PORTANTIERO-“La concertación que no fue: de la Ley Mucci al Plan Austral”

Los procesos de transición desde situaciones autoritarias a situaciones democráticas suelen venir acompañados de propuestas de concertación política y social. El tema del acuerdo, el pacto, pasa a ser decisivo.

Tema de la gobernabilidad democráticacapacidad decisional de aparatos administrativos que, dada la debilidad institucional, se juegan en su éxito el éxito del sistema.

Hirschman: habla del ideal de gobernabilidad que se manifiesta en la necesaria complementación entre funciones empresariales y funciones de reforma, articulación que no habrían sido capaces de realizar los gobiernos civiles que precedieron las intervenciones militares en las últimas décadas.

Según Portantiero, sólo cuando ambas tareas, aún en medio de obvias y necesarias tensiones, pueden ser desempeñadas en el marco de la ley, un sistema político democrático posee las bases para su funcionamiento. La estabilidad sólo es posible si la negociación entre grupos con distintos intereses es capaz de encontrar continente en un sistema de reglas. Construir un sistema democrático va más allá del fortalecimiento de un gobierno democrático. Consolidar la democracia quiere decir construir ese sistema, una tarea que ya no depende solamente de la eficacia gubernamental sino de la forma que asuma la relación entre el gobierno y la oposición, entre el sistema de partidos y sus instituciones naturales como el Parlamento y los grupos organizados de interésoperación de reforzamiento de las lealtades cívicas al sistema dentro de ese proceso de delicado equilibrio institucional que se lo llama “transición a la democracia”.

Condiciones a construir en la interacción entre gobierno y sociedad civil durante la transición:

Que haya un decrecimiento de las expectativas de la población acerca de la posibilidad de ver resueltos problemas sociales de larga data en un plazo breve

Que no se produzca un crecimiento salvaje de la lucha reivindicativa por bienes materiales

Rasgos esenciales de la situación argentina:

1-Fuerza que ha adquirido desde 1983 el esquema bipartidista (peronistas vs. radicales). Nunca la paridad ha sido tan grandeno aparece la posibilidad de antaño de un régimen de partido hegemónico o predominante. Sistema se coloca en una situación de gran competencia, lo que obstaculiza la constitución de lealtades generales. Esta pugna, que es normal en democracias estabilizadas, en una situación de debilidad institucional como la que caracteriza los períodos pos-autoritarios puede provocar el ingreso a zonas de alto riesgo, aprovechables por los militares.

La excesiva identificación del gobierno con el sistema (en el sentido de que los fracasos gubernamentales pueden colapsar el sistema) prueba la debilidad política general de la situación de transición pero, a la vez, parece ser inevitable. La democracia se juega en la relación entre gobierno y oposición, sea ésta política, económico-social o ambas a la vez.

Dilema: una excesiva confrontación coloca la luz roja del peligro institucional pero, a la vez, no hay aprendizaje democrático si se desalienta la conflictividad política.

La organización política contemporánea no se compadece ya con las formas de representación de intereses exclusivamente centradas en la relación entre los ciudadanos y el Parlamento, intermediada por los partidos: el pluralismo político moderno se construye en la relación entre organizaciones. Así, la interrelación entre el mundo de los intereses y el mundo de las decisiones pasa hoy más por la noción de sistema político que por la noción liberal de Estado, considerando éste como una instancia exterior e independiente de la sociedad. La vida política surge de los compromisos políticos, de los acuerdos, de las negociaciones.

En definitiva, el pacto está en el centro de la vida política y social moderna. Sin embargo, es necesario distinguir dos dimensiones de la concertación: la política o fundacional y la económico-social. En general, se mezclan empíricamente.

El PACTO POLÍTICO supone acuerdos sobre las reglas básicas del sistema, un espacio de identificación colectiva en el que la mayoría de la población hace reposar la legitimidad del orden político. El compromiso que se adquiere abarca sólo los fundamentos institucionales del sistema y deja abierta la posibilidad de confrontación entre diferentes alternativas de gobierno.

La CONCERTACIÓN ECONÓMICO-SOCIAL tiene un objetivo más limitado. Se centra fundamentalmente en la concertación de una política de ingresos entre organizaciones empresariales, sindicatos y gobierno, a fin de reducir la conflictividad y evitar que las pujas sectoriales lleven a la economía a un desborde inflacionario y al sistema político a una situación de ingobernabilidad.

Estas metas suponen una autolimitación de las demandas por parte de los grupos involucrados, incluyendo al gobierno, que opera en el doble rol de parte y garante de los intercambios.

Acuerdo político y concertación social obedecen a lógicas institucionales diferentes pero ambas se articulan, en tanto están contenidas por un pacto democrático. A todo esto se lo llama neocorporativismo.

En las democracias modernas los mecanismos neocorporativos no desplazan a las instituciones representativas propias del liberalismo político, sino que las complementan.

Diferencia fundamental entre corporativismo social y corporativismo estatal: en el primero el Estado no interviene en la selección de los líderes de las organizaciones que monopolizan la representación de intereses ni en la elaboración de sus opciones políticas, mientras que en el segundo sí lo hacees el Estado allí quien otorga el reconocimiento de la representación y tiene mandato para excluir a las organizaciones que desea.

El sistema así creado tiene la forma de una relación en la que el gobierno, como representante ideal de los intereses nacionales, interviene como mediador entre las partes y como garante de los acuerdos bilaterales.

“Intercambio político”situación en la que diferentes actores negocian bienes de distinto tipo, a mitad de camino entre la política y la economía. Este es uno de los elementos constitutivos del neocorporativismo, entendido como una expresión de negociación triangular. Los bienes que se intercambian en esta operación pueden ser tanto salarios, ocupación, inversiones, tasas, créditos, o incluso lealtad política, consenso democrático o postergación del disenso activo. Este intercambio funciona de algún modo como un medio de integración social e involucra en la negociación los que se llaman “bienes de autoridad” o bienes políticos.

El intercambio político se trata con un sistema de acción que tiene que ver no sólo con los objetos de la transacción sino con las reglas mismas de la transacción. Combinación entre la lógica de mercado y la lógica de autoridad.

Prerrequisitos capaces de garantizar la viabilidad de un proceso de concertación:

-Capacidad que el gobierno tenga para asegurar el cumplimiento de los compromisos que asuma, como garante y como parte. Esto depende sobre todo de su grado de legitimidad, medido entre otros indicadores por su grado de convocatoria.

-Otro prerrequisito es el que abarca tanto al Estado como a las organizaciones de interés que entran en el intercambio: la capacidad para actuar como sujetos unificados.

Todas estas reflexiones toman como referencia las democracias occidentales, sobre todo las europeas. ¿Qué pasa en la experiencia de América Latina?

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La estructura de poder que acompañó a los procesos de industrialización ha mostrado el cuadro de una relación entre un Estado fuerte y organizaciones sociales débiles. El resultado ha sido que el intercambio asumió la forma de un corporativismo fuertemente estatista en el cual es el Estado quien otorga el reconocimiento de la representación y es también quien lo organiza.

Diferencia central entre los casos europeos y los sudamericanos: lo que está en juego en la concertación social es, en un caso, la gestión de cierto equilibrio logrado y, en otro, es la gestión del proceso de desarrollo (concertación del equilibrio o presente vs. Concertación del desarrollo o del futuro).

La concertación en América transita hoy por un doble andarivel: por un lado, el que conduce a la posibilidad de consolidación de regímenes democráticos, tras las dictaduras militares; por el otro, el que atraviesa los enormes riesgos de una situación de crisis económica que, a sus datos coyunturales, agrega el ser resultado de un régimen social de acumulación que ha caducado en sus potencialidad y que necesita ser reconvertido. La concertación debe apuntar a ese doble objetivo tanto político como económico-social: consolidar un sistema de reglas democráticas y contribuir a poner en marcha una nueva economía que reemplace el ciclo anterior de acumulación. Ese es típicamente el caso de Argentina.

El inicio oficial de la concertación entre el gobierno y los sectores empresario y obrero se formalizó en agosto de 1984, esto es, a diez meses de haber asumido Alfonsín. Sus orígenes, sin embargo, tienen más que ver con dos fracasos de la política gubernamental que con una estrategia razonada: uno a principio de ese año, cuando fue rechazado por el Senado un proyecto de ley de normalización sindicalderrota obligo a Antonio Mucci a renunciar, el cual era uno de los principales impulsores de la política de confrontación con la vieja dirigencia sindical peronista. El reemplazo de Mucci por Casella, más proclive al diálogo abrió las perspectivas para una política de concertación. El segundo de los fracasos fue cuando el gobierno convocó a los principales dirigentes de la mayoría de los partidos políticos a firmar un Acto de Coincidenciaslas consecuencias del documento fueron nulas.

La política de concertación, tampoco tuvo éxito. Pasaron los meses sin que pudiese negociarse nada por la decidida hostilidad de los sindicatos a la política gubernamental, la hiperinflación daba testimonio de la salvaje pugna distributiva desatada en la sociedad y colocaba en una situación crítica al todavía endeble sistema democrático. La CGT abandona la concertación y anuncia para el 3 de septiembre una huelga general, la primera que la CGT va a convocar contra el gobierno democrático. Clara postura de enfrentamiento de los sindicatos con el gobiernobuscará ampliar su arco de alianzas. No sólo con los empresarios sino con otros sectores como la Iglesia Católica, que siempre mantuvo una actitud de desconfianza hacia la administración radical.

Al borde del abismo, el gobierno decide un brusco cambio de planes al instrumentar un drástico reordenamiento económico desde arriba: el llamado PLAN AUSTRAL. A partir de ese momento la concertación debía aceptar como punto de partida un rígido cuadro de reglas de juego fijadas por el gobierno. La pugna entre el gobierno y el movimiento gremial giraron en torno a este punto: el primero, atrincherado detrás del Plan Austral; el sindicalismo, sin concebir ninguna política que no supusiese la anulación del mismo.

LA BATALLA POLÍTICA SOBRE LA LEY SINDICAL: En diciembre del ’83, el poder ejecutivo remite al Congreso un proyecto de ley de reordenamiento sindical. La propuesta oficial buscaba incidir sobre la democratización del movimiento obrero. Importancia del proyecto: se ponía en cuestión algunas de las bases sobre las que se sostenía desde hace décadas la “oligarquización” del poder sindical. Desde este entonces hasta marzo del ’84 se dará una fuerte confrontación, la primera que afrontará el gobierno y que terminará en una derrota. El sindicalismo peronista, que se hallaba dividido en dos centrales, se reunificó para enfrentar el proyecto radical. Fuerte presencia de Saúl Ubaldinise transforma en el dirigente obrero de mayor predicamento. La nueva dirección cegetista pide la inmediata reimplantación de la Ley Sindical aprobada en el último gobierno peronista. La ley, por la diferencia de un voto, no es aprobada.

Año ’85: deterioro de la situación y el nivel de las tensiones sociales y políticas se agravarán hasta encontrar su punto culmine.

18 de febrero: Alfonsín acepta la renuncia del titular de economía Bernardo Grinspun y designa a Sourrouille, un extrapartidaria de reconocida solvencia técnica pero sin antecedentes políticos. El

riesgo derivaba del hecho de que Sourrouille no tenía el respaldo ni la confianza de sindicatos, de organizaciones empresarias ni del partido oficialista.

Manifestación en apoyo de la democracia en Plaza de Mayo (27 de abril) + Paro general y acto en Plaza de Mayo (23 de mayo). El “ubaldismo” en sus orígenes más que expresar a sindicatos expresa a fracciones de sindicatos y su punto de convergencia es más político que otra cosa: proyectar la figura de su líder. Su interlocutor-adversario no es la patronal sino Alfonsín y en su lucha busca aliados que exceden a las fronteras de los trabajadores: otras corporaciones y la Iglesia.

Los cambios operados en la última década en la estructura social, sobre todo en el perfil del empleo industrial, influyeron decisivamente sobre las características del sindicalismo, al disminuir la fuerza numérica de los grandes gremios fabriles.

El enfrentamiento entre sindicatos y Estado parece alcanzar un punto crucial entre abril y junio de 1985. Se vive ya en una sociedad hiperinflacionaria. Ya no hay operaciones a largo o mediano plazo. El 14 de junio el gobierno decide lanzar un plan económico que se estaba elaborando desde la ascensión de Sourrouille como Ministro de Economía. La concertación resultaba descartada por su fracaso en sus objetivos.

Alfonsín y Sourrouille dicen que “el plan no es para salvar al gobierno, sino para salvar un sistema político”. Sus características son: congelamiento de precios, mantenimiento del aumento salarial dispuesto para ese mes (22,6%) y posterior congelamiento salarial, creación del Austral (nueva moneda que equivaldría a 1000 pesos argentinos y representaría 0,8 dólar).

La extrema derecha, la izquierda y el peronismo tradicional rechazaban el plan. La CGT mantiene una postura pasiva. La población había recibido las medidas con una gran esperanza: la hiperinflación implicaba un deterioro incontenible ya no sólo económico sino psíquico. La virtual inexistencia de moneda era como una inexistencia de poder. Un 80% de la población se manifestaba de acuerdo con el nuevo plan. El efecto perseguido de eliminar bruscamente la inflación iba a tener éxito. El gobierno había lanzado el plan sin concertar con nadiecrea un organismo: la Conferencia Económica y Social, que tendría como misión estimular la cooperación de los sectores del trabajo y del empresariado y formular sugerencias sobre la política socioeconómica. Carácter sólo consultivo del organismo; sin embargo, la CGT acepta participar de él.

Dentro del peronismo: divisiones internas entre “ortodoxos” y “renovadores” que cortan también al sindicalismo. En las elecciones de renovación parlamentaria, en las cuales el radicalismo vuelve a vencer al peronismo, queda en evidencia el debilitamiento que genera la puja interna del movimiento. Triunfo de los “renovadores”el proceso de división del peronismo tendrá consecuencias sobre la concertación entre sindicatos y gobierno, porque la búsqueda por parte de cada uno de sus grandes grupos por representar la “verdadera identidad” del movimiento los hace competir en cuanto a la oposición que sean capaces de ejercer contra el partido oficial.

CONCLUSIÓN DE PORTANTIERO: Lo que mostró el período que va desde la Ley Mucci hasta el Plan Austral es la seria dificultad que tiene la transición democrática argentina para encarar las políticas de concertación. No sólo el sindicalismo, sino las otras dos partes tampoco quisieron negociar: el gobierno, porque no estaba interesado en darle más poder al sindicalismo; los empresarios, acostumbrados a una política de presiones sobre el Estado para obtener ventajas sectoriales, oscilan en un juego de alianzas con éste y de alianzas con los sindicatos.

La doble tarea que debe cumplirse en la transición democrática argentina (reconstruir un régimen democrático de gobierno y poner las bases de un nuevo régimen social de acumulación) se vería favorecida por una política menos errática de acuerdos económico-sociales.

Si de lo que se trata es de manejar simultáneamente reformas estructurales en el régimen social de acumulación con incremento de la participación social dentro de ese proceso transformador, es evidente que su mejor herramienta sería una estrategia de concertación. Pero cabe pensar que en la Argentina, la misma no adquirirá altos grados de formalización.