Portoroz Petrizzo Paez Paper-libre

7/25/2019 Portoroz Petrizzo Paez Paper-libre

1/14

Redes e institucionalizacin: vinculando evidenciasempricas y redes polticas

Maringela Petrizzo Pez

[email protected]

Doctoranda I.U. Ortega y Gasset

Programa de Gobierno y Administracin P!blica

RESUMEN

Este documento pretende avanzar en la construccin de un marco de referencia para estudios

de redes polticas en contextos polticos inciertos, y cuyo acento institucional se enmarque en una

nocin particular de institucionalizacin poltica que Guillermo O'Donnell (1!" reco#e con el nom$re

de %otra institucionalizacin&1 e parte del supuesto de que tam$i)n en entornos caracterizados por la

incertidum$re, crisis e inesta$ilidad, y con las instituciones polticas tradicionales poco afianzadas

socialmente o de reciente data, es posi$le analizar las decisiones polticas extrayendo los patrones devnculos entre los actores implicados esto es, $a*o una perspectiva de redes, siendo as, un desafo para el

enfoque de redes polticas, lo#rar su adaptacin a estos entornos

Una aclaracin no trivial.

Haciendo estricta referencia a su equivalente en espaol, el trmino policy

networkno cuenta con una traduccin satisfactoria. Si bien podra aceptarse como red

o entramado de polticas, el contenido del vocablo poltica en nuestro contexto no es

equivalente con exactitud, como es sabido, al del policyen el contexto de la cultura

poltica anglosaona, !a que este "ltimo #ace referencia, en definitiva, a un aspecto

especfico del fenmeno poltico$ la poltica p"blica ! no a la poltica en un contexto m%s

general. &arin ! &a!nt' ()**)+ van un poco m%s all% cuando afirman$

Si a menudo 'poltica' significa 'poltica pblica' en los estudios de redes polticas,

esto no implica que los agentes del Estado deban ser los participantes centrales o

dominantes2

or otro lado, el an%lisis del policy networktampoco lleva implcito el estudio del

contenido de una suerte de red de polticas p"blicas, ! su obetivo no es anali'ar un

enramado de polticas p"blicas, entendiendo stas como acciones gubernamentales

interrelacionadas e interdependientes. -l an%lisis de los policy networksapunta #acia el

estudio de los vnculos entre los actores p"blicos ! privados de car%cter corporativo que

toman parte en el desarrollo de las polticas.

Ha! pocas publicaciones en espaol en las que se #a!a decidido traducir el

1 Guillermo O+Donnell, 1!

2Marin y Mayntz, !!"#, traducci$n libre%


2/14

trmino, ! las expresiones entramado de poltica ! redes de actores (om/ ! Subirats,

)**0+ o redes centradas en poltica (&ars# ! Sto1er, )**2+, son poco satisfactorias. or

estas ra'ones se #a decidido usar el trmino red poltica como equivalente de policy

network3. 4s, la idea de red ! relaciones interdependientes se conserva, ! se les otorga

una naturale'a poltica, puesto que tienen lugar en el terreno del eercicio de la poltica,

a travs de la toma de decisiones ! la #ec#ura de las polticas p"blicas, ! en un entorno

gubernamental, institucional ! estatal especficos.

5inalmente, con fec#a reciente quien escribe #a tenido conocimiento del

desarrollo de un campo de investigacin dentro de las polticas p"blicas que apunta

como obeto de estudio las polticas p"blicas que se encuentran interrelacionadas. -l

trmino ingls de referencia es networks of policies, redes de polticas p"blicas, ! su

desarrollo tiene que ver con estudios comparativos de polticas p"blicas vinculadas entre

si bien por desarrollo simult%neo, sucesivo o complementario de las mismas6.

El marco analtico de las redes polticas

7esde que se comen' a examinar las polticas p"blicas diseccion%ndolas en

fases claramente distinguibles entre si, consecutivas ! como parte sistmica de un todo

conocido como la accin gubernamental, se #a difundido entre los estudiosos de este

fenmeno poltico el uso de la llamada metodologa de manual2

. 4utores como8a1amura ()*09+ identifican en la falta de un acuerdo entre los investigadores !

estudiantes acerca de conceptos fundamentales ! tan b%sicos como el de poltica

p"blica, uno de sus ma!ores defectos .

7esde entonces, movido fundamentalmente por cambios en el entorno poltico !

social:, el aparato conceptual de la ciencia poltica #a experimentado austes e

innovaciones, ! en este sentido uno de los m%s significativos #a sido el cambio de

paradigma desde el control er%rquico #asta la coordinacin #ori'ontal de los procesos

p"blicos9. -ste cambio tambin #a trado consigo una evolucin desde los estudios

irva de comentario a favor de esta traduccin el que D -no.e /aya pu$licado en 10 un li$ro llamado

olitical 2et3or.s (4edes olticas por su traduccin literal", que se muestra como una de las me*ores

sntesis de los aportes del enfoque desde los 50, considerando que -no.e es uno de los m6s destacados

investi#adores en el 6rea

7 8l respecto puede verse m6s informacin desde /ttp9::333mandecou.

; i#uiendo este modelo, convertido en paradi#ma de estudio, toda poltica pfases

! e /a transitado desde esquemas centralizados de poder, /acia una accin #u$ernamental m6s dispersa enori#en y control, con dispersin de recursos y con un mayor n


3/14

centrados en el -stado como actor preponderante de las decisiones p"blicas, #acia un

enfoque policntrico de la sociedad en el que los acuerdos informales ! las relaciones

interorgani'acionales tienen un significado destacado.

-s en este contexto en el que surgen los an%lisis de redes polticas. ;uienes

estudian la decisin poltica bao la perspectiva de redes cuentan con una amplia

tradicin acadmica derivada tanto del elitismo como del institucionalismo.


4/14

comportamiento poltico en entornos similares o en o arenas de polticas dismiles

(Aaumann ! Bno1e, )*09@ Bno1e et. al.,)**:@ 7aguerre, >???+. Cn tercer grupo de gran

importancia tericoDmetodolgica est% constituido por estudios que #an profundi'ado

en la explicacin de las #erramientas con que cuenta el enfoque de an%lisis de redes

polticas, como la visuali'acin, las medidas calculadas en la red, ! la introduccin de

algunos elementos de simulacin social ! por agentes, en suma, artculos que desgranan

e indagan en la metodologa de an%lisis de redes polticas (Erandes et al, )***@ Sc#arpf !

&F#r, )**6@ Stoc1man ! Eerveling, )**0+.

Sin embargo, tambin desde sus inicios, #a planeado sobre el enfoque de redes

polticas la met%fora como el punto en el que #an culminado la ma!or parte de los

estudios, a"n los empricos. -n buena parte de los trabaos no se #a ido m%s all% de una

referencia a la red como nocin, como elemento visuali'ador de la compleidad

intrnseca al fenmeno poltico, m%s que como un #ec#o verificable empricamente. Aos

escritos de 7oGding ()**6, )**2+ se cuentan entre los m%s crticos en este sentido)?.

=ambin se seala la acentuada difusin del an%lisis de redes polticas como nuevo

paradigma en el estudio del proceso de #ec#ura de polticas p"blicas, primero en ran

Eretaa ! luego en la -uropa peninsular ! los -stados Cnidos, de manera similar a lo

ocurrido con la metodologa de manual. Siguiendo a 7oGding, el an%lisis de redes

polticas no #a permitido avan'ar m%s all% de un ma!or entendimiento de la #ec#ura de

polticas p"blicas, al facilitar una clasificacin de las redes)). Aa "nica forma que se

vislumbra como facilitadora del tr%nsito de las redes polticas como met%fora #acia las

redes polticas como teora, es el seguimiento cercano de la experiencia adquirida tras

dcadas de desarrollo en el campo del an%lisis de redes sociales.

-sto sucede, fundamentalmente, por un nuevo cambio de foco en los an%lisis de

redes. 7oGding apunta como la ma!or debilidad del enfoque a la excesiva dedicacin de

los estudios de redes polticas a an%lisis detallados de las caractersticas ! naturale'a de

los miembros de la red, postergando el an%lisis profundo sobre las caractersticas !

naturale'a de las redes en si mismas$

&los intentos de acer teora de redes polticas( an fallado ya que la fuerza

impulsora de e)plicaci$n, las *ariables independientes, no son las caractersticas de

las redes per se sino m+s bien las caractersticas de los componentes de las redes%

Estos componentes e)plican la naturaleza de la red y la naturaleza del proceso

poltico%%%%- .ara producir una teora de la red en la que las propiedades de la red

10 e seJalan aqu como los m6s si#nificativos, aunque tam$i)n otros autores /an apuntado al difundido uso

del t)rmino %red& en forma metafrica como una de las principales de$ilidades de este enfoque so$re las

polticas p


5/14

m+s que la de sus miembros guen la e)plicaci$n, la ciencia poltica debe utilizar la

tradici$n de las redes sociales, sir*i/ndose de sus m/todos algebraicos y

modific+ndolos%2

4partando el tema estrictamente metodolgico, tal ! como sealan Benis !

Sc#neider ()**)+, el surgimiento del enfoque de redes polticas est% ntimamenterelacionado con cambios operados en la realidad poltica, en los desarrollos

conceptuales ! en el aparato metodolgico del an%lisis estructural. =radicionalmente

vinculados al an%lisis estructural, a finales de la dcada de )*9? los estudios de polticas

p"blicas #aban llegado a ser reduccionistas, no siendo capaces de dar cuenta de

situaciones como las interdependencias entre -stado ! sociedad ! la fragmentacin !

diferenciacin institucional. Aa nueva realidad cu!os orgenes se ubican en esos mismos

aos, muestra un entorno poltico con una sociedad organi'ada emergente, con

intereses estatales tambin organi'ados ! estructurados cada ve' m%s en forma dearenas polticas, una creciente fragmentacin del -stado ! una creciente disolucin de

los lmites entre lo p"blico ! lo privado.

La explicacin institucionalista de las redes polticas

-n este entorno tan compleo en el que recursos e intereses est%n dispersos

entre los actores de la sociedad, el elemento institucional uega un papel fundamental

en el sostenimiento de un entorno adecuado para la interaccin socioDpoltica. -sto es

as en tanto que las redes acaban por convertirse en una forma alternativa de

organi'acin de la accin colectiva e inciden de forma directa en los costos de

transaccin en los proceso de negociacin poltica.

4s, el an%lisis de redes de polticas se vincula con la nueva economa

institucional, en lo referido a los costos de transaccin. -n este sentido, la pertenencia a

las redes polticas implica para cada actor la reduccin de sus costos de transaccin,

dado que la informacin, que es uno de los recursos que circulan en la red, se constitu!e

tanto en piedra angular de la toma de decisiones, como en responsable directa del

incremento en la ma!ora de los costos de transaccin.

Aa posibilidad de que las redes polticas funcionen como agentes reductores de

los costos de transaccin podra ustificarse por varias ra'ones. -n primer lugar, la

cooperacin en las redes puede sostenerse por muc#o tiempo a travs de una suerte de

cuerdo t%cito entre sus miembros)3. -n segundo lugar, en el interior de las redes se

1F Do3din#, 1;9F

1 O, al menos, entre los miem$ros de mayor peso, se#


6/14

deben crear incentivos para la produccin ! diseminacin de informacin. -n tercer

lugar, los costos de transaccin se incrementan en entornos inciertos con recursos

variables@ el car%cter abierto de algunas redes facilita la transformacin de estas

limitaciones del mercado en ventaas. 5inalmente, las redes ofrecen medios plausibles

para la utili'acin e intercambio de recursos intangibles, como el conocimiento ! la

innovacin tecnolgica.

-n referencia a los costos de transaccin, -stac#e ! &artimort ()***+ discuten

acerca de cmo del diseo del -stado la agenciacin de algunos servicios ! actividades

del gobierno, por eemploD, se deriva directamente de la b"squeda de la minimi'acin de

los costos de transaccin. 4puntan as, a una vinculacin directa entre la configuracin

del -stado ! de sus actividades gubernamentales ! las redes.

Aas acciones gubernamentales inciden en el desarrollo de las redes de dos

maneras. or una parte, las regulaciones gubernamentales implican ciertos costos de

transaccin que influ!en sobre el equilibrio entre rentabilidad ! eficiencia, en formas en

las que, a"n establecidas de antemano, a veces los actores ignoran. or otro lado, de lo

dic#o sobre los costos de transaccin, podra seguirse que para disminuir los fallos del

-stado es necesario que los organismos reguladores sean independientes, autnomos !

responsables. ero esto, que es lo deseable, no es una situacin inocua. Aa existencia de

organismos reguladores autnomos determina, a su ve', la forma en la que los costos

de transaccin se minimi'ar%n ! el diseo de la estructura reguladora. 4s, el diseo porparte del -stado de mecanismos para la reduccin de los costos de transaccin, ! la

implantacin de tales, es una suerte de pe' que se muerde la cola. -l diseo de los

mecanismos, en s mismo, implica la produccin de costos de transaccin adicionales,

que deben ser reducidos, bien por aquellos que los producen o por otros similares.

-sto, #ablando de entornos con niveles de incertidumbre relativamente baos !

bastante estables poltica ! socialmente, ! con reglas del uego poltico claramente

establecidas ! respetadas por todos los actores)6.


7/14

de la poliarqua no deben verse reducidas en sus pla'os de mandato legalmente

establecidos, b+las autoridades electas no deben estar limitadas en sus actuaciones por

parte de actores que no #a!an sido electos ! cu!a inerencia no est establecida, en

especial si se #abla de las fuer'as armadas, c+ la existencia de un territorio bastante

disputado que se corresponda con el cuerpo de las preferencias electorales, ! d+ la

expectativa de que estas libertades se mantendr%n a lo largo del tiempo (IJ7onell,

)**:$0+. -ncaan en este listado de caractersticas las democracias de m%s viea data.

-n las democracias de reciente data, en especial en el caso latinoamericano pero

tambin en otras partes del mundo como -uropa del -ste, puede observarse la figura de

las elecciones como una institucin claramente establecida$ se repiten de forma m%s o

menos peridica !, aunque no siempre sus resultados se traducen en la formacin !

sostenimiento de estructuras ! organismos formales de gobierno, es cierto que se

suceden en el tiempo con un criterio m%s o menos uniforme !, en los "ltimos aos, con

pocos contratiempos de legalidad. or otra parte, ! en especial desde #ace un poco m%s

de una dcada, en algunos de los pases latinoamericanos se est% experimentando

tambin una importante incorporacin de nuevos actores polticos a las decisiones

polticas, ! el debate se ve enriquecido con nuevas posiciones ! alternativas polticas, en

especial de minoras tradicionalmente excluidas.

ero adem%s, es tristemente observable el clientelismo)9! la cultura del atajo)0

como otras instituciones claramente establecidas ! perpetuadas en el tiempo. Sin duda,esto #a sido un importante obst%culo en el funcionamiento de las redes polticas como

mecanismos de articulacin de la accin social promovidos desde la actividad

gubernamental para facilitar la toma de decisiones.


8/14

Eao esta perspectiva, ! siguiendo a Loan rice Eoase ()**:+,

el con0unto de la estructura constitucional, poltica y administrati*a de un &entorno(

poltico particular, indicar+ su potencial acci$n poltica aut$noma o moderada% Est+

claro, por e0emplo que las estructuras polticas que se adieren a un sistema

parlamentario de gobierno, que tienen propensi$n a una disciplina partidista y a la

dominancia del e0ecuti*o, una tradici$n de un ser*icio pblico independiente,

e)perimentado y de ba0o perfil, y una larga istoria de poltica social inter*encionista,

producir+n un Estado potencialmente fuerte y aut$nomo en relaci$n con las

instituciones sociales21%

ero en regmenes presidencialistas, con estados potencialmente fuertes, con

una accin gubernamental basada en la accin de la ma!ora ! no en la b"squeda del

consenso, #a! poco espacio para la institucionali'acin de redes polticas en las que

participen actores con diversos intereses. 4l menos de manera formal. Sin embargo,

estas redes existen. 4 lo largo ! anc#o de los pases latinoamericanos, por eemplo,

puede observarse una clara vinculacin de determinados intereses econmicos con

determinadas posturas polticas>), ! de determinados actores polticos, a ttulo individual

con intereses econmicos obetivamente identificables (a travs de nexos familiares o

empresariales, por eemplo+>>.

4dem%s, siguiendo a Eoase,

as caractersticas de las comunidades polticas y las redes polticas como

acuerdos e)traconstitucionales de ecura de polticas entre representantes del

gobierno y grupos clientelares, dependen del entorno poltico en el que funcionan%23

Sin duda, en contextos informalmente institucionali'ados, se produce un

importante fenmeno de intercambio de recursos, en el que se observan redes polticas,

formadas no por tratarse de actores corporativos>6, sino gracias al poder que esos

actores #an adquirido en virtud de su pertenencia a organi'aciones e instituciones

polticas. Se trata de un uso informalde los privilegios derivados de la posicin poltica

en beneficio propio.

-n los "ltimos tiempos, sin embargo, en algunos pases latinoamericanos, como

se dio antes, pareciera observarse una corriente de organi'acin de la accin colectiva

va redes de accin poltica comunitaria. Ha! algunos pases abanderados en este

F0 Ioase, 1!9F0, la traduccin es propia

F1 8unque esta relacin no suele estar relacionada de forma directa con la defensa de cualquier ideolo#a

poltica

FF Esto


9/14

sentido, aunque lamentablemente pareciera mantenerse en estos momentos tanto el

uso de la institucin clientelar, ! por ende de esta suerte de red oscura, como la

organi'acin del activismo social en comunidades tradicionalmente excluidas de los

procesos de negociacin poltica, como forma de reducir los costos de transaccin de

los pro!ectos sociales, ! de elevar el rdito poltico de los mismos.

Corolario: redes polticas an sin institucionalizacin formal?


10/14

forma, una mirada a la red de actores individuales, construida de igual forma,

complementar% la informacin obtenida del an%lisis de la red poltica conformada por las

organi'aciones. Aa red clientelar ! la cultura del atao pueden modificar sensiblemente

los vnculos de red que se observan luego de un an%lisis a las instituciones que se

presentan en la arena de poltica anali'ada.


11/14

9. ??)+ olic! netGor1s ! poltica farmacutica en Kevista-spaola de .Hanf, Bennet# ! Sc#arpf, 5rit' X. ()*90+. Mnterorgani'ational olic! &a1ing$Aimits to


12/14

>3.Lo#n, eter ! 4listair 3 no.6 pp 3?3D3)>

>6.Lo#n, eter ! 4listair ???+ X#en do institutions, polic!, sectors andcities matterV 60D>20

>2.Bassim, H. ()**6+ olic! 8etGor1s, 8etGor1s and -uropean Cnion olic!&a1ing$ 4 Sceptical QieG Xest -uropean olitics, )9(6+$)2 )**6

>:.Benis, atric1@ Sc#neider, Qol1er. ()**)+. Polic! 8etGor1s and olic! 4nal!sis$Scrutini'ing a 8eG 4nal!tical =oolboxP Mn$ &arin, E.@ &a!nt', K. olic!8etGor1s$ empirical evidence and t#eoretical considerations.5ran1furtREoulder, 2D:>.

>9.Blin, -ri1DHans (>???+ Mnteractive decision ma1ing and t#e lin1 toinstitutionali'ed decision ma1ing arenas. 4n anal!sis of t#e arenas and t#erules of t#e Q-K& discussion 7ocumento presentado en la 8IE ???.

>0.Bno1e, 7. ()**?+$ olitical 8etGor1s$ =#e structural perspective


13/14

6?.8a1amura, Kobert =. ()*09+ =#e text boo1 polic! process andimplementation researc# en olic! Studies KevieG, otoo )*09 9,) pp)6>D)26

6).8Fl1e, 4ndreas (>??>+ 8etGor1s versus netGor1s$ a critical appraisal of postDnational governance approac#es Git# a focus on international organisationsXor1ing apers olitical Science 8o. ?3R>??>

6>.IU7onnell, uillermo ()**:+ a otra institucionalidad. -n revista Aa oltica.Kevista de estudios sobre el -stado ! la Sociedad. Segundo semestre )**:.4rgentina$ iados

63.I#an!an, 4nna (>???+ Ain1ing polic! netGor1s and conflict resolutioncapacities of international governmental organi'ations$ t#e case of t#e XorldEan1 in t#e Eal1ans 7ocumento presentado a la 6)ava *

26.Sto1man, 5rans 8. ! Laco Eerveling ()**0+ 7!namic modeling of polic!netGor1s in 4msterdam en Lournal of =#eoretical olitics )?(6+ pp 299D:?)

22.Sto1man, 5rans 8. ! Lan &. &. van der Eos ()**>+ 4 tGoDstage model ofpolic!ma1ing Git# an empirical test in t#e C.S. -nerg!Dpolic! domain enKesearc# in politics and societ!. Qol.6 pp >)*D>23

2:.Sto1man, 5rans 8. ! Kobert =#omson (>??3+ Xinners alnd losers in t#e-uropean Cnion. ublicado en -uropean Cnion olitics 2()+ &ar'o >??6.

29.=#ompson, ra#ame, et al. ()**0+ &ar1ets, #ierarc#ies N netGor1s. =#ecoordination of social life. Sage

20.Qan Xaarden, 5rans ()**>+ =#e #istorical institutionali'ation of t!picalnational patterns in polic! netGor1s betGeen state and industr! en -uropean

Lournal of olitical Kesearc# >) pp)3)D):>


14/14

2*.Qissers, eert ! 5ransDEau1e van der &eer (>???+ Social simulation ofpol!centric polic! ma1ing$ exDante assessment of administrative reform in t#eregion of Kotterdam en 7ietmar Her' ! 4ndreas ElYtte (eds.+ Simulation undplanspiel in den so'ial Gissensc#aften. &Znster pp >3)D>29

:?.Xindolf, aul ! LZrgen Ee!er ()**:+

Portoroz Petrizzo Paez Paper-libre

Documents

Transcript of Portoroz Petrizzo Paez Paper-libre