaría en el momento del gasto cuando este es productivo o percibido como tal.

6.1.4. Guatemala La información fiscal de Guatemala es parcial. Compilan información, principalmente, el Sistema de Administración Financiera –SIAF- y el Instituto de Fomento Municipal –INFOM-. Por otra parte, los registros contables son diferentes, y además, ambos difieren en datos, debido, a que el primer exige más formalismo para el registro de los datos y a que no están incorporadas todas las municipalidades y algunas que lo están no registran su información todos los años.

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La fuente de información principal para este estudio fue el informe “Presupuestos Municipales en Guatemala”, 2000-2003, de la Fundación Centroamericana de Desarrollo –FUNCEDE-. No obstante, los datos de los años se encuentran agregados y esto dificultó la integración de las cifras. Con todo, se integró información parcial que permitiera realizar análisis, empleando, además, información actualizada de transferencias y gastos de los fondos sociales. Además, se agregó información de un año anterior al período de estudio que, en consideración a las carencias se datos se agregó al plazo de estudio APRA este único caso. Estructura de los ingresos Los ingresos de capital son mayores a los ingresos corrientes. Esta particularidad, obedece, principalmente, al peso de las transferencias de capital, y a pesar de haber diferencias en los 3 años para los que se encontró información (1998, 1999 y 2003), en los tres los ingresos de capital superan el 50%.

Tabla 45 Guatemala: Estructura de los ingresos municipales


AÑO 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Total de ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100Ingresos Corrientes 27.5 32.14 nd nd nd 40.58 nd ndIngresos de Capital 60.2 56.61 nd nd nd 54.26 nd ndEndeudamiento 12.3 11.3 4.3 4.8 5.8 5.17 nd ndFuente: Elaboración propia con base en información oficial y de FUNCEDE. El endeudamiento, en general, refleja una disminución del año 1998-99 (12.3%, 11.3%), a menos de 6% en el período 2000-2003. Por su procedencia, las transferencias son la fuente de financiación más importante, seguida por los recursos propios. Para este estudio, se integró el total de ingresos con la suma de ingresos propios ordinarios reportados por el INFOM para el cálculo de las transferencias, más el monto de las transferencias reportados por el Ministerio de Finanzas Públicas.34Aun que hay una diferencia estos datos y los anteriores, proporcionalmente se mantiene la estructura de estos rubros.

Tabla 46 Guatemala: Ingresos municipales por procedencia


AÑO 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100

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Recursos propios 30.3 32.0 29.8 33.2 30.4 32.4 43.4 43.5Transferencias 57.4 56.8 65.9 61.9 63.8 62.4 56.6 56.5Endeudamiento 12.3 11.3 4.3 4.8 5.8 5.2 0.0 0 Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100Ingresos Tributarios 4.7 6.7 0.00 nd nd 8.54 nd ndIngresos No tributarios 17.6 20.0 0.00 nd nd 21.85 nd ndTransferencias 57.4 56.8 65.9 61.9 63.8 62.4 56.6 56.5Venta de activos y otros ingresos de capital 8.0 5.2 0.00 nd nd 2.06 nd ndEndeudamiento 12.3 11.3 4.3 4.8 5.8 5.17 nd ndFuente: Elaboración propia con base en información oficial y de FUNCEDE. En este sentido, en general, los municipios guatemaltecos son dependientes de las transferencias, y aquellas que se destinan a gasto corriente, en la práctica, subsidian el funcionamiento de las municipalidades. Desde luego, a mayor tamaño financiero de los municipios, menor es la incidencia de las transferencias y mayor es la autonomía fiscal por el lado de los ingresos. Por componentes, la particularidad de Guatemala, al igual que la tendencia de El Salvador, es que los ingresos no tributarios son mayores a los ingresos tributarios. Con ello, se debilita el concepto de gobierno local, pese a que la autonomía en el país es histórica y se consagra en la Constitución Política de la República.35

En conjunto, los componentes de ingresos más importantes son las transferencias y los ingresos no tributarios, en tercer lugar los ingresos tributarios, y al final, los ingresos por endeudamiento y la venta de activos y otros ingresos de capital. Las transferencias se integran, principalmente, por el aporte constitucional equivalente al 10% de los ingresos ordinarios del Estado, y por el 1.5% del impuesto al Valor Agregado.

Tabla 47 Guatemala Total de Transferencias

1998-2006 Millones de Q y de US $

Año Millones de Q Millones de US $ 1998 1,155.14 181.06 1999 1,296.53 175.68 2000 1,511.67 194.80 2001 1,771.60 225.70 2002 2,168.59 277.64 2003 2,205.16 278.14 2004 2,342.86 295.24 2005 2,801.00 367.14

2006* 3,225.94 424.47 Fuente: Elaboración propia sobre la base de estadísticas del Ministerio de Finanzas Públicas. Guatemala, 2007 *2006 cifras preliminares

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También se registran como tal, las coparticipaciones de varios impuestos, entre ellos, el de Petróleo y sus derivados así como el de Circulación de Vehículos y el IUSI. Este último, en la parte que aún recauda el Ministerio de Finanzas Públicas. La magnitud de las transferencias, aunado a la desactualización de los tributos locales a la producción (arbitrios), contribuyen a inhibir la recaudación local, que se concentra en el impuesto territorial y en los municipios más importantes. La estructura tributaria Los impuestos en Guatemala son diversos, entre ellos, hay cuatro que tienen aplicación general. Los otros son arbitrios municipales aprobados para cada municipalidad, en su mayoría gravan la producción y pueden variar entre sí. Los impuestos de aplicación general son: el impuesto sobre bienes inmuebles, el boleto de ornato, el de distribución de la señal de cable y, finalmente, el de colocación de anuncios en vías urbanas y extraurbanas.36

El impuesto territorial, que nacionalmente se identifica como impuesto único a los bienes inmuebles –IUSI-, ha sido trasladado gradualmente a las municipalidades desde 1994. A la fecha aún no lo recaudan todas las municipalidades, pero se han incrementado cada año más de ellas, y además, la que ya lo administran mejoran progresivamente sus registros de contribuyentes y sus prácticas de cobros. Esto contribuye a explicar el desplazamiento de los ingresos a la actividad económica por parte del impuesto territorial, que se aprecia en el año 2003, en comparación con los años 98 y 99, cuando su participación era minoritaria frente a los impuestos a la actividad económica. En este sentido, la tributación territorial que, como se indicó arriba, es el impuesto local por excelencia, se está consolidando. Es probable que el levantamiento catastral nacional y, la necesaria reforma legal para emplear esta información, puedan aumentar la recaudación, pues actualmente, en la mayoría de municipios no hay información catastral, se basan en registros de contribuyentes y como práctica para establecer los valores prevalece el autoevalúo, de modo que la tasa en la práctica se “negocia” entre contribuyentes y administraciones municipales.

Tabla 48 Guatemala: Estructura de los ingresos tributarios municipales


AÑO 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Ingresos tributarios 100.0 100.00 nd nd nd 100.00 nd ndA la propiedad 59.0 64.56 nd nd nd 75.36 nd ndA las actividades económicas 41.0 35.44 nd nd nd 24.64 nd ndFuente: Elaboración propia con base en información oficial y de FUNCEDE.

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Entre los impuestos a la actividad económica figura el boleto de ornato, un impuesto a los vecinos que se cobra conforme a su nivel de ingresos y que es de aplicación general. Los otros impuestos locales afectan a la producción, y en su mayoría, se desfasaron por la falta de actualización por parte del Congreso de la República. La apatía legislativa en el ámbito de la tributación local es una característica en común con El Salvador que contribuye al deterioro de los ingresos tributarios. Indicadores de ingresos La participación de los ingresos totales y tributarios nacionales, con relación a la producción, se caracterizaron por altibajos leves a lo largo del período. Con relación a la población, los ingresos per cápita, tanto del total de ingresos como de las transferencias, luego de haberse reducido del año 98 al 99, experimentaron un constante aumento aunque gradual.37

Las mismas variables municipales tienen un comportamiento similar aunque no se cuenta con todos los datos para el período. Sin embargo, puede observarse que los ingresos municipales no resultan significativos, y si lo son, por la razones apuntadas anteriormente, las transferencias, y con ellas, los ingresos municipales que integra ambos componentes.

Tabla 49 Guatemala: Indicadores fiscales nacionales y municipales

1998-2006 Porcentajes e indicadores per cápita

INDICADORES NACIONALES 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Ingresos Totales (% PIB) 9.8 10.4 10.7 11.1 11.4 11.0 10.8 10.3 10.9Ingresos Tributarios (% PIB) 8.8 9.4 10.0 9.7 10.6 10.3 10.1 9.7 10.2Ingresos Totales per cápita 173.4 171.3 184.4 201.7 225.4 226.9 238.2 257.0 295.5Ingresos Tributarios per cápita 156.7 154.5 171.6 176.3 209.4 211.4 223.1 240.6 275.2INDICADORES MUNICIPALES Ingresos Municipales (%PIB) 2.2 1.8 1.8 2.0 2.2 2.1 1.9 2.1 1.2Transferencias (% PIB) 1.2 1.0 1.2 1.3 1.4 1.3 1.1 1.2 1.2Ing. tributarios municipales (%PIB) 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0Ingresos municipales per cápita 38.4 30.2 30.2 37.3 44.1 43.0 42.0 51.1 32.6Transferencias per cápita 22.0 17.1 19.9 23.1 28.2 26.8 23.8 28.9 32.6Ing. Tributarios municipales per cápita 1.8 2.0 0.0 0.0 0.0 3.7 0.0 0.0 0.0Ing. municipales (% Ingresos Totales) 22.1 17.6 16.4 18.5 19.6 18.9 17.7 19.9 11.0Ing. trib, Munich. (% Ing. Tributarios) 1.2 1.3 0.0 0.0 0.0 1.7 0.0 0.0 0.0

Fuente: Elaboración propia con base en información del CMCA, de fuentes oficiales y de FUNCEDE.

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La comparación de ingresos tributarios locales contra los nacionales confirma la escasa importancia de los primeros. Sin embargo, los ingresos totales se aproximan al 20% de los ingresos nacionales, y por la relativa identidad que existe entre ingresos y gastos, el gasto municipal representa un porcentaje similar al del gasto nacional. Egresos o gastos La información de los gastos se concentra en el período 2000-2003 y su estructura refleja la composición de los ingresos que se analizó anteriormente. Los ingresos corrientes son inferiores a los ingresos de capital, y el servicio de la deuda, para el 2003, alcanzó niveles considerables. Los datos anteriores sugieren un posible sub-registro del endeudamiento en algunos años, pero también reflejan cierta imprudencia en el manejo del mismo. Anteriormente, el exceso de deuda ocasionó problemas en algunas municipalidades y es un fenómeno que se expresa principalmente cuando asumen nuevas autoridades que encuentran presupuestos comprometidos que reducen su capacidad de acción.

Tabla 50 Guatemala: Estructura de los egresos municipales y su destino


AÑO 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Egresos totales nd nd 100.0 100.0 100.0 100.00 nd NdCorrientes nd nd 33.5 29.9 27.3 31.69 nd NdDe capital nd nd 55.6 60.3 62.5 46.02 nd NdEndeudamiento nd nd 10.9 9.8 10.2 22.29 nd Nd Egresos totales nd nd 100.0 100.0 100.0 100.00 nd NdGastos de personal nd nd nd nd nd nd nd NdInversión real nd nd nd nd nd nd nd NdInversión financiera nd nd nd nd nd nd nd NdTransferencias nd nd nd nd nd nd nd NdOtros gastos nd nd nd nd nd nd nd NdGasto de la Deuda nd nd 10.9 9.8 10.2 22.29 nd ndFuente: Elaboración propia con base en información oficial y de FUNCEDE.

Los datos confirman que, en el diseño del gasto público, el papel principal de las municipalidades es la inversión y en menor medida la prestación de servicios. Este hecho tiene correspondencia con la naturaleza de los ingresos, y especialmente, con los condicionamientos de las transferencias, que únicamente permiten que,

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entre un 10% y 25%, se empleen para gastos de funcionamiento y el resto se destina para la inversión. Este diseño, en general, es congruente con la necesidad de universalizar los servicios municipales, como el agua potable, la infraestructura vial interna de los caminos vecinales, la recolección y tratamiento de los desechos sólidos, mercados y otras competencias. A pesar de la necesidad de ampliar las obras municipales de equipamiento urbano, también es necesario aumentar el gasto corriente. La debilidad de los ingresos propios y los bajos ingresos corrientes dificultan la contratación de personal calificado y la prestación de los servicios se torna deficiente. Los fondos sociales: una experiencia paradigmática En Centroamérica, como en toda la región, se crearon fondos sociales para apoyar la inversión, principalmente, para apoyar la inversión social y local. Este es ahora, otro componente de la estructura de financiamiento local. Guatemala, es un caso paradigmático en materia del uso de fondos sociales. Al contrario de otros países, creó una serie de instituciones de este tipo, que invierten en el territorio y con independencia de los gobiernos municipales. El más importante de los fondos, es el de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que se aplica a los proyectos planteados por el Sistema de Consejos de Desarrollo, uno de cuyos niveles, es el Consejo Municipal de Desarrollo, integrado por el Concejo Municipal y representantes de los Consejos comunitarios y de otras organizaciones públicas y privadas presentes y reconocidas en los municipios. En este contexto, la inversión en el territorio, descansa, principales en el financiamiento proveniente de las transferencias y en el gasto de los fondos sociales. La magnitud de estos últimos ha tenido un comportamiento creciente. (Vea anexo 3) Un esquema de integración, entre el gasto municipal y el nacional (de los fondos sociales), en el marco de los planes locales de desarrollo, constituiría una racionalización en el uso de los recursos y un esfuerzo potenciado para mejorar las condiciones de vida de la población. Síntesis En estos años, el modelo de financiamiento local guatemalteco, afirmó su carácter marcadamente dependiente de las transferencias de capital. En la década actual, contribuyeron a ello las reformas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, que aumentaron significativamente sus recursos. Adicionalmente, por el lado del ingreso, su régimen tributario es insuficiente en comparación con los ingresos no tributarios.

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El impuesto territorial tiende a consolidarse como base de la recaudación local, y en ese sentido, constituye un bastión para mejorar la autonomía fiscal en el futuro. Por el lado del gasto, el rol de las municipalidades, en función de las transferencias, se orienta principalmente hacia la inversión. Esto implica, en parte, una limitación para el mantenimiento de los servicios municipales en función de apoyar una mayor oferta de obras municipales. El gasto en el territorio, descansa, principalmente, en las transferencias hacia las municipalidades y en los recursos de los fondos sociales. En ese sentido, la integración de ambos en función de un instrumento racional de orientación del gasto, los planes de desarrollo, constituye una meta para mejorar la calidad del gasto y su impacto en la población. La modernización tributaria, entendida esta como una serie de cambios orientados a incrementar la recaudación local, y además, la modificación y transparencia en los criterios de distribución de las transferencias, aparece como el mayor desafío fiscal para fomentar un mayor nivel de autonomía fiscal. Algunas evidencian muestran que el endeudamiento constituye un problema para algunas municipalidades y su regulación, al igual que para toda gestión de políticas públicas, requiere de mayor y mejor información, así como un mayor grado de supervisión financiera.

6.1.5. Honduras La información fiscal de Honduras abarca el período 2002-2005, proviene de registros oficiales, por municipio, que fue necesario consolidar para obtener los indicadores relativos al conjunto de municipios. La información del último año (2005) requirió ajustes para hacerla compatible con los conceptos de registro de los años anteriores. También fue necesario subsanar algunas inconsistencias menores. Estructura de los ingresos municipales En los gobiernos locales hondureños los ingresos corrientes son mayores pero apenas ligeramente superiores al 50% del total de los ingresos. El indicador más alto, en el 2003, no alcanzó el 57%.

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Tabla 51 Honduras: Estructura de los ingresos municipales


AÑO 2002 2003 2004 2005Total de ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0Ingresos Corrientes 53.5 56.7 53.8 55.5Ingresos de Capital 23.6 22.3 23.3 33.7Endeudamiento 23.0 20.9 22.9 10.8Fuente: Elaboración propia con base en información del Ministerio de Gobernación y Justicia.

Los ingresos de capital son la segunda fuente de ingresos, entre el 22% y el 34% en el período. Pero el rasgo más significativo, el menos en comparación con los otros países, es el nivel anormalmente elevado de los ingresos por endeudamiento, entre el 20.9 y el 23% en el período 2002-2004. Y además, con una extraña volatilidad que se refleja en una caída drástica para el año 2005, cuando se redujo en una proporción cercana al 50% y se situó en 10.8%. Por su procedencia, los ingresos municipales son principalmente propios, con niveles superiores al 60% del total. Indicador que de manera general plantea un cierto nivel de autonomía fiscal. El endeudamiento, esta vez comparado con las transferencias, vuelve a mostrar la importancia de su magnitud puesto que únicamente en el último año es inferior a los recursos transferidos. En la estructura por componentes la participación del endeudamiento rivaliza como la principal fuente de ingresos con los rubros de ingresos tributarios en los primeros 3 años.

Tabla 52 Honduras: Ingresos municipales por procedencia


AÑO 2002 2003 2004 2005Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0Recursos propios 60.0 62.9 60.1 65.0Transferencias 17.0 16.2 17.0 24.3Endeudamiento 23.0 20.9 22.9 10.8 Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0Ingresos Tributarios 26.8 22.5 21.4 30.5Ingresos No tributarios 26.6 34.3 32.4 25.0Transferencias 17.0 16.2 17.0 24.3Venta de activos y otros ingresos de capital 6.5 6.2 6.2 9.4Endeudamiento 23.0 20.9 22.9 10.8Fuente: Elaboración propia con base en información del Ministerio de Gobernación y Justicia.

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Los registros contables originales desglosan el sistema hondureño de transferencias en tres rubros: transferencia del 5% de los ingresos del Estado38, que es el más importante; otras transferencias, y subsidios39.La transferencia del 5% se distribuye de acuerdo a parámetros objetivos como la población por ejemplo. Empero, se argumenta el incumplimiento del gobierno central que entrega un porcentaje menor. En los otros rubros la asignación es discrecional. Por lo tanto, la regulación y cumplimiento, así como la transparencia del sistema de transferencias es un reto para el movimiento municipal. Estructura tributaria En Honduras son seis los impuestos municipales, la mayoría de ellos afecta a la actividad económica, y son: Impuesto a los bienes inmuebles, impuesto personal único, impuesto sobre la industria, el comercio y los servicios; impuesto de extracción o explotación de recursos naturales y el impuesto pecuario. De la lista anterior los tres primeros son los más importantes encabezados por el impuesto a la industria, el comercio y los servicios. Este se cobra sobre el valor de las ventas.40

Se considera que los diferentes impuestos que gravan los diferentes sectores de la actividad económica con tasas diferenciadas para cada una de ellas, origina un alto grado de dispersión que ocasiona problemas de recaudación, especialmente, por la complejidad de la administración y la aplicación de diferentes criterios La evolución proporcional de los impuestos muestra un mayor dinamismo en los impuestos a la actividad económica en comparación con el impuesto territorial, comportamiento que tiene sentido con una reforma del Código Municipal que obligó a los municipios a “negociar” el impuesto con los contribuyentes. .

Tabla 53 Honduras: Estructura de los ingresos tributarios municipales


AÑO 2002 2003 2004 2005Ingresos tributarios 100.0 100.0 100.0 100.0A la propiedad 26.4 31.1 29.9 21.1A las actividades económicas 73.6 68.9 70.1 78.9Fuente: Elaboración propia con base en información del Ministerio de Gobernación y Justicia.

Indicadores de ingreso La comparación entre los indicadores nacionales y municipales, de ingresos totales y tributarios con relación a la producción, evidencia un comportamiento

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similar de manera que ambos niveles de gobierno son relativamente sensibles a los cambios en la actividad económica. En todo caso, los ingresos municipales con relación al PIB resultan relevantes, con proporciones superiores al 2.5%, en comparación con otros países que no llegan al 2% o al 1%. La importancia de los indicadores de ingresos municipales, resulta relativamente disminuida, dada la magnitud de los indicadores nacionales de ingreso que están entre los más altos de la región centroamericana. No obstante, los recursos locales muestran cierta tendencia de fortalecimiento en la comparación, puesto que variaron entre el 12% y el 15% con relación al total de ingresos nacionales.

Tabla 54 El Honduras: Indicadores fiscales nacionales y municipales


INDICADORES NACIONALES 2002 2003 2004 2005Ingresos Totales (% PIB) 19.4 19.6 20.3 20.5Ingresos Tributarios (% PIB) 15.9 16.3 17.1 16.9Ingresos Totales per cápita 196.6 205.6 226.1 249.1Ingresos Tributarios per cápita 161.5 170.8 190.3 205.7INDICADORES MUNICIPALES Ingresos Municipales (%PIB) 2.6 2.9 2.8 2.6Transferencias (% PIB) 0.4 0.5 0.5 0.6Ingresos tributarios municipales (%PIB) 0.7 0.6 0.6 0.8Ingresos municipales per cápita 26.7 30.0 31.0 31.2Transferencias per cápita 4.5 4.9 5.3 7.6Ingresos Tributarios municipales per cápita 7.2 6.7 6.6 9.5Ingresos municipales (% Ingresos Totales) 13.6 14.6 13.7 12.5Ingresos tributarios municipales (% Ing. Tributarios) 4.4 3.9 3.5 4.6Fuente: Elaboración propia con base en información del Ministerio de Gobernación y Justicia y del COMCA. Egresos o gastos

Tabla 55 Honduras: Estructura de los egresos municipales y su destino


AÑO 2002 2003 2004 2005Egresos totales 100.0 100.0 100.0 100.0Corrientes 48.1 46.7 41.2 38.0De capital 38.6 42.5 40.7 46.3Endeudamiento 13.4 10.9 18.1 15.7

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Egresos totales 100.0 100.0 100.0 100.0Gastos de personal 25.6 25.1 23.4 20.4Inversión real 36.3 40.7 37.3 21.6Inversión financiera 0.0 1.4 1.5 0.0Transferencias 7.5 6.2 6.5 1.8Otros gastos 17.1 15.8 13.2 40.4Gasto de la Deuda 13.4 10.9 18.1 15.7Fuente: Elaboración propia con base en información del Ministerio de Gobernación y Justicia.

Los gastos corrientes constituyen una proporción mayor de los gastos, sin embargo, en el 2005, los gastos de capital desplazaron a los gastos corrientes en importancia. Esto es producto de una tendencia de reducción de los primeros y del aumento de los segundos, lo que configura un panorama de tránsito que va de un modelo orientado al funcionamiento a otro orientado a la inversión. En el análisis por destino, el rubro de “otros gastos”, es el que está ocupando una mayor proporción de los recursos. Por su naturaleza, este agregado de gasto reclama una investigación profunda que permita desagregar sus componentes e identificar su posible impacto, por el momento, la información no permite emitir un juicio al respecto, salvo la necesidad de indagar en el asunto a la brevedad posible, dada la magnitud del mismo.

Síntesis Los ingresos corrientes se ubican ligeramente por encima del 50% del total de los ingresos por lo que constituyen el agregado más importante. Por su parte, los ingresos de capital, aunque predominan sobre los ingresos por endeudamiento, comparten con éstos el segundo lugar en importancia. Los ingresos tributarios, en el período, son similares a los ingresos no tributarios, por lo que está pendiente la consolidación de la potestad impositiva. Incluso, en un año, los ingresos por endeudamiento superaron a los ingresos tributarios, lo que alerta sobre la magnitud en el uso del endeudamiento. Esta preocupación se confirma con los niveles relativamente altos de servicio de la deuda como parte de la estructura de los gastos. Dentro de los ingresos tributarios, los impuestos a la actividad económica aumentaron su participación en tanto que disminuyó el nivel de aporte del impuesto territorial. Se esperaría lo contrario, atendiendo a la naturaleza local del impuesto a la propiedad y al incremento natural del valor de la tierra, pero estos

Finalmente, el servicio de la deuda alcanza, comparativamente con los demás países de la región, un nivel relativamente alto que sugiere la necesidad de revisar la gestión de la misma para que sea prudente y se eviten desequilibrios posteriores.

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factores no compensaron una reforma legal que redujo la capacidad de gestión municipal del impuesto. Los ingresos municipales resultan, en comparación con los demás países, relevantes con relación a la economía, la población y los ingresos del gobierno central. En este último caso, su importancia se ve disminuida por una mayor importancia de los ingresos nacionales. El modelo de financiamiento muestra la particularidad de un carácter mixto. Es decir, que existe cierto balance entre distintas fuentes de financiamiento. Esto es cierto para las siguientes fuentes de ingreso: ingresos tributarios, ingresos no tributarios e ingresos por endeudamiento. En materia de egresos, la información indica que los municipios están reduciendo los gastos en inversión real y moderadamente los gastos de personal. Estos recursos, se están destinando a otros gastos de capital, que conviene identificar con mayor precisión para emitir un juicio al respecto. En la práctica, la presencia de los municipios en la vida ciudadana se evidencian en la construcción de obras públicas y en la prestación de servicios, en estos casos, esto se refleja en los gastos de personal, en los gastos de inversión real, o bien, en las transferencias cuando se actúa a través de terceros. Dada la indeterminación de la cuenta de otros gastos, es difícil establecer la tendencia del rol que las municipalidades desempeñan en Honduras. Dados los relativamente bajos niveles de desarrollo humano que afectan en general a los municipios, se espera que Honduras adopte un modelo de mayor inversión en comparación con los gastos de funcionamiento.

6.1.6. Nicaragua La información fiscal de Nicaragua abarraca el período 2000-2006 proviene de registros oficiales y, como en otros casos, requirió de ajustes para homologar conceptos y variaciones de registro contable. Para algunos años la información es parcial ya que no existen registros oficiales de algunos componentes. Estructura de los ingresos municipales La información no permitió diferenciar los ingresos de endeudamiento. Este componente existe pero su magnitud se desconoce. En general predominan los ingresos corrientes, a excepción del 2004, en el que fueron mayores los ingresos de capital. Esto se asocia, principalmente, al incremento de las transferencias en ese año con relación al año anterior.

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Las transferencias establecidas por la Ley 466 del año 2003, específica un incremento gradual hasta transferir un 10% de los ingresos proyectados del Presupuesto Nacional. A partir del año 2005, el incremento se fijó en un 1% anual de modo que para el 2010 se espera llegar al 10%. El impacto de las transferencias, como recursos nuevos, necesariamente implica la reducción proporcional de los componentes de ingresos. No obstante, para el año 2006, tanto los ingresos tributarios como no tributarios mejoraron, lo que supone un comportamiento dinámico de los mismos. En este sentido se percibe cierta recuperación de autonomía fiscal, a pesar del efecto adverso que se espera de las transferencias en la recaudación local.

Tabla 56 2000-2006

Nicaragua: Estructura de los ingresos municipales Porcentajes

AÑO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Total de ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Ingresos Corrientes 56.9 56.5 66.3 58.8 47.0 50.2 61.9Ingresos de Capital 43.1 43.5 33.7 41.2 53.0 49.8 38.1Endeudamiento 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Fuente: Elaboración propia con base en información del INIFOM. A partir del 2003 se registran los recursos por transferencias y con ello se reducen los ingresos propios, especialmente en el 2004. De esa manera Nicaragua asumió un sistema mixto en las fuentes de ingresos municipales. Por otra parte, dentro de las transferencias se registran las donaciones que son considerables.

Tabla 57 2000-2006

Nicaragua: Ingresos municipales por procedencia Porcentajes

AÑO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Recursos propios 100.0 100.0 100.0 72.0 54.1 50.7 53.2Transferencias 0.0 0.0 0.0 28.0 45.9 49.3 46.8Endeudamiento 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Total de Ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Ingresos Tributarios 43.9 44.0 52.7 43.4 35.3 34.8 40.2Ingresos No tributarios Nd nd nd 15.4 9.3 9.2 10.8Transferencias 0.0 0.0 0.0 28.0 45.9 49.3 46.8Venta de activos y otros ingresos de .capital Nd nd nd 13.2 9.6 6.7 2.2Endeudamiento Nd nd nd 0.0 0.0 0.0 0.0Fuente: Elaboración propia con base en información del INIFOM.

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Estructura tributaria Nicaragua cuenta con múltiples impuestos: Impuesto a los Bienes Inmuebles, al Rodamiento, Impuesto sobre Ingresos, Ventas y Servicios, Impuestos de Matriculas y Licencias, Sobre Servicios Bancarios, Sobre Edificaciones, Sobre Espectáculos Públicos, sobre Capital Social de nuevas sociedades mercantiles o civiles.41

Tabla 58

2000-2006 Nicaragua: Estructura de los ingresos tributarios municipales

Porcentajes AÑO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Ingresos tributarios 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0A la propiedad 14.2 14.2 17.1 18.8 18.0 18.5 19.1A las actividades económicas 85.8 85.8 82.9 81.2 82.0 81.5 80.9Fuente: Elaboración propia con base en información del INIFOM.

Los impuestos más importantes son el de ventas, el de inmuebles y el de circulación o rodamiento.42En el período analizado el impuesto a la propiedad se incrementó de 14.2% en el 2000 al 19.1% en el 2006 y se redujeron los impuestos a la actividad económica que, sin embargo, se consideran importantes. Los impuestos a la actividad económica comprenden: Matrículas y licencias, Impuesto sobre ingresos y el Impuesto de rodamiento. Entre éstos, es el impuesto sobre los ingresos el que aporte mayores recursos tributarios. En el año 2006, el impuesto de Matrículas y licencias reportó una recaudación de 167 millones en moneda nacional; 915 millones el impuesto sobre ingresos, 20 millones el impuesto de rodamiento (que es el más bajo); y 280 millones del Impuesto de bienes inmuebles, segundo en importancia en la estructura tributaria. Indicadores de ingresos Como en el caso de Honduras, los ingresos tributarios y el total de ingresos, tanto del gobierno central como de los municipios, son agregados relativamente altos en el contexto de la región centroamericana. Los indicadores de ingresos municipales tienden a comportarse, proporcionalmente, de la misma manera que los de los ingresos nacionales, y a partir del 2003, gracias a las transferencias, los ingresos municipales son significativos con relación a la producción, la población y con relación a los ingresos totales del Gobierno Central.

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En el período, los ingresos municipales como proporción del total de ingresos nacionales, variaron entre un 17% (2000) y 22% (2005). Desde esta perspectiva son recursos significativos.

Tabla 59 Nicaragua: Indicadores fiscales nacionales y municipales de ingresos


INDICADORES NACIONALES 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Ingresos Totales (% PIB) 15.0 13.9 15.0 16.4 17.2 18.1 18.8Ingresos Tributarios (% PIB) 14.5 12.7 13.5 15.2 15.8 16.8 17.5Ingresos Totales per cápita 116.3 109.9 114.8 126.4 142.6 161.1 180.2Ingresos Tributarios per cápita 112.0 100.7 103.4 117.2 131.1 149.4 167.4INDICADORES MUNICIPALES Ingresos Municipales (%PIB) 2.6 2.6 2.2 2.9 3.8 4.0 3.6Transferencias (% PIB) 0.0 0.0 0.0 0.8 1.7 2.0 1.7Ingresos tributarios municipales (%PIB) 1.2 1.2 1.2 1.3 1.3 1.4 1.5Ingresos municipales per cápita 20.4 20.8 17.1 22.5 31.1 35.6 34.9Transferencias per cápita 0.0 0.0 0.0 6.3 14.3 17.6 16.3Ingresos Tributarios municipales per cápita 9.0 9.2 9.0 9.8 11.0 12.4 14.0Ingresos municipales (% Ingresos Totales) 17.5 18.9 14.9 17.8 21.8 22.1 19.3Ingresos tributarios municipales (% Ing. Tributarios) 8.0 9.1 8.7 8.4 8.4 8.3 8.4Fuente: Elaboración propia con base en información del INIFOM y del CMCA.

Egresos o gastos Como se desconoce la información específica de endeudamiento, la estructura de los egresos comprende únicamente a los gastos corrientes y a los de capital. Hasta el año 2003, los gastos de funcionamiento eran mayoritarios, posteriormente, y por efecto de las transferencias, los gastos de capital se tornaron en mayoritarios. Por componentes, los gastos en inversión real son los mayoritarios, alrededor del 50% del gasto a partir del 2003, que es cuando se inició el registro de las transferencias hacia los municipios. Los gastos de personal les siguen en importancia, y, como el caso de Honduras, los Otros gastos, son el tercer destino de los recursos. En este caso, es posible que en dicho rubro se registre el servicio de la deuda. Esta afirmación se fundamentó en el hecho que, para el 2006, habían registrado en esa cuenta unos 16 millones de Córdobas en préstamos concedidos por las municipalidades. El aspecto más significativo, es que a partir del 2003, los municipios se tornaron en inversores lo cual privilegia las obras por encima de los servicios.

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Síntesis En Nicaragua, en el período de estudio, están presentes dos tendencias en el ámbito fiscal local. El primero de ellos es una fiscalidad bastante desarrollada, con base en impuestos a la propiedad y a la actividad económica. Esta tendencia está presente en los tres primeros años, en ausencia de las transferencias.

Tabla 60 2000-2006

Nicaragua: Estructura de los egresos y su destino Porcentajes

AÑO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Egresos totales 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Corrientes 56.8 60.8 52.1 51.3 37.8 42.6 43.6De capital 43.2 39.2 47.9 48.7 62.2 57.4 56.4Endeudamiento 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Egresos totales 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Gastos de personal 31.6 36.2 32.1 29.9 22.1 24.6 22.9Inversión real nd nd Nd 45.8 52.6 54.9 53.2Inversión financiera nd nd Nd 0.0 0.0 0.0 0.0Transferencias 4.2 6.6 4.6 4.3 5.2 2.4 7.7Otros gastos 21.0 18.0 15.3 19.9 20.1 18.1 16.3Gasto de la Deuda nd nd Nd 0.0 0.0 0.0 0.0Fuente: Elaboración propia con base en información del INIFOM. La segunda tendencia, es la introducción del sistema de transferencias a partir del 2003, pero que al año siguiente, al duplicarse, modificaron la estructura de ingresos y las finanzas municipales. En atención a lo anteriormente expuesto, se puede calificar al modelo de financiamiento municipal nicaragüense, como mixto, de manera similar al de Honduras, con la diferencia que, este caso, el balance se produce entre las transferencias y los impuestos locales. Además, de un impacto no determinado de las donaciones y del endeudamiento Por el lado del gasto, la presencia de las transferencias significó la reorientación de los municipios hacia la inversión y hacia otros gastos –que posiblemente incluyen rubros importantes en concesión de préstamos y de endeudamiento-, de modo que eso supone un efecto importante en la organización y operación de las administraciones edilicias. El fortalecimiento financiero en Nicaragua es congruente con un volumen de competencias sumamente amplias. El problema principal, por tanto, es el fomento del desarrollo económico descentralizado, de actividades económicas que, por un lado, generen desarrollo local, y por el otro, fomenten una base tributaria mayor

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para consolidar el financiamiento municipal. Este último, proveería a las municipalidades de los recursos para, a su vez, contribuir al sostenimiento en el tiempo del desarrollo local.

Quinta parte

7. Finanzas, competencias, asociacionismo y capacidades En esta sección, se incluye el análisis regional de los temas abordados. En principio, se analiza regionalmente, el comportamiento de las finanzas municipales que, en la parte anterior se abordó desde una perspectiva nacional. Posteriormente, se incluyen apartados relativos al asociativismo municipal, con énfasis en el avance de las mancomunidades, así como de la descentralización de competencias y, finalmente, se esboza una evaluación somera del estado de las capacidades municipales. En cada uno de los temas, y atendiendo al criterio de su especificidad, se elaboraron las conclusiones de forma separada al final de cada uno de los apartados.

7.1. Análisis fiscal En el período de análisis, y empleando los datos oficiales y disponibles para tales años, se encontraron las siguientes tendencias o hallazgos:

Tabla 61 Centroamérica: Total de Ingresos corrientes municipales y de las

ciudades mayores 2005

En millones en la monedad de curso legal de cada país y % País Ciudades Ciudad % Total país Guatemala Guatemala 419.9 19.5 2,155.1El Salvador San Salvador 44.6 59.1 75.4Honduras San Pedro Sula 594.5 26.3 2,259.1Honduras Tegucigalpa 616.2 27.3 2,259.1Nicaragua Managua 937.1 57.3 1,634.2Costa Rica San José 22,428.8 22.0 102,169.6Panamá Panamá 59.3 59.4 99.9Nota: La participación de San Salvador está sobreestimada porque la información de ingreso total se refiere a 23 municipios de 262. El valor de ingresos los corrientes se sustituyó por el valor de ingresos totales. En Guatemala los ingresos municipales son los ingresos ordinarios propios. Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Gobernación y Justicia (Honduras), Alcaldía de San Salvador; Olman Rojas (Costa Rica), MEF (Panamá); INIFOM (Nicaragua) y Edgar Balsels (Guatemala)

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7.1.1. Concentración de los ingresos En la región persiste una acentuada concentración de los ingresos en las ciudades capitales. En Guatemala y El Salvador –pero especialmente en el segundo-, los datos están sobreestimados debido a la información disponible. No obstante, la tendencia implicaría que ambas ciudades se mantienen como los polos centrales dominantes. En las ciudades es donde mayor es la base tributaria municipal, mayores son las recaudaciones de impuestos y el cobro de los servicios municipales. La concentración, por encima del 20% (San José y Guatemala), supone que en el análisis municipal de cada país, no es lo mismo estudiar al sector con las capitales que sin ellas. La concentración de ingresos tributarios y de tasas municipales, en estos municipios, por ejemplo, permite establecer con mayor claridad la debilidad fiscal del resto de municipios, cuya autonomía se reduce en la misma medida. Esta situación, de debilidad extrema de la mayoría de los municipios, se produce en Panamá y en Nicaragua, donde la concentración de ingresos corrientes supera el 50% del total de los mismos. Obviamente, luego de las ciudades capitales, otras ciudades, también tienen ingresos importantes, aunque sustantivamente menores a las ciudades capitales (la excepción es San Pedro Sula que disputa la primacía a Tegucigalpa). Pero al final, la mayoría de municipios pequeños y/o rurales de la región, tendrían menores ingresos corrientes y menores ingresos propios: Proporcionalmente tendrían mayores transferencias y, en general, sus finanzas suelen ser precarias y más dependientes aunque su problemática sea compleja. Un buen ejemplo de lo anterior son los municipios limítrofes que cuentan con un flujo considerable de población inmigrante que crea importantes demandas de servicios municipales.

7.1.2. Modelo de financiamiento: Las transferencias En materia de financiamiento municipal en la región centroamericana, el hecho más relevante, es la introducción de sistemas masivos de transferencias del Gobierno Central hacia las municipalidades. La única excepción es Panamá, en donde las transferencias constituyen subsidios para complementar los insuficientes ingresos de la mayoría de los municipios, aunque estos aportes son, en conjunto, poco significativos. Costa Rica cuenta, dentro de su sistema de transferencias, con un fondo específico para infraestructura vial que constituye su principal componente. Se trata, por tanto, de un sistema de transferencias de naturaleza sectorial, que complementan otros elementos menores, como la participación en el impuesto al banano o las partidas específicas.

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Para la entrega del fondo vial, se requiere la participación de las Juntas Viales, nombradas por las autoridades municipales, para su operación o entrega de fondos. Este mecanismo es un factor que apoya la participación como ya lo hace la aplicación de la figura de los Concejos de Distrito y, con ello, se crean las condiciones para un mayor involucramiento de la ciudadanía en los asuntos públicos locales.

Tabla 62 Centroamérica: Transferencias con relación a los ingresos totales

1999-2006 %

Transferencias 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Costa Rica 12.1 11.7 12.1 12.6 10.1 8.5 10.6 9.7 Panamá Nd Nd 5.1 4.0 5.1 5.1 4.9 6.8 El Salvador Nd Nd Nd 31.6 37.4 35.5 71.1 nd Guatemala 56.8 65.9 61.9 63.8 62.4 56.6 56.5 Nd Honduras Nd nd Nd 17.0 16.2 17.0 24.3 Nd Nicaragua 00 00 00 00 28.0 45.9 49.3 46.8 Fuente: Elaboración propia con base en la información de las tablas anteriores.

Los países en los que las transferencias constituyen un componente significativo dentro del total de ingresos son: Guatemala, Nicaragua y El Salvador. Y aquellos, en los que las transferencias constituyen un ingreso más, sin que sean significativos o determinantes de los ingresos son: Honduras y Costa Rica. Panamá, que cuenta con un sistema marginal de transferencias o subsidios

Tabla 63 Transferencias a los Gobiernos Subnacionales

(Porcentaje del total de ingresos) Países Industrializados 39 América del Norte 30 Europa del Este 27.2 Asia 46.2 África 35.5 Años Costa Rica (1995-2001) 12.1 El Salvador (1997-2001) 52.8 Guatemala 1987-1999) 54.2 Honduras (1995-2001) 18.8 Nicaragua (1997-2001) 17.3 Panamá 1995-2000) 3.4 Promedio Centroamericano 34.7 Fuente: El Gasto Municipal en Centroamérica y República Dominicana. Leonardo Letelier. BID, 2007

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A una conclusión similar arribó un estudio del BID que encontró a Guatemala y El Salvador como los más descentralizados desde la perspectiva de las transferencias. Estas constituían más del 50% del total de los ingresos locales. En contraposición Panamá lo ubicó en el extremo opuesto (3.4%).

7.1.3. Estructura tributaria En la experiencia internacional se considera que el impuesto territorial, por su inamovilidad, es un tributo local por excelencia. En este sentido, los ingresos tributarios se analizaron identificando el impuesto territorial y denominando, al resto, impuestos a las actividades económicos, pues en general se relacionan con ella, gravan las actividades, los productos, la circulación o los ingresos.

Tabla 64 Centroamérica: Resumen de tendencias de la estructura

tributaria Incremento (+)/Decremento (-)

1999-2006 Impuesto

País Territorial Actividades Económicas

Costa Rica + - Panamá No tiene No aplica Nicaragua + - Honduras (+/-) (-/+) Guatemala + - El Salvador No tiene No aplica Fuente: Elaboración propia con base en la información de las tablas anteriores.

Panamá y El Salvador carecen de impuestos a la propiedad. Esta es una falla en sus estructuras tributarias locales y su instauración debe ser un tema en la agenda política y legislativa, es una veta fiscal para el futuro. De los cuatro restantes, Guatemala, Nicaragua y Costa Rica, experimentan un aumento en la participación de estos ingresos en comparación con los impuestos de actividades económicas. Honduras, es el único caso que muestra una participación descendente, de donde deriva la necesidad de revisar su gestión.

7.1.4. Egresos La estructura general de los egresos, para la cual se dispone de mayor información, permite identificar los siguientes casos:

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En Costa Rica, Panamá y El Salvador los gastos de funcionamiento son mayores que los de capital, aunque para el último de ellos, la situación podría encontrarse en el margen, entre este grupo y aquellos países con mayores gastos de capital. Nicaragua y Honduras, en el período, transitaron de una estructura con mayores gastos corrientes a una estructura donde ahora tienden a ser mayores los gastos de capital. Guatemala está en esta situación desde antes, probablemente, porque sus transferencias así lo determinaron y datan de más tiempo atrás (1986).

Tabla 65 Centroamérica: Resumen de las tendencias de los egresos

municipales Signos de aumento o disminución

1999-2006 Tendencia de los componentes de

egresos Países Corriente Capital Deuda

Costa Rica + - +/- Nicaragua +/- -/+ nd Honduras +/- -/+ ++ Guatemala - - + El Salvador - + + Panamá + - - Fuente: Elaboración propia con base en la información de las tablas anteriores.

En general, la estructura del gasto, orientada a la inversión, responde más a aquellos contextos, en los que es más necesario aumentar la cobertura de los servicios públicos municipales, mediante la ampliación de la inversión o la construcción de las obras de infraestructura en áreas como el abastecimiento de agua potable, las instalaciones para el tratamiento de los desechos sólidos, los trenes de aseo, los mercados, rastros, cementerios y otros. Por el contrario, en Panamá y Costa Rica, en donde dichos servicios se han generalizado, provistos por el gobierno local o el nacional, la importancia de la inversión es menor con relación al funcionamiento para asegurar la calidad en la prestación de los servicios. Sin embargo, hay que diferenciar entre la importancia o nivel de la inversión, y el uso preferente de mecanismos centralizados. Al menos en Costa Rica, las transferencias para el mantenimiento de los caminos apoya la inversión por la vía local. En Panamá, por el contrario, lo que acontece es que la inversión descansa en el gobierno central que se apoya, para dirigirla o priorizarla, en los representantes de

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los corregimientos. Por esta vía, se relaciona directamente con las comunidades, o bien, les traslada o les permite aplicar a fondos mínimos para obras de pequeña escala, al margen de las municipalidades. Este uso preferente de mecanismos centralizados, equivale al uso de los fondos sociales, o de los Ministerios y Secretarías, para efectuar obras que pueden desarrollarse localmente.

7.1.5. Endeudamiento Con relación al endeudamiento, Honduras destina una proporción relativamente alta a sufragar su costo o servicio. Tomando en cuenta que los municipios de Honduras, por ley, no pueden destinar al pago de la deuda, más allá del 20% de sus ingresos ordinarios, las cifras que la contabilidad indica, que son para todos los municipios y que en algunos años superan ese nivel crítico, indican que los municipios hondureños, o por lo menos algunos de ellos, se encuentran altamente endeudados y en condiciones de generar una eventual crisis en esta materia. En parte, la conclusión anterior, basada en el análisis estadístico de las finanzas del país, encuentra eco en un estudio vinculado al rol de los municipios en el combate a la pobreza: “La deuda total casi se cuadruplicó en 7 años y ese crecimiento se basó en la contratación de deuda externa básicamente para el Distrito de San Pedro Sula que pasó de L$ 183 millones en 1996 a L$ 1.232 millones en 2003. El saldo total de la deuda de este municipio llegó a L$ 1.523 millones (70,8% del total) en el último año y el resto de la deuda se concentra en Distrito Central con L$ 416 millones (19,3%) y otros municipios (entre ellos Puerto Cortés) con L$ 213 millones (9,9%).”43

Por otra parte, una publicación de prensa externaba las principales preocupaciones del gobierno nacional con relación al endeudamiento de los municipios y en particular, de San Pedro Sula.44

En Guatemala y El Salvador, el gasto de la deuda es significativo. Para el primero, la bancarrota de algunas municipalidades es un tema recurrente que descubren las autoridades electas. En el caso de El Salvador, el endeudamiento es importante por la magnitud de pago que se hace con recursos de las transferencias. En Panamá el endeudamiento es irrelevante, y a esa situación tienden los municipios en Costa Rica.

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7.1.6. La experiencia internacional El problema crucial, aunque no el único, es el problema de aumentar los ingresos, especialmente, los ingresos por impuestos que no conllevan una contraprestación directa para el contribuyente. Este es un desafío técnico, político, pero también de mentalidad, de saber y entender que es necesario recaudar e invertir adecuadamente los recursos públicos, puesto que las transferencias, importantes y necesarias, no sustituyen la recaudación propia. Ilustra la posibilidad de aumentar la recaudación local, en una realidad no tan diferente a las realidades de la región, la experiencia del Proyecto Finanzas Municipales, apoyado por la USAID, en Paraguay.45

Esta experiencia, partiendo del apoyo de las autoridades locales, lista las siguientes acciones recomendadas para aumentar la recaudación municipal:

Un programa con el apoyo pleno de las autoridades municipales. La mayor claridad posible del marco legal o normativo de los impuestos Introducción y mejoramiento de herramientas de recaudación,

especialmente, en el ámbito de la información actualizada y precisa de los contribuyentes y del o los objetos de recaudación, principalmente, de los grandes contribuyentes. Entre otras, son fundamentales los catastros actualizados, las fotografías aéreas, registros de contribuyentes entres otros

El desarrollo o mejoramiento de los procedimientos de gestión de la información y de cobranza. Entre ellos, sistemas informáticos y de notificación.

La modernización de la administración financiera: el desarrollo de un organigrama claro, el respeto de las normas y decisiones tomadas en los niveles jerárquicos técnicos, la capacitación y motivación del personal, los cursos de liderazgo y otros.

El establecimiento, mejora y aplicación de los mecanismos coercitivos legales, mediante un módulo contencioso a cargo de la oficina legal del municipio.

Paralelamente, aumentar la participación y la aplicación de los mecanismos de planificación participativa y de rendición de cuentas. Así como procurar, la contratación de mano de obra y de empresas locales, por concursos abiertos y claros para elegir la mejor opción, con el objeto de fomentar el desarrollo económico local.

En la experiencia en Paraguay, luego de 2 años de trabajo en 32 municipalidades, la recaudación aumentó en promedio el 70% en el año 2004 en comparación con el año anterior. En los primeros 12 municipios que recibieron asistencia, la recaudación del impuestos territorial y de patentes comerciales, se incrementó entre el 48% y el 130%, con un promedio de 83%.

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La municipalidad que reportó mayores ingresos en el período anterior fue Villarrica, con una recaudación de 2,820.6 millones de guaraníes, en el período siguiente, con el apoyo del proyecto, la recaudación aumentó 2,444.5 millones más, para un total de 5,265.1 millones de guaraníes, equivalente a un incremento porcentual de 86.7%.

7.1.7 Conclusiones En la región, al igual que en los países, el tamaño financiero de los municipios es diverso, como diverso es el mundo local en variables tales como la extensión física, el tamaño poblacional y las características territoriales o culturales Y en general, los recursos municipales son poco relevantes lo que confirma una notoria insuficiencia de los mismos con relación a las competencias y servicios municipales. La dispersión presupuestaria incluye a un grupo reducido de municipios en donde se concentran los mayores ingresos (municipios con ciudades sedes de gobierno o de alta densidad económica), a un grupo numeroso donde son menores los recursos, y a un grupo emergente de municipios con ingresos medios. La principal fuente de ingresos en la región, en el período estudiado, es el fondo que por transferencias les aporta a los municipios el Estado, a través de aportes provenientes del presupuesto nacional y de participaciones en impuestos recaudados desde el ámbito municipal, además de otros componentes específicos como los aportes de empresas portuarias. La insuficiencia de ingresos, característica de la mayoría de municipios, es un problema que intentan subsanar las transferencias, empleando en su cálculo, variables como la cantidad de población, de lugares poblados o indicadores de ingreso. De igual forma, los Estados procuran orientar el gasto de los ingresos municipales, en áreas que consideran prioritarias, generando con ello una serie de condicionantes, principalmente, de limitación en la distribución entre los gastos para inversión y los de funcionamiento. En el ámbito de la tributación local, en la región se observa un sistema mixto entre el impuesto territorial y los impuestos a la actividad económica. Donde destaca la ausencia aún del impuesto territorial en El Salvador y en Panamá. Esto refleja que esta es un área de escasa atención en el diseño financiero de los estados centroamericanos que demanda esfuerzos de modernización. En el modelo de gasto dos países, Panamá y Costa Rica se orientas más al gasto corriente. Las municipalidades de Guatemala y El Salvador son más inversoras, y Honduras y Nicaragua tienden hacia un mayor gasto en inversión. Como se señaló, esta tendencia es congruente con las necesidades de equipamiento urbano o de obras de infraestructura para ampliar la cobertura. Pero también

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responde al rol que se les asigna a las municipalidades, por ejemplo, los fondos sociales, con apoyo de los Representantes, sustituyen la inversión del municipio en Panamá, y el gobierno central de Costa Rica asume, igualmente, las principales obras de los servicios públicos. El endeudamiento es un instrumento de apoyo a la financiación, con una escasa participación en Costa Rica y Panamá, pero con indicadores alarmantes para Guatemala, El Salvador y, especialmente, para Honduras. A la luz de los hallazgos anteriores, los principales desafíos fiscales en los municipios de la región son: Lo primero es relevar el tema del fortalecimiento fiscal de las municipalidades, de modo que sea factible modernizar el sistema financiero local. Segundo, mejorar los sistemas de transferencias en función de las necesidades de los municipios y de los esfuerzos de recaudación de los gobiernos locales. Tercero, mejorar el uso prudencial de los recursos por endeudamiento en aquellos países donde muestra un comportamiento alarmante. Esto implica el ejercicio responsable de la autonomía financiera. Cuarto, asegurar la sostenibilidad de los servicios municipales, estableciendo tarifas reales para los mismos, y. Quinto, rediseño de la tributación municipal, con énfasis en el impuesto territorial, de modo que sea mayor la autonomía fiscal y mayor el compromiso con los vecinos o residentes.

7.2. Asociativismo en la región En Centroamérica, el movimiento asociativo municipal cuenta con expresiones organizativas en el ámbito regional, nacional y local. En el sistema regional existen 3 organizaciones: La Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA), la Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe (FUMDEMUCA) y, más recientemente, el Instituto para el Desarrollo Local de Centroamérica (IDELCA). Además, existe la Conferencia por la Descentralización y desarrollo local en Centroamérica, que más que una organización es un punto de encuentro y de intercambio en la región centroamericana, integrado por mesas nacionales que a su vez lo conforman diferentes sectores involucrados en el desarrollo local: gobiernos municipales, organizaciones del gobierno central y entidades de la denominada sociedad civil.

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Figura 4

En cada uno de los países de la región, los municipios se organizan en una Asociación Nacional de Municipios: Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala (ANAM), la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES), la Asociación Nacional de Municipalidades

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de Honduras (AMHON), la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC), la Unión de Gobiernos Locales de Costa Rica (UNGL) y la Asociación de Municipalidades de Panamá (AMUPA). En Guatemala, además, existe, en el ámbito nacional, la Asociación de Alcaldes y Autoridades Indígenas (AGAAI), en proceso de fortalecimiento y que participa, reconocida por la legislación, como miembro de la Comisión de cálculo matemático, que establece los montos de las transferencias a distribuir entre los municipios del aporte constitucional. Igualmente, existe la Asociación de Mujeres Municipalistas de Guatemala. Ambas con un contenido intercultural y de género, respectivamente. Las asociaciones nacionales tienen, esencialmente, un contenido gremial, y con es intención, desarrollan una agenda de defensa y promoción de los intereses de sus asociados, además, de incidir en la agenda política relacionada con el desarrollo municipal y el fortalecimiento municipal.

7.2.1. Agendas municipales: análisis y actualización Una excelente aproximación al avance y estado de situación de la agenda municipal en la región,46 analiza la agenda municipal gremial y la de incidencia, las subdivide en política, financiera y administrativa. Estima los resultados en función de 3 resultados: metas cumplidas, sin avance y avance parcial. Algunas metas son relativamente rígidas, sin embargo, otras, son metas continuas que constituyen una actividad permanente. Por ejemplo, la meta de alcanzar que los concejos municipales se integren con representantes de diferentes partidos, incluye una reforma legal que difícilmente se modifica una vez lograda. Otra cosa es el fomento del asociativismo, que puede llegar a variar de un ciclo electoral a otro y que constituye una acción permanente destinada a evitar el deterioro del gremialismo o procurar su consolidación o avance. En la agenda política, la elección directa de los alcaldes y la proporcionalidad multipartidaria en los concejos son las metas con mayores avances. En la segunda de ellas, la única excepción es El Salvador. La diferenciación de las fechas electorales de las elecciones municipales se encuentra en un nivel intermedio, pero en países, como Guatemala, esta no es una demanda significativa impulsada por las municipalidades. La participación de la sociedad civil partidos locales y otras metas relacionadas con los partidos mostraron un avance parcial o menos claro. En general, puede decirse, que la agenda política avanzó significativamente, especialmente en materia de democratizar la gestión municipal, mediante la generalización de las elecciones de las autoridades municipales y el avance de la representación proporcional.

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En el ámbito financiero, con excepción de Panamá y Costa Rica, los países cuentan con sistemas de transferencias directas del presupuesto y/o de impuestos compartidos. Sin embargo, Costa Rica cuenta con el impuesto compartido de los combustibles para el tema de los caminos o calles. En Panamá, existen subsidios. Las tasas por servicios las fijan de manera autónoma, con la limitación que las mismas tienen como propósito la recuperación y sostenibilidad de los servicios que remuneran. En general, los ingresos por estos conceptos son menores a los costos. Por otra parte, las contribuciones por mejoras, que son aportes de los vecinos en la construcción de obras, no se registran en Panamá pero si en los demás países. En suma, en el ámbito financiero, las transferencias significaron mayores ingresos para los municipios (salvo Panamá), y subsisten los problemas de la falta de autonomía en la aprobación de los presupuestos municipales en Costa Rica y en Panamá, y de actualización de las tasas en la mayoría de municipios de la región. En el ámbito administrativo, un cambio importante, es que en todos los países, los servicios, por regla general, se pueden prestar directamente o contratar a particulares. De hecho en competencias como los cementerios es usual que coexistan empresas privadas y municipales. Con relación a la devolución de servicios, se encontraron pocos cambios. En general, prevalece un sistema de competencias compartidas entre los gobiernos centrales y municipales desde la perspectiva legal, y existe confusión en la asignación de algunas de ellas, por el hecho de emplear términos que no definen con claridad los alcances de las obligaciones municipales. Por ejemplo, la amplitud del marco competencial en Nicaragua, es un hecho reconocido lo mismo que su interrelación con las competencias del gobierno central. Ejemplos del ejercicio de nuevas competencias asumidas por los municipios son: la regulación del tránsito urbano en Guatemala, la entrega de algunos sistemas municipales de agua en El Salvador, en Honduras y en el municipio de Boquete en Panamá. Una competencia novedosa es la policía municipal en Costa Rica, como una contribución al tema de seguridad. Más adelante, se aborda la descentralización de servicios de manera más amplia. Finalmente, la agenda gremial, como se indicó, es una agenda permanente, en la que es necesario siempre fomentar y consolidar la gremialidad. No obstante, a diferencia de los años 90, ahora los municipios y sus organizaciones se encuentran posiciones en los escenarios políticos de la región. Esta aseveración se sustenta en la existencia de programas de descentralización y fortalecimiento municipal en los diferentes países y la participación o beligerancia que tienen las asociaciones en dichas políticas o instancias de diálogo con los gobiernos centrales o sus instituciones.

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Las asociaciones nacionales de municipalidades, normalmente cuentan con asociaciones intermedias, que se establecen como interlocutores frente a los niveles “intermedios” de gobierno, en los departamentos o provincias, y que desarrollan agendas más específicas con cierta coordinación con las asociaciones nacionales y las autoridades del gobierno central.

7.2.2. Mancomunidades Las formas asociativas más destacadas en el período de estudio, han sido las mancomunidades. Se trata asociaciones municipales que se organizan, principalmente, alrededor de la prestación de un servicio conjunto en forma conjunta.

Tabla 66

Centroamérica: Número y temporalidad de las mancomunidades

Números absolutos

El Salvador Guatemala Honduras

no aplica No aplica no aplica

1 No aplica no aplica

10 3 12

33 11 43

44 14 55

omunidades. Sistematización crítica y propuesta. Agosto 2006. p. 5. Y Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento , y del segundo, se extrajeron los datos para Nicaragua y Panamá.

En la región existen diversas formas asociativas, algunas de ellas, de acuerdo al concepto general anterior, se aglutinan y prestan un servicio conjunto a los vecinos (empresas intermunicipales) y se identifican como mancomunidades aunque se considera que estas formas de organización se deben aglutinar en torno a la formulación y aplicación de políticas municipales conjuntas. En otros casos, desarrollan agendas políticas o gremiales sectoriales y/o las combinan con las políticas municipales y servicios compartidos.

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Esta dispersión de formas organizativas genera confusión y dificultades de medición. En El Salvador, por ejemplo, se incluyen como mancomunidades a las diversas formas de organización. En Nicaragua, por el contrario, se separaron aquellas formas de organización que más responden a la naturaleza de las mancomunidades, de entre una de más variadas y diversas formas de asociación municipal. Como puede observarse en la tabla, el auge de las mancomunidades se encuentra principalmente del año 2000 a la fecha. Aunque algunas ya existían anteriormente. Es en Honduras en donde mayor ha sido el auge de éstas organizaciones, seguido de El Salvador. No obstante, como se mencionó, Nicaragua47 cuenta con una enorme cantidad de formas asociativas de modo que en un sentido amplio cuenta con numerosas organizaciones municipales. Para Costa Rica, al año 2006, las mancomunidades, entendidas como “federaciones”, estas serían 14, similar al número de Guatemala. Y en Guatemala, donde no existe un registro de mancomunidades, su número ahora es mayor. Como mínimo, se conocen dos mancomunidades adicionales: la mancomunidad de municipios del Sur y la mancomunidad de municipios de Rethaluleu. Se trata de un proceso muy dinámico y su impacto aún no se percibe en toda su dimensión, puesto que muchas se encuentran en sus fases iniciales de conformación y planeación.

7.2.2.1 Características de las mancomunidades Las mancomunidades en la región surgieron principalmente de dos iniciativas, de los gobiernos locales por asociarse y por patrocinio o promoción de la cooperación internacional. En este último caso, por conducto principalmente de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y el apoyo técnico de la Fundación DEMUCA. En Costa Rica y en Guatemala, además, complementan el interés municipal y de los cooperantes, en el surgimiento de las mancomunidades, las entidades del gobierno central en coordinación con la cooperación internacional. El impacto de la cooperación internacional se constituye en una fortaleza, en principio, por el traslado de asistencia técnica y apoyo financiero. Sin embargo, crea la amenaza de la dependencia en la medida en la que los gobiernos locales, o nacionales, no provean los recursos financieros domésticos para financiar las operaciones de estas organizaciones.

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Tabla 67

Centroamérica: Agentes promotores de la creación de las mancomunidades

Identificadores

a Rica El Salvador Guatemala Honduras

√ √ √

√ √ √

√ no aplica √

uesta. 2006. p. 5. Y Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003. Abril 2004. El primer doc

7.2.2.2 Actividades de las mancomunidades

Los municipios se aglutinan alrededores de diferentes actividades. Una aproximación regional de sus actividades, las ubica en derredor de la promoción del desarrollo. En este caso, las organizaciones persiguen un objetivo amplio que diversifica las áreas de su intervención, o bien, persiguen objetivos múltiples.

Tabla 68 Centroamérica: Agentes promotores de la creación de las mancomunidades

Identificadores

Período Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

Desarrollo local regional √ √ √ √ √

Prestación de servicios √ √ √ √ √ √

Ambiente y recursos naturales √ √ √ √ √

Fortalecimiento de capacidades √ √ √ √

Desarrollo de proyectos √

Infraestructura √ √ √ Salud √ Recaudación √ √ Simplificación de trámites √

Obtención de financiamiento √

Desarrollo económico local √ √

Cultural √ √ Fuente: Elaboración propia con base en ICMA. Conformación y funcionamiento de las mancomunidades. Sistematización crítica y propuesta. Agosto 2006. p. 5. Y Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003. Abril 2004. El primer documento contiene los datos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras, y del segundo, se extrajeron los datos para Nicaragua y Panamá. Además, se empleó para Nicaragua el Informe Nacional de Marcelina Castillo, 2007.

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Los otros móviles de mayor importancia en su organización, más específicos, son la prestación de servicios conjuntos y la gestión del ambiente y los recursos naturales. En los demás casos, llama la atención el móvil de la recaudación en Costa Rica y en Panamá, dado que esto puede contribuir a mejorar los deprimidos ingresos locales de los municipios, a lo que también pueden contribuir las mancomunidades que prestan servicios a través del cobro de tasas actualizadas por el servicio de los mismos.

7.2.3 Conclusiones

Las agendas de las asociaciones nacionales de municipios, se han fortalecido con el logro de cambios significativos en el régimen municipal, más evidentes en la agenda política. En el período estudiado, el asociativismo en la región sufrió cambios importantes en su estructura. Se conformó un esquema de organización con expresiones subnacionales, nacionales y regionales, con una fuerte dependencia de los recuerdos de la cooperación internacional en el último nivel. El movimiento municipal se amplió, especialmente, con la aparición de diferentes formas asociativas subnacionales, en mancomunidades que tienden a incrementarse en número, aunque también con un importante apoyo internacional. En el surgimiento de las mancomunidades se identifican como decisivos el interés de las municipalidades y la cooperación internacional. Las mancomunidades, en la región, se conformaron, principalmente, como instrumentos conjuntos para propiciar el desarrollo y alcanzar diferentes objetivos. Entre los ámbitos preferentes de su actuación están la gestión conjunta de servicios y el aprovechamiento o gestión de los recursos naturales. La existencia por niveles del movimiento municipal, indica que se hace necesario fortalecer la comunicación y la coordinación, para evitar las duplicidades y potenciar los esfuerzos. Esto dentro de un progresivo empoderamiento de los actores locales.

7.3. Competencias municipales en la región En la región, en el período de 1999-2006, hubo cambios parciales menores en materia de sus competencias y servicios. En ese sentido, continúa vigente, en esencia, el resumen de servicios elaborado para 1999. A continuación se describen algunas características de las competencias por país, la claridad o ambigüedad de las mismas, las modalidades de gestión y, al final, se

122


resumen las competencias descentralizadas que fue posible identificar y procurando identificar los municipios destinatarios de las mismas.

7.3.1. Panamá Las competencias y/o servicios municipales en Panamá, no sufrieron cambios sustantivos en el período analizado. Lo novedoso es la identificación de un municipio, Boquete, que presta el servicio de agua y que pueden hacerlo otros municipios, en igualad de condiciones que cualquier otro ejecutor, ya sea una Junta Comunal o una empresa privada. La experta e investigadora panameña, Ada Vergara, indica que las competencias municipales se traslapan con las del gobierno central, tanto ministerios como entidades descentralizadas del mismo, y además, con las competencias de los corregimientos. Es decir, que el marco competencial municipal panameño es ambiguo. La aseveración anterior se comprueba, con la existencia de entidades como la Dirección Metropolitana de Aseo (DIMA), que dejó de existir en agosto de 1999, cuando, mediante la Ley 41 del 27 de agosto de 1999, se transfieren los servicios relacionados con el aseo urbano y domiciliario en la región metropolitana a los municipios de Panamá, San Miguelito y Colón. Con esto, los municipios se encargaron de la gestión de los desechos y se les traspaso la infraestructura y bienes que estaban a cargo de la DIMA.

Tabla 69 Centroamérica: prestación municipal de servicios públicos

1999 Guatemala

El Salvador

Honduras

Nicaragua

Costa Rica Panamá

Servicios Ley

Real

Ley

Real Ley Re

al Ley Rea Ley Rea

l Ley

Real

Servicio de Agua

Sí

M

No

M/g

Sí

M/g

Sí

G

Sí

M/g

Sí

G

Desechos sólidos Sí M Sí M S

í M Sí M Sí M Sí M/

g

Caminos vecinales Sí M No

M/g

Sí M S

í M Sí M No G

Mercados públicos Sí M Sí M S

í M Sí M Sí M Sí M

Cementerios Sí M Sí M S

í M Sí M Sí M Sí M

Alumbrado público Sí M/g Si G S

í G Sí G No G No G

Policía de tránsito Sí M/g

No G N

o G Sí G No G No G

123


Certificado nacimiento,

matrimonio y otros Sí M S

í M/g

No G S

í M No G No G

Permisos de construcción Sí M S

í M Sí M S

í M Sí M Sí M

Fuente: Estado de la Región, 1999. Nota: M = Gobierno municipal.

G = Gobierno Central. M/g = Gobierno central y municipalidades.

Las modalidades de gestión en Panamá son abiertas, es posible la gestión directa e indirecta, esta última, incluye las contrataciones de empresas privadas y la participación de cooperativas y juntas comunales.

7.3.2. El Salvador A pesar de las modificaciones al Código Municipal, en El Salvador no hubo cambio significativo en el marco competencial. La excepción es la descentralización de 13 sistemas de agua. Algunos de ellos a municipalidades y mancomunidades, otros a empresas privadas. También se han iniciado acciones en el ámbito de la seguridad. Como en otros países, las municipalidades, por ambigüedad en las normas, requerimiento de la municipalidad o iniciativa de sus autoridades, asumen servicios que corresponden al gobierno central, entre ellas, la educación, mediante el pago de profesores en las escuelas. En las modalidades de prestación de servicios, se pueden prestar de forma directa o indirecta, es decir, en el segundo caso, mediante la contratación de empresas privadas.

7.3.3. Guatemala No hubo variaciones significativas en cuanto al incremento de competencias municipales. Sin embargo, se generalizó el establecimiento de las empresas municipales de tránsito, o policías municipales de tránsito, así como la administración descentralizada del impuesto único sobre bienes inmuebles y el establecimiento de oficinas forestales, procesos iniciados con anterioridad (la descentralización del IUSI se inició en 1994). Por el contrario, la competencia de autorizar a las organizaciones sociales o civiles, en un principio se descentralizó, fue centralizada posteriormente y, por la dificultad de inscribir miles de organizaciones vinculadas a la educación, fue devuelta a las municipalidades en espera de la decisión definitiva del Congreso de la República, en cuanto a la Ley del Registro Nacional de las Personas –RENAP-.

124


Una característica distintiva es que en Guatemala, es generalizada la prestación del servicio de agua como competencia municipal, tanto en la ley como en la práctica, aunque las coberturas distan de ser universales. Como en otros países, la legislación es ambigua y algunas municipalidades asumen funciones que corresponden al gobierno central, este es el caso del pago de maestros. La modalidad de gestión permite la contratación de empresas o la prestación directa de los servicios por parte de las municipalidades. La gestión también puede hacerse de manera mancomunada este es el caso de algunos proyectos de mantenimiento de caminos vecinales que emprendieron con apoyo internacional los municipios de Huehuetenango y de San Marcos..

7.3.4. Honduras No hay cambios significativos en las competencias o servicios hondureños. Después de la tragedia del Huracán Mitch, los esfuerzos principales en los municipios se centraron en la planificación de sus actividades. Estos planes, sin embargo, enfrentaron la dificultad de continuidad entre una administración y otra. Por la escasez de recursos se estima que varios servicios no se prestan o se prestan con baja cobertura. Algunos sistemas de agua potable están a cargo de municipalidades. La modalidad de gestión permite la administración directa de los servicios, su gestión mancomunada y la contratación de empresas. Como las mancomunidades son un fenómeno organizativo en auge, es posible que estas se constituyan, el futuro, en ejes de gestión intermunicipal preferente de la gestión local.

7.3.5. Nicaragua El marco de competencias es, probablemente, el más amplio de la región, incluye competencias propias, coordinadas con el gobierno central, y hasta la posibilidad de asumir competencias que no le corresponden. Esto con la intención de facilitar la construcción de un gobierno local fuerte, previsto para la descentralización. La amplitud de las competencias, sin embargo, ocasiona un alto grado de ambigüedad entre las responsabilidades del gobierno central y municipal. Este marco competencial no varió en el período, por lo que los cambios se encuentran más en la práctica, en aquellas áreas que efectivamente han podido asumir, puesto que están facultados hasta para administrar puertos fluviales y lacustres.

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Los servicios y las obras se pueden prestar o construir directamente o contratando otras entidades.

7.3.6. Costa Rica El marco competencial de las municipalidades comprende los servicios de mercados, cementerios, desechos sólidos, emisión de autorizaciones y licencias. Como una característica particular, los municipios costarricenses prestan servicios a propietarios omisos, que se refieren a la reparación de aceras o limpieza de terrenos sin construir, que se cobran al propietario que deja de atender estas obligaciones. En general, las competencias o servicios municipales no variaron desde la promulgación del código municipal vigente desde 1998. La modificación de mayor mérito, es la incursión de las municipalidades en áreas novedosas pero en casos muy limitados, como servicio a población vulnerable o acciones de promoción de empleo (San José, Belén y Escasú), pero especialmente, la prestación del servicio de policía municipal que, en materia de seguridad y luego de superar recursos legales, operan 12 municipalidades: San José, Moravia y Montes de Oca, Alajuela, Grecia, Cartago, Santo Domingo, Belén, San Pablo, Tilarán , Limón y Pococí.

7.3.7. Tarifas o tasas por servicios municipales El examen de los cobros por servicios municipales es un tema complejo y poco explorado. Las tasas, por el hecho de ser aprobadas por cada municipalidad, tienden a variar significativamente, además, de las diferencias tecnológicas y costumbres en su prestación. El servicio de agua, por ejemplo, puede prestarse o no a las viviendas, puede ser prestado por una institución nacional, municipal, privada o comunitaria. Puede contar o no con contadores o medidores. La tasa puede ser uniforme o vinculada al nivel de consumo, o bien, al tipo de usuario, si es comercial, industrial o residencial.

Tabla Costa Rica: Actualización de tasas y tarifas para el cobro de servicios

comunitarios 2007 Tabla

Servicio Situación entre el 2005 - 2006 Recolección de basura

− Lo prestan 86 municipalidades, dos más que en el 2005 − 62% de tasas actualizadas. 53 municipalidades actualizaron la

tasa entre el 2005 y 2006. − 38% de tasas desactualizadas. 33 municipalidades.

Servicio de aseo y vías de sitios

− Lo prestan 77 municipalidades, 3 más que en 2005 − 48% de tasas actualizadas. 37 municipalidades actualizaron la

tasa entre el 2005 y 2006.

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públicos − Sólo la municipalidad de San José ha actualizado la tasa anualmente.

− 20 municipalidades mantienen las tasas de hace más de cuatro años.

Acueductos − Lo brindan 33 municipalidades. − 52% actualizaron la tarifa por agua potable. 17 municipios

actualizaron tasas entre el 2005 y 2006. − En el resto prevalecen las tarifas anteriores al 2004.

Parques y obras de ornato

− Lo prestan 51 municipalidades − 35% actualizaron tasa. 38 municipalidades − 22 municipalidades reflejan en sus presupuestos egresos reales

por estos servicios y no reportan ingresos48. (*)Fuente: Olman Rojas a partir de información de la Contraloría General de la República, Análisis y Opinión sobre la Gestión de los Gobiernos Locales, Tercer Informe, 2006

En general, se considera que las tasas por servicios se encuentran desactualizadas. Esta situación se expuso en un informe de Sacdel, de El Salvador, para el año 19998, que luego de estudiar varias municipalidades concluyó que “Se ha demostrado que en la gran mayoría de casos, los ingresos de los servicios no alcanzan a cubrir los costos totales, en consecuencia, los servicios municipales operan con déficit financiero. Si estos servicios no cubren su gasto corriente, no pueden por lógica, financiar inversiones, por lo tanto no se pueden mejorar los niveles de calidad y cobertura de los servicios.”49

Los datos más recientes para Costa Rica -que se estima posee un mayor de modernidad tecnológica-, mostraron problemas serios de actualización de tasas en las municipalidades. En recolección de basura, Servicio de aseo, agua potable y en el servicio de parques y ornato, la desactualización de las tasas, entre los años 2005 y 2006, eran de 38%, 53%, 48% y 645%. En Guatemala, un sondeo de tasas en los servicios de Agua potable, Recolección de Basura y Cementerio, mostró tarifas o tasas, en moneda nacional, diferentes entre el mismo país. Unos con tarifa vinculado a una unidad física (cementerio en Jocotán, basura en Sololá, y el precio del agua potable resultó ser variable, aún entre Sololá y Panajachel que son colindantes.

Tabla 71 Guatemala y Honduras: Tasas por servicios seleccionados

Valores en moneda nacional y medidas físicas 2007

Guatemala Agua potable Basura Cementerio

Jocotán 10 10 mensual 25 m2

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En Honduras, la información indica una tasa estándar para los 3 servicios en el municipio de San Nicolás, y la variación del precio del agua entre este y los otros dos municipios. Finalmente, un estudio somero en Panamá, muestra un sistema de cobro por la calidad o categorización del usuario. Dentro de este sistema, Panamá y Colón prácticamente son uniformes, pero ambos son diferentes a los municipios de Penonomé, Chorrera y Bocas de Toro, que son también diferentes entre ellos, en sus tasas.

Tabla 72 Panamá: Tasas por servicios

Basura 2007

Domiciliario

Comercial Industrial Municipio

(valor mínimo x mes)

(valor máximo x mes )


(valor máximo x mes)


(valor máximo x mes)

Panamá 1.75 11.50 15.00 655.00 (2) 14.30 x yarda 3

Colón 1.75 11.50 15.00 655.00 (2) 14.30 x yarda 3

Penonomé 1.00 5.00 5.00 200.00 5.00 150.00 Chorrera (1) 4.80 8.00 X mt

318.00 X mt 3

(2) 18.00 X mt 3

Bocas del Toro

4.00 7.00 15.00 40.00 (3) (3)

Fuente: Ada Vergara. Régimen tarifario por prestación de servicios municipales en Panamá. Panamá, 2007. (1) No se establecen mínimos; (2) Es un valor único; (3) No asigna tarifa en este renglón. En el caso de los cementerios, los municipios muestran un sistema de valores mínimos y máximos, y otro de valores únicos (Penonomé y Panamá). Los valores son claramente diferenciados entre los municipios.

Sololá 25 3 por costal 100 Panajachel 3 rango3-75 15 Honduras San Nicolás 20 20 20 El Níspero 10 Na Nd Tonalá Lempira 10 10 25 Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas de Silvia Molina a autoridades locales. Antigua Guatemala, 2007

128


Tabla 73 Panamá: tasas por servicio de cementerio

2007 Municipio Fosa (tierra) x año Bóveda x año

Valor mín. Valor máx.

Valor mín. Valor máx.

Panamá 4.00 10.00 (1) 15.00 Colón 75.00 250.00 (2) Na Penonomé (1) 5.00 (2) Na Chorrera 30.00 35.00 30.00 35.00 Bocas del Toro (1) 5.00 x mt2 Na 20.00

Fuente: Ada Vergara. Régimen tarifario por prestación de servicios municipales en Panamá. Panamá, 2007. (1) Solo existe un monto único; (2) No existe el servicio.

7.3.8. Conclusiones En primer lugar, se aprecia que las modificaciones del ámbito de actuación o de las competencias de las municipalidades no fueron sustantivas en el período de estudio. La descentralización administrativa o de servicios o competencias, se concentra en traslados puntuales que, por país son los siguientes: Panamá, trasladó de servicios de aseo del área metropolitana de una entidad centralizada a 3 municipios. En Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua, la constante es que no hubo mayores cambios en sus marcos competenciales. En Honduras y El Salvador, hubo descentralización de servicios de agua, en un número reducidos de municipios. En Guatemala, El Salvador y Nicaragua, las municipalidades, por ambigüedad o requerimiento social, asumen funciones que corresponden a entidades centrales. En Costa Rica, 12 municipalidades asumen el servicio de vigilancia policíaca, luego de superar objeciones legales por ser esta una competencia legal y por la forma de financiamiento. Al menos en Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Panamá, hay evidencia de ambigüedad en la asignación de competencias entre el gobierno central y las municipalidades (en Panamá también con relación al Corregimiento), y esto propicia que algunas municipalidades asuman funciones distintas a las que en esencia se les confirió. En general, operan las modalidades de gestión de los servicios, directa e indirecta. Asimismo, el traslado de competencias ha sido de carácter puntual y sin formar parte de un programa de descentralización. La información específica sobre las tarifas es escasa y parcial. No obstante, existen elementos que apuntas a confirmar que en su mayoría se encuentran desactualizadas y que no cubren los costos de los mismos. Las tasas son variadas

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entre países y entre municipios, lo que se explica por el hecho de responder a las decisiones de las autoridades municipales y se emplean, a veces, tasas únicas, y en otros casos se aplican tasas diferenciadas. En este último caso, atendiendo a la calidad o categorización del usuario, o bien, al consumo o cantidad de consumo de los servicios públicos. La calidad y cobertura de los servicios en la región, por regla general, es insuficiente para enfrentar las graves demandas de la población. A este respecto, un estudio en materia de problemática ambiental urbana destaca las carencias o déficits que son característicos en agua potable y saneamiento (ver anexo).

7.4. Capacidades locales: Servicio civil, oferta de formación y educación Las capacidades administrativas de los municipios, medidas por los avances en materia de servicio civil y la oferta de capacitación, muestran una tendencia hacia el fortalecimiento, en los términos siguientes:

7.4.1. Servicio Civil En la región, el servicio civil y su aplicación, ha sido una característica de Costa Rica a lo largo del período analizado. El Código Municipal de 1998 contiene estatutos que aseguran la estabilidad de los empleados municipales. En los demás, la regla general es la ausencia de la legislación o su falta de aplicación, que favorece la rotación del personal y dificulta la consolidación de su experiencia y profesionalización. A pesar de lo anterior, se produjo un esfuerzo encaminado a promover la estabilidad de los empleados municipales, que se expresa en la adopción de nuevas legislaciones en El Salvador y en Nicaragua. .Además, en Panamá, se informó que está prevista la incorporación de los empleados municipales al servicio civil para el 200850 y en Guatemala, está discusión un proyecto de ley impulsado por la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE).

Tabla 74 Centroamérica: servicio civil y oferentes de formación

2007

Países

¿Existe seguridad laboral legal?

Se aplica la ley de servicio civil

Entidades de educación y capacitación

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Guatemala No Existe la ley pero no es positiva. Existe anteproyecto de ley.

OG: INFOM, INAP, CONTRALORÍA, MARN, SEGEPLAN U: SAN CARLOS, RAFAEL LANDÍVAR, FLACSO ONGS. INCIDE, FUNCEDE SOROS, AZÚCAR, SOLAR CI: AECI, GTZ, FAO, UE

El Salvador

En construcción

Existía ley pero no es positiva. Se creó una nueva ley en 2006, mediante Decreto 1039.

OG: ISDEM G: COMURES U: Red Universidades Desarrollo Sostenible ONG: Red de Desarrollo Local CI: GTZ, DIAKONIA, PNUD

Honduras No Código Municipal norma SC pero no es positivo.

U: UNITEC G/CI: FUNDEMUCA G: AMHON

Nicaragua En construcción

Ley de SC, vigente desde 2004. Pendiente de integrar órganos y su actuación.

OG: INIFOM U: Autónoma de Nicarágua, Católica

Costa Rica Si

Código Municipal. Sistema de formación y capacitación municipal. Manual de UNGL

OG: IFAM Centro de investigación y capacitación en administración pública. U: Universidad Nacional G/CI: FUNDEMUCA, GTZ

Panamá En construcción

No existe, está en proceso. ONG: IPADEM OG: Procuraduría de la Nación

Fuente: Elaboración propia con base en el esquema e información de ICMA, actualizada con las investigaciones nacionales de Guatemala, El Salvador y Costa Rica; y de SETEC-OAP. Estrategia Nacional de Descentralización y Desarrollo Local. Nicaragua. 2006. p. 48.

Desde luego, la renovación o creación de normas de servicio civil, constituyen el primer paso para impulsar el desarrollo de los recursos humanos técnicos y administrativos de las municipalidades. Su aplicación o cumplimiento constituye el desafío de fondo en el esfuerzo por establecer la carrera pública municipal, y esto, se podrá evaluar más adecuadamente en los próximos años. En Nicaragua, por ejemplo, a pesar de contar con una nueva ley (2004) está pendiente la integración de órganos determinados en la misma y es una de las metas de su estrategia de descentralización. En todo caso, debe valorarse positivamente el esfuerzo de formulación, incidencia y en algunos casos la aprobación de nuevas leyes, pues esta es una tarea difícil y que requiere importantes consensos políticos, especialmente, entre los legisladores.

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7.4.2. Oferta de formación En materia de formación, programas de educación formal y no formal en el ámbito municipal, se ofrecen por una amplia gama de instituciones, tanto de organizaciones gubernamentales (OG), como de organizaciones no gubernamentales, cooperantes internacionales (CI), organizaciones gremiales (G) y Universidades (U). En los años 80 y principios de los 90, lo usual era que la capacitación era una actividad a cargo de los institutos de fomento municipal y de otras agencias gubernamentales. Sin embargo, esta actividad se amplió a otras instituciones y la entrada de las universidades supone un avance significativo, puesto que, salvo los programas abiertos, exigen un nivel de formación previo y son entidades dedicadas principalmente a la formación superior. La lista de oferentes es ilustrativa por lo que se puede esperar que el número de instituciones sea mayor. Como un caso singular, la Fundación DEMUCA, presta, en asociación con diferentes instituciones, entre ellas la Agencia Española de Cooperación Internacional, la Maestría en Dirección y Gestión Pública local, que se ha impartido por once años consecutivos a partir de 1997.

7.4.3 Conclusiones Con relación a las capacidades de los municipios, medidas por los avances en materia de servicio civil y la oferta de capacitación, en el período hay evidencias que muestran una tendencia hacia su fortalecimiento. La ampliación de oferentes de formación, y especialmente, la prestación de servicios educativos por parte de las universidades, son aspectos que indican una evolución favorable en la provisión de nuevas y mejoras destrezas y habilidades de los empleados y funcionarios municipales. En la misma dirección, apuntan los esfuerzos por generar o renovar los marcos jurídicos del servicio municipal. En esta materia, no obstante estos avances, el desafío más importante, es el desarrollo o aplicación de la carrera de servicio civil, que la legislación cobre positividad o aplicación, y además, que como parte de dicha carrera, exista una relación directa con los programas de formación de recursos humanos municipales.

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Cuarta parte

8. Democracia local, participación y transparencia en Centroamérica Las características de la democracia participativa en los regímenes democrático-representativos en la región, responden a la tradición política e institucional de los países, a sus rasgos poblacionales y territoriales, que resumen los componentes básicos del Estado. En este sentido, algunos rasgos estatales que influencian o determinan la existencia y uso de mecanismos de democracia directa, en el ámbito local, son: En Guatemala, su acentuada diversidad étnica, en Costa Rica, la tradicional democracia representativa, en El Salvador y Nicaragua, el peso de los partidos revolucionarios o de izquierda, especialmente, como expresiones políticas posconflicto; la realidad bipartidista típica de Honduras, o bien, el modelo de corregimientos en Panamá. Factores que pueden asociarse a la naturaleza o importancia de los municipios, son las características institucionales y territoriales. Por ejemplo, el peso del Estado de bienestar, más fuerte en Panamá y Costa Rica, determina una menor importancia relativa del gobierno local, en tanto que éste, comparativamente más importante es los demás países, aparentemente, como compensación de gobiernos con instituciones menos consolidadas. Igualmente, territorios relativamente más pequeños, aunados a poblaciones relativamente menores, ofrecen condiciones más adecuadas para la cobertura de los servicios públicos en los dos países ya señalados. Por el contrario, territorios y poblaciones mayores, dificultan la prestación de los mismos en Guatemala, Honduras y Nicaragua. El Salvador, por su parte, es una realidad compleja en la que confluyen una población alta, un territorio reducido y un número considerable de municipios.

8.1. Teoría de la participación La participación es una práctica ciudadana con profundas implicaciones sociales y políticas, en la práctica, es un proceso de redefinición del rol del Estado y del Ciudadano en procura del fortalecimiento de la democracia. Pero, por otra parte, es una característica inherente de los gobiernos locales, cuya proximidad con los gobernados facilita la comunicación entre ambos y la aplicación de procedimientos de democracia directa, que se dificultan en la medida que los niveles generales de gobierno, o de sus instituciones, se distancian de los gobernados y éstos aparecen como un público amplio y diverso, con el cual es difícil interactuar de forma más habitual y concreta. Como práctica política la participación se encuentra en la agenda de las posturas liberales que buscan un mayor espacio de los ciudadanos a costa de la reducción

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del Estado. Y también se encuentra en la agenda del pensamiento social que considera que es una forma de democratizar el poder que tiende a concentrarse en grupos económicos y políticos dominantes que tienen mayor capacidad para hacerse de los cargos de representación mediante costosas campañas electorales. En la región centroamericana, líderes políticos de una u otra ideología, han contribuido al desarrollo de la participación, tanto en la esfera legal como en su aplicación. En Costa Rica, último país en implementar las elecciones de los alcaldes municipales (2002), la organización comunal es un hecho reconocido en la legislación desde antaño. La ley 118 de 1939 ampara la creación y funcionamiento de los concejos de distrito y se mantienen en la Ley 3859 Sobre el Desarrollo de la Comunidad de 1967, y permanecen con algunas modificaciones que los fortalecen en el Código Municipal vigente y emitido en 1998 y en la reforma constitucional de 2001. En Panamá, la Ley 105 (1973), regula el funcionamiento de las Juntas Comunales y Locales, éstas últimas correspondan a la comunidad (rural o barrios urbanos) y la primera corresponde al Corregimiento. Fue modificada por la a Ley 53 (1984). En Guatemala, la historia reciente de la participación se inicia con la regulación de los Consejos de Desarrollo en la Constitución Política de 1986, y más tarde, en los Acuerdos de Paz (1996) son objeto de consenso entre el liderazgo insurgente y las autoridades de gobierno, en ese momento, de fuerte tendencia liberal. Además, en las leyes locales emitidas en el 2002, esos acuerdos se concretan en la legislación bajo el liderazgo de un partido con una orientación similar. En Nicaragua, la participación fue objeto de apoyo del gobierno revolucionario a finales de los años 70, y las legislaturas posteriores, como en el caso guatemalteco, la normalizaron en diferentes leyes acordadas entre los partidos opositores. Estos casos ilustran el apoyo y hasta el consenso político entre fuerzas políticas divergentes, tanto de aquellas que impulsan el fortalecimiento del Estado, como de aquellas que procuran minimizarlo. Ambas responden, bajo perspectivas diferentes, a la necesidad de definir las formas de organización ciudadana en el territorio, sus relaciones con el Estado y el diseño del sistema de gestión del poder, en función de órganos de representación e instrumentos de participación. En consecuencia se puede afirmarse que la organización y la participación de los ciudadanos, más que obedecer a una determinada concepción del Estado, se inscribe en un esquema de fortalecimiento de la democracia, como complemento de la democracia representativa, mediante la introducción de procedimientos de democracia directa o mecanismos de participación que permiten a los gobernados influenciar, o incluso, tomar decisiones.

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La diferencia sustantiva entre la democracia participativa y la representativa, en un contexto de análisis amplio, radica en que, en la segunda, el sistema de toma de decisiones descansa más en los representantes, en tanto que, en el primero, las decisiones dependen más de la ciudadanía, de los gobernados, que se expresan en un sentido o en otro, por iniciativa propia, o bien, porque son consultados por las autoridades para adoptar u orientar las decisiones y acciones gubernamentales.

Figura 5

Las diferencias entre las corrientes y prácticas democráticas aludidas, se aprecian como “dos tradiciones” en la contribución de Klijn y Koppenjan, que identifican 6 elementos distintivos de los que denominan “enfoque instrumental” o representativo, y “enfoque sustantivo” o participativo.51

Como es evidente, la diferencia más significativa radica en la relación entre el Estado y la Sociedad, así como en el papel del ciudadano. El papel de este último, por iniciativa propia, por la apertura legal e institucional, o por vocación democrática o consultiva de los “representantes”, es crucial para el desarrollo de la participación como práctica democrática sostenida. En esta línea de ideas, la Fundación Arias, aporta una mayor precisión conceptual del rol ciudadano: “El oficio de la ciudadanía significa la participación de hombres

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y mujeres en un proceso por el cual los distintos interlocutores - políticos y sociales -, en función de sus propios intereses, intervienen directamente y a través de sus representantes en la toma de decisiones y en la ejecución de aspectos de la acción colectiva, como expresión de verdaderas democracias deliberativas e inclusivas.”52

La participación, planteada desde una perspectiva individual o colectiva, en todo caso, requiere de instrumentos específicos, precisos, que le permitan, mediante prácticas concretas, traducirse en opiniones, incidencia y acciones de ejercicio compartido del poder público o de gobierno. En este campo, la participación, y su forma específica en el ámbito de la transparencia –la auditoría social-, se ha constituido en uno de los cambios más significativos en la legislación en la última década.

8.1.1. Discusión conceptual básica Este trabajo se inscribe como una contribución a los estudios regionales de participación local, principalmente, en el ámbito de los mecanismos de democracia directa y con un énfasis particular en materia de transparencia. Sin embargo, este es un tema de una complejidad mayor. La complejidad de la participación se percibe en la multiplicidad de formas de dicha práctica social, que es susceptible de clasificarse de distintas maneras, entre ellas, la siguiente53: Participación política: Comprende la actuación de los ciudadanos dentro de los procesos electorales, como aspirante a la representación y como votante. Participación social: Actuación colectiva, organizada, en pos de objetivos compartidos entre los individuos e instituciones públicas o privadas. Participación ciudadana: Es la inserción de los individuos o de sus organizaciones, en el ámbito público, para la defensa y promoción de sus intereses y con referencia directa al Estado y a sus instituciones. Participación comunitaria: Aquella en la que las personas se organizan para satisfacer necesidades inmediatas, mediante la obtención o prestación de determinados servicios sociales. Otro ámbito de análisis, se refiere a los niveles o alcances del proceso, con relación a su influencia o al ejercicio del poder: “La UNESCO, por ejemplo, distingue los niveles de participación como asistencia a reuniones o recepción de informaciones, de la participación como consulta por medio de la cual se expresan opiniones pero sin tener poder de decisión y la participación como ejercicio de poder.”54

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Aunque la forma más desarrollada de la participación es la toma de decisiones y, en ciertos casos, su ejecución, las otras formas, consultivas o informativas, son útiles o instrumentales y favorecen el adecuado encauzamiento de la gestión de gobierno. A partir de estos elementos teóricos generales, que definen la amplitud y los alcances generales, es factible concretar más el tema, a la luz del abordaje legislativo que permite referenciar el tema de manera más específica.

8.1.2. Definiciones y conceptos en la legislación de la región La Ley de Participación Ciudadana de Nicaragua aborda en el Artículo 4º, entre otras, las siguientes definiciones: “Ciudadano: Son todas las personas naturales en pleno goce de sus derechos civiles y políticos en capacidad de ejercer derechos y obligaciones en lo que hace al vínculo jurídico con el Estado. Democracia: Sistema político y forma organizativo de la sociedad, en la que ésta participa y decide libremente la construcción y perfeccionamiento del sistema político, económico y social de la nación. Democracia representativa: Es el ejercicio del poder político del pueblo por medio de sus representantes y gobernantes libremente electos por medio del sufragio universal, igual, directo y secreto, sin que ninguna otra persona o reunión de personas pueda arrogarse este poder o representación en donde el pueblo, la nación y la sociedad son los elementos fundamentales para la elección de las personas que se encargarán de la dirección y administración del país. Democracia participativa: Es el derecho de los ciudadanos a participar efectiva y directamente en igualdad de condiciones en los asuntos públicos nacionales y la gestión local a fin de dar la plena garantía a su participación.”55

Los legisladores, con estas definiciones, delinean de manera general el ámbito de la ley, sin embargo, es en los mecanismos donde se pueden identificar los alcances reales de la participación. El alcance es sumamente importante, pues, en ausencia de una tradición de cumplimiento de compromisos entre gobernantes y gobernados, se requiere que la ley determine los casos o condiciones en los que una consulta tiene efectos vinculantes y se hace efectiva la voluntad popular. Una exploración regional de la forma en que la legislación regional aborda los alcances de la participación y la transparencia, permitió establecer una diferencia sutil entre Costa Rica y Guatemala, por un lado; y Nicaragua y Honduras por otro, además de los planteamientos de transferencia en El Salvador y Panamá. En Guatemala y Honduras, la definición o planteamiento de la participación se orienta a la inserción del ciudadano o comunidad, principalmente, en las políticas

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públicas, mientras que en Nicaragua y Costa Rica se plantea, explícitamente, además de las políticas públicas, la participación en la toma de decisiones o incidencia política. Esto, aunque pueda ser una diferencia formal o casuística, en la práctica parece traducirse en diferencias significativas. En Nicaragua, la participación es la base de su modelo de gestión municipal que abarca la obligatoriedad de consultar la planificación, el presupuesto y la legislación. En tanto que, en Costa Rica, la participación no abarca tantos ámbitos pero alcanza a revocar el mandato de sus autoridades mediante un plebiscito, de forma similar como ocurre en Panamá. En Honduras y Guatemala, el modelo de participación se afianza en la organización y actuación de los ciudadanos y comunidades organizadas, en Patronatos y Consejos de desarrollo (municipales y comunitarios), respectivamente, que tienen influencia significativa en la planificación y en la priorización de proyectos, así como en la auditoría social, pero no tienen la amplitud o la profundidad de las normas de los otros países. La transparencia, ejemplificado en la legislación de El Salvador y Panamá, se refiere a permitir el acceso de los ciudadanos, o bien, a la entrega de información por parte de los autoridades a la ciudadanía sobre la administración municipal, dentro de la cual, el ámbito presupuestario o financiero es sólo una parte, aunque sea el rasgo sustantivo o más importante de la misma. En la legislación de Panamá, la rendición de cuentas, más que hacer referencia a la obligación de informar a los órganos competentes y a la población, sobre la actuación de los funcionarios y órganos decisorios, sobre sus funciones y atribuciones, hace énfasis en el hecho de asumir la responsabilidad de los actos públicos de las autoridades. Todos estos elementos, se encuentran en la legislación reciente, en un período que abarca desde la emisión del Código Municipal en Costa Rica en 1998 hasta la Ley de Participación de Honduras, emitida en el 2006.

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Tabla 75 Centroamérica: Planteamientos básicos en la legislación de Participación y Transparencia

2008 Nicaragua Panamá El Salvador Guatemala Honduras Costa Rica

Ley de Participación Ciudadana Ley 475 (Arto 4. No. 6, 2003)

Ley de Transparencia y Hábeas Data (106, 2002). Art. 1 No. 12 y 13

Código Municipal (Arto. 125-A2005)

Ley General de Descentralización (Arto. 17, 2002)

Ley de Participación (Considerando, 2006)

Código Municipal (Artículo 5, 1998)

Participación ciudadana: Es el proceso de involucramiento de actores sociales en forma individual o colectiva, con el objeto y finalidad de incidir y participar en la toma de decisiones, gestión y diseño de las políticas públicas en los diferentes niveles y modalidades de la administración del territorio nacional y las instituciones públicas con el propósito de lograr un desarrollo humano sostenible, en corresponsabilidad con el Estado.

12. Rendición de cuentas. Obligación de todo servidor público de responsabilizarse individualmente de sus actos en el ejercicio de sus funciones y en la comunicación de los resultados de su gestión ante la sociedad. Esta obligación de rendir cuentas también les corresponde a los cuerpos directivos colegiados de las instituciones públicas. 13. Transparencia. Deber de la administración pública de exponer y someter al escrutinio de la ciudadanía la información relativa a la gestión pública, al

Se entenderá por transparencia en la gestión municipal a las políticas y mecanismos que permiten el acceso público a la información sobre la administración municipal.

La participación ciudadana es el proceso por medio del cual una comunidad organizada, confines económicos, sociales o culturales, participa en la planificación, ejecución y control integral de las gestiones del gobierno nacional, departamental y municipal para facilitar el proceso de descentralización.

Que la participación ciudadana implica la inclusión del ciudadano en la formulación, ejecución y evaluación de todas las políticas y acciones del Estado, convirtiéndolo en protagonista y gestor de su propio destino. Y la auditoría social sobre los actos de la autoridad pública deberá evaluar el cumplimiento de normas, procedimientos y los resultados obtenidos conforme a los fines generales de la sociedad.

Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente.

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manejo de los recursos que la sociedad le confía, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la conducta de los servidores públicos.

Fuente: Elaboración propia con base en las leyes citadas.


8.2. Los mecanismos de participación en los años 90 En la tabla siguiente, siete mecanismos de participación aparecían como los más usuales en los países de la región.

Figura 6

La sistematización publicada por el Estado de la Región en 1999 constituye un inventario básico de mecanismos, donde el cabildo abierto era el procedimiento de consulta predominante. Las normas de organización de las comunidades, como los consejos de desarrollo, y el carácter vinculante de las consultas se encontraba en ciernes o existían por excepción como el caso del referéndum. Los otros mecanismos mostraban menos importancia, eran menos generalizados, y no se identificaron individualmente los procedimientos de transparencia que eran parte del concepto general de mecanismos de participación en general, o a lo sumo, de información. En esa época las normas de participación provenían, en su mayoría, de las leyes o códigos municipales no se habían emitido las leyes de participación, salvo la Ley de Consejos de Desarrollo – parcialmente inconstitucional-, la Ley de Desarrollo de la Comunidad de Costa Rica y la Ley de Juntas Comunales y Locales de Panamá, en un contexto diferente y con alcances relativamente limitados. Se advierte que los indicadores de participación actualizados son relativos, pero superan a los anteriores (tabla de 1999). Ahora, como entonces, algunos datos se registran por que trascienden las esferas locales y se proyectan en el ámbito nacional o regional. Pero el problema principal radica en que la cantidad de municipios permite diversidad de experiencias relevantes pero de conocimiento o difusión local o temporal de modo que no se registran y valoran apropiadamente. Esta situación subsiste hoy día, pero la diferencia es que la legislación se identifica de una mejor manera por su accesibilidad en la red y por otros medios, y en

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cuanto a las experiencias concretas, hay estudios sobre participación y transparencia que aportan información real.56

8.3. Los mecanismos de participación hasta 2007

Con base en el inventario de mecanismos más frecuentes y formales en el período 1999-2007, se formuló la siguiente clasificación o tipología:

8.3.1. Organizaciones comunitarias o municipales Se trata de consejos, comités, asociaciones u otras figuras organizativas de los vecinos o residentes, que, usualmente, con personería jurídica, otorgada por el gobierno central o por las municipalidades, interactúan con las autoridades de gobierno, principalmente, pero no exclusivamente, con las municipalidades, en general, en función del desarrollo local. Dentro de los colectivos anteriores, es factible distinguir entre las organizaciones por la temática o ámbito de trabajo. Las organizaciones territoriales, se ocupan de actividades generales de desarrollo, entre ellas, la planificación, seguimiento o vigilancia y evaluación de la gestión pública, aunque en su seno se pueden escindir en comisiones específicas. Las organizaciones sectoriales, se ocupan de actividades específicas, tales como la gestión de un proyecto o servicio en particular, como sucede como las juntas o comités de agua, de salud, educación, o la introducción de energía eléctrica o mantenimiento de caminos. Este tipo de organización implica la realización de asambleas locales, a nivel de todo el municipio o de alguna circunscripción, con la finalidad de conformar la organización comunitaria o municipal. Pero también la asamblea se torna en un órgano de decisión que aborda otros temas además de su propia organización, como divulgar información o decidir la solicitud de un proyecto.

8.3.2. Figuras de control ciudadano Las comisiones de vigilancia o auditoría, el comisionado municipal, son ejemplos de estas figuras que se encuentran normadas en la legislación y que tienen capacidad para evaluar la gestión y emitir opinión, denuncia o petición, ante las autoridades públicas, especialmente, del municipio. Esta función también puede ser compartida con las figuras de los colectivos comunitarios o municipales, pero en este caso, se trata de mecanismos con la función específica de vigilancia o control ciudadano.

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8.3.3. Procedimientos de consulta, opinión o decisión colectiva Son mecanismos mediante los cuáles los ciudadanos, como tales, concurren para emitir su opinión sobre lo que debe o no hacer la municipalidad ante un problema específico. Son ejemplos de estos mecanismos, las consultas, referendos, plebiscitos, cabildos y/ o sesiones abiertas y audiencias colectivas. Algunos de éstos, los más desarrollados, son vinculantes, y como tales, son la cúspide de la democracia participativa dentro de la democracia representativa, con ellos, los ciudadanos participan del ejercicio del poder público. Quizás el más importante, sea la revocatoria del mandato de las autoridades municipales, puesto que termina con la calidad de representación de la autoridad electa. La particularidad de la revocatoria del mandato, es que también puede interpretarse como mecanismo de autocontrol de tipo representativo, puesto que recurre a un acto cuasi electoral para enmendar un mandato de representación conferido mediante un proceso eleccionario. En ese sentido, un proceso de delegación de poder es modificado por un proceso de similar naturaleza.

8.3.4. Procedimientos de cogestión local Se entiendo por estos, los procesos de planificación y presupuestación en donde las organizaciones sociales y/o los ciudadanos, definen acciones, programas o proyectos y les asignan los recursos correspondientes. Obviamente, ambos procesos son fundamentales, pero la asignación de recursos es decisiva, por lo que, de institucionalizarse, se traduce en una gestión democrática participativa consolidada. Es claro, sin embargo, que una parte del presupuesto se distribuye de forma participativa y otra es de asignación discrecional de las autoridades.

8.3.5. Mecanismos indígenas de organización y de participación Se trata, en este caso, de procedimientos tradicionales, de la costumbre o del derecho indígena, que subsiste desde los tiempos precolombinos, o que surgen y se desarrollan paralelamente al sistema formal, en las localidades, especialmente, en las más aisladas o menos integradas a las prácticas usuales del Estado o a la presencia de los agentes gubernamentales que lo identifican.


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Tabla 76 Centroamérica: Mecanismos de Participación

2007 Guatemala Nicaragua Costa Rica

Real LSi SSi SSi SSi SSi SSi NSi NSi SSi NNo SSi SSi NNo SSi SSi SNo NSi S

o

consulta c

Mecanismo o

marca

mbargo, esta es una práctica usual en cualquieranamá. Pero esta prevista la participación de los Síndicos, o r

articipación Ciudadana en el Primeudadana en Costa Rica. Fundación Arias. San José, 2004. Olman Ley 106, Sobre Régimen Municipal. 1973. El go Municipal (2006).ey de Consejos de Desarrollo

palidades y Ley de Participación.

Procedimiento Ley Real Ley Real Ley Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si No Si Si Si Si Si Si No Si Si No No Si Si Si Si Si Si No No Si Si No No No No No Si No No No No Si No No No No No No No No No Si

gobierno local. epresentantes de los Consejos de Distrito en Costa Rica; y en Panamá, los Concejales son los representantes de los Corregimientos que integran el Municipio, p

r Año de Gestión Pública Municipal. 37 municipios de Nicaragua. 2005. Informe Nacional de Nicaragua. Asamblea Nacional. Ley de Municipios y Ley de Participación. Nicaragua: La Rojas, Informe Nacional y Asamblea Legislativa. Código Municipal (Ley 7794, 1998).

cabildo en Panamá, aparece como un mecanismo en Fundación Arias. Hagamos las Cuentas. Análisis Comparativo. 2004. p. 58.

y Ley General de Descentralización (2002). En Guatemala, las sesiones del concejo a cabildo abierto están previstas en el arto. 38. Sesiones del Concejo Municipal. Jonna Maria Lundwall El capital social y su relación con el desempeño de la democracia local y la descentralización exitosa: el caso de Honduras. PNUD. 2003


El derecho consuetudinario no es solamente indígena puesto que las costumbres son normas generales de conducta en todos los pueblos. Esto supone la existencia de diversas prácticas consuetudinarias de otros grupos étnicos, pero este sector en particular, cuenta con avances importantes en la legislación, especialmente, en Nicaragua con sus Regiones Autónomas, y Panamá, con sus Comarcas. Se trata de espacios territoriales en donde se aceptan, respetan y hasta se promueven los procedimientos propios de los pueblos indígenas. En Guatemala, además del reconocimiento del carácter intercultural en la legislación local, cuenta con legislación contra la discriminación. También hay legislación de pueblos indígenas y otras minorías, en Honduras y Costa Rica. Estos procedimientos se refieren a formas de organización y de participación propias, que abarca incluso la solución de conflictos apegados a las normas consuetudinarias que no siempre son coherentes con el derecho formal o las prácticas occidentales más reconocidas.

8.3.6. Autoridades de ámbito inframunicipal Se trata, en este caso, de la categoría de autoridades delegadas o representantes de las circunscripciones o divisiones territoriales de los municipios. En su mayoría son los alcaldes auxiliares aunque también existen otros órganos delegados de la municipalidad o nombrados por las propias comunidades. Los alcaldes auxiliares asumen rasgos de participación en la medida que responden más a la comunidad que a las autoridades y esto es más factible cuando son electos, designados o propuestos por los ciudadanos. Esta característica es compartida en Costa Rica por los Síndicos y los integrantes de los Consejos de Distrito, por los Representantes electos en los corregimientos de Panamá, los alcaldes indígenas designados por sus comunidades en Guatemala y los alcaldes auxiliares y el Comisionado Municipal propuestos en Honduras. Como en otros casos, la información en El Salvador y Nicaragua no permitió identificar estas figuras en la legislación y tampoco en la práctica, pero es posible que existen o que otros órganos desempeñen una función similar, tal el caso de las asociaciones comunales.

8.3.7. Consulta ciudadana en materia de legislación Finalmente, en Nicaragua y Panamá, es factible que los municipios puedan consultar leyes u ordenanzas municipales, lo que constituye un mecanismo adicional, relativamente nuevo en el ámbito local, que permita a la población pronunciarse con relación a los reglamentos u otros instrumentos normativos municipales.

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Esta clasificación y ejemplos de ninguna manera abarcan el universo de los mismos en la región, en el mejor de los casos, la cobertura es más completa en el ámbito de la legislación, pero la amplitud de la misma, sugiere el surgimiento de nuevos mecanismos y figuras, tal el caso de las Juntas de ordenamiento territorial, comités locales de turismo y otros. De manera similar, como prácticas informales, existe una variedad de instrumentos propios de la costumbre, heredada y renovada, que existen o tienen vigencia en grupos de municipios o en comunidades dentro de un municipio. En este sentido es necesario recordar que existen municipios pequeños y macro municipios, tanto desde la perspectiva del territorio como por la diversidad de la población.

8.4. Mecanismos vinculantes de participación ciudadana

Como se indicó anteriormente, el nivel más depurado o desarrollado de los mecanismos de participación es el ejercicio de instrumentos de democracia directa, de mecanismos de consulta cuyos resultados son vinculantes, de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades locales. Estos mecanismos ya existían en Costa Rica y en Panamá, pero se generalizaron a los demás países en el periodo estudiado. Únicamente en Nicaragua, donde la gestión municipal se hizo participante a lo largo de su gestión, la norma de vinculación se redactó en términos que ese carácter es discrecional del concejo municipal. En los otros países también hay mecanismos que tienen carácter vinculante, sin embargo, la aplicación de los mismos requiere el cumplimiento de requisitos, ya de una cantidad de adhesiones para que proceda la solicitud, o bien, de una mayoría calificada para que sea efectiva la decisión del concejo municipal, además de un límite mínimo de votantes. Esta claro que la intención es establecer una vía de decisión popular ante circunstancias que impactan los intereses generales del municipio, o bien, de comunidades dentro del mismo. En ambientes locales socialmente explosivos también operan como un medio de preservación de la democracia representativa evitando que se recurra a prácticas no institucionalizadas para enmendar o influenciar las decisiones adoptadas por los órganos de representación, en este caso, del alcalde y del concejo municipal. En este sentido, estos mecanismos se constituyen en válvulas de escape para la presión social pero dentro de ciertos parámetros.


Tabla 77

Centroamérica: Mecanismos de participación vinculante 2007

Honduras Nicaragua Panamá Costa Rica Guatemala El Salvador Ley de Municipalidades

Ley de Participación

Ley 106 Sobre Régimen Municipal

Código Municipal. (Arto. 13)

Código Municipal. (Artos 63-66.)

Código Municipal (Arto. 117)

Artículo 25. 10) Convocar a plebiscito a todos los ciudadanos vecinos del término municipal, para tomar decisiones sobre asuntos de suma importancia, a juicio de la Corporación. El resultado del plebiscito será de obligatorio cumplimiento y deberá ser publicado;

Arto. 71. Resolución. Las convocatorias para la consulta podrán ser efectuadas por el Concejo Municipal por medio de una resolución de éste, o por cualquier otro medio de comunicación que a juicio de éste sea considerado pertinente. En cualquiera de los casos, al menos se deberán publicar los siguientes elementos: 1. La fecha, hora y lugar donde se

ARTICULO 154 - El resultado de cualquier referéndum o plebiscito es definitivo dentro de la esfera municipal respectiva.

El plebiscito: A diferencia del cabildo, no se trata de una simple consulta, sino de la decisión misma tomada por el municipio.57

Arto. 66 (…) Los resultados serán vinculantes si al menos participa el 50% de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado.58

En la consulta popular se tomará en cuenta únicamente a los ciudadanos domiciliados en el respectivo municipio y podrá efectuarse por decisión de la mayoría calificada de Concejales propietarios electos, o a solicitud escrita de al menos el cuarenta por ciento (40%) de los ciudadanos del municipio habilitados para ejercer el derecho al sufragio, éstas serán para fortalecer las decisiones del Concejo Municipal y políticas públicas locales, sin obstaculizar el ejercicio y conformación del Gobierno Local. Para el desarrollo de esta consulta, la municipalidad podrá solicitar la asesoría y asistencia del Tribunal Supremo Electoral. El Concejo no podrá actuar en contra de la opinión de la mayoría expresada en la

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realizará la consulta; 2. El carácter vinculante o no de la misma.

Consulta Popular, si en ésta participa al menos el cuarenta por ciento (40%) del número de votantes en la elección del Concejo Municipal, que antecede a la Consulta Popular, según certificación del acta que al respecto extienda el Tribunal Supremo Electoral.

Fuente: Elaboración propia con base en las leyes citadas.


La cantidad de requisitos necesarios para que la vinculación sea tal, modera la práctica y la frecuencia del ejercicio de la democracia directa dentro de ciertos límites. No se trata de una apertura que permita el uso habitual de estos procedimientos. Por el contrario, se trata de mecanismos excepcionales que salvaguardan la estabilidad política y procuran apoyar la gobernabilidad local. La aplicación de estos mecanismos, como las de otro tipo de procedimientos de participación, además de ajustarse a la ley pero también por efecto de la misma, depende de la madurez de las autoridades municipales para aprobar su desarrollo, de la capacidad de la ciudadanía, organizada y no organizada, para obtener, procesar la información y adoptar un juicio, así como para movilizarse para exigir la consulta y manifestarse a través de ella.

8.5. Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas

En la década de los 90 y años anteriores, los conceptos de rendición de cuentas transparencia, o auditoría social eran incipientes, situación coherente con la debilidad financiera y la escasa importancia de las municipalidades dentro de la administración pública.59 Conforme con lo anterior, el estudio de la transparencia, la auditorái social y la rendición de cuentas, en el ámbito local y mediante mecanismos específicos, es un estudio innovador o novedoso. Y también por esa razón, se carece de una línea de base regional que permita su adecuada comparación. La transparencia tiene una relación estrecha con la apertura de la gestión municipal a la sociedad local lo que supone principalmente el análisis del acceso a la información por parte de los ciudadanos. La auditoría social se vincula más a la potestad de evaluar la gestión municipal y el uso de los recursos y, lógicamente, a la posibilidad de plantear las denuncias o propuestas para enmendar lo que los vecinos o sus organizaciones estimen inconveniente, dentro del marco legal, las ofertas electorales o de política pública y la disponibilidad de recursos y condiciones de gobernabilidad. La rendición de cuentas, constituye la obligación de informar de la gestión y la ejecución de los recursos, mediante mecanismos accesibles a la población y a las instituciones de control tanto internas como externas de la municipalidad. Es obvio que también la información y la auditoría social requieren de mecanismos institucionales para expresar las críticas, sugerencias o propuestas por parte de la comunidad. Hay procedimientos que pueden servir para diferentes fines, pero algunos son específicos como se planteó en la clasificación inicial.

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Tabla 78 Centroamérica: Información y mecanismos de auditoría social

2007

Concepto Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa

Rica Panamá

Información Acceso a información presupuestaria Si Si Si Si Si Si Acceso a información general Si No No Si Si Si Acceso a información específica No Si Si No No No Facultades de auditoría Facultad de evaluación Si Sd Si Si Si Si Facultad Reporte/propuesta Si Sd Si Si Si Si Mecanismo preferentes Sesiones abiertas Si Si Si Si Si Si Cabildos Si Si Si Si Sd Sd

Comisionado (es) auditoría/transparencia

Comisión Ciudadana de Auditoría Social

Comités de Contraloría CiudadanaAsambleas de rendición de cuentas

Comisionado Municipal Comisiones transparenciaJuntas de Control

Comisiones de auditoría social o ciudadana

Auditorías ciudadanasConsejos de distrito

Sd

Reuniones CDM/CDC Si Si (CDL) Si (CT) Si Si Sd Publicaciones Si Si Si Si Si Si Nota: CDM = Consejo de Desarrollo Municipal; CDC = Consejo de Desarrollo Local, comunitario o comarcal; CDL = Consejo de Desarrollo Local. Sd = Sin datos En Honduras se estimó que la iniciativa que establece la ley de Participación es equivalente a la consulta. Fuente: Elaboración propia con base en investigación bibliográfica. Nicaragua. Red Nicaragüense por la Descentralización y el Desarrollo Local. La Participación Ciudadana en el Primer Año de Gestión Pública Municipal. 37 municipios de Nicaragua. 2005. Informe Nacional de Nicaragua. Asamblea Nacional. Ley de Municipios y Ley de Participación. Alejandro Bravo. Hagamos las Cuentas. El caso de Nicaragua. 2004. Costa Rica. Violeta Pallavicini. Proceso presupuestario municipal y participación ciudadana en Costa Rica. Fundación Arias. San José, 2004. Olman Rojas, Informe Nacional y Asamblea Legislativa. Código Municipal (Ley 7794, 1998). Panamá. Ada Vergara, Informe Nacional. 2007. Consejo Nacional de Legislación. Ley 106, Sobre Régimen Municipal. 1973. El cabildo en Panamá, aparece como un mecanismo en Fundación Arias. Hagamos las Cuentas. Análisis Comparativo. 2004. p. 58. Asamblea Legislativa. Ley No. 6. Normas de Transparencia y Hábeas Data. Panamá, 2002. El Salvador. Alberto Enríquez. Informe Nacional, 2007. Asamblea Legislativa. Código Municipal (2006). Porfirio Cerritos y Marcos Rodríguez. Los mecanismos de participación y de concertación para el Desarrollo Local en El Salvador. SACDEL, Sistema de Asesoría y Capacitación para el Desarrollo Local, con el apoyo de ACDI (Canadá), ICCO (Holanda) y DIAKONIA (Suecia). San Salvador, 2005. Guatemala. Juan Alberto González J. Informe Nacional, 2007. Código Municipal, Ley de Consejos de Desarrollo y Ley General de Descentralización (2002). Honduras. AMHON. Informe Nacional. 2007. Asamblea Legislativa. Ley de Municipalidades y Ley de Participación.

8.6. Acceso a la información En este caso, la legislación consultada indica que en todos los países existen informes presupuestarios o de sus ejecuciones, tanto por parte de las instituciones contraloras (Contralorías y Tribunales de Cuentas) como por parte de la población. En todo caso, la

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crítica es la forma “contable” de la misma que dificulta su análisis e interpretación por parte del público. Con relación a la información adicional que genera el municipio, como son los acuerdos, las actas y sus registros, entre otros, dos países, El Salvador y Honduras, listan los documentos que son públicos, lo que se considera más claro y avanzado, que las disposiciones generales de los otros países con instituciones menos consolidadas que, con el argumento de la falta de leyes específicas de acceso a la información (Hábeas Data) no permiten un acceso a la misma. Efectivamente, este es el caso de Guatemala, en la que una ley específica de información es una demanda aún no cumplida, y en Panamá, por el contrario, la Ley 6 (2002) de Normas de Transparencia y Hábeas Data, contempla el acceso a la información en todas las instituciones públicas, incluidas las municipalidades y sus funcionarios.

8.7. Facultades de auditoría social A partir del acceso de información, ya específica o de modo general, la legislación de una u otra manera permite que los ciudadanos y las organizaciones, mediante figuras institucionalizadas, analicen, denuncien o propongan soluciones a los problemas identificados. Los consejos, los comités y las asociaciones comunales o de desarrollo, en Guatemala, El Salvador y Nicaragua; el Comisionado Municipal en Honduras, y los concejos de distrito y las Juntas Comunales en Panamá, o sus integrantes, cuentan con estas capacidades o facultades legalmente establecidas. En los casos donde existen figuras específicas como las comisiones de auditoría o vigilancia, el Comisionado Municipal, esta es una función más explícita, al igual que en la legislación de los consejos y comités de desarrollo.

8.8. Rendición de cuentas Las autoridades locales están obligadas a informar de los resultados de su gestión mediante los informes de ejecuciones y las auditorías internas y externas, especialmente, bajo la exigencia de las leyes de las Contralorías y los Tribunales de Cuenta. Pero además, se hace pública en medios de comunicación o en cabildos abiertos o audiencias públicas. En todos los países, salvo en Panamá, se identificaron mecanismos de organización social para la transparencia o la rendición de cuentas. Algunos de ellos como planes piloto (El Salvador, los Comités de contraloría ciudadana) y en otros donde se trata de una función poco desarrollada (Costa Rica). En los otros tres países, la normativa es más completa y/o precisa al definir una o más figuras responsables de la auditoría social o de recibir la información o rendición de cuentas de las autoridades.

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8.9. Calidad de la legislación

El inventario de procedimientos, amplio y en casos seleccionados vinculante, sugiere que existe un marco legal desarrollado y avanzado en la materia de modo que favorece la democracia directa y la transparencia de la gestión local. Sin embargo, una visión diferente se tiene del ejercicio efectivo de los mismos. Carencias tan simples como la falta de divulgación de la fecha, hora y los temas a discutir, dificultan la participación. También sucede que las propias instalaciones en donde se realizan las sesiones del concejo municipal, en la práctica y también por el peso de la tradición, se traducen en sesiones a puerta cerrada, y con ello se vulneran las disposiciones o el espíritu de las normas de transparencia.

8.9.1. Calidad de la legislación en su aplicación En Costa Rica, los concejos de distrito, en general, no llenan sus cometidos. Se percibe que los Síndicos (que los presiden) no tienen mayor interés en su labor, no asisten con regularidad a las sesiones de los concejos municipales y, a pesar de ello, no pierden sus credenciales. “…a pesar que los consejos distritales pretenden ser un medio de participación popular, en la práctica no han cumplido un papel importante y protagónico debido a problemas propios de su estructura operacional y a intereses políticos que se anteponen a los intereses de desarrollo comunal”.60 En Nicaragua, con relación a los cabildos y los presupuestos participativos, un grupo focal de líderes, entrevistado en el 2005, concluyo que: “a una gran parte de la nuestras comunidades les cuesta incorporar propuestas, el cabildo no es un lugar bueno para hacerlo, todo se hace como requisito, pero ya está hecho el presupuesto”.61

Las consultas municipales efectuadas en Guatemala, que en su mayoría rechazaron las inversiones mineras a cielo abierto y proyectos de infraestructura, fueron desestimadas en el ámbito nacional y no han logrado detener a las grandes empresas que los impulsan. Un estudio en Honduras encontró que los mecanismos de participación eran sustituidos por arreglos directos entre el alcalde y los vecinos, de manera que se deteriora la institucionalidad de los mismos.62

En Panamá no hay registros del uso del plebiscito, el referéndum y la revocatoria de mandato. Los cabildos abiertos en El Salvador no se realizan, salvado algunas excepciones, en los municipios más poblados, entre otras razones, por la imposibilidad de reunir en un lugar a un público considerable. Y “…El hecho de que la Consulta Popular sólo pueda realizarse por iniciativa del gobierno local, es posiblemente la razón por la cual nunca se ha realizado en ningún municipio del país. 63

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Aunque al igual que la existencia de los mecanismos de participación, los diferentes estudios de su aplicación, tienen una temporalidad y cobertura limitadas, las evidencias sobre sus problemas de operación e impacto claramente erosionan la visión de una región local participativa como parece indicarlo la legislación por si misma. En ese sentido, las disposiciones más efectivas siguen siendo las disposiciones de las entidades contraloras que, efectivamente, generan sanciones penales por infracción o incumplimiento de los procedimientos. Pero en su operación subsisten los problemas de falta de fortaleza institucional en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, que se acentúa dada la extensión del territorio y la cantidad de administraciones que es necesario auditar. Por el contrario, en los países donde estas instituciones son más fuertes, Panamá y Costa Rica, eso ha supuesto una limitación para la autonomía municipal, dada la ingerencia o control de éstas instituciones en los presupuestos y los procedimientos financieros. Los sistemas de rendición de cuentas son complejos, abarcan diferentes actores, muchos de ellos, al interior de las propias administraciones municipales y del Estado o Gobierno Central, además de la información que se brinda a la población. Como ejemplo de la amplitud de actores involucrados, véase la figura del sistema de rendición de cuentas de Guatemala (Apartado 3.2.4). Este esquema, en principio válido para otros países, se amplia con la intervención de otros actores como la Defensoría de los Habitantes (Costa Rica), Procuradores de Derechos Humanos y entidades similares, el control legar que ejerce el Ministerio Público, de Gobernación (Honduras), la tutela de los organismos electorales que además de los procesos electorales apoyan las votaciones de los mecanismos vinculantes, y otras entidades macro-reguladoras, entre ellas, el Organismo Judicial o de Justicia.

8.9.2. Calidad interna de la legislación Con relación a los controles que la misma legislación establece para apoyar su cumplimiento, prevalecen las normas que no conllevan sanción o requerimiento, pero hay ejemplos de normas cruzadas y de penalizaciones. La ley de simplificación tributaria, en Costa Rica, requiere de las Juntas Viales para hacer efectivas estas transferencias a los municipios. El Código Municipal, en Honduras, contiene sanciones tanto para los empleados como para la Corporación Municipal, por el incumplimiento del mismo. En Guatemala, la Ley de Consejos de Desarrollo otorga a los Consejos la facultad de evaluar la gestión municipal. En Nicaragua, la ley de transferencias exige la realización de los cabildos como condición para acceder a las mismas en tanto que, en El Salvador, las transferencias se vincularon con el requerimiento de contar con planes municipales participativos.

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Estas normas, que pueden identificarse como de control cruzado, expresan la preocupación de los legisladores por la falta de aplicación de las mismas. Sin embargo, es una preocupación incipiente que no se generaliza en la redacción de todas las leyes. El carácter incipiente de esta preocupación, en parte se explica por el hecho de que otras normas si se cumplen y no contienen sanciones expresas. Un ejemplo claro es el de las transferencias en Guatemala y Honduras. En Guatemala, bajo los parámetros de cálculo actuales, se entregan los recursos a las municipalidades de forma regular. Esto es así, principalmente, a partir de 1995. Cuando se inició su aplicación en 1986 y hasta 1994, sus entregas fueron tardías o incompletas. En Honduras el incumplimiento en las entregas, al nivel porcentual acordado, es un problema no superado.

8.10. Temática consultada La información recabada no permite hacer un análisis completo de los temas consultados en la región ni de todos los medios empleados para ello, sin embargo, hay algunos temas que tienden a consolidarse, y hay otros, de los que se pueden citar algunos casos. El tema más consultado es la planificación municipal, es un proceso del que hay diversas experiencias en todos los países de la región, pero no es una práctica establecida en todos los municipios. Los países en donde es más frecuente y generalizada esta práctica son Honduras y Nicaragua, a ello contribuyó el esfuerzo de reconstrucción de los daños ocasionados por fenómenos naturales. El presupuesto participativo también es un tema de consulta generalizada, sin embargo, menos frecuente que la planificación. Existen prácticas incipientes, como la presentación de demandas por parte de los representantes de las divisiones territoriales en los municipios, como lo hacen los consejos de distrito, los consejos comunitarios o las asociaciones comunales. Pero la formulación propiamente dicha, en general, sigue siendo una potestad que ejercen al final las municipalidades. El tema del impacto ambiental también es una práctica generalizada, los comités de cuencas en Panamá, las consultas municipales en Guatemala, las Juntas de Ordenamiento Territorial en Honduras, son ejemplos de esta práctica que también se verifica en otros países. Los reglamentos municipales, son decisiones que se consultan en Nicaragua (Artículo 37 de la Ley de Municipios) y en Costa Rica (Arto 43 del Código Municipal). Con ello, en estos países, la población tiene cierta ingerencia sobre la legislación municipal.

8.11. Conclusiones Una característica del proceso de participación es que en su impulso coinciden diferentes corrientes políticas, aunque con distintos propósitos.

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En el análisis de la participación, en el período 1999-2007, presenta, en principio 5 cambios significativos: Un cambio sustantivo es el incremento y fortalecimiento de la normatividad de participación y la progresiva especialización del campo de la transparencia o rendición de cuentas. Estas modificaciones se deben, por un lado, a una mayor disponibilidad de información, y por el otro, al surgimiento de nuevas normas municipales, en especial, en el ámbito de la participación, donde destacan las leyes específicas de Honduras, Nicaragua y Guatemala, así como las nuevas leyes o normas de transparencia o rendición de cuentas. Un segundo aspecto, es la ampliación de mecanismos y su diversificación en las diferentes categorías examinadas anteriormente. Una tercera variación, es el desarrollo del concepto de la participación al grado de generalizar la emisión y aplicación de mecanismos vinculantes que, desde la perspectiva puramente legal, constituyen un cambio dramático en la mayoría de los países de la región. Un cuarto cambio, en materia de transparencia, es la creación de figuras o mecanismos específicos que constituyen una manifestación del creciente interés por combatir la corrupción del Estado, y en particular, en las municipalidades, que se han visto favorecidas con un creciente volumen de recursos financieros, provenientes en su mayoría de transferencias. Aunque es evidente el desarrollo de la participación y la transparencia en el ámbito local, es importante resaltar que la existencia de los mecanismos legales no implica que se apliquen de manera generalizada, sostenida y efectiva, de ser así, la región no padecería la magnitud de problemas democráticos y de eficiencia que son característicos en el ámbito local. A este respecto los registros de aplicación de los mecanismos en la realidad, se basan en evidencias de las experiencias concretas. Sin embargo, en general, se carece de información consolidada a nivel nacional, y además, diferentes estudios revelan problemas significativos en el sentido que los mecanismos no siempre son prácticas generalizadas, en algunos casos, se trata experiencias parciales, de grupos de municipios. Y algunos de ellos se llevan a cabo pero con escasa efectividad. Un quinto cambio, se deduce de la comparación entre los mecanismos identificados en 1999 y los del 2007, que da como resultado un desarrollo de cantidad y calidad formal de los mismos. Puede apreciarse que ha sido una tendencia, en los últimos años, la generalización de la organización social local en Centroamérica. Tanto a nivel comunitario como

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municipal, se consolidan las organizaciones que representan a las comunidades de forma general o sectorial. Estas organizaciones de base también interactúan con el gobierno central, ya como parte de las estructuras piramidales que se desarrollan desde el nivel municipal o comunitario hasta el nacional, o bien, como organizaciones sectoriales de salud y educación. Esta característica, por una parte, favorece el desarrollo de la participación pues el gobierno central dispone de mayor poder competencial y mayores recursos, pero por otra parte, permite obviar la necesaria coordinación intergubernamental con los gobiernos locales, y con ello, se fragmenta la actuación pública. Este riesgo puede reducirse, al menos parcialmente, fortaleciendo las relaciones entre los gobiernos locales y los vecinos que cuentan, en la mayoría de los países, con órganos o representantes delegados o representantes comunitarios, tal el caso de los alcaldes auxiliares o similares. Los mecanismos consultivos también se han generalizado y, de esta forma, la legislación se orienta a fortalecer tanto la organización colectiva como ciudadana, considerando esta última, como la manifestación de preferencias de la población por la vía de la votación que recoge su parecer de forma individual. La valoración general de la práctica de los mecanismos, permite interpretar más adecuadamente los avances en participación, que, estrictamente, consisten en la creación o ampliación del andamiaje jurídico necesario para la práctica de la misma y la aplicación incipiente o parcial de los mecanismos de democracia directa que ya se expusieron. La generalización de su uso y su efectividad, aún son un desafío considerable para los próximos años.

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Anexo 1

Nota técnica de la investigación en el área financiera La investigación denominada “Situación financiera y servicios públicos de los gobiernos locales en Centroamérica” se orientó en función de dos preguntas principales: 1. ¿Cómo ha evolucionado la situación financiera de los gobiernos locales en Centroamérica desde 1999 (Primer Informe Regional)? 2. ¿Cuáles han sido los principales cambios en materia de servicios públicos municipales en los países de la región? Para responder a la primera de ellas, se consolidó una base de datos de los presupuestos ejecutados para el período 1999-2006. No obstante, no se logró consolidar la información completa para esos años, debido a la carencia de los mismos, a su fragmentación, o por políticas restrictivas de la información estadística. La información más completa proviene de Costa Rica, y aún en este caso, como en los demás países, hubo años en los que faltó la información de un grupo de municipalidades, o bien, que sus datos presupuestarios contienen inconsistencias. Para quien conozca el sector municipal, esta es una realidad conocida, la dispersión de la información, las diferentes formas de integración, la carencia de sistemas informáticos, o la ausencia de entidades de compilación, no facilitan la labor de la investigación, ni de análisis y formulación de políticas publicas de calidad en este ámbito. Hasta la fecha de edición de este informe se consultó la información de los Informes Nacionales de Investigación de El Salvador, de Costa Rica y de Panamá, a cargo de Alberto Enríquez, Olman Rojas y Ada Vergara, respectivamente. En los demás países, fue necesario compilar directamente la información, aunque en esta labor apoyaron los investigadores nacionales de Honduras y Nicaragua (Allan Díaz y Marcelina Castillo), y desde luego, Patricia Durán de Pager, Directora de Femica y responsable de coordinación institucional en este proyecto. Igualmente, proporcionó información valiosa el Proyecto Estado de la Región, principalmente por medio de Evelyn Villareal y Ronald Alfaro. Por otra parte, se obtuvo información estadística del Consejo Monetario Centroamericano, con el objeto de contar con información dolarizada y dolarizar la información de los países que conservan sus propias monedas. Para la información de población de Honduras se consultó la fuente CELADE, sin embargo, la información para el año 1999 no resultó consistente, por lo que al final ese dato se calculó empleando la tasa de crecimiento del año siguiente. Con relación a los datos presupuestarios de este mismo país, se encontraron inconsistencias para algunos agregados, además, la base de datos reconoce faltantes y revisiones.

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El estudio luego de revisar los aspectos más importantes de cada país, y de formular algunas conclusiones para cada uno de ellos, al final, plantea algunas conclusiones regionales para responder a las preguntas de ingresos y gastos, así como su impacto sobre las funciones generales de los municipios, en los rubros de gasto corriente y de capital. De igual manera, las diferentes clasificaciones y registros de gastos e ingresos, requirieron variaciones para procurar adecuar los conceptos y mejorar la calidad del análisis. Esta sin embargo, es una tarea incompleta, que se logrará cuando se resuelvan los problemas y diferencias entre los diferentes sistemas de compilación de información. Para 1999, el informe del estado de la región, indicaba lo siguiente con relación a las dificultades de información: En esta sección se complementó información de estudios previos (Pérez, 1999) con información preparada por FEMICA. Ello supuso compilar datos de diversas fuentes, para preparar indicadores financieros, desarrollados a partir de cuadros por país, con datos convertidos en dólares de los Estados Unidos. Las conversiones, la diversidad de fuentes de consulta y la escasez de información, limitan el análisis de las finanzas públicas municipales de la región, en especial las comparaciones entre los países y entre las municipalidades y las economías nacionales.64Posteriormente, una investigación fiscal más reciente indicó la siguiente precisión metodológica: Las cifras analizadas en este documento fueron producto de la revisión de fuentes secundarias verificables y sirvieron de base para realizar los cálculos correspondientes; de igual forma, son tomadas de distintas fuentes y pueden no coincidir. Esta situación se presenta por las diferentes metodologías utilizadas para consolidar las cuentas nacionales y regionales que utilizan las distintas agencias internacionales y las instituciones nacionales de cada país. Se pueden presentar inconsistencias debido a la carencia en varios países objeto de la muestra de un sistema de información de cuentas municipales sólido.65

La principal aportación de este estudio, es la de basarse en información proveniente de fuentes oficiales, además de recurrir, de manera suplementaria, a información de fuentes secundarias basadas en información oficial. Por otra parte comprende un esfuerzo de actualización y adecuación de la información para hacerla más comparable, pero aún dista de tener la calidad de la información macroeconómica, lo que se explica por la diversidad de países y municipios, así como los diferentes grados de desarrollo tecnológico de los mismos y de las fuentes de compilación de información.

Principales fuentes de información fiscal En Guatemala, la información fiscal agregada se encuentra fragmentada, la información más completa corresponde a los años 1998 y 2003 y la fuente fue el estudio de Edgar Alfredo Durini, titulado “Presupuestos Municipales en Guatemala. 2000-2003. FUNCEDE. Guatemala, 2006. Por esa circunstancia se amplió el plazo hasta el primero de esos años. Para los años 2004 y 2005, fue posible construir un indicador aproximado

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de los ingresos agregando a los ingresos ordinarios propios (con base en información general de las municipalidades), las transferencias (reportadas por el Ministerio de Finanzas Públicas). También colaboraron la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) y el Sistema de Información Administrativa y Financiera de Guatemala (SIAF) En El Salvador, no existe información agregada para ningún año. Las investigaciones previas se basaron en proyecciones. Para este trabajo, se optó por emplear cifras reales de ingresos para muestras distintas de municipios en los años 2002, 2003 y 2004, por la Red de Desarrollo Local. La última de ellas, para 6 meses del año. Como un aporte novedoso para esta investigación, se agregaron los datos de ingresos de un grupo de municipios para el año 2005, proveniente de Contabilidad Gubernamental. La información principal fue compilada y analizada en la Investigación Nacional a cargo de Alberto Enríquez. En Honduras, la información que se empleó proviene del Ministerio de Gobernación y Justicia, para los 4 años comprendidos entre el año 2002 al 2005. Para el último año, la metodología de registro varió y la fuente reporta casos de información inconsistente o faltante de información. La información de Nicaragua cubre el período 2000-2006, proviene de la base de datos del Instituto Nicaragüense de fomento Municipal (INIFOM). La misma no permite identificar el monto del endeudamiento. Para Costa Rica la información es la más completa y proviene de la Contraloría General de la República. La información primaria fue compilada y analizada en la Investigación Nacional a cargo de Olman Rojas. En Panamá, la información proviene de tres fuentes principales: del Programa de Desarrollo Local y Apoyo a la Descentralización, que aportó el trabajo de Jorge Sáenz. Finanzas Municipales. Panamá, 2006; de la Investigación Nacional a cargo de Ada Vergara y de la publicación ”Presupuestos Municipales” del Ministerio de Economía y Finanzas de los años 2005, 2006 y 2007.

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Anexo 2 Figura 7

3.1 Aspectos críticos de la problemática ambiental urbana en Centroamérica El deterioro ambiental en las ciudades de la Región está determinado por una combinación de factores, que incluyen la condición y el estado de los recursos naturales, patrones de uso y tenencia del suelo, niveles de cobertura de infraestructura básica y servicios públicos e impactos ambientales producidos por las actividades económicas y los asentamientos humanos. (..) Disponibilidad y cobertura de infraestructura de agua y saneamiento. Aunque las poblaciones urbanas de Centroamérica denotan altos niveles de cobertura de agua potable y saneamiento, logrando índices superiores al 93% de cobertura de agua y 80% en saneamiento66 un número considerable de dichos hogares no cuentan con sistemas adecuados. En Honduras, hacia fines de los noventa, el 23% de su población urbana no contaba con conexión domiciliaria de agua potable. Muestra de esto son los servicios de abastecimiento de agua potable alternativos, como son fuentes públicas, pozos individuales, camiones cisternas, conexiones ilegales a la red pública o directamente a los ríos, lagos u otros cuerpos de agua sin tratamiento. La mayoría de estas soluciones, además de no garantizar la calidad del agua y poner en riesgo la salud, representan altos costos para la población. En cuanto al saneamiento se ha generalizado el uso de fosas sépticas y letrinas, que en muchos casos también contribuye a la contaminación de las aguas subterráneas. Un ejemplo es Nicaragua, donde el 66% de los hogares urbanos no cuenta con conexión a drenaje sanitario. Un reducido porcentaje de las aguas servidas es recolectado por sistemas de alcantarillado (p.ej. menos del 13% de aguas residuales de origen municipal registrado para América Latina en su conjunto) pasan por algún tipo de plantas de tratamiento. Muchas de estas plantas no funcionan adecuadamente y, en muchos casos, además no cumplen con la normatividad aplicable en cada país67. Entre los factores que pueden señalarse como impedimentos para el tratamiento de las aguas residuales pueden mencionarse: insuficiente apoyo político de los gobiernos para impulsar la agenda de saneamiento; la falta de conciencia sanitaria de la población; fallas en los sistemas de financiamiento de la infraestructura en los sistemas de inversión pública nacionales o locales; escasa participación público-privada en iniciativas para impulsar proyectos sanitarios; deficiencias institucionales y falta de un marco normativo adecuado para regular efluentes industriales en los municipios. Recolección y disposición Residuos Sólidos. El manejo de los residuos sólidos urbanos ha sido una de las principales prioridades ambientales municipales debido a su alta visibilidad y a los potenciales efectos sobre la salud humana. No obstante, a pesar de que la recolección de basura en la Región ha mejorado ostensiblemente en la última década, las tasas de recolección de basura son aún bajas en algunas de las principales ciudades de Centroamérica, como demuestran los casos de Managua (70%) y Tegucigalpa (75%). En ciudades de menor tamaño, las deficiencias son aún más evidentes. La gran mayoría de las ciudades no cuentan con rellenos sanitarios o con controles adecuados de disposición de residuos en vertederos controlados, por lo que un gran volumen de basura se dispone en botaderos a cielo abierto sin ningún control. El manejo inadecuado de residuos sólidos conlleva a impactos ambientales notorios en el ámbito urbano de la Región, como son: la contaminación de aguas superficiales por la disposición de residuos en cauces de ríos; contaminación del suelo y los acuíferos; contaminación del aire por la quema incontrolada de desechos e importante deterioro del paisaje. Las consecuencias del deficiente servicio de recolección y disposición final de residuos sólidos incluyen la alta incidencia de enfermedades gastrointestinales y respiratorias en la población de la Región. Fuente: David Wilk, Carlos Pineda M y Dianna Moyer. Lineamientos Estratégicos para la Gestión Ambiental Urbana en Centroamérica. BID, 2006. Pp.11-12.


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Anexo 3

Tabla 79 Guatemala: La experiencia de los fondos sociales

1998-2006 Millones de Q

Concepto 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 569.8

195.9 22.7 24.5 92.6

523.2 440.2

Nacional paConsejos Nacionales De Inversión Social Indígena Guatemalteco Nacional paDe Tierras FERC – ProGuatemalteTotal 1,883.5Fuente: Mini

ra la Paz 591.7 413.5 226.4 367.9 538.7 344.9 732.6 467.8de Desarrollo Urbano y Rural* 491.2 546.0 534.6 581.8 613.0 765.8 769.2 830.5 1,193.9

366.3 632.9 412.2 495.4 421.8 336.1 282.4 508.322.3 33.7 17.7 8.1 17.2 17.4 10.8 17.0

ra la Modernización y React. Actividad Agrop. 21.1 53.8 63.3 5.5 18.5 14.0 10.0 14.457.5 116.6 76.7 234.3 172.9 265.7 248.3 158.6

g. Nac. de Autogestión para Des. Educativo 95.5 174.1 337.1 351.2 318.3 417.5 493.4 546.9co para la Vivienda 237.9 382.5 9.9 100.0 98.5 160.6 130.4 264.7

2,353.2 1,677.9 2,144.2 2,199.0 2,321.9 2,677.2 2,808.3 3,062.7 sterio de Finanzas Públicas, 2007.


Bibliografía AMHON. Estudios Nacionales. Honduras, 2007. Asamblea Legislativa. Código Municipal. Ley 7794. Costa Rica, 1998. ………….. Ley 3859 Sobre el Desarrollo de la Comunidad. Costa Rica, 1967. Asamblea Legislativa. Código Municipal. El Salvador, 2006. Asamblea Legislativa. Ley de Municipalidades. Honduras, 1990. ………….. Ley de Participación. Honduras, 2006. Asamblea Legislativa. Ley No. 6. Normas de Transparencia y Hábeas Data. Panamá, 2002. ………….. Ley 6 de Transparencia y Hábeas Data. Panamá, 2002. Asamblea Nacional. Ley de Participación Ciudadana (475). Managua, 2003. Bravo, Alejandro. Hagamos las Cuentas. El caso de Nicaragua. 2004. Castillo, Marcelina. Informe Nacional. Nicaragua, 2007. Castillo, Marcelina. Estudios Nacionales. Nicaragua, 2007. Castro Suárez, Roque. Siete obstáculos para la participación ciudadana. El municipio de Yoro-Honduras. Informe final del concurso: Democracia, derechos sociales y equidad; y Estado, política y conflictos sociales. Programa Regional de Becas CLACSO. 2000. CELADE. Base de datos demográficos (website). Consulta 2007. CELADE. Boletín Demográfico. América latina: población por años calendario y edades simples. No. 71. Chile, 2003. Cerritos, Porfirio y Marcos Rodríguez. Los mecanismos de participación y de concertación para el Desarrollo Local en El Salvador. Sistema de Asesoría y Capacitación para el Desarrollo Local, con el apoyo de ACDI (Canadá), ICCO (Holanda) y DIAKONIA (Suecia). San Salvador, 2005. Congreso Nacional de la República. Código Municipal. Guatemala, 2002. …………. Ley de Consejos de Desarrollo. Guatemala, 2002. …………. Ley General de Descentralización. Guatemala, 2002. Consejo Monetario Centroamericano. Anexos estadísticos 2004 y 2006. pdf. Consejo Nacional de Legislación. Ley 106, Sobre Régimen Municipal. Panamá, 1973. Enríquez, Alberto. Informe Nacional. El Salvador, 2007.

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1 En el caso de Honduras la población de 1999 adolece de certeza. Se revisaron los datos de 1999 y se empleó la información del Consejo Monetario Centroamericano, a fin de disponer de una fuente única y homogénea. No obstante, según esa fuente la población de Honduras era 6364 miles, superior a la fuente de CELADE empleada en otras partes de la investigación, en donde para el año 2001, la población era de 6361 miles. Otras cifras del INE (6211), otras fuentes para el mismo año: Ingresos Municipales en Centroamérica del BID (6183) y del propio Informe del Estado de la Región (6148) se consultaron. Finalmente, se adoptó la fuente del BID, y para procurar una mayor homogenización se empleó la misma fuente para Panamá, puesto que el Consejo Monetario Centroamericano no proporciona datos para este último país. 2 Véase nota anterior. 3 PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano: El Salvador 2001. San Salvador, El Salvador. Julio 2001 4 Este apartado corresponde, en sustancia, al Informe de Investigación Nacional de Olman Rojas. Nótese, que en el análisis de Costa Rica, como se explica en la primera tabla de este apartado, las categorías difieren de las empleadas para los demás países. 5 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Atlas del desarrollo humano cantonal de Costa Rica 2007. PNUD, Universidad de Costa Rica. San José, C.R.: PNUD, 2007. El IDH cantonal es una medición compuesta por tres dimensiones: vivir una vida larga y saludable, medida por el Índice de Esperanza de Vida (IEV); tener educación, medida por la tasa de alfabetización de adultos y la tasa neta combinada de matriculación en primaria y secundaria, Índice de Conocimiento (IC) y gozar de un nivel de vida digno, medido por el consumo eléctrico residencial por cliente, Índice de bienestar Material (IBM). El IDH varía de 0 a 1, representando el 1 el valor más alto de desarrollo humano. Pág. 13 6 Ibíd. En la región central: Escazú, Santa Ana, Curridabat, Belén, Santo Domingo y Montes de Oca. En el Pacífico: Liberia, Carrillo, Santa Cruz, Tilarán, Garabito y Aguirre. Pág. 14 7 ID. En el 1999, se encontraban en la clasificación de cantones del PNUD en la categoría de “bajos” los cantones de las zonas limítrofes: Talamanca, Turrubares, Los Chiles, Sarapiquí, Coto Brus, Buenos Aires, Upala, y Tarrazú. 8De conformidad con el criterio del PNUD establecido en los informes mundiales de desarrollo humano el nivel medio corresponde del 0.50 al 0.79. En consecuencia, son municipios con IDH bajo los que llegan a 0.50 y de IDH alto los que llegan y superan 0.80. Observación de Juan A. González Jacobo, con base en PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2001 de Guatemala. P. 60. 9 PNUD. Nota técnica sobre las principales tendencias de modernización institucional en Panamá. Concertación Nacional para el Desarrollo. P. 6. 10 Tendencias recientes en materia de Desarrollo Humano: Las dos Panamás En términos de calidad de vida (Índice de Desarrollo Humano), Panamá presenta dentro de sí dos panoramas contradictorios. Mientras que algunos distritos presentan un desarrollo humano bastante alto, similar al que se manifiesta en naciones desarrolladas, otros territorios reflejan precariedades en ciertos aspectos relacionados con el bienestar y la calidad de vida, equivalentes a las que se evidencian en algunos países africanos. Este desequilibrio se expresa, de igual manera, en diferentes situaciones. Por ejemplo, los niños y niñas de la Comarca Emberá poseen una esperanza de vida 13 años menor que los niños y niñas de la provincia de Panamá. La tasa de mortalidad infantil es cuatro veces mayor (58.1 por mil nacidos vivos) en la Comarca Emberá que en la Provincia de Panamá (16.0 por mil nacidos vivos). La desnutrición infantil afecta el 6% de los menores de 5 años en el área urbana, sin embargo, esta proporción es de casi tres veces más (15% en el área rural no indígena) y casi ocho veces más (49%) en el área indígena. PNUD. Nota técnica sobre las principales tendencias sociales, macroeconómicas y de modernización institucional en Panamá. Concertación Nacional para el Desarrollo. P. 5 y 6. 11 Ministerio de Economía y Finanzas. Panamá: mapas de pobreza y desigualdad a nivel de distrito y corregimiento. Dirección de Políticas Sociales. Panamá, 2005. P. 20. 12 Una expresión concreta del cambio de dirección en la ideología política y económica, es la sustitución de gobiernos liberales por gobiernos de izquierda en Sudamérica, y en la región, se expresa en el ascenso del Partido Frente Farabundo Martí en El Salvador, especialmente en los gobiernos locales, incluida la capital del país; el triunfo electoral del Frente Sandinista en Nicaragua, de Martín Torrijos hijo por el Partido Revolucionario Democrático en Panamá, y en este año, del Partido Unidad Nacional de la Esperanza en Guatemala, que se autodefine como socialdemócrata.

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13 La reforma al artículo 170 de la Constitución Política se discutió por vez primera en el IV Congreso Municipal en 1976. En él se propuso que se destinara el 10% del presupuesto nacional, distribuido de la siguiente forma: 50% en proporción al área y 50% en proporción a la población del Cantón. El IFAM sería el responsable de recaudar y distribuir los recursos. Diez años después, en la administración Arias Sánchez, se presentó por iniciativa del Ejecutivo un proyecto para reformar el Artículo 170 de la Constitución, en donde se establecía una subvención fija para las corporaciones municipales del 10% del Presupuesto Ordinario de la República, suma que se “distribuirá conforme la Ley”: El proyecto proponía una distribución de los recursos según los siguientes criterios: 50% por población, 40% por territorio y un 10% según el esfuerzo fiscal, por otro lado, y limitaba el destino de los fondos en un 40% para el fortalecimiento de las competencias tradicionales y el mejoramiento de la administración y el 60% restante para las nuevas competencias. Tras dos años de negociación el proyecto fue archivado. 14 El 4 de abril del 2001 se presentó a la Asamblea Legislativa el proyecto (expediente Nº 14.310) “Ley de Transferencias de competencias y fortalecimiento de los Gobiernos Locales“, el cual fue aprobado en primer debate y remitido a consulta de la Sala Constitucional, quién declaró inconstitucional varios de sus artículos y el transitorio II (Voto Nº 2002-03493, 17 de abril del 2002). La Comisión de Gobierno y Administración modificó el texto pero finalmente fue archivado al vencerse el plazo de cuatro años. 15 La ley No 7812 del 8 de julio de 1998 adicionó al Código Municipal (Ley 7794 del 30 de abril de 1998) un nuevo título VIII denominado “Los Concejos Municipales de Distrito” y en el transitorio IV le daba continuidad a los concejos municipales de distrito que ya venían funcionando. La Sala Constitucional mediante el voto Nº 5445 del 14 de julio del 1999 anuló la existencia de estos órganos. 16 Internacional Finance Corporation (IFC/World Bank) por medio de la Oficina para Servicios de Asesoría en América Latina y el Caribe, implementa el Programa Mejora del Clima de Negocios (Business Enabling Environment, BEE) destinado a mejorar las regulaciones públicas al sector privado. Uno de sus productos es la Simplificación de Trámites Empresariales a nivel Municipal. Este producto emplea una herramienta demostrativa o ranking de mejor clima de negocios, denominado Municipal Scorecard. Este proyecto abarca cinco países de América Latina, entre ellos, Honduras y Nicaragua. IFC. Municipal Scorecard. Perú, 2007, p. 1. 17 Por ejemplo, de la información de Nicaragua que no evidencia ninguna norma constitucional expresa con relación a la descentralización, se concluye que “… la Constitución Política de 1987 y su reforma de 1995 configuran a Nicaragua como un Estado unitario descentralizado con tres niveles de gobierno y administración pública: (i) central con una expresión desconcentrada a nivel departamental; (ii) descentralizados: las regiones autónomas del atlántico y municipal.” Secretaría Técnica de la Presidencia. Descentralización en acción: Estrategia nacional de descentralización para el desarrollo local (ENDDL). Gobierno de Nicaragua. Nicaragua, 2006. p. 22 y 23. 18 Instituto de Fomento Municipal (IFAM). Política: “Sí, a la descentralización y al fortalecimiento del régimen municipal costarricense” Santa Cruz, Guanacaste. 31 de Agosto de 2007 p. 24. 19 Los recursos propios se componen de ingresos tributarios, no tributarios y la venta de activos propios. Excluyen a las transferencias corrientes. Las transferencias incluyen a las transferencias corrientes y las de capital. 20 Los egresos totales comprenden los gastos corrientes, los de capital y los de endeudamiento. Los primeros financian la administración del municipio, el personal y los insumos y equipos que estos requieren para el funcionamiento general y de los servicios que prestan las municipalidades. Los gastos de capital se relacionan con las obras que amplían la capacidad instalada (obras municipales). Las transferencias comprenden transferencias corrientes y de capital, que el municipio hace a favor de terceros para ejecutar sus funciones. 21 Desde la perspectiva fiscal, se considera que es mayor la autonomía en tanto mayores sean los ingresos propios con relación a las transferencias y al endeudamiento. Este indicador, no obstante, se ve disminuido, cuando en la aprobación de los presupuestos existe una alta incidencia de la Contraloría de la República, como sucede en Costa Rica, en donde esta aprueba, ex-ante, los presupuestos municipales. 22 Véanse el Capítulo Ejecución Presupuestaria Municipal en: Ministerio de Economía y Finanzas. Dirección de Presupuesto de la Nación. Presupuesto Municipal. Años 2005, 2006 y 2007. 23 Evidencia de endeudamiento es el gasto del servicio de la deuda en 2006, que fue de $ 126,238 dólares. Idem, 2006.

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24 Juan Arista. Diagnóstico del Sistemas de Ingresos Municipales de Panamá. P. 273. Ingresos Municipales en Centroamérica. BID-FEMICA. Guatemala, 2002. 25 Ada Vergara. Informe Nacional de Panamá. Consideraciones entorno al sistema municipal y la descentralización en Panamá. 1999-2007. Panamá, 2007. 26 Alberto Enríquez. Informa Nacional de El Salvador. P. 74. 27 Juan Antonio Zapata. Diagnóstico del Sistema de Ingresos Municipales de El Salvador. Ingresos Municipales en entroamérica. BID-FEMICA. Guatemala, 2002. P.83-85. 28 Alberto Enríquez, op. Cit. P. 18. 29 Para el efecto véase la Prensa Gráfica. Artículo: Alcaldes recibirán $20 millones adicionales. 21 Sep. 1997. El Salvador, Página.8 30 Alberto Enríquez, op. Cit. P. 79. 31 FUNDE-FUNDAUNGO: “El Impacto de la Inversión FODES en el Desarrollo Económico y Social de los Municipios”. San Salvador, El Salvador. Enero 2004. Pág.18. 32 PROMUDE/GTZ 33 FUNDE – FUNDAUNGO. Op. Cit. Pág. 10 34 Para el año 2006, la Comisión de Cálculo Matemático, responsable del cálculo del aporte constitucional, encontró que la calidad de la información del año 2006 no era adecuada, y por ello, optaron por emplear nuevamente los ingresos ordinarios del año 2005. 35 Esta aseveración se refiere a que el Estado, representado, políticamente, por los diferentes niveles de gobierno, tiene un costo que contribuyen a sufragar todos los ciudadanos, mediante la tributación o pago de impuestos. En el caso de las municipalidades que gastan recursos pero no los recaudan, no existe una relación clara entre el costo del servicio y la provisión del servicio, los ciudadanos no asocian el esfuerzo impositivo con la cantidad y calidad del servicio que reciben y pueden considerarlo como una dádiva y no como una obligación gubernamental. Esta distorsión, en determinadas condiciones, puede erosionar el ejercicio de la ciudadanía y el desarrollo de la cultura tributaria. 36 Programa de Descentralización y Gobernabilidad Local. Guía para mejorar la recaudación de los ingresos propios municipales. Guatemala, 2007. P. 17-19. 37 Los ingresos totales para el 2006 son únicamente las transferencias, por lo que la última cifra significativa corresponde al 2005. 38 Dentro de las transferencias, las más importantes, son las que estableció la Ley de Municipalidades (Reformulada por el Decreto 127), que fijo un porcentaje de 5% sobre el presupuesto de ingresos y gatos anuales del gobierno. 39 Los subsidios son transferencias específicas, destinadas a reducir el costo de un bien o de un servicio, generalmente, procurando reducir el costo para el usuario o vecino. 40 Luís Alberto Arias Minaya. Diagnóstico del Sistema de Ingresos Municipales de Honduras. Ingresos Municipales de Centroamérica. BID-FEMICA. Guatemala, 2002. p. 181-183. 41 Gabriela Espinosa y otros. Descentralización y Desarrollo Económico Local en Nicaragua. Fundación Friedrich Ebert para Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Nicaragua, 2004. p. 138. 42 Alfredo Perazzo. Diagnóstico del Sistema de Ingresos Municipal en Nicaragua. P.215 y 227. Ingresos Municipales en Centroamérica. BID-FEMICA. Guatemala, 2002. p. 215 y 227. 43 Juan C. Gómez Sabaini y Maximiliano Geffner. Honduras: el papel de los municipios en el combate a la pobreza. Santiago de Chile, 2006. P. 52. 44 San Pedro Sula. El presidente Manuel Zelaya Rosales tuvo ayer su primer encuentro con los empresarios sampedranos y del resto de la zona norte. La convocatoria fue hecha por el Consejo Empresarial Hondureño para el Desarrollo Sostenible, Cehdes. (…) Al presidente Zelaya Rosales le preocupa el endeudamiento de la municipalidad sampedrana, que alcanza los 1,938 millones de lempiras. El jueves, en sesión de Corporación se (…), presentó un informe en el que desglosa la deuda de la siguiente forma: banca privada, 590 millones; cuentas por pagar, 280 millones, y préstamos BID y otros, 1,068 millones. Además, la administración pasada (…) gravó los ingresos a futuro por concepto de peaje que capta 45 millones de lempiras al año; canon de Aguas de San Pedro (8.9 millones anuales) y las transferencias del gobierno central que andan en 32 millones de lempiras al año. En ese sentido, declaró (el Presidente) que para el 1 de marzo el Gobierno Central planea tener un panorama completo del endeudamiento no sólo de todas las alcaldías del país, sino del Gobierno en general.

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“Las alcaldías principales más otras alcaldías del país están heredando una cantidad de deudas y pasivos que no pueden enfrentar de forma específica por su falta de ingresos. El crecimiento del endeudamiento municipal nos tiene preocupados, ¿quién va a pagar esa deuda?”, cuestionó. Tomado de La Prensa de Honduras. Website. Periódicos de Honduras. No hay otros datos de identificación de la fuente. 45 Peter Doty, Jorge Abbate y otros. Guía para mejorar las finanzas municipales. Proyectos Finanzas Municipales-Alter Vida-USAID. Asunción, 2004. 46 Asociación internacional para la administración de ciudades y condados. Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003. La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. División para América Latina y el Caribe Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible. Abril 2004. p 70. 47 “En el período (2000-2007) se experimenta la tendencia creciente del fenómeno asociacionista en Nicaragua. Se contabilizaron 20 asociaciones en el 2000 y 28 experiencias de asociatividad municipal en el 2003.”. Marcelina Castillo. Informe Nacional de Nicaragua. 2007. 48 Asamblea Legislativa. Código Municipal. Art. 74. Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Costa Rica, 1998. 49 SACDEL. Informe. (pdf sin título). Sf. Página. 74. 50 Información proporcionada en comunicación personal por Heliodoro Bermúdez, Secretario Ejecutivo de la Asociación de Municipios de Panamá. San Salvador, 23 de noviembre del 2007. 51 Klijn, E. H. y J.F.M. Koppenjan (2000). “Politicians and Interactive Decision Making: Institutional Spoilsports or Playmakers”. Citado por César Colino y Eloísa del Pino en: Un fantasma recorre Europa: renovación democrática mediante iniciativas de promoción participativa en los gobiernos locales”. Artículo de la Edición de Sosa, José. Política pública y participación social: visiones alternativas. Centro de Estudios de Gobierno y Administración Pública, A.C. Universidad Nacional Autónoma de México. México, 2006. p. 18. 52 Fundación Arias. Análisis Comparativo. Hagamos las cuentas. San José, 2004. p. 10. Una idea similar sostiene Jorge Calderón: “La participación ciudadana es un concepto que esta directamente relacionado con el significado de representatividad como mecanismos de democracia directa, donde se supone que, donde hay más participación de la sociedad hay más democracia y por ende, un mejor gobierno. San José, 2001. p. 19. 53 Castro Suárez, Roque. Siete obstáculos para la participación ciudadana. El municipio de Yoro-Honduras. Informe final del concurso: Democracia, derechos sociales y equidad; y Estado, política y conflictos sociales. Programa Regional de Becas CLACSO. 2000. Disponible en la World Wide Web:http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/becas/1999/castro.pdf.El autor identifica con su fuente las ideas de las autoras Alicia Ziccardi y Nuria Cunill 54 Ibid, pagina. 2. 55 Asamblea Nacional. Ley de Participación Ciudadana (475). Managua, 2003. 56 Ilustran estos temas, los estudios de la Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local que estudió estos procesos desde el 2001 hasta el 2005. 57 IFAM. Compendio temático para fortalecer la gerencia municipal. 2000. Citado por la Contraloría General de la República. Análisis y Opinión sobre la gestión de los gobiernos locales. Segundo Informe. San José, 2007. 58 Este artículo entra en contradicción con el artículo 64 que exige 20% de participación de los vecinos empadronados. 59 La rendición de cuentas se menciona tangencialmente en el informe del Estado de la Región del año 1999 60 Jorge Calderón (2001) Op. Cit pp. 30-32. 61 Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local. La Participación Ciudadana en el Primer Año de Gestión Pública Municipal. Nicaragua, 2005. p. 26. 62 Informe de Desarrollo Humano. Honduras, 2002. Citado por AMHON. Informe Nacional. 2007. p. 7. 63 Porfirio Cerritos y Marcos Rodríguez (2005) Op. Cit. Pp. 38-40. 64 Estado de la Región. El desafío de los gobiernos municipales. Costa Rica, 2000. P. 235. 65 Gonzalo Espitia Aviléz. Descentralización fiscal en Centroamérica. Estudio Comparativo. Centroamérica, 2004.

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TP

66PT OMS y UNICEF, Global Water Supply and Sanitation Assessment. 2000.

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67PT Fuente: Gestión de cuencas y ríos vinculados con centros urbanos. CEPAL, 1999.

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