Procesos de Desconcentración - bivica.org · Escenario Realista 9.3. Escenario Ideal Estudio de...

Editor:Franz Xavier Barrios Suvelza

Escritores:Franz Xavier Barrios SuvelzaCarlos AlarcnSergio G. Villarroel BhrtJos Luis Carvajal B.Drina Z. Saric YaksicRamiro Molina RiveroAna ArteagaFroilan MamaniDiego GonzlesFernando TawiwaraMarco Antonio ArancibiaNicols TorresIng. Jos Antonio Tern C. Ing. Rodrigo Cisneros M.

I.S.B.N.(Nmero Internacional Normalizado para Libros):978-99954-0-343-0

Depsito legal:4-1-526-08

Diseo e impresin

Telfono: 2 494869E mail: [email protected]

Impreso en Bolivia

Procesos de DesconcentracinPrefectural en Bolivia

El ForoDAC, nombre que surge de las primeras letras deDescentralizacin, Autonomas y Constituyente, es una instancia tcnicae independiente de difusin y anlisis de las propuestas y estudioselaborados por todos los grupos en Bolivia, sin distincin alguna, quese pronuncian sobre el proceso de profundizacin de la descentralizacinen el marco de las reformas constitucionales actuales. Es una iniciativaformada por instituciones del estado boliviano, universidades del pas,la sociedad civil y la cooperacin internacional.

En su difusin a travs de la pagina web del ForoDAC(www.forodac.org.bo; www.descentralizacion.org.bo) el presente docu-mento se ha vuelto lo mas popular medido por su frecuencia de serbajado por los usuarios.

Los estudios de desconcentracin compilados en este documentofueron parte de emprendimientos de asistencia a requerimiento de lasdiversas prefecturas bolivianas y su encaramiento supuso la coordinacincon ms de un cooperante por la va de intercambios de avance de losanlisis sobre las diversas variantes de desconcentracin. Fue USAIDquien a travs de sus proyectos Iniciativas Democrticas y Fortalecimientode Instituciones Democrticas (FIDEM) inici los procesos deinvestigacin. La Fundacin Dilogo, el SNV y la GTZ fueron parte delos participantes de tales eventos e intercambios; as como tambin lofueron personeros del Viceministerio de Descentralizacin, quienesparticiparon tambin en la presentacin de los informes finales.

El presente documento no expone solamente los casos prcticosde aplicacin al nivel prefectural en Cochabamba, Oruro y Santa Cruz(Segunda Parte) sino tambin una amplia reflexin terica sobre ladesconcentracin como tcnica (Primera Parte). La misma esta enri-quecida por una clasificacin interesante del concepto regin y unadiscriminacin necesaria entre espacio regional y territorio poltico-administrativo (Primera Parte). Un recuerdo a la situacin legal enmateria de desconcentracin parece indispensable en la situacin actualdel pas (Primera Parte).

Introduccin

El ForoDAC decidi financiar la publicacin de esta obra por tresrazones: por su utilidad analtica en el debate actual sobre el nuevodiseo territorial de Bolivia que difcilmente podr dejar de lado latcnica de desconcentracin; por su valor operativo en pensar la aplicacinconcreta de la misma; y por su potencial de guiar ejercicios prcticosde desconcentracin en otros departamentos en Bolivia.

Sin hacernos propias todas las evaluaciones y conclusiones deesta compilacin, ponemos como insumo tcnico esta obra a laconsideracin publica en Bolivia.

Dr. Markus SteinichCoordinador ForoDAC

PRIMERA PARTEConceptos generales de la desconcentracin y la regin

Hacia una tipologa conceptual de la desconcentracin Franz Xavier Barrios Suvelza

Indice

334

677

1013282836

1. Introduccin1.1. Consideraciones Generales

1.1.1. Alcance del Estudio Conceptual1.1.2. Eleccin del caso Concreto de Anlisis para la Generacin

de Conceptos Generales2. El Concepto de Desconcentracin Estatal dentro del mbito Subnacional

2.1. Descentralizacin y Desconcentracin2.2. Cundo nace una Desconcentracin?2.3. Las Diversas Modalidades de Desconcentracin

3. La Desconcentracin desde la Perspectiva Comparada3.1. Indicaciones desde la Experiencia Alemana3.2. Referencias de la Experiencia Espaola

Aplicacin de los Conceptos a los Parmetros de un casoConcreto de Desconcentracin Franz Xavier Barrios Suvelza

1. Desafos y Rasgos Generales de una Desconcentracin Prefectural2. Destilar Conceptos y Teora desde el Estudio de un Caso:

La Desconcentracin en la Prefectura de Santa Cruz3. Sntesis de los Efectos Inmediatos de la RCD 0714. Modelacin de los Escenarios de Desconcentracin del caso

Concreto segn Conceptos Desarrollados5. Ecuaciones Agregadas bajo Consideracin de Impacto Espacial

del Gasto6. El Ciclo Poltico de Generacin del Presupuesto Anual Prefectural

43

4546

47

5253

La Cuestin Regional Franz Xavier Barrios Suvelza

1. Planteamiento del Problema1.1. Hiptesis General: La Apropiacin Estatal del Espacio

no Siempre es Territorial1.2. Hiptesis Especial: La Regionalizacin tiene Tres Grados

de Realizacin2. Desarrollo Conceptual

2.1. El Espacio y la Regin2.2. Lo Funcional y lo Homogneo en el Espacio y la Regin2.3. Algunos Referentes Comparados (Per, Francia, Colombia,

Brasil, y Argentina)3. Conclusiones

Prctica de la desconcentracinConsideraciones Jurdicas

Carlos Alarcn

1. Evaluacion Jurdica General del Proceso de Desconcentracion a NivelProvincial

2. Analisis de Sentencias del Tribunal Constitucional en sus Efectos sobrela Desconcentracin a Nivel Provincia

57

57

61636368

8187

89

92

SEGUNDA PARTEPractica de Desconcetracin

Estudio de caso Santa CruzAnlisis Material de Competencias

Sergio G. Villarroel Bhrt

103104104104106107110112112114114115116117117118119

119125127128137142144144145147

1. Introduccin2. Antecedentes

2.1 Organizacin del Estado a Nivel Provincial2.1.1 Subprefecturas2.1.2 Proyectos de Inversin2.1.3 Gerencias de Red de Salud2.1.4 Direcciones Provinciales de Caminos del SEPCAM2.1.5 Juzgados Provinciales y Judicaturas Agrarias2.1.6 Consejos Provinciales de Participacin Popular

3. Analisis Material de Competencias3.1 Definicin de Criterios de Desconcentracin

3.1.1 Economas de Escala3.1.2 Economas de Alcance3.1.3 Externalidades3.1.4 Subsidiariedad3.1.5 Flexibilidad3.1.6 Participacin Social

3.2 Identificacin de Componentes, Subcomponentes y Anlisisde Traspaso3.2.1 Proyectos de Inversin y la Alternativa del Enclave3.2.2 Procesamiento de Trmites3.2.3 Secretaras Departamentales3.2.4 Servicios Departamentales3.2.5 Centro de Investigacin Agrcola Tropical

3.3 Lnea de Base de Desconcentracin Competencial Ideal3.3.1 Escenario Material Ideal3.3.2 Prognosis de la Normativa Actual

4. Sntesis y Modelacin Estratgica de Implementacin

Estudio de caso Santa CruzAnlisis FinancieroJos Luis Carvajal

1. Antecedentes del Proceso de Desconcentracin en Santa Cruz2. Situacin Econmica del Departamento de Santa Cruz3. Macroflujo Fiscal Departamental

3.1. Transferencias Fiscales y Recursos Propios de GobiernosMunicipales

3.2. Transferencias Fiscales Adicionales4. Lnea de Base Financiera de Territorializacin del Gasto

4.1. La Prefectura de Santa Cruz4.2. Estructura del Personal4.3. Proyectos de Inversin4.4. Servicios Departamentales

4.4.1. Servicio Departamental de Salud (SEDES)4.4.2. Servicio Departamental de Educacin (SEDUCA)4.4.3. Servicio Prefectural de Caminos (SEPCAM)4.4.4. Centro de Investigacin Agrcola del Trpico (CIAT)

4.5. Modelo de Territorializacin del Gasto4.6. Integracin con el Componente Material y costeo Histrico de

Materias Competenciales4.6.1. Secretaras Departamentales4.6.2. Servicios Departamentales4.6.3. Consideraciones Respecto al Decreto Departamental No. 006/20064.6.4. Consideraciones sobre la RCD 071/064.6.5. Efecto de las Resoluciones Emitidas el 2006 sobre

Desconcentracin de la Prefectura de Santa Cruz5. Identificacin del Ciclo Poltico de Agendacin del Presupuesto6. Modelo de Traspasos Financieros de Desconcentracin7. Anlisis de Sensibilidad Fiscal

7.1. Proyeccin de la Disponibilidad para Provincias8. Propuesta Financiera Integral

8.1. Elementos de Diseo del RTEIP8.2. Desarrollo de la Propuesta de Ecualizacin

157159162

166166168168170173175175178180181183

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204205218210216219221221

8.3. Clculo del D39. Resultados del Modelo Financiero Inercial, Ideal y Realista

9.1. Escenario Inercial9.2. Escenario Realista9.3. Escenario Ideal

Estudio de caso CochabambaAnlisis Material de Competencias


1. Introduccin2. El Modelo de Desconcentracin de la Prefectura

2.1. Antecedentes sobre las Corporaciones de Desarrollo Productivo2.1.1. La Poltica Pblica de Desconcentracin2.1.2. Delimitacin Espacial de las Corporaciones2.1.3. Percepciones sobre el Papel de las Corporaciones2.1.4. Presupuesto de las Corporaciones2.1.5. La experiencia Sobre la Funcin Competencial de Planificar

2.2. Otras Instancias Desconcentradas al Interior del Departamento2.2.1. Subprefecturas2.2.2. Gerencias de Red de Salud2.2.3. Residencias y Campamentos del Servicio Prefectural

de Caminos2.2.4. Estaciones Experimentales del Servicio Departamental

Agropecuario2.2.5. Direcciones Distritales de Educacin

2.3. Diferencias entre Desconcentracin Territorial y Temtica2.3.1. La Opcin de Desconcentracin Va Instancia Territorial2.3.2. La Opcin de Desconcentracin Va Gerencia Temtica

3. Anlisis Material de Traspaso Competencial3.1. Marco Conceptual de Polticas de Desarrollo Productivo

3.1.1. Principios Tericos y Tendencias Internacionales3.1.2. Revisin de Normativa sobre Competencias de Desarrollo

Productivo

222228228231232

237238239240247249252253258258259

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3.1.3 La Alternativa de Cadenas Productivas3.2 Aplicacin de la Tcnica de Traspaso Competencial

3.2.1. Diagrama de Flujo del Proceso de Desconcentracin3.2.2. Identificacin de Componentes y Subcomponentes3.2.3. Criterios de Desconcentracin

3.3. Lnea de Base de Desconcentracin Competencial Ideal3.3.1. Agrupacin de Subcomponentes Desconcentrables3.3.2. Escenario Material Ideal y Estructura Organizativa Propuesta3.3.3. Prognosis de la Situacin Actual3.3.4. Modelacin Estratgica de Implementacin

4. Conclusiones y Recomendaciones

Estudio de caso CochabambaAnlisis Financiero

Jos Luis Carvajal B.

1. Antecedentes del Proceso de Desconcentracin en Cochabamba2. Situacin Econmica del Departamento de Cochabamba3. Tcnica de Anlisis Financiero Competencial

3.1. Gestin de Recursos Econmicos de la Prefectura de Cochabamba3.2. Endeudamiento de la Prefectura de Cochabamba3.3. Presupuesto de Inversin

4. Gestin Administrativa de la Prefectura de Cochabamba4.1. Estructura Organizacional de la Prefectura de Cochabamba4.2. Servicios Departamentales

4.2.1. Servicio Departamental de Educacin (SEDUCA)4.2.2. Servicio Departamental de Salud (SEDES)4.2.3. Servicio Departamental de Caminos (SEDCAM)

5. Lnea de Base Financiera de Territorializacin del Gasto5.1. Modelo de Territorializacin del Gasto5.2. Integracin con el Componente Material y Costeo Histrico de

Materias Competenciales6. Anlisis de Sensibilidad Fiscal7. Propuesta Financiera Integral (Clculo del D2)

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Estudio de caso OruroAnlisis Material de Competencias

Drina Z. Saric Yaksic

1. Introduccin2. Visin del Desarrollo y Bases de la Estrategia de Desconcentracin

en Oruro2.1. Caractersticas Generales del Departamento2.2. La Propuesta de Desconcentracin del Departamento de Oruro:

Las 4 Regiones2.2.1. Caracterizacin Socioeconmica por Regin

2.3. Evolucin Histrica de las Identidades Culturales en Oruro2.3.1. Caractersticas tnico Lingsticas2.3.2. Bases Conceptuales y Evolucin de las Identidades

Regionales2.4. La Cosmovisin Andina y el Proceso de Planificacin

2.4.1. Caractersticas del Recorrido o Muyt'a3. La Presencia Regional Actual de la Prefectura

3.1. Los Proyectos Nuevos con Visin Regional3.2. Ubicacin de los Desplazamientos Funcionales Permanentes y

de otras Instancias Desconcentradas Sectoriales4. Aplicacin de la Metodologa para la Desconcentracin

de Competencias de la Prefectura4.1. Criterios de Desconcentracin de Competencias

4.1.1. Criterios Bsicos para el Anlisis Competencial4.1.2. Criterios de Priorizacin de Componentes o

Subcomponentes4.2. Propuesta de Desconcentracin de Competencias

4.2.1. Componentes y Subcomponentes Desconcentrablesde Competencias Productivas

4.2.2. Componentes y Subcomponentes Desconcentrablesde Materias de Apoyo Estratgico

4.3. Marco Legal para una Desconcentracin Regional

353

354354

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5. Consolidacin de la Propuesta de Desconcentracin, EstructuraOrganizacional y Percepcin Actores Locales5.1. Resumen de Componentes y Subcomponentes para Desconcentrar5.2. Estructura Organizacional de las Instancias Desconcentradas

Regionales5.3. Percepciones de Actores Departamentales sobre la Desconcentracin

Prefectural6. Conclusiones y Recomendaciones

Estudio de caso OruroAnlisis Financiero


1. Antecedentes del Proceso de Desconcentracin en Oruro2. Situacin Econmica del Departamento de Oruro

2.1. Producto Interno Bruto (PIB) Departamental3. Tcnica de Anlisis Financiero Competencial

3.1. Gestin de Recursos Econmicos de da Prefectura de Oruro3.1.1. Evolucin de dos Ingresos Prefecturales3.1.2. Endeudamiento de da Prefectura de Oruro3.1.3. Presupuesto de Inversin

3.2. Gestin Administrativa de la Prefectura de Oruro3.2.1. Estructura Organizacional de la Prefectura de Oruro3.2.2. Servicios Departamentales

3.3. Lnea de Base Financiera de Territorializacin del Gasto3.3.1. Modelo de Territorializacin del Gasto

3.4. Integracin con el Componente Material y costeo Histrico deMaterias Competenciales

3.5. Anlisis de Sensibilidad Fiscal3.5.1. Regalas Mineras

3.6. Propuesta Financiera Integral3.6.1. Clculo del D2

3.6.2. Proyeccin de la Disponibilidad para las Naciones

425425

429

431431

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Estudio de caso OruroResea Histrica y Consulta sobre Regionalizacin del Departamento de

OruroRamiro Molina Rivero, Ana Arteaga, Froilan Mamani, Diego Gonzles,

Fernando Tawiwara, Marco Antonio Arancibia, Nicols Torres

1. Introduccin1.1. Metodologa

2. Perfiles Regionales del Departamento de Oruro2.1. Oruro Prehispnico y Fragmentacin tnica2.2. Caractersticas Socioeconmicas y Demogrficos2.3. Rasgos Articuladores con otras Regionales y Extra Regionales

3. Consulta a las Regiones3.1. An se Mantienen dichas Regiones como Territorios Articulados?3.2. Viabilidad de la Regionalizacin como Territorialidades Coherentes3.3. Subdivisin de las Tres Regiones en Subregiones3.4. Centros Nucleadores de las Regiones3.5. Manejo de los Recursos Pblicos: Funcin de las Organizaciones

de Ayllus, Federaciones de Ayllus, Organizaciones e Instituciones4. Conclusiones y Recomendaciones

Estudio de caso PotosAnlisis Material de Competencias


1. Introduccin2. Antecedentes

2.1 Antecedentes de la Propuesta de Desconcentracin2.1.1 Principales Caractersticas del Modelo2.1.2 Regionalizacin del Departamento2.1.3 Comentarios sobre la Propuesta de Traspaso Competencial

de la AEP

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2.2 Instancias Desconcentradas en la Actualidad al Interior delDepartamento2.2.1 Subprefecturas2.2.2 Gerencias de Red de Salud2.2.3 Residencias y Campamentos del Servicio Prefectural de

Caminos2.2.4 Direcciones Distritales de Educacin

3. Anlisis Competencial3.1 Complementariedad entre Modelos de Desconcentracin

3.1.1 El Modelo de Desconcentracin Va Instancia Territorial3.1.2 El Modelo de Desconcentracin Va Gerencia Multitemtica

3.2 Aplicacin de la Tcnica de Traspaso Competencial3.2.1 Diagrama de Flujo del Proceso de Desconcentracin3.2.2 Identificacin de Componentes y Subcomponentes3.2.3 Criterios de Desconcentracin

3.3 Lnea de Base de Desconcentracin Competencial Ideal3.3.1 Escenario Material Ideal y Estructura Organizativa Propuesta

4. Comentarios Finales

Estudio de caso PotosAnalisis Financiero

Drina Z. Saric Yaksic1. Introduccin2. Caractersticas Econmicas Departamentales

2.1. Evolucin del Crecimiento del PIB Departamental2.2. Recursos Departamentales

2.2.1. Recursos Disponibles a Nivel Subnacional3. Recursos Prefecturales y Sensibilidad Fiscal

3.1. Evolucin y Composicin de los Recursos Prefecturales3.2. Anlisis de Sensibilidad Fiscal

4. Territorializacin del Gasto Prefectural4.1. Composicin del Gasto Prefectural4.2. Organizacin Administrativa de la Prefectura de Potos

580580582

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4.3. Fuente de Recursos y Sectorializacin de la Inversin4.4. Regionalizacin de la Inversin

5. Integracin con el Componente Material6. Modelo de Distribucin Equitativa de Recursos Prefecturales7. Conclusiones y Recomendaciones

643644646649653

Estudio de caso TarijaAnlisis Material De Competencias


1. La Experiencia Tarijea2. El Proceso de Desconcentracin en Tarija3. Modelo de Gestin Descentralizado Provincial

3.1. Evaluacin del Modelo de Gestin DescentralizadoProvincial

3.2. Resoluciones Administrativas de Descentralizacin de laPrefectura de Tarija

4. La Actual Gestin Prefectural4.1. Personal de la Prefectura de Tarija4.2. Distribucin de Regalas en el Departamento de Tarija4.3. Presupuesto 20064.4. Funcionamiento y Operabilidad Administrativa de la

Desconcentracin4.5. Inversin 20074.6. Conclusiones Preliminares

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672673678

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Estudio de caso TarijaSistema de Transferecias por Equidad y Solidaridad (STES) en Tarija

Ing. Jos Antonio Tern C. - Ing. Rodrigo Cisneros M

1. Antecedentes2. Situacin Actual

2.1. Recursos Departamentales2.2. Perspectivas en la Estructura de Gasto Prefectural2.3. Inversin Sectorializada2.4. Inversin Desconcentrada2.5. Transferencias Municipales

3. Hacia una Poltica de Desarrollo Humano en el Departamento4. Modelo de Asignacin por Equidad y Solidaridad

4.1. Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMS) - Base de Diseo4.2. Ecualizacin para Conseguir Servicios Sociales Mnimos4.3. Modelo de Transferencias para el Financiamiento de

Competencias Municipales4.4. Informacin Utilizada4.5. Elementos de Diseo4.6. Frmulas y Supuestos para la Ecualizacin

4.6.1. Frmula Bsica4.6.2. Clculo de Necesidades Fiscales4.6.3. Sector Educacin4.6.4. Sector Saneamiento Bsico4.6.4. Sector Salud4.6.5. Capacidades Fiscales y otras Transferencias4.6.6. Categorizacin4.6.7. Escenarios4.6.8. Costos

5. Resultados5.1. Escenario Bsico

5.1.1. Necesidades Fiscales5.1.2. Brecha Fiscal5.1.3. Estructura de Cofinanciamiento

5.2. Escenario Medio5.2.1. Necesidades Fiscales5.2.2. Brecha Fiscal5.2.3. Estructura de Cofinanciamiento

5.3. Escenario Ideal5.3.1. Necesidades Fiscales5.3.2. Brecha Fiscal5.3.3. Estructura de Cofinanciamiento

5.4. Impacto5.4.1. Distribucin Territorial5.4.2. Distribucin Sectorial

6. Elegibilidad y Condicionamientos7. Propuesta General para un Sistema de oferta Adicional de Incentivo

7.1. Educacin7.2. Salud7.3. Proteccin Social7.4. Agua Potable y Saneamiento Bsico

8. Ejecucin de Inversiones8.1. Organizacin de la Prefectura8.2. Contratacin de Servicios Externos Especializados8.3. Modalidades de Ejecucin8.4. Sistemas de Computacin Necesarios8.5. Estrategia de Ejecucin

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Conceptos generalesde la desconcentracin

y la regin

PRIMERA PARTE

2

Procesos de Desconcentracin Prefectural en Bolivia PRIMERA PARTE

1. Introduccin

1.1. Consideraciones Generales

Las demandas autonmicas en el pashan generado una presin sobre la AsambleaConstituyente para redefinir los procesos yesquemas de territorializacin en el Estadoboliviano. Curiosamente, una variedad deincidentes han generado las condiciones paraque los procesos de desconcentracin distin-tos aunque complementarios a los dedescentralizacin, no desaparezcan bajo lasombra de reclamos que se supone apuntanjustamente a superar la descentralizacinadministrativa que, como modalidad dedesconcentracin territorial avanzada, rigepara los departamentos bolivianos segnmanda el Art. 110 de la CPE.

Los eventos que han posibilitado que ladesconcentracin no desaparezca del debateson los siguientes:

Por un lado est la dinmica de las mismasprefecturas que, con la eleccin de los pre-fectos, abri un mayor margen de iniciativadepartamental traducida, entre otras cosas,en ensayos de desconcentracin intradepar-tamental siguiendo como veremos a lolargo de este volumen diferentes sendas eintensidades.1

Por otro lado se tiene la dinmica deldebate constituyente alrededor tanto de lasautonomas departamentales como de lasindgenas.

En el primer caso, la formulacin de la

pregunta del referendum autonmico contu-vo una redaccin que paradjicamente ofre-ca slo atribucin normativa administrati-va con lo cual se consolidaba un esquemade desconcentracin independientemente deque la Asamblea pueda ir ms all de esealcance (hacia una autonoma con legislacinsubnacional); y de que las demandas de laciudadana movilizada del Oriente pretendan,igualmente, superar la desconcentracin pormuy avanzada que sta sea.

Debe anotarse en este contexto que elgobierno, hasta el momento de la redaccinde este volumen, ha aceptado la alteracindel monopolio legislativo detentado por elnivel nacional, mientras que los representan-tes de la llamada media luna han ratificadosu propuesta de una autonoma conlegislacin.2

En el segundo caso, el de las autonomasindgenas, la misma complejidad delfenmeno ha develado la posibilidad deofrecer una variedad de salidas deconcretizacin del reclamo autonmico ori-ginario donde la opcin de moldes dedesconcentracin no deja de ser interesantesin precluir las opciones de descentralizacinpropiamente dichas.

Un tercer fenmeno surgi de lapropuesta de regionalizacin alentada porel Viceministerio de Descentralizacin queinevitablemente implica una discusin sobreterritorializaciones alternativas a las msconvencionales.3 Paralelamente a ello, las

3

1 La misma prensa ha sistematizado estas modalidades en relacin a los casos de Cochabamba, Santa Cruz y Tarija. Ver por ejemploVentana Ciudadana del 12 de junio y reportaje de La Prensa del 13 de junio.

2 Se puede consultar los primeros documentos de mayora y minora planteados en la comisin de autonomas a fines de mayo de2007.

3 Una primera versin de la propuesta regional del poder ejecutivo se puede recoger de Portal de la Descentralizacin de 1 de junio2006, p. 4.

Hacia una tipologa conceptualde la desconcentracin

FRANZ XAVIER BARRIOS SUVELZA

Hacia una tipologa conceptual de la desconcentracinFRANZ XAVIER BARRIOS

propuestas llamadas de minora de laComisin de Autonomas se pronunciaronpor consolidar autonomas provincialesfrente a las cuales la FAM, a fines de juniode 2007, ha expresado su crtica o rechazo.4

En este marco, el programa de IniciativasDemocrticas, a solicitud de sus contrapartesprefecturales, inici el 2006 una serie deiniciativas para acompaar los procesos dedesconcentracin en los departamentos tantodel S como del No. La preocupacincentral estaba dirigida a optimizar los avan-ces u orientar los arranques de dichos pro-cesos desde una perspectiva tcnica que,respetando las decisiones polticas de losactores prefecturales, pudiera dar cuenta deopciones para incrementar la efectividad,impacto y sostenibilidad de las tcnicas dedesconcentracin territorial ms all de surelevancia coyuntural para el debate consti-tuyente.

No, obstante, los diversos resultados quese reunen en este volumen sobre las expe-riencias comparadas entre prefecturas, con-tienen valiosos elementos para el mismodebate constituyente en lo que toca a ladiscusin territorial.

1.1.1. Alcance del Estudio Conceptual

La modalidad en la que cada prefecturadecida cmo desconcentrar variar enfuncin de su propia experiencia de larga ycorta data. Tambin lo har en funcin delcontexto poltico y su pertenencia al bloquede los departamentos del S o del No.En algunas prefecturas ser ms atractiva lamodalidad de asentar las provincias como

el sujeto receptor del descenso competencialdesconcentrador pero en otras podrn serms bien espacios regionales los que asumanese rol protagnico. En unos casos, lacorrelacin de fuerzas polticas internasreferidas a las relaciones con subprefectoso con consejeros departamentales o inclusocon alcaldes, facilitar o determinar el cursoadoptado por la decisin, sin desconocerque variables de solidez institucional-administrativa y, por supuesto, de disponi-bilidad financiera, conformarn un marcodecisivo para entender y encaminar estosprocesos.

Frente a ese conjunto de variables y as-pectos debe poder conformarse, simultnea-mente, un esquema ms o menos general decomprensin y orientacin que destaqueciertos elementos estables, constantes or e g u l a r e s d e t o d o p r o c e s o d edesconcentracin territorial. Una fijacin deestos referentes tcnico-operativos y laformulacin de conceptos claros sobre losprocesos, permitir aportar luces y modelarescenarios probables desde una perspectivatcnica. Como el proceso mismo es polticoy las concretizaciones dependen, como aca-bamos de subrayar, de innumerables consi-deraciones de contexto, queda claro que lasreflexiones ms tcnicas slo pueden detectaralgunos aspectos sin agotar el complejoproceso; independientemente de que el en-foque adoptado por este estudio y sus con-tribuyentes haya tomado en cuenta ciertasvariables polticas como parte de su referenteemprico de trabajo una vez abordados losestudios de caso especficos.

4

4 Por ejemplo, el pronunciamiento de la FAM del 23 de junio (La Razn del 24 de junio de 2007) donde llama la atencin la posicinms condescendiente, por razones polticas de inclinacin oficialista, con la propuesta de regionalizacin que puede ser en realidadms disruptiva que la autonoma provincial si acaba mal diseada. Luego, la misma FAM recrudecera su crtica a la "autonomiaregional"


Precisin de la escala espacial deinvestigacin sobre desconcentracin

En principio, dentro del mbito subnacio-nal, la desconcentracin como tal puedeproducirse entre un emisor departamental yun receptor local (municipio) o sublocal

(corregimiento); tambin puede producirseentre un emisor provincial y uno local oentre ste y uno sublocal como en el casoen el que el municipio desconcentra poder,por su lado, hacia sus distritos; y as sucesi-vamente (ver grfica 1).

5

Grfico 1Variantes tericas de desconcentracin

El estudio delimitar el alcance de susindagaciones a la al ternat iva dedesconcentracin ubicada entre departamento

y municipio. Se trabajar, por tanto, alrededorde esta especfica escala como se intentareflejar en el grfico 2:

departamento

provincia

municipio

distrito


6

Grfico 2Caso seleccionado entre variantes tericas de desconcentracin

Obsrvese en la graficacin que el pisoterritorial bsico que corresponde a la escaladel estudio no puede sino ser la provinciaboliviana. No obstante, el anlisis no sereduce a ella si consideramos cmo, en elintersticio entre estrato departamental yprovincial, se puede producir alternativasms agregadas como seran fenmenos es-paciales inter- o transprovinciales siempreque cumplan el requisito de ser subdeparta-mentales.

1.1.2. Eleccin del Caso Concreto deAnlisis para la Peneracin de ConceptosGenerales

Los trabajos de apoyo del programa deIniciativas Democrticas a los procesosprefecturales de desconcentracin arrancaron

en 2006 como fruto del acercamiento a laprefectura de Santa Cruz cuyo caso seconvirti, rpidamente, en el referente em-prico de partida para formular la batera deconceptos generales y el esbozo de una teorasobre desconcentracin adaptable a la reali-dad nacional. Como el lector advertir a lolargo del volumen, dicha batera y teorafueron validados y ajustados a medida quelos equipos del programa de IniciativasDemocrticas extendan sus actividades deasistencia hacia otros departamentos queacusaban otras exigencias, realidades y rit-mos.5

En efecto, una vez que arranc el trabajode acompaamiento a la prefectura de SantaCruz se advirti la utilidad de acercarse conel anlisis y la asistencia a experiencias

5 A partir de cierto momento, los procesos de asistencia se coordinaron y realizaron con el FIDEM.

departamento

provincia

municipio

distrito

regin


divergentes a la observada en Santa Cruz,por lo que se decidi procesar los casos deOruro (de relevancia intercultural), Cocha-bamba (desconcentracin geoeconmica),Potos (combinacin de regiones y provin-cias) y el Beni (esquema provincial). En elpresente volumen se describe varios de estoscasos divergentes que someten a prueba lasherramientas tericas desarrolladas.

2. El Concepto de DesconcentracinEstatal dentro del mbito Subnacional

2.1. Descentralizacin y Descon-centracin

La desconcentracin hace parte de lastcnicas de territorializacin de la gestinestatal y posee de por s ventajas y bondadesque la tornan til incluso en la hiptesis deque se produjera junto a un profundo procesode descentralizacin. Muchas veces se hasupuesto que la desconcentracin o era merafase previa a la descentralizacin o era laversin conservadora de la cesin de poderterritorial. En realidad, la desconcentracinencierra potencialidades insospechadas paramejorar la provisin estatal acercando laadministracin al ciudadano.

Tambin es cierto que bajo determinadascircunstancias la desconcentracin puedeser insuficiente y ver agotadas sus potencia-lidades. En ese caso, irrumpe con naturalidadla opcin de la descentralizacin aunque nisiquiera aqu se tenga que suponer que ladesconcentracin deje de ser un expedientede territorializacin que corra simultnea-mente a la descentralizacin.

Dadas las combinaciones posibles entredescentralizacin y desconcentracin y sus

respectivas virtudes, urge detenerse un mo-mento e intentar una distincin conceptualentre ambas. Para fines del presente trabajoestableceremos como criterio divisorio entredesconcentracin y descentralizacin lacuestin de si se ha roto o no el monopoliolegislativo del nivel nacional en favor dealgn receptor subnacional. Esta disyuntivaexpresa uno de los axiomas de la nuevateora pura de la territorializacin estatal enla medida en que escinde dos grandes mun-dos de estructuracin territorial bsica: aqueldonde dicho monopolio no se rompe (modode Estado simple) o aquel donde tal mono-polio se quiebra (modo de Estado compues-to).

Lamentablemente, cierta doctrina man-tiene an la dicotoma entre unitario vs.federal para dar cuenta de la divisoria deaguas en temas de definicin territorial sus-tantiva. Lo unitario es confuso pues pare-cera que lo federal ira contra la unidaddel Estado siendo que lo federal implicasiempre un solo Estado. Por otro lado, pare-cera que lo compuesto es sinnimo de lofederal cuando, en el caso espaol e italiano,se ha demostrado que existen otras opcionesde Estado territorialmente plurilegislativoque no son federales.

En el momento en que se otorgalegislacin hacia abajo, no se puede hablarya de desconcentracin, y la territorializacindel poder adopta la forma de unadescentralizacin. Es importante retener, sinembargo, que la desconcentracin ofreceuna variedad de opciones que en sus versio-nes ms avanzadas acercan mucho late r r i to r ia l i zac in a p rocesos dedescentralizacin, slo que manteniendo la

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cuestin decisiva claramente arreglada: sinceder legislacin al mbito subnacional. Porello es que colectividades territoriales bene-ficiarias de desconcentracin avanzada arran-can sus funciones competenciales con unapotestad normativa no-legislativa; vale decir,de tipo administrativo en la forma de regla-mentos, decretos o instructivos administra-tivos.

La alternativa conceptual de referir ladescentralizacin al caso de territorializacindonde se ha producido una afectacin de lafacultad legislativa sin confundir la posibi-lidad de que, por su lado, la desconcentracinabarque dimensiones normativas de podersi bien reducidas al llamado poder reglamen-tario, es slo una opcin entre varias dedefinir descentralizacin/desconcentracin.Sin embargo, se demostrar en los estudiosde caso y en la gradual construccin de unateora de la desconcentracin que la opcinsugerida arriba, en torno a una definicinde descentralizacin y desconcentracin, esuna va altamente auspiciosa por su cohe-rencia intrnseca y su habilidad para darcuenta de la realidad analizada.

Al axioma segn el cual la divisoria deaguas estructural radica en aclarar si se haroto o no el monopolio legislativo del nivelnacional, le subyace otro axioma definitivode la nueva teora de territorializacin estatal:el de suponer que la legislacin es la sustan-cia de fondo para aquilitar el alcance de lasterritorializaciones; ms an: que la auto-noma entendida plenamente no puede so-breentenderse si el ente que se reclama

autnomo no tiene la facultad de legislar.Para ahondar en este segundo axioma, vea-mos el tema de la autonoma como concepto.

La polisemia alrededor del trmino deautonoma

De entrada aceptemos que entre las tantasotras formas de encarar estas definiciones,no slo estn aquellas que siguen cnonesms o menos cientficos como los que inten-tamos aplicar aqu. Muchas provienen deuna cantera distinta muy compleja surgidade los convencionalismos, cuyo trato sedificulta por tener como fuente la doctrinay las definiciones inscritas en textos legales.Tomemos como ejemplo el trmino dedescentralizacin administrativa que, comose dijo arriba, define el rgimen deterritorializacin actualmente vigente parael Poder Ejecutivo nacional en los nuevedepartamentos. Siguiendo los datos implci-tos en lo que dicen las normas bolivianasalrededor de este rgimen6 , se descubre quees un convencionalismo para describir loque en rea l idad cons t i tuye unadesconcentracin va colectividades territo-riales (los departamentos); es decir, medianteentes de poder subnacional estatales de perfilmultipropsito.

Otro ejemplo clsico del caso bolivianopara contrastar definiciones ms cientficasfrente a otras ms convencionales es la lla-mada autonoma municipal.

Resulta que la Constitucin bolivianalogra definir de manera relativamente clara

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6 Especialmente la Ley 1654 de Descentralizacin Administrativa de 1995.


la autonoma municipal7 y, seducidos porese dato, es muy difcil comprender el sentidoque tendra hablar de introducir la autonomamunicipal si parece ya estar dada o, si seprefiere, se cae en la tentacin de ya noconsiderar al actor municipal como sujetobeneficiado con demandas autonmicas.

Sin embargo, es slo el primer enfoque,el de los cdigos ms cientficos y crticos,el que nos desnuda una realidad diferente aestos ltimos supuestos al punto de que laconclusin puede ser desconcertante; losmunicipios bolivianos se dicen autnomos,pero, en el mejor de los casos, lo son par-cialmente.

Para llegar a esta asombrosa conclusinexisten tanto vas de testeo ms emprico(alcance real de la fuerza financiera local,blindaje competencial del mbito municipal,modalidad y temas de dependencia verticallocal), como aquellas de naturaleza msterica. A estas ltimas puede llegarse cuandose conecta analticamente el trmino auto-noma a la facultad de legislarse; es decir,cuando es insuficiente decir normarse enel entendido de que lo ltimo puede sermuchas cosas ms que slo legislarse.8

Es conocido por todos que los concejosmunicipales emiten ordenanzas pero el

ordenamiento jurdico global no les reconocela calidad de leyes si bien no dejan de sermanifestaciones normativas de poder; de unpoder precisamente reglamentario.

Como quiera que fuese, nos vemos frentea dos constataciones, una metodolgica yotro de fondo.

La constatacin metodolgica es que hayque ser realista en torno a la coexistencia dediversas definiciones y que es imposiblepretender que unas sustituyan a las otras (lasconvencionales a las cientficas o, viceversa).Lo que se impone es lidiar con tcticascognitivas de gerenciamiento de estas formasdiversas de encarar las definiciones procu-rando encontrar las traducciones y homolo-gaciones entre ambas alternativas. La opcinde un acotamiento lo ms tcnico y objetivoposible de los alcances conceptuales de losprocesos de desconcentracin no pretendenegar o debilitar la forma en la cual el actorinstitucional y poltico (la prefectura respec-tiva) decide bautizar sus procesos deterritorializacin estatal intradepartamentaloptando por un lenguaje ms meditico opoltico de colocacin pblica de sus medi-das. De cualquier forma, ello no es bicepara tener internamente un paquete decomprensiones cristalinas y consistentes

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7 Cf. Art. 200/II de la CPE. El Art. 4 de la ley 2028 de municipalidades de 1999 retoma este tenor aadiendo modificaciones comola potestad fiscalizadora o la introduccin de la idea del ejercicio de la autonoma municipal en el mbito...de las competenciaspor ley.

8 En el proceso de debate autonmico se ha afirmado que normar o legislar sera lo mismo; que su distincin sera slo unapreocupacin nominal. Lo curioso es que al minuto de sostener esta postura tcnicamente insostenible, se reclama que a losdepartamentos del S se les d la legislacin, ante la sospecha de que el oficialismo se inclinara por no afectar, no el monopolionormativo, sino el monopolio legislativo del nivel nacional. Si se supone, primero, que se trata de un tema slo nominal para luegoreclamar finalmente la legislacin, se confiesa que, en realidad, no se trata de un tema slo nominal. Distinguir lo que es ley frentea lo que es un reglamento fue ya un logro de los griegos clsicos que saban que una cosa era nomos y otra psephismata. Slo enBolivia, 2,500 aos despus, poda ocurrir que las cosas se confundan sosteniendo que la distincin es irrelevante. Por su lado, eloficialismo, se resista a dar legislacin al nivel subnacional en el igualmente confuso supuesto de que con ello Bolivia se convertiraen federal como si Espaa o Italia lo fueran por el slo hecho de haber cedido, a sus mesos respectivos, facultad legislativa.


entre s aunque se traduzan, luego, en ropajesms convencionales.

La segunda constatacin es la referida aconcebir la legislacin como el detonantede los ms profundos esquemas deterritorializacin posibles dentro de un Es-tado. Contar con la facultad legislativa via-biliza, por sus virtudes, una nueva dinmicade generacin de poltica pblica ylegitimacin social difcilmente obteniblepor la va de normas reglamentarias o, peor,meras ejecuciones de gasto en manos sub-nacionales.

Existe un tercer axioma de la nueva teorade la territorializacin que, ciertamente,complementa el rol de la legislacin al ad-vertir que, tratndose de calibrar un procesode descentralizacin como un todo, conside-rar slo el factor de autonoma entendidacomo legislacin no es suficiente. El terceraxioma introduce, pues, la categora de cua-lidad gubernativa como un agregado defactores cuya existencia simultnea es indis-pensable para poder recin calificar un pro-ceso como de descentralizacin. Para llegara la cualidad gubernativa debe aadirse alfactor de autolegislacin los factores deelegibilidad directa de autoridades subnacio-nales; una masa crtica de complejizacinorgnica subnacional (incluyendo laterritorializacin de las funciones jurisdic-cionales e independientes del Estado); elreconocimiento de un mbito de asuntospropios; fiscalidad propia y suficiente; ysusceptibilidad slo al control de legalidad.

No obstante, quien detona toda esta cadenade factores es nuevamente la autonoma.Los prefectos bolivianos, ahora electos (fac-tor 2 de la cualidad gubernativa), saben bienque no por ser electos son autnomos.

A continuacin se trabajar en laobtencin de un aparato conceptual sobredesconcentracin y una teora general sobreella. Primero se profundizar en la parteterica con nfasis en una tipologa de des-concentraciones posibles. Luego se intentaruna primera adaptacin de las herramientastericas a ciertos datos del caso Santa Cruz.9

Al final se cerrar este trayecto tericocon una discusin sobre la cuestin regional.

2.2. Cundo Nace una Desconcen-tracin?

Hablar de desconcentracin es posibleslo si el receptor goza de: a) un mnimo depresencia espacial estable o b) de una insti-tucionalidad territorial consolidada. En otraspalabras, toparse con un activo prefecturalen plena accin en la jurisdiccin provincialx no necesariamente denota automtica-mente desconcentracin. Puede justamentetratarse de una operacin concentradamenterealizada en una zona espacialmente aleja-da que no implica estabilidad alguna de esapresencia estatal sea humana o material. Odicho de otra manera, implicara en la prc-tica diarios o constantes traslados desde elente nodriza (la prefectura) hacia su periferia(ver Grfica 3).

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9 El estudio conceptual arranc entre noviembre y diciembre de 2006 bajo la coordinacin de Amalia Prado. Los primeros alcancesdel mismo se discutieron el 19 de octubre con el secretario de hacienda de la prefectura de Santa Cruz; y el viernes 17 de noviembre,mediante video conferencia, con el gabinete prefectural en pleno. Posteriormente partes sustantivas del enfoque y los resultadosparciales se compartieron con todos los delegados de las nueve prefecturas en un evento de intercambio tcnico el da 24 denoviembre de 2006 en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra. De este evento se extrajeron los insumos de otras prefecturas para unajuste metodolgico y material del alcance y enfoque de la propuesta general de asistencia tcnica en desconcentracin para lasnueve prefecturas.


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Desde el punto de vista administrativo,la dependencia de los agentes itinerantesespacialmente desplazados es plena yabsoluta del Principal (direccin,secretara o programa prefectural). Elprimer quiebre se produce cuando el entenodriza cede potestades administrativas

a un receptor que goza de una mnimaestabilidad.

La primera modalidad es aquella dondelos campamentos se transforman enagencias estables pero no incorporadas ala subnodriza que vendra a ser lasubprefectura (Ver Grfica 4).

Grfica 3El caso de una No Desconcentracin con desplazamiento espacial

Grfica 4Forma primaria de desconcentracin

prefectura

Departamento

Provincia

prefectura

Departamento

Provincia

Sub-prefectura

Control de mritoControl de legalidad


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Administrativamente se trata ya de unadesconcentracin pero donde el Principal,si bien reconoce un receptor que inclusopudiera gozar de patrimonio propio, aplicapor regla un control tanto de mrito comode legalidad. En trminos sencillos, el controlde mrito significa que el Principal alcanzaa incidir en los propsitos temticos deactuacin estatal del receptor, mientras queel control de legalidad simplemente verificaque la actuacin, ms all de su contenido,se produzca conforme a derecho.

Las relaciones principal-agente, por tanto,si bien menos apretadas que en el anteriorcaso, se mantienen estrechas. Unacomplejizacin adicional sucede cuando ladesconcentracin opta por integrar en la sub-

nodriza (la subprefectura) esta operacin.Si bien sucede que, a veces, la sub-nodrizaes mantenida como una oficina debilitada,existe el caso donde ella cobra cuerpoins t i t uc iona l p l eno l l evando l adesconcentracin a lo que en Bolivia sellama descentralizacin administrativa.Estas diferencias sern explicadas con mayordetenimiento posteriormente. Simplementeavancemos en que esta versin ms complejapuede implicar sujecin de a) mrito ylegalidad (cuando la prefectura delega tareasa la subprefectura); b) slo de legalidad paratareas traspasadas aunque sigan siendo declaro inters del traspasante; c) slo controlde legalidad para tareas de un germinalmbito de asuntos propios provinciales (VerGrfica 5).

Grfica 5Formas secundarias de desconcentracin

Prefectura

Prov

incia

A

Sub-Prefectura A

Control de legalidad sobre asuntos propiosControl de legalidad sobre asuntos transferidos

Control de legalidad sobre asuntos delegadosControl de mrito sobre asuntos delegados


2.3. Las Diversas Modalidades deDesconcentracin

Se ha introducido las primeras herramien-tas conceptuales para averiguar a partir dednde o de cundo se puede hablar dedesconcentracin en trminos generales. Sedebe ahora profundizar los modelos estndarde desconcentracin, pero ello exige otropaso previo que debe lidiar con los receptoresmismos aunque todava no en un sentido decomplejizacin interna (la ya anticipadaadvertencia de subprefecturas dbiles o fuer-tes sobre la que volveremos en seguida),sino de una distincin de la naturaleza delos receptores; en otras palabras, la aclaracinsobre opciones no territoriales pero espa-ciales de desconcentracin estatal.

Desconcentraciones espaciales

La explicacin precedente sobre a partirde dnde tiene sentido hablar dedesconcentracin ser el acceso al problemade vas espaciales de desconcentracin. Nose debe olvidar que normalmente se puedecreer que la va territorial es la nica moda-lidad de desconcentracin estatal imaginable.

Recapitulemos lo avanzado hasta aqu.Una primera aclaracin conceptual se lograrriba al considerar el hecho de que existauna no desconcentracin cuando el Prin-cipal (la Prefectura) manejaba concentrada-mente lo que, sin embargo, impactaba espa-cialmente en la periferia. Inmediatamentedespus, analizamos el primer caso genuinode desconcentracin cuando la actuacinestatal ya no era concentradamente manejadadesde el emisor pero no se la integraba a lasubprefectura. Llamaremos a esta primeraforma una desconcentracin por fuera de

rgano (DFO), entendiendo por rgano lasubprefectura si nos mantenemos por elmomento en la hiptesis de trabajar con laprovincia como receptor territorial de ladesconcentracin. Pero esta variante se pro-duca sin analizar la posibilidad espacial dedesconcentracin y menos aquellas variantesde alcance trans- o interprovincial.

La DFO puede tericamente materializartanto una desconcentracin territorial comouna de tipo espacial aunque, por las tenden-cias lgicas, se puede suponer una utilizacinde DFO para operaciones espaciales. Unarazn para que esta tendencia sea posiblet iene que ver con la naturalezamonopropsito o monotemtica de esas ac-tuaciones desconcentradas por fuera delrgano. La prefectura puede encargarle a unequipo estable el encaramiento de un temaespecfico cuyo radio espacial de accinpuede ser parcial o apegado a su centrode operaciones o, incluso, coincidir con lasuperficie de la provincia entera. Pero, eneste ltimo caso una cosa es que espacial-mente coincida con la provincia y, otra muydistinta que ello implique un perfilmultipropsito de actuacin estatal que esun requisito para la transicin de lo espacialfuncional a lo espacial-territorial. Un ele-mento decisivo es que la versin espacialde desconcentracin no tiene porqu regirsepor los lmites administrativos por muchoque en varios casos los utilice como referente.Su caracterstica es trazar bordes segn elelemento de homogeneidad que adopte (am-biental, econmico o cultural).

La DFO nos ha introducido a las opcionesespaciales, aunque lo ha hecho para el casode una concrecin intraprovincial de la

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actuacin desconcentrada. Debemos abordarahora otras opciones igualmente espacialespero que superan los lmites provinciales.

Si nos mantenemos en el anlisis de pro-cesos de desconcentracin materializablesen el intersticio entre departamento y pro-vincia, resulta que ella tambin puede nacero darse mediante otras formas espaciales:

a) Por efecto de zonificacin, segn algnc r i t e r i o d e h o m o g e n e i d a d(geoeconmica u otra) de ndole trans-provincial (Desconcentracin Espacialpor zonas Homogneas Transprovin-ciales: DEHT); o

b) Por efecto de engrapar varias pro-

vincias en tanto unidades para laprovisin de algn servicio estatal(Desconcentracin espacial por zonainstitucional interprovincial: DEII).

La DEHT es una zonificacin capaz deatravesar varias provincias con un trazocaprichoso frente a los lmites provincialesaunque homogneo en s mismo en la medidaen que gira en torno a algn criterio espa-cialmente ordenador como una cuenca, unacadena productiva, un piso ecolgico, etc.La otra variante de desconcentracin espacialpor engrapado de unidades territorialesexistentes (provincias), DEII, usa claramenteesos lmites poltico-administrativos perono deja de ser espacial.

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Grfico 6Desconcentracin por espacio homogneo transprovincial (DEHT)

Prefectura

Prov

incia

A

Prov

incia

B

Sub-Prefectura A

Sub-Prefectura B

Tipo

Gerencia

Espacio geoambiental

Desconcentracin porespacio homogneotransprovincial

Se trata de un agente estable de la prefectura que asume unproyecto o actividad que atraviesa varias provincias segnespacio geoeconmico u otro.

Descripcin


En el caso de la DEHT, que implica afec-tar ms de una provincia, cabe hacer unaprecisin desde la perspectiva operativa. LaDEHT implica una gerencia colocada porla prefectura y financiada por ella. El gerenteinstala una oficina estable en el terreno conun equipo humano y material capaz de eje-cutar los proyectos encomendados. Depen-der linealmente de una secretara temticaprefectural la cual ejercer un control tantode mrito como de legalidad.

La otra variante espacial es la DEII deengrape de jurisdicciones provinciales

(Ver Grfico 7). Suele ser tpica de situacio-nes en las que desde arriba (la Prefectura)se activan dos o ms jurisdicciones del mis-mo estrato territorial, en este caso provincial,para proveer ciertos servicios de intersprefectural. Se podr, por ejemplo, organizardos o tres gerencias de supervisin prefec-tural por grupos de provincias. Un casoadicional es que la Contralora departamentalque ya no es parte de la Prefectura podradividir el departamento entre tres gerenciasde contralora, agrupando a provincias entres paquetes auditables.

Grfico 7Desconcentracin por espacio institucional interprovincial (DEII)

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Prefectura

Prov

incia

A

Prov

incia

B

Tipo

Gerencia

ContraloraDepartamental

Descripcin

Sub-Prefectura A

Sub-Prefectura B

Desconcentracin interjuris-diccional

Se trata de un agente estable de un rgano superiordepartamental que asume un servicio que incumbe a msde una provincia respetando los lmites de ellas.


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Como en este ltimo caso no es la pre-fectura sino la Contralora departamental laque se desconcentra, se hace un nuevo des-cubrimiento ya que la desconcentracin seaplica en principio al sector pblico depar-tamental antes que slo a la prefectura queviene a ser una parte ms si bien sustantivadel mismo.

Estas modalidades de desconcentracinespacial supraprovincial no suelen repre-sentar, por lo menos en Bolivia, la reglaaunque su utilidad es indiscutible paraseveros casos de externalidades suprapro-vinciales que haran pertinente suaplicacin.10 . Por otro lado, nada impideen que se pueda bautizar estas modalida-des espaciales como regiones. Tampocotiene por qu excluirse que, con los aosy siguiendo los procedimientos estableci-dos por la ley, las unidades espaciales(regiones11) acaben demostrando supotencial para convertirse en unidadesterritoriales, o en trminos de la escala

de anlisis de este estudio, en una nuevadelimitacin provincial.

Es importante acotar que esta figura debediferenciarse de una muy parecida que yano es desconcentracin aunque los efectosde economa de escala, por ejemplo, seanparecidos. Se trata del caso en el cual sonlas subprefecturas las que mancomunada-mente, de abajo hacia arriba, financian sus-tantivamente los proyectos, en cuyo casodeja de ser desconcentracin para inclinarseel esquema hacia un modelo demancomunizacin interprovincial donde lagerencia ya no respondera a la prefecturasino a los asociados provinciales.

Antes de dejar la variante espacial supra-provincial, vale la pena anotar una interesantealternativa que lo que hace es combinarDEHT y DEII de modo de engrapar variasunidades poltico-administrativas (provin-cias) siguiendo una zona ms o menos clarade orden homogneo que coincide tenden-cialmente con los lmites provinciales.

10 Uno de los estudios de caso de este volumen aplica las variantes supraprovinciales de tipo espacial.11 Una discusin ms detallada sobre el fenmeno regional se hace al final de este bloque conceptual


Desconcentracintransprovincial einterjurisdiccional

Se trata de un agente estable de un rgano superior departamentalque asume proyectos por espacio geoeconmico u otro agregandoprovincias existentes conforme a este criterio

Las manchas que abarcan variasprovincias podran perder cualquier opcinde vida si no fuera por la alternativa espacialque las asume, salvo que se introdujera unnuevo nivel territorial entre provincia ydepartamento o que surja un nuevo moldeterritorial como efecto de la fusin de lascuatro provincias de la izquierda en la grfica8 y de las dos de la derecha. Pero lasprovincias pueden tener un sedimentohistrico suficiente para no permitir talf u s i n ; y s e r a p o r o t r o l a d odesproporcionado justificar por un criteriode homogeneidad espacial la reconfiguracin

territorial. Estas restricciones develan lasbondades de opciones espaciales deintervencin pblica.

Desconcentraciones no espaciales

Hecha la sistematizacin de las variantesespaciales de desconcentracin queacabamos de introducir, podemos pasar arevisar los otros receptores potenciales dedesconcentracin, esta vez de ndoleterritorial. Se constrast ya en la discusinen torno a desde dnde se puede hablar dedesconcentracin una primera forma dedesconcentracin tendencialmente espacial

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Grfico 8Desconcentracin espacial mixta

Prefectura

Prov

incia

A

Tipo

Gere

ncia

Descripcin

Prov

incia

B

Prov

incia

C

Prov

incia

D

Prov

incia

EPr

ovin

cia F

Gerencia

Depa

rtame

nto

Sub-Prefectura A

Sub-Prefectura B

Sub-Prefectura D

Sub-Prefectura C

Sub-Prefectura F

Sub-Prefectura E

Espaciogeoambiental

Espaciogeoeconmico


Una vez que se integra la operacin, loms probable es que la operacin entre ala subprefectura a condicin de que elPrincipal que en cierta forma pierde poderal aceptar la integracin de su presenciaprovincial DFO a un rgano ms o menos

complejo de administracin se veacompensado tanto con un control delegalidad como oportunidad aunque, ahora,inevitablemente, el mismo slo pueda serejercido a travs del jefe del rgano receptor;en este caso el subprefecto. En otras palabras

denominada DFO con la desconcentracinque s usaba la infraestructura institucionalde la subprefectura.

Focalicemos el anlisis ahora en estoscasos donde se produce la integracin deuna actuacin estatal dentro de lasubprefectura o el rgano del que se tratasesiempre y cuando fuera dotado de un perfil

multitemtico y hubiese una sujecinexistencial a los lmites poltico-administrativos vigentes.

Supongamos, para comenzar, que sedecide integrar lo que fuera una operacinva DFO dentro de la subprefectura comouna va de territorializacin.

Grfico 9Intergracin de DFO dentro de subprefectura

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Prefectura

Prov

incia

A

Sub-Prefectura A

Depa

rtame

nto


Por lo expuesto, no es imprescindible quetoda DFO acabe integrada a la subprefecturapara ser territorial pero, cuando esto sucede,lo cierto es que dar lugar a la figura clsicade la desconcentracin territorial pordelegacin (DTD). Ello implica tambinque, as como no todo DFO debe integrarse,nada impide que una vez integrado el pro-yecto va delegacin el proceso se revierta;

o sea, se d una desvinculacin si as lodecidiera el Principal. Esta susceptibilidada la revocabilidad es un rasgo caractersticode la delegacin. Uno segundo es que, adiferencia de las gerencias vistas para ladesconcentracin espacial, el Principal lidiacon un jefe de rgano territorial que tieneotras tareas ms que la simple ejecucin detareas delegadas.

no debera el Prefecto perforar las lneas demando radicadas en el subprefecto e intentarcontactarse directamente con su otroraproyecto que funcionaba por fuera. Si elPrincipal cree que en estas condicionesperder mucho poder, es preferible, entonces,que mantenga el esquema anterior. Surge,

as, un nuevo tipo de desconcentracin, ahoraterritorial, por delegacin. Para comprendermejor estas nuevas variantes debemosdescomponer lo que en la grfica 5 se llamformas secundarias de desconcentracin.Comencemos con el caso que acabamos deexplicar.

Grfico 10Desconcentracin territorial por delegacin (DTD)

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Prefectura

Prov

incia

A

Prov

incia

BSub-

Prefectura A

Sub-Prefectura B

Tipo DescripcinDesconcentracin por dentrodel ente territorial vadelegacin

Se trata de un proyecto o actividad prefectural cuyarealizacin es encargada a la subprefectura


Las dos siguientes modalidades dedesconcentracin territorial que complejizanan ms la forma DTD dificultan, por nodecir impiden, a su modo, la revocabilidadtan propia de la desconcentracin pordelegacin recin observada. Aqu tropeza-mos con las dificultades no resueltas por elconvencionalismo normativo boliviano sobretraspasos de poder que ya no son revocables.

En efecto, el Art. 1 de la Ley 1654 deDescentralizacin Administrativa de 1995,al momento de definir el rgimen dedescentralizacin administrativa vlido parael poder ejecutivo a nivel departamental,emplea los trminos transferir y delegarcomo opciones bsicas de realizacin dedicho rgimen en lo que toca a las atribu-ciones de carcter tcnico-administrativo noprivativas del poder ejecutivo a nivel nacio-nal. Pero esta misma ley en su Art. 5 inc.m), cuando procede a enumerar las atribu-ciones del prefecto una dimensin msconcreta que la definicin precedente delr g i m e n c o n s t i t u c i o n a l d e l adescentralizacin administrativa mencio-na la idea de delegar y desconcentrar fun-ciones tcnico administrativas (cursivanuestra). Es un misterio si se puede homo-logar el trmino transferir (Art. 1 de laley 1654) con desconcentrar... (Art. 5/mde la misma ley). Es precisamente ste unejemplo de la desprolijidad del diseo nor-mativo boliviano. En todo caso, aprovecha-remos el trmino transferir como soportede las subsecuentes consideraciones sinabandonar a pesar del tono fuerte del tminotransferir el campo de la desconcentracinestatal.

Asumido este convencionalismo, y a laluz de definiciones ms tcnicas, se puedellegar a las siguientes conclusiones: primero,que si se define que el rgimen de

descentralizacin administrativa impuestopor el Art. 110 de la CPE es una forma dedesconcentracin avanzada, tanto ladelegacin como la transferencia son me-cnicas de desconcentracin. En ladelegacin se dijo que se dejaba muchopoder en el Principal aunque encargara suejecucin a un jefe de corporacin territorialcomo el subprefecto. Se aade, empero, queexisten otras formas de desconcentracinque suspenden el poder que reserva ladelegacin al emisor (por ejemplo el poderde revocabilidad) sin dejar de ser modalida-des de desconcentracin. En segundo lugar,esos traspasos que slo activan el control delegalidad y que ya no son revocables (o porlo menos, ya no lo son con facilidad), podrannominalmente llamarse transferenciasaprovechando el convencionalismo del Art.1 de la Ley 1654 donde se us el par con-ceptual delegar/transferir.

Una vez llegados a la transferenciacomo denominativo convencional de untraspaso de desconcentracin con slo con-trol de legalidad y difcil revocabilidad, yen apego al desarrollo contemporneo deldiseo territorial, quedar por diferenciardentro de las mismas transferencias el casoaquel en que la transferencia se producepara asuntos del inters preponderante delemisor del traspaso (la prefectura) del otrocaso en que la transferencia va ms all puesafectar temas de un mbito propio del sujetoreceptor. El primer escenario se denominaruna desconcentracin territorial para asuntosde inters superior (DTIS). En este caso,como efecto de la suspensin del control demrito y de la revocabilidad, se supone queel receptor ejecuta estos asuntos as traspa-sados _ siendo que son an de inters pre-ponderante del emisor _ como si fueranasuntos propios; vale decir, no se trata ya dedelegacin.

20


Advirtase en la grfica 11 cmo, de manerapremeditada, se ha diferenciado con coloresla situacin descrita. La figura del rombo delos asuntos transferidos aparece con el color(azul) del transfiriente (la prefectura) dentrode un entorno verde o lila segn se tratede una u otra provincia, lo que busca representarla creciente fuerza de la subprefecturacorrespondiente como receptor adquiriendoun perfil propio de actuacin aunque sea dentrode un rgimen de desconcentracin territorial.

El segundo escenario es aquel quedespierta, si vale la expresin, una identidadterritorial intradepartamental: se trata de una

suerte de devolucin12 o reconocimiento ala corporacin territorial de sus asuntosgenuinamente propios; en este caso, de asuntosconsiderados como expresin de la sociedadprovincial. Este mbito propio de escalaprovincial suele ser el ncleo donde decantarn,adems, las presiones legtimas de ordentemtico desde la representacin territorial enla forma de un consejo provincial. Esta figurade una desconcentracin territorial porasignacin de inters propio (DTIP) compartecon la DTIS el hecho de que ambos casos sonslo susceptibles al control de legalidad yaque la revocabilidad es simplemente difcil.

Grfico 11Desconcentracin territorial por transferencia de inters superior (DTIS)

21

12 El trmino de devolucin es propio de la nomenclatura britnica para abordar la descentralizacin. Ms en Bradbury, J.; Mitchell,J. (2002) Devolution and territorial politics: Stability, Uncertainty and Crisis en Parliamentary Affairs, N 55.

Prefectura

Prov

incia

A

Prov

incia

B

Sub-Prefectura A

Sub-Prefectura B

Control de legalidad sobre asuntos transferidosAsuntos transferidos de inters preponderante del transfiriente

Tipo DescripcinDesconcentracin por dentro del enteterritorial receptor va transferenciade asuntos prefecturales

Se trata de un proyecto o actividad prefecturalcuya realizacin le corresponde a lasubprefectura como si fuera su asunto.


Conforme uno agrava las diferentesfases de desconcentracin, en el sentido dehacerla ms fuerte desde la perspectiva delreceptor, es llamativo constatar que no esque las categoras de proyectos o progra-mas aparezcan o desaparezcan de formaabsoluta. Lo cierto es que cuanto ms cercade la transferencia, ms subordinado estarel proyecto a una visin territorial com-pacta de desarrollo integral al nivel corres-pondiente, mientras que cuanto ms cercade la delegacin, ms fuerte es la figura delproyecto como intervencin puntual o, entodo caso, como expresin de una visinterritorial de la instancia que delega.

Huelga decir que todas estas modalidadescontienen ventajas y desventajas segn elpropsito perseguido por el Estado territoriali-zado, del mismo modo que sus duraciones,requisitos y, en especial, sus exigencias decapacidad operativa, respaldo normativo y costosimplcitos, variarn correspondientemente.

Si se voltea la mirada a la concretizacinmisma de estos procesos, resalta el hecho deque, en la realidad, estas modalidades puedenoperar simultneamente si bien habr queconstatar que a mayor fuerza de la instanciaterritorial receptora, mayor presin para integrara un slo rgano natural (la subprefecturaen este caso) las operaciones de impacto espa-

22

Grfico 12Desconcentracin territorial por transferencia de inters propio (DTIP)

Prefectura

Prov

incia

A

Prov

incia

B

Sub-Prefectura A

Sub-Prefectura B

Asuntos transferidos de inters preponderante del receptor

Control de legalidad sobre asuntos propios

Tipo DescripcinDesconcentracin por dentro del enteterritorial receptor va transferenciahacia mbito de asuntos propios

Se trata de un proyecto o actividad cuyarealizacin le corresponde a la subprefecturapor ser asunto suyo


cial provincial; salvo que, como en Francia,la tradicin constitucional milenaria optepor petrificar un esquema de bifurcacin cons-tante y estructural de la gestin pblica terri-torializada manteniendo por diseo, al ladode los cuerpos electos de gobierno territorial,una administracin representante de losministerios sectoriales nacionales de manerafija.13

La excepcin en Francia la representa elmunicipio ya que no existe un prefecto localcomparable al prefecto provincial (en Franciael departamento equivale a la provincia

boliviana) o regional que exprese la bifurcacin.La solucin fue que a nivel municipal es elmismo alcalde el que se desdobla fungiendotanto como agente del Estado cuanto comoautoridad descentralizada local. El juego dedesdoblamiento es preciso, pues, para tareasdel Alcalde qua delegado del nivel nacional;se acepta un blindaje de su accionar frente alconcejo municipal electo.14

Llegados a este punto podemos sintetizaren un slo cuadro un escenario en el que losdiversos tipos de desconcentracin se com-binan de forma simultnea.

23

Grfico 13Escenario hipottico de coexistencia de modalidades

13 Mayores detalles sobre administracin subnacional bifurcada en Francia en el decreto N 2004-374 del 29 de abril de 2004 relativoa los poderes de los prefectos franceses, a su organizacin y la accin de los servicios estatales del Estado en las regiones ydepartamentos.

14 Ver Cassia, P. (2004) Le maire, agent de lEtat en Lactualite juridique-Droi administratif, febrero, p. 246. El Alcalde puedeasumir tareas en mbitos de accin judicial en representacin del Estado (Cassia, idem., p. 250). En este caso, no est sujeto alcontrol jerrquico del Prefecto departamental (lo cual s sucede cuando el alcalde funge como agente del Estado en asuntos nojudiciales), sino a las lneas del poder judicial (Cassia, op.cit., p.255).

Prefectura

Prov

incia

A

Prov

inci

a B

Sub-Prefectura ASub-Prefectura B

Ministerio sectorialnacional x


Desconcentracin dinmica y estructural

En un acpite precedente se propuso queuno de los axiomas de la nueva teora purade territorializacin estatal sostiene que laautonoma es legislarse, por lo menos enun sentido pleno. Otro axioma consisti enafirmar que existe una particin binaria queexpresa la decisin hiperestructual en tornoal cmo bsico de divisin territorial delpoder (el modo de Estado) dejando aparecerlas dos grandes familias de modos de Estadocomo consecuencia de aclarar si el monopo-lio legislativo que detenta el nivel nacionalse rompe (modo de Estado compuesto) o nolo hace (modo de Estado simple). Un terceraxioma afirmaba que con ser la legislacinel sustrato decisivo, la dinmica deterritorializacin recin se completa comodesencadenamiento de factores que, sumadosa la legislacin, permiten la cualidad guber-nativa que, para ser tal, exige la existenciasimultnea de: legislacin, eleccin directade autoridades polticas, complejizacin derganos ms territorializacin de funcionesindependientes; reconocimiento de un mbitode asuntos propios; fiscalidad propia y sufi-ciente; y susceptibilidad slo al control delegalidad.

Pues bien; sobre la base de estosaxiomas15 se puede retomar otro que ya seintrodujo en la parte inicial de este ensayo,y que refiere a la definicin dedescentralizacin en contraste condesconcentracin. Siguiendo los axiomas

precedentes, se opt por restringir ladescentralizacin al proceso de traspaso depoder hacia el mbito subnacional siemprey cuando se haya afectado el monopolio delegislacin del nivel nacional y el receptorgoce de cualidad gubernativa; caso contrario,hablaremos de desconcentracin .

Los axiomas cierran coherentemente yaque permiten deducir que la forma por ex-celencia de territorializacin del poder enun modo de Estado simple (convencional-mente l lamado uni tar io) es ladesconcentracin en sus diversas intensida-des, mientras que el correspondiente delmodo de Estado compuesto (donde lo federales slo una variante ms) es ladescentralizacin.

En consecuencia, no se diferencia ladesconcentracin de la descentralizacinempleando el criterio de si un ente goza ono de personalidad jurdica propia,16 enel entendido de que incluso poseyndola(descentralizacin en dicha suposicin),en trminos de distribucin territorial delpoder, no se puede hablar de una real capa-cidad poltico-territorial de forjar y aplicarpolticas propias. Para este estudio,descentralizacin no depende tanto de queel ente descentralizado tenga personalidad,sino del hecho de haberse afectado el mono-polio legislativo del nivel nacional y, portanto, s pueda haber decisin poltica terri-torial en el sentido fuerte del trmino pol-tica.

24

15 La nueva teora pura de la territorializacin tiene otros axiomas fundamentales como el principio de equipotencia constitucional;el principio del policentrismo territorial; el fenmeno de la disociacin del nivel nacional frente al Estado; y el desencapsulamientomunicipal del meso. Estos axiomas no se desarrollarn en esta oportunidad.

16 As en Gordillo, A. Tratado de derecho administrativo, Tomo I, 2003, p. 23.


Esta nueva doctrina de colapsar en laquerella alrededor de la facultad legislativaen e l Estado la cues t in de ladescentralizacin 17 impide tambin quererdefinir descentralizacin aadiendo alanterior criterio de la personera jurdicael de la legitimidad (eleccin directa) o elde la autocefala (designacin noheternoma) de las autoridades del ente encuestin.18 Por ello es que no se puede sos-tener que la eleccin de prefectos en Boliviahubiera consumado la descentralizacincuando, en realidad, ha simplemente amplia-do una descuidada opcin de explotacinde las potencial idades que todadesconcentracin posee; a saber, la de laelegibilidad directa de autoridades subnacio-nales por mucho que no se concedalegislacin.

La nocin de poder explotar mejor laspotencialidades de la desconcentracin mues-tra, por otro lado, las opciones deterritorializacin del poder estatal realizablespor desconcentracin per se. En este contextotampoco cabe explicar la delegacin comouna forma no desconcentradora con elargumento de que ella no dependera (comos lo haran segn otros desconcentraciny descentralizacin) de una ley sino de unadecisin endgena a una administracin. 19Se sabe con el ejemplo de las delegacionesnormadas por el Art. 150.2 de la CP espaolaque stas pueden presuponer la promulgacinde una ley orgnica para tal efecto. En rea-lidad, este caso muestra cmo es posible

que se produzca delegacin entre actoresque no son parte necesariamente de un mis-mo ente.

Tampoco parece acertado afirmar que, adiferencia de la descentralizacin/desconcentracin, en el caso de ladelegacin, el traspaso no permitira que lacompetencia quede como perteneciente ex-clusivamente al inferior.20

Resulta que con la figura del Art. 83/84de la CP alemana, se desconcentra sin delegarpero, igual, el receptor asume esas compe-tencias sin que queden como exclusivamen-te del inferior. Se las traspasa como sifuesen suyas aunque en realidad no lo son;es decir, tampoco le pertenecen como en ladelegacin aunque no esten sujetas al controlde merito.

La delegacin es ms bien una forma dedesconcentracin que mantiene un controltanto de legalidad como de mrito sobre elreceptor y presupone una revocabilidad ex-pedita. Sin embargo, habr otras formas dedesconcentracin donde se suspende el con-trol de mrito (incluso en el caso visto deasume como si fuera tuyo lo que es mo)y pueden hacer de la revocabilidad un expe-diente, si no inexistente, por lo menos ex-cepcional.

Cules son, en realidad, los rasgos deestas alternativas de desconcentracin? Lascaractersticas de estabilidad 21 en el vnculode permanencia institucional y el hecho de

25

17 En la misma lnea Marienhoff, M. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 1995, p. 401/402/403).18 Nuevamente en esa suposicin, Gordillo, A. Op.cit, p. 23.19 Es la hiptesis de Gordillo, op.cit., p. 24.20 Ibid,. p. 25.21 Aqu son tiles las reflexiones de Gordillo, op.cit, p. 24 ss.


tratarse de algo definitivo. Estos rasgosatribuibles a ciertos traspasos descon-centradores permitir calificar en ciertasdesconcentraciones como estructura-les, mientras que otras que acusan

caractersticas ms individualizadas,reversibles, menos estables y que noalteran el entorno administrativo pre-valeciente , podr an cal i f icarse dedinmicas.22

26

22 Ibid., p. 26/27.

Grfico 13Desconcentracin estructural y dinmica

Modalidades de sujecin segn tipos dedesconcentracin

Una de las cuestiones que emerge connotoriedad al analizar la desconcentracines el tipo de interface entre emisor y receptoren trminos de su dependencia mutua. Lastcnicas de vinculacin entre ambos son depor s complejas. Nos remitimos, aqu,simplemente a resaltar algunas de esas

modalidades. Est por un lado lo que arribase llam el control de legalidad que aparececomo modalidad constante cualquiera seael modo de desconcentracin, con la salvedadde que en los casos estructurales se lo debeejercer a travs de la mxima autoridad delreceptor. Cualquiera fuese la forma dedesconcentracin dinmica, es inevitableque a este control de legalidad se aada elde mrito.

DESCENTRALIZACION

ESTRUCTURALDINAMICA

DESCONCENTRACION


En la grfica superior se ha coloreado conrojo ms intenso la que parece la relacin msestrecha entre emisor y receptor, bajando eltono de rojo conforme tal interface se torna msrelajada.

A primera vista, parece que la jerarqua sereduce a una relacin de subordinacin entreinstancias internas a una misma entidad comosucede entre un director y su subdirector. Noobstante, se ha visto que las relaciones dejerarqua pueden eventualmente salir de esteesquema estrictamente internista, cuando ellasse producen entre un nivel nacional de gobiernoy uno subnacional incluso autnomo. Unejemplo de esto es cuando aqul le delega a

este ltimo una tarea, sin por ello dejar de ejercertanto un control de mrito como de legalidad(delegacin clsica). Por otro lado, es cierto queentre niveles que no estn dentro de un mismopilar administrativo comn, la regla es quela jerarqua se mediatice, y ya no sea tan sencilloaplicar mandos directos y lineales.

Como quiera que fuese, entre instanciasdentro del mismo poder ejecutivo, perodonde la inferior goza de mbitos dedesconcentracin que se los llam estructu-rales, la jerarqua se sustituye con otrasformas de sujecin.23 La relacin de sujecinno jerrquica, por lo tanto, slo admite elllamado control de legalidad, mientras que

27

23 En esa lnea Gordillo emplea el trmino de jerarqua slo para las relaciones de subordinacin entre dos instancias internas ydenomina control administrativo a los otros casos no internalistas (p. 31).

Grfico 14Modalidades de sujecin vertical

Prefectura

Prov

incia

A

Sub-Prefectura A Prov

incia

B

Control de mrito y legalidad sobre asuntos concentradamente manejadosControl de legalidad sobre asuntos propiosControl de legalidad sobre asuntos transferidosControl de legalidad sobre asuntos delegadosControl de mrito sobre asuntos delegados


la relacin de sujecin jerrquica presuponetanto el control de legalidad como el demrito por mucho que dicho doble controldeba necesariamente pasar a travs de laMxima Autoridad Ejecutiva del delegatario,lo cual sucede cuando el nivel superior en-carga tareas a un cuerpo administrativomultipropsito inferior.

Tambin vale la pena aclarar que no sededuce automticamente del tipo de sujecinel contenido material de una determinadacompetencia. Una autoridad podr estar asbajo un mando desconcentrado dinmico,independientemente de la naturaleza espacialde sus tareas. En otras palabras: el que seopere una actividad de naturaleza local noimplica necesariamente que un alcalde laejerza por desconcentracin estructural, puessi carece de un margen de autoadministracinpermanece como agente del nivel nacionalpor muy de escala local que sea la tarea.Ms all puede cuestionarse cun recomen-dable sea para tareas de escala local queellas sean dirigidas desde una escala supe-rior.24

Cuando se acta bajo un esquema dedesconcentracin estructural, el nivel nacio-nal no podr ejercer control de mrito, loque no significa que los ciudadanos electores,representados en el concejo deliberativocorrespondiente (local o meso), no asumanun rol protagnico en la rendicin de cuen-tas.25 Lo importante es que este caso presu-pone en el alcalde un margen de

autoadministracin; o sea, poder de escogertanto en lo que hace a medidas de aplicacincuanto en lo que toca a decisiones decontenido26 sobre una determinada materia(desconcentracin estructural).

Si la configuracin terrritorial verticalfrancesa tiene fuerza a pesar de no haberseafectado el monopolio legislativo del nivelnacional, es precisamente porque no existeuna posibilidad de relacin jerrquica entreregin frente a departamento; ni de stefrente al municipio.27

3. La Desconcentracin desde la Pers-pectiva Comparada

Conviene constrastar las proposicio-nes tericas adelantadas hasta aqu con datosde experiencias comparadas. Para ello se haconvenido en centrar el anlisis en dos refe-rentes clsicos pertenecientes a los modosde Estado compuesto, uno federal (Alema-nia) el otro no federal (Espaa). Optar porcasos de modo de Estado compuesto tienela ventaja de explicitar lo importante que esla desconcentracin en casos tan descentra-lizados de poder territorial.

3.1. Indicaciones desde la ExperienciaAlemana

La experiencia alemana aporta con variasherramientas formuladas en dimensin cons-titucional. De ellas destacaremos las siguien-tes:

28

24 Ver Cassia, P. (2004) Le maire, agent de lEtat en Lactualite juridique-Droi administratif, febrero, p. 250.25 As Huntzinger, H (2006) Estudios sectoriales de descentralizacin-Propuesta de investigacin, Ministerio de Participacin Popular,

La Paz, p. 9 ss.26 Ver Cassia, op.cit, p. 251.27 As Thoenig, J.C. (2005) Territorial administration and political control: decentralization in France en Public Administration,

Vol. 83/N 3, p. 690/706.


a) La constitucionalizacin explcita dela delegacin entre Federacin y mesoalemn (Art. 85 de la CP alemana);

b) La idea de un mbito competencialasumido por el receptor como si fuerasuyo aunque no sea propio (Art. 83CP alemana);

c) La figura de la Administracin Federalpropia (Art. 86);

d) El estatus de la provincia.

Alemania responde a un modo de Estadofederal y esa caracterstica permite observarcmo, incluso bajo tales condiciones, proce-sos de desconcentracin son tan normalescomo aquellos de descentralizacin. El anli-sis que sigue de los instrumentos de la ex-periencia alemana dedicados claramente ala dimensin desconcentradora, presuponela distribucin general de competencias entrela federacin y los pases del meso encondiciones de descentralizacin. En reali-dad, cuando la Constitucin alemana procedea precisar los trminos de relacin descon-centradora, ya ha definido previamente condetalle qu ambitos de legislacin exclusivale quedan al nivel nacional y cules al nivelmeso en funcin de largos catlogos compe-tenciales organizados en funcin de cmose asigna el poder legislativo en torno aellos.28 La bisegmentacin tan peculiar detodo modo de Estado federal entre nivelnacional y meso se acaba de reconfirmarcon la ltima reforma constitucional alemanadonde se ha fortalecido la posicin del meso

por elemplo al disponer que ya no se podrpor la ley federal determinar traspasos decompetencias al nivel municipal sin que losentes federados decidan al respecto.29 Lamecnica constitucional dedicada a ladesconcentracin se produce bajo el TtuloEjecucin de leyes federales y laadministracin federal.

Delegacin clsica

Esta figura se halla en el Art. 85 de laCP alemana titulado Administracin federalpor encargo a travs de los entes federadosy representa el caso ms clsico de unadelegacin competencial. La jerarqua delemisor (delegante) cubre tanto aspectos delegalidad como de mrito sobre el receptor(delegatario), si bien por regla, las instruc-ciones a ste deben hacerse a travs de susmximas autoridades. Al receptor le estgarantizada no slo esta proteccin frente ainstructivos que vayan directamente delemisor a unidades internas a la entidad terri-torial delegataria, sino que puede definir ladisposicin organizativa de las unidades queejecutaran el encargo competencial salvoque se disponga lo contrario por ley nacionalde votacin agravada. Es importante anotarque en esta modalidad de administracindelegada, a pesar de la mantencin del man-do del delegante en trminos de un controltanto de legalidad cuanto de mrito, se con-cibe que las tareas encargadas son parte dela administracin del receptor.30 En otraspalabras, las oficinas que ejecutan el encargono son oficinas del delegante. Son instanciasdel delegatario.

29

28 Esto sucede principalmente entre los Art. 70 y 75 bajo el Ttulo constitucional de Legislacin de la Federacin.29 Ver nuevo Art. 84 (1) y 85 (1) de la CP alemana.30 Ver esta determinacin en la sentencia del Tribunal Constitucional alemn BVerfGE 81, 310, I, parte primera de la fundamentacin

del voto.


Sin embargo, la capacidad de instruccinde mrito desde el delegante sobre el receptores de carcter general. De todos modos, bajoel principio de lealtad federal se alzan ciertoslmites frente al delegante pues se esperaque antes de la instruccin ste procureinformar al delegatario aunque, con ello, nose pretenda esperar una aceptacin de steltimo como prerequisito para que aqultome las decisiones que correspondan.

La figura central de la mxima autoridadde la entidad delegataria, no slo se destacaen relacin a su papel de destinatario naturalde las instrucciones con el objetivo de evitarrelaciones directas con sus unidades internasdesde el delegante. Tambin se traduce ensu papel frente a terceros. En ese sentido, ainicios del 2002, jueces del Tribunal Cons-titucional alemn consideraron que charlasdel delegante (por ejemplo, un ministeriofederal) con terceros respecto a las tareasencomendadas no afectaban la distribucincompetencial normada por el Art. 85 aunqueel voto de minora en esta sentencia31 intentdemostrar que tales charlas s alteraban elprincipio de lealtad federal al ignorarse enlas mismas a la autoridad de la entidad re-ceptora.

En trminos generales, la figura de ladelegacin del Art. 85 de la CP alemana

puede verse como parte de la filosofaconstitucional alemana el Art. 83 es muchoms contundente en este sentido de evitaren lo posible32 que el nivel territorial superiorinstale su propia administracin paralela,33algo tan tpico de Francia34 y an encontrablecomo prctica en Espaa35 o el Ecuador.36

Para este estudio de caso, el ejemplo delArt. 85 de la CP alemana arroja interesantesindicaciones. La primera es que se trata deuna tcnica de descenso competencialreferida a la dimensin de dinmica y no deestructura como se ha definido arriba. Tienela particularidad, empero, de que se realizaa travs del rgano territorial receptor porlo que las relaciones entre ste y el emisorimplican el respeto a la mxima autoridaddel delegatario por mucho que el esquemaal quedar la tarea claramente bajo latitularidad del delegante permita al emisorimpartir instrucciones tanto de mrito comode legalidad. Se trata, en todo caso, de unamodalidad de dinmica desconcentradoraterritorial efectivizada por dentro de laentidad receptora, puede ser reversible.

Administra lo mo como si fuera tuyo

El Art. 83 intitulado Principio de losejecutivos de los entes federados dice a laletra: Los entes federados ejecutan las leyesfederales como asuntos propios, en la medida

30

31 Ver voto disidente en Az.2 BVerfGE 2/00. Para una crtica a la sentencia, ver Heike Jochum (2003) Die Bundesauftragsverwaltungim Umbruch: Wie weit reicht die Sachkompetenz des Bundes? en Die ffentliche Verwaltung, H1, p. 17 ss.

32 Ver sino el Art. 86 de la CP alemana que norma la administracin federal directa subnacional.33 O una administracin sombra de la federacin dentro de cada meso como dice la sentencia del Tribunal Constitucional alemn

Az.2 BVerfGE 2/00, pargrafo 78.34 Art. 72 de la Constitucin francesa.35 Art. 154 de la Constitucin espaola.36 Art. 227 de la Constitucin ecuatoriana.


en que la Constitucin no determine o per-mita otra cosa (cursiva nuestra). Veamosms de cerca esta novedad alemana, sinduda, una joya mayor de esa experienciaque introduce la rarsima figura de lo queviene a ser una formulacin hipottica deasignacin que podramos reformular de lasiguiente forma: administra como si fueratuyo lo que es en realidad mo.

En trminos ms ajustados al texto cons-titucional alemn, se trata de un mandatoconstitucional para que la legislacin nacio-nal sea administrada por las piezas del mesoalemn como si se tratara de asuntos propiosde estos ltimos. Como suceda en ladelegacin del Art. 85, se retiene aqu latitularidad del sentido estratgico de la com-petencia en el nivel emisor pero, en estecaso, se suspende la opcin del control demrito sobre la administracin, quedandoslo el expediente del control de legalidadsalvo las excepciones previstas en el Art.84. Una de ellas, por ejemplo, la posibilidadde que con autorizacin del consejo federal(equivalente al senado territorial), el emisorpueda impartir instrucciones singulares paracasos especficos (recurdese que en ladelegacin, la instruccin era, al contrario,una suerte de rutina general de jerarquacomo sujecin de ndole general).

En el marco del Art. 84, que precisa eltipo de desconcentracin introducido por elArt. 83, se establece en otras disposicionesque las opciones de recusacin de afectadospo

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