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RECOMENDACIN 04/2011

A fin de dar cumplimiento a lo establecido en los artculos 1 y 25 de la Ley Orgnica de esta

Procuradura, as como a lo dispuesto en los preceptos 59, fraccin XI tercer prrafo, 61, 62 y 63 de

los Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la misma, a

continuacin se emite un extracto de la Recomendacin 04/2011, dictada por esta Procuradura

en el expediente 280-I-QR-101/2011.

EXTRACTO

El 14 de octubre de 2011, el representante legal de una sociedad cooperativa de ahorro y crdito

popular promovi QUEJA ante esta Procuradura por la negativa de condonacin de las multas

impuestas por concepto de incumplimiento a la declaracin informativa mensual respecto del

impuesto a los depsitos en efectivo, de julio a diciembre de 2008 y de julio a diciembre de 2009, y

las declaraciones anales de 2008 y 2009, por parte de la Administracin Local de Recaudacin de

Quertaro del Servicio de Administracin Tributaria (SAT).

Las autoridades responsables, al rendir su informe, argumentaron la improcedencia de la queja,

sealando medularmente que en trminos de lo dispuesto en los artculos 18 de la Ley Orgnica

de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente y 59 de los Lineamientos que Regulan elEjercicio de las Atribuciones Sustantivas de esta Procuradura, su presentacin fue extempornea.

Asimismo, manifestaron que la queja resultaba improcedente en virtud de que exista Cosa

Juzgada, ya que la primera negativa de condonacin haba sido materia de juicio de amparo.

Finalmente, invoc el sobreseimiento de la presente queja, en trminos del artculo 58, fraccin I,

de los Lineamientos que Regulan el Ejercicio de las Atribuciones Sustantivas de esta Procuradura,

argumentando que la resolucin materia de la queja constituye un acto consumado y por lo tanto

irreparable, pues ya no existe a la vida jurdica.

Ahora bien, esta Procuradura advirti que la nica motivacin que las autoridades emplearon

para negar la condonacin fue que:

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De la interpretacin armnica y relacionada de los artculos transcritos, se desprende en primer

lugar que; es facultad de los contribuyentes autodeterminar sus crditos fiscales; como tambin

los es para Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la condonacin de las multas por infraccin a

las disposiciones fiscales, para lo cual, apreciar las circunstancias del caso y los motivos que tuvo

la autoridad que impuso la sancin y, solo proceder la condonacin, de aquellas que hubieren

quedado firmes, siempre que un acto administrativo conexo, no sea materia de impugnacinrespecto de las multas determinadas por el propio contribuyente. Adems de que se tendr por

consentida la infraccin o en su caso, la resolucin que determine las contribuciones cuando el

contribuyente solicite la reduccin de multa. Luego entonces, el sistema tributario mexicano,

contempla dos formas para hacer efectivos los crditos fiscales; una como resultado del uso de

revisin y comprobacin y la segunda con motivo de la autodeterminacin de las obligaciones

fiscales del contribuyente. ()III. En virtud de lo anterior y toda vez que la multa no es una multa

autoimpuesta y es facultad discrecional de esta autoridad una vez analizada la circunstancias del

caso y, los motivos que tuvo la autoridad que impuso la sancin, y con fundamento en el Artculo

39, Primer Prrafo, 70, 70 A, 74 y 75 del Cdigo Fiscal de la federacin.

() Primero: Se niega la condonacin.

Del informe rendido por la autoridad se advierte que no analiz y valor correctamente las

circunstancias del caso, es decir, las caractersticas particulares del contribuyente como lo dispone

el artculo 74 del Cdigo Fiscal de la Federacin, por lo que esta Procuradura de la Defensa del

Contribuyente, con fecha 7 de diciembre de 2011 emiti la Recomendacin 04/2011 a la Lic. Ma.

Flix Hernndez Nez, Administradora Local de Recaudacin de Quertaro del SAT, por estimar

que la motivacin sealada por la autoridad es exigua, pues se centra en argumentar que no

procede la condonacin de las multas determinadas a cargo de la contribuyente, por derivar de

una sancin impuesta con motivo del incumplimiento a las disposiciones fiscales, pero sin analizar

la situacin particular de la contribuyente, pues solo aport como fundamento argumentos

genricos que lo mismo se aplican a un caso que a otro, ya que sostuvo que esas multas no son

autoimpuestas, por lo que no son susceptibles de condonacin pues corresponden a

incumplimientos de obligaciones fiscales.

Lo anterior es as, pues es evidente que an y cuando la autoridad manifiesta haber valorado la

situacin concreta de la contribuyente no demuestra que haya examinado, o atendido las

circunstancias y caractersticas especficas del caso manifestados por la contribuyente; en

concreto, que su objeto social es el de ofrecer y brindar el servicio de ahorro y crdito a sus

integrantes que en gran mayora es gente dedicada a la agricultura; que los requisitos electrnicos

y digitales (IP) necesarios para la instalacin del programa por el cual se enviara la informacin

correspondiente representan un alto costo mensual; que no recibi en ese momento el apoyo

necesario por parte de la oficina regional en Quertaro del SAT para el entero del impuesto a

travs de las declaraciones, ni tampoco fue proporcionado por la Institucin Bancaria; que su

pretensin jams fue incumplir, sino demostrar que se encontr impedida por falta de orientacin

y medios adecuados para enfrentar esa carga tributaria, obligacin que posteriormente fue

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cumplida por el contribuyente; situaciones jams fueron controvertidas o puestas en duda por las

autoridades.

Se transcribe a continuacin el principal resolutivo de la Recomendacin 4/2011, la cual en

ninguna parte ordena a la autoridad hacendaria a llevar a cabo una accin en especfico:

TERCERA.- Se emite a la LICENCIADA MA. FELIX HERNNDEZ NUEZ, ADMINISTRADORA LOCAL

DE RECAUDACIN DE QUERTARO DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA, la

RECOMENDACIN consistente en la adopcin de la siguiente medida correctiva:

Que se realice una ponderacin de los derechos fundamentales de la contribuyente y a fin de que

se generare el mayor beneficio y evitar una afectacin mayor dadas las caractersticas y el fin

social que persigue la contribuyente, SE CONDONEN las multas controladas con los nmeros ()

con fundamento en el artculo 74 del Cdigo Fiscal de la Federacin.

La Recomendacin anterior NO FUE ACEPTADA por la Lic. Ma. Flix Hernndez Nez,

Administradora Local de Recaudacin de Quertaro del SAT, pues a travs del oficio 400-67-00-01-01-2011-10327 manifest en lo que interesa lo siguiente:

" Esta Autoridad considera no admitir la recomendacin () en virtud de que esa H. Procuradura

desestim las causales de improcedencia hechas valer en el informe contenido en el oficio nmero

400-67-00-01-01-2011-09007, de fecha 26 de octubre de 2011, bajo el argumento de que si el acto

reclamado esta consentido para efectos procesales o fue materia de un medio de defensa ya

concluido, ello resulta intrascendente puesto que la finalidad que persigue el procedimiento de

queja es la salvaguarda de los derechos de los contribuyentes as como recibir justicia en materia

federal, pasando por alto que los artculos antes invocados sealan expresamente la

improcedencia de una queja cuando se est en presencia de actos consentidos, estemos ante la

figura de cosa juzgada o bien, exista un cambio de situacin jurdica del acto que se reclama.

()

Efectivamente, esa H. Procuradura no debe pasar por alto que es su propio marco normativo el

que seala la supletoriedad de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativa as

como del Cdigo Fiscal de la Federacin e incluso, la fraccin III del artculo 58 de los Lineamientos

antes invocados, seala expresamente que una Queja es improcedente cuando se actualice alguna

causal que de acuerdo con las normas sustantivas o de procedimiento aplicables, impidan la

tramitacin del procedimiento, como lo es en el caso concreto la figura de actos consentidos

prevista en el artculo 8, fraccin III de la Ley Federal de Procedimiento ContenciosoAdministrativo, la figura de cosa juzgada prevista en el referido artculo 8, fraccin VIII as como la

improcedencia por inexistencia del acto reclamado que prev la fraccin XI del artculo 8 en cita.

En ese tenor, es claro que la recomendacin cuyo informe se rinde no se acepta ante la notoria

improcedencia de la queja interpuesta, ya que no obstante de tratarse de un acto consentido, el

acto reclamado ya haba sido materia de un medio de defensa diverso en el cual se declar su

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inexistencia de ah que sea evidente la violacin de los artculo invocados y en consecuencia se

revoque la recomendacin de mrito.

()

En esa tesitura, no admite la recomendacin de mrito en virtud de que esa H. Procuradura no

analiz debidamente la primera causal de improcedencia hecha valer a travs del informe

contenido en el oficio nmero 400-67-00-01-01-2011-09007, de fecha 26 de octubre de 2011 ya

que de haber analizado correctamente dicha causal, hubiera concluido la improcedencia de la

presente queja.

Se dice lo anterior pues en la especie, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el

artculo 56 (sic), 58 fraccin II y III y 59, fraccin I de los Lineamientos que regulan el ejercicio de

las atribuciones sustantivas de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente, as como el

artculo 18 primer prrafo de la Ley Orgnica de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente

en relacin con el artculo 8, fraccin III y 9, fraccin II de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo, en virtud de que la presentacin de la queja se promovi en formaextempornea, ya que del 21 de diciembre de 2010, fecha en que fue notificada la resolucin

recada a la solicitud de condonacin a aquella en que se present la presente queja transcurri en

exceso el plazo de 15 das que seala el numeral en cita.

()

En ese mismo sentido no se acepta la recomendacin efectuada por esa H. Procuradura () ya

que se actualiza la figura de la cosa juzgada cuestin que no fue debidamente analizada ya que en

el informe respectivo se manifest a esa H. Procuradura que se actualizaba una causal de

improcedencia relativas a que el acto consistente en el oficio () del 16 de noviembre de 2010,

constitua cosa juzgada al haberse ventilado su legalidad en el Juicio de Amparo Indirecto (),

radicado en el Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Quertaro.

()

No es bice a lo anterior el hecho de que esa H. Procuradura invoque el contenido del artculo 1

de la Constitucin Federal y seale que las normas debern interpretarse en la forma ms

favorable a la persona para lograr su proteccin ms amplia, puesto que de la simple lectura que

se realice del contenido de dicho dispositivo legal claramente se desprende que el principio que

recoge, refiere y se limita exclusivamente a aquellas normas relativas a los derechos humanos,

cuando en el caso concreto evidentemente no estamos en presencia de una supuesta violacin alos derechos humanos del contribuyente pues de ser as entonces esa Procuradura debi remitir a

la Comisin Nacional de los Derechos Humanos la presente queja, que es de acuerdo a lo

establecido en la Ley que rige a dicha Comisin, el organismo competente para el anlisis de

aquellas quejas de esa naturaleza.

()

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Ciertamente, no se acepta la recomendacin en comento, pues en la misma se pierde de vista que

si bien es cierto, esa Procuradura, es un organismo pblico descentralizado, no sectorizado con

personalidad jurdica y patrimonios propios, con autonoma tcnica, funcional y de gestin y si

bien tiene la facultad de emitir una recomendacin que ser pblica, de ninguna manera tendr el

carcter de imperativo para anular, modificar o dejar sin efectos las resoluciones o actos de

autoridad motivo de la queja que se hubiera presentado, esto, en trminos de lo dispuesto en elartculo 25 primer prrafo de la Ley Orgnica de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente.

()

En ese tenor, no se acepta la recomendacin de fecha 07 de diciembre de 2011, puesto que esta

Unidad Administrativa se encuentra imposibilitada para condonar unas multas respecto a actos

inexistentes debido al cambio de situacin jurdica, es decir, si la referida resolucin () del 16 de

noviembre de 2010, ya no existe al haberse emitido una nueva () de fecha 02 de marzo de 2011,

a la fecha en que presente su queja ha cambiado la situacin jurdica de la hoy quejosa ya que

desde el momento en que el Segundo Juzgado de Distrito del Estado de Quertaro concedi el

Amparo y Proteccin de la Justicia Federal en cumplimiento a la sentencia del citado Amparo

Indirecto 34/2011-2 referido, ya se emiti una resolucin definitiva () recada a la solicitud de

condonacin, por lo que, resulta claro que el oficio () del 16 de noviembre de 2010 por medio del

cual se neg la solicitud de condonacin, constituye un acto irreparablemente consumado,

respecto de cuya debida fundamentacin y motivacin, esa H. Procuradura no debi

pronunciarse, pues al hacerlo afecta la nueva situacin jurdica, esto es, la resolucin emitida en

dicho procedimiento.

()se advierte que las recomendaciones emitidas por esa H. Procuradura sern pblicas y no

tendr carcter imperativo para la autoridad o servidor pblico a los cuales se dirija y en

consecuencia, no podr por s misma anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos

contra los cuales se hubiese presentado la queja o reclamacin.

() resulta claro que esta Administracin Local de Recaudacin de Quertaro, se encuentra

imposibilitada a cumplir en sus trminos, la recomendacin de condonar las multas controladas

con los nmeros de crditos (), respectivamente, toda vez que ello implica, anular y modificar la

resolucin () a travs de la cual se neg la condonacin solicitada por la hoy quejosa respecto de

los crditos fiscales referidos, en trminos de lo dispuesto en el artculo 74 del Cdigo Fiscal de la

Federacin.

()se concluye que la recomendacin que por medio del presente oficio (sic) no se acepta, pues sibien es cierto que esa H. Procuradura no tiene facultades imperativas para declarar la existencia

de un derecho subjetivo de los particulares y condenar a las autoridades a restituirlo, tambin lo

es que para que la Procuradura de la Defensa del Contribuyente, pueda en todo caso declarar la

existencia del derecho subjetivo alegado por el quejoso, como lo es que se le condonen las multas

correspondientes, lo cierto es que debe necesariamente CONSTATAR EL DERECHO DEL

PARTICULAR situacin que en el caso concreto jams ocurri, de ah que no se acepte la

recomendacin de fecha 07 de diciembre de 2011.

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()

No se acepta la recomendacin de fecha 07 de diciembre de 2011, toda vez que en todo caso el

acto reclamado si se encuentra lo suficientemente motivado contrario a lo sealado por la

empresa quejosa ()

De lo citado se desprende que, como fundamento para no aceptar la Recomendacin la Lic. Ma.

Flix Hernndez Nez, Administradora Local de Recaudacin de Quertaro del SAT,manifiesta

que se encuentra imposibilitada para aceptarla, en virtud de la improcedencia de la queja que nos

ocupa, argumentando que la resolucin, cuya legalidad se analiza, constituye un acto consentido,

inexistente y adems ubicado en la figura de la Cosa Juzgada, valoracin que resulta del todo

errnea, en virtud de que la supletoriedad que invoca de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo, en especfico de su artculo 8, fracciones IV, VIII y XI, es inexacta, pues

las leyes propias del procedimiento de quejas y reclamaciones ante esta Procuradura de la

Defensa del Contribuyente establecen lo referido a la procedencia en cuanto a materia,

competencia y trminos de interposicin, as como la improcedencia de la queja, no siendo

aplicable ordenamiento ajeno a la materia, pues su aplicacin es nicamente supletoria mxime

que el artculo 3 de los Lineamientos que Regulan el Ejercicio de las Atribuciones Sustantivas de

esta Procuradura, establecen como normas supletorias, nicamente el Cdigo Fiscal de la

Federacin y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Discute tambin la procedencia de la queja, mediante el argumento de que la misma fue

promovida de manera extempornea, sin embargo, es preciso sealar que el artculo 18 de la Ley

Orgnica de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente, establece que la oportunidad para

interponer la queja lo es en cualquier momento independientemente de los plazos que para la

impugnacin de los actos dispongan las leyes respectivas, salvo que el acto que someta a

conocimiento de la Procuradura vaya a ser objeto de defensa contenciosa a travs del rea de

Representacin Legal y Defensa de este mismo Organismo, nica excepcin que establece el

dispositivo en cita, por lo que de ninguna manera pudiera interpretarse que se debe coartar el

derecho a los contribuyentes para su interposicin por el hecho de que haya agotado previamente

algn medio de defensa.

Sostiene la autoridad, que la Recomendacin de esta Procuradura no puede ser imperativa, sin

embargo la Recomendacin que nos ocupa en ningn momento determina ni ordena a la

autoridad hacendaria actuar en un sentido especfico de manera vinculatoria o exigente, sino que

le recomienda corregir su acto por considerarlo violatorio de los derechos del contribuyente, a fin

de evitar conductas similares en lo sucesivo que transgredan sus derechos, objeto que esalcanzado a travs de la publicidad que se hace de las Recomendaciones.

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En el mismo sentido, resulta infundado lo sostenido por la autoridad hacendaria cuando seala

que acatar la Recomendacin implicara vulnerar la definitividad de sus actos, toda vez que las

Recomendaciones emitidas por esta Procuradura de ninguna manera revocan, modifican o

nulifican, los actos de las autoridades fiscales, stas solamente sugieren a la autoridad hacendaria

modificar su proceder mediante la emisin de un nuevo acto que garantice el respeto y

reconocimiento irrestricto de los derechos tributarios y ms de los derechos humanosfundamentales.

Por lo que hace a la letrista interpretacin que la autoridad elabora en cuanto a la aplicacin,

exgesis y defensa de los derechos fundamentales en materia tributaria, argumentando que no

son previstos de esa manera en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y que el

artculo 1 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se refiere exclusivamente a

aquellas normas relativas a los derechos humanos, pertinente es sealar que es equvoca su

apreciacin, pues la interpretacin de las mximas fundamentales inherentes a la persona es

progresiva, jams limitativa, por lo que la defensa de los derechos humanos implica tambin la

proteccin de los derechos de los contribuyentes frente a la actuacin del Estado en ejercicio desu potestad tributaria, mxime que la Convencin Interamericana de Derechos Humanos, Pacto de

San Jos, explcitamente en su artculo 8, consagra la proteccin de garantas de defensa en

materia tributaria.

Asimismo, resulta relevante destacar que los derechos humanos o fundamentales no son

postulados abstractos o aislados, sino que permean todo el orden jurdico, sobretodo en relacin

con todos los vnculos que se establecen en el Estado de derecho entre los entes pblicos y los

gobernados. Como se coment en el prrafo previo, la potestad tributaria del Estado constituye

precisamente un poder pblico por antonomasia ya que los tributos o impuestos y las relaciones

jurdicas que de los mismos se derivan sujetan a los ciudadanos con todo su imperio, siendo los

derechos fundamentales el escudo protector del ciudadano frente a dicha potestad.

Con apoyo en lo anterior y en aplicacin de la interpretacin pro-homine que consagra el artculo

1 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la facultad discrecional de

condonar multas impuestas a los contribuyentes por cualquier infraccin a las disposiciones

fiscales deber aplicarse en el sentido ms favorable, tomando en cuenta la situacin real y

concreta, que abraque las condiciones humanas, sociales y econmicas en que se encuentran los

contribuyentes as como la gravedad o levedad de los motivos que originaron la infraccin,

utilizando el juicio de ponderacin que atienda siempre al inters que genere un mayor beneficio y

buscando la proteccin ms amplia del contribuyente, situacin que no aconteci en el presente

caso, por las razones que han quedado expuestas.

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Resulta pertinente comentar que si bien, la resolucin por la que se neg a la quejosa la solicitud

de condonacin fue emitida en cumplimiento de una ejecutoria de amparo, lo cierto es que dicha

ejecutoria concedi la proteccin constitucional precisamente porque la primera negativa de

condonacin no estaba motivada adecuadamente, lo que mandataba la emisin de un nuevo acto.

Sin embargo, qued manifiesto que, en ningn momento ni en documento alguno, las autoridades

tributarias han tenido el cuidado de referirse a las circunstancias especficas del contribuyente,demostrando con ello un actuar mecnico, general, deshumanizado; en otras palabras, el

postulado subyacente es que la persona y sus derechos son previos al Estado y sus potestades y no

al contrario, lo que precisamente constituye la esencia de los derechos humanos con la proteccin

ampliada mandatada por el nuevo texto constitucional.

En ese tenor, al advertir que las autoridades fiscales cuentan con la facultad discrecional de

condonar multas por infracciones a las disposiciones fiscales, no es suficiente sealar que la multa

en concreto no es susceptible de condonacin por tratarse de una multa impuesta por

incumplimiento, pues todas las multas derivan del incumplimiento de disposiciones generales.

As, esta Procuradura de la Defensa del Contribuyente pondera la exigencia de que todas las

autoridades fiscales federales, como es el caso de las que pertenecen al Servicio de Administracin

Tributaria, como la Lic. Ma. Flix Hernndez Nez, Administradora Local de Recaudacin de

Quertaro exhortada, acaten el nuevo texto del artculo 1 Constitucional que entr en vigor el 11

de junio de 2011, que en sus prrafos primero, segundo y tercero establece:

Artculo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarn de los derechos

humanos reconocidos en esta Constitucin y en los tratados internacionales de los que el Estado

Mexicano sea parte, as como de las garantas para su proteccin, cuyo ejercicio no podr

restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitucin

establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarn de conformidad con esta

Constitucin y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las

personas la proteccin ms amplia.

Todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen la obligacin de promover,

respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de

universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deber

prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los trminos

que establezca la ley.

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Mximas constitucionales que ya fueron interpretadas por nuestra Suprema Corte de Justicia de la

Nacin al resolver, entre otros, el asunto Varios 912/2010 (caso Rosendo Radilla), estableciendo

que todas las autoridades del pas que no ejerzan funciones jurisdiccionales deben interpretar los

derechos humanos de la manera que ms favorezca a la persona, sin que estn por ello facultadas

para declarar la invalidez de las normas o para desaplicarlas en los casos concretos.

Esto es, dentro del mbito de sus competencias, tienen la obligacin de aplicar las normas

correspondientes haciendo la interpretacin ms favorable a la persona para lograr su proteccin

ms amplia, situacin que a consideracin de esta Procuradura no sucedi en la especie.

Consecuentemente, dado que la LIC. MA. FELIX HERNNDEZ NEZ, ADMINISTRADORA LOCAL DE

RECAUDACIN DE QUERTARO, NO ACEPT LA RECOMENDACIN 04/2011 PARA RESTITUIR A LA

QUEJOSA EN EL GOCE DE SUS DERECHOS TRIBUTARIOS FUNDAMENTALES, de conformidad con lo

dispuesto por los artculos 25 de la Ley Orgnica de la Procuradura de la Defensa del

Contribuyente y 61 al 63 de los Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones

sustantivas de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente, SE HACE PBLICA DICHA

RECOMENDACIN A TRAVS DE LA DIFUSIN DEL PRESENTE.

En atencin a la trascendencia de la presente Recomendacin, notifquese para su conocimiento al

Jefe del Servicio de Administracin Tributara, Lic. Alfredo Gutirrez Ortiz Mena.

LA PROCURADORA DE LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE LIC. DIANA ROSALA BERNAL LADRN DE

GUEVARA. RBRICA

Nuevo Len No. 250, Piso 11, Col. Hipodromo Condesa, Delegacin Cuauhtmoc, C.P. 6100,

Mxico, D.F..- Tel. 26 36 36 60