Eduardo  Morón  Con  la  colaboración  de:    Graciela  Muñiz  y  Mar5n  Rostagno  

Introducción  §  El   sector   de   agua   y   saneamiento   en   Perú   es   un   sector   que   aún   requiere  mucha   atención,  

sobre  todo  en  el  área  rural.      §  Por  este  moDvo  el  gobierno  ha  implementado  el  programa  “Agua  para  Todos”,  cuyo  principal  

objeDvo  es  dotar  de  un  adecuado  servicio  de  agua  y  saneamiento  a  toda  la  población.  

§  La   finalidad   del   presente   documento   es   efectuar   un   diagnósDco   del   sector   uDlizando   dos  procesos   metodológicos   conocidos   como:   Program   Budge,ng   Analysis   (PBA)   y   Benefit  Incidence  Analysis  (BIA)  

–  El  PBA  es  úDl  para  analizar  en  detalle  el  presupuesto  del  sector  y  la  distribución  de  los  recursos.  

–  El  BIA  nos  muestra  el  valor  para   los  hogares  de  los  subsidios  del  gobierno  en  el  sector  

agua  y  saneamiento  y  como  estos  se  distribuyen  entre  los  diferentes  quinDles  de  gasto.  

I.  Descripción  general  del  sector  de  Agua  y  Saneamiento  

1.1  Organización  del  Sector  

1.2  Indicadores  principales  

En  las  áreas  rurales  la  mayoría  de  las  fuentes  de  agua  y  los  servicios  higiénicos  no  son  los  idóneos  y  pueden  exponer  a  la  población  a  diferentes  enfermedades.  

II.  Análisis  del  programa  presupuestal  

2.1  Fuentes  de  financiamiento  §  Existen  cinco  fuentes  de  financiamiento  principales:    

–  Recursos  ordinarios:   ingresos  fiscales  que  no  corresponden  a  ninguna  enDdad,  deducidas  las  comisiones  de  recaudación  y  servicios  bancarios.  

–  Recursos   directamente   recaudados:   comprende   los   ingresos   generados   por   las   EPS,   son  administrados  directamente  por  ellas.  

–  Recursos  por  operaciones  oficiales  de  crédito:  recursos  de  fuente  externa  e  interna  obtenidos  de   operaciones   de   crédito   efectuadas   por   el   Estado   con   InsDtuciones,   Organismos  Internacionales   y   Gobiernos   Extranjeros,   así   como   las   asignaciones   de   Líneas   de   Crédito.  Asimismo,   considera   los   fondos  provenientes   de  operaciones   realizadas   por   el   Estado  en   el  mercado  internacional  de  capitales.    

–  Donaciones   y   transferencias:   las   donaciones   son   fondos   financieros   no   reembolsables  recibidos  por  el  gobierno  provenientes  de  Agencias  Internacionales  de  Desarrollo,  Gobiernos,  InsDtuciones  y  Organismos   Internacionales,  así  como  de  otras  personas  naturales  o   jurídicas  domiciliadas  o  no  en  el  país.  Por  su  parte  se  consideran  transferencias  a  fondos    provenientes  de  las  EnDdades  Públicas  y  Privadas  sin  exigencia  de  contraprestación  alguna.    

–  Recursos   determinados:   Comprende   los   Rubros;   -­‐   Contribuciones   a   Fondos.   -­‐   Fondo   de  Compensación  Municipal.  -­‐  Impuestos  Municipales.  -­‐  Canon  y  Sobre  Canon,  Regalías,  Renta  de  Aduanas  y  ParDcipaciones.  

…2.1  Fuentes  de  financiamiento  

§  La   importancia   relaDva   de   los  r e c u r s o s   o r d i n a r i o s   h a  disminuido.   Sin   embargo   en  términos   absolutos   esta   se   ha  mantenido.    

§  El   incremento   en   los   recursos  directamente   recuadados   se  debe   a   que   muchos   de   los  p r o y e c t o s   y a   i n c i a r o n  operaciones.  

   §  En   los   úlDmos   dos   años  

(2007-­‐2008)  hemos  tenido  altas  t a s a s   d e   c r e c i m i e n t o  económico,  lo  que  significa  que  el   gobierno   Dene   mayores  ingresos   para   distribuir.   Esto  explica   el   crecimiento   de   las  donaciones  y  transferencias.  

2.2  Metodología  y  supuestos  

§  Se  parte  analizando  el  presupuesto  del  sector  con  la  finalidad  de  saber  como  se  financia  y  como  se  gastan  los  recursos.  

§  Luego   los   gastos   son   analizados   y   clasificados   según   las  definiciones  del  MEF    en  Gastos  Corrientes  y  Gastos  de  Capital.  Se   debe   ser   minucioso   respecto   de   cómo   se   realiza   la  clasificación,   sobretodo   en   lo   referido   a   salarios.   Esto   con   la  finalidad  de  evitar  sobre  o  sub  esDmar  alguna  de  las  categorías.  

 §  En   parDcular,   para   el   presente   trabajo   se   considero   que   la  

parDda:  Contratos  AdministraDvos  de  Servicios  (CAS)  debería  ser  considerada   como   parte   de   los   salarios   dentro   de   los   gastos  corrientes  y  no  dentro  de  los  gastos  de  capital.  

2.3  Resultados  

§  Existe   una   clara   tendencia    c r e c i e n t e   e n   e l   g a s t o .  Considerar   que   el   monto  observado  para  el  2009  solo  es  el   presupuestado   y   que   el  mismo  se  puede  hasta  duplicar.  

§  Como  era  de  esperar  para  este  s e c t o r ,   e l   g a s t o   e n  infraestructura  es  el  principal.  

§  Si   bien   las   donaciones   y  transferencias   han   aumentado  su  importancia  relaDva.  Esto  se  debe   mayormente   a   las  transferencias   por   parte   del  gob ierno   nac iona l   a   los  gobiernos  regionales  y  locales.  

…2.3  Resultados  

§  El  gasto  del  sector  representó  menos  del  1%  del  PBI  del  2008.  

§  La   mayor   parte   del   gasto   fue   efectuada   por   el   gobierno   nacional,   este  incluye   diferentes   programas   ejecutados   por   el   poder   ejecuDvo   a   través  del  MVCS.  

§  El   pago   realizado   por   los   hogares   permite   a   las   EPS   ser   autosuficientes;  esto  implica  que  el  gobierno  no  necesita  subsidiar  sus  operaciones,  más  no  así  las  inversiones.  

…2.3  Resultados  

§  La  eficiencia  del  sector  estará  marcada  entre  otros  aspectos  por  la  capacidad  de  ejecutar  el  presupuesto  establecido.  

§  Lamentablemente   y   como   es   común,   no   solo   en   el   sector   agua   y  saneamiento,  en   los  úlDmos  años  el  sector  no  ha   logrado  ejecutar  el  100%  de  su  presupuesto.  

§  Dentro  del  sector  el  rubro  inversiones  es  el  que  menor  porcentaje  de  ejecución  logra,  alrededor  del  50%  en  el  2008.  Esto,  en  un  sector  donde   el   rubro   inversiones   representa     cerca   del   51%   del   gasto,  hace  que  el  porcentaje  de  ejecución  alcanzado  por   todo  el   sector  sea  bajo,  apenas  65%  en  el  2008.    

…2.3  Resultados  

§  Al   analizar   detenidamente   el   rubro   inversiones   se   observa   que   son   cuatro   los   ítems  más  importantes  dentro  del  rubro.  

§  Dos  de   los   ítems   están   relacionados   con   servicios   de   terceros   y   en  parDcular   con   la  construcción   de   infraestructura.   Esto   explicaría   el   retraso   en   la   ejecución   del  presupuesto,   pues   por   lo   general   en   este   Dpo   de   proyectos   existen   retrasos  inesperados.  

§  No   obstante   la   mala   planificación   de   las   fechas   límite   en   los   proyectos   puede  ocasionar  sobrecostos  y  generar  ineficiencias.    

…2.3  Resultados:  

§  Finalmente   mencionar   la   gran   diferencia   que   existe   entre   el   Presupuesto   Inicial   de  Apertura  (PIA)  y  el  Presupuesto  InsDtucional  Modificado  (PIM)  el  cual  incluye  todos  los  cambios  hechos  al  PIA  durante  el  año.  

§  Por   lo   general   el   PIA   es   elaborado   con   una   proyección   de   financiamiento   muy  conservadora  y  a  lo  largo  del  año  se  le  van  añadiendo  nuevos  fondos,  lo  que  hace  que  el  PIM  sea  mayor  al  PIA.  

§  No  obstante  diferencias  entre  el  PIA  y  el  PIM  explicadas  por  una  subesDmación  de  los  costos  iníciales    significaran  ineficiencias    en  la  elaboración  del  presupuesto.  

III.  Análisis  e  incidencia  de  los  beneficiarios  

3.1  La  data  

§  La  principal  fuente  de  información  para  este  análisis  es  el  portal  de  Transparencia   Económica   del   MEF.   Este   portal   permite   ver   en  detalle  toda  la  información  relacionada  con  el  presupuesto  público.  La   información   está   disponible   desde   el   año   2001   y   se   actualiza  diariamente.  

§  La  otra  fuente  de   información  uDlizada  es   la  Encuesta  Nacional  de  Hogares  (Enaho).  Esta  es  realizada  por  el  INEI  y  reúne  información  a  nivel   individual   y   de   hogares   de   variables   demográficas,   ingresos,  salud,   educación,   condiciones   de   vida,   etc.   La   Enaho   es  estadísDcamente   significaDva   hasta   el   nivel   departamental,   no   así  para   niveles   menores.   Para   el   presente   análisis   se   uDlizaron   el  módulo  uno  (CaracterísDcas  de  la  Vivienda  y  el  Hogar)  y  el  módulo  cinco  (Empleo  e  Ingresos).  

3.2  Metodología  

§  Primero  se  debe  definir  cuales  serán  los  gastos  y  subsidios  relevantes.    

 §  Es   importante  considerar  que   la  actual  estructura   tarifaria  

del   sector   (una  de   subsidios   cruzados)   esta  diseñada  para  hacerlo   auto   sostenible   por   lo   que   el   subsidio   neto   del  sector  sería  cero.  Así  asumiremos  que  las  EPS  no  necesitan  del  gobierno  para  cubrir  sus  costos  operaDvos.  

§  Por   lo   tanto   los  subsidios  no  estarán  en   las  operaciones  o  las  inversiones  de  las  EPS.  Sino  en  la  inversiones  que  realiza  el   estado   en   expandir   la   infraestructura   y   en   capacitar   al  personal  a  cargo  del  sector.  

…3.2  Metodología  

§  Dado  que  los  proyectos  de  agua  y  saneamiento  toman  por  lo   general   mas   de   un   año;   en   el   presente   trabajo   se  considera   desde   agosto   del   2006   hasta   octubre   del   2009  como  periodo  de  evaluación  de  los  subsidios.  

§  Con   la   finalidad   de   diferenciar   las   inversiones   en   redes  públicas   dentro   y   fuera   de   la   vivienda,   y   dado   que   cada  componente   del   programa   Dene   diferentes   funciones.   Es  necesario  evaluar  cada  componente  del  programa  y  ver   si  esta   relacionado  con   inversiones  en   redes  públicas  dentro  o   fuera   de   la   vivienda.   Esto   nos   permiDrá   determinar   el  costo  por  Dpo  de  conexión,  el  cual  de  ser  financiado  por  el  estado,  consDtuirá  un  subsidio.  

…3.2  Metodología  

•  En   segundo   lugar   se   debe   definir   la   canDdad   de   agua   uDlizada   por   los  hogares.  

•  La  Enaho   solo   registra  el   gasto  en  agua  del  hogar  no   la   canDdad  moDvo  por  el  cual  se  tuvo  que  seguir  los  siguientes  pasos:  

 –  Separar  la  data  por  departamentos.  

–  Analizar   la  estructura  de  precios  de  cada  EPS  por  departamento.  En  caso  de  que   mas   de   una   EPS   opere   en   un   mismo   departamento,   se   construye   un  precio  ponderado  por  el  número  de  conexiones  de  cada  EPS.    La  complicación  en  esto  está  en  que  muchas  de  las  50  EPS  Denen  tarifas  que  varían  de  acuerdo  al  nivel  consumo.  

–  Luego  de  calcular  el  consumo  de  agua  de  acuerdo  al  gasto  de  cada  hogar,  este  es  dividido  por  departamento  y  ordenado  por  quinDles  de  gasto.  

 

 

…3.2  Metodología  

•  Finalmente  es  necesario  hallar  como  se  distribuyen  los  subsidios  en  el   sector   agua   y   saneamiento   entre   proyectos   de   redes   públicas  dentro  de   la  vivienda  y   fuera  de   la  vivienda  y  ordenar   los  mismos  por  quinDles  de  gasto.  

–  La  Enaho  nos  permite  realizar  la  división  entre  conexiones  dentro  de  la  vivienda  y  conexiones  fuera  de  la  vivienda.  

–  Para   formar   los  quinDles  de  gasto   los  departamentos   son  ordenados  de   acuerdo   a   su   nivel   de   gasto.   Este   se   aproxima   según   el   PBI   per  cápita  de  cada  departamento.  

•  Debemos   considerar   el   hecho   de   que   Lima,   donde   se   dan   gran   parte   de   las  inversiones,   se   encuentra   en   el   quinDl   de   gasto   más   alto.   Pero   que   las  inversiones  se  dan  en  las  zonas  más  pobres  de  Lima.  Por   lo  tanto  para  evitar  sesgar   la   distribución   de   los   quinDles,   se   considero   a   cada   uno   de   los   42  distritos  Lima  como  un  departamento.  

3.3  Resultados  

§  Se   debe   tener   en   cuenta   que   se   considera   como   subsidio   el   costo   marginal   de   una   nueva  conexión  a  una  red  ya  existente,  por  lo  que  no  se  están  considerando  los  costos  de  instalar  una  nueva  red.  

§  El  costo  de  una  conexión  a  la  red  pública  dentro  de  la  vivienda,  cuando  ya  existe  la  red  (grandes  ciudades)  no  es  muy  grande  en  comparación  con  el  costo  de  una  conexión  cuando  no  existe  la  red  (pequeñas  ciudades  y  grandes  comunidades  rurales).  

§  Si  bien  en  el  caso  de  las  conexiones  a  la  red  pública  fuera  de  la  vivienda,  el  costo  es  mayor  pues  significa  dirigir  el  agua  a  zonas  distantes  y  en  su  mayoría  del  área  rural.  El  hecho  de  que  este  Dpo  de  conexiones  beneficie  a  más  de  un  hogar  hace  que  la  inversión  requerida  por  hogar  no  sea  tan  grande.    

…3.3  Resultados  

§  Los  hogares  más  ricos  consumen  mayor  canDdad  de  agua  que  los  hogares  más  pobres.  

§  Los  hogares  con  una  conexión  dentro  de  la  vivienda  consumen  más  agua  que  los  hogares  con  una  conexión  fuera  de  la  vivienda.  Esto  se  puede  explicar  por  la  mayor  dificultad  que  Denen  estos  úlDmos  para  acceder  a  la  fuente  de  agua.  

§  Los   hogares   de  menores   recursos   con  una   conexión   fuera   de   la   vivienda   son   los   que  menos   consumo  de   agua  Denen,  para  ellos  el  gasto  en  agua  representa  una  parte  importante  de  sus  ingresos.  

§  Los   precios   no   son   lineales,   existen   ciertos   umbrales   de   consumo   a   parDr   de   los   cuales   el   costo   del   agua   se  incrementa.    

…3.3  Resultados  

§  Los   subsidios   del   gobierno   están   mas   o   menos   bien   enfocados,   los   tres   primeros  quinDles  reciben  más  de  las  tres  cuartas  partes  de  los  subsidios.  

§  Los   subsidios  están  principalmente  enfocados  en   conexiones  dentro  de   la   vivienda.  Este  Dpo  de  conexión  brinda  mejores  condiciones  de  vida.  No  obstante  se   requiere  efectuar   un   análisis   costo   beneficio   para   determinar   si   enfocarse   en   conexiones  dentro  de  la  vivienda  es  lo  más  conveniente.  

§  Es   importante   resaltar   que   el   primer   quinDl   (el   más   pobre)   recibe   en   conexiones  dentro   de   la   vivienda  menos   de   la  mitad   de   lo   que   recibe   el   segundo.   Esto   podría  significar  que  para  los  hogares  más  pobres  por  lo  general  situados  en  zonas  rurales  y  alejadas  es  más  eficiente  inverDr  en  conexiones  fuera  de  las  viviendas.  

3.4  Supuestos  realizados  

§  No  se  ha  considerado  que  el  costo  de  instalación  de  una  conexión  ya  sea  dentro   o   fuera   de   la   vivienda   Dene   diferentes   costos   según   el  departamento  o  provincia  donde  se  realice.  

§  No   se   ha   considerado   que   los   costos   de   conexión   incluyen   además   la  rehabilitación   de   conexiones   existentes   y   el   entrenamiento   del   personal  de  las  EPS.  

§  Para  hallar  el  precio  ponderado  por  el  número  de  conexiones,  solo  se  ha  considerado   el   número   de   conexiones   no   el   número   de   personas   que  pagan  por  esta  conexión.  

§  Al  momento  de  formar  los  quinDles  de  gasto  se  ha  asumido  que  el  PBI  per  cápita   de   cada   departamento   es   un   buen   indicador   del   gasto   de   cada  individuo.   Esto   por   lo   general   es   cierto   salvo   el   caso   de   departamentos  mineros  como  Moquegua  por  ejemplo.  

IV.  Conclusiones  

§  En   el   sector   agua   y   saneamiento,   existen   grandes   diferencias   entre   las   áreas  urbanas  y  rurales.  Siendo  la  situación  de  estas  úlDmas  una  muy  precaria.  

§  En   los  úlDmos  años  el  gobierno  ha  tratado  de  mejorar   las  condiciones  de  agua  y  saneamiento.   Para   esto   entre   los   años   2006-­‐2009,   los   recursos   desDnados   al  sector  se  han  más  que  triplicado  y  programas  como  “Agua  para  Todos”  han  sido  fuertemente  impulsados.  

§  El  PBA  sirvió  para  determinar  que  el  sector  es  intensivo  en  capital  y  que  en  algunos  casos   se   requiere   del   subsidio   del   gobierno   para   mejorar   la   infraestructura   y  expandir  el  servicio.  También  se  determino  que  existen  ciertas   ineficiencias  en   la  elaboración  del  presupuesto  del  sector.  

§  El  BIA  fue  úDl  para  tener  una  idea  de  cómo  se  reparten  los  subsidios  del  gobierno  entre  los  diferentes  quinDles  de  gasto,  tener  una  idea  de  que  también  enfocados  están   los   mismos   y   tener   una   primera   aproximación   de   en   que   casos   es   más  eficiente   realizar   conexiones   dentro   de   la   vivienda   y   en   que   caso   fuera   de   la  vivienda.  

V.  Dificultades  para  realizar  el  trabajo:  

§  Para   el   PBA   la   principal   dificultad   fue   ordenar  todas   las   parDdas   del   portal   de   Transparencia  Económica   en   las   categorías   uDlizadas   en   este  documento.   Sin  embargo   toda   la   información   se  podía  encontrar  en  un  solo  siDo  y  actualizada.  

§  Para  el   caso  de  BIA   la  principal  dificultad  estuvo  en   como   esDmar   y   presentar   las   variables  necesarias   para   el   análisis.   Para   esto   se   debió  recurrir  a  diferentes  bases  de  datos.    

VI.  Posibles  extensiones  al  presente  análisis:  

§  Una  posible  extensión  a  este  análisis   sería  evaluar   los  subsidios  en  este  sector  desde  el  punto  de  vista  de  los  usuarios,  compararlo  con  sus  necesidades.  

§  Otra   posible   extensión   sería   analizar   a   detalle   los  factores   que   determinan   se   opta   por   una   conexión  dentro  de  la  vivienda  o  por  una  fuera  de  la  vivienda.  

§  Finalmente  otra  extensión  posible  al  presente  análisis  sería   invesDgar   cuan   eficiente   es   el   programa   en   su  etapa  de  implementación.  

VII.  BibliograJa:  

§  Bonifaz,  José  Luis  (2009)  “Plan  Estratégico  Sectorial  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  en  el  Perú”  Banco  Interamericano  de  Desarrollo    (BID).      §  InsDtuto  Nacional  de  EstadísDca  e  InformáDca  (2009)  “Informe  Técnico:  PBI  Departamental  2008”.      §  Superintendencia  Nacional  de  Servicios  de  Saneamiento  (2007)  “Informe  Técnico  del  Ranking  de  las  Empresas  Prestadoras  a  nivel  nacional”.      §  Superintendencia  Nacional  de  Servicios  de  Saneamiento  (2007)  “Ranking  de  desempeño  de  las  Empresas  Prestadoras  -­‐  EPS”.      §  InsDtuto  Nacional  de  EstadísDca  e  InformáDca  (INEI)  www.inei.gob.pe/      §  Ministerio  de  Economía  y  Finanzas  (MEF)  www.mef.gob.pe/  

§  Ministerio  de  Economía  y  Finanzas  –  Transparencia  Económica  ofi.mef.gob.pe/transparencia/      §  Ministerio  de  Vivienda,  Construcción  y  Saneamiento  (MVCS)  hIp://www.vivienda.gob.pe/      §  Programa  Agua  para  Todos  hIp://www.paptonline.com/mapa/      §  Superintendencia  Nacional  de  Servicios  de  Saneamiento  (SUNASS).  hIp://www.sunass.gob.pe/