PROCESOS PARTICIPATIVOS A NIVEL LOCAL - LOCAL PARTICIPATORY PROCESSES (spanish) - PARTE-HARTZE...

8/3/2019 PROCESOS PARTICIPATIVOS A NIVEL LOCAL - LOCAL PARTICIPATORY PROCESSES (spanish) - PARTE-HARTZE PROZESUA

1/17

13 mayo

2011

PROCESOS PARTICIPATIVOS

A NIVEL LOCAL

LOCAL PARTICIPATORY

PROCESSES

(spanish)PARTE-HARTZE PROZESUAK

UDALETAN

(espainieraz)

Working Paper

As a Working Paper, it doesnt reflect any institutional position or opinion of EKAI Center.

Ekai Center

Innovating Public Policy

Goiru 1, A 2, 20500 Mondragn (Spain)www.ekaicenter.eu


2/17

P R O C E S O SP A R T I C I P A T I V O S

A N I V E L L O C A L

2EKAI CenterGoiru 1 A2, 20500 Mondragn (Spain)Tel: +34 943 250104 e-mail: [email protected] www.ekaicenter.eu

1. Durante los ltimos aos, en paralelo con la sensibilidad existente enel conjunto de los pases occidentales sobre la necesidad de

redisear los mecanismos de participacin poltica, tambin a nivel

local se viene incrementando la sensibilidad existente sobre la

necesidad de impulsar la participacin ciudadana en la gestin

municipal, a la vez que se reproducen distintas experiencias de

mayor o menor xito destinadas a abrir nuevos caminos en este

mbito.

En este contexto se sitan las distintas experiencias sobre los

presupuestos participativos o los procesos de consulta, en las que se

aplican metodologas diversas a la hora de integrar a los diversos

actores afectados y a la ciudadana en general. Buena muestra de

ello es que prcticamente todos los partidos polticos hacen mencin

de un modo u otro en sus programas electorales al diseo e

implementacin de procesos participativos.

2. El origen de esta proliferacin de menciones programticas (notanto de experiencias concretas) se halla en la creciente percepcin

de crisis del modelo participativo tradicional, de la crisis de lo que se

ha venido en llamar la concepcin hegemnica de la democracia y

que se sustancia con las siguientes caractersticas:

Contraposicin entre institucionalizacin y movilizacin

Valoracin tcitamente positiva de la apata poltica

Limitar el debate electoral a meros diseos electorales


3/17




Tratar la pluralidad como agregacin de partidos y lucha entrelites

Dar una solucin minimalista al problema de la participacin

Todo ello genera una insuficiente respuesta al problema de la

representacin de la sociedad, y ha hecho aflorar una demanda de

un modelo de democracia ms participativo, tambin a nivel local

3. El advenimiento de la crisis ha trado consigo, entre otrasconsecuencias, la adopcin de medidas de ahorro del gasto pblico,

y del gasto social en concreto, que han generado un descontento

muy significativo y protestas de distinto signo en cuyo ncleo se

viene colocando de forma un tanto genrica an la demanda de una

innovacin democrtica.

4. La adopcin de las medidas de ajuste o recortes sociales hanchocado con una percepcin general de falta de coincidencia entre

las valoraciones que sobre el inters general existen en la ciudadana

y en una parte sustancial de las lites polticas. Todo ello ha

contribuido a arrojar ms sombras sobre las concepciones

tradicionales de la representacin democrtica y a impulsar la

bsqueda de nuevas vas de representacin y participacin, ante una

percepcin general de que una mayor toma en consideracin de la

sociedad civil en los procesos decisorios puede contribuir a la

recuperacin de la legitimidad de las instituciones democrticas.

Esta demanda social refleja probablemente que los esfuerzos

realizados hasta ahora en este mbito no han alcanzado un nivel

suficiente de eficacia poltica o de reconocimiento social.


4/17




5.

Por otra parte es necesario partir del reconocimiento de la funcinque las administraciones locales democrticas ya realizan en cuanto

a instrumento de impulso de la participacin democrtica. Su menor

dimensin y su cercana geogrfica los convierten en cualquier caso

en un instrumento sensiblemente ms eficaz en la articulacin de

una democracia participativa efectiva.

Junto a los instrumentos tpicos de la democracia representativa, en

todos los entes locales existen espacios especficamente destinados

a impulsar la participacin a travs de distintos instrumentos

organizativos. Pero existe una conciencia general de insuficiencia de

estos instrumentos y la demanda de apertura de los entes locales a

nuevos mecanismos y procesos participativos contina creciendo.

6. Las razones de que los nuevos mecanismos de impulso de laparticipacin directa de los ciudadanos se estn articulando

principalmente a nivel local son bsicamente las siguientes:

Una mayor accesibilidad a la participacin de ciudadanos y entes

pblicos.

Los asuntos sometidos a participacin son ms conocidos por los

ciudadanos y menos complejos

La consecucin del ciclo participativo (propuesta, elaboracin,

decisin y control) resulta menos dificultosa

Es ms fcil tejer redes basadas en la confianza mutua

7. Los mbitos bsicos en que se estn aplicando estas experiencias anivel local son: los presupuestos de los entes locales y grandes

proyectos de los mismos, generalmente vinculados a nuevas


5/17




infraestructuras o a decisiones que requieren un consenso formalaparente.

8. Al mismo tiempo que parece evidente la apuesta generalizada,desde un punto de vista conceptual, por una cada vez mayor

implicacin de la sociedad civil en la gestin de la administracin,

cabe cuestionarse si esta apuesta conceptual y la repeticin de

experiencias prcticas destinadas a materializarla- tiene ya una

plasmacin suficiente como para poder entender que nos

encontramos ya ante un cambio efectivo en el paradigma de las

estructuras democrticas. La respuesta a nuestro modo de ver es

negativa. Ni las apuestas conceptuales o tericas ni las experiencias

prcticas concretas se han traducido en un o varios modelos

aceptados y generalizados de participacin ciudadana a nivel local.

Los programas electorales o las definiciones conceptuales casi nunca

llegan a concretar efectivamente el alcance y la orientacin de la

participacin propuesta, lo que denota una evidente falta de

conocimiento y de seguridad al abordar el tema. Se trata, incluso, de

un problema de credibilidad de las concepciones participativas.

9. De momento, los procesos participativos se sitan casi siempre enlos mrgenes de los procesos decisorios polticos locales:

Los asuntos sometidos a procesos participativos no son centrales

en la gestin de las administraciones

La finalidad de poner en marcha el proceso participativo no es

realmente una redistribucin, aunque sea parcial, del poder

local efectivo.


6/17




10.Ciertamente, las motivaciones profundas que llevan a losresponsables pblicos locales a poner en marcha procesos

participativos son variadas. As, en casos concretos nos podemos

encontrar con una voluntad real de distribuir poder, profundizar en

el funcionamiento democrtico o crear o explorar nuevas lgicas de

creatividad en la gestin pblica.

En ocasiones, podemos encontrar tambin con que existe una

voluntad de decisin prefijada que condiciona todo el proceso. En

estos casos en los que la administracin segn la informacin que

maneja y los criterios que tiene, entiende que la decisin a adoptar

debe ser y va a ser adoptada en un sentido concreto, los procesos

participativos no tienen sentido. Aunque parezca evidente, es

necesario recordar que estos procesos se deben de poner en marcha

en los casos en que se est realmente dispuesto a asumir el

resultado del proceso participativo en los trminos planteados a la

ciudadana, o al menos a escuchar o tener en cuenta dicho resultado

antes de adoptar la decisin correspondiente. De lo contrario, el

desprestigio tanto de los procesos participativos como de la

administracin que los ha impulsado es inevitable.

11.La motivacin que induce a los entes locales a establecermecanismos, procesos o sistemas de participacin no puede ser una

voluntad instrumental, o al menos no solo instrumental. Es decir

que, para que surta efectos cara al especfico asunto sometido a

esquemas participativos como cara a impulsar la valoracin y

disposicin de los ciudadanos a participar, es necesario establecer

procesos con la necesaria libertad de debate y decisin a los

participantes, tcnicamente efectivos y bien articulados y, por


7/17




supuesto, cuyos resultados sean valorados y tenidos en cuenta deforma coherente con las expectativas creadas en los ciudadanos en

el momento de su puesta en marcha.

12.Los mecanismos de participacin son habitualmente complejos. Suefectividad depende de que los ciudadanos se impliquen no

solamente en el momento de adoptar la decisin formal que

corresponda, sino tambin en el proceso anterior y posterior al

mismo1. En concreto, podemos identificar los siguientes aspectos del

proceso participativo que deben tenerse en cuenta al respecto:

Propuesta: sobre todo a travs de peticiones concretas, buzones

de sugerencias, peticiones directas, etc.

Informacin: A travs de distintos instrumentos: comunicacin

postal, internet, reuniones con colectivos especficos, etc.

Elaboracin de las propuestas: los procesos participativos tpicos

se han verificado en esta fase a travs de reuniones de grupos

de ciudadanos, o de una representacin de los mismos,

colaboracin de expertos en el asunto tratado,

Resolucin: generalmente la participacin ciudadana se ha

traducido en consultas organizadas por entes locales oagrupaciones ciudadanas y con o sin validez vinculante.

1 sta es una de las razones por las que con cierta frecuencia se ha cuestionado el

mecanismo de referndum como claramente insuficiente o incluso perjudicial para la

salud democrtica- si no est acompaado por la intervencin ciudadana en estadios

anteriores de informacin, debate, elaboracin de propuestas, definicin de la

cuestin sometida a referndum,


8/17




Ejecucin y control: encuestas de satisfaccin, reunionesvalorativas, etc.

13.Con excesiva frecuencia, los procesos participativos no tienen encuenta estas fases del ciclo decisorio participativo. O, en los casos en

que las mismas se tienen en cuenta, no se consideran o gestionan

con el suficiente detalle y atencin.

14.Uno de los elementos esenciales en los procesos participativos es eldel debate o deliberacin. Supone la introduccin de procesos de

intercambio de informacin, ideas y propuestas que en la

interrelacin se complementen, se corrijan mutuamente y se vayan

integrando en la propuesta definitiva. La efectividad de los procesos

participativos, y la propia implicacin en el mismo de los

participantes, es mucho mayor en la medida en que es un proceso y

un producto colectivo al que han aportado todos los participantes y

en el que todos ellos han tenido oportunidad de aprender y

contrastar sus criterios. Es esencial que el modelo de participacin

local tenga en cuenta el elemento deliberativo sobre todo en la fase

de elaboracin de las propuestas.

15.Habitualmente, los instrumentos de democracia participativapuestos en marcha se limitan a aspectos muy concretos de la gestinmunicipal, y no se expanden a otros aspectos de la misma. La

participacin ciudadana en los entes locales tiene una lgica tica,

sociolgica y sicolgica que choca con su aplicacin arbitraria a

aspectos puntuales de la gestin administrativa.

16.Nuestra visin de los procesos participativos es, preferentemente,integral. Esto significa que el conjunto de los procesos participativos


9/17




deben ser objeto de una visin conjunta de la participacin condiferentes modalidades y objetivos y, ms an, que estos procesos

participativos deben ser combinados con los instrumentos

habituales de la democracia representativa y con los que puedan

establecerse para una mejora de los mismos, para disear tanto un

sistema de participacin local en el ente pblico afectado como un

sistema de adopcin de decisiones que, en lnea con lo expuesto,

integre y combine los objetivos e instrumentos de democracia

representativa y de democracia directa o participativa.

Todo ello, por supuesto, no resta valor a las experiencias

participativas concretas ya sean de carcter puntual, experimental o

institucionalizado.

17.Estos sistemas de participacin local pueden integrar:Procesos participativos al uso o nuevos procesos con nuevas

metodologas (combinacin entre democracia participativa y

representativa, participacin atenuada cuando se trata de

integrar una gran cantidad de ciudadanos en el proceso, etc.)

Creacin de estructuras de coordinacin que colaboren con los

departamentos municipales pero canalizando los instrumentos

de empowerment hacia:

- Usuarios del servicio o ciudadanos en general- Asociaciones vecinales, deportivas, culturales, agentes

sociales, etc.


10/17




Tomar en consideracin la modalidad decisoria / participativams adecuada para cada fase del proceso participativo

(propuesta, elaboracin, decisin formal, ejecucin-control)

Desde el punto de vista de los destinatarios, existen mbitos de

gestin que aceptan o precisan procesos participativos con todos los

colectivos locales, o en los que adems de los ciudadanos como tales

pueden entrar a participar organizaciones representativas de los

mismos, y que adems alcanzan a reas de la gestin municipal

hasta entonces no abordadas. Prcticamente todos los procesos

municipales admiten de una manera u otra la introduccin de

instrumentos o procesos participativos.

18.Una de las claves de los procesos participativos es determinarcorrectamente los agentes o ciudadanos que deben tomar parte en

los mismos.

Es importante tener en cuenta que los procesos locales de

participacin no necesariamente tienen que ser instrumentos de

democracia directa. No siempre es necesaria o conveniente la

participacin directa de todos los ciudadanos afectados por el

proceso, o no en todas las fases del mismo. Es imprescindible en

todo caso una reflexin previa sobre el papel que debe tener en elproceso la ciudadana organizada a travs del movimiento

asociativo: asociaciones culturales, deportivas, asociaciones de

padres, asociaciones vecinales, juveniles, de comerciantes, colectivos

de trabajadores de sectores determinados, etc.


11/17




19.El diseo de los procesos participativos debe realizar un examenprevio especfico sobre la identificacin no slo de la capacidad sino

tambin del inters de los ciudadanos requeridos para tomar parte

en los mismos. Todo proceso de participacin tiene un coste para los

implicados en el mismo, requiere de ellos un esfuerzo de tiempo, de

anlisis, en ocasiones tambin de poner en riesgo relaciones o

imagen, etc. Los ciudadanos deben percibir que el coste que

requiere esta participacin se justifica en base a los resultados del

proceso.

20.A da de hoy, los mbitos de aplicacin ms habituales de losprocesos participativos locales son los siguientes:

Procesos de elaboracin de propuestas de forma participativo

Integracin de administrados y usuarios en organismos de

coordinacin

Integracin de asociaciones populares en organismos de

coordinacin del sector en el que actan

Integracin de administrados, ciudadanos y usuarios en las

comisiones municipales

Procesos de consulta sobre determinadas decisiones estratgicas

o de infraestructura

Debate y aprobacin de determinados mbitos presupuestarios

21.Cuando ello sea posible, la institucionalizacin o normativizacin delos procesos participativos es un importante paso adelante en el


12/17




impulso de estos procesos. Tales normativas deben regular slodeterminados aspectos de los procesos y, fundamentalmente:

Las materias necesariamente sujetas a estos procesos

participativos

El carcter de la participacin y su ubicacin dentro del proceso

decisorio global (informacin, propuesta, elaboracin, decisin y

control)

Los ciudadanos y agentes participantes o los mecanismos para

seleccionarlos

22.Los responsables locales deben tener en cuenta el significativosobrecoste que puede suponer la puesta en marcha de los procesos

participativos

El coste del cambio en los modelos decisorios

El coste derivado de la mayor complejidad del proceso de

decisin

El coste de formacin de las personas o colectivos implicados

El coste derivado de las nuevas estructuras necesarias para

poner en marcha estos procesos (dedicacin de responsables

polticos, tcnicos, consultores, etc. )

En ocasiones, la compensacin de gastos o dedicacin de

ciudadanos o asociaciones participantes en el proceso.


13/17




Casi siempre, el mayor problema generado por estos gastosaadidos deriva de la insuficiente previsin de los mismos en el

momento de decidir la puesta en marcha del proceso.

23.Por otro lado, la puesta en marcha de estos procesos, junto a lamejora en la calidad de las decisiones adoptadas y a la mayor

implicacin de los ciudadanos en las mismas, puede tambin generar

reducciones de gastos que deben tenerse en cuenta:

Reduccin de gastos de comunicacin entre los entes locales y

los ciudadanos, dado que el propio proceso puede generar vas

de comunicacin de mayor eficiencia que las habituales.

Reduccin de gastos de ejecucin, en la medida en que se

pueden generar menos resistencias por parte de los ciudadanos

y las asociaciones representativas a la aplicacin de las

decisiones adoptadas.

Reduccin de la distancia entre ayuntamiento y vecinos, puesto

que estos adquieren funciones que le son propias al

ayuntamiento

Ahorro en gastos de asesora en la medida en que los ciudadanos

y colectivos participantes aporten informacin, ideas o debatesque, de otra forma, hubiera sido necesario conseguir mediante

la contratacin externa de consultores.

Reduccin de presupuestos destinados a otros objetivos de la

entidad local en cuanto a implicacin de los ciudadanos,

potenciacin del asociacionismo, transparencia informativa, etc.


14/17




24.El establecimiento de mecanismos y/o sistemas de participacinredunda en un mayor conocimiento de las polticas pblicas por

parte de los ciudadanos, dado que para que estos procesos con

frecuencia generan un incremento de informacin y contraste entre

los agentes implicados, necesario para poder aportar ideas o

propuestas de inters para el proceso.

25.El inters de la utilizacin de las tecnologas de la informacin y lacomunicacin en los procesos participativos probablemente se ha

sobrevalorado. Ciertamente, las TIC se estn utilizando cada vez ms

en los procesos decisorios, sobre todo en la fase de comunicacin de

la propuesta, pero cada vez ms tambin en las fases de elaboracin

de la propuesta (videoreuniones) o en la de decisin (voto remoto).

Pero, aunque las expectativas creadas al respecto son grandes, lo

cierto es que estas tecnologas, an siendo de gran utilidad, tienen

slo un carcter instrumental y casi nunca esencial en los procesos

participativos.

26. Las tecnologas de la informacin y comunicacin pueden ayudarciertamente a una expansin de los agentes intervinientes a

diferentes niveles en la administracin pblica, y a una mayor y

mejor comunicacin entre ellos, pero en ningn caso son un

elemento esencial. Su incidencia fundamental radica en la reduccin

de costes de desplazamiento de personas. Gracias a ellas la

informacin puede transmitirse de un lugar a otro con ms facilidad

o es posible de alguna forma la celebracin de reuniones a distancia.

Inciden, por lo tanto, en la reduccin de los costes de los procesos

participativos, tanto para el ente local como para el ciudadano. Y

esto, por supuesto, es importante, pero no esencial.


15/17




Esto es ms claro an en el mbito local especialmente en laspequeas entidades locales- que en los mbitos regionales o

nacionales. Las indicadas reducciones de gastos de desplazamiento

son, lgicamente, sustancialmente inferiores en el mbito local.

Las TICs pueden ser inters a efectos de la transmisin de

informacin, o incluso en ciertos procesos decisorios, pero de menor

inters en las fases de debate y elaboracin de propuestas.

Junto a la escasa reduccin de los gastos de desplazamiento, hay que

tener en cuenta que la fase de debate requiere tejer unas relaciones

de confianza entre opiniones diferentes que son mucho ms fciles

de alcanzar mediante el contacto directo. Si este trato directo se

sustituye por otras formas de comunicacin, ser ciertamente ms

difcil establecer esta relacin de confianza.

27.Finalmente, uno de los mbitos de especial relevancia para impulsarla participacin ciudadana en la actividad de los entes locales es el

de los servicios pblicos locales.

Junto a los procedimientos administrativos tradicionales de

informacin o consulta en el mbito de la gestin de los servicios

locales, de carcter fundamentalmente reactivo con respecto a

decisiones ya adoptadas por la Administracin, los organismos

pblicos van impulsando de forma creciente otras lneas de

actuacin ms novedosas como son:

aprovechamiento de las tecnologas de la informacin y

comunicacin, a las que ya hemos aludido.


16/17




consideracin del usuario de servicios pblicos como un clientecuya relacin debe gestionarse con criterios de anticipacin,

calidad y eficiencia.

profundizar en los mtodos de democracia directa, dando

capacidad de decisin a los usuarios en determinados mbitos

gestin de presupuestos participativos en este mbito de los

servicios municipales.

impulsar el asociacionismo de los usuarios de servicios pblicos

como mtodo activo de participacin de los mismos. Las

entidades locales deberan tambin colaborar sistemticamente

con las asociaciones de usuarios para difundir buenas prcticas

participativas y disear y mejorar las existentes.

Finalmente, un instrumento clave para impulsar la participacin de

los usuarios en la gestin de los servicios pblicos locales es, sin

duda, la adopcin de decisiones de impulso de la mutualizacin /

cooperativizacin total o parcial de la gestin de determinados

servicios.

28.Por ltimo, la gestin pblica en el impulso de nuevos modelos departicipacin en el mbito local debe ser prudente. El propiocarcter novedoso de estos procesos, su escasa experimentacin

prctica, su trascendencia en los modelos de gestin pblica y su

repercusin en la imagen de los gestores locales ante los ciudadanos

obligan a extremar las cautelas en el diseo, puesta en marcha,

desarrollo y ejecucin de los mismos.


17/17



17EKAI CenterGoiru 1 A2, 20500 Mondragn (Spain)Tel: +34 943 250104 e mail: info@ekaicenter eu www ekaicenter eu

Todo ello requiere de las autoridades locales, a la vez, una actitudpositiva y proactiva cara al impulso de estos nuevos modelos de

gestin, un mximo esfuerzo de gestin cara al seguimiento y

atencin al desarrollo de los procesos y una mxima atencin a los

riesgos y oportunidades que se vayan detectando a lo largo de los

mismos.

PROCESOS PARTICIPATIVOS A NIVEL LOCAL - LOCAL PARTICIPATORY PROCESSES (spanish) - PARTE-HARTZE...

Documents

Transcript of PROCESOS PARTICIPATIVOS A NIVEL LOCAL - LOCAL PARTICIPATORY PROCESSES (spanish) - PARTE-HARTZE...