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7/24/2019 PordereIndependecia o
1/74
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
2/74
C
ap
tulo .
1
:
Li\
INTRDEPENDENCI
,
,
EN,
L
P LITIC MUNDI L
Vivimos
en
una
era
de
interdependencia.
Esta
vaga afirmacin ex
presa pobre)l1ente.
un
sobreentendido que, sin embargo corres
ponde a un difundido sentimiento de que la propia naturalez
de
la poltica rriundial est cambiando. El poder d ~ las naciones
- ,
aquella
secular piedra basal de analistas y estadistas- se ha
tornado ms elusivo: 1I10s clculos de poder son ms difciles y
engaosos de cuanto eran en otras pocas .l Aunque profunda
mente arraigado
en
la tradicin
clsica,
Henry
Kissinger ha sea
lado que
e
l programa tradicional
de
los asuntos internacionales
e l
equilibrio
entre
las principales potencias la
seguridad de las
naciones-
ha
' dejado
de
definir nuestros peligros o nuestras
posibilidades . . '.
Estamos ingresando
a una nueva ,era. Los viejos
modelos internacionales
estn
desmoronndose; los viejos slogans
carecen de sentido; las viejas soluciones son intiles. El mundo
se ha vuelto interdependiente en economa, en comunicaciones y ,
en el 'campo
de
las aspiraciones humanas .2
Cun profundos son los cambios? Una escuela moderna con- ,
sidera ,que las telecomunicaciones y los viajes en
jet
han creado
una lIaldea global y sostiene que ' el crecimiento
de
los intercam
bios sociales y econmicos
est
creando
un
11
mundo
sin
fronte
ras .3 En
mayor
o
menor
medida, muchos investigadores consi
deran que en nuestra
poca
el
Estado
territorial; figura
dominante
en la p9ttica mundial durante 'cuatro siglos a
partir
de la f i n a l i z a ~
cin df feudalismo, 'est siendo eclipsado por actores no
territo
r i l e s ~ c o m o las corpofaciones multinacionales, los movimientos
sociales transnacionales y las organizaciones i n t e r n a c i o n a ~ s Cor.lo
,
1
Stanley Hoffmann, Notes on the Elusiveness of
Modem
Power ,
Inter
.
nationol Journal 30, p;rimavera de 1975 p. 184. , '
2
A New National
Partnership ,
discurso del Secretario
de Estado Henry
A. Kissinger en Los Angeles, 24
de
enero de 1975. News
r e l ~ e Department of
State,
Bureau of
Public Affairs, Office of Media Services,
p.
1.
3 Vase,
por ejemplo,
Lester R. Brown, World
Without
Borders:
The
Inter-
dependence
1
Nations
Foreign Policy Association; Headline Series,
Nueva
York, 1972. '
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
3/74
16 I ROBERT O. KEOH ANE y JOSEPH S. NYE
sealaba
un economis ta, Hel Estado. est casi acabado co
mo
una
unidad econmica .4
Los tradicionalistas so.stienen
que esas afi
r
macio
n
es
'
so
n
Hg
lo
balmente infundadas. Compru
eban que
existe
una
continuidad en
la poltica mundial.
La
interdependencia militar siempre
ha exis
t
ido
y el
poder
militar es an importa
nt
e en la poltica mundial
--como lo. prueban la
disuasin
nuclear y
las
guerras
de
Vietnam,
del Medio. Oriente y de IRdia y Paquistn, la influencia sovitica
en
Europa
Oriental o
la
norteamericana en el Caribe-. Ms an,
como
lo. ha denlostrado
la Unin
Sovitica, los Estados autoritarios
pueden,
en
gran
medida,
controlar
las
telecomunicaciones y
los
intercambios sociales
que
consideran inconvenientes
para
sus inte
reses. Incluso. Estados pobres y dbiles han
sido capaces
de
na
cionalizar
corporaciones
multinacionales;
por
todo
ello,
lo.S
nacio
nalistas
po.nen
en
duda que estemos asistiendo
a
la
extincin del
. Estado-nacin.
Ni los
modernistas ni
los tnidicionalistas disponen
de una
ade
cuada estructura para la
comprensin
de la
po.ltica
de
la inter
dependencia global.
s
Lo.S modernistas sealan co.rrectamente los
cambios
fundamentales que estn o.curriendo., pero a menudo su
ponen, sin un anlisis
suficinte,
que los avances tecnolgicos y
los aumentos
en
los intercambios sociales y eco.nmicos
llevarn
a un .nuevo mundo.
en
el
que
el Estado. y
su
control
de
la fuer
z
ya no habr de ser importante.
Los tradicio.nalistas so.n adic
tos
a
mostrar
los defecto.s
de la perspectiva modernista
i n ~ i s t i e n o
en
la perduracin
de la interdependencia militar;
pero
les
es muy
difcil interpretar con precisin la actual y multidimensional in
terdependencia econmica, social y ecolgica.
Nuestra tarea en este
libro no consiste
en argumentar en favor
de las posicio.nes modernistas o
tradicionalistas.
Dado
que nuestra
poca est signada
tanto
por la co.ntinuidad como por el cambio,
ello sera algo po CO fructfero. Nuestro.
objetivo
apunta, ms
bien,
a
proporcionar
los
medios para refinar
y
armonizar la sabidura
que pueda
existir en
ambas
posiciones, mediante el desarrollo. de
una estructura
terica coherente
para
el
anlisis
po.ltico.
de la
in
terdependencia.
Desarrollaremos
varios mo.delos diferentes, pero
potencialmente complementarios,
un
conjunto.
de herramientas
in
telectuales
para comprender la
realidad de
la
interdependencia
en
la poltica
mundial co.ntempornea. Y lo que es
igualmente
impor
tante, intentaremos explDrar
las condiciones
bajo. las que cada .
modelo.
tendr
mejores probabilidades de
producir
predicciones
precisas y
explicaciones
satisfactorias. La poltica mundial con-
4 Charles Kindleberger,
American
Business
Abroad
Yale
University
Press,
New Haven,
1969
p.
207.
5 Las
expresiones son tomadas
de
Stanley Hoffmann, HChoices ,
Foreign
Policy 12
otoo de 1973 p. 6.
6 Por ejemplo, vase Robert Angell, eace on the March:
Transnational
Participation
Van
Nostrand.
Nueva
York, 1969.
-
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LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL
I 17
tempornea no
es una
tela
sin costuras; es un tapiz confeccionado
con
diversas
relaciones. En
un mundo
as, un solo modelo no
puede explicar todas las situaciones.
El
secreto para llegar a la
comprensin reside en saber cul enfoque
--o
combinacin
de
enfoques-
debe emplearse
para
analizar cada
situacin.
Nunca
habr
nada que reemplace el anlisis cuidadoso de las situacio
nes reales.
Pero la teora es ineludible; todos los anlisis emplrICOS o
prcticos
descansan
en ella. Los ejecutores de polticas
pragmti
cos pueden'
pensar
que
no
necesitan
prestar
mayor atencin a las
disputas tericas sobre
la
naturaleza de la poltica
mundial de
la
que
prestaran
a las disputas escolsticas
medievales sobre
la can
tidad
de rigeles que podan brincar en
la
punta
de
un alfiler. Sin
embargo, el pensamiento
acadmico
incide en los
estadistas,
con
profundo resultado
para
la
poltica. No
slo
son
los
hombres
prcticos que
se
creen muy
a ~ l v o
de cualquier
influencia' inte
lectual , cautivos inconscientes de concepciones creadas por al
gn escriba
acadmico
pocos
aos antes ,
sino que los escribas
han estado desempeando un
rol
directo en
la
conformacin de
la
poltica externa.
7
Conceptos
inadecuados y
percepciones errneas
de la poltica mundial
pueden
conducir directamente a una ina
propiada
y aun
a
una
desastrosa- poltica nacional.
Fundamentacin y racionalizacin, presentacin sistemtica y
simbolismo, son
operaciones que
se
han
entrelazado
tanto que
es
difcil,
aun para
los
propios formuladores
de
polticas,
desenmara
ar la
realidad
de
la retrica.
Las
teoras
tradicionales y
clsicas
de
la
poltica mundial hablaban de un
potencial
estado de guerra
en
el que el comportamiento de los
Estados se
'
encontraba
domi
nado por el constante peligro de un conflicto militar. Durante la
guerra
fra, especialmente durante la primera dcada que sigui
a la
segunda
guerra mundial,
esta
concepcin, denominada, por
sus creadores como Irealismo poltico ,
consigui
amplia acepta
cin por parte
de estudiosos
y practicantes de las relaciones in-
ternacionales,
tanto
en Europa
como
en
Estados
Unidos.
8
En
la
dcada del '60, muchos otros
agudos
observadores
que aceptaban
el
enfoque realista
lentamente comenzaron a percibir el
desarrollo
de
nuevos caminos que
no
se
centraban
en los
aspetos de
segu-
7 John
Maynard
Keynes,
The General
Theory 1 Employment Interest and
Money, Macmillan,
Londres, 1957
p.
383.
8
Para
la
clsica
fonnulacin contempornea de realismo
poltico, vanse
los
trabajos de Hans J. Morgenthau,
particulannente Politics Among Nations:
The
Struggle
lor Power and Peace, Knopf, Nueva York, 1948 y las ediciones
su\)siguientes. e Morgenthau vanse tambin u Another 'Great Debate': The
National
Interest of
the
United
States ,
American Political
Science
Review
46
diciembre de 1952 pp. 961-88
Y
Scientific
Man
Versus
Power
Politics
Univer
sity
ef Chicago
Press,
Chicago,
1946.
Una
formulacin
diferente,
pero
igual
mente notable, de
la posicin
realista puede
encontrarse
en
E. H.
Carro
The Twenty Years Crisis 1919-1939 2da. ed., Macmillan, Londres,
1946. Sin
embargo, Carr
pone el
nfasis
en
las
fuentes
econmicas
del poder.
-
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18
lROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
ridad y militares.* La misma percepcin, en las dcadas del '70 o
del
'80,
probablemente habra llevado a
expectativas
ms irreales.
Pero
cambiarlas
por
una 'perspectiva igualmente
simplista
po r
ejemplo,
que la fuerza militar es obsoleta y que la
interdependen
cia econmica
resulta
benigna-
habra
conducido a otro error
i
gualmente
grave,
aunque
diferente.
,
Cules son
las
caractersticas dominantes de la poltica mun
dial cuando tenemos
una
interdependencia -particularmente una
interdependencia
.
econmica-
extensiva?
9
s.ie
uno
de los dos
interrogantes
mayores
que planteamos
en
este
libro. En el cap
tulo
2 exploramos esta pregunta en
trminos
generales;
en
el
captulo 5 y en parte del 7 la
investigamos
mediante
cuatro
casos
de estudio y
en
el captulo 8
examinamos
sus implicaciones para
la
poltica exterior norteamericana. Para
establecer
losfundamen
tos
de
esos
anlisis,
en
el resto de este captulo
definimos
-lo que
entendemos
por
interdependencia, diferenciamos sus
variedades
ms importantes y las
relacionamos con
el
concepto de poder,
que
contina siendo fundamental para el anlisis de la polti
ca
mundial.
La
interdependencia afecta poltica mundial y el compor
tamiento
de los Estados,
pero
las ,acciones gubernamentales tam
bin influyen
sobre
los modelos de interdependencia. Al crear. o
aceptar procedimientos, normas o instituciones para ciertas c l ~
e actividades, los gobiernos regulan y
controlan
las relaciones
transnacionales
e
interestatales.
A
estos acuerdos gubernamentales
los denominaremos regmenes internacionales
La
s,egunda pre
gunta central de este libro es ,
cmo
y por qu cambian los
regmenes , internacionales?
El captulo
3 d e s r r ~ l l
un conjunto
de explicaciones para el desenvolvimiento, y
la
eventual ,declina
cin, de los
regmenes internacionales.
En el captulo 6 aplicamos
esas
explicaciones a los problemas martimos y
del
dinero y en el
7
las
empleamos
para
entender
l g u n
caractersticas de
las rela
ciones
canadiense-norteamericanas
y :
u s t ~ a l i a n o - n o r t e a m e r i c a n a s .
Pero
la
interdependencia no
es
simplemente
un concepto
ana
ltico.
Tambin es
un
mecanismo retrico
que
emplean
p':lblicistas
y
estadistas.
Para
los estadistas,
ansiosos
de aumentar la cantidad
de
gente que
se alinee
tras
sus banderas, '
las
palabras vagas , de
gran
resonancia son muy
tiles. Para el analista,
tal
vaguedad 'es
el camino hacia una
cinaga
de confusin. Aptes de que podamos
e l ~ b o r r
,
conceptos aplicables
que nos permitan aumentar
nuestra
En The
Troubled
Partnership
Nueva York, McGraw-Hill
para
el Council
on Foreign Relations, 1965, Henry Kissinger (;liscuta .los
problemas de
la
alianza con escasas referencias a '
las
'cuestiones econmicas
aunque
stas
comenzaban
a
dividir seriamente
a los aliados de la OTAN.
9
Para
alguna
evidencia
sobre
las tendencias
en
la
interdependencia, vase
Richard
Rosecrance y
Arthur
Stein, HInterdependence: Myth
or
Reality ,
World
Politics 26, N'
1,
octubre de 1 ~ 7 3
y Peter
J.
,Katzenstein,
International I n t E ~ r
dependence: Sorne Long-Terms Trends arid Recent Changes''; International
Organization 29
.,
N' 4, otoo de 1975.
-
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LA
INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA ,
MUNDIAL 19
comprenslon de la
interdependencia y el
cambio de rgimen,
de
bemos
desbrozar
un camino en medio de la selva retrica. Nuestra
tarea
consiste en analizar
la
poltica
de la
interdependencia
y no
en
celebrarla.
L NUEV RETRIC DE
L
INTERDEPENDENCI
Durante la guerra fra, Itseguridad nacional
era
un slogan
que
empleaban
los
lderes polticos norteamericanos con el fin
de
lograr apoyo para sus polticas.
La
retrica
de la ' seguridad na
cional justificaba el
diseo
de
estrategias,
a un
elevado
costo, para
,
reforzar
las estructuras
econmica, militar
y poltica
del
mundo
libre .
Tambin proporcion una base racional para
la coopera
cin internacional 'y
apoyo
a Naciones Unidas, as como tambin
la justificacin
para
alianzas,
asistencia
externa
e i n t r v n ~ i o n s
militares en gran escala.
La seguridad nacional se
convirti
en
el smbolo favorito
de
los internacionalistas que propugnaban
un
aumento
de
la
parti
cipacin
norteamericana en los asuntos
mundiales. La unidad
coordinadora
clave
de
la poltica exterior en la Casa
Blanca se
llam
Consejo de
Seguridad Nacional. La administracin Truman
emple la supuesta amenaza
sovitica
a la
seguridad norteameri
cana
para empujar
el prstamo a Gran Bretaa y
luego el
Plan
Marshall
a
travs
del Congreso.
La administracin
Kennedy em
ple el argumento de la seguridatl para promover en 1962 el Acta
de
Expansin Comercial. Los presidentes invocaron la 'seguridad
nacional para
controlar
- ciertos
intereses econmicos
sectoriales
en
el Congreso, en
especial
aquellos que
favorecan
polticas co
merciales proteccionistas.
A los
congresistas que
protestaban por ,
efectos
econmicos adversos
en sus distritos o por, el' incremento
de
s
' impuestos, se les
asegur
y a su vez se explic lo Iilismo
a los
ciudadanos- que intereses de seguridad
nacional
re'
queran su sacrificio.
Al
mismo
tiempo,
ciertos'
sectores
'frecuen
temente manipularon el simbolismo
de
ht.seguridad nacional para
sus propios fines,
como
en el
caso de
las
cuotas
'
de importaCin
, de petrleo, impulsadas ' por
productores
petroleros
intern9s en
conjuncin
cori sus aliados polticos.
lo
El simbolismo de la seguridad nacional
fue, en
amplia medida,
producto
de
la
guer'ra fra y del
intenso
sentimiento '
de
amenaza
que los norteamericanos experimentaban por entonces. Esta Gon-
viccin
resultaba
incrementada por
anlisis realistas,
que
insistan
en
' que la seguridad nacional era el objetivo nacional
primario
'y
que '
en
la
'poltica iriternacional ,las
amenazas
a '
la
seguridad son
permanentes.
El
simbolismo
de
la seguridad nacional
, y
el
modo
10 Vase
Robert
Engler,
The
Politics
1 Oil: Private Power and
Democratic
Directions University
of
Chicago
Press. Chicago,
1962. .
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
7/74
20 I ROBERT
O
KEOHANE y JOSEPH S. NYE
realista de anlisis que
lo
apoyaba, no
slo ejemplificaba un
cierto tipo
de
reaccin ante
los
hechos, sino
que
tambin ayudaba
a codificar una perspectiva en la cual algunos cambios, en espe
cial aquellos que se orientaban a
regmenes
radicales en los pases
del
Tercer
Mundo,
parecan hostiles a
la
seguridad nacional, mien
tras que
los
cambios fundamentales
en
las relaciones econmicas
de
. los pases altamente
industrializados parecan
insignificantes.
En tanto el
sentimiento de amenaza
a la seguridad, caracte
rstico
de
la guerra fra, iba disminuyendo, la
competencia
econ
mica
externa y los
conflictos distributivos internos aumentaron.
La ambigedad intelectual
de la
seguridad nacional se
tom
ms pronunciada en
la
medida en que
variadas
y a menudo contra-
dictorias
formas .de
involucramientos
encontraron
un refugio se
guro bajo ese paraguas retrico.
l1
En
su
fantasa de un equilibrio
de
poder
mundial sobre cinco
punto s
centrales
(Estados Unidos,
la
Unin
Sovitica, China,
Europa
y
Japon),
el
presidente
Nixon
trat infructuosamente de extender los conceptos realistas tradi
cionales
para aplicarlos tanto al desafo econmico
planteado
por
los aliados
norteamericanos
.
de posguerra como
a
las
acciones
polticas
y
militares de la Unin Sovitica
y China.
En
la
misma
medida
en, que
la prolijidad
descriptiva
de la
perspectiva de la seguridad nacional, dominada por
intereses
mi
litares, declinaba, lo mismo
ocurra
con los trminos
del
poder.
simblico. Esa decadencia
no
slo reflejaba la
creciente
ambige
dad
del
.
concepto, sino
tambin la reaccin norteamericana al
embrollo de
Vietnam,
a
las relaciones
menos
hostiles
con
Rusia
y China,
producto
de la dtente
mundial,
y
al
mal uso que hiciera
el presidente Nixon
de la
retrica de la
seguridad
nacional en el
caso Watergate. La
seguridad
nacional tuvo que compartir su po
sicin de
primer
smbolo del lxico internacionalista con inter-
dependencia
A menudo los lderes polticos emplean la retrica
de la
inter-
dependencia
para presentar a este
concepto
como si -respondiese a
una
necesidad natural, como
un
hecho
al que la poltica
(y
los
intereses sectoriales internos) debieran ajustarse y
no
como una
situacin
parcialmente creada
por
la propia
p o l t i c ~ Habitual-
mente
sostienen
que la
interdependencia reduce
los .conflictos
de
i n t e r e ~ e s y
que
la cooperacin por s sola es la respuesta a los
problemas
mundiales.
Todos
estamos
comprometidos en
una empresa
comn.
Nin
guna
n.acin
ni grupo de naciones puede beneficiarse trasponiendo
los lmites que sustentan el crecimiento econmico mundial. Nadie
11 ~ N a t i o n a l
Security as an Ambiguous Symbol
de
Amold
Wolfers sigue
el anlisis clsico. Vase
su
coleccin de ensayos,
Discord
and
Collaboration
Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1962 El estudio de Daniel Yergin
sobre la
emergencia
de
la
doctrina de la seguridad
nacional
(en lugar
del tra-
dicional concepto
de defensa)
lo pinta como una idea
dominante
en l poca
de la guerra fda. Vase Daniel Yergin, The
Shattered
Peace. Rise 1
the
National
Security
State
Houghton Mifflin,
Boston, 1976
.
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
8/74
LA
I N T E R D E ~ E N D E N C I EN
LA POLTICA
MUNDIAL 21
logra beneficios basando el progreso en
pruebas
de
fuerza
12
Estas
palabras pertenecen claramente a un
hombre
de
Estado tratando
de
limitar las demandas del Tercer Mundo y promoviendo actitu
des
pblicas
internas,
antes que
a
un
anlisis de
la realidad
con
tempornea.
Para quienes
desean
que
Estados Unidos mantenga
el liderazgo mundial, la interdependencia
se ha transformado
en
parte
de
la nueva retrica que
debe
emplearse
ianto t nf t el
na
cionalismo econmico e ~ el frente interno
como
contra los desa
fos externos. Aunque las connotaciones de la retrica de
la
in
terdependencia
pueden parecer
bastante
diferentes
a las del sim
bolismo de
la seguridad nacional, las dos frecuentemente han
sido empleadas
para
legitimar el
liderazgo presidencial norteame
ricano
en
los asuntos
mundiales.
Pero
la
retrica de
la
interdependencia y el
simbolismo
de
la
seguridad
nacional no coexisten
con
comodidad.
En
su
formula-
cin extrema,
la primera sugiere que
los conflictos de interese&
son
algo anticuadO'il
en
tanto
que
el
segundo
arguye que
son,
y segui
rn
siendo,
fundamental y potencialmente violentos. La
confusin
para discernir qu modelos analticos aplicar a la
poltica
mun
dial (como sealbamos
antes) es
concomitante
con la
confusin
acerca de las polticas
que
debiera
implementar Estados
Unidos.
Ni la retrica .de la interdependencia ni el simbolismo de la se
guridad nacional proporcionan pautas confiables
para
el manejo
.de los problemas planteados
por
la interdependencia extensiva.
A menudo, los retricos de la interdependencia afirman que,
dado
que la supervivencia de
la
raza
humana
se
encuentra ame
nazada
por
peligros provenientes
tanto
del medio
ambiente
como
de acciones
militares,
los conflictos de intereses entre
Estados
y
pueblos
carecen de importancia. Esta conclusin sera
viable si
convergieran tres condiciones: un sistema econmico internacional
del que dependieran todos los
Es
'tados o
si la
vida bsica
de
nuestros sistema ecolgico
se viera en
peligro; todos los
pases
se sintieran vulnerables en grado significativo a semejante cats
trofe; y si
existiera
una nica solucin al problema que no dejara
espacio para
el conflicto
sobre cnlo rsolverlo
y sobre quin de-
biera cargar con los costos. Obviamente, esas condiciones no se
dan todas juntas.
.
Sin
embargo,
las teoras del equilibrio de
poder
y de
la
segu
ridad nacional resultan
muy
pobres
para
el anlisis de los proble- .
mas
de
la
interdependencia
econmica
o ecolgica.
En trminos
tradicionales, la seguridad no es ciertamente el principal
problema
que enfrentan los gobiernos. Y dado que la fuerza
militar
es ine
ficaz frente a ciertos problemas, la
nocin
convencional
de poder
carece . de precisin. Por lo tanto, put dert llegar a
ser necesarios
12 Secretario
de Estado Henry A.
Kissinger,
Mensaje
ante
la sexta sesin
especial
de la
Asamblea
General
de
Nacional
Unidas,
15
de abril de
1974
News
ralease,
Department
of
State,
Oflice o Media Services, p. 2. Reproducido en
nteTnational Organization 28 ~ 3; verano .de 1974
pp.
573-83.
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
9/74
22 RO ERT O.
KEOHANE
y JOSEPH S.
NYE
distintos conceptos
de poder para enfrentar
problemas diversos.
Finalmente,
en la
poltica
de la interdependencja se encuentran
involucrados
intereses internos, transnacionales y
gubernamenta
les. Las polticas
interna
y externa
comien
,zan a eslabonarse estre
chamente.
La nocin
de inters nacional ----estrella polar de los
tradicionalistas-
cada
vez
opone mayores
dificultades
para
su
uso
eficaz. Las mximas tradicionales de
la
poltica internacional l o s
Estados actuarn
en
funcin
de sus intereses nacionales o los ,Es
tados procurarn maximizar su
poder-
ose
vuelven
ambiguas.
No
estamos
sugiriendo
que
los
conflictos internacionales
des
aparecen cuando prevalece la interdependencia.
Por
el contrario,
los conflictos pueden
adquirir
nuevas formas e incluso 'pueden
incrementarse.
Pero las
aproximaciones
tradicionales
para 'la com
prensin de
los conflictos en
la
poltica
mundial no
,
explican
con
suficiente
claridad
el
conflicto
de
la
interdependencia.
La
' aplica-
cin
de
un
concepto
y
de
una
retrica
equivocados
conduce
a
un anlisis errneo y a
una
mala poltica.
LA INTERDEPENDENCIA
OMO
CONCEPTO
ANALTICO
En
lenguaje comn, dependencia
significa un estado en que se
es determinado o significativamente afectado por
fuerzas
externas.
Interdependencia
en su
definicin
ms simple, significa
dependen
cia mutua
En poltica mundial,
interdependencia
se
refiere a si
tuaCiones caracterizadas por efectos recprocos entre pases o entre
actores en 'diferentes pases.
A .menudo, .
estos
efectos resultan de intercambios internacio
n ~ l s (flujos de dinero, bienes, personas .y mensajes que trasponen
las
fronteras
internacionales). Tales
intercambios se incrementa
ron dramticamente
a partir de la segunda
guerra
mundial: Las
dcadas recientes
revelan ' 'una tendencia general hacia diversas
formas
de
interconexin
humana
por
encima de
las
fronteras na
cionales
que se duplica cada
diez aos }3
Pero
esta
interconexin
no
es lo mismo que la interdependencia.
Los
efectos del inter
cambio
sobre
la interdependencia dependern de las limitaciones,
o' costos, que impliquen. Un
pas
que importe todo su
petrleo
probablemente ser
'
ms
dependiente de
un
continuo
flujo
de
combustible
que
lo que puede serlo
otro
pas que
importe
pieles,
joyas y
perfume
(aun por un valor monetario similar) ; e l ininte
rrumpido acceso de
estos
bienes suntuarios no lo
har
tan depen-
diente.
Donde existen
efectos de
costo recproco
en los intercam
bios
(aunque
no necesariamente simtricos),
hay
interdependencia.
Cuando las
interacciones
no implican
efectos
de
costo
significati-
t3 Alex Inkeles, The. Emerging
Social
Structure of
the World , orld
Politics 27, julio de 1975, p. 479.
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
10/74
LA
INTERDEPENDENCIA
EN LA
POLTICA MUNDIAL 3
vos,
simplemente
' hay interconexin.
La
diferenciacin
es vital
si
qlH:remos entender la poltic de
la interdependencia.
Los efectos
de
costo deben ser impuestos directa e intencio
nalmente por otro aGtor
(como
en el caso de la interdependencia
estratgica
sovitico-no'rteamericana, que
deriva
de la arnenaza
mutua
de
destruccin nuclear). Pero
algunos efectos
de
cos
to no
provienen
directa o intencionalmente de
otros actores.
Por
ejemplo,
las acciones colectivas
pueden
ser necesarias para evi
tar el desastre de una alianza (cuyos miembros son interde-
,pendientes), de
un
sistema
econmico
internacional (que puede
enfrentar el
caos
en
virtud
de la
ausencia
de
coordinacin
ms
que
por la
malevolencia
de alguno
de sus integrantes) o
de un
sistema ecolgico amenazado por el gradual incremento de los
efluentes industriales.
No limitamos el trmino
interdependenci
a situaciones
de
beneficio '
mutuo. Tal
definicin
supondra que
el
concepto
slo
es
til analticamente donde
prevalece
la perspectivamodemist
del
mundo: es
decir, donde
las amenazas de intervencin militar
son
escasas y los niveles
de
conflicto bajos. Excluira de la nocin
de
interdependencia casos
de
dependencia
mutua,
tales como la in
terdependencia estratgica entre Estados Unidos y la
Unin
So
vitica. Ms an, resultara muy ambiguo establecer si las relacio
nes
,
entre
los
pases industrializados
y los
menos
desarrollados
debiera considerarse
como
interdependencia o no. Su inclusin
dependera de un juicio subjetivo que determinara si las relacio
nes
son
mutuamente
beneficiosas .
Puesto
que
deseamos evitar argumentaciones estriles
acerca
de si ,un determina,do conjunto
de
relaciones puede
caracterizarse
como ,interdependencia o no y
dado
que
procuramos
emplear el
concepto
de interdependencia para integrar, antes que para divi
dir, los
enfoques
modernista y
tradicional,
optamos
por
una defi
nicin
ms
amplia. Nuestra perspectiva implica
que
las relaciones
interdependientes siempre implicarn costos, dado
que
la inter
dependencia
reduce la autonoma; pero
es imposible
determinar
priori si los beneficios
de
una
relacin
sern
mayores que
los
costos.
Esto depender tanto
de
los
valores que
animen
a los acto
res como de la naturaleza de la relacin.
Nada
asegura qll:e
las
relaciones que denominamos lIinterdependientes
puedan
caracte-
rizarse
como de
beneficio
mutuo. .
Se
pueden adoptar dos
perspectivas
distintas para analizar los
costos 'y los beneficios
de una
relacin interdependiente. La prime
ra
se
centra
en las ganancias p
prdidas
comunes de las partes
en cuestin. La otra pone el
nfasis
en
las ganancias
rel tiv s y
en la distribucin de los
temas
' en cuestin. Los economistas
clsicos '
adoptaron
el primer enfoque para formular su
aguda
apreciacin
sobre
las
ventajas
comparativas: que un comercio
in
ternacional
sin distorsiones
siempre arrojar en todas partes be
neficios netos. Desafortunadamente. una concentracin exclusiva
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
11/74
24
ROBERT
O
KEOHANE y JOSEPH S. NYE
sobre las ganancias conjuntas puede escamotear el
segundo
punto
clave: Cmo
se
dividen esas ganancias? Muchos
de
los aspectos
polticos cruciales de la interdependencia
giran
en
tomo a la vieja
pregunta de la poltica: quin
consigue
qu?
Es importante
estar en
guardia
contra el
supuesto de
que
las
medidas que incrementan
las
ganancias
conjuntas
en una
relacin
de algn
modo
conseguirn liberarse de los conflictos distributivos.
Las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales
pugna
rn
por aumentar
sus cuotas
de ganancias en las transacciones,
aun cuando ambas obtengan
un
enorme provecho de la relacin.
Los gobiernos exportadores de petrleo y
las
compaas petroleras
multinacionales, por ejemplo, compartieron el
mismo inters
por
obtener precios altos para el
petrleo;
pero tambin mantuvieron
conflictos
sobre la
cuotificacin
de los
beneficios obtenidos.
Por lo tanto debemos ser prudentes ante
la
perspectiva de que
la
ascendente
int
erdependencia
estara
creando
un
nuevo
mundo
feliz
de cooperacin
que
reemplazara
al
viejo
y
deficiente
mundo
de
los conflictos internacionales. Como lo
sabe cualquier padre
con hijos pequeos
hacer
un pastel
ms grande
no es suficiente
para
terminar con las
disputas sobre el
tamao
de
las
porciones.
Un
enfoque
optimista pasara por alto los usos
de
la interdepen
dencia econmica y aun ecolgica
en
el
campo
de la competencia
poltica internacional.
La
diferencia
entre
la
poltica
internacional
tradicional
y
la
poltica de la interdependencia econinica
y
ecolgica o consiste
en
.
la
diferencia
entre
un
mundo
de
suma
cero (donde la
ganan
cia de una
parte
significa una prdida para la
otra)
y los
juegos
lino
suma cero . La
interdependencia militar
no
necesita ser suma
cero. En realidad, los aliados militares
procuran
que la interde
pendencia proporcione un aumento de la seguridad
para
todos;
Incluso
el equilibrio de poder de distintas situaciones no
necesita
ser de suma cero.
Si una
de las
partes
procurara
quebrar el
statu quo,
-entonces su ganancia
se
producira a
expensas
de otra
parte. Pero
si
la mayor
parte
todos- de los integrantes desean
un
statu quo
estable,
pueden
conseguir beneficios
comunes si
entre
todos mantienen el equilibrio
de
poder.
Por
el
contrario,
la poltica de
la
interdependencia econmica y .ecolgica implica
competencia, incluso
en
los casos en que la cooperacin prometa
amplios
beneficios netos.
Existen importantes
continuidades,
as
como
marcadas
diferencias
entre
la tradicional poltica de
l
se
guridad
militar y la poltica de la
interdependencia
econmica
y ecolgica.
Tambin debemos
ser
cuidadosos de no definir la
interdepen
dencia
completamente
en
trminos
de situaciones de dependencia
mutua equilibrada Son
las
asimetras en la dependencia los
factores que ms probablemente
han
de proporcionar fuentes
de
influencia
a los actores en sus manejos con los dems. Los
actores
menos dependientes
a menudo
se encuentran en situacin
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
12/74
LA INTERDEPENDENCIA
EN
LA POLTICA MUNDIAL
25
de
usar
las relaciones interdependientes como fuentes de
poder en
la
negociacin sobre
un tema
y
tal vez hasta para incidir en
otras
cuestiones.
En
el otro extremo
de
la
pura simetra se
encuentra
la
pura dependencia
(a
veces encubierta con
la
denominacin
de in
terdependencia);
pero esto es tambin
raro. Muchos
casos se
encuen-
tran entre
estos
dos
extremos.
Y all
es donde reside
el
corazn
del proceso de negociacin poltica de
la
interdependencia.
PODER
E INTERDEPENDENCIA
El poder siempre ha sido un
concepto elusivo
tanto para
los esta
distas como
para
los analistas de
la
poltica
internacional; en la
actualidad se
ha
tornado an ms escurridizo. El punto de vista
tradicional
consideraba que el poder militar
dominaba
a todas las
dems fonnas
y
que
el
Estado que contaba
con
mayor poder militar
controlaba
los
asuntos mundiales.
Pero las
fuentes que producen
poder se han vuelto ms complejas. Para un observador
astuto
lila
posguerra ha
asistido
a una transformacin
radical
en los elemen-
tos,
empleos y logros del
poder .1
4
Y
Hans Morgenthau, autor
del
ms influyente
texto sobre poltica internacional,
en
su
reaccin
a los
acontecimientos
de comienzos de la dcada del '70 lleg tan
lejos como para
anunciar
un
corte
histrico sin precedentes
en
las relaciones funcionales entre el poder poltico, militar y econ
mico puesto de manifiesto
en
la posicin
por parte
de pases
militarmente dbiles de un control monoplico
o
casi
monop-
Iico
de
materias
primas
esenciales para
la
vida de las
economas
desarrolladas 15
El
poder
puede pensarse como
la
habilidad de un actor para
conseguir que .
otros
hagan algo
que
de otro modo no haran y a
un costo aceptable para el actor que promueve
la
accin).
El po
der
tambin puede concebirse en trminos de control sobre los
resultados. En cualquiera
de
los dos casos,
la
caracterizacin no
es sencilla.
16
Podemos considerar los recursos de
poder
iniciales
que
otorgan
a
un actor una
capacidad potencial
o
podemos
tomar
en
cuenta la
nfluencia real del actor sobre
los
p trones de
resul
tados. Cuando decimos que la interdependencia asimtrica puede ser
una fuente de poder estamos
pensando
el poder
como
el con,trol so
bre
los recursos o como
el potencial para afectar
los resultados.
Un
actor menos dependiente en
una relacin,
a
menudo cuenta con
un recurso
poltico
significativo,
porque
los cambios en
la
rela
in (que el actor puede
iniciar
o amenazar con ellos) sern me-
14 Hoffmann, Notes on the Elusiveness of Modern Power , p. 183.
15 Hans J. Morgenthau, The New Diplomacy of Movement ,
ncounter
3
N'
2,
agosto de
1974,
p.
56.
Este
punto de
vista,
que
nos parece equivocado,
no
encaja muy bien con la tradicin del realismo.
6 Vase Jeffrey
Hart,
Dominance in International Politics , International
Organization
30, primavera
de
1976.
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
13/74
26 ROBERT O. KEOHANE
y JOSEPH
S. NYE
nos
costosos para
ese
actor que para sus socios.
Sin embargo,
esa
ventaja
no
garantiza que los
recursos
polticos otorgados por asi
metras favorables
llevarn
a similares patrones de control sobre
los resultados.
Raramente
se produce
una
relacin de
uno
a
uno
entre
el poder medido mediante cualquier tipo de recursos y el
poder medido
por
los
efectos
sobre
los
resultados.
La
negociacin
poltica es
el
medio
usual de
traducir la
potencialidad a los efectos
y a menudo se pierde
buena
parte
en
la traduccin.
Para
entender
el papel del poder en la
interdependencia,
de
bemos
distinguir
entre
dos dimensiones: sensibilidad
y
vulnerabi-
lidad
Sensibilidad implica grados de
respuesta dentro
de
una
es
tructura
poltica (con qu rapidez los cambios en un pas ocasio
nan
cambios,
con determinado c ~ t o en
otro
pas y cul es
la
magnitud de
ese costo?). Puede
medirse
no
meramente por
el
vo
lumen
de los
flujos que trasponen
las fronteras, sino
tambin por
los
efectos
de costo de
los
cambios
en
las
transacciones sobre
las
sociedades o los gobiernos. La sensibilidad
de
la interdependencia
se
crea
mediante interacCiones dentro
de
un marco de polticas.
La
sensibilidad
supone que
el
marco permanece
invariado.
El
hecho
de
que un conjunto de
polticas permanezca constante
puede reflejar
la
dificultad para formular nuevas polticas en un
corto plazo o tambin el compromiso con cierto patrn de nor
mas internas
o
internacionales.
Un ejemplo de
dependencia
de
sensibilidad
es el modo en que
Estados
Unidos, Japn y Europa occidental
resultaron
afectados
por
el
incremento
de
los
precios
del petrleo
en
1971,
en
1973 74
y en 1975. En ausencia de nuevas polticas,
que podran
haber de
morado en implementarse muchos aos o dcadas,
la
sensibilidad
de esas economas
estaba
en funcin del
mayor
costo del petrleo
extranjero y de
la
proporcin que importaban. Estados Unidos
result
menos
sensible que Japn al alza de los precios del
petr-
leo,
porque una menor
proporcin de
sus
necesidades petroleras
dependa de la importacin; pero' el rpido incremento
de
los
precios y las largas filas en las estaciones de
servicio
demostraron
que Estados Unidos tambin era
sensible
al
cambio
externo. Otro
ejemplo
de la
interdependencia
de
sensibilidad
lo proporciona
la:
situacin
monetaria
internacional previa
al
15 de agosto de 1971.
Dadas las limitaciones creadas por las
normas
del Fondo Moneta
rio
Internacional,
los gobiernos europeos eran
sensibles
a los
cambios
en
la
poltica monetaria norteamericana
y Estados Uni
dos era sensible . las decisiones europeas acerca de
si reclamar
no la
conversin
de
dlares en oro.
La interdependencia de sensibilidad puede ser tanto social o
poltica
como e c o n m i ~ *-Por
ejemplo,
existen efectos de conta-
Dado que nos referimos a la sensibilidad
de las
economas y polticas
entre
s, y no s6lo a las sensibilidades derivadas
de precioso
de tasas
de
inters segn el modo de los economistas, nuestra defiriici6n es consistente,
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
14/74
LA
INTERDEPENDEN
CI
A EN
LA
POLTICA
MUNDIAL 27
gio sociales, tales
como
la trivial pero rpida diseminacin
de
la
moda
del u streaking desde la
sociedad norteamericana
a la
europea en 1974 o, ms significativamente,
el modo
en que el desa
rrollo de los
movimientos
estudiantiles radicalizados' a fines de la
dcada del '60
se
revitalizaba
ante
el conocimiento en
otras
par
tes
de
aquellas actividades.
Al
presentar
vvidamente el
tema
del
hambre
en el sudeste asitico a los europeos y norteamericanos
cuando estos ltimos
se sentaban
a cenar, la
televisin
cierta
mente
contribuy a
aumentar
la atencin y
la
preocupacin por
el problema en las sociedades europeas y norteamericana. La sen
sibilidad a un problema semejante
puede reflejarse
en manifesta
ciones
o
en otras
acciones polticas,
aunque
no se
tome
ninguna
medida
concreta
para
paliar
la
miseria (con lo que no
resultar
ninguna
sensibilidad
econmica).
Sin embargo, emplear la
palabra
interdependencia para refe
rirn
os
solamente
a
la
sensibilidad
ensombrece
algunos
de
los
ms
importantes aspectos polticos
de la dependencia
mutua}1 Tam
bIn
debemos
considerar
cmo se modificara
la
situacin
si el
marco de polticas
pudiera
cambiar. Si se dispusiera de
ms
al
ternativas y fueran posibles nuevas y
muy
diferentes polticas,
cul
sera el costo que insumira el ajuste a los
cambios externos?
En
el petrleo,
por ejemplo,
lo que importa no
es solamente
la
proporcin de necesidades propias que debe
ser
importada, sino
las l t e r n ~ t i v s a la importacin ~ energa y los costos
que
ells
implican. Dos pases que
importen un
35 % del petrleo
que
con
sumen parecen
igalmente
sensibles al aumento de
los
precios;
pero si uno
de
ellos pudiera recurrir a
fuentes
energticas inter
nas a un
costo
moderado, el
otro
pas
resultara mucho ms vul-
nerable. La dimensin de vulnerabilidad de la interdependencia
se apoya en
la
disponibilidad
relativa
y en el costo
de
las alterna-
tivas que los actores deben encarar. .
Bajo el rgimen monetario
de
Bretton Woods, durante la d
cada del '60,
tanto Estados
Unidos como Gran
Bretaa era
sensi
bles a las
decisiones
de
especuladores
extranjeros o de bancos
centrales
orientadas a
la
modificacin de los activos en .
dlares
o
libras esterlinas,
respectivamente.
Pero Estados
Unidos
era
menos
vulnerable que Gran Bretaa porque
tena
la
opcin
(que
ejerci
en
agosto de 1971) de
cambiar
las
normas
del sistema si conside
raba que los costos eran aceptables. Las capacidades subyacen
tes
de
Estados Unidos redujeron su
vulnerabilidad
y, por lo tanto,
tornaron
menos seria, en el plano poltico,
su
sensibilidad.
En trminos de
costos
de
la
de.pendencia, la sensibilidad sig
nifica
una
contingencia ante los efectos
de costo
impuestos desde
pero
difiere
de la de
Richard
Cooper,
The Economics 1 Interdependence
McGraw-Hill,
Nueva York,
1968
17 Kenneth Waltz, uThe Myth
of
Interdependence , en Charles Kindleber
ger,
ed
.,
The
International
Corporation
MIT Press, Cambridge,
Massachusetts,
1970. - .
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
15/74
28
I ROBERT O.
KEOHANE
y JOSEPH S.
NYE
FIGURA
1.1
Sensibilidad
de
tres
pases
en el supuesto de que
las
polticas
no cambien)
FIGURA 1.2 Vulnerabilidad
de
tres
pases en el supuesto de que
las ,
polticas
cambien)
~
~
A
A
d
:
, O
B
-
B
...
s.
e
s.
~
i
fIJ
fIJ
.s
..
M
i
TI
T
2
T
3
T
4
T
s
~
TI
T
2
T
3
T
4
T
s
Tiempo
Tiempo
8
a f u e ~ t
antes que se
puedan
modificar las
polticas para tratar
de
cambiar la situac,in. La vulnerabilidad puede definJrse
~ I l 1
.
la
desventaja de un acto:-
que
contiri\i experrrrientando costos im
ptiestos por'
acontecirriientos externos
aun despus
de haber mo
difica-do- 'las polticas.
Dado
que
es
habitualmente difcil modificar
c o n r a p i a e i 1 ~ t i ) o l t i c a s ,
los
efectos inmediatos de
los
cambios
externos generalmente reflejan sensibilidad arite la
dependencia.
'
La' dependencia a la vulnerabilidad
slo
,
puede
medirse por el
c'osfo
qe
'-unplcan los ajustes efectivos a
un
medio que ha cam:
oaooauranfe -Cetto '
lapso
- de
tiempo.
-
,
Permiasenos
' 'listrar' grflcainente
esta
diferenciacin imagi
nando tres
pases
que deben enfrentar simultneamente
un
acon
tecimiento externo
que
les impone
costos;
por ejemplo, la situa-'
cin
que afrontaron los
pases
consumidores de petrleo cuando
los productores aumentaron los precios.
La Figura
1.1
indica
la
sensibilidad de
los
tres
pases a los
costos
impuestos
por
semejante cambio
externo. Inicialmente, el
pas A manifiesta una sensibilidad algo mayor que el pas B y mu
cho ms sensibilidad que
e.
Con el tiempo, la sensibilidad de e
decae
incluso sin cambio alguno n la poltica
Este
cambio puede
ser
causado
por
el
aumento de precios en
el
pas
e
el
que gra
dualmente reduce
el consumo de petrleo y, por lo
tanto,
la im
portacin.
La
sensibilidad total de cada pas durante el perodo
examinado por el
grfico
est r e p r e s e n t ~ d por la
s u p ~ r f i c i e
que
.
queda
bajo
la
lnea respectiva.*
*
fi).lestro ejemplo es deliberadamente simplificado. Entre
otras
cosas, los
costos de la situacin expuesta en ltimo trmino,
por
supuesto que
podran
haber sido reducidos mediante una apropiada tasa de descuento.
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
16/74
LA
INTERD
EPEN
D
EN
CIA
EN
LA POL
TI
CA M
UND
IAL I 29
Supongamos ahora que alteramos el cuadro y que cada pas
tr
ata
de
~ r
sus
polticas a los
efectos
de reducir los
costos
e s t o s
o r l s
a c c i Q D e ~ ~ : K t e r n a s E n
nuestro
ejemplo
'
del
petr
leo, ese
inten
to poda revestir
la
forma de una decisin
que
acep
tara
los altos costos internos del
racionamiento
o el
desarrollo
de
fuentes energticas
propias, tambin
a
alto
costo
.
El monto de
estos costos
y
la voluntad poltica de asumirlos vendra
a
ser la
medida
de la vulnerabilidad. :-a
vulnerabilidad
de
un pas
como
Japn surge primariamente del hecho de que los
e c u r s o s f s i c ~ s
del
pas no
permiten escapar a
la situacin sin costos
drsticos.
Para otros
pases,
como Estados Unidos,
la
vulnerabilidad fsica
no es tan grande, pero l ~ s limitaciones s o c i o p o l t i c a ~ deL .cambio
pQltico p ~ e d e n causar vulnerahilidad. Por ejemplo, los esfuerzos
norteamericanos
para formular una
nueva
poltica
energtica
a
partir
de
1973
fueron
enlentecidos por la falta
de
consenso
interno
sobre
el
problema.
En
la figura 1.2, al representar
la
vulnerabilidad,
podemos
ver
qu
e vulnerabilidad
del pas es
mucho menor que
su
sensibi
l i d a d J ~ cambio de
poltica al
comienzo del
segundo
perodo
per
mite a ese pas. durante el tercer perodo, reducir los costos im
puestos por el cambio e x t ~ r n 0
hasta
un
punto en que prcticamen
te
desaparece
la i n c i d e Q . ~ La
decreciente
disminucin
de la
vul
nerabilidad del pas reflejara
una eficaz
poltica que
lo conver
tira en un pas con autoabastecimiento, actual o .potencial, en
petrleo.
Por ejemplo,
puede
poseer nuevas fuentes energticas
que podran ser d e s a r r o l l a d ~ s
por el
gobierno.
B
y e
son menos
capaces de modificar sus respectivas situaciones mediante
un
cambio
de
polticas, por lo que continuarn siendo vulnerables a
los costos
impuestos por
los
acontecimientos externos.
La
sensibilidad de los tres
pases
durante el tiempo del primer
acontecimiento e'xterno
no
es, por lo tanto, la misma que
su
vul
nerabilidad
en el
mismo perodo. La
medicin
de los
efectos in
mediatos de
los cambios no indicar precisamente sensibilidades
de largo plazo
(tngase
presente
que
la
sensibilidad de e declina
naturalmente con
el
paso del tiempo),
y
probablemente sern
me
nos precisas
an
en el registro de l a ~ .. y g l p : ~ ~ ~ l ? i l i 4 a d e s
de
~ a . ~ g o
plazo, las que dependern de la voluntad poltica, de
la
capaci
diid o
tiva
d la
.
disponiblidad
de recursos. En nuestro
-_
.
g_
...
-
...
...
.
.._.__
..
._..
~ ...
,-_.....
_.
'.
..
....
-'
_........ , .
ejemplo, aunque el pas es
ms
sensible
que
el pas B en
cam-
bio resulta
mucho menos
vulnerable.
La vulnerabilidad es
particularmente importante para enten
der
la
estructura poltica
de
las relaciones
de interdependencia.
En
cierto sentido,
permite
focalizar
los
actores que son los
defini
dores de la clusula
ceteris
paribus , que
establecen
las reglas
del
juego}8 La
vulnerabilidad es
claramente ms
relevante
que la
sen-
18 Vase Anthony Lanyi, Poltical Aspects of Exchange-Rate Systems , en
Richard
Merrit
, ed.,
Communications
in
lnternational
Politics University
o i
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
17/74
30 I
ROBERT
O.
KEOHANE
y JOSEPH S.
NYE
sibilidad; se observa, por ejemplo, al analizar la poltica de ma
terias
primas
tal como.
se
dio
en
la supuesta transformacin del
poder
tras
1973. e m a s i a ~ o a menudo,
un
alto porcentaje de im
portacin
de materias primas es
considerado como
un ndice de
vulnerabilidad,
cuando
en s
mismo
slo
sugiere que
la sensibili
dad puede
ser
alta.
La
pregunta
clave
para
determinar la
vulnera
bilidad consiste
en saber
con
cunta eficacia
las nuevas polticas
podrn
aportar
suficientes
existencias
de las materias primas nece
sarhls
(o
similares) y -a qu costo.
El
hecho de
que
Estados
Unidos
importe apt xtmadamente el 85 de la bauxita que
consume
no
indica vulnerabilidad
norteamericana
a
las
acciones de los expor
tadO'res de bauxita, al menos
hasta que
sepamos cunto costara
(en tiempo y
en
dinero)
conseguir sustitutos.
La
vulnerabilidad se aplica
tanto
a
las
relaciones sociopolti
cas
como a las poUtico-econmicas.
La
vulnerabilidad de las socie
dades
a los
movimientos radicales
transnacionales
de
fines
de
los
60 dependade sus
capacidades para ajustar
las polticas
nacionales
a los efectos de
enfrentar
el cambio y
reducir
los costos de los de
srdenes. Cuando Suecia criticaba la poltica .norteamericana en
Vietnam,
su
vulnerabilidad
a una
posible suspensin
norteamerica-
na
de
los
contactos culturales
habra dependido del xito
con que
lograra adaptar
su
poltica a 'la nueva situacin. El intercambio de
profesores
y turistas
poda
ser tentado desde
alguna
otra parte? 19
Permtasenos
volver
a los efectos sobre Estados Unidos del
hambre
en
el
sudeste
asitico. La
vulnerabilidad
de una administra-
cin
norteamericana
a
las
protestas internas
por
la
f ~ 1 t a
de
una
po
ltica de asistencia
alimentaria dependera
de la facilidad con l.a
que
pudiera 'ad'aptarla polf
fiC
a - p 0 r e j e i p T o e n v i a n d o
ms
cereales a
la India)
sin
incurrir en otros altos costos polticos o econmicos.
De qu
modo
esta distincin nos ayuda a entender las rela
ciones que existen entre
interdependencia
y
poder? Claramente,
indica que
la
sensibilidad
ser
menos '
importante
qu.e, vqlI.lera
bilidad
para
' proporcionar
te Cl'IrSUs- de
poder a los
actores. Si
un
actor
puede
reducir
' sus costos' 'mediante hi' modificacin de su
poltica, tanto interna cO'mo internacional, los ndic;es de sensibili
dad
nO
sern
una
buena
gua
sobre sus recursos de
poder.
Consideremos el comercio
de
productos ,agrcolas
entre Esta-
dos
Unidos
'y la
Unin Sovitica
desde 1972 a 1975. Inicialmente la
economa norteamericana era altamente
s e ~ s i b l e
a las
compras
so
viticas
de
cereales; los precios aumentaban
dramticamente en
Estados
Unidos. La Unin Sovitica tambin fue sensible a la dis-
Illinois
Press, Urbana,
1972,
para un examen
del modo terico de enfrentar
tales cuestiones empleando matrices redituables. ' Para
un ms
reciente es
fuerzo
sobre
lineamientos
similares
vase
Richard
N. Cooper,
Prolegomena
to '
the
Choice
of an International
Monetary
System
,
International Organiza-
tion
29,
N ?
1, invierno de 1975, pp. 63-98.
19
Vase Barbara Haskell, HRecent Swedish-American Relations: Sorne
Analytical Observations , lnternationella studier 1, Estocolmo, 1976, pp. 3032.
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
18/74
LA
INTERDEPENDEN
CIA EN LA POLTICA
MUNDIAL
31
ponibilidad de
st
ocks de ce
r
eales excedentes en Estados
Unidos,
dado que
su
ausencia
podra haber
producido implicaciones
tanto
de poltica
interna
como econmica. Sin
embargo,
las
vulnerabili
dades asimtricas
favorecieron notoriamente a Estados Unidos, da-
. do que sus
alternativas de
vender cereales a la
Unin
Sovitica
tales como
el
almacenamiento gubernamental,
precios
internos
ms bajos
y
ms asistencia
alimentaria
externa) fueron ms
a trac
tivas que la nica alternativa bsiCa sovitica de comprarle a los
norteamericanos
faenar los s tocks
de ganado
y reducir el consu
mo
de carne).
As,
en la
medida
en
que
el
gobierno
de
Estados
Unidos pudo mantener un control coherente sobre esta
poltica
e s
decir, en tanto los
grupos econmicos que
apostaban a la
expansin comercial no la controlaron-, el comercio agrcola pudo
ser
usado como
una herramienta
ms en la puja poltica con la
Unin Sovitica.
La
interdependencia de vulnerabilidad
incluye
la
dimensin
estratgica que la interdependencia de
sensibilidad
omite, ,pero
sto no significa que la sensibilidad sea polticamente nlenos im
portante. El rpido crecimiento de
la
sensibilidad a menudo lleva
a
la
queja sobre
la
interdependencia y los esfuerzos polticos para
contrarrestarla,
especialmente
en pases
con sistemas polticos
pluralistas. Obreros textiles, metalrgicos y de la industria, consu
midores de
petrleo
y
conservadores
preocupados por los movi
mientos
radicales originados en
el exterior,
concuerdan en
re
clamar al gobierno polticas que protejan sus intereses. Sin em
bargo, los
implementadores de
polticas
y los
analistas
polticos
deben examinar
los .
modelos subyacentes de interdependencia de
vulnerabilidad cuando deciden sobre estrategias. Qu pueden
hacer y a qu costo? Y a
su
vez, qu pueden hacer los otros acto
res y a qu costo? Aunque los modelos de sensibilidad interdepen
diente
pueden
explicar
dnde
aprieta el
zapato,
una poltica
debe
basarse sobre un anlisis de las actuales y potenciales vulnerabili
dades. El
intento
de manipular
interdependencias asimtricas de
sensibilidad sin tomar en consideracin los patrones subyacentes
de vulnerabilidad es probable
que
fracase .
Sin embargo,
la manipulacin de
las vulnerabilidades
econ
micas osocipolticas
.
tambin
implica riesgos. Las
estrategias
de
manipulacin de la interdependencia muy probablemente
con
duzcan al
surgimiento
de contraestrategias. Adems, debe tenerse
presente siempre que ~ t p p q e r mUjj.ar_ctOQ1ina . al .poder.ecQnmico
~ ~ ~ ~
9 . : ~
~
~
~ J g s
~ ~ ~
q
~ < ? p - i c o s por
s solos
o ~ cierta
~ ~ j n ~ n ~ ~ ~ .. ~
O I 1 r
t j ~ J n 1 2 1 ~ ~ H ~ r i
.
d e
l a . . uerza
militar.
As,
incluso la eficaz manipulacin de la interdependencia asimtrica
dentro
de
un rea
no
militar puede suscitar ,el riesgo
de
una
contramedida militar.
Cuando
Estados
Unidos explot la
vulnera
bilidad
japonesa
a
un
embargo
econmico
en
1940-41,
Japn
con
tratac con el bombardeo a Pearl Harbor y Filipinas. Pero usual
mente
las acciones nlilitares
son muy costosas;
y. para
muchos
ti- .
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
19/74
32 ROBERT O KEOHANE
y
JOSEPH S.
NYE
pos de acciones, esos costos han subido
aceleradamente
durante
los
ltimos
treinta
aos.
La
tabla 1 1 muestra
los tres
tipos
de
interdependencia
asim
trica
que hemos
estado
examinando.
La
columna
Nivel
de predomi
nio
indica que recursos de poder proporcionados por la
inter
dependencia
militar predominan sobre aquellos provenientes de
la vulnerabilidad no militar, la que,
a
su
vez
predomina sobre
los
proporcionados por
las
asimetras en sensibilidad. El ejercicio de
formas
de poder ms
dominantes implica mayores
costos. As en
relacin al costo no existen
garantas de
que los medios militares
sean ms eficaces que
los
econmicos para lograr un propsito
dado. Sin embargo, es de esperar que en la medida en que
los in
tereses
en juego se tornen
ms
importantes - los
actores
tendern
a emplear
recursos
de poder
que se
ubicarn
ms alto
en los nive
les
de predominio
y
de
costo.
El desplazamiento de un recurso de
poder a
otro
ms
eficaz
aunque
ms
costoso) ser ms probable
donde
exista una sustan
cial incongruencia
entre la distribucin de los recursos
de poder
en una
y
otra dimensin. En tal situacin, la
disminuida
posicin
de poder de
uno de
los
actores puede
ser mejorada levantando
el
nivel en que
se
maneja la
controversia.
Por
ejemplo,
en
un acuerdo
de explotacin, una compaa petrolera
multinacional puede
pare
cer en mejor
posicin
para la negociacin que
el gobierno
anfi
trin.
El
acuerdo puede
permitir a
la compaa que
fije el nivel
de
extraccin
y
el precio-
del
petrleo producido, con
lo
que
los
ingresos
del gobierno se vuelven
s e n ~ i l e s
a las
decisiones
de
la
compaia. Pero tal situacin es
intrnsecamente
inestable,
dado
que el gobierno puede ser ms fuerte en el
campo
de la vulnerabi
lidad.
Una
vez
que
el
pas ha determinado que se
reserva
el dere
cho de
modificar unilateralmente el
acuerdo,
el
control
de
la situa
cin queda
en sus manos.
Cualquier
intento por
parte
de
la com
paa en
el sentido de aprovecharse de
su mejor posicin en
el
campo de la
sensibilidad, sin reconocer
su debilidad en
el nivel
de la
vulnerabilidad
y mucho menos en
el
nivel de la fuerza
mi
litar), muy probablemente terminar en
un
desastre.
Concluimos que un til comienzo en el anlisis poltico
de
la
interdependencia
internacional
puede
ser la
consideracin
de las
interdependencias asimtricas
como fuentes de poder entre
los
actores. Semejante
estructura
puede aplicarse
a las
relaciones
entre
actores transnacionales como
las
corporaciones multinacio
nales)
y a los
gobiernos, asimismo como
a
las
relaciones interesta
tales. Diferentes tipos
de interdependencia
llevan a
la influencia
poltica potencial,
aunque bajo
distintas
limitaciones. La interde
pendencia de sensibilidad
puede
proporcionar las bases para una
influencia poltica
significativa
solamente cuando
las
reglas
y
nor
mas efectivamente pueden darse por sentadas
o
en el caso de que
.
fuera prohibitivamente
costoso para los
estados insatisfechos el
rpido
cambio de sus polticas. Si un conjunto
de
normas coloca
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
20/74
LA INTERDEPENDENCIA
EN
LA POL TICA MUNDIAL I 33
TABLA
1.1
INTERDEPENDENCIA
ASIMTRICA Y SUS USOS
uente de
interdependencia
Militar costo
del
empleo
de
la
fuerza militar)
Vulnerabilidad
no
militar
costo de
la
prosecucin
de polticas
alternativas)
Sensibilidad
no
militar
costo
del cambio
en el marco de
las
polticas
cxis ten es)
Nivel de
predominio
1
2
3
Nivel de
osto U
so
contemporneo
1
Usada en situaciones
extremas o contra
adversarios
dbiles
cuando
los costos
pueden
ser
escasos.
2 Usada cuando las
limitaciones normativas
son
bajas y las
normas
internacionales no
se
consideran
obligatorias
incluyendo relaciones no
militares
entre adversarios
y situaciones de alta
I
conflictividad entre socios
cercanos y aliados).
3 Un recurso de poder en
el corto
plazo
o
cuando
las limitaciones normativas
son altas y las normas
in ternacionales
obligatorias. Limitado,
dado
que
se imponen altos
costos,
los
actores
en
desventaja pueden
formular nuevas
polticas.
a un actor en una posicin
desventajosa,
el actor probablemente
tratar
de cambiar esas normas si puede
hacerlo
a un
costo
razo
nable. As,
la
influencia derivada de asimetras favorables en el
campo
-de
la
sensibilidad es muy limitada cuando las asimetras
subyacentes
en
el
campo
de
la
vulnerabilidad
,son desfavorables.
Del mismo modo,
si
un estado exacerba su
vulnerabilidad
econ
mica,
puede intentar el
empleo
de la
fuerza
militar
para tratar
de
componer
esa situacin,
tal
como hizo
Japn en
1941; o
puede
amenazar sutilmente con el
empleo de
la fuerza, como hizo Estados
Unidos en 1975, cuando
se
encaraba
la
posibilidad
de
nuevos em
bargos petroleros. Pero en muchas
situaciones
contemporneas, el
empleo de
la fuerza
es tan costoso, y la amenaza de su empleo tan
difcil
de creer,
que
la
estrategia ,militar resulta un
acto de
deses
peracin.
Pero sta
no
es toda la historia del
poder
y la interdepen
dencia.
T m . . . . i . m p _
o t : . l l n t ~
~ o m . Q _ . . e . n t ~ n d e . (
el
_
modo
en
.
que.Ja
_.
mani
llpls;l,-,
~ j n . t e . r . d e p e n d e . n c i a
.puede._ser
un
..instrumento-.de-PQ
der, resulta establecer los lmites
de
ese instrumento. Lainterde-
,
.......
- . ~ - .....
_
_. ., ., .....
' \ : > ' 1 _ ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' . W o , .
_ _.
. . . . .
.. .._ ...-..-._.
_
_ . ....
_.
__
...
_
... .
__ _ . ........
.,
. ....
.....
__
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
21/74
34 1 ROBERT
O. KEOHANE
y JOSEPH S. NYE
pendencia
asimtrica
por
s misma no
puede explicar
los
resulta
dos de las
negociaciones,
incluso en las
tradicionales
relaciones
entre
los
estados.
Como dijimos
antes,
el
poder
medido
en trmi
nos
de
recursos
o
de
potencial
puede
parecer
diferente del
poder
medido en trminos
de
influencia sobre los resultados. Tambin
debemos considerar
su
traduccin
.
efectiva
en
los
procesos
de
negociacin poltica. Una
de
las
razones ms importantes para
ello
consiste en
que
el
compromisO
del estado
ms
dbil puede
ser
mucho mayor que
el del
socio fuerte. El actor ms
dependiente
puede estar
(o parecer)
ms
expuesto
al sufrimiento.
En
el
nivel
poltico-militar, el intento
de Estados Unidos de
coaccionar a
Vietnam
del Norte proporciona un ejemplo obvio.
Este punto
subsiste
aun en
las relaciones interestatales
ms
cooperativas. En las relaciones canadiense-norteamericanas, por
ejemplo, el empleo, o
la
amenaza
de
emplear, la fuerza se halla
virtualmente
excluido
de toda
consideracin
por
parte
de ambas
partes. El hecho de
que Canad
tenga menos capacidad
militar que
Estados
Unidos no
significa un .
obstculo
mayor en
el proceso
de
negociacin. Los canadienses
pueden aprovecharse
de su mejor
posicin en aspectos econmicos tales como
la
exportacin de
pe
trleo y
gas natural,
sin
temor
de represalias militares
por parte
de Estados Unidos. Ms an,
otras
condiciones de la interdepen
dencia internacional contempornea tienden a limitar las habili
des
de
los estadistas para manejar
la
interdependencia asimtrica.
Los
Estados pequeos, en
especial,
pueden tener mayor
.
unidad
po
ltica
interna
que
los
grandes. Aunque
el
Estado ms
poderoso
pueda
ser menos dependiente
en trminos
de conjunto, puede
es
tar ms disgregado internamente,
con
lo que su coherencia se ver
reducida
por
los
conflictos de intereses
y las
dificultades
de
coordinacin dentro de
su propio gobierno.
Examinaremos ms detalladamente
esta
cuestin
en el cap
tulo 7, cuandO
analicemos nuestros descubrimientos sobre
las re
laciones
canadiense-norteamericanas entre 1920 y 1970. Lo que
hemos
dicho debe ser suficiente para in4icar que
no esperamos
que de
una ,medida determinada
de
poder
potencial, tal como la
interdependencia
asimtrica,
puedan predecirse
cO n
precisin
los
xitos
O
fracasO s de los actores para incidir sO bre los -resultados.
Esta medida propO rciona meramente una
primera
aproximacin
a
las
.
ventajas
iniciales
de la
negociacin.
Si las predicciones
ba
sadas en
mO delos
de interdependencia asimtrica son incorrectas,
se deben
buscar
concienzudamente las razones. A
menudo
se ha
llarn en
el prO cesO
de
negociacin
que traduce
los
recursos de
pO der
en
pO der sO bre los resultados.
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
22/74
LA
INTERDEPENDENCIA
EN LA POLTI
CA
MUNDIAL 35
C MBIO DE RGIMEN INTERN CION L
Para en
tende
r el
concepto
de interdependen
cia
y su rel
eva
ncia
para
el
concepto de poder, es necesario
responde
r la p
rimera,
y
m
s
"importante, pregunta
de
es te libro, cul
es
son
las
caracters
ticas de la poltica mundial
bajo
condiciones
de
interdependencia
extensiva? Pero,
como
hemos sealado, las relaciones
de
interde
pendencia a menudo ocurren dentro
de
y pueden ser efecta
das . p r i e e ~
de
reglas, normas y
procedimientos que regulan
los comportamientos y controlan sus efectos. Nos
referimos
a los
conjuntos de
acuerdos
gubernamentales que .
afe
'
ctan
las
.
rela
.cio
i
is
'
de interdependencia conocidos como regmeneslnternaciona-
tes
At.l1'lque
no
tan
obvia como el proceso de
negociacin
poltica,
nuestra
'
segunda
pregunta importante
es igualmente
importante
para entender el
poder
y la
interdependencia:
cmo
y por qu
cambian
los
regmenes?
En
la
poltica mundial,
las
normas y los
procedimientos no
son ni tan
completas
ni tan obligatorias
como
en los
sistemas
pO-
lticos internos; las instituciones
tampoco son
tan
poderosas
ni
tan autnomas. '
''Las reglas de juego incluyen
algunas normas na
cionales,
algunas
.
normas internacionales, algunas normas privadas
y amplias zonas
donde
no existen normas 'en absoluto .20 La debi
lidad
de las
organizaciones
internacionales y los
problemas de
la obligatoriedad
del
derecho internacional
a veces
despistan
a los
observadores
y los llevan a pensar
que
los
regmenes internaciona
cionales
son
insignificantes
y
que pueden ignorarse
por
completo.
Pero, aunque l integracin ' global generalizada sea dbil, a menu
do
los regmeries internacionales
tienen
importantes
efectos
sobre
las
elaCiones
de interdependencia
que involucran a
unos pocos
pases - o a
muchos-
en un problema especfico. Desde
la
segun
'da guerra
mundial,
por ejemplo,
se
han
desarrollado
conjuntos
de
normas y
procedimientos
para guiar a los
Estados
y 'a los acto
res
transnacionales
en
medio de
una amplia variedad
de campos,
que
incluyen
la ayuda
a '
pases
menos
desarrollados,
proteccin
del
medio ambiente,
conservacin de
la
riqueza
ictcola,
poltica
alimentaria
internacional, coordinacin meteorolgica
internacio
nal,
poltica monetaria
internacional,
regulacin de las
corpora
ciones
multinacionales,
poltica
de navegacin internacional, pol
tica
de
telecomunicaciones internacionales y comercio internacio
na1.
2
En
algunos
casos, estos
regmenes
han
sido formales
y am-
2 Susan
Strange, What 1s Economic
Power
and Who Has It? ,
Interna-
tional Journal 30, primavera
de
1975,
p.
219.
21
Para
una
revisin
de
los regmenes internacionales
en
las
reas
econmicas, vase
C. Fred Bergsten y
Lawrence B.
Krause,
eds.,
World Politics
and
International
Economics Brookings 1nstitution, Washington,
1975, originalmente
publicado
como una
edicin especial de
International Organization
29, N? 1,
-
7/24/2019 PordereIndependecia o
23/74
36 I
ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S.
NYE
plios; en otros, informales y parciales. Su eficacia ha variado segn
las reas de
conflicto
y en funcin
del
tiempo. En un nivel ms
selectivo o regional, grupos especficos de pases,
como
los
de la
Comunidad
Europea o los
de la
Org
anizacin para la Cooperacin
y el Desa
rr
ollo Econmico (O
CI?
E) , han
de
s
arr
oll
ad
o reg
menes
qu
e afectan diversos aspectos de sus relaciones nacionales.
Los
r
eg
men
es int
e
rn
a
cionales pu
eden
se
r
inco
r
po
rad
os
a
los
acuerdos
o tratados interestatales, como l
os ac
uer
dos mo
netari
os
internacionales desarrollados en
Bretton
Woods
en 1944, o
pueden
evolucionar de acuerdos formales
propuestos y nunca
implemen-
tados, como ocurri con el
Acuerdo
General
sobre
Tarifas
y
Co
mercio
(GATT), que
deriv de
la Organizacin
de
Comercio Inter-
nacional,
propuesta
tras
la
segunda guerra mundial. O pueden
estar meramente implcitos,
como
en
las
relaciones
canadiense-
norteame
