Evaluación de Alianza para el Evaluación de Alianza para el Campo 2002Campo 2002

FAOFAO

Diálogo para el Desarrollo Rural Diálogo para el Desarrollo Rural en Méxicoen México

Banco MundialBanco Mundial

Tequesquitengo, Morelos 17 y 18 de mayo de 2004Tequesquitengo, Morelos 17 y 18 de mayo de 2004 Preparado por José ValenciaPreparado por José Valencia

La Alianza para el Campo

Desde 1995 y hasta 2004 programa central de la estrategia para el desarrollo agropecuario y rural de México;

En 1998 la Cámara de Diputados aprobó evaluaciones anuales.

A partir de 2002 se realizaron ajustes radicales en las reglas de operación se compactaron y cancelaron programas.

Estos cambios no han modificado sustancialmente los objetivos principales de la Alianza; aunque por primera vez se buscó definir objetivos general de Alianza.

TLCAN como contexto

Objetivos 1995

Producción y productividadIngreso y capitalizaciónInnovación tecnológicaCapacitación

Objetivos 2002

Incrementar ingresoDiversificar fuentes de empleoFomentar inversión ruralDesarrollo de capacidadesOrganización de las UPSanidad e inocuidad

Aspectos de Visión Estratégica

Entre el Programa Sectorial 2001-2006 y los programas de SAGARPA (Alianza) y sus reglas de operación no existe una visión estratégica que articule los grandes trazos de política y las normas de operación.

No se conoce el rumbo de la Alianza en el mediano plazo.

Giros anuales en su orientación provocan: incertidumbre entre productores y operadores estatales, reduce efectividad y complica su arranque cada año.

Dentro de SAGARPA no existe una visión común y compartida por las diferentes áreas del tipo de desarrollo que se busca impulsar.

Se genera tensión interna y limita el liderazgo de la SAGARPA frente a las Secretarías Estatales de Desarrollo Agropecuario.

La ausencia de una visión estratégica produce múltiples fallos:

Diferentes concepciones de Alianza en los estados: enfoque sectorial, productivista, para su acceso al mercado o asistencial; de imposición o complementaria (según el grado de desarrollo institucional y la orientación política).

Diferentes concepciones de desarrollo rural y por tanto, de orientación a los programas e inversiones.

La formulación de las reglas de operación aparece como la suma de partes que se elaboran por separado y después se juntan sin una reflexión que les dé consistencia.

Para los operadores en los estados aparecen como imposición, dado que no concursan en su elaboración, les llegan como un todo cerrado.

El Diseño de la Alianza

Los aportes financieros de los estados tienden a disminuir, recargándose cada vez más en el Gobierno Federal y productores.

Se explica por diferencias en prioridades de los estados o por evitar la supervisión Federal.

Ausencia de incentivos a mayor inversión de estados.

Las reglas de operación. Pese a su simplificación perdura su complejidad y la escasa apropiación de operadores.

Aunque se reportan casos de estados que les es útil, a otros parecen imposiciones e inflexibles.

¿Cuántos estados tienen estudios de tipología y estratificación de productores?. En los hechos ¿qué tan flexibles son las normas?.

Criterios de elegibilidad de beneficiarios. El apoyo universal limita su focalización y diluye impactos.

No contribuye a impulsar organización y competitividad; además, faltan estudios de estratificación en los estados.

Prioriza inversiones de capital físico. Deja un espacio muy pequeño a la formación de capital humano, capital social y a la innovación y articulación social productiva.

Prioriza inversiones en actividades agropecuarias cuando en el ingreso rural crece la importancia del ingreso no agropecuario.

Estimula acceso a recursos mediante la formulación de proyectos en vez de solicitudes a la demanda abierta.

Apoyo diferenciado a productores de regiones de alta marginación y a organizaciones constituidas.

Conflicto en fomento a la organización.

La Planeación

No existe proceso de planeación que articule la política sectorial y los objetivos de Alianza con la programación presupuestal anual y oriente la definición de metas anuales.

No es posible establecer avance de objetivos porque no existen metas que permitan medir esos avances.

Se reduce a la definición de presupuestos anuales y su distribución entre estados y programas, según disponibilidad de recursos y datos históricos.

En el ámbito estatal, los CEDRS, CTA y los COTEGAN no realizan funciones de planeación, sólo de asignación de apoyos.

Los CMRDS, incipientes, no disponen de recursos ni capacidades reales de decisiones. Aunque en 2004 se busca municipalizar apoyos desarrollo rural.

Faltan tipologías y diagnósticos actuales.

Hace falta un plan de mediano plazo que articule políticas del Plan sectorial, objetivos de Alianza, reglas de operación, programación presupuestal y metas anuales, Federal y Estatal.

Que articule la participación, planeación, gasto y prioridades en los CEDRS, CDDRS y CMDRS, éstos últimos con amplio impulso al desarrollo local.

La actualización de diagnósticos como estímulo de la mayor dinámica social.

Operación y Seguimiento

Calendario de operación

El PEF estable año fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre.

Publicadas las RO se conviene con estados Anexos Técnicos, se precisa distribución de recursos, metas físicas y financieras a los programas.

La colocación de recursos en los FE en ningún caso ha permitido iniciar operaciones antes de mayo; en 2003 por el ANC se retrasó a agosto.

El mayor problema es la obligatoriedad de comprometer recursos al 30 de noviembre.

Presiona la asignación para cumplir metas físicas por encima de la calidad de solicitudes y proyectos, se reduce la efectividad de los impactos.

De esta manera en la mayoría de estados cumplir las metas se convierte en el objetivo principal y no, promover el desarrollo del campo

Estímulo a Nuevas Inversiones

Frente a estacionalidad ciclos productivos la operación de recursos (a mitad de año) impide a productores planear, saber si contarán con apoyos.

Este sesgo beneficia más a quién más tiene, si recibe apoyo recupera su inversión.

Quienes tienen menos, numerosos casos que no logran reunir su aportación.

Otro sesgo es la modalidad que los productores primero desembolsan y posteriormente reciben reembolso.

Esta situación es muy común e impide que muchos productores –sobretodo pequeños y sin acceso a crédito- puedan acceder a apoyos y realizar nuevas inversiones.

Selección de beneficiarios, aprobación de solicitudes y asignación de recursos

No están en línea para optimizar uso de recursos, lograr impactos y cumplir objetivos de Alianza.

Criterios de elegibilidad universales, demasiado abiertos impiden focalizar y seleccionar.

El criterio de “primero en tiempo, primero en derecho” premia solicitudes independientemente de si es posible que alcancen impactos.

Difusión insuficiente porque “los recursos no alcanzan para atender a todos”, alta discrecionalidad.

La aprobación se basa más en el cumplimiento de requisitos y metas que en la viabilidad de impactos.

Proyectos de Ejecución Nacional

Esta modalidad que permitiría apoyar el logro de objetivos prioritarios para el Gobierno Federal como la consolidación de líneas estratégicas para la política nacional, el apoyo de experiencias exitosas y replicables y de proyectos de mayor envergadura. Ha sido cancelada.

Cadenas Agroalimentarias

Si la Política Sectorial, las RO de Alianza y el discurso oficial le asignan alta prioridad.

No existe criterios y concepto compartido de su significado

Es común la “conformación” de instancias formales que suponen la integración real de cadenas.

Impactos

Capitalización

Medida por su aprovechamiento tiende a concentrarse en productores con más recursos

Hace falta acompañar inversión física con asistencia técnica, capacitación y fomento a la organización.

Cambio Tecnológico

Pobres resultados, menos del 10% de beneficiarios.

Aunque estos resultados producen a mayor plazo, es notable que se parte de un bajo nivel tecnológico.

El salto de las nuevas inversiones no se alcanza por limitaciones de acceso a servicios complementarios como asistencia técnica, capacitación y organización.

Producción y Productividad

Significativos y más intensivos en Fomento Agrícola para hortalizas, 54% dijo haber incrementado producción y rendimientos.

En Fomento Ganadero los que reportan incremento son productores de ovinos (23%).

Otros Impactos

Impactos casi nulos en temas centrales de la política sectorial

Desarrollo de cadenas de valor incipiente

Desarrollo de capacidades de innovación, gestión y administración muy bajo.

Sólo DPAI, PRODESCA promueven este aspecto, pero operan desarticulados.

Conversión productiva casi nula; 2% de beneficiarios a hortalizas y 4% en no agropecuarias.

El desarrollo de organizaciones económicas ha sido muy precario. Aunque más del 55% de beneficiarios manifestó pertenecer a una organización, en su mayoría, son de tipo gremial.

Según el tipo de beneficiario, del estrato con menos recursos 31% y del de mayores recursos 72% dijeron pertenecer a alguna organización.

Pese a este pobre desempeño, se observa que los impactos son mayores cuando se apoyan proyectos grandes orientados a la generación de valor e integración de cadenas, a grupos organizados y que incluyen asistencia técnica y capacitación.