Principales retos para los sistemas tributario y de recaudación de la seguridad social en América...
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Principales retos para los sistemas tributario y de recaudación de la seguridad social en América Latina Oscar Cetrángolo Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Taller sobre “Estrategias para mejorar la recaudación de la seguridad social” Programa EUROsociAL – Comisión Europea, Turín, 11de junio de 2007
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Principales retos para los sistemas tributario y de recaudación de la seguridad social en
América Latina
Oscar CetrángoloOficina de la CEPAL en Buenos Aires
Taller sobre “Estrategias para mejorar la recaudación de la seguridad social”
Programa EUROsociAL – Comisión Europea, Turín, 11de junio de 2007
Introducción
América Latina es la región más desigual y, en consecuencia, la que demanda el mayor peso de políticas públicas redistributivas, ya sea mediante la tributación como las diferentes políticas de gasto público.
El Estado Benefactor basado en la “sociedad del trabajo” ha sido una promesa inconclusa en los países de la región.
El alcance de los sistemas de protección e inclusión social ha sido bajo en la mayoría de los países
Las dificultades de financiamiento y acceso a la protección social son una constante histórica en la región
Además, la política tributaria ha relegado el objetivo de lograr mejoras en la equidad distributiva en pro de otros propósitos.
Temas a tratar
1. El nivel de carga tributaria, sus determinantes del y relación con la distribución del ingreso en América Latina
2. Rasgos que caracterizan la estructura tributaria en América Latina, con especial referencia al impacto distributivo
3. Los impuestos sobre la nómina y el financiamiento de la seguridad social en América Latina
4. Breve referencia al impacto distributivo de los tributos
5. Principales retos futuros
1. El nivel de carga tributaria, sus determinantes del y relación con la distribución del ingreso en
América Latina
Presión tributaria y coeficiente de Gini por regiones
0,45 0,33 0,43 0,38 0,57 0,32 0,34
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Africa Sub-Sahariana b/
Asia del Sur c/ Asia del Estey Pacífico d/
Medio Orientey África del
Norte e/
AméricaLatina y elCaribe f/
Europa delEste y AsiaCentral g/
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Coeficiente de GINI (eje izquierdo) Presión tributaria (eje derecho) a/
Comparación internacional de la presión tributaria. 1980 - 2005, en % de PIB
Región 1980 1985 1990 1995 2000 2005América Latina 14.1 13.4 12.1 14.4 15.1 17.1OCDE 31.5 32.9 34.2 35.1 36.6 36.4 EU 15 35.1 37.7 38.4 39.2 41.0 40.2 USA 26.4 25.6 27.3 27.9 29.9 26.8 Japón 25.4 27.4 29.1 26.9 27.1 26.4
Comparación internacional de la presión tributaria e importancia de la seguridad social– Año 2005, en % de PIB
Región Total Seguridad Social Neto de Seg. Soc.América Latina 17.4 2.7 14.7OCDE 36.4 9.3 27.1 EU 15 40.1 11.3 28.8 USA 26.8 6.6 22.2 Japón 26.4 10.0 16.4
Carga tributaria y solvencia
El nivel de carga tributaria total resulta inadecuado para el
financiamiento público, lo que estaría indicando, por parte
de la sociedad de los países de la región, una preferencia
de intervención gubernamental no consistente con los
recursos transferidos al sector público por las familias.
Durante los últimos años, el fuerte crecimiento de los
recursos, acompañado por una política de contención del
gasto, determinó un importante superávit primario y
tendencias hacia el equilibrio global.
Presión tributaria (sin Seguridad Social), Gasto y resultados del Gobierno Central
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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
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Ingresos tributarios sin SS Resto de ingresos Gastos totales Resultado primario Resultado global
Crecimiento de la presión desde 1990
El crecimiento observado en la presión tributaria
promedio es el resultado de un comportamiento similar
(aunque con alternativas diversas) en casi todos los
países de la región entre 1990 y 2005. Sólo dos casos,
México y Panamá, muestran una caída en el nivel de
presión durante esos años. De todos modos, pese a esos
incrementos, solo tres países (Brasil, Argentina y
Uruguay) alcanzan a superar claramente los 20% del
PIB, nivel que habían logrado ya en 1990.
Presión tributaria por países en 1990 y 2005 (% del PIB): aumento y diversidad
Brasil
Argentina
Uruguay
Nicaragua
Venezuela
Perú
México
Panamá
HaitíGuatemala
Rep. Dominicana
HondurasChile
El Salvador Costa RicaEcuadorParaguay
BoliviaColombia
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Nivel y variación de la presión tributaria 1990-2005 (%): se reduce la dispersión
ColombiaBolivia
ParaguayEcuador
Costa Rica
El Salvador
ChileHonduras
Rep. DominicanaGuatemala
Haití
PanamáMéxico
Perú
Venezuela
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Carga tributaria y desarrollo económico
A diferencia de lo usualmente mostrado en los estudios
que comparan la presión tributaria de países en distintas
regiones del planeta, en América Latina, aquellos que
muestran un mayor nivel de PIB por habitante no
coinciden con los de mayor presión tributaria.
De los seis países con más de 8000 u$s por habitante
(medido en precios de paridad) sólo Argentina, Brasil y
Uruguay se encuentran entre los de mayor presión; Chile
presenta un nivel de carga intermedio, mientras que
Costa Rica y México recaudan menos de 15% del PIB.
Carga tributaria y PIB por habitante (medido en PPP)
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Presión tributaria 2005 (eje izquierdo) PIB per cápita 2004 (eje derecho)
Carga tributaria y desigualdad
Tampoco son los países menos desiguales
(Uruguay, El Salvador, Costa Rica y Venezuela)
los que presentan mayor presión tributaria. La
tributación, entonces, no ha sido la explicación
de una mejor distribución del ingreso, ni tampoco
parece ser que la mejor distribución del ingreso
esté asociada a una mayor capacidad para
cobrar efectivamente los impuestos.
Ingresos tributarios y coeficiente de Gini. Año 2005
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Presión tributaria 2005 (eje izquierdo) Gini 2005 (eje derecho)
Diferentes indicadores distributivos de los países de América Latina
IDH Coeficiente Gini D10/D(1 a 4) * Pob. bajo pobreza2004 2005a 2005b Urbana 2005c
Uruguay 0,851 0,452 9,3 18,8Costa Rica 0,841 0,470 12,7 20,0Argentina 0,863 0,524 14,6 26,0Venezuela 0,784 0,490 13,7 37,1México 0,821 0,528 16,7 28,5Chile 0,859 0,550 18,8 18,5El Salvador 0,729 0,493 13,3 41,2Panamá 0,809 0,545 16,9 24,4Perú 0,767 0,505 15,6 43,1Ecuador 0,765 0,531 17,0 45,2Paraguay 0,757 0,536 16,0 55,0Brasil 0,792 0,613 26,5 32,8Guatemala 0,673 0,543 18,4 45,3Colombia 0,790 0,584 25,2 45,4Rep. Dominicana 0,751 0,569 22,7 45,4Nicaragua 0,698 0,579 23,6 63,8Honduras 0,683 0,587 24,4 62,7Bolivia 0,692 0,614 30,3 53,8Haití 0,482 s/d s/d s/d
País
Ranking de indicadores de equidad y presión tributaria
PresiónIDH GINI D10/D(1 a 4) Pobreza Promedio tributaria
Uruguay 3 1 1 2 1 3Costa Rica 4 2 2 3 2 13Argentina 1 6 5 5 3 2Venezuela 9 3 4 8 4 16México 5 7 8 6 5 17Chile 2 12 12 1 6 5El Salvador 14 4 3 9 7 11Panamá 6 11 9 4 8 12Perú 10 5 6 10 9 10Ecuador 11 8 10 11 10 14Paraguay 12 9 7 16 11 15Brasil 7 17 17 7 12 1Guatemala 18 10 11 12 13 18Colombia 8 15 16 13 14 8Rep. Dominicana 13 13 13 14 15 9Nicaragua 15 14 14 18 16 4Honduras 17 16 15 17 17 6Bolivia 16 18 18 15 18 7Haití 19 19 19 19 19 19
PaísIndicadores alternativos referidos a la equidad
Clasificación de países según la presión tributaria e indicadores de equidad
Elevada presión y baja desigualdad relativa (Uruguay, Argentina y, con indicadores algo inferiores, Chile)
Elevada presión y alta desigualdad (Brasil es el ejemplo excluyente de esta categoría)
Relativamente bajas presión y desigualdad (Costa Rica, Venezuela y México)
Medianamente altas presión y desigualdad (Colombia, República Dominicana, Nicaragua, Honduras y Bolivia)
Baja presión y medianamente alta desigualdad (El Salvador, Panamá, Perú, Ecuador, Paraguay, Guatemala y el caso extremo de Haití)
Carga tributaria y desigualdad
De la observación de la dinámica reciente (1990-2005) de los
indicadores de desigualdad y presión tributaria no se registra ningún
caso de país en donde hayan caído simultáneamente la presión
tributaria y aumentado la desigualdad.
Casi todos los países para los que se cuenta registro de ambos
indicadores (no se dispone de coeficiente de Gini para Haití) muestran
un crecimiento de la presión tributaria. De ellos la mitad ha logrado
mejorar simultáneamente los indicadores de equidad mientras que en la
otra mitad el aumento de la presión tributaria fue acompañado por
deterioro distributivo.
Solo hay dos países, Panamá y México, en donde cayo la presión
tributaria, como se había señalado anteriormente; en ambos casos
también disminuyó la desigualdad.
Evolución de la relación entre presión tributaria y Coeficiente de Gini 1990-2005
Argentina
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Costa Rica
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Evolución de la relación entre presión tributaria y Coeficiente de Gini 1990-2005
Colombia
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Paraguay Ecuador
Costa Rica
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Honduras
Rep. Dominic.
Guatemala
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Evolución de la relación entre presión tributaria y Coeficiente de Gini 1990-2005
Colombia
Bolivia
Paraguay Ecuador
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Guatemala
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- coeficiente de Gini 1990 y 2005 -
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Clasificación de países según dinámica de la presión tributaria y distribución del ingreso entre 1990 y 2005
Aumentó DisminuyóM
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ó Brasil, Chile, Colombia, Guatemala,Honduras, Nicaragua, Perú, Uruguay
Panamá, MéxicoE
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El Salvador, R. Dominicana, Paraguay,Venezuela
Presión tributaria
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Otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria
Existen otros factores que influyen sobre el nivel de
carga tributaria. Entre ellos conviene señalar al menos
dos.
En primer lugar, algunos países han debido mejorar la
solvencia fiscal mediante el incremento en la presión
tributaria como única respuesta ante las demandas y
restricciones originadas en la crisis de la deuda y la
demanda de financiamiento para atender sus pagos.
Brasil y Argentina son, sin duda, los ejemplos más claros
de ello en la región.
Importancia de los servicios de la deuda por países (información correspondiente a 2005)
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Deuda pública en % del PIB Pago de Intereses de deuda en % del gasto total
Otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria
En segundo término, muchos de los países de la región
tienen fuentes de financiamiento no tributarias que son
de suma importancia. Venezuela, Bolivia, México,
Ecuador, Chile y Paraguay son claros ejemplos de
situaciones en donde los recursos naturales brindan
ingresos fiscales de tal importancia que han relevado a
sus gobiernos de la necesidad de afianzar la
recaudación tributaria. En Panamá deben considerarse
los recursos del Canal.
Ingresos tributarios y no tributarios
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Presión tributaria 2005 (eje izquierdo) Resto de ingresos 2005 (eje izquierdo) GINI 2005 (eje derecho)
2. Rasgos que caracterizan la estructura tributaria en América Latina, con especial
referencia al impacto distributivo
Estructura tributaria de América Latina en relación con países más desarrollados
De una primer aproximación se puede adelantar que la estructura
tributaria de los países latinoamericanos es más regresiva que la
correspondiente a las economías desarrolladas, lo que afecta
negativamente la distribución de la renta y constituye uno de los
factores que hace de América Latina una de las regiones más
desiguales del planeta.
Resulta llamativo que el nivel de imposición general a los
consumos (el de características más regresivas) resulta ser muy
similar entre los países de la región y los del mundo desarrollado.
La diferencia entonces se encuentra en el pobre desempeño de la
imposición a la renta y la correspondiente a la seguridad social
(impuestos de características más progresivas o proporcionales).
Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% PIB)
Región TOTALRentas y
Ganancias de Capital
PropiedadOtros
directosSubtotal Directos
Bienes y Servicios y trans. Int.
OtrosSeguridad
Social
América Latina 17.4 3.9 0.8 0.2 4.9 9.9 2.7OCDE 36.4 12.9 2.0 0.3 15.2 11.5 0.2 9.3 EU 15 40.1 13.7 2.1 0.4 16.2 12.1 0.3 11.3 USA 26.8 12.5 3.0 0.0 15.5 4.6 0.0 6.6 Japón 26.4 8.5 2.6 0.0 11.1 5.3 0.1 10.0
Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% del total)
Región TOTALRentas y
Ganancias de Capital
PropiedadOtros
directosSubtotal Directos
Bienes y Servicios y trans. Int.
OtrosSeguridad
Social
América Latina 100.0 22.5 4.6 0.9 28.0 56.7 0.0 15.7OCDE 100.0 35.6 5.4 0.9 41.9 31.7 0.7 25.6 EU 15 100.0 34.2 5.2 1.1 40.8 30.2 0.8 28.1 USA 100.0 46.7 11.3 0.0 58.0 17.2 0.0 24.7 Japón 100.0 32.0 10.0 0.0 42.0 20.0 0.3 37.7
Rasgos estilizados de los cambios en la estructura impositiva e impacto distributivo
Significativo incremento de la imposición general sobre bienes y servicios
Simplificación de los esquemas mediante la depuración del número de impuestos aplicados
Caída en la participación de los ingresos sobre el comercio y transacciones internacionales
Leve aumento de la participación de la imposición sobre las rentas y patrimonio
Aparición de impuestos aplicados sobre bases extraordinarias o espurias
Introducción de regímenes simplificados para pequeños contribuyentes
Pérdida de importancia de las cargas sobre la nómina salarial para financiar sistemas de seguridad social
Estructura de los ingresos tributarios en Latinoamérica (1990-2005) en % del PIB
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1990 2005
Latinoamérica
Otros indirectos
Seguridadsocial
Comercio ytransaccionesinternacionales
Específicossobre bienes yservicios
Generalessobre bienes yservicios
Renta yPatrimonio
Síntesis de cambios en la estructura
Los cambios en la estructura de los sistemas tributarios de la región
no parecen haber tenido como horizonte prioritario la construcción
de esquemas más progresivos mediante el incremento en la
imposición directa.
Si la década de los años ochenta había sido considerada como la
de la expansión del IVA, los años que siguieron se caracterizaron
por la profundización de esa tendencia. Más aún, en materia de
imposición sobre los bienes y servicios los avances en la
generalización, unificación de alícuotas y la reducción de imposición
selectiva muestran la subestimación del impacto distributivo de este
tipo de tributación.
Participación de la tributación directa por países
Los únicos países que presentan una participación de los impuestos
directos mayor al 40% tienen una presión total media o baja
(Colombia y México).
En cambio, Brasil participa junto con Chile, Argentina y Panamá de
los países en donde los impuestos directos representan entre el 30 y
40% del total.
La mayor parte de los países cobra de estos tributos entre el 20 y
30% del total, mientras que solo dos recaudan menos del 20%,
Paraguay y Uruguay. Sorprende éste caso, que se encuentra entre
los de mayor presión pese a presentar una recaudación
insignificante de los impuestos directos.
Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación directa (en % del PIB)
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A la renta y gcias. de capital A la propiedad y otros directos Contribuciones a la SS
Generales sobre bs. y serv. Específicos sobre bs. y serv. Al comercio y transacc. Internac.
Otros indirectos
Estructura porcentual de la tributación en América Latina
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A la renta y gcias. de capital A la propiedad y otros directos Contribuciones a la SS
Generales sobre bs. y serv. Específicos sobre bs. y serv. Al comercio y transacc. Internac.
Otros indirectos
3. Los impuestos sobre la nómina y el financiamiento de la seguridad social en
América Latina
Consideración de las cargas sobre los salarios como parte de la presión tributaria
Se cree conveniente distinguir cinco situaciones, según se trate de aportes obligatorios o voluntarios, la naturaleza de las instituciones a cargo de las prestaciones y el efecto redistributivo de su financiamiento:
Si las cargas son compulsivas, el sistema está a cargo de instituciones públicas y las prestaciones cumplen una función redistributiva es obvio que deben formar parte de la presión tributaria y el gasto consecuente debe ser considerado como público. Ejemplos de estos casos son los sistemas de pensiones de Brasil, Costa Rica, Panamá, Paraguay, los sistemas de salud de Costa Rica, el Fondo Nacional de Salud en Chile, el Fondo Solidario de Redistribución para las obras sociales en Argentina.
Consideración de las cargas sobre los salarios como parte de la presión tributaria
Si las cargas son compulsivas, el sistema está a cargo de instituciones públicas pero las prestaciones no cumplen una función redistributiva, sino que se organizan según el “principio del beneficio”, el gasto será público pero los recursos no parecen tener el carácter de tributarios, sino debieran asimilarse a los no tributarios. Ejemplo de esta situación especial sería un sistema puro (sin redistribución) de cuentas nocionales.
Cuando las cargas son compulsivas y financian prestaciones con criterio redistributivo pero a cargo de instituciones privadas, no debieran formar parte del gasto público ni sus recursos debieran forman parte de la presión tributaria, pero financian gasto social y conviene considerarlas como parte de una matriz de análisis de las políticas sociales. El sistema de salud colombiano esta organizado de esta manera así como el uruguayo.
Consideración de las cargas sobre los salarios como parte de la presión tributaria
Si las cargas son compulsivas y recibidas por instituciones privadas que organizan sistemas de prestaciones sin atender a objetivos de redistribución, no debieran ser consideradas esas prestaciones como gasto público y su financiamiento no debiera formar parte de la presión tributaria ya que se trata del financiamiento de bienes meritorios asimilables a los cinturones de seguridad o las primas de seguro automotor. Casos de este tipo lo constituyen las administradoras de fondos de pensión de sistemas como el chileno y el argentino, o las ISAPRES en el sistema de salud chileno.
Por último, obviamente, los pagos de cuotas voluntarias no forman parte de la presión tributaria.
Más allá de estas consideraciones generales orientadoras, cada país tiene su propia organización de sus cuentas públicas y presenta la información de acuerdo con los requerimientos de información que ellos requieren.
Financiamiento de la seguridad social: hechos estilizados
Baja cobertura contributiva Trabajadores informales y formales
Lento crecimiento y dinámica laboral desfavorable Lenta generación de empleo, Alta informalidad y baja expansión del trabajo
asalariado. Precarización laboral
Sistemas no contributivos con dificultades de financiamiento y baja cobertura y calidad
Problemas similares no implican estrategias únicas
América Latina y el Caribe: Distribución ocupacional y cobertura contributiva de la protección social
Aportantes a la seguridad social, como fracción de los trabajadores ocupados
(% que aporta a la Seguridad Social en cada categoría)**
Distribución de los ocupados (% de los ocupados representado por
cada categoría)
Sector Informal Sector Informal
Sector formal
Asalariados No
asalariados
Sector formal
Asalariados No
asalariados
Argentina (2002, urbana)* 65.5 41.6 n.d. Bolivia (2002) 38.5 15.1 6.0 21.8 15.4 62.7 Brasil (2001) 72.6 51.1 12.2 42.3 25.9 31.8 Chile (2003) 79.0 66.2 18.8 56.4 25.6 18.0 Costa Rica (2002) 85.9 57.2 38.4 45.6 27.6 26.8 Ecuador (2002, urbana) 56.5 24.7 11.0 39.3 24.6 36.1 El Salvador (2001) 69.6 22.4 7.1 34.9 26.4 38.7 Guatemala (2002) 49.1 16.1 0.1 28.9 21.9 49.2 México (2002)* 76.0 26.1 n.d. Nicaragua (2001) 46.4 11.5 1.0 32.8 23.1 44.2 Panamá (2002) 86.0 42.4 17.1 45.8 20.3 33.9 Paraguay (2000) 47.5 8.3 0.3 23.7 25.2 51.1 Perú (2001) 37.6 12.1 1.8 25.4 20.2 54.4 República Dominicana (2002)* 48.2 33.9 n.d. Uruguay (2002, urbana) 88.2 52.9 24.6 49.7 26.9 23.4 Venezuela (2002)* 74.9 32.7 n.d. Promedio Simple 63.8 32.1 11.5 37.2 23.6 39.2
América Latina y el Caribe: aportes a la seguridad social de los ocupados, por quintil de ingreso del hogar
País quintil
1 quintil
2 quintil
3 quintil
4 quintil
5 q1 / q5
Argentina (2004)*† 18% 43% 58% 67% 81% 22% Bolivia (2002) 1% 3% 9% 14% 31% 2% Brasil (2003) 19% 40% 53% 63% 73% 26% Chile (2003) 51% 61% 65% 70% 74% 68% Colombia (2004) 33% 14% 27% 39% 42% 79% Costa Rica (2004) 51% 61% 65% 69% 78% 66% Ecuador (2004)* † 8% 15% 28% 44% 65% 12% El Salvador (2004) 5% 19% 30% 46% 59% 9% Guatemala (2004) 0% 5% 13% 27% 46% 1% México (2004) 21% 39% 54% 67% 77% 27% Nicaragua (2001) 3% 12% 18% 26% 33% 10% Panamá (2004) 12% 42% 55% 68% 79% 15% Paraguay (2000) 1% 6% 14% 22% 29% 2% Perú (2003) 1% 4% 12% 21% 36% 3% República Dominicana (2004) † 28% 36% 40% 41% 52% 53% Uruguay (2004)* 29% 54% 67% 78% 84% 34% Venezuela (Rep. Bolivariana) (2003) † 31% 47% 56% 66% 80% 38% Promedio simple 18% 29% 39% 49% 60% 28%
Reformas de los noventa: objetivos
Buscaron mejoras en financiamiento y acceso a la protección social mediante
Mayor relación entre empleo y protección basándose en crecimiento económico e incentivos a la cotización
Mayor énfasis en eficiencia e incentivos que en solidaridad
Reformas de los noventa: razones del fracaso
Dinámica de mercado laboral se caracterizó por elevado desempleo, informalidad y precarización laboral
El crecimiento fue débil y volátil Las restricciones fiscales implicaron baja cobertura
no contributiva El diseño de las reformas no fue el mas apropiado
para los problemas que debía enfrentar la región y, en algunos casos, agravó la situación fiscal.
Desempleo abierto creció durante los 90s y se ha mantenido alto
-4
-2
0
2
4
6
8
10
1980
1981
1982
1983
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1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005CR
EC
IMIE
NT
O D
EL
PIB
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
10.0
11.0
12.0
TA
SA
DE
DE
SE
MP
LE
O
Crecimiento del PIB Tasa de desempleo
América Latina y el caribe: crecimiento económico y dinámica en la generación del empleo, por categoría de ocupación
-1
0
1
2
3
4
5
6
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Tas
a de
cre
cim
ient
o (%
)
Empleo asalariado Trabajo por cuenta propia PIB
Cobertura contributiva cayó desde 1990
Nic
Bol*
El Sal
Ecu*
LACBra
Arg*
C.RicaMéx Chi
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Cobertura c.1990
Co
ber
tura
c.2
00
2
PAISES EN QUE LA
COBERTURA MEJORÓ
PAISES EN QUE LA
COBERTURA EMPEORÓ
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: Cobertura en 1990 y 2002(% de ocupados que cotiza)
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (c. 2002) Cobertura de la seguridad social entre trabajadores
ocupados (% de ocupados que aportan)
38.7
45.4
21.9
68.2
21.7
13.5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Cobertura total Coberturazonas urbanas
Coberturazonas rurales
Sector urbanoformal
Sector urbanoinformal
asalariado
Sector urbanoinformal noasalariado
Evolución de las contribuciones a los sistemas de pensiones en 6 países con reformas estructurales de América Latina y el Caribe
Argentina (1994)
Bolivia (1997)
Chile (1981)
Colombia (1994)
El Salvador (1998)
Mexico (1997)
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Apo
rtan
tes
a lo
s si
stem
as p
revi
sion
ales
(% P
EA)
América Latina: tipos de sistemas según interacción entre financiamiento público y cotizaciones de la seguridad social en el sector de la salud
Tipo (1)
Países con financiamiento de la salud en base a rentas generales
Tipo (2)
Países con integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social
Tipo (3)
Países sin integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social en el financiamiento de la salud
La estructura de la prestación es heterogénea entre prestadores públicos y privados
En todos los casos hay algún grado de separación explícita de funciones de financiamiento y provisión. También varía el nivel de integración en el financiamiento.
La estructura de la prestación es heterogénea: existen distintos tipos de vinculación entre el sector público y privado.
Provisión pública y privada: Bahamas, Barbados, Bélice, Brasil, Dominica, Granada, Haití*, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Surinam,e Trinidad y Tobago, Venezuela.
Provisión sólo a través del sistema público: Cuba
Tipo 2A: Integrado con mantenimiento del financiamiento contributivo y nivel único de cobertura a a cargo de la seguridad social: Costa Rica.
Tipo 2B: Integrado con cobertura diferenciada entre financiamiento contributivo y no contributivo: Colombia, Antigua y Barbuda, Rep. Dominicana.
Tipo 2C: Modelo dual con integración parcial: Chile.
Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay
4. Breve referencia al impacto distributivo de los tributos
Estudios de incidencia tributaria
Habiéndose revisado varios estudios sobre incidencia tributaria en la región, no es
fácil determinar el impacto redistributivo, pero es claro que los sistemas impositivos
en su conjunto no son progresivos.
En Gómez Sabaini (2005) se señala, a partir de una serie de estudios realizados para
algunos países de América Latina, que la existencia de sistemas tributarios
regresivos parece ser la norma, en claro contraste con lo que sucede en los países
industrializados. Los cálculos de incidencia arrojan coeficientes de Gini después del
pago de los impuestos (Gpost) que indican que los sistemas tributarios aumentan la
concentración del ingreso respecto de la existente antes del cobro de dichos tributos
(Gpre) en casi todos los casos.
No obstante, se puede establecer con bastante claridad que la tributación directa es
un componente fuertemente progresivo aunque de poca significación en los
resultados agregados, debido a la escasa participación de estos impuestos en la
estructura tributaria de la región.
Índices de concentración en algunos países latinoamericanos
Fuente: Gómez Sabaini (2005).
Límites a los estudios de incidencia tributaria
Falta de fuentes de información confiables
Método utilizado: utilización de supuestos específicos referidos a la incidencia algunos tributos en
particular, consideración de un período de tiempo en particular en lugar del ciclo de vida supuesto implícito de que la distribución del ingreso antes de impuestos se mantiene
inalterada si el sistema tributario no existiera.
Escasos estudios integrados: quién paga los impuestos y quién recibe el servicio o bien público
que financia
No incorporación de la incidencia del impuesto inflacionario en los estudios (no obstante, si se
han realizado numerosos análisis de la incidencia del financiamiento inflacionario en particular)
No consideración de la incidencia de recursos extraordinarios (en el caso de recursos no
renovables hay transferencia intergeneracional)
En consecuencia, los resultados logrados son importantes indicadores de las tendencias
generales, pero se debe ser muy cauto en relación con las comparaciones entre diferentes
mediciones de un mismo país y, mucho más, entre diferentes países.
5. Principales retos futuros
Principales retos futuros
Se suele argumentar que un nivel elevado de presión tributaria
moderadamente progresiva puede tener un efecto redistributivo
mayor que un sistema fuertemente progresivo pero que genere baja
recaudación (Musgrave).
No obstante, la región presenta los dos problemas de manera
simultánea: los sistemas, además de proveer una cantidad
insuficiente de fondos, presentan un bajo nivel de progresividad. De
manera particular ello se debe a que los impuestos denominados
usualmente como “directos” distan de tener una participación
significativa en la estructura.
Principales retos futuros
Relacionados con el nivel de carga:
consolidar tendencia al aumento
asegurar solvencia fiscal de mediano plazo
incorporar consideraciones cíclicas
Relacionados con la estructura tributaria:
aumentar la tributación “directa” (en especial rentas) sin
descuidar la “indirecta”
aumentar la participación de la imposición sobre rentas de
personas físicas
reemplazar tributación extraordinaria sin afectar la solvencia
Principales retos futuros
Relacionados con el financiamiento de la seguridad social:
reformas consistentes con los modelos prestacionales
aumentando cobertura
ayudar a la integración de los sistemas de salud
cuidar, en todos los casos, procesos de transición sin afectar
solvencia
Fortalecer bases de información y realización de estudios de
incidencia que ayuden a la definición de políticas de reforma.
Fortalecer la administración tributaria
Referencias:
CEPAL: “La protección social de cara al futuro: Acceso,
financiamiento y solidaridad”, Documento del Trigésimo Primer
Período de Sesiones, Montevideo, 2006.Capítulo II.
Cetrángolo, O. y Gómez Sabaini, J. C. (comp.) “Tributación en
América Latina. En busca de una nueva agenda de reformas”,
CEPAL, 2006.
¡Muchas gracias!
