Programa de fortalecimiento Planificacion... · gobierno y sus vínculos con los procesos de...

Flavio Carucci

Programa de fortalecimientotécnico de los Consejos Localesde Planificación Pública (CLPP)

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Coordinación del proyecto: Ángela BarriosAsistencia a la coordinación: Mirtha ArmasAsesor en estrategias de aprendizaje: Yván Pineda

Tecnología de textos, diseño gráfico e ilustraciones: TECADI

FUNDACIÓN ESCUELA DE GERENCIA SOCIAL© EDICIONES FEGSDepósito legal: If75020053002048ISBN: 980-6424-51-4Caracas, VenezuelaJulio, 2005

Dirección: FUNDACIÓN ESCUELA DE GERENCIA SOCIALAv. Alfredo Jahn con 5 ta. Transversal,Los Palos Grandes, Caracas.

Teléfonos: (58-212) 286.28.31/286.32.05/286.25.51Fax: (58-212) 286.18.33

http://www.gerenciasocial.org.veE-mail:infofegs@gerenciasocia l.org.ve

http://www.gerenciasocial.org.ve

E-mail:[email protected]

Flavio Carucci

Programa de fortalecimientotécnico de los Consejos Localesde Planificación Pública (CLPP)

DIRECTORIO FEGS

Raúl PachecoPresidente (E)

Enrique RodríguezDirector Ejecutivo

Lourdes SánchezDirectora de Docencia

Cristóbal Alva RamírezDirector del Centro de Información y Documentación

Vanessa ParilliDirectora de Investigación y Asistencia Técnica

Dariné Ruiz CarrilloDirectora de Relaciones Institucionales

Celsa BrachoDirectora de Administración y Servicios (E)

AUTOR: Flavio Carucci

Coordinación del proyecto: Angela BarriosAsistencia a la coordinación: Mirtha ArmasAsesor en estrategias de aprendizaje: Yván Pineda

Tecnología de textos, diseño gráfico e ilustraciones: TECADI

FUNDACIÓN

ESCUELA DE GERENCIA SOCIALMINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO

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Participación Ciudadana en el marco de la normativa jurídica vigenteDavid E. Monroy

Liderazgo fac ilitador de procesos comunitariosMirian CastilloGladys Yamelicse Quintero

Fundamentos de los Consejos Locales de Planificac ión PúblicaEfrén Calderón

Herramientas de Partic ipación Ciudadana y Contraloría SocialJulio Fermín

Princ ipios y metodologías para las elecc iones de los representantes de lacomunidad organizadaFélix Velásquez

Desarrollo munic ipalKatiuska Torres

Solución de conflic tos en el ámbito de los CLPPFrancisco Rodríguez

7 Constituc ión y Funcionamiento de las Salas Técnicas

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Planificacion Municipal del Desarrollo

Programa de fortalecimientotécnico de los CLPP

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Planificac ión munic ipal del desarrolloFlavio Carucci

Diagnóstico social partic ipativoLeonel Sánchez

Guía de proyectos local o comunitarioJosé Luis Bernardo

Comunicación de políticas públicasYván Zambrano

Movilizac ión de recursos para el desarrollo local y munic ipalRodrigo Peraza

Las políticas sociales locales desde el Enfoque de Promoción de la Calidad de VidaYolanda D'elia10

Economía SocialEvelio ArmasArmando Mura

17Comunicación comunitaria y partic ipación protagónicaMaurice BrunnerCristóbal Alva

9Información social localAndrea Pereira

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Módulos

FUNDACIÓN


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Estimado(a) Lector(a)

Bienvenido(a) a una nueva experiencia de aprendizaje.

En este módulo revisaremos nuestros conocimientos y experiencias previasen planificación, entendida ésta como una herramienta para mejorar lacalidad, oportunidad y pertinencia de las decisiones que tomamos, tantoindividual como colectivamente, para benefic iar nuestro entorno y, porsupuesto, nuestra calidad de vida.

Ampliaremos también nuestra comprensión de algunos princ ipios que rigenla práctica del gobierno, de la planificación y de la formulación de políticaspúblicas como elementos estrechamente vinculados entre sí. Veremoscomo estos princ ipios se aplican al desarrollo de nuestras localidades y co-mo, todos y todas, tenemos la obligación y la posibilidad de participar en él.

Trataremos, de una manera sencilla, de desarrollar un conjunto de orientac io-nes teóricas, metodológicas e instrumentales, de utilidad en la planificac ióndel desarrollo local. Ciertamente, nuestras realidades locales son cada vezmás complejas y sería absurdo ignorar su diversidad y heterogeneidad, porlo que sería una pretensión inviable elaborar un recetario de cómo planificar-las. Tocará a ustedes, estimados(as) lectores(as), adaptar los princ ipiosorientadores que aquí les brindamos a las necesidades y particularidadesde sus realidades concretas.



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FUNDACIÓN


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El módulo está constituido por c inco grandes temas, vinculados entre sí:

Tema 1: Políticas, planificac ión y gobierno.

Aborda los conceptos de gobierno, políticas públicas y planificac ión comoaspectos indivisibles de un mismo proceso. Rescata la planificac ión comoherramienta de gobierno destinada, en última instancia, a mejorar la calidady pertinencia de las políticas, planes, proyectos y servic ios dirigidos a soluc io-nar problemas o satisfacer necesidades colectivas. Rompe con la visióntradic ional del Gobierno como único planificador y hacedor de políticas,orientando a los(as) lectores(as) hacia un nuevo paradigma de gestión,en el cual todo actor o fuerza social gobierna y planifica: se planifica y segobierna en situaciones de poder compartido.

Tema 2: El modelo de gobierno del Estado: su caracterización en el marcode la Constituc ión y las leyes.

En este tema se abordarán los fundamentos jurídicos que configuran unnuevo paradigma de gestión basado en la profundización del procesode descentralizac ión, la partic ipación y el compromiso ético de mejorar elacceso a y disfrute de derechos constituc ionalmente consagrados.

Tema 3: El enfoque de la planificac ión estratégica partic ipativa y su utilidaden la planificac ión munic ipal del desarrollo.

El tema apunta a la comprensión del desarrollo integral del munic ipiocomo una tarea compleja, en la cual intervienen diversos actores y fuerzassociales, donde el gobierno munic ipal es tan solo uno de ellos. Aborda losrequisitos que debe cumplir un enfoque de planificación para ser útil enla conducción estratégica de dicho desarrollo, y propone el enfoque de



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la planificac ión estratégica partic ipativa como una respuesta metodológicamás idónea. Describe los pasos de la planificac ión de acuerdo con esteenfoque, como preámbulo al tema 5, porque tales pasos se adaptarána las exigencias de una instituc ionalidad emergente que privilegia laparticipación.

Tema 4: Organizando el proceso de planificac ión munic ipal.

Establece pautas y recomendaciones útiles para promover y poner enfuncionamiento el proceso planificac ión munic ipal bajo el enfoquepartic ipativo. Enfatiza la necesidad de organizar la partic ipación comoelemento indispensable en la creación de las condic iones instituc ionalesbásicas para inic iar la planificac ión munic ipal.

Tema 5: Bases metodológicas para la formulación de planes munic ipalesde desarrollo bajo un enfoque participativo.

Describe las diferentes fases actividades que involucra la formulacióndel Plan Munic ipal de Desarrollo, así como las técnicas y herramientasque les sirven de apoyo.

Descripción

FUNDACIÓN


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Objetivos de enseñanza-aprendizaje

Una vez finalizado el módulo los(as) lectores(as) habrán adquirido los conoci-mientos necesarios para:

Comprender y transmitir nociones y princ ipios de la práctica degobierno y sus vínculos con los procesos de planificac ión yformulación de políticas públicas.

Comprender y transmitir nociones y princ ipios de la planificaciónestratégica participativa como herramienta de la política pública,base de un modelo de gobierno basado en la descentralización, lapartic ipación y el logro de objetivos asociados a derechos.

Comprender y transmitir los princ ipales fundamentos normativo-institucionales que sustentan el proceso de planificación, así comola partic ipación en la formación de políticas públicas locales.

Comprender los factores políticos e institucionales que incidenen la viabilidad y sostenibilidad de los procesos de planificac iónparticipativa en una municipalidad.

Partic ipar activa y creativamente en la identificación, diseño yprogramación de las actividades preparatorias del procesode planificac ión partic ipativa a escala local.

Manejar y transmitir conceptos y técnicas para el análisisde problemas en el marco del proceso de planificac ión munic ipal.

Manejar y transmitir conceptos y técnicas para la identificación,evaluación y selección de propuestas destinadas a superar omitigar los problemas.



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FUNDACIÓN


Tema 2- El modelo de gobierno del Estado: su caracterizaciónen el marco de la Constituc ión y las leyes

1.1. ¿Qué es gobernar?. Yo gobierno, tú gobiernas... todosgobernamos

1.2. ¿Qué es planificar?1.3. ¿Qué es una política pública y cuál es su relación

con la planificac ión?

2.1. La Constitución de 1999: ¿una nueva manerade entender y hacer gobierno desde el Estado?

2.2. ¿Qué significado e implicaciones tiene gobernar yplanificar en forma descentralizada y coordinada?

2.3. ¿Qué implicaciones tiene gobernar partic ipativamente?2.4. ¿Qué implicaciones tiene para el proceso de gobierno

el logro de objetivos, asociados con el acceso y/odisfrute de derechos humanos?

2.5. La planificac ión pública como un sistema de relac ionesintergubernamentales e interorganizacionales. CEPCPP y CLPP

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Tema 1- Políticas, planificac ión y gobierno

3.1. Consideraciones previas.3.2. Características que debe asumir la planificac ión

municipal.

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Tema 3- El enfoque de la planificación estratégica participativa ysu utilidad en la planificac ión munic ipal del desarrollo.

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Planificación Municipal del Desarrollo


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5.1. La planificac ión munic ipal bajo el enfoque partic ipativo y susprinc ipales pasos

5.2. El diagnóstico partic ipativo: identificar, priorizar y analizarproblemas en las microlocalidades.

5.3. Elaborando planes en cada microlocalidad: los microplanes5.4. La consolidación de microplanes: el Plan Munic ipal

de Desarrollo

Tema 5- Bases metodológicas para la formulación de planesmunic ipales de desarrollo bajo un enfoque partic ipativo

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Tema 4- Organizando el proceso de planificac ión munic ipal

4. I. ¿Cuáles son las condic iones que deberían crearse parafavorecer la planificac ión munic ipal partic ipativa?

4.2. ¿Quienes deben promover la planificac ión munic ipalparticipativa?

4.3. ¿Cuáles otros actores deberían partic ipar en la planificac iónmunicipal?

4.4. ¿Cuáles son las actividades que involucra la preparación delproceso de planificación municipal bajo un enfoqueparticipativo?

4.5. ¿Cómo podría constituirse un acuerdo político para inic iarun proceso partic ipativo de planificac ión munic ipal?

4.6. Elaborando un plan de trabajo para el arranque del procesopartic ipativo de planificac ión munic ipal.

4.7. ¿En qué consistiría la promoción del proceso partic ipativode planificac ión munic ipal?

4.8. ¿Qué tipo de información se requiere para inic iar un procesopartic ipativo de planificac ión munic ipal?

4.9. ¿Por qué es necesario identificar y delimitarmicrolocalidades?

4.10. ¿Cómo organizar la partic ipación en el proceso deplanificac ión munic ipal?

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Contenido

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Contenido

Anexo 1. Textos de algunos artículos constituc ionales y jurídicosvinculados con la descentralizac ión y coordinación entrepoderes públicos como componentes del modelode gestión pública

Anexo 2. Textos de algunos artículos constituc ionales y jurídicosvinculados con la partic ipación como componentedel modelo de gestión pública

Anexo 3. Textos de algunos artículos constituc ionales y jurídicosasociados con un modelo de gestión pública orientadohacia objetivos asimilados a derechos

Anexos 155

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Referencias

Referenc ias Bibliográficas 177

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FUNDACIÓN


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Estrategias de enseñanza-aprendizaje

Las estrategias de enseñanza-aprendizaje se fundamentarán en el modelode la investigación-acción, el cual privilegia la reflexión sistemáticade los lectores en torno a los conceptos, enfoques, métodos e instrumentosimpartidos, así como la valorac ión de sus experiencias y conocimientossobre los temas tratados, con miras a ampliarlos y recodificarlos de maneraconstructiva, para luego adaptarlos a las particularidades de sus propioscontextos sociales, culturales e instituc ionales.

De ahí que el desarrollo del módulo combinará, de manera equilibrada,desarrollos teórico-conceptuales, reflexiones y ejerc ic ios. Asimismo,se propic iará el registro, sistematización y evaluación permanente tantode los contenidos como del propio proceso pedagógico, elementosindispensables para su propio mejoramiento.



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Evaluación del aprendizaje

En el presente módulo la evaluación se realizará mediante actividadesde autoevaluación y coevaluación, las cuales complementan lasactividades de aprendizaje al propic iar, de manera ordenada, la com-prensión de los conceptos y métodos impartidos.

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Planificaciónmunicipal

del desarrollo

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Tema 1.- Políticas, planificación y gobierno

Tema 5.- Bases metodológicas para la formulaciónde planes municipales de desarrollo bajoun enfoque participativo

Tema 4.- Organizando el proceso de planificaciónmunicipal

Tema 3.- El enfoque de la planificación estratégicaparticipativa y su utilidad en la planificaciónmunicipal del desarrollo

Tema 2.- El modelo de gobierno del Estado:su caracterización en el marcode la constitución y las leyes

FUNDACIÓN


Introducción

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Los términos «gobierno», «planificac ión» y «políticas públicas» soncategorías de uso común tanto en la administración pública como en eldebate político cotidiano. Sin embargo, pocas veces nos percatamos de suverdadero significado y, mucho menos, de la relac ión que existe entre esosconceptos.

Durante el desarrollo del presente tema asumiremos la planificac ióncomo instrumento destinado a mejorar la práctica de gobierno, en elmarco de un nuevo paradigma en el cual todo actor o fuerza social gobier-na y planifica.

Una vez finalizado el tema, los(as) lectores(as) estarán en capacidad de:

Comprender el concepto de gobierno y su aplicabilidaden situaciones de poder compartido.

Comprender la planificación como instrumento de gobierno,destinado a mejorar la toma de decisiones.

Comprender la vinculación existente entre la planificac ióny las políticas públicas.

El desarrollo del tema inc luye, como parte de las estrategias de aprendizajey evaluación, actividades de lectura y de reflexión, destinadas a facilitar lacomprensión de los contenidos impartidos.

Objetivosde la planificación



Políticas, planificación y gobierno

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¿Qué y cómo planificamos?

Con frecuencia hablamos de planificar y gobernar; sin embargo enpocas ocasiones nos detenemos a pensar y prec isar:

¿Qué es gobernar?

¿Qué es planificar?

¿Son cercanos estos vocablos a nuestra vida cotidiana?

¿Se planifica en el ámbito familiar, laboral o comunitario?

¿Alguna vez se ha planteado que se pueden establecer vínculos entregobernar-planificar-responsabilidad?

¿Quiénes son los responsables de enfrentar los problemas o atendersus necesidades como ciudadano(a) y las de su comunidad? ¿Seconsidera también responsable?

¿Cree que los responsables de atender las necesidades de la comuni-dad realmente planifican? Y si planifican, ¿cómo lo hacen?

¿Considera usted que participar en el desarrollo de su localidad es underecho? De ser así, ¿quién o qué ampara ese derecho?

Probablemente esta reflexión nos remitirá nuevamente a los voca-blos planificar y gobernar

Actividad de aprendizaje:explorando los saberes previos


FUNDACIÓN



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1.1. ¿Qué es gobernar? Yo gobierno, tú gobiernas... todos gobernamos

El término gobernar se utiliza comúnmente como sinónimo de dirigir,de gestionar. Hace referencia al proceso mediante el cual una persona oun grupo de personas conduce una realidad, una situación, un país, unmunic ipio, una comunidad, o simplemente una organización hacia el logrode determinados propósitos. Se gobierna desde distintos ámbitos y planosde la realidad; desde una organización pública y desde una empresa; desdela Presidencia de la República y desde la dirección de una escuela; desdeun gobierno municipal y desde una asociación de vecinos; desde unacomunidad y desde una familia.

Partiendo de este concepto, gobernar es una capacidad potencial, indi-vidual o colectiva, de todos los hombres y mujeres. A menudo el términogobernar se asocia exclusivamente con el Gobierno o con los Poderes Públi-cos en general; esto es incorrecto: c iertamente el gobierno del Estado y susdistintas instancias también gobiernan, pero no son los únicos que lo hacen.

Como bien escribió en 1987 Carlos Matus, uno de los autores latinoamerica-nos más reconocidos en el tema: «Un sistema social comprende una redde gobiernos c ircunscritos a ámbitos específicos. Las direcc iones de lospartidos políticos, de los sindicatos, de las universidades, de las fuerzas socia-les, de los gremios de empresarios, etc., gobiernan en espacios determina-dos del sistema social y no dependen necesariamente del gobiernodel Estado, aunque éste sea el actor más poderoso».

Ahora bien, gobernar supone realizar diversas tareas; todo aquel quegobierna o dirige está obligado a seleccionar propósitos, es decir, a definircual será el rumbo que le imprimirá a su gestión; también está obligado aidentificar las acciones que deberá emprender para alcanzarlos. Y nosólo esto, sino que muy a menudo deberá buscar la forma de superar losobstáculos que aparecerán en su camino y administrar adecuadamente susrecursos (materiales, morales, etc.) para lograr tales propósitos. En todo caso,el acto de gobierno implica tomar decisiones permanentemente.

Gobernar es dirigira un grupo de personashacia el logrode determinados propósitos

Todos podemos gobernar,no sólo el Gobierno

Gobernar implica tomardecisiones

Gobernar o dirigir es conducir una situación hacia el logrode determinados propósitos, deseables y posibles, mediantela adecuada utilizac ión de los escasos recursos disponibles.Todos y todas, de diferente manera y desde distintos espaciosde actuación, gobernamos.

Ideaclave




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1.2. ¿Qué es planificar?

Ciertamente se puede gobernar bien o mal. Esta afirmación es válida paraquien gobierna un país, un municipio, una gran empresa, una organizacióncaritativa o su propia vida. A veces no definimos con sufic iente c laridadnuestros propósitos, o éstos simplemente se sustentan en una interpretac ióninadecuada de la realidad que pretendemos cambiar.

En otros casos, tomamos decisiones equivocadas que lejos de acercarnosnos alejan de nuestros propósitos; también puede suceder que habiendodefinido las orientac iones con c laridad y habiendo seleccionado adecuada-mente nuestras acciones, subestimamos los recursos requeridos para surealizac ión, o no somos capaces de imaginar con sufic iente antic ipaciónciertos obstáculos en el camino, que a la postre terminan por frustrar nuestrasaspiraciones. Y cuando nuestros actos de gobierno no nos conducen al logrode las metas que nos habíamos fijado, debemos necesariamente admitirque en algo nos equivocamos: no hemos gobernado bien.

Pero, ¿qué distingue un buen gobernante de otro que no lo es,o que no es tan bueno? ¿Por qué algunos son capaces de precisar tanbien sus fines y de alcanzarlos, mientras que otros naufragan en el trayectosin siquiera comprender las razones? La respuesta a estas interrogantes pue-de ser relativamente simple: algunas personas, así como algunas organiza-ciones, dedican más tiempo a reflexionar durante sus actos de gobierno oprocuran disponer de más y mejor información para que esa reflexión seamás productiva y les evite, en la medida de lo posible, tomar decisionesequivocadas, es decir, decisiones que les lleven a resultados indeseados,divorc iados de los propósitos que inic ialmente se habían propuesto alcanzar.

Estas reflexiones, basadas en información, que deben acompañar todoacto de gobierno, forman parte de lo que entenderemos por planificación.Visto así, planificar no es otra cosa que reflexionar antes de actuar. Locontrario de planificar es improvisar, vale decir, tomar decisiones sin pensarpreviamente y, por ende, sin conocer con c laridad las posibles consecuen-c ias que éstas tendrán sobre nuestros propósitos.

Claro, todo gobernante planifica a su manera, pues de una u otra formapiensa antes de actuar. Pero a veces piensa tan poco, o dispone de tanpoca información, que sus actos de gobierno se acercan bastante a laimprovisac ión

Definiciónde objetivos

Definiciónde acciones

La reflexión o el procesarmejor información incide

en el éxito del gobierno

No planificares improvisar


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Esta reflexión, que estamos llamando planificac ión, abarca distintos análisis,estrechamente vinculados a las tareas que debe realizar quien gobierna:

Estudiar bien la realidad que pretende cambiar; definir con c laridadlos cambios deseados.

Explorar distintas alternativas de acción para lograr dichos cambiosy seleccionar las más eficaces y las más viables.

Ejecutar las alternativas seleccionadas y evaluarlas permanentemente, con la finalidad de introducir los cambiosque sean necesarios para alcanzar los propósitos.

Es importante destacar que la planificación, al igual que el acto de gobierno,es un proceso constante, dinámico, reiterativo; no tiene inic io ni fin. Comogobernantes estamos permanentemente tomando decisiones y, por lo tanto,permanentemente pensando, planificando.

Actividad de aprendizaje: yo sí planifico

Usted, como persona, seguramente persigue determinados propósitosen su vida, bien sea en el ámbito social, laboral, familiar, etc. A manerade ejercicio, proceda a:

Enunciar con c laridad algunos de sus propósitos más importantes.

Describir, con el mayor detalle posible, de qué manera planificaría ellogro de tales propósitos.

Tómese unos diez minutos para escribir los resultados de su reflexión; de serposible, intercámbielos con otras personas de su espacio laboral ycomunitario. Comparta sus dudas y conocimientos.

La planificaciónno tiene inicio ni fin

La planificación es el conjunto de análisis que antecede yorienta la toma de decisiones; es un instrumento destinado amejorar las tareas de gobierno en cualquier nivel o planode la realidad desde el cual éstas se practiquen.

Ideaclave




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1.3. ¿Qué es una política pública y cuál es su relación con la planificación?

Todos estamos en capacidad de gobernar en nuestros respectivosespacios de actuación y, en consecuencia, todos estamos en capacidadde planificar o más bien diríamos, en la necesidad de planificar paragobernar adecuadamente.

Ya vimos cómo el acto de gobierno y, por su puesto, la planificación, no selimitan a la esfera de los Poderes Públicos; sin embargo, la planificac ióndesde el gobierno del Estado adquiere especial importancia, ya que susdecisiones pueden afectar en buen grado nuestras vidas, individual ocolectivamente. Y es sobre este actor o fuerza social que haremos énfasisen el presente módulo.

Ciertamente, el gobierno del Estado en ningún momento es una fuerzahomogénea; antes bien, es la resultante de diversas fuerzas, diversasorganizaciones, representadas en distintas instancias de los PoderesPúblicos, y en instituc iones pertenecientes a los distintos niveles de gobierno.

Son en realidad distintas fuerzas sociales gobernando y planificando, amenudo sin la adecuada cohesión entre ellas, pues sus actos de gobiernoestán determinados por intereses, puntos de vista y capacidades distintas.

De la misma manera, las decisiones que se producen desde losPoderes Públicos, y desde el gobierno del Estado en general, tampoco sonindependientes de otras fuerzas sociales; son influenciadas, en mayor omenor medida, por otras fuerzas que representan determinados interesesgrupales o colectivos.

De ahí que ninguna organización o fuerza social, incluyendo las instanciasgubernamentales, por más poder que tengan, pueden gobernar ignorandola existencia de las demás o subestimando sus capacidades. Hacerlosignificaría comprometer seriamente la posibilidad de lograr sus propósitosmás importantes. En la práctica toda fuerza social gobierna bajocondiciones de poder compartido.

Las decisiones que emanan de los poderes públicos pueden asumir diversasformas. Una de esas formas está representada en las políticas públicas. Entérminos generales, podríamos decir que una política pública hace

Importancia desdeel gobierno del Estado

Fuerza heterogénea

Decisionesde independencia

No se puede gobernarignorando a los demás

¿Qué puede entendersecomo política pública?


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referencia a un curso o lineamiento de acción que expresa la intenciónde hacer frente a una o varias necesidades de la sociedad, considera-das como prioritarias; expresa, en buenas cuentas, la voluntad de unao varias instancias del estamento gubernamental de intervenir sobredeterminados aspectos de la realidad económico-social que consideradeben ser modificados.

Así como se gobierna y planifica desde diversos espacios, también existenmuy diversos aspectos y planos de la realidad desde los cuales se elaboranlas políticas públicas. Por ejemplo, se elaboran políticas económicas y,dentro de éstas, políticas fiscales, monetarias, industriales, comerc iales, etc.También se elaboran políticas en el campo de lo que comúnmente conoce-mos como social: políticas educativas, de nutric ión, de seguridad social,culturales, de vivienda, de salud, etc. Por otro lado, las políticas públicastambién se elaboran desde los distintos espacios político-territoriales:las políticas nacionales, estadales y munic ipales.

Las políticas públicas se cruzan unas con otras, este cruce se produce tantoentre políticas públicas pertenecientes a diferentes planos de la realidad(políticas económicas y sociales, por ejemplo), como entre políticas propiasde un mismo plano (educación y salud, por ejemplo). Cada política tieneefectos sobre otras y a su vez es afectada por otras.

Esta característica propia de las políticas públicas hace necesario garanti-zar la coherencia entre las mismas. No pueden elaborarse políticas socia-les ajenas a las políticas económicas ni políticas económicas desvinculadasde las políticas sociales: ambas deben complementarse para contribuireficazmente al desarrollo.

Tampoco es posible, por ejemplo, elaborar una política educativa en formaseparada de la política nutricional y/o de políticas en materia deportiva, puesello significaría ignorar la inc idencia que el estado físico y nutric ional de lapersona tiene sobre su capacidad de aprendizaje. En síntesis, cada políticapública contiene necesariamente aspectos y componentes de las otras.

Las políticas públicas constituyen propuestas de intervención que expresan,como se mencionó anteriormente, la intención de atender determinadosámbitos de la realidad social, de satisfacer necesidades o resolver proble-mas que de ella surjan; su propia elaboración, así como su necesario desa-rrollo en propuestas más concretas que puedan ser ejecutadas y evaluadas,se realizan en el marco del proceso de planificac ión.

Las políticas públicasse elaboran desdedistintos espacios

Se entrecruzanentre sí

Coherencia




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Actividad de aprendizaje: planificando las políticaspúblicas

En función de los conceptos impartidos y discutidos, reflexione durante unosdiez minutos sobre las siguientes interrogantes:

¿Qué es para usted una política pública?.

¿Por qué una política pública debe planificarse?.

¿Qué sucede cuando se planifican políticas sociales sin considerarotros factores (económicos, políticos, culturales, ambientales, etc.)que inc iden en los problemas que las mencionadas políticaspretenden resolver?;

¿Podría ofrecer un ejemplo real, a partir de una política, proyecto oservic io en el cual ha estado directa o indirectamente involucrado(a)?.

Resuma y escriba los resultados de su reflexión y compártalos con otraspersonas de su entorno.

Las políticas públicas hacen referencia a cursos olineamientos de acción que expresan la intención porparte del Estado, o de alguna(s) de sus instancias, de hacerfrente a una o varias necesidades o problemas de lac iudadanía, considerados como prioritarios; la elabora-c ión, ejecución y evaluación de las políticas públicas serealiza en el marco de un proceso de planificación.

Ideaclave

En función de lo antes expresado, la planificación podría definirsetambién como el conjunto de los análisis que orientan y sustentan elproceso de elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas.


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Actividad de evaluación del tema 1

Lea detenidamente la bibliografía sugerida, así como los contenidosdesarrollados en el tema. Luego, revise sus reflexiones elaboradas en lasactividades de aprendizaje. ¿Considera que ha comprendido los contenidosdel tema? En una escala del 1 al 10, ¿qué puntaje se asignaría?

Reúnase con personas de su comunidad. Realice ante ellas una breveexposic ión de lo que aprendió. Pregúnteles si lograron comprender bien suexposición y qué puntaje le asignarían considerando una escala del 1 al 10.

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del desarrollo

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Tema 1.- Políticas, Planificación y gobierno




Tema 2.- El modelo de gobierno del Estado:su caracterizaciòn en el marcode la Constitución y las leyes

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Su caracterización en el marco de la Constituc ión y las leyes

Introducción

La Constituc ión de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes queregulan la gestión pública consagran una nueva manera de gobernar;de la misma forma, suponen una nueva relación entre el Estado y la socie-dad, basada en el principio de la corresponsabilidad, por el cual, los ciuda-danos y ciudadanas deben participar activamente en su propio desarrollo.

En este tema ampliaremos nuestros conocimientos sobre este nuevo modelode gobierno y sus incidencias en la planificación de políticas públicas.


Caracterizar el modelo de gobierno y de planificación propuestospor la Constituc ión y las leyes que rigen el funcionamientode la administrac ión pública.

Comprender la planificación pública como un sistemade relaciones intergubernamentales e interorganizacionales.

Caracterizar el tipo de participación propuesta en el marcodel nuevo modelo de gobierno.

El desarrollo del tema inc luye, como parte de las estrategias de aprendizajey evaluación, la explorac ión de conocimientos y experiencias de los(as)lectores(as), mediante la formulación de preguntas asociadas con loscontenidos impartidos.

Corresponsabilidad entreel Estado y la sociedad

Objetivos



El modelo de gobierno del Estado

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2.1. La Constitución de 1999: ¿una nueva manera de entender y hacer gobierno desde el estado?

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, asícomo diversas leyes elaboradas posteriormente, proponen un nuevo modelode gobierno para el ejercicio de la función pública y, por consiguiente, unanueva manera de pensar y hacer políticas públicas.

Entre otras cosas, propone profundizar la descentralización del Estado,abrir nuevos y más ambic iosos espacios para la participación y estable-cer como máximo propósito de la gestión pública, el de garantizar a todala c iudadanía el acceso y pleno ejerc ic io de los derechos humanos,sociales, políticos y económicos.

A partir de la nueva Constituc ión, y desde diferentes instituc iones públicas,se inic ian importantes reflexiones sobre la necesidad de cambiar lamanera tradicional de elaborar y ejecutar las políticas. Estas reflexionesapuntan hacia la necesidad de concebir y ejecutar políticas integrales,descentralizadas y participativas que, bajo el princ ipio de la universalidadcon equidad, contribuyan a concretar un Estado que asegure el derechoa la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a la justicia social, y a laigualdad sin discriminación ni subordinación alguna.

La implementación de esta nueva política pública exige un manejo distintode la complejidad propia de la realidad económico-social, determinada porla coexistencia de múltiples y por demás heterogéneos actores y sujetossociales, con distintos puntos de vista, intereses, propósitos, necesidades ycapacidades.

Este manejo distinto de la complejidad exige necesariamente construir,gradual pero sostenidamente, una nueva institucionalidad, que propicie yfac ilite las relac iones intergubernamentales e interorganizacionales necesa-rias para generar respuestas integrales, viables y sostenibles.

Este soporte instituc ional, que debe servir de base para operacionalizarla política pública, inc luye la creación de mecanismos y prácticasde trabajo que favorezcan la interacción activa y creativa entre los actoresgubernamentales, no gubernamentales y de la sociedad civil en general,para la búsqueda de acuerdos y la materialización de alianzas.

Propósito de la gestiónpública

Concebir y ejecutarnuevas políticas

Implementarla significamanejar complejidad

Construcción de unanueva institucionalidad


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Estos princ ipios y definic iones están contenidos en los desarrollos legislativosque orientan tanto el proceso de formación de políticas públicas, como elfuncionamiento mismo del Estado y sus instituc iones. Consideraremos lossiguientes cuerpos normativos como los más importantes para el desarrollode este tema:

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

La Ley de los Consejos Locales de Planificac ión Pública.

El Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificac ión.

La Ley Orgánica de la Administrac ión Pública.

La Ley de los Consejos Estadales de Planificac ión y Coordinaciónde Políticas Públicas.

En el propio Preámbulo de la Constitución de 1999 se asume, como unode sus máximos propósitos, el de establecer «una sociedad democrática,participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un estadode Justic ia, federal y descentralizado, que consolide los valores de lalibertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, laintegralidad territorial, la convivencia y el imperio de la Ley para éstay las futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, al trabajo, a lacultura, a la educación, a la justicia socia l, y a la igualdad sin discrimi-nación ni subordinación alguna» (subrayado del autor).

Sólo en esta breve c ita podríamos fác ilmente identificar algunos elementosque definen una nueva manera de organizar al Estado, una nueva manerade gestionar las políticas públicas; una nueva manera de entender y hacergobierno y planificac ión desde el Estado.

Esta concepción de la sociedad y del rol del Estado está presente encasi todo el texto constituc ional y, por derivación (ya que se orientaron apartir de éste), en otros cuerpos legislativos e instrumentos creados con lafinalidad de orientar la acc ión pública desde todos sus niveles e instanciasde decisión.

Concentrémonos en las palabras resaltadas: Estado federal y descentraliza-do, bajo el princ ipio de la integralidad territorial; soc iedad partic ipativa y pro-tagónica; sociedad guiada por valores como la libertad y el bien común;


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Cuerpos normativos



Estado garante de derechos, bajo los princ ipios de la universalidady la equidad.

De estos enunciados pudiésemos fác ilmente extraer las característicasbásicas del modelo de gobierno propuesto para el Estado venezolano y,en consecuencia, para las organizaciones de la Administrac ión Pública;en este sentido, el gobierno desde el Estado y, c iertamente la elaboracióny ejecución de las políticas públicas debe asumirse como un proceso:

Descentralizado y coordinado.

Participativo.

Orientado hacia el logro de objetivos, asociados con el acceso y/odisfrute de derechos humanos.

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La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ydemás leyes proponen una nueva manera de gobernar yplanificar, basada en el esfuerzo conjunto y coordinado entrelos distintos niveles de gobierno, en la partic ipación de losdistintos sectores y actores de la vida pública en la tomade decisiones y en el imperativo de garantizar a todos ytodas los ciudadanos y ciudadanas el acceso y disfrutede sus derechos políticos, económicos y sociales.

Ideaclave


Las políticas socialescomo proceso


FUNDACIÓN


2.2. ¿Qué significado e implicaciones tiene gobernar y planificar en forma descentralizada y coordinada?

Descentralizar significa un traspaso efectivo de poder, en el que elgobierno central transfiere recursos y capacidades a los gobiernos estadalesy municipales en función de un determinado esquema de distribuciónde competencias.

El número y complejidad de situaciones insatisfactorias (llámense proble-mas, necesidades insatisfechas, etc.) que el Estado y los órganos de la admi-nistración pública están llamados a resolver o atenuar, exigen la adopciónde un modelo descentralizado de gobierno, donde los distintos problemasy sus distintas dimensiones puedan ser analizados y enfrentados en losespacios que correspondan, es decir, en los espacios donde existan lascompetencias y capacidades para construir respuestas más efic ientes,eficaces y oportunas.

El incremento de la eficac ia y efic iencia del gasto público constituye unode los argumentos más comunes a favor de la descentralizac ión del Estado;este incremento se produce como consecuencia de una mayor proximi-dad entre ciudadanos(as) y gobernantes, entre necesidades y respuestasy, en última instancia, entre quienes financian y los benefic iarios: esto últimoes lo que los economistas denominan el «princ ipio fiscal del benefic io».

En todo caso, la experiencia internacional demuestra con creces quelas respuestas del Estado a las necesidades de la población se hace másefectiva cuando la capacidad de generar soluciones se aproxima al lugardonde se producen los problemas.

En síntesis, la descentralizac ión crea el espacio para planificar políticasmás eficaces y efic ientes, ya que posibilita: un conocimiento más fidedignode problemas y necesidades por parte de quienes toman decisiones; mayorceleridad en la atención de las necesidades y/o enfrentamiento de los pro-blemas; un mayor y mejor control social (o contraloría social) en la ejecuciónde proyectos y/o prestac ión de servic ios sociales (rendic ión y petic ión públi-ca de cuentas); y la concertac ión de esfuerzos y recursos del sector público,privado y de la sociedad c ivil, para formular y ejecutar proyectos y prestarservic ios.

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El modelo de gobierno del estado

La calidad y complejidadde situaciones insatisfechasexige un gobiernodescentralizado

Mayor proximidad a losproblemas causarámayor eficacia




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Sin embargo, la descentralización, por sí sola, no lleva automáticamentea mejoras sustantivas de la política pública. Para que la descentralizac iónse traduzca en políticas más efectivas, es indispensable poner en funciona-miento instancias y mecanismos que privilegien la interacción y concer-tac ión entre las instituc iones públicas, el sector privado, la sociedad c ivilorganizada y la comunidad en general.

En otras palabras, el mejoramiento de la política pública en el contextode un modelo descentralizado de gestión está condicionado, en parte, por lacalidad de las relac iones que logren establecerse entre los actores c lave deldesarrollo. De ahí que la formación de las políticas públicas, debaasumirse como un proceso descentralizado y coordinado.

La coordinación, tanto intergubernamental como interinstituc ional, represen-ta, pues, un factor clave para el éxito de la política descentralizada, ya quemuchos de sus proyectos y servic ios requieren, para ser efectivos, viables ysostenibles, de la intervención simultánea y armónica de organizacionespertenecientes a los tres niveles de gobierno, tanto para su financiamientocomo para su diseño y ejecución.

Como se decía anteriormente, el fundamento jurídico de la adopciónde un modelo descentralizado y coordinado de gobierno reside en laConstituc ión y en otras importantes leyes que rigen el funcionamientodel sector público, como son los casos de la Ley Orgánica de la Administra-c ión Pública y Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificac ión. A ma-nera de ejemplo exponemos algunos de estos artículos en el Anexo N° 1,e invitamos al lector a reflexionar detenidamente sobre ellos.

El proceso de gobierno, así como el de la planificac iónpública, exigen la actuación simultánea y coordinada de los tresniveles de gobierno. Esta vinculac ión no sólo es necesaria paramejorar la fluidez, eficac ia y efic iencia de las políticas, planes yproyectos, sino que es la resultante natural de una organizaciónpolítica fundamentada en la descentralizac ión, donde los distin-tos niveles de gobierno poseen autonomía en sus respectivosámbitos de competencia y donde rigen, como princ ipios defuncionamiento, la corresponsabilidad, la colaboración y lacoordinación que asumen un carácter de obligatorio acata-miento por mandato expreso de la Constituc ión y las leyes.

Ideaclave

Importancia de lasrelacionnes entre los

actores

Coordinaciónintergubernamental

e interinstitucional


FUNDACIÓN



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Actividad de aprendizaje: descentralizar y coordinar

De acuerdo con su experiencia y conocimientos, reflexione duranteunos diez minutos sobre las siguientes interrogantes:

En su localidad, ¿considera que los proyectos, programas o servic iosson producto de un esfuerzo concertado y armónico entre los tresniveles de gobierno? ¿Planifican coordinadamente los tres nivelesde gobierno?

¿Qué ventajas aportaría la coordinación intergubernamentala la atención de necesidades o superación de los problemasen una localidad?

Escriba sus reflexiones en torno a las interrogantes planteadas y discútalascon quienes comparten sus preocupaciones sobre el tema.




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2.3. ¿Qué implicaciones tiene gobernar participativamente?

El modelo de gobierno consagrado en la Constituc ión y las leyes, ademásde ser descentralizado, es partic ipativo; de ahí que la planificación debeposibilitar la participación de actores sociales no gubernamentales,inc luyendo fundamentalmente las organizaciones comunitarias y la c iuda-danía en general.

Son numerosos los artículos constituc ionales que aluden a la partic ipacióncomo pilar del sistema democrático y como elemento central de un nuevomodelo de gobierno. Se habla de «democracia participativa y protagónica»,como también podría hablarse de un modelo de gobierno participativo.

El debate sobre la participación es previo a la Constitución de 1999; seinscribió en el marco de la discusión que sobre el proceso de descentraliza-c ión tuvo lugar, casi simultáneamente, en todos los países de América Latina,durante las décadas de los 80 y 90. Sin embargo, fue ese debate el quemaduró las ideas que en 1999 adquirieron rango constitucional.

Es en el marco constituc ional vigente donde la partic ipación se consagrano sólo como un medio destinado a brindarle eficac ia, efic iencia, legitimi-dad y transparencia a la acción gubernamental, sino como un fin en sí mis-mo al asumir la categoría de derecho, modificando así la tradicionalrelación entre el Estado y la sociedad, y ampliando, conjuntamente conlas enormes posibilidades de articulac ión interinstituc ional que ofrece ladescentralizac ión, el concepto de «lo público» como espacio que posibilitaconcretar esa nueva relac ión.

Sobre este último aspecto, D Elía (2003) destaca como uno de los elementosque definen la actuación del Estado, en el marco de la Constitución vigente,el «rescate de lo público como espacio para el ejerc ic io de una verdaderademocracia, aquélla que se basa en la participación de todos(as) en funcióndel interés de todos (as), haciendo que personas, familias, grupos sociales ycomunidades se conviertan en actores sociales de su propio desarrollo. Lopúblico es ahora el espacio e instrumento de poder conjunto Estado/sociedad, dejando de ser exc lusivo de ámbitos de gobierno o de sus pues-tos de decisión. La función pública tendrá como objetivo hacer uso de losmedios del Estado para garantizar que todos(as) lleguen a alcanzar unaplena calidad de vida de acuerdo con objetivos de universalidad, democra-c ia y justic ia social».

Participación, pilardel sistema democrático

La participacióncomo un derecho

El rescatede lo público


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La Constitución, sin duda alguna, ofrece una nueva concepción del Estado,del Gobierno, del sector privado y del c iudadano, como protagonistas todosen la generación de bienestar y en la promoción de mayores niveles de ca-lidad de vida. Esta concepción supone romper el esquema tradicionalde relaciones entre esos actores, basado en el paternalismo y en el c lien-telismo, en los cuales, la dependencia del sector privado, ciudadano y so-c iedad c ivil en general del binomio Estado-Gobierno es más que evidente.

Se estaría apuntando hacia la construcción de un Estado eficaz y eficiente,con disposic ión y capacidad para gobernar bajo esquemas de podercompartido con otros actores, donde éstos puedan partic ipar activamenteen las decisiones públicas. Esta nueva relac ión Estado-sociedad es indispen-sable para abrir paso a una institucionalidad más amplia y más fuerte, capazde constituirse en una plataforma legítima que garantice mayores nivelesde gobernabilidad democrática.

Queda más que claro que la participación ciudadana, como proceso,ocupa un lugar preponderante en la consolidación de esta nueva relaciónEstado-sociedad y en la conversión de lo público en un auténtico espaciopara concretar acuerdos y elaborar políticas.

Tal y como se señala con anterioridad, la partic ipación verticalmente cruzatransversalmente el texto constituc ional ya que son diversos y variados losartículos que hacen referencia a la misma. De igual forma, otras leyes pro-mulgadas bajo el paraguas de la Constitución de 1999 también abordan lapartic ipación con relativo rigor:

La Ley Orgánica de la Administrac ión Pública,El Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificac iónLeyes correspondientes a los Consejos Locales de Planificac ión PúblicaConsejos Estadales de Planificac ión y Coordinaciónde Políticas Públicas

Concepto y alcance de la participación

Dado que el debate sobre la participación ha dado lugar a diferentesconcepciones y definic iones sobre el tema, valdría la pena, a los finesde precisar el concepto y alcance de la participación contemplada en laConstituc ión y las leyes, reseñar algunos de los artículos más significativos.Estos artículos se exponen en el Anexo N° 2. Invitamos al lector a reflexionarsobre su contenido.

La Constitución ofrecenuevas concepcionesde las relacionesentre Estado y Sociedad

Participaciónciudadana

La participaciónen otras leyes

Artículos sobrela participación




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Tales Artículos son más que sufic ientes para caracterizar el tipo y alcancede la partic ipación planteada en el marco jurídico-normativo vigente y surelevancia como dispositivo central del modelo de gestión y de una nuevamanera de entender y hacer gobierno y planificación desde el Estado.

En tal sentido, la participación consagrada en la Carta Magna, asume lassiguientes características:

Tipo y alcancede la participación

La participaciónva más allá de votar

Es un derechoconstitucional

Mecanismode caracter vinculante

Innovadoras modalidadesde participación

Es fundamentalmente activa: diversas modalidades de partic ipacióncontenidas en los Artículos constituc ionales trascienden con creces lasimple facultad de los ciudadanos y ciudadanas para elegir con su votoa las autoridades y expresarles, eventualmente, sus necesidades individua-les y grupales (dejando en sus manos la soluc ión de sus problemas partic ipación pasiva). La Constituc ión posibilita, de hecho, la intervencióndirecta de la ciudadanía en la definición, ejecución y control depolíticas, proyectos y servic ios. Es más, eleva dicha posibilidad al rangode derecho constitucional y le asigna a las autoridades públicas y alEstado en general el deber de promover, incentivar y hacer efectivo talderecho. En concreto, la Constituc ión privilegia la partic ipación entendidacomo la intervención de los c iudadanos(as), organizados(as) o no, en lasdiferentes fases del proceso público de toma de decisiones.

Es fundamentalmente resolutiva: aun cuando algunas modalidadesde partic ipación establec idas en la Constituc ión y las leyes no son decarácter vinculante (por ejemplo, el referéndum consultivo, en el que laautoridad puede o no acatar el resultado de la consulta), el énfasis escolocado en mecanismos de carácter vinculante, es decir, los aportes ointervenciones de los c iudadanos deben influir en las decisiones que seasumen; son de obligatorio acatamiento por parte de las autorida-des públicas. Vista así, la partic ipación implica situaciones de podercompartido entre las instancias públicas y la c iudadanía. Su ejerc ic iopermite al ciudadano(a) ganar espacios de poder y asumir un rolprotagónico en el desarrollo tanto individual como colectivo. Es aquídonde opera el principio de la corresponsabi-lidad, con el cual laparticipación adquiere la forma de un proceso caracterizado por lainteracción dinámica, activa y creativa entre los(as) c iudadanos(as) y lasautoridades, en la búsqueda de soluciones a los problemas o de alternati-vas para la satisfacc ión de necesidades sociales.

Significa una ruptura en relación con el tradicional esquema departicipación mediada por partidos políticos u otras organizacionesfuertemente influenciadas por éstos. Obviamente que la partic ipación


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a través de partidos políticos sigue siendo una manera legítima y muy válidade participación; sin embargo, la Constitución de 1999 legitima formasinnovadoras y variadas de interacción entre los ciudadanos y las autoridades.Tales formas van desde modalidades de participación directa, mediantelas cuales los ciudadanos y ciudadanas ejercen este derecho en formaindividual o colectiva sin tener que canalizarlo a través de organizacionesformalmente instituidas, hasta modalidades más sofisticadas, pero másefectivas, a través de las cuales la ciudadanía se organiza (en asociacionesde vecinos, en organizaciones no gubernamentales, gremios, etc.) y se trans-forma en un verdadero actor social con capacidad de acumular poder.

Indudablemente que esta forma de entender y ejercer la participaciónrepresenta un aporte significativo tanto para el mejoramiento de la gestiónpública, como para la profundización del sistema democrático;

Tiende a incrementar la capacidad para enfrentar los problemas,satisfacer las necesidades y aprovechar las oportunidadesde desarrollo;

Contribuye a incrementar los niveles de equidad de las políticaspúblicas al permitir que intereses y propósitos de diferentes grupos yactores sociales inc lusive los tradic ionalmente marginados seaninc luidos en la formación de políticas y en la toma de decisiones.

Propicia mayores niveles de conciencia colectiva , solidaridad yresponsabilidad de la sociedad c ivil.

Permite un control ciudadano más eficaz sobre las accionesde la administrac ión pública, obligando a una mayor transparenciaen los procesos que implican toma de decisiones y con ello al nece-sario incremento en los niveles de eficacia, efic iencia y responsabili-dad de dicha administración, en beneficio de la ciudadanía.

Como consecuencia de tales mejoras se incrementa la goberna-bilidad, entendida ésta como la capacidad del sistema demo-crático para tomar decisiones y formular políticas públicas en formalegítima y eficaz.

Si se observan detenidamente estas consideraciones, resulta fác il inferir laestrecha vinculac ión entre descentralizac ión y partic ipación: la descentrali-zación posibilita el espacio para el ejercicio de una participación

Participaciçon:un aporte paraprofundizar la democracia




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Actividad de aprendizaje: todos gobernamos

Considerando los conceptos impartidos y discutidos, reflexione sobrelas siguientes interrogantes:

La participación puede generar incrementos significati-vos de las capacidades para enfrentar problemas osatisfacer necesidades, al propiciar la equidad en eldiseño y ejecución de respuestas, permitir un controlsocial más efectivo sobre las mismas, incrementar losniveles de gobernabilidad sobre los procesos sociales, yposibilitar la sostenibilidad de las políticas, proyectos yservicios. Descentralización y participación deben desa-rrollarse al unísono para consolidar el nuevo paradigmade gestión pública, que supone nuevas formas de conce-bir y organizar el Estado, la sociedad, una nueva ciuda-danía, una nueva institucionalidad y nuevos y más pro-ductivos vínculos entre todos ellos.

Ideaclave

activa; a su vez, la participación fortalece la descentralización,permitiéndole asumir las bondades que la teoría le asigna como modelode gestión; y ambas profundizan la democracia al posibilitar unadistribución más equitativa del poder político.

¿Qué significado tiene para usted el término «democracia partic ipativay protagónica»?

¿Qué ventajas ofrece la partic ipación a la gestión pública?

¿Por qué se dice que el munic ipio constituye el espacio natural parala partic ipación?

En su opinión, ¿cuáles condic iones deberían crearse en los munic ipiospara lograr una partic ipación más efectiva?

¿Podría resumir los resultados de su reflexión y compartirlos con otraspersonas interesadas en el tema?


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2.4. ¿Qué implicaciones tiene para el proceso de gobierno el logro de objetivos asociados con el acceso y/o disfrute de derechos humanos?

La Constituc ión de la República Bolivariana de Venezuela, así como lasleyes que regulan el funcionamiento de la administración pública, destacanla eficacia como principio de gobierno. Este elemento, por sí solo, revistemucha importancia como parte de la nueva manera de pensar y hacerplanificación propuesto en la Carta Magna.

La eficacia, entendida como la capacidad para concretar objetivosde gestión o de gobierno, al consagrarse como princ ipio constituc ionalobliga a todas las instancias e instituc iones del Poder Público a incorporarlocomo uno de los criterios que deben prevalecer al momento de formular,ejecutar y evaluar políticas, planes, proyectos, servic ios y, en general, la tomade decisiones.

Como puede observarse en los artículos 141 de la Constituc ión y 30de la Ley Orgánica de la Administrac ión Pública, la eficac ia es consideradasimultáneamente como principio de gestión y como uno de los propósi-tos de la descentralización. En la mencionada Ley, otros artículos profundi-zan esta concepción; en el Anexo N° 3 destacamos algunos de ellos.

Asimismo, y de manera consistente con los artículos 12 y 19 de la LeyOrgánica de la Administrac ión Pública transcritos en el Anexo N° 3, elDecreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación, en su Título II,Capítulos I y II, referidos a la «construcción y viabilidad de la planificac ión»,hace explíc ita la importancia del objetivo como elemento que debe orien-tar, inspirar, el proceso de planificac ión. En esta Ley no sólo se reafirma yprofundiza la obligatoriedad de la planificación como instrumentode gestión, sino que además se enfatiza que el enfoque de planificacióndebe ser por resultados u objetivos.

Esta consideración, que vista superfic ialmente pudiera ser tomada comosimple, en realidad es trascendental, pues de acatarse en su justa dimensióncontribuiría a subsanar uno de los mayores males que aquejan la prácticade la planificac ión pública en todos sus niveles: el equivocado énfasis quese coloca en el gasto y en la producción (medios) en desmedrode lo más importante, vale decir, los objetivos.

Eficienciay planificación

Eficacia como criterioque debe prevalecer

Objetivos por encimadel gasto y la producción




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En efecto, la práctica de la planificac ión ha privilegiado la ejecución físicade proyectos (y de prestac ión de servic ios) y la ejecución presupuestaria(gasto público) como fines en sí mismos y no como medios para la soluc ióno atenuación de problemas o satisfacc ión de necesidades. El princ ipiode la eficacia presupone que la acción pública debe tener como su razónde ser los objetivos, por lo que su éxito debe ser medido en funcióndel logro de éstos, y no, como generalmente ocurre, en función de lo reali-zado y lo gastado; en última instancia lo que se hace y lo que se gasta sóloadquiere sentido en la medida en que puedan traducirse en resultados.La eficacia, como principio de gestión, obliga al Estado y a la sociedaden su conjunto a pensar en resultados, lo cual supone no sólo planificaren función de objetivos, sino además, presupuestar, controlar y rendircuentas también por objetivos.

En la misma Ley Orgánica de la Administrac ión Pública se establecentambién como princ ipios la necesaria vinculac ión entre los presupuestosy los objetivos planificados, el control de gestión y la rendic ión de cuentas.Esta afirmación está respaldada en sus artículos 18, 20 y 11 que se incluyenen el Anexo N° 3.

El Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación es aúnmás explíc ito en cuanto a la obligación de medir, evaluar y corregir objetivoscomo aspecto central del proceso de control de gestión. Lea detenidamen-te los contenidos correspondientes a los artículos 13, 15 y 16 de esta Ley,que se inc luyen en el mismo Anexo N° 3.

De igual manera, la Ley Orgánica de la Contraloría General de laRepública y del Sistema Nacional de Control Fiscal dedica todo uncapítulo de diez artículos a las denominadas «cuentas». De estos artículosllama especialmente la atención el 52, ya que centra la atención en elcontrol y rendic ión de cuentas por resultados: «Quienes administren, mane-jen o custodien recursos (...) están obligados a establecer un sistemade control interno y a rendir cuenta de las operaciones y resultadosde su gestión» (subrayado del autor).

Sin embargo, la innovación que impone la Constitución de 1999 en loque se refiere al establec imiento de la eficac ia como princ ipio de gestiónque debe prevalecer en el proceso de formación de políticas públicas,va mucho más allá del simple énfasis que ha de colocarse en la definicióny logro de objetivos: asocia estos últimos con derechos constituc ionalmenteconsagrados.

El exito de la acciónpública, es el logro

de los objetivos

La obligaciónde rendir cuentas


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En última instancia, los objetivos de la gestión pública deberán reflejaravances graduales y sistemáticos hacia situaciones que supongan la posibili-dad de la poblac ión de ejercer los derechos humanos, económicos, socia-les, políticos, bajo los princ ipios de la universalidad y la equidad. En otraspalabras, los objetivos de gestión deberán apuntar a la garantíade los derechos constitucionales y, por supuesto, a la superación de losobstáculos que imposibilitan el ejerc ic io equitativo de tales derechos.

Dentro de esta concepción, el Estado será más eficaz en la medida enque sea capaz de garantizar el disfrute de los derechos constituc ionalmenteestablecidos. En el propio Preámbulo de la Carta Magna se asoma el enfo-que de derecho como orientac ión a seguir en la formación de las políticasdel Estado y se perfilan como princ ipios fundamentales la universalidad y laequidad: «Con el fin supremo de refundar la República para establecer unasociedad democrática, participativa y protagónica (...) en un Estadode Justic ia, federal y descentralizado, que consolide los valores de la libertad(...); asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a lajustic ia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna...».

Más adelante, en el artículo 2, Título 1, referido a los Principios Fundamenta-les, el énfasis es aún más c laro: «Venezuela se constituye en un Estado demo-crático y social de Derecho y Justic ia, que propugna como valores superio-res de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, lajusticia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidadsocial y en general, la preminencia de los derechos humanos, la éticay el pluralismo jurídico» (subrayado del autor). En el mismo orden de ideas,artículos contenidos en el Título III, Capítulo 1, refuerzan lo establec ido en losPrincipios Fundamentales. Los artículos 19, 20 y 21, se exponen en el AnexoN° 3; sugerimos a lo(a)s lectore(a)s analizarlos detenidamente.

Asimismo, la Constituc ión reconoce, de manera c lara y concreta, los sujetosde derecho (toda persona) en las diferentes esferas o ámbitos de derecho(humanos, artículos 19 a 31; civiles, Artículos 43 a 61; políticos, artículos 62 a70; sociales, artículos 75 a 97; culturales y educativos, artículos 98 a 111;económicos, artículos 112 a 118; de pueblos indígenas, artículos 119 a 126;ambientales, artículos 127 a 129).

En este punto, es más que obvio que la Constitución y las leyes de la Repúbli-ca Bolivariana de Venezuela consagran lo que algunos autores denominan«políticas públicas con enfoque de derechos humanos».

Objetivos como aportes paraprofundizar la democracia

Eficacia es garantizarel disfrute de los derechos




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Este enfoque de derechos humanos obliga al Estado a satisfacer aquellasnecesidades o insufic iencias que se considere pertinente proveer a laspersonas en su condic ión de c iudadanos(as), quienes representan lossujetos de derecho.

En la Constituc ión y en el resto del ordenamiento jurídico en el que se asientala política pública venezolana están presentes y profusamente considerados,los elementos o aspectos esenciales que caracterizan, en su conjunto, unEstado social y una política pública con enfoque de derecho:

El princ ipio de la universalidad.

El principio de la equidad.

La necesidad de construir una ciudadanía social.

El carácter indivisible e integrador de los derechos humanos.

El principio de la universalidad, es ciertamente indispensable para la cons-trucc ión de un Estado social, pues establece desde el punto de vista jurídico-normativo, la igualdad de derechos para todo(a)s lo(a)s ciudadanos(as).

De acuerdo con este principio, se garantizan los derechos a toda la pobla-ción por igual . En un Estado social, la igualdad de derechos se complemen-ta con el princ ipio de la no discriminación. De acuerdo con el significadoque le otorga el artículo 1 de la Convención Internacional sobre la Elimina-c ión de la Discriminación (recogido en el artículo 21 de La Constituc iónde la República Boliva-riana de Venezuela, ya c itado), se entiende por discri-minación toda distinc ión, exc lusión, restricc ión o preferencia basada enmotivos étnicos, de clase social, de sexo, etc., que tenga como resultadomenoscabar el reconocimiento, goce o ejerc ic io, en condic iones de igual-dad, de los derechos humanos y libertades en los ámbitos político, económi-co, social, cultural, o cualquier otra esfera de la vida pública. Diversos autoresasocian el princ ipio de la no discriminación con el princ ipio de equidad;otros no hacen distinción entre igualdad y equidad.

No es el propósito de este trabajo profundizar sobre las interesantes reflexio-nes y debates que en el nivel internacional, vienen realizándose en torno altema. Por lo general, se asume que el princ ipio de la no discriminación esconsustancial con el princ ipio de equidad, aunque este último va más alláde la no discriminación.

Igualdadde derechos para todos

Igualdad es nodiscriminacnión

Entendemos nodiscriminación como

equidad


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El princ ipio de la universalidad, aun cuando sea complementado con elprinc ipio de la no discriminac ión, no es sufic iente por sí, sólo para propic iaruna política pública con enfoque de derecho: si no es acompañado por elprincipio de equidad (que trasc ienda el princ ipio de la no discriminación) ypor una normativa que promueva la conformación de una ciudadaníasocial activa, lleva la experiencia así lo señala a una artific ial homogeni-zación, tanto de las demandas sociales como de las respuestas (políticas),homogenización que genera, reproduce o mantiene importantes inequida-des, tanto desde el punto de vista de los resultados, como desde el puntode vista de las oportunidades para el acceso y/o ejerc ic io pleno de losderechos.

El primer tipo de inequidad (de resultados) se evidencia cuando lasnecesidades insatisfechas se distribuyen en forma desigual entre losdistintos grupos sociales, grupos étnicos, sexos, etc. Los resultados nosdicen, en otras palabras, que los défic it son mayores (o menores) en algunossegmentos de poblac ión.

El segundo tipo de inequidad (de oportunidades) se expresa en ladesigual capacidad que poseen los distintos grupos sociales, las distintasetnias, o los distintos sexos para satisfacer sus necesidades o accederde manera sustantiva al ejercicio de sus derechos. Dentro de estalógica, en ocasiones la inequidad de oportunidades emerge comodeterminante de la inequidad de resultados.

El principio de la equidad parte, pues, de la aceptación de lasdiferencias y del reconocimiento expreso de que tales diferencias setraducen también en necesidades distintas; obviar estas diferencias y ladiversidad de necesidades puede hacer que éstas se transformen enfactores discriminatorios o simplemente en barreras que dificultan elacceso a su satisfacc ión.

Otro aspecto a considerar al momento de viabilizar el Estado social y lapolítica pública con enfoque de derecho es el relativo a la construcciónde una ciudadanía social activa.

Esta concepción se opone a la consideración de la ciudadanía comoun status meramente formal, establec ido en leyes y normas. Se refiere alejerc ic io real de la c iudadanía donde las personas asocian sus necesida-des 4a derechos y se asumen, individual y colectivamente, como sujetosde ese derecho. De ahí la importancia de la participación como parte

Necesidad de unanormativa para evitar unahomogenización artificial

Desigualdad por resultado

Desigualdadde acceso

Reconocerlas diferencias

Ejercicio realde la ciudadanía




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del modelo de gestión pública. A través de un modelo de gestiónparticipativo, la ciudadanía y la sociedad asumen la corresponsabilidadde su propio desarrollo individual y colectivo, adquiriendo concienciade su rol como sujetos de derecho.

Por último, otro aspecto de una política pública con enfoque de derechotiene que ver con el carácter indivisible de los derechos. Los derechos estánasociados unos con otros, son complementarios; el no acceso a un dere-cho puede convertirse en una barrera para acceder a otro. Así porejemplo, la imposibilidad de ejercer el derecho a la salud se constituyeen una traba para ejercer el derecho a la educación o al trabajo; de ahí lanecesidad de concebir las políticas públicas como respuestas integralesy regulares destinadas a satisfacer un conjunto de necesidades asimiladasa derechos.

¿Qué se entiende por «una política pública con enfoque de derecho»?

¿Cuáles son las princ ipales virtudes de un modelo de gobierno orientadohacia objetivos?

Ted Gaebler y David Osborne, autores del libro «La reinvención del Gobier-no» afirman que «no hay nada más estúpido que hacer muy bien lo queno debe hacerse». ¿Qué relación guarda esta afirmación con un modelode gobierno orientado hacia objetivos?

Si lo importante es alcanzar objetivos, y éstos están asociados a derechosconstituc ionales, ¿cómo deberían rendir cuentas los funcionarios públicos?

¿Podría resumir brevemente los resultados de su reflexión y discutirlos conotras personas interesadas en el tema?

El acto de gobierno y el ejerc ic io de la planificac ión debencontribuir directa o indirectamente a la satisfacc ión de necesi-dades asociadas con derechos constituc ionalmente establec idos.El éxito de las políticas públicas debe ser medido por su capaci-dad para reducir los déficit e inequidades sociales o, lo que eslo mismo, por su capacidad para promover el ejerc ic io de losderechos bajo el principio de la universalidad con equidad.

Ideaclave

Los derechosse complementan

Actividad de aprendizaje: gobernando por objetivos

Con base en los conceptos discutidos, reflexione sobre las siguientesinterrogantes:


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2.5. La planificación pública; sistema de relaciones intergubernamentales e interorganizacionales

Desde la perspectiva de lo público, la planificación, entendida comoproceso y como producto (en constante revisión y actualizac ión),debe asumir un carácter intra e intersectorial, intergubernamental,interorganizacional y partic ipativo, adecuándose al modelo de gestiónque definen la Constitución y las leyes.

En la práctica la planificación deben traducirse en un verdaderosistema de relaciones intergubernamentales e interorganizacionalesque propicie, por un lado, la necesaria armonización entre las políticasnacionales, regionales, estadales y municipales (de acuerdo con losprincipios de colaboración, coordinación, cooperación e integridadterritorial) y entre las distintas políticas sectoriales y, por otro, laparticipación activa de organizaciones de la sociedad civily del sector privado en su formulación, ejecución y control.

Para poder visualizar el proceso de planificac ión pública es necesario consi-derar, como referencia, la arquitectura instituc ional prevista en la Constitu-c ión y las leyes. Con base en dicha referencia se identifican tres espacios oescalas desde los cuales se ejerce la planificac ión pública, espacios quedeberían vincularse entre sí a través de una relación de interdependencia:

Planificac ión nacional.Planificac ión estadal.Planificac ión munic ipal.

La planificación nacional es el proceso mediante el cual se diseñan,ejecutan, controlan y corrigen permanentemente las políticas,estrategias, proyectos y metas que orientan la gestión de los distintosórganos y dependencias del Poder Ejecutivo nacional.

De acuerdo con el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificac ión,la planificación nacional se traduce en un conjunto de planes de distintanaturaleza y propósitos: el Plan Nacional de Desarrollo, cuya elaborac iónrecae en la Presidenc ia de la República y cuya referencia inmediata estárepresentada en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.

Los planes nacionales de desarrollo sectorial, cuya preparación recaefundamentalmente en los ministerios, y están sujetos a la supervisión yaprobac ión del Ministerio de Planificac ión y Desarrollo, instancia que debe

La planificaciónentendida como procesoy como producto

Espacios donde se ejerce laplanificación pública

Planificación nacional

Planes sectoriales




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garantizar la coherencia entre las políticas pertenecientes a un mismosector (por ejemplo, educación y salud), así como aquellas pertenecientesa sectores distintos de la realidad (por ejemplo, economía y social).

Los planes de desarrollo regional, cuya formulación debe ser el productode un esfuerzo de coordinación entre los tres niveles de gobierno (nacional,estadal y munic ipal), con el apoyo del Consejo Federal de Gobierno.

El Plan Nacional de Desarrollo Institucional, asociado con políticas yproyectos de la administrac ión pública, cuya elaboración debe realizarsemediante el esfuerzo coordinado de los distintos niveles de gobierno conel apoyo del Consejo Federal de Gobierno; y el Plan Operativo AnualNacional, que define los proyectos y programas concretos que debeejecutar el Ejecutivo Nacional cada año en función de las directricesestablec idas en el Plan Nacional de Desarrollo.

Aun cuando el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificaciónno lo establece, si recogemos el espíritu de la Constituc ión, también el PlanNacional de Desarrollo debería prever en su formulación la intervenciónde los gobiernos estadales y munic ipales a través del Consejo Federalde Gobierno. Al mismo tiempo y mediante esta instancia, se buscaría lapartic ipación de la sociedad c ivil.

En efecto, recordemos que en el artículo 185 de la Constitución de la Repú-blica Bolivariana de Venezuela se plantea la incorporación de representantesde la sociedad civil organizada como integrantes del Consejo Federal deGobierno.

La planificación estadal es el proceso a través del cual se diseñan,ejecutan, controlan y corrigen permanentemente las políticas,estrategias, proyectos y metas que orientan la gestión de los distintosórganos y dependencias del Ejecutivo estadal.

La planificación estadal se traduce, desde un punto de vista normativo,en los planes estadales de desarrollo, cuya elaboración recae en losgobernadores, y en los planes que deben formular, en función de losmismos, todas las instancias pertenecientes a la administrac ión públicade cada entidad federal. Los planes estadales de desarrollo son, en esencia,planes de mediano plazo (4 años), y, al igual que el Plan Nacional de Desa-rrollo, también deben traducirse en planes operativos (de carácter anual).

Los planes estadales de desarrollo deben formularse considerandocomo referencias o guías las directrices establecidas en el PlanNacional de Desarrollo y en el respectivo Plan de Desarrollo Regional.

Planes regionales

Plan Nacionalde Desarrollo

Institucional

La planificaciónestadal

Planes estadalesde desarrollo


FUNDACIÓN



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Los Consejos Estadales de Planificac ión y Coordinación de PolíticasPúblicas son instancias c lave para garantizar el carácter intergubernamentaly participativo que debe caracterizar la gestión pública estadal. De hecho,el mismo artículo 1° de la Ley de los Consejos Estadales de Planificac ión yCoordinación de Políticas Públicas establece que los mismos «deberánfuncionar, en cada estado, como órganos rectores de la planificaciónde las políticas públicas, a los fines de promover el desarrollo armónico,equilibrado y sustentable».

De la misma manera, el artículo 25 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánicade Planificac ión establece como función de tales Consejos la de asegurar«la coordinación y partic ipación social en la elaboración y seguimientodel Plan Estadal de Desarrollo, así como de los programas y accionesque se ejecuten en el estado, y garantizar que los planes estadalesde desarrollo estén debidamente articulados con los planes nacionalesy regionales correspondientes».

La planificación municipal es el proceso mediante el cual se diseñan,ejecutan, evalúan y corrigen permanentemente las políticas, estrate-gias, proyectos y metas que orientan la gestión de los distintos órganosy dependencia de la administración pública municipal. Desde el puntode vista normativo, la planificac ión munic ipal se traduce en los denominadosplanes municipales de desarrollo y en los planes operativos anualesque se deriven de los mismos.

Los planes munic ipales de desarrollo son planes de mediano plazo (4 años) ysu formulación recae en los alcaldes. Su proceso de elaboración debeconsiderar como referencias o guías el Plan Nacional de Desarrollo y losrespectivos planes de desarrollo regional y planes estadales de desarrollo.

En este proceso, juegan un rol fundamental los Consejos Localesde Planificac ión Pública. En efecto, más allá de lo establec ido en la Leyde los Consejos Locales de Planificación Pública, el Decreto con Fuerzade Ley Orgánica de Planificación le confiere a estas instancias un pa-pel preponderante como garantes del carácter intergubernamentaly participativo que debe caracterizar la planificación municipal.

En tal sentido, el artículo 27 es sufic ientemente c laro al respecto: «Corres-ponde a cada Consejo Local de Planificac ión Pública asegurar la coordina-c ión y partic ipación social en la elaboración y seguimiento del Plan Munic i-pal de Desarrollo, de los programas y acciones que se ejecuten en el

Consejos estadalesde planificación


Planes municipalesde desarrollo




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munic ipio, y garantizar que los planes munic ipales de desarrollo esténdebidamente articulados con los planes estadales de desarrollo».

En teoría tendríamos un sistema nacional de planificac ión en construcciónque recoge, en su esencia, un sistema de gestión descentralizado, coordina-do y participativo. Sobre este último aspecto es importante aclarar que auncuando la partic ipación es posible y necesaria a escala nacional, la partic i-pación protagónica de la ciudadanía en los asuntos públicos se podráviabilizar y concretar en la medida en que se «mueva» de escala, valedecir, se «interne» desde lo nacional hacia lo local.

Dentro de este sistema de planificación pública, los planes en cada nivelpolítico-territorial actúan como marco de referencia para la formulaciónde planes en el nivel subsiguiente; en tal sentido, y como se afirmóanteriormente, la planificación nacional debería orientar laplanificación estadal y ésta, a su vez, la planificación municipal.

Sin embargo, considerando la planificación pública como un proceso diná-mico, las relac iones no se establecen sólo desde «afuera» hacia «adentro»;la planificac ión a escala local, por su mayor cercanía con la realidad socialconcreta, genera información útil para la planificación estadal. A su vez, laplanificac ión estadal suministra información que nutre y fortalece la planifica-c ión nacional.

La planificac ión pública debe ser vista como un sistemadinámico: la planificac ión nacional orienta la planificac iónestadal y ésta a la planificación municipal. A su vez, la plani-ficac ión munic ipal genera información útil que reordena laplanificación estadal y nacional. En esencia, se trata de unintercambio constante de información que fluye desde«afuera» hacia «adentro» y de «adentro» hacia «afuera», enpermanente interacción con al ciudadanía

Ideaclave

En teoría: sistemanacional de planificación

descentralizado yparticipativo

Munic ipal Estadal Nac ional

Partic ipac ión


FUNDACIÓN



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Actividad de aprendizaje: el sistema de planificacióncoordinado y participativo

Con base en los conceptos presentados, reflexione sobre las siguientesinterrogantes:

¿Por qué la planificac ión pública debe ser considerada comoun sistema de planificac ión?

¿Cuáles son los mecanismos constituc ionales y legales previstospara incentivar la coherencia entre los planes nacionales, estadalesy munic ipales?

¿Cuáles son las razones por las cuales el espacio idóneo parael ejerc ic io de la partic ipación protagónica es el ámbito local?

¿De qué manera la participación en la planificación pública localfavorece el principio de la equidad?


Lee detenidamente la bibliografía sugerida, así como los contenidos desarro-llados en el tema. Luego, revise sus reflexiones elaboradas en las actividadesde aprendizaje. ¿Considera que ha comprendido los contenidos del tema? Enuna escala del 1 al 10, ¿qué puntaje se asignaría?

Reúnase con personas de su entorno. Realice ante ellas una breve exposiciónde lo que aprendió. Pregúnteles si lograron comprender bien su exposic ión, yqué puntaje le asignarían considerando una escala del 1 al 10.

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del desarrollo

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Tema 2.- El modelo de gobierno del Estado:su caracterizaciòn en el marcode la constitución y las leyes

FUNDACIÓN


Introducción

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Es en el munic ipio donde las políticas públicas adquieren dimensiónconcreta. Las localidades representan el espacio donde las necesidades ysus respuestas pueden ser identificadas bajo el princ ipio de la universalidadcon equidad, y el modelo de gobierno fundamentado en el eje «descentrali-zación-partic ipación» puede trascender el discurso y transformarse en unarealidad concreta.

Durante el desarrollo del presente tema, presentaremos a la planificacióncomo una herramienta indispensable en la promoción del desarrollointegral del municipio; así mismo, serviremos como mediadores paraque los(as) lectores(as) entiendan el enfoque de la planificación estraté-gica por problemas como una propuesta metodológica útil al momen-to de gobernar la compleja realidad municipal.


Comprender la importancia del munic ipio como unidad político-administrativa desde la cual puede y debe construirse una verdaderademocracia partic ipativa.

Comprender y transmitir nociones y princ ipios de la planificac iónestratégica por problemas, como enfoque metodológico útil parapromover el desarrollo integral del munic ipio.

Como parte de las estrategias de aprendizaje y evaluación, el desarrollodel tema inc luirá actividades de lectura y de reflexión, destinadas a fac ilitarla comprensión de los contenidos impartidos.

¿Qué pretendeeste tema?

Objetivos del tema

El enfoque de la planificaciónestratégica participativa y

su utilidad en la planificaciónmunicipal del desarrollo



El enfoque de la planificación estratégica municipal del desarrollo

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3.1. Consideraciones previas

Algunos autores establecen una distinc ión c lara entre los términos «local» y«municipal». Para unos lo local representa el espacio que se conforma apartir de las relaciones culturales, históricas, económicas y sociales queestablecen grupos humanos con arraigo en sus espacios de vida. Paraesos autores, es en lo local donde adquieren expresión concreta las necesi-dades y los problemas de la gente y, por ende, donde es posible organizar yadecuar las políticas de desarrollo; es también el espacio donde problemasy respuestas de políticas pueden ser identificadas y planificadas conjunta-mente con las comunidades, transformándose así en expresión de las rela-ciones entre el Estado, las políticas y la ciudadanía que las demanda.

Para esos autores, los espacios locales no obedecen necesariamente a lasdimensiones político-administrativas formalmente constituidas. En un munic i-pio, por ejemplo, pueden identificarse diversas localidades; de la mismamanera, una misma localidad puede contener porc iones geográficas devarios munic ipios, es decir que lo local puede trascender lo munic ipal.

En cambio, otros autores, fundamentándose en su interpretación de algunosarticulados de la Constituc ión Bolivariana de Venezuela y de otros marcosnormativos vigentes, consideran que lo municipal incluye lo local. Sinembargo, esta argumentación puede ser refutada. Basándonos en otrosartículos de la ley, pareciera que el munic ipio «es otra entidad local más»;si vamos más allá, otros artículos parecieran considerar como sinónimos lostérminos local y munic ipal.

No es nuestro interés entrar en esta controversia, por demás inútil. A los finesde este módulo asumiremos lo local como sinónimo de lo munic ipal.

Por derivación, asumiremos también como sinónimos los términos de desa-rrollo local y desarrollo munic ipal, con el propósito eminentemente prácticode armonizar las políticas de desarrollo local con la instituc ionalidad existentemás próxima, la cual no puede ser otra que el municipio.

A partir del munic ipio, podrán identificarse unidades más pequeñas y homo-géneas de planificación en cuyo contexto pueda profundizarse y hacersemás equitativa la partic ipación. No en balde los Consejos Locales de Planifi-cación Pública tienen, entre otras importantes atribuciones, la posibilidad y laobligación de extender y hacer más equitativa la participación, mediantela creación de los Consejos Parroquiales y Comunales de Planificac ión.

Distinción de los términoslocal y municipal

Nuestra posición


FUNDACIÓN


El enfoque de la planificación estratégica municipal deldesarrollo

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El municipio como unidad político-administrativa

La idoneidad del munic ipio como unidad político-administrativa a partirde la cual debe promoverse el desarrollo local partic ipativo, puede serrespaldada por fuertes argumentos:

El municipio comounidad política primaria

Importanciade la administraciónmunicipal

La Constitución de 1999 ratifica al municipio como unidad políti-ca primaria y le confiere un importante rol, tanto en la promocióndel desarrollo local, como en la efectiva materialización de unagestión participativa. No es casual que sea en el Capítulo IV, referidoal Poder Público municipal, donde se plantea la modalidad quizás másambic iosa de partic ipación, cual es la descentralizac ión y transferenciade la gestión de diversos tipos de servic ios y competencias sociales alos grupos vecinales y comunidades (ver artículo 184, ya c itado): «LosMunic ipios constituyen la unidad política primaria de organizaciónnacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de laConstitución y de la Ley (..).

Las actuaciones del Munic ipio en el ámbito de sus competenciasse cumplirán incorporando la partic ipación c iudadana al procesode definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evalua-c ión de resultados, en forma efectiva, sufic iente y oportuna, conformea la ley» (artículo 168); «Es de la competencia del Munic ipio el gobiernoy administrac ión de sus intereses y la gestión de las materias que leasigne esta Constituc ión y las Leyes Nacionales, en cuanto conciernea la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrolloeconómico y social, la dotac ión y prestac ión de los servic ios públicosdomic iliarios, (...)

La promoción de la partic ipación y el mejoramiento, en general,de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientesáreas... (artículo 179).

La importancia de la administración municipal en la gestoría ypromoción del desarrollo local irá incrementándose en la medidaen que se profundice el modelo descentralizado de gestión esta-blecido en la Constitución. Esta promoción del desarrollo local esc lave para la atención de las necesidades sociales y su compatibilidadcon el crec imiento económico. Al fortalecerse gradualmente lainstituc ionalidad local, se mejorarán también las condic iones para el aprovechamiento rac ional de los recursos existentes



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y la reducción de los défic it soc iales, integrando a los diferentes actores(comunidades, sector privado, organizaciones de la sociedad c ivil, etc.)en el proceso de desarrollo.

La administración municipal constituye la instancia de gobierno máspróxima a la ciudadanía , por lo que reúne las condic iones más favora-bles de todo el sector público para implantar una gestión partici-pativa,dirigida a incorporar la comunidad tanto en la definición, como en laejecución y evaluación de políticas, proyectos y servic ios. Articu-lándosecon los diversos sectores de la comunidad y fac ilitando su inter-acción, losgobiernos munic ipales pueden incentivar la movilizac ión de los recursoslocales y externos, públicos y privados, para el logro de mayores nivelesde equidad y calidad de vida, cumpliendo al mismo tiempo, una impor-tante función en la democratización de la gestión pública.

En el contexto general de las relaciones entre el Estado y la sociedadcivil, el gobierno municipal puede asumir un rol de mediador entre lacomunidad con sus necesidades y las instituc iones y recursos de la admi-nistración pública estadal y nacional; dada su mayor cercanía y accesibi-lidad, le corresponde fac ilitar la vinculac ión entre otros niveles de gobier-no y los c iudadanos(as), canalizando recursos y coordinando las accionesde los distintos sectores.

La administraciónmunicipal, instancia

basada en la gestiónparticipativa

El gobierno municipal,un facilitador del vínculo

gobierno-cuidadano

Plan de DesarrolloLocal o Municipal

Plan Municipalde Desarrollo


Ahora bien, lo que sí no puede confundirse es el plan de desarrollolocal o municipal con el Plan Munic ipal de Desarrollo. En este caso elorden de los factores sí altera el producto. Cuando hablamos del plande desarrollo local o municipal nos referimos al conjunto de proyectos,programas y, en general, respuestas de política, que los diversos actoresy fuerzas sociales (gubernamentales y no gubernamentales), de maneracoordinada y armónica, pretenden realizar en el municipio con el pro-pósito de elevar la calidad de vida de sus habitantes, lo cual inc luye lasdistintas dimensiones del desarrollo: político, social, económico, cultural,ambiental, etc. Ciertamente, por ley, corresponde al gobierno munic ipal y,por supuesto, al Consejo Local de Planificac ión Pública, promover el desarro-llo integral de la munic ipalidad.

Cuando hablamos del Plan Municipal de Desarrollo, tal y como estáplanteado en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación,nos referimos al conjunto de proyectos, programas o servicios que elgobierno municipal se compromete a realizar, en el ámbito de suscompetencias y mandatos, para contribuir con el desarrollo integral delmunicipio.


FUNDACIÓN


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Actividad de aprendizaje: planes de desarrollomunicipal y plan municipal de desarrollo.

A partir de los conceptos desarrollados previamente, así como los rec ibidosa través de módulos anteriores, establezca sus propias conclusiones sobre:

La diferencia entre lo «local» y lo «munic ipal».

La distinc ión entre plan de desarrollo munic ipal o local y Plan Munic ipalde Desarrollo.

El rol que tanto el gobierno munic ipal como el CLPP deben cumplir enel desarrollo munic ipal.

Escriba sus reflexiones y discútalas con personas interesadas en el tema.

La planificac ión del desarrollo local o munic ipal debeser la resultante del esfuerzo conjunto y coordinado entrelos distintos niveles de gobierno, con la partic ipaciónde la sociedad civil y del sector privado que hacen vidaen la localidad. La planificac ión munic ipal del desarrollohace referencia a la parte del plan de desarrollo municipalque las instancias y entes del poder público munic ipal secomprometen a realizar durante el período de gestión

Ideaclave

Es sobre la planificac ión munic ipal que haremos énfasis en el presentemódulo.

Sin embargo,como se verá más adelante, durante el proceso de planifica-c ión munic ipal se identifican proyectos, programas o servic ios que por sunaturaleza no pueden ser asumidas directamente por el gobierno munic ipal.Éste, con el apoyo del Consejo Local de Planificac ión Pública, deberá con-cretar alianzas y establecer acuerdos con otros niveles de gobierno y conotras organizaciones para enfrentar los problemas y aprovechar las oportuni-dades de desarrollo del munic ipio. De esta manera, se estaría construyendoel plan de desarrollo local a partir del proceso de planificac ión munic ipal.




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3.2. Características que debe asumir la planificación municipal

Así como existen distintas maneras de hacer gobierno, existen tambiéndiferentes formas de entender y hacer planificac ión. Y es que el ejerc ic iode la planificac ión no puede ser independiente de las característicasde la realidad en la cual se pretende planificar, así como tampoco delmodelo de gobierno al cual la planificac ión pretende servir de instrumento.

Tradic ionalmente, la planificac ión ha sido mal entendida, y muy malaplicada, como instrumento de gobierno. Hemos creído, erróneamente,que la planificación es un asunto de «técnicos» que sentados en la pazde sus escritorios interpretan las necesidades de la poblac ión y elaboran unplan que responda parcialmente a las mismas. Bajo esa creencia, confundi-mos la planificación con un acto casi académico que termina en un plan-libro, que una vez elaborado y «bautizado» simplemente se archiva o seengaveta en las oficinas gubernamentales.

Esta concepción de planificac ión no solo está presente en los c iudadanosy ciudadanas de a pie; está profundamente arraigada en la cultura políticade nuestros gobernantes. Son éstos los primeros que desdeñan la planifica-c ión y la califican peyorativamente como «cosa de técnicos».

El resultado es más que obvio: nuestros gobernantes toman decisionessin una buena planificación que las sustente, y los problemas que un día secomprometieron a enfrentar con firmeza se agravan ante su mirada, sinpoder siquiera explicar las razones de su fracaso. Los técnicos, por su parte,atribuyen el fracaso del gobierno a los gobernantes, argumentando que lasdecisiones se toman haciendo caso omiso de lo planificado, sin reconocerque su ejercicio de planificación tampoco le es útil a quien gobierna.

En última instancia, ni los gobernantes ni los así denominados técnicos hansido capaces de comprender que la planificación es fundamentalmentepolítica y es un instrumento de la política; ni unos ni otros han logrado enten-der que planificar desde el gobierno implica una comprensión profundade la realidad, y que los diagnósticos parc iales y simplistas sólo pueden llevara decisiones equivocadas.

Ni unos ni otros han comprendido que la planificación no es un mero actode voluntad de hacer, sino también de posibilidades reales de hacer, y quedichas posibilidades hay que construirlas concertando esfuerzos y voluntades

Formas de hacery entender laplanificación

La planificaciónes política



FUNDACIÓN


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de distintas organizaciones y fuerzas sociales; ni unos ni otros han comprendi-do que la planificación no tiene inicio ni tiene final, ya que se desarrolla enuna realidad en permanente cambio. Ni unos ni otros han entendido que unabuena planificación es la clave de un buen gobierno.

Estas reflexiones no son nuevas; por el contrario se han venido desarrollandodesde inicios de la década de los 80 cuando, a partir del Séptimo Plan de laNación se trató de transformar el modelo de planificac ión predominante enla administrac ión pública. En términos muy sencillos, se pretendió sustituir elmodelo normativo por un enfoque estratégico por problemas.

El modelo de gobierno consagrado en la Constitución de 1999 y en las leyesque de ésta se derivan abren la oportunidad e imponen la obligatoriedadde planificar estratégicamente las políticas públicas. Se abren nuevos espa-c ios para que los desarrollos conceptuales y metodológicos propios de losenfoques estratégicos y participativos de planificación tengan cabida en elejerc ic io del gobierno y de la función pública.

Se propone entonces que este enfoque de planificación, con lasadaptaciones del caso, se imponga como manera de entender y hacerpolíticas públicas munic ipales o locales. Pero, ¿cuáles son las característicasde este enfoque?; ¿porqué decimos que es el más idóneo para nutrir elnuevo modelo de gobierno al cual hemos hecho referencia? Veamos tresde las princ ipales características en las cuales se sustenta:

1. Concibe la planificación como un proceso continuo, dinámico, es-trechamente vinculado a la práctica de gobierno, a la toma de deci-siones. Planificar implica un análisis permanente de la realidad, un constantediseño y rediseño de propósitos, proyectos, operaciones o acciones; unconstante hacer donde los resultados de las decisiones se evalúan perma-nentemente, alimentando nuevos análisis que dan lugar a nuevas decisionesy acciones.

Es un enfoque propic io para planificar realidades complejas (como larealidad social) donde coexisten diversas organizaciones y predominan laincertidumbre y el conflic to de intereses. De ahí su carácter estratégico.Rechaza la idea del «plan libro». El plan es tan sólo un producto, en constan-te revisión, del proceso de planificac ión. La planificac ión de la política localdebe, forzosamente, asumir esta característica. El desarrollo local exige laarticulac ión de esfuerzos y recursos entre los tres niveles de gobierno y unaparticipación cada vez más activa del sector privado y de la ciudadaníapara garantizar su viabilidad y sostenibilidad en el tiempo.

La constitución obliga a laplanificación estratégicade las políticas públicas.


Principios sobrelos que se sustentael nuevo modelode gobierno

La planificación,un proceso



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2. Como consecuencia de lo anterior, este enfoque potencia la participa-ción y los análisis interdisciplinarios. En tal sentido, concibe la planifica-ción como una disciplina colectiva, donde distintas organizaciones ydistintas personas, provenientes de diferentes áreas del conocimiento yde distintos ámbitos de competencias y mandatos, participan en lafijación de objetivos y comprometen sus esfuerzos para materializarlos.

3. Rechaza los análisis sectoriales como forma de diagnóstico, ya que limi-tan la comprensión de la realidad impidiendo la necesaria integración desus distintas dimensiones: soc iales, políticas, económicas, culturales, etc. Encambio, propone el análisis sistémico para entender la dinámica pro-pia de las realidades complejas.

En tal sentido, considera la categoría de problema como unidadde diagnóstico a partir de la cual fundamentar las políticas; y losproblemas no conocen de sectores. El análisis de un problema, aun cuan-do éste se realice a partir de un ámbito específico de la realidad (económi-co, político, social, etc.), es por definic ión integral, transdisc iplinario ytransec torial.

En otras palabras, permite comprender un fenómeno económico a partirno sólo de sus determinantes económicos, sino también de los sociales,políticos y culturales; de igual manera, posibilita la comprensiónde una situación social, a partir no sólo de sus determinantes sociales,sino también de los económicos, políticos, culturales, etc. Las técnicasde análisis de problemas desarrolladas por este enfoque son sumamenteválidas para el diagnóstico de necesidades insatisfechas, punto de partidaen la planificac ión de políticas públicas.

Desde el punto de vista de la planificación, un problema representa ladiferencia o brecha entre una realidad tal y como es y una norma quedeterminados sujetos o fuerzas soc iales consideran como referenc ia; de lamisma manera, una necesidad insatisfecha representa la brecha entre unarealidad soc ial existente y una norma expresada por uno o varios derechosgarantizados bajo el principio de la universalidad con equidad. De ahí queuna necesidad insatisfecha no es otra cosa que un problema y como talpuede ser analizada mediante técnicas explicativas de tipo sistémicoutilizadas por el enfoque de planificac ión estratégica por problemas.

Dadas estas características, el enfoque estratégico por problemas es elque mejor se ajusta a las necesidades de la planificación de políticas


Potenciar la participacióny los análisis

interdisciplinarios

Análisis sistémico comodinámica para entender

realidades complejas

La planificaciónestratégica por problemas

en el ámbito municipal


FUNDACIÓN


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publicas locales. En el ámbito munic ipal, la planificac ión estratégica porproblemas abarca un conjunto de momentos o instancias de análisis que alos fines prácticos denominaremos «pasos». Estos pasos, que en parte seespecificarán en el tema 5 del presente módulo, son los siguientes:

Análisis de problemas: constituye el punto de partida del proceso deplanificac ión y es quizás el más importante, ya que define las características particulares que asumirá el Plan Municipal de Desarrollo.En este paso se definen los aspectos centrales y relevantes en loscuales deberán hacer énfasis los proyectos, programas y serviciosmunicipales. Representa lo que tradic ionalmente conocemos con elnombre de diagnóstico.

Desde el punto de vista práctico, este paso implica:

a. identificac ión de problemas / necesidades insatisfechas en elnivel de las distintas microlocalidades o comunidades delmunicipio;

b. decidir cuáles son los problemas y/o necesidades insatisfechasmás importantes;

c. explicar cada problema en términos de sus princ ipales caracterís-ticas y factores causales.

En síntesis, el análisis de problemas permite establecer la naturaleza ygravedad de las situaciones que deben atenderse en las comunidades,y en general en el municipio.

Diseño del plan estratégico: en este paso se formulan los propósitosfundamentales de las políticas municipales y las propuestas deacción a través de las cuales se concretarían dichas políticas. Entérminos prácticos, este paso implica:

a. definir objetivos a lograr en relac ión con los problemas prioritariosdel munic ipio;

b. identificar y describir alternativas de respuestas para el logrode los objetivos propuestos;

c. evaluar y seleccionar las alternativas de respuesta en función de


Paso uno:análisis del problema

Paso dos:diseño del plan estratégico

Síntesis



su capacidad para mitigar la gravedad de los problemas, y enfunción de sus posibilidades reales de ejecución (lo cual no es otracosa que seleccionar las respuestas sociales más eficaces ymás viables;

d. identificar estrategias destinadas a construirle viabilidad (política,social, económica, instituc ional, ambiental, etc.) a las respuestasseleccionadas.

En este paso se formula el plan estratégico munic ipal de desarrollo,entendido como conjunto coherente de respuestas destinadas a incre-mentar la calidad de vida de la ciudadanía.

Ejecución y control del plan municipal: este paso implica poner enpráctica las respuestas y estrategias previstas en el plan y evaluarpermanentemente su ejecución, a fin de introducir oportunamentelas modificaciones y mejoras requeridas para el logro de losobjetivos.

El seguimiento y evaluación (control) del plan representa una actividadindispensable para garantizar la continuidad y permanencia del procesode planificac ión; la evaluación de las respuestas y sus resultados permitenactualizar los diagnósticos, revisar las respuestas y modificarlas según los reque-rimientos de una realidad siempre cambiante.

Por ello se dice que planificar implica un proceso permanente en el cuallos distintos pasos y análisis se repiten constantemente.

66

En el contexto de un modelo de gobierno descentralizado,partic ipativo y orientado hacia la satisfacc ión de necesidadesasimiladas a derechos, las políticas munic ipales exigen lautilizac ión de enfoques de planificac ión que posibiliten elmanejo de realidades complejas, donde predominan la incerti-dumbre y el conflic to de propósitos e intereses entre las distintasfuerzas sociales. El enfoque estratégico y partic ipativo porproblemas es el que mejor satisface estos requerimientos.

Ideaclave


Paso tres: ejecucióny control del plan

munucipal

Síntesis

Síntesis


FUNDACIÓN


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Actividad de aprendizaje: la ciudadanía comoprotagonista de la planificación municipal

Con base en los conceptos discutidos, reflexione sobre las siguientesinterrogantes:

¿Qué significado tiene para usted la planificac ión partic ipativa?;¿cuáles su relación con una política pública bajo el enfoquede derecho?

En su opinión, ¿cómo podría mejorarse o profundizarse la partic ipa-ción ciudadana en la planificación municipal?

En su munic ipio o comunidad, ¿se promueve realmente la planificac ión partic ipativa?. De ser así, ¿cómo se promueve, quién la promueve y quiénes partic ipan?

¿Podría resumir los resultados de su reflexión y discutirlos con perso-nas de su entorno interesadas en el tema?


A partir de los contenidos desarrollados en el tema, proceda a responderlas siguientes preguntas:

¿Por qué el munic ipio representa el nivel de gobierno más indicadopara promover la partic ipación en el desarrollo económico,político y social?

¿Cuáles son las princ ipales características de la planificac iónestratégica por problemas?

¿Cuáles son los princ ipales pasos de este enfoque de planificac ión?

¿Considera que sus respuestas se corresponden con los contenidosdel tema? En una escala del 1 al 10, ¿qué puntaje se asignaría?

Reúnase con personas de su comunidad. Proceda a explicarles lo que haaprendido en este tema. Pregúnteles si lograron comprender su exposi-ción y qué puntaje le asignarían considerando una escala del 1 al 10.

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FUNDACIÓN


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Introducción

Poner en práctica la planificación participativa en un municipio no es tareafácil. Implica cambiar la forma a través de la cual las autoridades locales yla propia c iudadanía conciben el ejerc ic io del gobierno.

El desarrollo de este tema nos permitirá acercarnos a la comprensiónde los factores que inciden sobre la viabilidad y sostenibilidad de unmodelo participativo de planificación municipal. Comprender estosfactores nos permitirá partic ipar de manera activa y creativa en la identifica-ción, diseño y programación de aquellas actividades que deberían guiar lapreparación del proceso partic ipativo en nuestras propias comunidades.


Comprender la planificac ión munic ipal como un proceso complejoque involucra la participación y la búsqueda de acuerdos entredistintos actores y sujetos sociales.

Identificar los actores sociales, así como los factores y condic ionesque deben ser considerados para impulsar procesos de planificac iónparticipativa en una municipalidad.

Concebir actividades y estrategias para desarrollar procesosde planificac ión partic ipativa en sus respectivas localidades.

Como parte de las estrategias de aprendizaje y evaluación, el desarrolo deltema inc luye actividades de lectura y de reflexión, destinadas a fac ilitar lacomprensión de los contenidos impartidos.

¿Cómo poner en prácticaun modelo participativode planificación municipal?



Organizando el proceso de planificación municipal

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4.1. ¿Cuáles son las condiciones que deben crearse para favorecer la planificación municipal participativa?

Ciertamente, instaurar un proceso de planificación participativa en unmunic ipio no es algo sencillo. No basta contar con un régimen jurídicoque lo facilite ni con la sola voluntad de hacerlo.

Decíamos, más que insistentemente, que se trata de un proceso complejoque involucra actores y sujetos sociales heterogéneos y diversos. Decíamostambién que representa una nueva manera de hacer y entender la políticapública y que, como tal, necesariamente tendrá que enfrentar y superarresistencias de orden político, instituc ional, cultural, etc., derivadasde nuestra tradicional manera de gobernar y planificar.

De ahí que el mismo proceso de planificación municipal deba serprogramado de tal manera que se puedan, gradual pero sostenida-mente, crear las condiciones necesarias para su viabilidad ysostenibilidad en el tiempo. Estas condic iones, que están asociadascon los requisitos comúnmente aceptados para que los procesosde planificación participativa tengan posibilidades de éxito, son:

¿Qué implica instaurar unproceso de planificación

participativa?

Requisitos paralograr el éxito

Es clave la participaciónsegún la Constitución

Es fundamentaldesarrollar el principio

de responsabilidadcompartida

Debe existir una clara y contundente voluntad política: implantar unmodelo de planificac ión partic ipativa en el munic ipio requiere sobretodo que las autoridades del munic ipio (y de otras instancias localesinvolucradas) se comprometan, más allá de discursos demagógicos, acompartir decisiones sobre los planes y presupuestos munic ipales conotros actores y sujetos sociales.

La partic ipación, tal y como la promueven la Constituc ión y las leyesimplica en esencia compartir poder en el ejerc ic io del gobierno desdeel Estado. De ahí que las autoridades gubernamentales, y los funciona-rios públicos en general, deben desarrollar actitudes y aptitudes tendien-tes al ejerc ic io del gobierno en situaciones de poder compartido,dejando de lado comportamientos autoritarios, personalistas y pater-nalistas totalmente contrarios a la filosofía de gestión representada en laplanificac ión partic ipativa.

Los actores y sujetos sociales no gubernamentales debenestar dispuestos a participar activa y responsablemente en la


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planificación municipal: a menudo son la propia c iudadanía, lasorganizaciones de la sociedad c ivil y del sector privado las que mantie-nen una visión asistencialista y c lientelar de los órganos gubernamenta-les, pensando o asumiendo en la práctica que son éstos los únicosresponsables de satisfacer sus necesidades y resolver sus problemas.

Esta actitud debe ser transformada gradualmente hacia comporta-mientos más proactivos, fortalec iendo los valores de solidaridad, com-promiso ycorresponsabilidad en el enfrentamiento de problemas osatisfacc ión de necesidades. El nuevo modelo de gobierno y de planifi-cación impone una nueva relación entre el Estado y la sociedad,fundamentada en el principio de la responsabilidad compartida.

Las comunidades y demás actores de la vida local deben organi-zarse: la implantac ión de un modelo de gobierno partic ipativo exigeuna ciudadanía activa y la existencia de organizaciones sociales detodo tipo. De no lograrse un nivel aceptable de organización, un pro-ceso de planificac ión partic ipativa que cohesione esfuerzos y recursosen función de propósitos y prioridades comunes y compartidas seríamuy difíc il.

También es necesario que las organizaciones, sobre todo las comunita-rias, posean objetivos c laros y que estén representadas por voceroslegítimos; de otra manera, se generaría demasiada variedad y ambi-güedad de intereses y propósitos, lo que dificultaría el diálogo einteracción tanto con las instancias gubernamentales como entre ellasmismas. De ahí que el proceso de planificac ión munic ipal, bajo unenfoque participativo deberá prever, como parte de una estrategiadestinada a crearle viabilidad, la creación de nuevas organizaciones yel fortalec imiento de las ya existentes y de los vínculos entre las mis-mas.

Las comunidades y demás actores de la vida local deben estarinformados: la información es poder. La desigualdad o asimetría en lainformación puede representar un serio obstáculo en un proceso deplanificación municipal participativa, pues genera ventajas para unos ydesventajas para otros al momento de negociar intereses, propósitos yprioridades.

La organizaciónde los actoresde la vida locales determinante

Las organizacionescomunitarias debentener objetivos claros

La información clara,oportuna y suficientefacilita el éxitodel proceso participativo



En tal sentido resulta indispensable que todos los actores y sujetos quese involucren en el proceso cuenten, en todo momento, con informa-ción clara, oportuna y suficiente en torno a los aspectos sobre los quedeben tomarse decisiones. De ahí que deban incorporarse los meca-nismos de información necesarios para que todos y todas losinvolucrados e involucradas puedan participar equitativamente en elproceso de planificac ión munic ipal.

Las organizaciones comunitarias y otros actores no guberna-mentales de la vida local deben capacitarse: la planificac iónmunic ipal parti- c ipativa exige transferir capacidades a los actores ysujetos soc iales que les permitan interactuar productivamente entre síy con las instancias gubernamentales involucradas en el proceso. Estaaseveración es también válida para los func ionarios y funcionariaspúblicas, que por lo general desconocen las técnicas e instrumentosde gestión partic ipativa.

Es importante destacar que la planificac ión munic ipal, tal y como laentendemos, constituye un proceso de aprendizaje continuo (para lasinstancias tanto gubernamentales como no gubernamentales) en elcual se van logrando niveles de interacción cada vez más profundos yútiles para el desarrollo integral del munic ipio.

La planificac ión partic ipativa, como instrumento de un modelode gobierno participativo, debe institucionalizarse: a fin de garantizarla sostenibilidad del proceso de planificac ión munic ipal bajo un enfo-que partic ipativo, éste debe instituc ionalizarse, es decir, debe transfor-marse en la manera de hacer política local y articularse con los proce-sos formales y reales de toma de decisiones.

En otras palabras, los compromisos que se asuman en el Plan Munic ipalde Desarrollo deben, entre otras cosas, ser incorporados en los planes ypresupuestos de los actores que la suscriben. De esta manera, la plani-ficación participativa se irá legitimando como parte de una nuevaforma de gobierno, generando confianza y estímulos en la sociedadcivil y fortalec iendo el compromiso y responsabilidad de las autorida-des gubernamentales hacia otros actores y hacia la ciudadanía engeneral.


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Se requierela capacitación de las

organizacionescomunitarias, los actores

de las vida local, losfuncionarios y las

funcionarias públicas

La institucionalizacióndel modelo de gobierno

participativo


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La planificación municipal bajo un enfoque participativoes un proceso complejo, exige una adecuada preparación ysujeto a mejoras constantes en cuanto a su forma de implanta-ción. Debemos aprender a planificar participativamente, y paraello necesitamos organizarnos, informarnos, capacitarnos yestar dispuestos a asumir y compartir responsabilidades y com-promisos con el desarrollo munic ipal.

Ideaclave

La preparación del proceso de planificac ión munic ipal debe incorporar,independientemente de los énfasis, actividades dirigidas a crear lascondic iones anteriormente mencionadas.

4.2. ¿Quiénes promueven la planificación municipal participativa?

Ciertamente, en un modelo de gobierno participativo, la iniciativade emprender un proceso de planificac ión partic ipativa podría ser asumidapor cualquier actor o fuerza social. Sin embargo, como cualquier inic iativaque implique la partic ipación de actores sociales en la elaboración y ejecu-c ión de políticas públicas, su liderazgo, promoción y coordinación deberíarecaer, por mandato de ley, en las autoridades locales.

En tal sentido, la responsabilidad de convocar y liderizar el procesode planificación reside en los gobiernos municipales, con el apoyode los actores representados en los CLPP

Las razones por las cuales el Ejecutivo munic ipal debería asumir un rolprotagónico en la concertación de esfuerzos y voluntades requeridas para laplanificac ión munic ipal, tienen como soporte las competencias que laConstitución y las leyes le asignan a esta instancia de gobierno. En efecto,el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuelaestablece como competencia del munic ipio la promoción del desarrolloeconómico y social de las localidades. Por su parte, los artículos 56 y 57del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificac ión precisan que «losplanes, políticas, programas y proyectos de los órganos y entes munic ipalesdeberán articularse al Plan de Desarrollo elaborado por el Alcalde» y «ElAlcalde de cada munic ipio debe dic tar las instrucc iones necesarias para la

El papel de las autoridadeslocales, promoverla planificación municipalparticipativa

Las leyes establecen que losmunicipios deben ser losprotagonistas y promotoresde la planificación municipalparticipativa




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Los alcaldes y los Consejos Locales de Planificac ión Públicaestán obligados a propic iar la partic ipación de los demás acto-res locales en el desarrollo integral del munic ipio: son los canalesnaturales a partir de los cuales debe promoverse la partic ipaciónen la planificac ión munic ipal.

Ideaclave

¿Cómo participanlos CLPP en la planificación

participativa?

elaboración de los planes que, con carácter obligatorio, deben formular todoslos órganos y entes de la administrac ión pública munic ipal».

En tal contexto, los CLPP emergen como mecanismos destinados a facilitarla coordinación interorganizacional y la participación de la sociedad civilen los procesos de planificación y gestión de políticas, proyectos y servi-cios de alcance municipal. La disposic ión tanto del Alcalde como de losConsejos Locales de Planificac ión Pública a impulsar un proceso partic ipativode planificac ión munic ipal es indispensable para garantizarel respaldo político que tanto amerita el proceso.

4.3. ¿Cuáles otros actores deberían participar en la planificación municipal participativa?

Los actores que además del gobierno munic ipal están representadosen los Consejos Locales de Planificac ión Pública (Concejo Munic ipal, juntasparroquiales, organizaciones de la sociedad c ivil y comunidades organizadasde pueblos indígenas) también deben cumplir un rol fundamental en la planifi-cación munic ipal.

Por otro lado, el proceso de planificac ión munic ipal debería incorporarotras organizaciones, no gubernamentales y privadas (empresas, ONGS,gremios y asociac iones) no representadas en los Consejos Locales dePlanificación Pública, que pueden aportar sus capacidades en la formulación,financiamiento y/o ejecución de las políticas, proyectos y/o servic ios socialesmunicipales.

Se requiere laparticipación

de concejos municipales,juntas parroquiales,

organizaciones de lasociedad civil


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Actividad de aprendizaje: promoviendo procesosparticipativos de planificación municipal

Con base en su experiencia y en las consideraciones previas, reflexione sobrelas siguientes interrogantes:

¿Por cuáles razonen el gobierno munic ipal y el Consejo Localde Planificac ión Pública deben asumir la inic iativa de emprender unproceso de planificac ión partic ipativa? En su opinión, ¿cuáles otrosactores podrían emprenderla?. ¿Cuál sería la estrategia que adoptaríanesos otros actores para involucrar al Ejecutivo munic ipal y al ConsejoLocal de Planificac ión Pública en la promoción del proceso?.

En su localidad: ¿se ha iniciado un proceso de planificaciónpartic ipativa? De ser negativa su respuesta, enuncie brevemente losobstáculos existentes y formule propuestas destinadas a superarlas. Deser positiva su respuesta, describa brevemente cómo se desarrolla elproceso y enumere sus princ ipales virtudes y defectos.

Además de las condic iones necesarias para el éxito de un procesode planificac ión partic ipativa, discutidas con anterioridad, ¿qué otrosrequisitos considera que deben cumplirse y por qué?

Formule por escrito sus reflexiones; organice una reunión con sus vecinos ypromueva el debate sobre el tema.


La partic ipación activa, creativa y comprometidade los actores gubernamentales y no gubernamentalesen la planificac ión munic ipal conformaría una suertede red institucional destinada a promover la calidadde vida de las localidades.

Ideaclave




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4.4. ¿Cuáles son las actividades de preparación del proceso de planificación municipal participativo?

La fase preparatoria de un proceso de planificación municipal bajo unenfoque partic ipativo comprende un conjunto de actividadesde comunicación, negociación, organización, capacitación/formacióny recolección de información, requeridas para crear las condicionesinstitucionales básicas necesarias para iniciar dicho proceso.

Dada la heterogeneidad de municipios y localidades existentes, donde ladiversidad de patrones culturales, sociales y de arreglos instituc ionales estásiempre presente, no se puede pretender elaborar un recetario en torno acómo gestionar la fase preparatoria de un proceso sin duda complejo. Másbien se trataría de estructurar una lógica flexible y adaptable a las posibilida-des, necesidades y particularidades de los distintos espacios locales.

Pasos para preparar el proceso de planificación política

Realizada esta aclaratoria, propondremos un conjunto de pasos o activida-des que pueden servir de guía para la preparación del proceso. Éstos pasoso actividades serían los siguientes:

Negociac ión y acuerdo político para el arranque del proceso.

Elaboración y aprobación del plan de trabajo, es decir, del conjuntode actividades que deberán desarrollarse para elaborar, bajo unenfoque partic ipativo, el Plan Munic ipal de Desarrollo.

Promoción del proceso de planificac ión munic ipal con partic ipaciónde la gente.

Recolección de información general útil a los efectos de la elaboracióndel Plan Munic ipal de Desarrollo.

Identificac ión y delimitac ión de unidades de planificac ión homogé-neas al interior del munic ipio (microlocalidades, comunidades, etc.).

Organización de la partic ipación en el proceso de planificac iónmunicipal.

Las actividadesque comprenden

la fase preparatoria


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4.5. ¿Cómo construir un acuerdo político para iniciar un proceso participativo

de planificación municipal?

No puede emprenderse un proceso de planificac ión partic ipativo sin unimportante respaldo político. El plan munic ipal es, en esencia, político,pues los acuerdos que supone su conformación son esencialmente políticos.De ahí que el primer paso está representado en la firme convicciónde los actores involucrados sobre la importancia de asumir la planifica-ción participativa como un espacio de convergencia de propósitose intereses en el marco del cual se institucionalice un modelo de go-bierno participativo a escala local.Ciertamente, los primeros convencidosdeben ser el Alcalde y su cuerpo de directores, quienes están llamados apromover y conducir el proceso de planificac ión munic ipal.

Sobre la base de este convencimiento y de su compromiso con unagestión verdaderamente partic ipativa, el Ejecutivo munic ipal deberá elabo-rar una «propuesta de planificación municipal participativa». Esta pro-puesta tendría un carácter genérico, siendo su función principal la de servirde instrumento de información para respaldar las conversaciones conlas demás autoridades locales, así como de soporte a las actividadesde comunicación con otros actores y sujetos sociales de la vida localque serán involucrados en el proceso.

La propuesta deberá estar bien estructurada y su contenido debe ser losufic ientemente comprensible para todos y todas a quienes va dirigido elmensaje. La propuesta inc luiría fundamentalmente los siguientes aspectos:

¿En que consiste la partic ipación en la elaboración del Plan Munic ipalde Desarrollo?

¿Quiénes la promueven?

¿Por qué es necesaria la planificac ión y la partic ipaciónen el munic ipio?

¿Quiénes partic iparían en la formulación del Plan Munic ipalde Desarro llo?

¿Cómo se formula un Plan Munic ipal de Desarrollo participativo?

El proceso de planificaciónparticipativa, es un acuerdopolítico

La propuestade planificaciónmunicipal participativa

Aspectos que debecontener la propuesta




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La propuesta elaborada por el Ejecutivo municipal deberá ser validada porel Consejo Local de Planificac ión Pública, instancia que está llamada afac ilitar la coordinación interorganizacional y la partic ipación de la sociedadcivil en la planificac ión de políticas de alcance munic ipal o local.

Debería ser el propio Alcalde, en su doble condición de máxima autoridaddel Ejecutivo munic ipal y Presidente del Consejo Local de Planificac iónPública, el que asuma la tarea de convencer a los demás consejeros de lanecesidad de inic iar el proceso de planificac ión partic ipativa. Reiteramosque el apoyo del Consejo Local de Planificac ión Pública a la inic iativa esmuy importante, pues fac ilitaría la incorporación de diversos actores y secto-res de la vida local en la suscripción de un gran acuerdo político para iniciarel proceso partic ipativo de planificac ión munic ipal.

Es importante que el acuerdo político que se suscriba se formalice porescrito, pudiendo inc luir los siguientes actores:

El Alcalde del munic ipio.

Los consejeros del Consejo Local de Planificac ión Pública, es decir, elConsejo en pleno.

Un representante de cada organización representada en el CLPP(distintos a los consejeros), elegidos en el seno de dicha instancia.

Representantes de los Consejos Parroquiales y Comunalesde Planificac ión.

Representantes del sector privado del munic ipio.

Representantes de ONG´ s que prestan servic ios sociales en lalocalidad.

El acuerdo político que se suscriba para conferirle legitimidad podríacontener, entre muchos otros, los siguientes aspectos:

Disposic ión a promover, partic ipar y respaldar instituc ionalmente elproceso de planificac ión munic ipal.

Disposic ión a tomar decisiones destinadas a favorecer la viabilidadpolítica y económica del Plan Munic ipal de Desarrollo.

El Alcalde, el gran promotor del proceso

de planificaciónparticipativa

Actores de acuerdopolítico en el proceso

de planificaciónparticipativa


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¿Qué contieneel acuerdo políticodel procesode planificaciónparticipativa?

El inic io del proceso de planificac ión munic ipal exige laconstrucción de un acuerdo político que podría seguir lassiguientes pautas:

El gobierno municipal, asumiendo la iniciativa delproceso, prepara una propuesta y la presenta ante elConsejo Local de Planificación Pública. Se discute/modifica la propuesta. Primer acuerdo: Ejecutivomunicipal-Consejo Local de Planificación Pública.

La propuesta acordada se presenta, discute y modifi-ca con los Consejos Parroquiales y Comunales dePlanificación Pública. Segundo acuerdo: Ejecutivomunicipal-Consejo Local de Planificación Pública yConsejos Parroquiales de Planificación Pública.

El gobierno municipal, el Consejo Localde Planificación Pública y los Consejos Parroquiales yComunales promueven la iniciativa ante otros actoresde la vida local no representados en el Consejo.La propuesta se discute/modifica. Tercer acuerdo:Alcaldía-Consejo Local de Planificación Pública-Consejos Parroquiales y Comunales-otros actoreslocales.

Ideaclave

Disposic ión a favorecer acuerdos intergubernamentalese interorganizacionales para la puesta en funcionamientode los compromisos que se contraigan en el marco del plan.

Disposic ión a fac ilitar información, así como la expertic ia técnicarequeridas para el desarrollo de las actividades previstas en elproceso de planificac ión.




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4.6. Elaborando un plan de trabajo para el arranque del proceso participativo de planificación municipal

Una de las primeras tareas que deberá acometer el Ejecutivo munic ipal,con el apoyo del Consejo Local de Planificac ión Pública, es la de elaborary aprobar un plan detallado sobre cómo se desarrollará el procesopartic ipativo de planificac ión munic ipal.

Este plan de trabajo tendrá como referencia la propuesta genéricaelaborada con anterioridad y que sirviera de base informativa paraconstruir los acuerdos políticos, complementada con las recomenda-ciones surgidas de las consultas realizadas en dicho proceso y, obvia-mente, la metodología de planificación a ser utilizada. Este plande trabajo podría contener los siguientes aspectos:

Justificac ión del proceso de planificac ión munic ipal bajo un enfoquepartic ipativo: ¿por qué es importante emprender un proceso de planifi-cación partic ipativa en el munic ipio?; ¿cuáles serían las ventajas queaportaría como manera de entender y hacer política pública en lalocalidad?; ¿cuáles son los fundamentos jurídicos sobre los cualesse sustentaría?

Los resultados esperados del proceso: ¿qué benefic ios aportarían a lacalidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas del municipio?

Modalidad de desarrollo del proceso y organización para su ejecución:¿quiénes partic iparían en el proceso?; ¿cómo partic iparían?

Diseño de las actividades previstas y su desagregación en tareas: ¿quédebería hacerse en la preparación y desarrollo del procesopartic ipativo de planificac ión munic ipal?

Definic ión de responsabilidades concretas en la coordinación yejecución de actividades y tareas: ¿quién o quiénes asumirían laresponsabilidad de ejecutar cada una de las actividades y tareaspropuestas?

Cronograma de ejecución: ¿qué duración tendría cada actividad otarea?; ¿cuándo se inic iaría y culminaría?

¿Qué debe contenereste plan de trabajo?


FUNDACIÓN


Organizando el proceso de planificacion municipal

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La preparación y desarrollo del proceso partic ipativode planificac ión no puede improvisarse; debe sercuidadosamente planificado para garantizar el logrode sus propósitos y su continuidad en el tiempo.

Ideaclave

Costo del proceso y potenciales fuentes de financiamiento: ¿cuántocuesta preparar, ejecutar y sostener en el tiempo el procesopartic ipativo de planificac ión munic ipal?; ¿cómo y quién (o quiénes)lo financiaría (n)?

4.7. ¿En qué consistiría la promoción del proceso participativo de planificación municipal?

Una vez aprobado el plan de trabajo, se hace indispensable crear, en partede los actores y sujetos sociales involucrados, la sufic iente sensibilizac iónpara intervenir activa y creativamente en un proceso partic ipativo de planifi-cación munic ipal. Esta sensibilizac ión abarcaría tareas de información,comunicación y capacitac ión.

Las tareas de información, como su nombre lo indica, involucrarían ladifusión de los objetivos y alcance del proceso partic ipativo de planificac iónmunic ipal. Para ello sería conveniente utilizar la propuesta elaborada inic ial,complementada con información proveniente del propio plan de trabajo.Esta información estaría dirigida a los actores clave de la vida local,como gremios, asociaciones, organizaciones comunitarias y vecinales,y a la ciudadanía en general; su contenido debe ser sencillo, es decir,comprensible para todos los actores y sujetos sociales a quienes vadirigido el mensaje.

La información podría ser difundida masivamente a través de trípticos,carteleras informativas ubicadas en lugares estratégicos del munic ipio,medios impresos, radiales y audiovisuales. La idea es informar a la mayorcantidad posible de gente y de organizaciones sobre la necesidadde involucrarse responsablemente en la formulación del PlanMunicipal de Desarrollo.

Creación de un ambientepara el desarrollode procesosde participación

Tareasde información

¿Por qué difundirla informciónmasivamente?




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Actividadesde comunicación

¿Quiénes son responsablesde informar y comunicar?

Las actividades de comunicación, a diferencia de las de información,implican una interacción entre los promotores de la experiencia y lasorganizaciones/ciudadanos(as). En ellas no sólo se intercambia informa-ción, hecho que de por sí puede enriquecer el proceso de planifica-ción, sino que además se genera compromiso por parte de la ciudada-nía. Estas actividades podrían realizarse por medio de charlas informativasdirigidas a actores o comunidades específicas, Asambleas de Ciudadanos/as, cabildos abiertos, etc., especialmente convocados para tales fines.

La mayor responsabilidad de informar y comunicar recae sobre el Ejecutivomunic ipal, el Consejo Local de Planificac ión Pública a través de sus integran-tes y, por supuesto, los integrantes de los Consejos Parroquiales y Comunalesde Planificac ión Pública. También, y grac ias a su poder de convocatoria, losmiembros de las juntas parroquiales, las ONG y los concejales, amén degrupos comunitarios y vecinales consolidados, podrían tener un rolprotagónico en la difusión y comunicación de la información relativa alproceso.

En el contexto de esta actividad, podrían preverse esfuerzos de capacitacióndirigidos a funcionarios munic ipales, a los consejeros de los Consejos Loca-les, Parroquiales y Comunales de Planificac ión Pública, a los concejales y amiembros de juntas parroquiales. Esta capacitac ión inc luiría como temas«derechos sociales y partic ipación en la Constituc ión de 1999»; «nocionesbásicas de la formación de políticas públicas con enfoque de derecho»;«bases jurídicas e instituc ionales de los gobiernos munic ipales y ConsejosLocales de Planificac ión Pública; «métodos partic ipativos de planificac ión»; y«técnicas de negociac ión y resoluc ión de conflic tos», entre otros.

La planificac ión munic ipal implica una gran convocatoriaa partic ipar. Es necesario motivar la partic ipación, informan-do, comunicando y capacitando a los actores y sujetossociales que hacen vida en el municipio.

Ideaclave

La capacitaciónde los responsables


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Actividad de aprendizaje: invitando a participar

Con base en su experiencia y conocimiento, ¿cómo promocionaría unproceso partic ipativo de planificac ión en su munic ipio?; ¿cuáles serían losmensajes clave que debería contener su campaña promocional y por qué?

Escriba sus recomendaciones y compártalas con personas de su entornointeresadas en el tema.

4.8. ¿Qué tipo de información se requiere para iniciar un proceso participativo

de planificación municipal?

Una de las dificultades que generalmente afecta los procesos deplanificación se refiere a la inexistencia o escasez de la información.La planificación municipal exige información previa que no sólo facilitela organización del proceso, sino que alimente los análisis y reflexionesque éste implica.

De ahí que aun cuando parte importante de los esfuerzos de recopilación,sistematización y análisis de información debe realizarse durante el propioproceso de planificac ión (pues éste irá requiriendo información específicaque sustente los análisis), es indispensable que las autoridades localesen general dispongan de la mayor cantidad de información posibleen cuanto a las características físicas, urbanísticas, demográficas,socioculturales, económicas e institucionales del municipio.

Esta información puede extraerse de diagnósticos sectoriales realizadosen el munic ipio, de los diagnósticos utilizados en la formulación de planesde desarrollo local, de las redes de servic io que operan en las distintas locali-dades y, en fin, de levantamientos de información realizados en el munic ipiopor otras organizaciones públicas o privadas, universidades, organismosde cooperación técnica, etc.

Entre algunos datos con los que valdría la pena contar, estarían:

Medio físico natural.

Estudio planimétrico del territorio (generalmente disponible enCatastro).

La necesidadde informaciónque facilite el proceso

¿De dònde tomarla informacióndel municipio?

Datos quevaldría tener



Abastecimiento de agua potable y disposic ión de aguas servidas.

Recolección y disposic ión de desechos sólidos.

Conexiones viales.

Acceso a transporte público.

Redes de servic io (educación, salud, etc.).

Perfil soc iodemográfico.

Problemática socioeconómica detectada en el munic ipio y sudistribución en el territorio.

Mapa instituc ional del munic ipio, relevando en lo posible lasorganizaciones comunitarias existentes (aun cuando la informaciónse precise una vez identificadas las microlocalidades al interiordel munic ipio),organizaciones de apoyo al trabajo vecinal, organiza-c iones no gubernamentales, gremios laborales y empresariales,organizaciones ec lesiásticas, cooperativas de obras y servic ios, u otras.


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Este esfuerzo de recolección de información no requiere de lasactividades previas para su ejecución; de hecho, podría realizarseuna vez que se decida iniciar el proceso de planificación participativa.Sin embargo, como en todas las actividades, su contenido y alcancedebe precisarse en el plan de trabajo.

La planificación municipal es exigente en cuanto ainformación. La información precisa es indispensablepara sustentar los diagnósticos partic ipativos, posibilitandouna mejor definic ión de las políticas y proyectos queformarán parte del Plan Munic ipal de Desarrollo.

Ideaclave


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4.9. ¿Por qué es necesario identificar y delimitar microlocalidades?

Identificar microlocalidades en un munic ipio implica segmentarlo en unida-des más o menos homogéneas sobre la base de un conjunto de criteriosque abarcan aspectos culturales, históricos, sociales, económicos, físicos,etc. Para delimitar microlocalidades se requiere, entre otras cosas, disponerde mapas de necesidades (información recopilada en el paso anterior).Estas microlocalidades pueden corresponderse con parroquias o con comu-nidades concretas en las cuales estén creados y puestos en funcionamientoConsejos Parroquiales y/o Comunales de Planificac ión Pública.

La identificación de las microlocalidades es imprescindible paraorganizar la participación en el proceso de planificación municipalgarantizando, por un lado, la formulación de proyectos y programascapaces de recoger la diversidad de necesidades y problemas delmunicipio y, por otro, la incorporación de actores diversos, y especialmentede los ciudadanos y ciudadanas, en la gestión municipal. La idea principales generar el proceso de planificac ión desde «abajo» hacia «arriba» y noal revés, como tradic ionalmente ocurre.

La identificac ión y delimitac ión de microlocalidades permitiría:

La planificac ión de políticas y proyectos munic ipales másequitativos al considerar la diversidad de territorios y grupossociales.La incorporación más efectiva de los actores sociales, y de laciudadanía en general, en la definición de prioridades y en laformulación y control de los planes munic ipales de desarrollo ysus expresiones operativas.La descentralizac ión (o desconcentrac ión, según sea el caso)de las instancias locales de decisión, abriéndose posibilidadesreales para lograr una más efectiva participación de la ciuda-danía en la gestión del desarrollo local integral.En este sentido, la identificac ión y delimitac ión demicrolocalidades iría acompañada por la conformaciónde instancias de partic ipación como es el caso de los Conse-jos Parroquiales y Comunales planteados en la Ley de los Con-sejos Locales de Planificac ión Pública.

Ideaclave

Las microlocalidades,una forma de involucrara todos los actoresde los municipios




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4.10. ¿Cómo organizar la participación en el proceso de planificación municipal?

En el contexto latinoamericano, la literatura inherente a la sistematizaciónde experiencias de planificac ión con partic ipación comunitaria a escalamunic ipal, sugiere organizar la partic ipación a través de instancias a escalamicrolocal (submunic ipales) concebidas para tal fin, amparadas en unmarco jurídico que les confiera formalidad y permita que sus actuacionestengan carácter vinculante.

La propia Ley de los Consejos Locales de Planificac ión, en su artículo 8,establece la obligatoriedad de promover redes de Consejos Parro-quiales y Comunales de Planificación Pública cuya función sea lade «convertirse en el centro principal de la participación y protago-nismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluaciónde las políticas públicas».

Sin embargo puede ser importante organizar la partic ipación inc lusive bajoun concepto más amplio, en términos de pluralidad de actores, al contem-plado por los propios Consejos Comunales de Planificac ión Pública, comple-mentándolos mediante la activación de otras instancias legalmente consti-tuidas como, por ejemplo, las Asambleas de Ciudadanos/as. En términosgenerales, la organización de la partic ipación en el proceso de planificac iónmunic ipal, que debería ser asumida por el gobierno munic ipal y el ConsejoLocal de Planificac ión Pública, con el apoyo de los Consejos Parroquiales yComunales de Planificac ión, podría abarcar las siguientes tareas:

Se requiere establecerinstancias a escala

microlocal

Tareas principalesde las organizaciones queparticipan en los procesos

de planificación municipal

Inventariode las organizaciones

Clasificaciónde organizaciones

por categorías

Elaborar un inventario lo más pormenorizado posible de lasorganizaciones existentes en cada microlocalidad y de sus lídereso representantes. Este inventario deberá inc luir información que posibi-lite determinar el perfil y capacidad de las organizaciones identificadas,por ejemplo, su razón social, su trayectoria, su estatus jurídico, númerode afiliados, infraestructura de funcionamiento, imagen ante la comuni-dad o en el territorio social, etc.

Clasificar las organizaciones identificadas en distintas categorías:asociac iones de vecinos; organizaciones socioculturales; organizacio-nes indígenas si las hubiere; c lubes deportivos; organizaciones religio-sas; cooperativas o demás formas asociativas de obras y servic ios;comunidades educativas; centros privados y públicos de salud;organizaciones políticas de base; organizaciones gremiales; otras


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Cada Consejo Parroquial y/o Comunal podría crear en su respectivamicrolocalidad «comités de planificac ión comunitaria», conformados porrepresentantes de las organizaciones, actores sociales c lave o c iudada-nos(as) previamente seleccionados a través de Asambleas de Ciudadanos/as. En el marco de talleres especialmente programados para tal fin, y con-juntamente con técnicos de la Alcaldía y consejeros, estos comités asumi-rían la tarea de identificar, priorizar y analizar los problemas de la respectivalocalidad, así como de definir de manera consensuada objetivos y alternati-vas de solución para los mismos; asumirán, en buenas cuentas, la responsa-bilidad de «formular planes microlocales».

Las responsabilidades de los comités no culminarían con su rol en los talleresde microplanificac ión: podrían continuar operando en funciones de segui-miento a los acuerdos suscritos y en las negociac iones que se requieran almomento de incorporar los proyectos al Plan Munic ipal de Desarrollo.

Dado que la partic ipación en el marco de los comités de Planificac iónComunitaria puede ser limitada (pues los comités son concebidos comoespacios de trabajo), se requieren espacios más amplios para dar cabidano sólo a los demás integrantes de las organizaciones que por las razonesexpuestas no puedan participar en los talleres de planificación, sino a todos y

Selecciónde liderazgos clave

Definiciónde las formasde planificación

Responsabilidadde los «comitesde planificacióncomunitaria»

organizaciones intermedias (vecinales, empresariales, etc.); emisorasradiales y periódicos vecinales o barriales, etc

Seleccionar las organizaciones y/o liderazgos clave en cadamicrolocalidad para su participación en la planificación munici-pal. Es importante precisar en este punto que es posible identificarorganizaciones cuyo espectro de acción trasc iende la microlocalidad,por lo que podrían ser incorporadas en procesos de planificac iónpartic ipativa en más de una microlo-calidad. Esta selección deberíaser asumida en Asambleas de Ciudadanos/as, con el apoyo de losConsejos Parroquiales y/o Comunales de Planificac ión.

Definir la forma a través de la cual las organizaciones y/oliderazgos clave participarán, desde su microlocalidad, en elproceso de planificación municipal. Como se argumentara conanterioridad, lo ideal es que en las microlocalidades se cuente conConsejos Comunales de Planificac ión y que sean precisamente éstoslos espacios a partir de los cuales organice la partic ipación de losactores identificados.




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todas los ciudadanos y ciudadanas de la microlocalidad. Nuevamente, estosespacios pueden estar representados por las Asambleas de Ciudadanos/as.

Las Asambleas constituirán mecanismos de partic ipación creadoscon la finalidad de involucrar activamente a toda la comunidad en lasdecisiones que se tomen en cuanto a prioridades y proyectos de lasmicrolocalidades. Es en el marco de las Asambleas de Ciudadanos/asdonde se hace efectivo el carácter empoderador del proceso de planifica-ción municipal bajo un enfoque participativo. Sería en ese marco dondese aprueben o enriquezcan los análisis y conclusiones de los Comitésde Planificac ión Comunitaria y donde se suscribirían los acuerdos y compro-misos para prioridades y soluc iones en el Plan Munic ipal de Desarrollo.

Las Asambleas, además de ser el mecanismo destinado a aprobar y conferirle legitimidad a los acuerdos, constituyen un excelente espacio

para el aprendizaje, no sólo para la ciudadanía que aspira a ver reflejadassus aspirac iones individuales y colectivas en el Plan, sino también para lasautoridades y representantes locales. Es, pues, el espacio más idóneo paraque la comunicación se haga efectiva, y por demás masiva; su propósi-to es el de incorporar la voz y voto de la comunidad en las actividadespropias del proceso participativo de planificación municipal.

Las asambleasde ciudadanos (as)

Establecimientode contactos para

informar sobre el proceso

Inducción del procesode planificación

participativa

Formalizacióndel compromisoentre los actores

Establecer contacto con los representantes de las organizacionesseleccionadas, informándoles sobre el proceso que se desea em-prender en el territorio social. Aun cuando durante la promoción delproceso se realiza un esfuerzo importante en materia de información(por lo que es posible que tales organizaciones estén ya informadas),aquí el contacto debe ser mucho más directo y personalizado: es im-prescindible comprometer al liderazgo microlocal para que pueda darinic io el proceso.

Inducir el proceso de planificación participativa al interior de lasmicrolocalidades. El contacto anterior se complementa con charlasde inducción dirigidas tanto a las organizaciones c lave y sus represen-tantes como a la comunidad en general; estas charlas de induccióndeben contener información conceptual y práctica sobre el procesoque se desea emprender.

Formalizar el compromiso entre las autoridades locales y lasorganizaciones clave para desarrollar el proceso de planifica-ción en cada microlocalidad. Se recomienda que el acto de


FUNDACIÓN


Organizar el proceso de planificación municipal

Los promotores comunitarios deberían ser seleccionados conjuntamentecon los actores c lave del proceso y debería ser el propio munic ipio, conrecursos propios o provenientes de otras fuentes, el responsable de sufinanciamiento; por razones obvias, sería conveniente que cada promotorhabite en y conozca de cerca la microlocalidad donde ejercerá sus activi-dades. Más allá de su participación en los procesos de divulgación de infor-mación y comunicación.

Los promotores comunitarios podrían cumplir, entre otras, las siguientesfunciones:

Servir de enlace permanente entre las instancias munic ipales y locales(gobierno munic ipal y Consejos), las organizaciones c lavede la microlocalidad y las comunidades en general.

Apoyar los esfuerzos de movilizac ión social requeridos para la realizac iónde las actividades previstas en el proceso de planificac ión en lamicrolocalidad.

Selección y capacitaciónde los promotorescomunitarios

formalización (que puede asumir la figura de un convenio) se realiceen la sede del gobierno municipal, o mejor aun, en la sede del ConsejoLocal de Planificac ión Pública. También puede realizarse en las sedesde los Consejos Parroquiales y Comunales respectivos.

En el convenio deberán especificarse las responsabilidades (técnicas,financieras, dotación de materiales, equipos, infraestructura, etc.) queasumirán la munic ipalidad y los actores representados de cara al proceso;así mismo, el acuerdo deberá inc luir la modalidad de desarrollo que endefinitiva se asumirá en la microlocalidad (como por ejemplo, instanciasde partic ipación, modalidad de selección de integrantes de comitésde planificac ión comunitaria, criterios de creación y puesta en funciona-miento de las Asambleas de Ciudadanos/as, etc.).

Seleccionar y capacitar promotores comunitarios encada microlocalidad. A los fines de profundizar la estrategiacomunicacional e informativa prevista en cada microlocalidad, seríaconveniente identificar, selecc ionar promotores comunitarios. Auncuando el número de promotores podría variar de una microlocalidada otra, es posible que sea sufic iente un promotor por microlocalidad.

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Apoyar a las autoridades locales y a representantes de las organizacionesclave en las convocatorias a los talleres y asambleas comunitarias requeri-das, y asumir las tareas de organización y logística que correspondan.

Apoyar a los técnicos del gobierno munic ipal en la fac ilitac ión de talleres,sistematización, presentación y difusión de sus resultados.

Para que los promotores puedan asumir algunas de las funciones expuestas,requieren de capacitac ión. En tal sentido se recomienda que sean someti-dos a un proceso de formación similar al sugerido para las autoridadeslocales en puntos anteriores. Con la inc lusión de promotores se lograríamayor capacidad de multiplicac ión (de conocimientos, metodologías, etc.)al interior de cada territorio, contribuyendo de esta forma a la sostenibilidaddel proceso partic ipativo de planificac ión.

Recolectar información específica en cada microlocalidad. Auncuando conforme al punto 4.8 se ha debido recoger informacióngeneral de utilidad a efectos de inic iar el proceso de planificac iónpartic ipativa, puede ser importante recolectar y analizar informaciónconcreta en cada microlocalidad.

Se trataría aquí de un acercamiento a la realidad física y socialde las zonas (estudio de campo) destinado a alimentar la reflexiónque posteriormente tendrá lugar en talleres (de análisis y procesamiento deproblemas); este acercamiento debería ser realizado por técnicos munic ipa-les, con el apoyo de los promotores sociales seleccionados en la respectivamicrolocalidad. Para realizar esta actividad debe elaborarse previamenteuna lista de informantes clave, con datos exactos de ubicación.

Algunos de estos informantes pueden formar parte de los actores c laveidentificados en la microlocalidad. La recolección de información puederealizarse mediante entrevistas estructuradas. Simultáneamente se deberíaelaborar un plano de la microlocalidad, prec isando su localizac ión en elmunic ipio, su superfic ie, sus calles, manzanas, plazas, centros culturales,de salud, recreacionales, deportivos, educativos, iglesias, comerc ios, etc.También sería útil recoger datos sobre las comunidades que hacen vidaen la microlocalidad, su historia (en algunas comunidades puede que seencuentren cronistas), princ ipales actividades económicas, característicassociodemográficas, cantidad y calidad de los servic ios públicos y otrosdatos que se consideren relevantes.

Capacitaciónde los promotores

Recolecciónde información

específica de lasmicrolocalidades


FUNDACIÓN


Organizar el proceso de planificación municipal

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Actividad de aprendizaje: organizando la participaciónen nuestra microlocalidad

Con base en los aspectos discutidos y en función del conocimientodel que dispone sobre su comunidad, reflexione sobre las siguientesinterrogantes:

La organización de la participación, como actividadpreparatoria del proceso de planificación municipaltiene como propósito establecer mecanismos idóneos yexpeditos para que los actores sociales y la ciudadaníaen general generen, de manera consensuada, acuerdosy compromisos de gestión en relación con el desarrollode sus comunidades.

Ideaclave

En este contexto, los talleres surgen como modalidades de trabajoque articulan la utilización de técnicas propias de enfoques participativos deplanificación con técnicas de moderación y trabajo grupal, concebidas parainducir de manera ordenada acuerdos en tornoa prioridades sociales y el cómo atenderlas, involucrando la partic ipaciónactiva y creativa de los actores involucrados en la elaboración del PlanMunic ipal de Desarrollo.

Definiciónde la modalidadde trabajo

Definir la modalidad de trabajo a través de la cual se desarrollaráel proceso de planificación participativa en las microlocalidades.Para ello pueden concebirse distintas formas de trabajo. Una de las másefectivas es, sin duda, la modalidad de talleres. En este sentido, parteimportante de las actividades previstas para la elaboración del PlanMunicipal de Desarrollo bajo un enfoque participativo (Tema 5) puedenrealizarse en el marco de talleres especialmente diseñados para tal finy conducidos por uno o más fac ilitadores seleccionados por las autori-dades locales.

En el munic ipio donde vive, ¿existen los mecanismos necesarios parapromover la partic ipación de los actores sociales y c iudadanía engeneral en la elaboración del Plan Munic ipal de Desarrollo? De serpositiva su respuesta, indique cuáles son esos mecanismos. De sernegativa su respuesta, señale cuáles pudiesen ser los mecanismos másidóneos para facilitar la participación en su comunidad.

Planificación Municpal del Desarrollo

Fundación Escuela de Gerencia SocialMinisterio de Planificación y Desarrollo



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En su opinión, ¿cuáles son las princ ipales restricc iones para que losmecanismos de partic ipación previstos en las leyes opereneficientemente en su comunidad? Responda esta interrogantetomando en cuenta la posibilidad de incorporar a la ciudadaníaen la planificac ión munic ipal.

Organice por escrito sus reflexiones y compártalas con personasde su entorno interesadas en el tema.


Retome sus reflexiones elaboradas en las actividades de aprendizaje.Reúnase con líderes vecinales de su comunidad y, de ser posible, confuncionarios y representantes de organizaciones públicas locales.Presénteles sus reflexiones y pregúnteles que opinión les merecen.


PlanificaciónMunicipal

del Desarrollo112

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FUNDACIÓN


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Introducción

En este tema profundizaremos nuestros conocimientos sobre las distintasfases y momentos que involucra la formulación de un Plan Munic ipalde Desarrollo, bajo un enfoque estratégico y participativo.

Desde el punto de vista práctico es el tema más importante del módulo,pues familiariza a los(as) lectores(as) con los instrumentos y técnicasde la planificación estratégica por problemas, adaptados a las parti-cularidades y necesidades de la realidad municipal.


Utilizar conceptos y técnicas para identificar y jerarquizar problemas ensus respectivas munic ipalidades y localidades.

Comprender y utilizar técnicas destinadas al análisis de problemasmunic ipales de alta y mediana complejidad.

Formular objetivos e identificar alternativas de respuesta a losproblemas, y estructurar propuestas de planes locales y munic ipales enfunción de sus componentes fundamentales.

El desarrollo del tema inc luye, como parte de las estrategias de aprendizajey evaluación, actividades de reflexión y ejerc ic ios destinados a fac ilitar lacomprensión de los contenidos impartidos.

Bases metodológicaspara la formulación

de planes municipalesde desarrollo bajo

un enfoque participativo



Formulación de planes municipales de desarrollo

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Actividad de aprendizaje: explorando los saberes previos

El munic ipio al cual pertenece: ¿tiene un plan de desarrollo?

De ser positiva su respuesta, el Plan Munic ipal de Desarrollo ¿es conoci-do por la ciudadanía?; ¿responde el Plan a las necesidades y proble-mas de la ciudadanía?; ¿fue formulado participativamente?

En su opinión,¿cómo debería formularse el Plan de Desarrollo Munic ipalconsiderando los conceptos discutidos en los temas anteriores?

Una vez realizadas estas reflexiones, intercámbielas con personasde su entorno interesadas en el tema.


FUNDACIÓN



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5.1. La planificación municipal bajo el enfoque participativo y sus principales pasos

Con lo desarrollado en temas anteriores, podríamos fác ilmente concluirque planificar desde un municipio constituye una tarea nada sencilla. Laplanificac ión munic ipal se realiza en una realidad compleja donde el Alcal-de, como máxima autoridad c ivil, comparte su responsabilidad de gobernarcon otras organizaciones (públicas y privadas), y con la ciudadanía en gene-ral, bajo los princ ipios de la corresponsabilidad, cooperación y coordinación.

El Alcalde está obligado, en buenas cuentas, a planificar estratégicamentey a compartir su capacidad de decisión con otras instancias de gobierno,así como con otros entes locales y con la ciudadanía, en el marco de unasituación de poder compartido. En otras palabras, por definición y por necesi-dad, la planificac ión munic ipal es estratégica y partic ipativa. De ahí la impor-tancia de los Consejos Locales, Parroquiales y Comunales de Planificac iónPública, instancias destinadas a garantizar la participación activa y protagó-nica de la ciudadanía, organizada o no, en la planificación del desarrollomunic ipal y en la elaboración del Plan Munic ipal de Desarrollo.

En el tema 3 del presente módulo se afirmó que los enfoques partic ipativosy estratégicos de planificac ión aportan conceptos y herramientas útiles paraabordar la complejidad que supone la planificac ión munic ipal. Estos, combi-nados con las orientac iones que nos ofrecen el marco jurídico e institu-cional, (desarrolladas en los temas 2, 3 y parte del 4), nos permiten construiruna propuesta metodológica para abordar la planificación municipal.

En términos generales, la planificac ión munic ipal del desarrollo o, simple-mente, la planificación municipal, comprende un conjunto de activida-des que van desde la reflexión sistemática sobre los problemas en cadauna de las microlocalidades identificadas, pasando por la definiciónde objetivos y opciones de respuesta a las mismas (microplanes), hastasu consolidación en el Plan Municipal de Desarrollo. También incluyela definición de acuerdos e identificación de mecanismos que posibili-ten su seguimiento y evaluación.

El seguimiento y evaluación de los compromisos (propósitos, proyectos y/oprogramas) contraídos en el marco del Plan Munic ipal de Desarrollo, repre-senta el dispositivo mediante el cual dicho Plan (así como los microplanes)es constantemente revisado y actualizado de ahí que la planificac iónmunicipal adquiere la connotación de proceso permanente y dinámico.

La planificacióndesde los municipios

Conceptos y herramientaspara construir la propuestametodológica

Elementos quecomprendenla planificación municipal



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Este proceso de reflexión en torno a necesidades, propósitos y prioridadesde respuesta implica, por supuesto, un esfuerzo de organización que iráfortaleciendo gradualmente la instituc ionalidad requerida para una gestiónpública participativa, descentralizada y coordinada, tal y como la proponela Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En esta perspectiva, la planificac ión munic ipal constituye un procesointegrado por cuatro momentos, los cuales, a su vez, abarcan un conjuntode pasos metodológicos, que responden a la lógica de la planificaciónestratégica por problemas, descrita en el tema 3 del presente módulo.Estos momentos son:

Momento 1: identificac ión, priorización y análisis de problemas en cadamicrolocalidad.Momento 2: elaboración de microplanes.Momento 3: consolidación de microplanes en el Plan Munic ipalde Desarrollo.Momento 4: definic ión de las bases para el seguimiento, evaluación y re-troalimentación del Plan Munic ipal de Desarrollo. El Momento 4 no serátratado en el presente módulo.

Como se mencionara en el tema 4, específicamente en el punto referidoa la «modalidad de trabajo a través de la cual se desarrollará el procesode planificac ión partic ipativa en las microlocalidades», parte importantede los pasos previstos para el desarrollo de los momentos 1 y 2 puede reali-zarse en el marco de talleres en el marco de talleres especialmente diseña-dos y organizados para tal fin.

La planificac ión munic ipal es un proceso complejo que, bajola rectoría de la Alcaldía y del Consejo Local de Planificac iónPública, involucra la partic ipación activa de las organizacionesde la sociedad civil que hacen vida en las parroquias y comuni-dades (microlocalidades) del munic ipio, y exige coordinacióncon otros niveles e instancias de la administrac ión pública. Elproceso mediante el cual se elabora el Plan Munic ipal de Desa-rrollo se inic ia en las microlocalidades, con el apoyo de losConsejos Parroquiales y Comunales de Planificac ión Pública,traduciéndose en microplanes que, en un proceso posterior,se procesan y consolidan en el nivel munic ipal.

Ideaclave

La planificaciónmunicipal, generada

por el procesode reflexión


FUNDACIÓN


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5.2. El diagnóstico participativo: identificar, priorizar analizar los problemas en las microlocalidades

¿Cuál es la importancia del diagnóstico participativo ycuáles son sus principales pasos?

El diagnóstico partic ipativo representa un momento cruc ial en el procesode planificación municipal, ya que permite, de manera ordenada, caracteri-zar y analizar la problemática existente en cada microlocalidad.

Mediante el diagnóstico nos aproximamos al conocimiento de la realidadque se desea transformar en una situación mejor a través del procesode planificac ión.

Su realización involucra el concurso activo tanto de la gente, organizada ono, como de los funcionarios munic ipales y consejeros. Los problemas quese definan como importantes en cada microlocalidad representarán laspreocupaciones y aspirac iones de sus habitantes y, como tales, definirán lascaracterísticas que ha de asumir el Plan Munic ipal de Desarrollo.

Sin un adecuado diagnóstico sería imposible definir propósitos de cambio,y mucho menos precisar qué tipo de respuestas son necesarias para soluc io-nar o reducir la gravedad de los problemas. En la práctica, el diagnósticopartic ipativo en cada microlocalidad implica seguir tres pasos, a saber:

Identificar los problemas que afectan a la ciudadanía.Precisar los problemas prioritarios.Analizar los problemas prioritarios.

¿ Cómo identificar problemas?

El primer paso dentro del diagnóstico partic ipativo es preguntarse cuálesson los problemas que afectan a la microlocalidad y que deberían ser

El diagnóstico partic ipativo constituye el punto de partidadel proceso de planificac ión munic ipal en cada microlocalidad.Su finalidad es identificar y explicar prioridades en términos deproblemas como primer paso para acordar proyectos, progra-mas o servic ios destinados a su enfrentamiento.

Ideaclave

El diagnósticoparticipativo

Pasos de losdiagnósticos



102

atendidos por el gobierno municipal. En el marco de un taller de trabajo,este paso puede realizarse en plenaria, de tal forma que se garantice lapartic ipación activa de todos los partic ipantes.

Para identificar problemas, se recomienda utilizar como referencias, lassiguientes:

Un listado de derechos constitucionalmente consagrados, a cuyoacceso o disfrute deberían contribuir directa o indirectamente laspolíticas munic ipales de desarrollo. Recordemos que un problemaexpresa, en c ierta forma, el total o parc ial incumplimientode un derecho constitucional.

Un listado de aquellos aspectos del Plan Nacional de Desarrollo y delPlan Estadal de Desarrollo que deben ser tomados en cuenta para laformulación del Plan Munic ipal de Desarrollo.

Las competencias y mandatos del gobierno munic ipal, establec idos enla Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la LeyOrgánica de Régimen Munic ipal. En este punto es necesario hacerénfasis en que más allá de las competencias exclusivas, el gobiernomunicipal comparte responsabilidades con otros órganos de laadministración pública (competencias concurrentes) y, lo másimportante, como lo expresa la misma Constitución, está en laobligación de «promover el desarrollo económico y social», locual, al menos en teoría, le abre un amplio espacio de actuación.

Previo a la identificac ión de problemas, puede ser conveniente c larificar elconcepto.

La palabra «problema» se utiliza para identificar cualquier situación querequiere ser atendida. Los problemas de un municipio o de una microlo-calidad son situaciones reales que las comunidades, gobierno munici-pal y demás entes locales consideran insatisfactorias, y a la vez, suscep-tibles de ser mejoradas o superadas. El deterioro de la vialidad urbana, lainseguridad pública, la defic iente prestac ión de servic ios básicos, etc., sonejemplos de problemas que el gobierno munic ipal debe enfrentar a travésdel Plan Munic ipal de Desarrollo. Algunos autores se refieren a necesidadesinsatisfechas y no a problemas; sin embargo estamos hablando del mismoconcepto. Un problema representa la diferencia o brecha entre una realidadespecífica y una norma que se considera como referencia. De la misma


La identificaciónde problemas,

primer paso dentrodel diagnóstico

Referenciasrecomendadas paraidentificar problemas

La definiciónde «problema»,

aplicada a losmunicipios


FUNDACIÓN


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manera, una necesidad insatisfecha representa una brecha entre unarealidad existente y una norma, expresada por uno o varios derechos consti-tuc ionalmente consagrados y garantizados bajo el princ ipio de la universali-dad con equidad. En síntesis, una necesidad insatisfecha es un problema.

Dado que un problema constituye una situación insatisfactoria y una situacióninadmisible en relac ión con un derecho, su denominación debe ser expresa-da como una condición negativa; por ejemplo, «la nutrición infantil» no esuna necesidad insatisfecha o problema: es un derecho, tema de derecho uobjeto de derecho; también podría decirse que es un tema o un ámbitode la realidad. En cambio «altos niveles de desnutric ión infantil» en unamicrolocalidad es un problema: alude a una situación de insatisfacción conrespecto a una necesidad social, a un derecho, tema de derecho u objetode derecho. Diremos que un problema está bien enunciado cuando:

Está expresado como una condición negativa.Se especifica su ubicación espacial (¿dónde ocurre?).

Así, a manera de ejemplo, problemas bien enunciados en un municipiopodrían ser:

«defic iente prestac ión del servic io de aseo urbano en el munic ipio Canta Claro»;

«altos niveles de inseguridad pública en el barrio Los Topos de la Parroquia Agua Clara del Munic ipio Cervantes».

Para identificar problemas es bueno que la comunidad se reúna para apoyarla actividad; se recomienda la utilización de la técnica conocida con elnombre de «lluvia de ideas», combinada con la visualizac ión. Alguno de lospresentes formula las preguntas que desencadenan la «lluvia de ideas», y losotros partic ipantes escriben sus respuestas en cartulinas que son reunidas ycolocadas en un lugar visible para toda la plenaria.

En el marco de la planificac ión munic ipal, en cada microlocalidad la lluviade ideas puede abrirse con la siguiente interrogante: ¿Cuáles son los proble-mas que afectan la comunidad «X» del municipio «Y» que deben ser enfren-tados por el gobierno munic ipal a través del Plan Munic ipal de Desarrollo?Quien o quienes faciliten el taller deberá(n) procurar, en todo momento, quelos partic ipantes no pierdan el marco de referencia a partir del cual se identi-fican los problemas, sobre todo el referido a las competencias y mandatosdel gobierno munic ipal.


Un problema:la expresiónde una necesidadinsatisfecha

¿Cómo se debeenunciar un problema?

Recomendaciones pararealizar ejercicios con lacomuniadad en laidentificación de problemas

a.

b.



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Una vez agotada la identificación de problemas, uno de los presentes,con la intervención activa de el resto de los partic ipantes, realiza una«limpieza de las ideas», la cual consiste, entre otras cosas, en eliminarrepetic iones, eliminar ideas que estén contenidas en otras o, simplemente,darle a una idea una redacción comprensible para todos.

Como producto, al final del proceso se dispondrá de un listado de proble-mas que afectan a una microlocalidad concreta del municipio.La información puede ordenarse en el siguiente formato:

Nombre de la microlocalidad (comunidad, barrio, parroquia, etc.): _______Listado de problemas

Problema 1:Problema 2:Problema 3:Problema n:

Actividad de aprendizaje: identificando problemas en sucomunidad

Reúnase con algunos vecinos y, de manera participativa, identifique losproblemas que afectan a la gente de su comunidad. Pruebe a conducirla reflexión de acuerdo con las pautas que hemos sugerido.

¿Cómo priorizar problemas?

Una vez identificados los problemas en una microlocalidad, se procedea establecer prioridades.

La ciudadanía, los representantes de las organizaciones clave de lamicrolocalidad, los consejeros y los funcionarios munic ipales, deben com


La identificación de problemas debe tener como marcode referencia los derechos constitucionalmente consagra-dos, los lineamientos del Plan Estadal de Desarrollo y,fundamentalmente, las competencias y mandatos que laConstitución y las leyes le asignan al gobierno municipal.Es importante que todo problema se enuncie como unacondición negativa y que se especifique de manera con-creta su ubicación geográfica.

Ideaclave

¿Cuál problemaatenderemos primero?para eso establecemos

prioridades


FUNDACIÓN


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prender que la atención de los problemas exige recursos (de muy distintanaturaleza, no solo económicos) y éstos, por definic ión, son limitados; poresta razón, los problemas identificados no pueden enfrentarse todosal mismo tiempo.

La priorización de problemas representa un acto fundamentalmentepolítico, pues marca un primer punto de acuerdo para los actores ysujetos sociales que participan en la planificación municipal. Los pro-blemas prioritarios definirán en buenas cuentas los focos de atenciónhacia los cuales deberán apuntar los esfuerzos y recursos del municipioy de otros actores con capacidad de decisión en la localidad.

En el marco de un ejerc ic io partic ipativo, se recomienda que lapriorización, al igual que la identificac ión de problemas, se realice enplenaria; en este paso nos planteamos cuáles son los problemas másimportantes de la microlocalidad y por qué.

Para la priorización de problemas pueden utilizarse diversas técnicas.Por su practic idad en trabajos grupales, se recomienda la utilizac iónde dos de ellas:

a.- técnica de priorización mediante la utilizac ión de criterios de selección; b.- técnica de priorización por distribución de unidades de valor.

Priorización de problemas mediante criterios de selección

La utilización de esta técnica supone seguir las siguientes pautas:

Definir los criterios de selección: los partic ipantes, identifican los criteriosa través de los cuales se fundamentará la selección de problemas.Estos criterios pueden ser diversos, por ejemplo:

Importancia que tiene cada problema para los y las habitantesde la microlocalidad.

Proporc ión de la poblac ión total de la microlocalidad afectadapor el problema.

Importancia del problema para la política nacional, estadal o munici-pal (lo cual podría verificarse en instrumentos normativos como leyes yplanes o con los aportes que puedan ofrecer al respecto técnicosmunic ipales presentes en el taller).

.


Técnicas recomendadaspara establecerlos problemas prioritarios

Definición de criteriosde selección



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Relación de cada problema con las competencias y mandatosdel gobierno munic ipal.

Nivel de inc idencia que tiene cada problema en los demás problemasidentificados en la microlocalidad.

Establecer una escala de valoración para cada criterio: una vez identificados y acordados los criterios se define una escala general de valorescomún para todos ellos. Podría ser, por ejemplo, una escala numéricaentre 1 y 3, donde 3 represente el valor más alto.

Someter cada problema a cada criterio, asignándole un puntaje. Sepropone que cada participante asigne un valor a cada criterio paracada problema y considerar, al final, un valor único consolidado quepodría consistir en la suma de las asignaciones individuales. En estepunto, el grupo deberá ser muy cuidadoso. Si se observa mucha dife-rencia entre las asignaciones individuales, la suma de las mismas noserá la expresión de un consenso. En esos casos hay que abrir el debatepara que los participantes expliquen el porqué de sus asignacionesy lleguen a un acuerdo. Al final se vuelven a sumar los puntajes asigna-dos a cada criterio; aquellos problemas que adquieran un mayorpuntaje final global serán considerados como prioritarios.

El esfuerzo de priorización puede organizarse en un formato comoel que sigue:


Problema 1

Problema 3

Suma de losvalores asigna-dos al proble-ma 1 con baseen el criterio1.

Suma de losvalores asigna-dos al problema1 con base enel criterio 2. (B)

Suma de losvalores asigna-dos al proble-ma 1 con baseen el criterio N.

(A+B+C)

Problemas Criterio 1 Criterio 2 Criterio NSumaglobal

Problema 2

Problema N

Establecimientode la escala

de valoración

Aspiración de valora cada criterio


FUNDACIÓN


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Priorización de problemas mediante la asignación de unidadesde valor

Es una técnica más sencilla que la anterior y su aplicac ión exige menostiempo; sin embargo esta sencillez puede dar lugar a conclusiones menosrigurosas. En términos generales, su aplicac ión sigue las siguientes pautas:

Los (y las) partic ipantes, individualmente, distribuyen c ien (100) unidadesde valor entre los problemas identificados.

Una vez finalizada la distribución individual de unidades de valor sedeberá corroborar que la suma total de unidades distribuidas por cadaparticipante sea igual a cien), en grupo, se consultará a cada partici-pante el número de unidades de valor asignado a cada problema,y se anotará dicho valor en un formato especial colocado a la vistade los y las participantes.

Para cada problema, se procede a sumar las asignaciones individualesanotadas en el formato (en este paso resulta válida la observación re-alizada en la utilización de la técnica anterior: si la heterogeneidad en-tre las asignaciones individuales es muy alta, se hace necesario abrir eldebate en torno a las razones que motivaron a los participantes a asig-narle una determinada cantidad de unidades de valor a un problema).

Se considerarán como prioritarios aquellos problemas con mayor asignaciónglobal de unidades de valor.

En este caso, puede utilizarse el siguiente formato de registro de información:


Problema 1

Problema 3

Problemasidentificados

Registro de asignacionesindividuales de unidadesde valor

Sumatoria Ordende prioridad

Problema 2

Problema N

Formato de registrode información



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Actividad de aprendizaje: priorizando problemasen nuestra comunidad

Con base en los problemas identificados en su comunidad, proceda,conjuntamente con sus vecinos a:

Enunciar adecuadamente cada problema. Recuerde que los mismosdeben expresar una condición negativa.Priorizar los problemas, utilizando para ello la técnica de priorizaciónpor distribución de unidades de valor

¿Cómo analizar los problemas prioritarios?

Una vez identificados los problemas prioritarios, se hace indispensableanalizarlos; de otra forma sería imposible definir objetivos y respuestasadecuadas para su atención. El análisis de problemas es el puntocrucial del diagnóstico, pues pretende no sólo caracterizar cadaproblema prioritario, sino también conocer el proceso a través delcual éstos se generan o se perpetúan en el tiempo.

En el marco de un ejerc ic io partic ipativo, este paso se concreta en gruposde trabajo; en tal sentido, deben conformarse grupos de trabajo para proce-der a analizar uno o varios problemas considerados como prioritarios.Se recomienda dividir el total de partic ipantes en cuatro grupos de sieteu ocho integrantes cada uno.

Los grupos deben ser equilibrados, es decir, deben conformarse por repre-sentantes de las distintas organizaciones participantes, a fin de garantizar laintegralidad del grupo y la heterogeneidad de intereses y perspectivas en los


Priorizar supone la intención de postergar la atenciónde determinados problemas para enfatizar los esfuerzos sobrelos más importantes. La priorización de problemas representa unprimer punto de acuerdo entre actores o sujetos sociales quehacen vida y toman decisiones en una microlocalidad.

Ideaclave

Independientemente de la técnica que se utilice es importanteque los resultados de la priorización sean discutidos ampliamente paraser definitivamente avalados por los partic ipantes en la plenaria

El análisis de losproblemas es crucial

para su diagnóstico

Se requiereformar grupos

de trabajos equilibrados


FUNDACIÓN


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análisis. Para este último aspecto es importante incluir en cada grupofuncionarios municipales, consejeros y cualquier otro representantede organizaciones públicas que tomen decisiones en torno alproblema que se pretende analizar. En cada grupo se elige unmoderador de debates, y un relator que registrará los resultadosde cada actividad de acuerdo con las instrucciones suministradas.

Como se ha mencionado reiteradamente, las técnicas y conceptosa utilizar provendrán de los enfoques partic ipativos de planificac ión,basados en la categoría de problemas como unidad de diagnóstico.

En términos generales, y en el ámbito de cada problema prioritario, elanálisis supone seguir los siguientes pasos:

Describir el problema.Identificar las consecuencias generadas por el problema.Explicar el problema.Identificar y dimensionar las causas c lave o determinantesdel problema.Identificar posibles actores involucrados en la gestac ión y atenciónde las causas c lave o determinantes (Análisis de Gobernabilidad).

Analizar la oferta existente. A continuación se desarrollarán cada unode los pasos mencionados.

¿En qué consiste la descripc ión de un problema?

Los descriptores representan los hechos, visibles y medibles, queposibilitan constatar o corroborar que un problema efectivamenteexiste. En buenas cuentas, constituyen las evidencias del grado de insatis-facción que un grupo social experimenta en relación con una situación real.

La descripción de un problema no sólo lo caracteriza, sino queademás lo dimensiona, permitiendo establecer la magnitud de lainsatisfacción. Es el punto de partida para la explicac ión (identificac iónde las causas que generan el problema) y permite definir una línea de basecontra la cual contrastar las inc idencias de un proyecto, programa o servic iodestinado a superar o mitigar la insatisfacc ión; en efecto, los descriptoresinc luyen indicadores que permitirán evaluar permanentemente los cambioscualitativos y cuantitativos experimentados por un problema como efectode la ejecución de determinados programas, proyectos o servic ios.


Pasos que suponeseguir el análisis

Paso de descripciónde un problema



Para describir un problema pueden seguirse las siguientes pautas:

1.- Enunciar las evidencias del problema. Usualmente las evidencias seenuncian con algún calificativo que exprese su condición negativa; respon-den a la interrogante ¿cuáles son los hechos que permiten verificar la exis-tencia del problema?. Veamos un ejemplo. Problema: inadecuada presta-c ión del servic io de aseo urbano domic iliario en la microlocalidad X delMunicipio Y. Evidencia: Un elevado porcentaje familias que habitanen la microlocalidad X del Munic ipio Y no rec ibe el servic io de aseourbano domic iliario.

2.- Formular o seleccionar el indicador a través del cual se medirá laevidencia. El indicador es simplemente la forma a través de la cual semide el comportamiento de una variable, en este caso, de la evidencia.Debe responder la interrogante ¿cómo medir o dimensionar las evidenciasde un problema? Siguiendo con el ejemplo anterior, el posible indicadorsería: número de familias de la microlocalidad que no rec iben servic io deaseo urbano domic iliario social y que presentan desnutric ión moderada/número total de familias que habitan en la microlocalidad X 100.

3.- Medir el indicador: consiste en asignarle valores reales al indicadorpara establecer la magnitud de la evidencia; permite responder la interro-gante ¿cuán grave es cada evidencia y, en general, el problema? Porejemplo: el 60% de las familias que habitan en la microlocalidad no rec i-ben el servic io de aseo urbano domic iliario.

4.- Caracterizar las inequidades: consiste en dimensionar o calificarlas evidencias según clase social, género, etnias, etc. Este punto esde suma importancia pues permite conocer si el problema afecta mása un grupo poblacional que a otro. La caracterización de las inequidadesplantea las siguientes interrogantes:

¿Cuán grave es la evidencia en niños?

¿Cuán grave es en las niñas?

¿Cuán diferente es la evidencia entre niños y niñas? (en este caso,de ser significativa, se podría estar en presencia de una inequidadpor género).

110


Pautas parala descripción

de un problema


FUNDACIÓN


¿Cuán grave es la evidencia en los grupos sociales de mayoresrecursos?

¿Cuán grave es la evidencia en los grupos sociales de menoresrecursos?

¿Cuán diferente es la evidencia entre niños y niñas pertenecientes asocia les de menores recursos? (de ser significativa la diferencia, serataría de una inequidad por clase social), etc.

111


¿Qué representanlos indicadoresen esta dimensión?

En este caso, los indicadores expresan una base de cálculo similara la de los planteados para dimensionar las evidencias generales. En elejemplo de problema planteado con anterioridad, tal vez sería útilevaluar si el problema tiene la misma gravedad para las familias demenores ingresos que para las familias de posic ión socioeconómicamás holgada. Así, si se quisiera conocer qué porcentaje de familiaspobres no rec ibe el servic io de aseo urbano domic iliario, el indicadorpodría expresarse de la siguiente forma: número de familias pobres dela microlocalidad que no rec iben el servic io de aseo urbano domic ilia-rio/número total de familias pobres que habitan en la microlocalidad X100.

De igual manera, si quisiéramos conocer el porcentaje de familias declase media y media alta de la microlocalidad que no rec ibe el servi-c io de aseo urbano domic iliario, el indicador podría expresarse de lasiguiente manera: número de familias de c lase media y media alta dela microlocalidad que no rec iben el servic io de aseo urbano/númerototal de familias de clase media y media alta que habitan en lamicrolocalidad X 100.

Supongamos que las medic iones de los indicadores arrojen que el 80%de las familias pobres no rec iben el servic io, mientras que sólo el 5% delas familias de c lase media y media alta no lo rec iben; en este casoestaríamos en presencia de una inequidad, es decir, el défic it de servi-c io afecta más a las familias de escasos recursos que a las familias declase media y media alta.

Señalar la fuente de información utilizada o consultada para medirel indicador correspondiente.



112

¿Son los descriptores identificados los necesarios y sufic ientes paraprecisar y distinguir el problema de cualquier otro?¿Cumplen los descriptores identificados con el rol de caracterizar elproblema con igual contenido para todo el grupo?¿Existen descriptores redundantes?De eliminarse la carga de insatisfacc ión que expresa cada descriptor(es decir, si los descriptores se cambiasen de negativo a positivo), ¿seelimina el problema?

Si la respuesta a esas interrogantes es afirmativa, el grupo concluirá que ladescripción del problema es adecuada; de ser negativa, deberán realizarselos ajustes pertinentes.

La información relativa a los descriptores de cada problema puede registrar-se en el siguiente formato:

Problema:______________________________


1.

n.

Evidencias(enunciados)

Indicadores Magnitudes(valores)

Magnitudes(valores) porestrato social,género o etnia

Fuentes deInformación

2.

Resulta obvio que el dimensionamiento de los descriptores dependerá de ladisponibilidad de información. Aun cuando la información relevante hayasido recogida durante la fase de preparación del proceso de planificación,es muy probable que, en el mejor de los casos, en los talleres partic ipativossólo se disponga de datos para determinar el valor de indicadores muygenéricos; por ello es posible que sólo pueda recurrirse a calificac iones másque a cuantificaciones: estas serían lagunas de información que deberíansubsanarse en el momento 3 (consolidación de los microplanes y elabora-ción del Plan Municipal de Desarrollo). Para cada problema pueden habervarios descriptores. Deben identificarse los necesarios y sufic ientes paracaracterizar y dimensionar adecuadamente el problema que se pretendedescribir. Una vez identificados los descriptores, el grupo de trabajo debeplantearse las siguientes interrogantes:

Preguntas claves paraverificar si los descriptores

son pertinentes

Formato para registrarlos descriptores

de cada problema

El dimensionamientode los descriptores dependede la información disponible


FUNDACIÓN


113

¿Qué son y cómo se identifican las consecuenciasde un problema?

Los problemas de un munic ipio y de sus microlocalidades son complejos;a veces, los problemas que afectan a las comunidades están tan estrecha-mente vinculados que es sumamente difíc il establecer las fronteras queseparan unos de otros. Así, por ejemplo, la desnutrición infantil puede estarmuy vinculada con el bajo rendimiento escolar (dificultando el ejerc ic iodel derecho a la educación). De ahí que resulte interesante, desde elpunto de vista del análisis, evaluar el impacto que un problema tienesobre otros problemas de la realidad. A los hechos o situaciones quedescriben este impacto se les denomina consecuencias.

La identificac ión de consecuencias permite ratificar o validar la prioridadde un problema así como la urgencia en su atención. Un problema expresa-do en términos de «defic iente prestac ión del servic io de aseo urbano domi-c iliario» puede tener como consecuencias el «agravamiento de los proble-mas de salud», los «botes de basura en sitios inapropiados (quebradas)» etc.

Considerando como referencia las evidencias y la caracterizaciónde las inequidades, las consecuencias pueden identificarse de maneramás precisa; por ejemplo, si las familias pobres son las más afectadas por ladefic iente prestac ión del servic io urbano domic iliario, es más probable quelos c iudadanos de menores recursos se enfermen más que los de mayoresrecursos perpetuándose y profundizándose, en este caso, la inequidad porc lase social.

Por lo general las consecuencias no se dimensionan (como en el casode los descriptores); bastaría con listarlas y reflejarlas en el análisis.


Los descriptores posibilitan caracterizar y dimensionar losdéficit e inequidades contenidos en un problema. En talsentido, nos comprueban que el problema realmenteexiste. También nos dicen si el problema tiene la mismagravedad para los distintos grupos sociales, géneros oedades. En síntesis, nos informan cuán grave es el problemaque debemos enfrentar.

Ideaclave

En ocasiones,los problemas estánmuy vinculados

La identificaciónde consecuenciases clave para la soluciónde los problemas



114

¿En qué consiste la explicación de un problema?

Una vez identificados los descriptores de un problema, es necesarioproceder a explicarlo. Los descriptores (evidencias) representan el puntode arranque del proceso explicativo, ya que definen «lo que debeexplicarse». Este paso es fundamental; de él dependerá la bondaddel diagnóstico y, por ende, la pertinencia de los programas, proyectos oservic ios orientados a soluc ionar o reducir la intensidad de un problema. Laconcepción y diseño de las respuestas a un problema no pueden surgirde las evidencias de insatisfacción, sino de las causas que las producen.

La explicación consiste precisamente en identificar las variableso factores causales que explican las evidencias de un problema. Lapregunta clave en este paso es: ¿cuáles son los hechos, factores o situa-ciones que producen los resultados insatisfactorios o descriptores delproblema que se está analizando? En el marco de un taller de planifica-ción, la respuesta a esta interrogante debe ser producto de un procesopartic ipativo donde pueden emerger la creatividad y los conocimientosde los equipos de trabajo, equilibradamente integrados por diversos actoresy sujetos sociales.

En la literatura inherente a los enfoques o métodos de planificac ión porproblema pueden identificarse distintas técnicas explicativas tales como: eldiagrama causa-efecto, popularizado por el enfoque de calidad total, cuyouso se recomienda exclusivamente para el análisis de problemas internos alas organizaciones; los árboles de problemas, popularizados por el marco


Las consecuencias de un problema reflejan el impacto negati-vo que éste tiene sobre otros problemas. Su identificac ión esimportante ya que nos permite evaluar las repercusionesglobales que tendría el hecho de atender el problema que seestá analizando.

Ideaclave

Para identificar las consecuencias de un problema, basta con responder lapregunta: ¿en qué forma el problema analizado incide en otros problemasde la microlocalidad?

Los descriptores sonel punto de arranque para

explicar un problema

¿En qué consistela explicación

de un problema?

Los métodosde planificación

por problemas


FUNDACIÓN


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lógico, método de planificac ión de proyectos por problemas y objetivos;y los modelos explicativos sistémicos, cuya utilizac ión en el país se generalizóa partir de la utilizac ión de la «planificac ión estratégica situacional»(ver «flujograma situacional»).

Dada la naturaleza de los problemas que afectan las comunidades,en tanto realidades complejas, se recomienda la utilización de técni-cas que favorezcan el análisis sistémico; la más pertinente, sin duda,es el modelo explicativo sistémico.

Se trata de una técnica explicativa basada en el principio causa-efecto,que intenta destacar y analizar las interacciones existentes entre lascausas que confluyen en la generación de un problema. En este sentido,considera el problema como un sistema abierto (que influye y a su vezes influenciado por otros) donde la modificación de una variable (causa)puede afectar el comportamiento de otras y, por ende, el sistema(problema) en general.

Esta técnica es particularmente útil para explicar los problemas complejos,pues permite analizar la interrelac ión dinámica que se produce entre varia-bles «pertenecientes» a distintos ámbitos de la realidad (social, cultural,ambiental, económico, etc.). De esta manera se obtendrían diagnósticosverdaderamente transectoriales que favorecerían la formación de progra-mas, proyectos o servic ios más integrales y más fác ilmente vinculables conrespuestas generalmente asociadas a otros ámbitos.

Para la aplicac ión de esta técnica se sugiere seguir los siguientes pasos:

1.- Identificar las causas directas de los descriptores. Las causas directasson aquellas que inciden en forma inmediata (sin que medie otra causa)sobre las evidencias del problema. En este punto, debe concentrase laatención en cada descriptor tratando de responder la pregunta: ¿cuálesfactores o causas inc iden directamente en su generación?

2.- Identificar las causas indirectas de los descriptores. Las causas indi-rectas son aquellas que inc iden sobre los descriptores a través de otrascausas. En este paso se plantean interrogantes similares al anterior: ¿cuálesson las causas de las causas directas identificadas?; ¿cuáles son las causasde esas causas?, y así sucesivamente hasta que el grupo haya agotado suconocimiento del problema. De esta forma se identifican distintos nivelesde causalidad y se conforma un listado preliminar de causas que van desdelas más superfic iales u obvias hasta las más estructurales o profundas.


El modeloexplicativo sistémico

Pasos que se sugierenpara el modeloexplicativo sistémico



116

3.- Limpiar el listado de causas tratando de: eliminar repetic iones; elimi-nar causas que estén contenidas en otras; revisar la redacción de las causas(las causas son en realidad subproblemas de un problema, por lo que tam-bién deberán enunciarse como una condición negativa); eliminar causasirrelevantes, es decir, aquellas cuyo aporte a la toma de decisiones seadudoso: hay que evitar «embasurar» la explicación. Las causas deben, enúltima instancia, explicar el porqué de los défic it y de las inequidades eviden-c iadas por los descriptores.

4.- Asignar una numeración a cada causa , inic iando por las causas direc-tas (C1, C2, C3..........Cn).

5.- Graficar las causas directas o indirectas y los descriptores estable-ciendo sus interrelaciones mediante flechas que indican causalidad.

Con el último paso se habrá «construido» el modelo explicativo, el cualreproduce gráficamente el proceso sistémico-causal mediante el cualse genera el problema. El modelo explicativo-sistémico trata de estructurary delimitar una realidad en términos de sus descriptores, causas yconsecuencias.

En la siguiente página se representa el modelo. A menudo, y para ciertosgrupos de trabajo, la graficación del modelo puede resultar engorrosa; enesos casos el análisis sistémico puede realizarse mediante la utilizac ión deotras técnicas, como la técnica Gamma, que será descrita en el paso co-rrespondiente a la identificación de causas clave. Si la opción es ésta, sepropone simplemente ordenar los descriptores, causas y consecuencias enun formato como el que sigue:

Problema:___________________________________


C1.............................

C2.............................

C3.............................

C4............................

CN.........................

D1...............................

D2.............................

DN......................... .

..............................

Causas Descriptores Consecuencias

..............................

Como cierre se habráconstruido el modelo

explicativo de grupo queanalizó el problema


FUNDACIÓN


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MODELO EXPLICATIVO SISTÉMICO

Actividad de aprendizaje: explicando un problema

Reúnase con un grupo de vecinos(as) de su comunidad; preferiblemente,seleccione a los mismos(as) vecinos(as) que lo acompañaron en la actividadde reflexión anterior. En grupo, procedan a:

Seleccionar un problema priorizado en la actividad anterior. Para talselección tomen muy en cuenta dos criterios: 1) el grupo debeconocer bien el problema; 2) la explicac ión del problema debemoti var al grupo.

Describir el problema seleccionado. Para ello identifiquen ydimensionen las manifestac iones o evidencias del mismo.


La explicación de problemas nos permite entender cómoéstos se producen y se reproducen en el tiempo; unabuena explicación es indispensable para elaborar ade-cuados programas, proyectos y servicios. Recordemos: lasolución a los problemas no está en sus síntomas, sino enlas causas que los generan.

Ideaclave

C1 C2

C3C4

C5 C6 Cn

C7 C8

d1

d4

d3

d2

C1

C1

C1

C1

Causas Descriptores Consecuencias



118

¿Qué son las causas clave y cómo se identifican?

Una vez explicado el problema, es necesario identificar aquellas causassobre las cuales debería actuarse para resolverlo o disminuir su gravedad. Porrazones de economía de esfuerzos y recursos o por el bajo peso relativo quealgunas causas tienen en relación con el problema, es importante detectaraquéllas verdaderamente importantes. A estas causas se le han dado distin-tas denominaciones: causas c lave, nudos críticos, factores críticos, causascríticas, etc. En el presente módulo se les denominará causas clave.

Una causa debe ser considerada como clave cuando su eliminacióno reducción podría originar cambios significativos positivos en losdescriptores del problema; así, por ejemplo, la «dificultad de accesoa la leche en polvo por parte de las familias que habitan en una microlo-calidad» sería una causa clave de «altos niveles de desnutrición en niños yniñas de la microlocalidad», si al superarse las restricc iones de acceso alproducto dichos niveles de desnutric ión disminuyen sensiblemente.


Se requiereidentificar las causas

verdaderamenteimportantes

Caracterizar las inequidades, es decir, dimensionar o calificar las evi-dencias según c lase social, género o etnia.

Indicar las fuentes de información utilizadas para dimensionar las evi-dencias.

Examinar los descriptores formulados. Asuman que pueden eliminarla carga de insatisfacc ión que expresa cada descriptor; ¿significa esoque el problema desaparece? Si la respuesta es positiva, losdescriptores son los necesarios y sufic ientes para describir el problema.Si la respuesta es negativa, es probable que falten otros descriptores.

Identificar las consecuencias del problema.

Identificar las causas del problema; utilicen para ello la técnica conoci-da como lluvia de ideas.

Seleccionar las causas directas o inmediatas. Relac ionen dichas causascon los descriptores mediante flechas que indiquen causalidad.

Seleccionar las causas de las causas directas y así sucesivamente,registrando en forma ordenada sus relaciones. De esta forma habránconstruido el modelo explicativo del problema.


FUNDACIÓN


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Obviamente esta constituiría una apuesta basada en razonamientos ycálculos, realizada antes de diseñar y ejecutar una propuesta de ac-ción. La selección de causas clave implica construir una hipótesis queserá validada o no posteriormente, por la acción y sus resultados.

La selección de causas clave es pues fundamental, ya que éstas representanámbitos o focos de actuación, es decir, situaciones en las cuales identificar,diseñar y ejecutar proyectos, programas y servic ios. Para la identificac iónde causas c lave se sugieren dos opciones metodológicas:

Selección de causas clave mediante la simulación de cambiosen el modelo explicativo.

Selección de causas clave mediante la ponderación de los nivelesde incidencia entre las causas del problema.

La primera opción es altamente exigente en modelos explicativos bienelaborados. Consiste, como su nombre lo indica, en simular cambios en lascausas identificadas y evaluar su posible impacto sobre los descriptores;de esta manera se van seleccionando aquellas causas a cuya modificaciónson sensibles las evidencias de un problema.

Para la segunda opción se ha ensayado con relativo éxito la denominada«técnica Gamma», simplificac ión de la «matriz de impacto cruzado-matrizde asuntos c lave (MIC-MAC)».

La técnica Gamma (y por su puesto la MIC-MAC) constituye uninstrumento útil para evaluar las influencias que se generan entre lasvariables de un sistema, y, en este caso, entre las causas de un proble-ma. Su utilizac ión puede sustituir la «construcción» del modelo explicativosistémico (pues permite establecer las relac iones entre las causas) o com-plementar su análisis orientando la selección de causas clave. Cuando esutilizada para seleccionar causas c lave, implica los siguientes pasos:

1.- Se ordenan las causas del problema tanto como por filas como porcolumnas, conformándose una matriz de doble entrada (donde lasvariables que encabezan las filas son las mismas que encabezan las colum-nas); de esta manera, las causas aparecerán ordenadas de arriba haciaabajo y de izquierda a derecha. Dado que las causas no puedeninfluenciarse a sí mismas, todas las casillas correspondientes a la interacciónde una misma causa deben marcarse con una X.


La selección de causas claveses fundamental

Pasos que se debenrealizar para apicarla técnica Gamma

La técnica Gamma



2.- Se evalúa el grado de influencia entre las causas. La evaluación serealiza de izquierda a derecha. Las preguntas clave son: si se modifica oelimina la causa 1, ¿en qué medida se modificarían las causas 2, 3, 4, n?;si se modifica o elimina la causa 2, ¿en qué medida se modificarían lascausas 1, 3, 4, n; y así sucesivamente. Para ponderar los grados de influenciapuede utilizarse una escala sencilla como: 0 (ninguna influencia); 1 (pocainfluencia); 2 (mediana influencia); 3 (mucha influencia).

3.- Se procede a efectuar la sumatoria de los valores de cada fila. Estasumatoria, denominada suma activa (SA), indica el grado de influencia quecada causa ejerce sobre las otras. A mayor suma activa, mayor gradode influencia global tendrá la causa.

4.- Se procede a realizar la sumatoria de los valores de cada columna.Esta suma, denominada suma pasiva (SP), indica el grado de influencia quecada causa recibe de las demás; a mayor suma pasiva más influenciableresulta la causa, es decir, más sensible a los cambios que pudierangenerarse en las demás causas del problema.

5.- Se calcula el «índice de actividad» de cada causa. Este índice seobtiene al dividir la suma activa (SA) de cada causa entre su suma pasiva(SP). Índices de actividad elevados señalan que las causas influyen fuerte-mente sobre las demás y, a su vez, son poco influenciables por éstas. Porlo general, se trata de causas potencialmente clave. Por el contrario, bajosíndices de actividad son indicativos de causas que influyen poco sobrelas demás pero reciben gran influencia de ellas.

6.- Se seleccionan las causas clave. En este paso, el grupo de trabajodeberá preguntarse: si se eliminan o atenúan las causas potencialmenteclave, ¿disminuyen o desaparecen las evidencias del problema? Si la res-puesta es afirmativa, el grupo habrá validado los resultados de la matriz. Si larespuesta es negativa, se deben revisar los valores asignados en la matriza fin de detectar juicios equivocados durante el análisis.

120



FUNDACIÓN


Escala de evaluación Cálculo de coefic ientes de actividad (Ca)

Ninguna influencia: 0 CaC1= SAC1/SPC1Poca influencia: 1 CaC2 = SAC2/SPC2Mediana influencia: 2 CaC3 = SAC3/SPC3Mucha influencia: 3 CaCn = SACn/SPCn

121


Matriz Gamma

Es importante señalar que esta técnica es cualitativa no cuantitativa. Losvalores que se le asignan a las influencias entre las variables son productode un juicio de valor; de ahí la necesidad de sustentar o argumentar ade-cuadamente los valores que se sistematizan en la matriz. Mediante estatécnica se genera una reflexión sistémica y participativa de una realidad«estructurada», representada en un problema.

Además, contribuye a identificar las relac iones entre las causas y de algunamanera a ponderar dichas relaciones, de ahí que constituya un excelentecomplemento del modelo explicativo sistémico, pues permite corroboraro corregir relac iones de causalidad representadas gráficamente en éste.También puede utilizarse como técnica explicativa sin tener necesariamenteque pasar por la «construcción del modelo explicativo»; en éstos casos,los grupos de trabajo proceden a identificar descriptores, consecuencias ycausas, para posteriormente ordenar éstas últimas en la matriz y procederal análisis de influencias para determinar causas c lave.

C1 C2 C3 C4 C5 C6 Cn SA

C1

C2

C3

C4

C5

C6

Cn

Causas

SP

X

X

X

X

X

X

X

Esta técnica se basaen el juicio de valorde los que la aplican

Ventajasde la técnica Gamma



122

Una vez identificadas las causas clave de un problema, éstas deben serdimensionadas. Es necesario recordar que ellas constituyen focos de aten-ción o ámbitos de actuación a partir de los cuales concebir respuestas quecontribuyan a soluc ionar o disminuir la gravedad del problema.

A su vez, una causa clave puede representar en sí misma otro problema ouna situación que exprese algún tipo de inequidad. Dimensionar una causaclave, es decir, determinar su magnitud o gravedad, no sólo es impres-cindible para determinar el alcance de las respuestas (políticas, pro-yectos, servicios, etc.) requeridas para modificarla, sino además paraevaluar posteriormente si tales respuestas están efectivamente corri-giéndola o eliminándola. Por estas razones las causas c lave, al igual quelas evidencias de los problemas, deben ser medidas a través de indicadoresque permitan establecer su magnitud.

Así, a manera de ejemplo, si la «dificultad de acceso a la leche en polvopor parte de las familias que habitan en la microlocalidad» fuese una causaclave del problema expresado en términos de «altos niveles de desnutric iónde niños y niñas del territorio social», sería necesario preguntarse cómo mediresa dificultad de acceso y cuál es su magnitud. Un indicador podría estarrepresentado en el porcentaje de familias que no pueden acceder (o pue-den acceder sólo parc ialmente) al producto (número de familias de lamicrolocalidad que no acceden, o sólo acceden parcialmente, a la lecheen polvo en el territorio social/número total de familias del territorio social X100).


No es posible, ni necesario alterar todas las causas de unproblema para solucionarlo o reducirlo en intensidad. Haycausas más importantes que otras en cuanto a su capaci-dad para generar los descriptores. A estas causas másimportantes, y sobre las cuales debería actuarse paraenfrentar un problema, las denominamos causas clave.

Ideaclave

Dimensionamientode las causas clave

de un problema

Aquí, al igual que en los descriptores, es necesario mencionar la fuentede información utilizada para el cálculo del indicador. La posibilidadde cuantificar las causas clave en el taller dependerá del tipo y variedadde información disponible. Si no se dispone de información sufic iente, podríanutilizarse valores aproximados o simplemente calificar la causa, dejando su


FUNDACIÓN


¿En qué consiste el análisis de la gobernabilidadde un problema?

Las causas c lave, como factores sobre los cuales deberán planificarselos proyectos, programas o servic ios, representan en sí mismas planosde actuación que articulan competencias y capacidades de distintos acto-res u organizaciones. Aun cuando hemos tratado de identificar y priorizarproblemas, considerando como referencia las competencias y mandatosdel gobierno municipal, no podemos aspirar a que esta instancia de gobier-no tenga el poder absoluto para resolverlos: lo más probable es que notenga ni la competencia ni los recursos requeridos para actuar y modificartodas las causas c lave de los problemas prioritarios. El gobierno munic ipalcomparte el poder de decisión con otras organizaciones, públicas, privadas yde la sociedad c ivil. Por esta razón es muy importante que los actoresinvolucrados en el proceso de planificac ión partic ipativa evalúen el gradode gobernabilidad que el gobierno munic ipal tiene sobre los problemasprioritarios de la microlocalidad.

El término «gobernabilidad» define el grado de control que una organizacióntiene sobre un determinado problema. Entenderemos por control sobre unproblema, la capacidad de tomar y ejecutar decisiones, proyectos, progra-mas, etc. que lo solucionen o disminuyan su intensidad.

En términos prácticos, la gobernabilidad del gobierno municipal sobreun problema vendrá dada por la relación existente entre las causas

123


Cc1 ..................

Cc3 ..................

Causa Clave(denominación)

IndicadorValor

(estimación)Fuente

de información

Cc2 ..................

Ccn ..................

Problema: _____________________________

dimensionamiento para un momento posterior. Una vez medido el indicadory estimada la magnitud de la causa clave, la información puede registrarseen el siguiente formato:

Responsabilidad del gobiernomunicipal en la resoluciónde los problemas analizadoscon las comunidades

Es clave entenderel significadode gobernabilidad



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Cc 1:_______________

Cc 2:_______________

Cc n:_______________

Causas Claves Organizaciones o actores con competenciay /o capacidad de decisión/actuación

clave que están bajo su control y las que están fuera de su control. En talsentido, si el gobierno munic ipal controla un número significativo de causasclave, su gobernabilidad del problema será alta; si, en cambio, no controlabuena parte de las causas importantes del problema, su gobernabilidad delproblema será baja.

Como todos los pasos descritos, el análisis de gobernabilidad debe realizarsesobre cada uno de los problemas prioritarios, de acuerdo con los siguientespasos:

Identificar las causas c lave controlables por el gobierno munic ipal.Identificar las causas c lave no controlables por el gobierno munic ipal yprecisar, en cada caso, las organizaciones que sí las controlan.

Puede darse el caso de que dos o más organizaciones compartan el controlde una misma causa clave. En este caso, más de un actor social u organiza-c ión puede tomar decisiones que la modifiquen.

La evaluación de gobernabilidad es de gran utilidad práctica tantopara el gobierno municipal como para las demás autoridades y enteslocales (incluyendo, obviamente, los Consejos Locales de PlanificaciónPública), ya que les permite establecer sus posibilidades de actuardirectamente en el enfrentamiento de un problema e identificar lasorganizaciones u actores sociales con las cuales tendrían queinteractuar y coordinarse para el enfrentamiento de los mismos. Es aquídonde comienzan a perfilarse las relac iones intergubernamentales einterorganizacionales que tanto el gobierno munic ipal, como los ConsejosLocales de Planificac ión Pública tendrán que establecer para impulsar eldesarrollo integral del munic ipio.

El análisis de gobernabilidad puede sistematizarse en el siguiente formato:

Problema: __________________________________

La gobernabilidaddel gobierno municipal

La evaluaciónde la gobernabilidad


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¿En qué consiste y como se realiza el análisisde la oferta existente?

Este análisis representa, de hecho, un complemento a la explicac iónde los problemas; en efecto, algunas de las causas identificadas bien po-drían referirse a un défic it en las ofertas de bienes o servic ios indispensablespara atender un problema analizado, déficit que deberían caracterizarsecon mayor profundidad en este punto.

En el ámbito de cada problema, los pasos para la realizac ión de este análisisson los siguientes:

Identificar los programas, proyectos o servic ios actualmente enejecución, vinculados con la atención de cada una de las causasclave seleccionadas.

Identificar las organizaciones (gubernamentales, no gubernamentales,organismos privados, etc.) responsables de planificar, coordinar yejecutar cada uno de los programas, proyectos o servic ios.

Evaluar cada uno de los programas, proyectos y servic ios en funciónde su impacto sobre las situaciones negativas expresadas por cadacausa clave. Entre los aspectos a evaluar estarían la pertinencia, laubicación espacial, la sufic iencia, la calidad, etc.

Determinar los défic it de atención y expresar dichos défic it en términoscuantitativos y/o cualitativos. Es posible que a partir de la informacióndisponible en los talleres de planificac ión partic ipativa sólo puedancalificarse los défic it; sin embargo dichas calificac iones pueden sermuy útiles a los fines de diagnóstico, pues brindarían información entorno a cuáles programas, proyectos y/o servic ios deberían sereliminados, reestructurados, potenciados o simplemente sustituidospor otros. Ciertamente, este análisis deberá ser retomado y tratado conmayor rigor posteriormente.

125


El análisis de gobernabilidad es importante no sólo para visualizarcuál sería la capacidad real del gobierno municipal para enfrentarlos problemas de una microlocalidad y del munic ipio como untodo sino además, para precisar las organizaciones que proba-blemente serán llamadas a suscribir los acuerdos y compromisospara impulsar el desarrollo integral del munic ipio.

Ideaclave

El análisisdel problema

Pasos pararealizar el análisis



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Actividad de aprendizaje: identificando los aspectos centralesdel diagnóstico partic ipativo:

Causas clave y déficit de la oferta existenteTrate de reunir nuevamente el grupo de vecino(a)s con quienes ha estadoelaborando el análisis de los problemas que afectan su comunidad.Tomando como base en el modelo explicativo del problema seleccionadoanteriormente, proceda con el grupo a:


El análisis de la oferta existente posibilita evaluar en qué medidalos programas, proyectos y/o servic ios sociales actualmente enejecución contribuyen a la soluc ión de los problemas que consi-deramos prioritarios en una microlocalidad. Permite, en últimainstancia, determinar los défic it cualitativos y cuantitativos enmateria de producción de bienes y servic ios y que constituyentambién, sin duda alguna, causas de las insatisfaccionespercibidas. De ahí que el análisis de la oferta aporta elementosde juic io muy importantes para completar el diagnósticode cada problema prioritario.

Ideaclave

Con el análisis de la oferta existente «culmina» el Momento1, el cual no esotra cosa que el diagnóstico partic ipativo de las microlocalidades, En estepunto se dispone de la información necesaria para proceder a definir dosde los componentes centrales de los microplanes: propósitos (objetivos) ypropuestas de acción. En el marco de los talleres partic ipativos, los distintosgrupos de trabajo deben presentar, en plenaria, los resultados de sus análisiscon la finalidad de mejorarlos y suscribirlos.

Cc1:_________

Cc2:_________

Ccn:_________

Causas ClavesDéfic it (cuantitativo y/o cualitativo)

Programas/pro-yectos y/o servi-

c ios en ejecución

Organizacionesresponsables

La información que surja de este análisis puede ser sistematizada en un formatocomo el que sigue:

Problema: _____________________________

Formato pararegistrar el análisisde los problemas

La culminacióndel diagnóstico

participativo


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5.3 Elaborando planes en cada microlocalidad: los microplanes

¿En qué consisten los microplanes y cuáles son los pasosa seguir para su elaboración?

En la práctica, y en cada microlocalidad, este momento debe ser aborda-do también a través de talleres con los mismos grupos de trabajo que parti-c iparon en el análisis de problemas. En esta fase, la atención de los acto-res, sujetos sociales y organizaciones participantes se concentra en lospropósitos que deberían plantearse para cada problema y en los me-dios necesarios para el logro de tales propósitos. Estos aspectos (propósi-tos y medios) son determinantes para la planificac ión munic ipal partic i-pativa, pues definen la orientación que debería asumir el Plan Municipalde Desarrollo y otros esfuerzos que en materia de política pública deberánarticularse al mismo. Será fundamentalmente en torno a esos propósitos ya esas propuestas de acción que deberán suscribirse acuerdos y con-cretarse las alianzas estratégicas a favor del desarrollo local integral.

Los pasos de este momento, como se infiere de su descripc ión, son lossiguientes:

Formulación de objetivos.Identificac ión, evaluación y selección de propuestas de acción.Identificac ión de responsabilidades de coordinación y/o ejecuciónpara cada propuesta de acción.

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Definicióndel propósitode los microplanes

Los pasos sugeridospara la estructura inicialde los microplanes

Identificar las causas a cuyos cambios son más sensibles losdescriptores del problema (causas c lave). Para ello, utilice la «técnicaGamma modificada»

Identificar y dimensionar los indicadores que le permitan establecer lamagnitud o gravedad de las causas clave seleccionadas. Asimismo,identifique la fuente de información utilizada para establecer el valor delos indicadores.

Identificar los programas, proyectos o servic ios actualmente en ejecu-ción, vinculados con la atención de cada causa clave, así como lasorganizaciones responsables de los mismos.

Determinar los défic it de respuesta, tanto en términos cualitativos comocuantitativos.



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¿En qué consisten los objetivos y cómo se formulan?

Un objetivo representa un propósito pretendido en un determinado horizontede tiempo. Como el horizonte de tiempo del Plan Munic ipal de Desarrolloes de 4 años, éste será también el tiempo de referencia para formular losobjetivos en cada microlocalidad.

Cuando un objetivo se dimensiona, es decir, se cuantifica, se transformaen una meta. Todo objetivo debe poder traducirse en meta; de otramanera sería imposible evaluar si tales objetivos se están alcanzandomediante la ejecución de programas, proyectos o servicios.

Más allá de su factibilidad técnica, difícil de establecer en esta faseo momento de la planificac ión munic ipal partic ipativa la formulaciónde objetivos/metas debería cumplir con las siguientes condic iones:

Credibilidad: los objetivos/metas deben representar situacionesrealizables, no simples sueños.

Concreción: los objetivos/metas deben ser concretos, por lo que susenunciados no pueden dar lugar a interpretaciones vagas o ambiguas.

Comprensibilidad: los objetivos/metas deben ser comprensibles:cualquier persona que los lea debe ser capaz de comprenderlos.

Movilizac ión: los objetivos/metas deben motivar e integrar la voluntady capacidad de acción de los actores y sujetos sociales.


La definición de propósitos y propuestas para la atenciónde los problemas prioritarios de cada microlocalidad represen-ta los dos elementos centrales sobre los cuales se elaboraránlos microplanes; éstos, a su vez, servirán de insumo para laelaboración del Plan Munic ipal de Desarrollo.

Ideaclave

Conformación de versiones preliminares de los microplanes.

Es importante destacar que en este momento no se trata de diseñarexhaustivamente objetivos y proyectos, pues esto no sería posible ni necesa-rio: el diseño pormenorizado de proyectos deberá realizarse al momento deconsolidar los microplanes en un Plan Munic ipal de Desarrollo.

El dimensionamiento delos objetivos

Condiciónde los objetivos

y metas


FUNDACIÓN


Los objetivos/metas se formulan a partir de los problemas, analizadosen el Momento 1, transformando sus características en enunciados positivosa manera de situaciones deseables a alcanzar en el horizonte de tiempoestablec ido por el Plan Munic ipal de Desarrollo.

De acuerdo con la metodología utilizada en el análisis de los problemas,los objetivos y metas deberán formularse en función de las causas c lavey los descriptores en cada una de éstas. Así, para cada problema seformularán dos tipos de objetivos/metas vinculados entre sí: objetivos/metasfinales y objetivos intermedios. Esta denominación es una mera convencióna los fines de organizar la reflexión.

Realizadas estas consideraciones, desde el punto de vista prácticola formulación de objetivos/metas abarca los siguientes pasos:

1.- Formulación de objetivos finales: en el ámbito de cada problema,los objetivos finales representan los cambios deseados y posibles en losdescriptores del problema. Usualmente, los objetivos finales se enunciancomo un cambio cualitativo (positivo) de las evidencias de un problema.Veamos un ejemplo. Problema: defic iente prestac ión del servic io de aseourbano domic iliario en la microlocalidad X del munic ipio Y. Evidencia: eleva-do número de familias que habitan en la microlocalidad X, del municipio Yno rec iben el servic io de aseo urbano domic iliario. En este caso el objetivofinal para esta evidencia podría expresarse en términos de «reducirsignificativamente el número de familias de la microlocalidad X que noreciben el servic io de aseo urbano domic iliario» (o aumentar significa-tivamente el número de familias que sí lo rec iben). Igualmente el objetivopuede enunciarse como una situación ya alcanzada, integrando en sudenominación el tiempo de referencia: en el año 200X se habrá logradoreducir significativamente el número de familias que no rec iben el servic iode aseo urbano domic iliario» (o se habrá logrado incrementarsignificativamente el número de familias que sí lo rec iben).

Los objetivos finales deberán plantearse para cada evidencia, por lo quehabrá tantos objetivos finales como evidencias identificadas en cada proble-ma. Es sumamente importante que los objetivos finales (así como los inter-medios) sean formulados adecuadamente; si las evidencias y causas c lavede la necesidad fueron debidamente enunciadas, será más fácil formularbien los objetivos. Es importante señalar que un objetivo siempre alude a unresultado (logro) nunca a un medio (actividad). El objetivo responde a lainterrogante «¿qué cambios queremos lograr en el ámbitode cada evidencia y causa clave de un problema prioritario?.

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¿Qué se considerapara la formulaciónde los objetivos/metas?

Pasos de la formulaciónde objetivos/metas desdeun punto de vista práctico

La importanciade la buena formulaciónde los objetivos finales



130

2.- Dimensionamiento de los objetivos finales (metas finales): como semencionara con anterioridad, las metas representan objetivos cuantificados.Ellas establecen, en buenas cuentas, el «alcance» de un objetivo.

En términos prácticos, las metas deberán dimensionar los objetivosformulados no sólo a partir de las evidencias, sino también de lacaracterización de las inequidades; es decir, deberán dar cuentade las reducciones cuantitativas deseables y posibles de las evidenciassegún clase social, género, etnias, etc. En otras palabras, deberán respondera interrogantes como: ¿en qué medida se espera reducir las evidencias enlas c lases sociales de menores recursos?; ¿en los hombres?; ¿en las muje-res?; ¿en los integrantes de las poblac iones indígenas?, etc.

Para el dimensionamiento de los objetivos, es decir, para la formulaciónde metas, deberán utilizarse los mismos indicadores establec idos parala cuantificac ión de las evidencias y, por su puesto, la caracterizaciónde las inequidades. Siguiendo con el ejemplo anterior, las metas serían: en elaño 200X, se habrá logrado reducir hasta menos de 5 el número de familiasde escasos recursos que no rec iben el servic io de aseo urbano domic iliario;en el año 200X, se habrá logrado reducir hasta menos de 5 el númerode familias de c lase media y media alta que no rec iben servic io de aseourbano domic iliario. En última instancia será a partir de la evaluaciónde las metas finales (eficac ia final) que podrá constatarse si efectivamenteun grupo social incrementó o no su nivel de satisfacción de una necesidad(en este caso del servic io de aseo urbano).

3.- Formulación de objetivos intermedios: en el ámbito de cada proble-ma, los objetivos intermedios representan los cambios deseados en suscausas c lave. En este punto la interrogante c lave sería: ¿cuáles son los cam-bios que deberían generarse en las causas clave de un problema, parapoder, a su vez, concretar los cambios deseados en las evidencias? De esamanera los objetivos intermedios representarían aquéllos que sería necesarioalcanzar para el logro de los objetivos finales.

En la práctica, un objetivo intermedio expresa un cambio cualitativode una causa clave, por lo que generalmente para cada problema se identi-ficarán tantos objetivos intermedios como causas c lave identificadas. Laformulación de un objetivo intermedio sigue la misma lógica que la formula-c ión de un objetivo final. En la identificac ión de objetivos intermedios, conjun-tamente con las causas c lave deberán considerarse también los défic it deatención asociados a éstas (ver «Análisis de la oferta existente»,en el análisis de problemas).


¿Qué elementosdeben considerarsepara la formulación

de las metas?

Objetivosintermedios


FUNDACIÓN


4.- Dimensionamiento de los objetivos intermedios (metas intermedias):las metas intermedias representan los objetivos intermedios cuantificados. Porende, ellas establecen la magnitud de los cambios requeridos en las causasclave para concretar las metas finales. Para transformar los objetivos interme-dios en metas, deben tomarse en consideración las mismas unidades demedida (indicadores) empleados para dimensionar las respectivas causasclave.

Para la sistematización de objetivos/metas formulados pueden utilizarse lossiguientes formatos:

Formulación de objetivos finales e intermedios

Problema:____________________________________

Metas finales e intermedias

Problema:____________________________________

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Los objetivos/metas expresan los cambios deseados y espera-dos en los problemas prioritarios de las microlocalidades.Establecen la voluntad y disposic ión del gobierno munic ipal ydemás actores y sujetos sociales de erradicar o reducirsignificativamente condic iones o situaciones que consideraninaceptables o intolerables.

Ideaclave

Objetivosfinales

Causa clave(Enunciados)


Evidencias odescriptores


Metasintermedias

Objetivosfinales

Metasfinales

Formato parala sistematizaciónde objetivos/metas



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¿Cómo se identifican, evalúan y seleccionan laspropuestas de acción?

Una vez definidos los objetivos/metas en el ámbito de cada problema, sedeberán identificar los medios requeridos para alcanzarlos. Dependien-do de la tradición planificadora de las organizaciones, estos mediosasumen distintas denominaciones: programas, proyectos, servicios,operaciones, actividades, acciones, etc.

Por ahora utilizaremos el término genérico de «propuestas de acción» enalusión a los medios necesario para alcanzar los objetivos intermedios yfinales formulados en el paso anterior. Mientras que los objetivos/metasresponden a la interrogante ¿qué cambios se pretenden generar en elámbito de cada problema?, las propuestas de acción responden lainterrogante ¿qué debe hacerse para lograr dichos cambios?.

También, y a efectos prácticos, diferenciaremos dos tipos de propuestasde acción: las propuestas de acción propiamente dichas, que represen-tan los medios que el gobierno munic ipal y demás entes locales se compro-meten a ejecutar para el logro de uno o varios objetivos; y las demandasde propuestas de acción, las cuales representan petic iones o solic itudesde acción que el gobierno munic ipal, el Consejo Local de Planificac iónPública y otros actores de la vida local, deberán realizar a otras organizacio-nes (Gobierno nacional, Gobernación del Estado, etc.) para que contribuyancoordinadamente al desarrollo integral de las microlocalidades y del munic i-pio en general. La diferenciación entre propuestas de acción y propuestasde demandas de acción vendrá dada por el análisis de gobernabilidadrealizado con anterioridad sobre las causas c lave del problema. Es importan-te destacar que para una misma causa c lave (y un mismo objetivo interme-dio) podrían plantearse simultáneamente propuestas y demandas de pro-puestas de acción; tal sería el caso de aquellas causas clave cuyo controles compartido, es decir, cuando el gobierno munic ipal comparte posibilida-des y capacidades de actuación con otras organizaciones.

En el marco de los talleres partic ipativos sugeridos como modalidadde trabajo para la planificación municipal, las propuestas de acción seabordan siguiendo los siguientes pasos:

1.- Identificar opciones de propuestas de acción en cada problema:esta actividad debe realizarse a partir de las causas c lave (y défic it de res-puestas) controlables por el gobierno munic ipal, y sus correspondientesobjetivos / metas intermedios. Como para el logro de cada objetivo/meta


Las propuestasde acción

Tipos de propuestasde acción

Diferencia entre propuestade acción y propuesta

de demandas de acción

Pasos paraabordar el desarrollo

de las propuestasde acción


FUNDACIÓN


intermedio pueden concebirse distintas propuestas de acción, puede ser útilidentificar varias alternativas que serán sometidas a un proceso de selección.La pregunta clave es: ¿qué debería hacer el gobierno municipal para alcan-zar ese objetivo/meta intermedio?.

Nótese que en este proceso no se toman en cuenta los objetivos finales,bajo el supuesto de que éstos se alcanzan si se logran concretar los objetivosintermedios. El número de alternativas para concretar un mismo objetivoes variable; en algunos casos es posible concebir múltiples alternativasmientras que en otros éstas se limitan a dos o tres. Estas alternativas podríanconsistir en redimensionar o reorientar ofertas ya existentes u otras destinadasa sustituirlas o complementarlas. La información puede organizarse en unformato como el siguiente:

Problema: ___________________________________

2.- Identificar opciones de propuestas de demandas de acción en cadaproblema: esta actividad debe realizarse a partir de las causas c lave (ydéfic it de respuestas) no controlables

por el gobierno munic ipal y sus corres-pondientes objetivos intermedios. En este caso la interrogante sería:

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Cc1:

Cc3:

0 1:

0 3:

OPA 1.1:OPA1.2:OPA1.n:

OPA3.1:OPA3.2:OPA3.n:

Causas c lave controlables por elgobierno munic ipal (enunciados)


Opciones de propuestasde acción

Cc2: 0 2: OPA2.1:OPA2.2:OPA2.n:

Ccn: 0 n: OPAn.1:OPAn.2:OPAn.N:

Formato pararegistrar las propuestasde acción



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¿qué petic iones o solic itudes deberán realizar el gobierno munic ipal y elConsejo Local de Planificac ión Pública a otras organizaciones para el logrode estos objetivos intermedios? En cada caso se deberá especificar el actoru organización a la cual se deberá dirigir la solicitud. La información puedeorganizarse en el siguiente formato:

Problema: ___________________________________

3.- Seleccionar opciones de propuestas de acción y de propuestasde demandas de acción para cada problema prioritario. Las opcionesidentificadas en el paso anterior deben ser evaluadas a fin de seleccionarlas más pertinentes. A veces las mejores opciones son «obvias»; en otroscasos es más difíc il elegir entre las varias alternativas posibles para alcanzarun objetivo. En esos casos pueden adoptarse determinados criteriosde selección, asignarles una escala de valores y evaluar las opcionesidentificadas en función de los mismos.


Cc1:

Cc3:

0 1:

0 3:

OPA 1.1:OPA1.2:OPA1.n:

OPA3.1:OPA3.2:OPA3.n:

Causas clave nocontrolables por elgobierno munic i-pal (enunciados)


Cc2: 0 2: OPA2.1:OPA2.2:OPA2.n:

Ccn: 0 n: OPAn.1:OPAn.2:OPAn.N:

Opc ionesde propuestasde demandasde acción

Organizacionesa las cualesvan dirigidas lasdemandas

Formato pararegistrar las demandas

de acción


FUNDACIÓN


Algunos de estos criterios de selección podrían ser:

Eficacia de la opción, entendida como el efecto que la opcióntendría sobre la causa clave o, lo que es lo mismo, la capacidadde la opción para materializar el objetivo/meta intermedio asociadocon dicha causa.

Viabilidad de la opción, referida a la posibilidad de vencer lasrestricc iones políticas, económicas o de cualquier otra índoleque pudiesen obstaculizar su ejecución.

Impacto de la opción sobre otras causas clave del problema.

Se recomienda utilizar una escala sencilla de «alto, medio y bajo» paracada criterio y ponderar cada opción; la tendencia en cada caso será aseleccionar opciones más eficaces, más viables y de mayor impacto sobreotras causas. Se trata obviamente de una evaluación muy preliminar basadaen el juicio de valor de quienes participan en la selección, pues la evalua-ción rigurosa de cada uno de esos criterios puede ser muy exigente encálculos técnicos.

Es importante ac larar que para cada objetivo/meta intermedio puedeseleccionarse más de una opción (por ejemplo en aquellos casos dondelas opciones no sean excluyentes sino más bien complementarias). El análisispuede sistematizarse en el siguiente formato:

Problema:___________________________ _______

Causa c lave/objetivo intermedio asoc iado:_________________________

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OPAn.1

OPAn.N

Criterios/opcionesde propuestasde acción

Eficacia Viabilidad Impacto Selección (Sí/No)

OPAn.2

Criteriosde selección

Escala recomendadapara valorar las propuestas



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Problema:___________________________________

Como puede observarse, cada microplan tendrá dos componentes.

El primero está constituido por las propuestas de acción que el gobiernomunic ipal, por competencia y disponibilidad de recursos, podría asumir paraenfrentar los problemas prioritarios de la microlocalidad. Este componente,conjuntamente con sus respectivos objetivos/metas intermedios y finales,alimentará directamente el Plan Munic ipal de Desarrollo.

El segundo componente está constituido por las propuestas de acción cuyaresponsabilidad pueda recaer en otras organizaciones; es lo que hemosdenominado «propuestas de demandas de acción» que el gobierno munici-pal y el Consejo Local de Planificac ión Pública deberán canalizar y negociaren su debido momento para impulsar el desarrollo integral del munic ipio.


Propuestasde acción (aser ejecuta-das por elgobiernomunic ipal ydemás enteslocales)

Propuestasde demandasde acción (aser ejecutadaspor otrasorganizacionesdistintas algobiernomunic ipal ydemás enteslocales)

Organizacionesa las cualesvan dirigidas laspropuestasde demandasde acción

Objetivos/metasIntermedios

Metasfinales

Una vez seleccionadas las propuestas de acción y las propuestasde demanda de acción para cada problema prioritario de la microloca-lidad, puede procederse a sistematizar la información resultante en unformato que vincule objetivos/metas finales, objetivos/metas intermedios,propuestas de acción, y propuestas de demandas de acción:

Componentesde cada microplan


FUNDACIÓN


Actividad de aprendizaje: planteando los propósitosy propuestas de acción

Con base en los descriptores, causas c lave y en los resultados del análisisde la oferta existente, proceda, conjuntamente con lo(a)s vecino(a)s que loacompañaron en actividades anteriores a:

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Las propuestas de acción y sus correspondientes objetivos/metas intermedios identificadas en cada microlocalidad, servi-rán de insumo para la elaboración del Plan Munic ipal de Desarro-llo. Las propuestas de demandas de acción y sus respectivosobjetivos/metas intermedios y finales deberán ser negociados porel gobierno munic ipal y el Consejo Local de Planificac ión Públicacon otras organizaciones, públicas, privadas y de la sociedadcivil, para que sean incorporadas en sus respectivos planes y,de esa forma, contribuyan al desarrollo integral del munic ipio.

Ideaclave

Este segundo componente, conjuntamente con sus objetivos/metasintermedios y finales, representará, en esencia, un plan de demandasde acción que servirá de base para negociar con las demás organizacionesinvolucradas su partic ipación en el desarrollo local. De esta forma el desa-rrollo integral de las microlocalidades será la resultante de un esfuerzoconjunto y coordinado entre las distintas instancias gubernamentalesy otros actores, privados y de la sociedad civil, resumiendo el carácterdescentralizado, coordinado y participativo que debe asumir el mode-lo de gestión pública municipal.

La lectura simple de la información organizada en el formato es la siguiente:si los actores/organizaciones financian, coordinan y/o ejecutan las propuestasde acción seleccionadas, se alcanzarán las metas intermedias y, por ende,las metas finales en el lapso de X años (4 años, considerando como tiempode referencia el Plan Munic ipal de Desarrollo).

Una vez finalizado este paso, se tendrá una versión preliminar del microplan.Considerando primordialmente su primer componente, se entenderá pormicroplan al conjunto coherente de propuestas de acción, a serasumidas por el gobierno municipal y demás entes locales, destinadasa enfrentar un conjunto de problemas considerados como prioritariosen una microlocalidad.

El resultado de esteanálisis es la versiónpreliminar del microplan



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Elaborar un listado de objetivos. Recuerde que los objetivos expresanel cambio deseado en los descriptores y causas c lave del problema(objetivos finales e intermedios). Asimismo, proceda a estimar metasintermedias y finales realistas para los objetivos planteados.

Identificar las propuestas de acción que deberían ejecutar el gobiernomunic ipal y demás entes locales para el logro de los objetivos/metasintermedios y finales.

Identificar las propuestas de demandas acción que deberían ejecutarotros actores, públicos, privados y de la sociedad c ivil, para el logrode los objetivos/metas intermedios y finales, y así contribuir al desarrollointegral del munic ipio.

¿Cómo ampliar la consulta y validar los microplanesal interior de la propia microlocalidad?

Una vez culminados los pasos correspondientes al Momento 2, en el marcodel taller partic ipativo los grupos de trabajo deberán nuevamente reunirse enplenaria a fin de realizar las presentaciones de rigor, posibilitar la interaccióny realizar las modificac iones pertinentes

Una vez revisados los resultados, se habrá logrado un preacuerdoen torno a:

Los problemas prioritarios de la microlocalidad.

Los objetivos/metas que deberían alcanzarse en la microlocalidad.

Las propuestas de acción necesarias para materializar los objetivos/metas previstos en el tiempo establec ido para el microplan.

Las propuestas de demandas de acción necesarias para materializarlos objetivos/metas previstos en el tiempo establec ido para elmicroplan.

En este punto, se habla de un preacuerdo, o de un microplanpreliminar, ya que:

El Comité de Planificac ión de la microlocalidad tan sólo constituye unarepresentación, en c ierta forma delegada, de las organizaciones c lave

Elementos que constituyenel preacuerdo establecidoen el microplan preliminar


FUNDACIÓN


que hacen vida en ese espacio social. Los acuerdos que suscriben susrepresentantes no necesariamente comprometen a todos sus miem-bros y mucho menos a todos los sujetos sociales de la microlocalidad.

Diversos actores identificados como potenciales, involucrados en elfinanciamiento/cofinanciamiento, coordinación y/o ejecución/coejecución de las propuestas de acción, o bien no están presentesen el taller, o están representados por sujetos sin la potestad sufic ientepara suscribir un compromiso firme.

Los compromisos políticos que se acuerden en la microlocalidaddeben sustentarse en capacidades reales de realización, capacidadesque deberán ser evaluadas con cierto rigor técnico, en el marcodel proceso de consolidación de los microplanes en el Plan Munic ipalde Desarrollo, así como en los planes de otras organizaciones vincula-das con el desarrollo integral del munic ipio.

Por las razones antes expuestas, para que los microplanes preliminares setransformen en microplanes (o los preacuerdos en acuerdos), los primerosdeben transitar por un conjunto de pasos. En este sentido, y a manera desugerencia, se recomienda seguir, en cada microlocalidad, las siguientespautas:

Preparar la relatoría consolidada de los talleres (versión preliminardel microplan).

A tal fin se recomienda constituir un equipo de trabajo conformado por: unoo dos miembros del Comité de Planificación por cada grupo de trabajo quepartic ipó en el taller; funcionarios del gobierno munic ipal, técnicos/asesoresmunic ipales y consejeros (es importante que estos últimos también hayanparticipado en el taller). Una vez conformado este equipo se programaránsesiones de trabajo (unas tres sesiones de 4 horas) para:

Elaborar una presentación formal de la versión preliminardel microplan.

Es importante que esta versión sea suscrita por los partic ipantes del taller,mediante sus respectivas firmas precedidas por información relativa a laorganización de procedencia y cargo. Es importante aquí diferenciar elcomponente del microplan asociado directamente con el Plan Munic ipalde Desarrollo del otro componente, es decir, del conjunto

139


Pautas sugeridaspara transformar lospreacuerdos en acuerdos



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de propuestas de demandas de acción y sus correspondientes objetivos/metas. El primer componente compromete directamente a las autoridadeslocales. El segundo, en cambio, sistematiza las petic iones que el gobiernomunicipal, otras entidades locales y la ciudadanía en general, deberíannegociar con otras instancias de gobierno. Esta diferenciac ión deberá hacer-se explíc ita en los pasos posteriores para evitar confusiones en la c iudadanía

Presentar la versión preliminar del microplan en Asambleade Ciudadanos/as a los fines de validación.

La idea de las Asambleas de Ciudadanos/as, tal y como se establecióen la fase de preparación (específicamente en el punto referido a la organi-zación de la partic ipación), es la de involucrar activamente a los sujetossociales de la microlocalidad en el proceso de planificac ión partic ipativa.

Se recomienda que la presentación de la versión preliminar del microplansea realizada por representantes del propio Comité de Planificac ión Comuni-taria, y que en el acto concurran el Alcalde, representantes del ConsejoLegislativo y, por su puesto, representantes de los Consejos Local, Parroquialy Comunal de Planificac ión Pública.

Junto con la presentación del microplan debe exponerse también la versiónpreliminar del plan de demandas, establec iendo c laramente la diferenciaentre ambas, tal como se apuntó en el paso anterior. En este caso seríaconveniente considerar como microplan al conjunto de propuestas deacción y objetivos/meta cuya ejecución y logro se enmarque en el ámbitode las competencias y mandatos del Plan Munic ipal de Desarrollo. Al segun-do componente le daremos el calificativo de plan de demandas.

Se sugiere que sean las mismas autoridades locales las que asumanla convocatoria para la realización de la Asambleas de Ciudadanos/as,convocatoria que deberá ser acompañada por información precisa entorno al tema a tratar.

Las autoridades locales, conjuntamente con los integrantes del Comitéde Planificac ión Comunitaria, deberán acordar el quórum mínimo requeridopara la Asamblea, así como el número de firmas necesarias para validarla versión preliminar del microplan.

Es indispensable que la reunión se programe de tal manera que losciudadanos y ciudadanas puedan interactuar con los miembros


Se requiereinvolucrar a las asambleas

de ciudadanos(a)


FUNDACIÓN


del Comité de Planificación Comunitaria y autoridades, y proponerideas conducentes a su mejoramiento, ideas que, de ser apoyadas porla mayoría de los y las asistentes, serán de obligatorio acatamiento.

La discusión del microplan preliminar en la Asamblea de Ciudadanos/as,además de tener por finalidad su validación, representa un estrategiacomunicacional de gran valor para movilizar voluntades y recursos de lacomunidad en torno a los propósitos y propuestas de acción de desarrollocontenidas en el mismo.

Es importante clarificar ante la ciudadanía de la microlocalidadque se trata de una versión preliminar del microplan (y del plande demandas) y que como tal podría ser objeto de algunas modifica-ciones en función de los procesos de consulta y de los análisis técnicosa los cuales será sometida, modificac iones que deberán ser debatidas y,en última instancia, aprobadas en la mismas microlocalidades.

De no transmitirse c laramente este mensaje, se podrían generar expectativasequivocadas que podrían comprometer la gobernabilidad política en lamicrolocalidad, efecto contrario al perseguido por la planificac iónparticipativa.

Presentación ante actores potencialmente involucrados en lasmetas y propuestas contenidas en la versión preliminarde la agenda social territorial.

En este paso se busca informar sobre los resultados del taller a los actoressociales u organizaciones que aun cuando fueron identificados como c laveen el financiamiento, coordinación y/o ejecución de las propuestas y metascontenidas en el microplan, no partic iparon en los análisis o tuvieron unapartic ipación marginal en los mismos. Este paso es especialmente válidopara el plan de demandas que acompaña los microplanes.

Se trata aquí de un primer paso para ampliar la base de posibles acuerdoscon miras a la consolidación de los microplanes en el Plan Munic ipal deDesarrollo y otros planes orientados hacia el desarrollo del munic ipio, proce-so que tendrá lugar en el Momento 3. Esta presentación tendrá un perfil mástécnico que la realizada en el marco de la Asamblea de Ciudadanos/as,razón por la cual se propone que sea realizada en reuniones de trabajodonde los actores sociales consultados tengan la oportunidad de introducirmodificac iones argumentadas al microplan.

141


Es importantela participaciónde los ciudadanosy ciudadanas

Comunicando elmicroplan a todoslos actores sociales



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Las versiones preliminares de los microplanes (y de los planesde demandas) elaboradas en el marco de los talleresparticipativos, deben ser sometidas a una consulta más ampliaen el marco de Asambleas de Ciudadanos/as o instanciassimilares. Una vez discutidas y validadas, se convierten eninsumo para la elaboración del Plan Munic ipal de Desarrollo yde otros planes orientados al munic ipio.

Ideaclave

En este paso, también sería conveniente la presentación de las versionespreliminares de los microplanes ( y de los planes de demandas) ante elConsejo Local de Planificación Pública en pleno, instancia que, de acuerdocon el Artículo 5 de la ley que rige su funcionamiento, tiene la obligaciónde «recopilar, procesar y priorizar las propuestas de las comunidadesorganizadas».

Al finalizar los procesos de consulta, se tendrán versiones preliminaresde los microplanes quizás más realistas y, seguramente, másconsensuadas. Como se afirmó anteriormente, estas versiones serviránde insumo para la elaboración del Plan Municipal de Desarrollo y otrosinstrumentos de los sistemas de planificación y de presupuesto, procesoa partir del cual deberán derivarse también versiones más «definitivas»de los propios microplanes, las cuales, una vez más, deberán ser validadasen Asambleas de Ciudadanos/as

El resultado del procesode consulta son las

versiones preliminaresde los microplanes


FUNDACIÓN


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5.4. La consolidación de microplanes: el plan municipal de desarrollo

¿Cómo se conforma el plan municipal de desarrolloa partir de los microplanes?

Con el conjunto de microplanes se tendrá una visión panorámicade la problemática del municipio, identificada y analizada por actores ysujetos sociales que la padecen, y que el gobierno municipal y demásentes locales deben enfrentar a través de políticas, programas, proyectosy servic ios.

De acuerdo con lo expresado, para la conformación del Plan Municipalde Desarrollo sólo se tomará en consideración el componente de losmicroplanes ubicado en el espacio de gobernabilidad de la Alcaldíay demás instancias de decisión de la localidad. En otras palabras, sólose considerarán las propuestas de acción, los objetivos/metas intermediosque puedan concretarse con su ejecución y, en consecuencia, losobjetivos/metas finales cuyo logro sólo depende de la capacidaddel Poder Público munic ipal.

Los denominados «planes de demandas» que acompañan los microplanestambién deberán consolidarse para, en un proceso posterior, ser utilizadoscomo plataforma para las negociac iones que el gobierno munic ipal y elConsejo Local de Planificac ión Pública deberán sostener con otras organiza-c iones e instancias de gobierno. De ahora en adelante, nos referiremosesencialmente a la consolidación de los microplanes a los finesde elaborar el Plan Municipal de Desarrollo.

Este esfuerzo exige un procesamiento tecno-político. Debería ser asumidopor la Alcaldía, miembros de la Sala Técnica y consejeros del ConsejoLocal de Planificación Pública y miembros de los Comités de Planifica-ción de cada microlocalidad, distintos a funcionarios y consejeros,que hayan participado en la elaboración de los microplanes.

La consolidación de microplanes y elaboración del Plan Munic ipal de Desa-rrollo podría darse también en el marco de talleres y reuniones de trabajo.La duración de estos talleres y reuniones de trabajo puede variar de un muni-cipio a otro en función de la complejidad del proceso, la cual podría depen-der, entre otros factores, del tamaño del municipio, el número y densidad


¿Qué se considerapara la conformacióndel plan municipalde desarrollo?

Planesde demandas

¿Quiénes sonresponsablesdel plan municipalde desarrollo



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¿En qué consiste la revisión de los microplanes?

El primer paso de la formulación del Plan Munic ipal de Desarrolloconsiste en revisar cada una de las versiones de los microplanes,con la finalidad de identificar y subsanar vacíos de informacióny precisar con mayor rigor sus componentes. En este sentido, paracada versión preliminar de microplan debe procederse a:

1.- Revisar la descripción realizada para cada problema prioritarioEsta revisión consistiría en:

Evaluar la pertinencia y sufic iencia de los descriptores y proceder,de ser necesario, a su reformulación.

Evaluar la idoneidad de los indicadores utilizados para dimensionar losdescriptores. De no ser los más idóneos, sustituirlos por otros y asignarles

El Plan Munic ipal de Desarrollo debe ser producto de la con-solidación de los microplanes. Sólo así es posible garantizarla partic ipación como derecho político de la c iudadanía.

Ideaclave

de las microlocalidades, la diversidad y magnitud de los problemas y, porsupuesto, la diversidad y calidad de las relac iones entre los actores socialesinvolucrados.

La metodología a utilizar deberá considerar técnicas propias de la planifica-c ión estratégica por problemas, similares a las planteadas en los momentos1 y 2. No es la idea aquí indicar, ni mucho menos imponer, estas técnicas;nos limitaremos a perfilar c iertas pautas metodológicas que podrían servirde guía u orientar el proceso. Estas pautas son las siguientes:

Revisar las versiones preliminares de los microplanes.

Realizar un análisis comparativo de las versiones preliminaresde los microplanes y conformación de la versión preliminardel Plan Municipal de Desarrollo.

Validar la versión preliminar del Plan Municipal de Desarrollo.

Metodología paradesarrollar el Plan

Municipal de Desarrollo

Pautas metodológicassugeridas

La revisión se realiza paraidentificar y corregir vacios

de información


FUNDACIÓN


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valores de acuerdo con la información disponible; de ser idóneos,revisar los valores asignados a cada indicador. El mismo procedimientodeberá efectuarse para la caracterización de las inequidades.

2.- Revisar el análisis correspondiente a cada problema

Esta revisión debería concentrarse en:

Analizar la selección de causas c lave, evaluando su corresponden-c ia con los descriptores (de corregirse tales causas, ¿se reducirían oeliminarían los descriptores?). De ser necesario, se procede a modificarlos enunciados, descartar causas inadecuadamente consideradascomo c lave y/o inc luir otras; evaluar la idoneidad de los indicadoresutilizados para dimensionar las causas c lave; y revisar/corregir losvalores asignados a los mismos.

Revisar el análisis de gobernabilidad realizado. En este sentido, seprocede a determinar si las causas c lave identificadas como«gobernables» para el gobierno munic ipal pueden ser disueltas ocorregidas mediante sus acciones en el marco de sus competenciasy mandatos.

Revisar el análisis de la oferta existente. En este sentido, se deberáanalizar el grado de correspondencia existente entre las causas c lave(bajo la gobernabilidad del gobierno munic ipal y demás entes locales),los programas/proyectos/servic ios en ejecución identificados y losdéfic it (cualitativos /cuantitativos) detectados por los grupos de trabajoque participaron en la formulación del microplan. Con base en estarevisión, deben realizarse las correcciones pertinentes.

3.- Revisar los objetivos/metas. Esta revisión consistiría en:

Revisar los objetivos/metas intermedios formulados a partirde las causas c lave controlables por el gobierno munic ipal.

Determinar la contribución cualitativa y cuantitativa de tales objetivos/metas a los descriptores del problema, es decir, los objetivos/metasfinales. En última instancia esta revisión supone un análisisde consistencia fines-fines (metas intermedias-metas finales).

Revisar las propuestas de acción identificadas para superar o mitigar losniveles de insatisfacc ión expresados por cada problema. Esta revisión




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¿En qué consiste el análisis comparativode las versiones preliminares de los microplanesy la formulación del plan municipal de desarrollo(versión preliminar)?

Una vez afinadas las versiones preliminares de los microplanes, se procedea construir el Plan Munic ipal de Desarrollo. Para ello pueden seguirse lassiguientes pautas:

1.- Identificar y evaluar similitudes y diferencias entre los microplanes

En este paso se busca evaluar el grado de correspondencia entre losproblemas analizados en las distintas microlocalidades, los objetivos/metas, y las propuestas de acción identificadas para los mismos. Me-diante esta evaluación se busca, por un lado, consolidar metas y propuestasde naturaleza similar y, por otro, precisar metas y propuestas que respondana problemas prioritarios específicos de las microlocalidades. Este pasopodría involucrar las siguientes actividades:

Identificac ión de problemas comunes en las distintas microlocalidades.En esta actividad los grupos de análisis deberán plantearse y responderinterrogantes como: ¿cuáles son los problemas similares que fueronpriorizados en las distintas microlocalidades?; ¿en cuálesmicrolocalidades se evidencian problemas muy particulares y nogeneralizables a otras microlocalidades?; ¿cuáles son esos problemasparticulares?; ¿qué grado de similitud existe entre los análisis

Las microplanes validados por las comunidades debenser revisados para subsanar posibles vacíos de informa-c ión y afinar sus componentes centrales (objetivos-metas y propuestas de acción).

Ideaclave

contemplaría la reformulación de sus enunciados (con la finalidadde hacerlos más precisos) y, sobre todo, la realizac ión de un análisisde consistencia medios-fines (en este caso, propuestas de acción-objetivos/metas), para lo cual sería importante tomar en consideracióntambién los resultados de la revisión del análisis de la oferta existente,realizada con anterioridad

Pautas para construirel plan municipal

de desarrollo

Actividades involucradasen este paso


FUNDACIÓN


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Matriz «problemas-microlocalidades»

Formulación preliminar de objetivos/ metas a escala munic ipal.Los problemas de similar naturaleza identificados en la actividad ante-rior también podrían tener objetivos/metas comunes, tanto intermedioscomo finales. Estos objetivos y sus respectivas metas pueden consoli-darse a escala munic ipal.

Para ello deberán considerarse, entre otros factores, las poblac iones afecta-das por el problema en las distintas microlocalidades y los défic it cuantitati-vos de ofertas detectados en las mismas. Para los problemas particulares oexclusivos de determinadas microlocalidades, se considerarían los objetivos/metas inicialmente planteados. De esta forma se tendrán grupos de metaspara grupos de microlocalidades y metas específicas y únicas para otrasmicrolocalidades. Los resultados de esta actividad podrían sistematizarse enun formato como el que sigue:


P1

P3

Microlocalidades

ProblemasM1 M2 M3 M4 M5 Mn

P2

Pn

X

X X X X X X

X X

X X

X

realizados en las microlocalidades para los problemas comunes?;las diferencias entre los análisis, ¿son conciliables o, por el contrario,obedecen a causales totalmente distintas?

De esta manera se tendrán grupos de problema por grupos demicrolocalidades y problemas específicos para cada microlocalidad. Losproblemas «comunes» tendrían diagnósticos similares aun cuando la dimen-sión de las evidencias varíe de una microlocalidad a otra. Las conclusionespodrían sistematizarse en matrices «problemas-microlocalidades».

Matriz utilizadapara la síntesisde los problemas



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Microlocalidades Metasintermedias

Metasfinales

Propuestasde acción

Resp. decoordinación

Resp. deejecución

Resp. delfinanciamiento

Planteamiento de propuestas y de responsabilidades de ejecución/financiamiento a escala munic ipal. Siguiendo la misma lógica utilizadaen la actividad anterior, se procede, para cada uno de los objetivos/metas considerados, a la revisión y eventual consolidación de laspropuestas de acción identificadas en las diversas microlocalidades.

La idea es prefigurar respuestas integradas para grupos de problemassimilares, y respuestas específicas para problemas muy concretos yparticulares de algunas microlocalidades, que apuntalarían la conse-cución de las metas formuladas o reformuladas previamente.

De la misma manera, para las distintas propuestas se identificaríanresponsables de su ejecución al interior del gobierno munic ipal y demásentidades locales. Igualmente sería necesario prec isar las posibles fuentesde financiamiento. Éstas pueden trascender la esfera municipal (FondoIntergubernamental para la Descentralizac ión-FIDES, Leyes de AsignacionesEspeciales-LAE, etc.) Al finalizar este paso se podría sistematizar la informa-c ión relativa a microlocalidades, metas preliminares y responsabilidadesde ejecución y fuentes de financiamiento, en un formato como el siguiente:

Microlocalidades ProblemasMetasintermedias

Metas finalesFormato para sintetizarlos problemas y metas

a escala municipal

Formatos para sintetizarla información recogida


FUNDACIÓN


149

2.- Analizar la viabilidad de las propuestas de acción y objetivos/metasdel Plan Municipal de Desarrollo

Este paso representa quizás el de mayor reto técnico. Aun cuandoen el ámbito del Plan Munic ipal de Desarrollo, cuyo horizonte temporal esde mediano plazo, no es posible realizar un análisis de viabilidad en extremoriguroso, sí es necesario buscar que las propuestas, y por ende las metas,sean plausibles, y en cierta forma factibles desde un punto de vistatécnico-financiero. El análisis inc luye los siguientes pasos:

Planteamiento de proyectos. En este paso las propuestas de acciónplanteadas para el logro de las metas se desagregan en unidadesprogramáticas menores que, a los fines del presente módulo,denominaremos proyectos. Es necesario identificar un conjuntoestructurado de proyectos cuyo efecto combinado contribuyaal logro de cada objetivo/meta intermedio.

A diferencia de las propuestas de acción (de carácter genérico), losproyectos representan medios de intervención susceptibles de serdiseñados como una relac ión recursos-productos-resultados (metas),expresados en términosde calidad y cantidad. Para cada objetivo/metaintermedio se definen uno o más proyectos, identificándolos con un nombrebreve, evitando siempre utilizar enunciados ambiguos. 1

Prediseño de proyectos. Cada uno de los proyectos identificadosdebe estructurarse en términos de sus elementos fundamentales:

a.- Productos: representan la resultante física y tangible de la ejecu-c ión de un proyecto. En otras palabras, son los bienes o servic ios quegenera un proyecto y que, expresados en calidad y cantidad, posibili-tan establecer la dimensión y alcance del mismo. En función de cadaobjetivo/meta intermedio es necesario estimar la calidad y cantidad deproductos que cada proyecto necesitaría generar para su logro. De esaforma se dimensionaría el esfuerzo que en términos de oferta/respuestadebería realizarse para obtener cada objetivo/meta intermedio y, porende, los objetivos/metas finales planteados en el Plan Munic ipal deDesarrollo.

1Los bienes y servic ios que produce todo órgano o ente conforman las denominadas redesde producción terminal o intermedia, según sea el caso. A los efectos del sistema presupuestarioregulado por la Ley Orgánica de la Administrac ión Financiera del Sector Público, los productosde las redes terminales dan lugar a las categorías presupuestarias de programa, subprograma yproyecto. Los productos de las redes intermedias dan lugar a las categorías presupuestariasde actividad, obra, tarea y trabajo. La vinculac ión entre el plan y el presupuesto se realiza mediantelas categorías de operac ión y problema. El término «proyecto» es usado en este Módulo como unade las categorías propias de la red de producción terminal y, en consecuencia, como sinónimode programa y subprograma.


Análisis de laspropuestas de acción

Definición de proyectospara cada objetivo/meta

Productos



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b.- Responsabilidades: En cada proyecto deberá precisarse la uni-dad o ente local que asumirá su ejecución.

c.- Identificac ión de recursos requeridos y estimación de costos: paracada operación y en función de sus productos, deberán especificarseel tipo de recursos requeridos para su obtención y su monto enunidades monetarias. De esta manera será posible determinar lamagnitud del esfuerzo financiero que sería necesario realizar paraalcanzar las metas establec idas en el Plan Munic ipal de Desarrollo.

Evaluación de la disponibilidad de recursos. En este paso se realizauna estimación de los recursos disponibles durante el tiempo previstopara el logro de las metas planteadas, considerando las distintas fuen-tes de financiamiento existentes, actuales y potenciales. Con base enesta información, y en función de los requerimientos estimados en elpaso anterior, se determina la viabilidad financiera del Plan Munic ipalde Desarrollo.

Ajustes al Plan Municipal de Desarrollo y a las versiones preliminares de los microplanes. De verificarse défic it de recursos durante elanálisis de viabilidad financiera, los equipos de trabajo deberán proce-der a realizar los ajustes pertinentes en los recursos asignables a losdistintos proyectos, privilegiando aquellos de mayor impacto globalsobre los problemas prioritarios de las microlocalidades.

Estos ajustes, como es obvio, generarán cambios en los productos y obliga-rán a reajustar también las metas. De esta manera el Plan Municipal deDesarrollo y las versiones preliminares de los microplanes serán readecuadasa la disponibilidad de recursos, posibilitando que los acuerdos políticos quese concreten en función de las mismas sean sustentados en posibilidadeseconómico-financieras reales.

Estimación de metas y productos anuales, en el marco de lasversiones preliminares del Plan Municipal de Desarrollo y de losmicroplanes. Con base en la información derivada del análisisde viabilidad financiera puede procederse a calcular los montosde recursos disponibles en cada uno de los años inc luidos en el hori-zonte temporal del Plan (4 años). En función de estos cálculos po-drían estimarse los productos parciales y las metas parciales(tanto intermedias como finales) previsibles en el tiempo del Planpara alcanzar, al final del mismo, las metas propuestas.

Responsabilidaddes

Recursos

Ajustes al Plan Municipalde Desarrollo en casode déficit de recursos

Cálculos de montosde recursos disponibles


FUNDACIÓN


151

Estas estimaciones podrían realizarse tanto para la versión preliminardel Plan Munic ipal de Desarrollo como para las versiones correspondientesa los microplanes. De esta manera se tendrían los flujos de recursos,de productos y de resultados para todo el período considerado, facilitándoselos procesos de seguimiento y evaluación y la rendic ión pública de cuentasa la que deben estar sujetos los planes.

Observación: Los «planes de demandas» elaborados en cada microlo-calidad también deben consolidarse para dar lugar a un Plan de Demandasde alcance munic ipal. Para ello puede seguirse una metodología similara la sugerida para los microplanes obviando algunos pasos, por ejemplo,los referidos al análisis de viabilidad. Esta Plan de Demandas agregadoque acompañaría al Plan municipal de Desarrollo contendría proyec-tos cuya ejecución estaría sujeta a negociaciones entre el gobiernomunicipal y el Consejo Local de Planificación Pública y otras instanciasestadales y nacionales de gobierno. El Plan Munic ipal de Desarrollo,complementado por el Plan de Demandas agregado, se transformaríaen la expresión práctica de un esfuerzo intergubernamental e interorgani-zacional para el desarrollo local, reivindicando el modelo de gestióndescentralizado y partic ipativo propuesto por la Constituc ión y las leyes.

Análisis de las necesidades técnicas requeridas para el cumpli-miento de operaciones, productos y metas del Plan Municipal deDesarrollo.

Este punto está referido a la identificac ión y evaluación de las restricc ionesorganizacionales, gerenciales, cognoscitivas, etc., inherentes al gobiernomunic ipal y a los Consejos Locales, Parroquiales y Comunales, que podríanponer en peligro la factibilidad técnica de los proyectos, objetivos y metasprevistas en el Plan. Este análisis debe necesariamente derivar en estrate-gias de fortalecimiento organizacional e institucional en general, queposibiliten la actuación individual y conjunta de los actores comprome-tidos técnica y políticamente con el enfrentamiento de los problemasprioritarios del municipio y de sus distintas microlocalidades.


El análisis comparativo de los microplanes tiene comofinalidad consolidar y conferirle coherencia a los mismos y,por esa vía, definir respuestas integrales para problemascomunes y respuestas puntuales a problemas particularesde cada microlocalidad.

Ideaclave

Los planes de demandasde las microlocalidadesse consolidan para el Plande Demandas Municipal



Mediante su validación, el Plan Munic ipal de Desarrollo y susexpresiones microlocales se transformaría en un gran acuerdopolítico y social, en el cual los actores públicos, de la sociedadcivil y de la comunidad en general, comprometen sus volunta-des, de manera armónica y coordinada, en la construcciónde un desarrollo deseable y posible para el munic ipio.

Ideaclave

En el caso del Plan Municipal de Desarrollo, es imprescindible que lasinstancias y organizaciones mencionadas aprueben la versión prelimi-nar y formalicen los acuerdos y compromisos contenidos en la misma.Los microplanes, además de su validación por parte del Ejecutivo munic ipaly del Consejo Local de Planificac ión Pública, deberán ser discutidos y valida-dos por los Comités de Planificac ión Social y aprobados en las Asambleasde Ciudadanos/as.

Cumplidos estos requisitos, los planes deben ser difundidos al mayornúmero posible de ciudadanos y ciudadanas de la localidad, a fin de movili-zar sus potencialidades y recursos, fomentar su sentido de corresponsa-bilidad en el logro de las metas sociales planteadas, y garantizar que lasmismas comunidades se apropien de los planes.


152

¿En qué consiste la validación de las versionespreliminares del plan municipal de desarrollo localy de los microplanes?

Las versiones preliminares tanto del Plan Munic ipal de Desarrollo comode los microplanes deben ser difundidas, consultadas y aprobadas. A tal finse propone como primer paso la conformación de una comisión de estilo,constituida por funcionarios públicos y representantes de otras organizacio-nes que participaron en el proceso, a fin de elaborar, con la asesoríadel equipo de trabajo, los documentos contentivos tanto de la versión preli-minar del Plan Munic ipal de Desarrollo como de las versiones preliminaresde los microplanes. Para ello pueden seguirse las pautas sugeridas en la«Preparación de la relatoría consolidada de los talleres», desarrollada en elpunto 5.3.4 («¿Cómo ampliar la consulta y validar los microplanes al interiorde la propia microlocalidad?»). Una vez cumplida esta actividad, los planesserán sometidos a la consideración de:

Las organizaciones o actores sociales vinculados con su conformacióny materializac ión.El Consejo Local de Planificac ión Pública en pleno.

Revisión de los planespara su validación

¿Quiénes validan los planes?


FUNDACIÓN


El Plan Municipal de Desarrollo servirá de referencia parala formulación de los planes operativos del municipio, de los cualesse derivarán a su vez los planes y presupuestos de inversión. El planoperativo representaría el conjunto de proyectos, actividades y metasque el gobierno munic ipal y demás entidades locales deben ejecutary lograr en el lapso de un año, de conformidad con las directricesestablec idas en el Plan Munic ipal de Desarrollo.


Ordene los resultados de los ejerc ic ios sugeridos en las actividadesde aprendizaje establecidas para el tema. Conjuntamente con el grupode vecino(a)s que lo acompañaron en el desarrollo de tales ejerc ic ios,proceda a:

Identificar en su munic ipio profesionales conocedores de la metodologíautilizada. Estos profesionales pueden ser funcionarios munic ipales, funciona-rios públicos de otras organizaciones, profesores universitarios o simplementelíderes comunitarios con experiencia en la utilizac ión de dicha metodología.

Presentar ante los profesionales identificados los resultados de los análisisrealizados previamente.

Solic itar a las personas consultadas su opinión sobre la forma en queaplicó las herramientas de análisis utilizadas para llegar a la identifica-ción de propuestas destinadas a la solución del problema que usted ysus compañero(a)s seleccionaron en la actividad de aprendizaje N° 15.

Escuchar y registrar atentamente los ac iertos y desaciertos metodológicosobservados durante la realizac ión de los ejerc ic ios contenidos en las activi-dades de reflexión indicadas.

Sobre la base de las consultas, y considerando una escala del 1 al 10,¿qué puntaje se asignaría para calificar su comprensiónde la metodología propuesta?

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Los planes operativosdel municipio


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Anexo Nº 1.- Texto de algunos artículos constituc ionalesconstituc ionales y legales vinculados con ladescentralización y coordinación entrePoderes como elementos del modelo degestión pública

Anexo Nº 2.- Texto de algunos artículos constitucionalesconstituc ionales y legales vinculadoscon la partic ipación como componentedel modelo de gestión pública

Anexo Nº 3.- Texto de algunos artículos constitucionalesconstituc ionales y legales asociados conel modelo de gestión pública orientadohacia objetivos asimilados a derechos

FUNDACIÓN


Texto de algunos artículos constitucionales constitu-cionales y legales vinculados con la descentraliza-ción y coordinación entre Poderes como elementosdel modelo de gestión pública

Constituc ión de la República Bolivariana de Venezuela

Artículo 6: «El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de lasentidades políticas que la componen es y será siempre democrático,partic ipativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista yde mandatos revocables» (subrayado del autor).

Artículo 16: «Con el fin de organizar políticamente la República, el territorionacional se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las depen-dencias federales y el de los territorios federales. El territorio se organizaen munic ipios».

Artículo 136: «El Poder Público se distribuye entre el Poder Munic ipal, elPoder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide enLegislativo, Ejecutivo, Judic ial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramasdel Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los queincumbe su ejerc ic io colaborarán entre sí

(subrayado del autor)en la realizac ión de los fines del Estado».

Artículo 159: «Los Estados son entidades autónomas e iguales en lo político,con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la indepen-dencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir estaConstituc ión y las Leyes de la República».

Artículo 158: «La Descentralizac ión, como política nacional, debe

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Anexo Nª 1

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Ley Orgánica de la Administrac ión Pública

Artículo 23: «Las actividades que desarrollen los órganos y entesde la Administrac ión Pública estarán orientadas al logro de los fines yobjetivos del Estado, para lo cual coordinarán su actuación bajo el principiode unidad orgánica. La organización de la Administrac ión Pública compren-derá la asignación de competencia, relac iones, instancias y sistemasde coordinación necesarios para mantener su orientac ión instituc ionalde conformidad con la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela y la ley».

Artículo 24: «La Administrac ión Pública Nacional, la de los distritosmetropolitanos y la de los munic ipios colaborarán entre sí y con las otrasramas de los los poderes públicos en la realizac ión de los fines del Estado».

Artículo 30: «Con el propósito de profundizar la democracia y de incremen-tar la eficac ia y la efic iencia de la gestión de la Administrac ión Pública, sepodrán descentralizar competencias y servic ios de la República a los esta-dos y munic ipios, y de los estados a los munic ipios de conformidad con laConstituc ión de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley».

Artículo 129: «Los compromisos de gestión son convenios celebradosentre órganos superiores de direcc ión y órganos o entes de la Administrac iónPública entre sí, o celebrados entre aquellos y las comunidades organizadasy organizaciones públicas no estatales, de ser el caso, mediante los cualesse establecen compromisos para la obtención de determinados resultadosen los respectivos ámbitos de competencia, así como, las condic iones parasu cumplimiento, como contrapartida al monto de los recursos presupuesta-rios asignados».

profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creandomejores condic iones, tanto para el ejerc ic io de la democracia comopara la prestac ión eficaz y efic iente de los cometidos estatales».

Adicionalmente, los Artículos 166, 182 y 185 de la Constitución se refierena la creación de mecanismos de coordinación intergubernamental (y a lavez de partic ipación) como son los Consejos de Planificac ión y Coordina-c ión de Políticas Públicas, Consejos Locales de Planificac ión Pública y Con-sejo Federal de Gobierno. Los Consejos Locales de Planificac ión, y losConsejos Estadales de Planificac ión y Coordinación de Políticas Públicas yacuentan con sus respectivas leyes que establecen las disposic iones y basespara su organización y funcionamiento.


FUNDACIÓN


Anexo Nº 1

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También el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificaciónestablece el imperativo de garantizar la consistencia entre los planes nacio-nales, sectoriales, estadales y munic ipales como elemento fundamental enla armonización de las gestiones que se desarrollan en los distintos nivelesde gobierno.

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del desarrollo

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FUNDACIÓN


Texto de algunos artículos constitucionalesconstitucionales y legales vinculados con laparticipación como componente delmodelo de gestión pública


Artículo 62: «Todos los c iudadanos y c iudadanas tienen el derechode partic ipar libremente en los asuntos públicos, directamente o por mediode sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en laformulación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesariopara lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tantoindividual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedadfacilitar la generación de las condic iones más favorables para su práctica»(subrayado del autor).

Artículo 66: «Los electores y electoras tienen derecho

a que sus represen-tantes rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión,de acuerdo con el programa presentado» (subrayado del autor).

Artículo 70: «Son medios de partic ipación y protagonismo del pueblo enejerc ic io de su soberanía, en lo político: la elecc ión de cargos públicos, elreferendo, la consulta popular, la revocación del mandato, las iniciativaslegislativas, constituc ional y constituyente, el cabildo abierto y la asambleade ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante,entre otros; y en lo social y económico: las instancias de atención c iudada-na, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas inclu-yendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunita-ria y demás formas asociativas guiadas por valores de mutua colaboración yla solidaridad. La Ley establecerá las condic iones para el efectivo funciona-miento de los medios de partic ipación previstos en este Artículo».

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Anexo Nº 2

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Artículo 84: «La comunidad organizada tiene el derecho y el deberde partic ipar

en la toma de decisiones sobre la planificac ión, ejecución y

control de la política específica en las instituc iones públicas de salud» (subra-yado del autor).

Artículo 141: «La Administrac ión Pública está al servic io de los c iudadanosy ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación,celeridad, eficac ia, efic iencia, transparencia, rendic ión de cuentas

y respon-sabilidad en el ejerc ic io de la función pública, con sometimiento pleno a laLey y al Derecho» (subrayado del autor).Artículo 143: «Los c iudadanos yciudadanas tienen derecho a ser informados e informadas oportuna y veraz-mente por la Administrac ión Pública,sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente interesadose interesadas, y a conocer las resoluc iones definitivas que se adopten sobreel particular. Asimismo, tienen acceso a los archivos y registros administrativossin perjuic io de los límites aceptables dentro de una sociedad democráticaen materias relativas a seguridad interior y exterior, a investigación criminaly a la intimidad de la vida privada».

Artículo 184: «La Ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que losEstados y los Munic ipios descentralicen y transfieran a las comunidades ygrupos vecinales organizados los servic ios

que éstos gestionen previa de-mostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo: 1. La transferen-c ia de servic ios en materia de educación, vivienda, deporte, cultura, progra-mas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimientode áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras yprestac ión de servic ios públicos. A tal efecto podrán establecerse convenioscuyos contenidos estarán orientados por los princ ipios de interdependencia,coordinación, cooperación y corresponsabilidad. 2. La partic ipación de lascomunidades y ciudadanos y ciudadanas a través de asociaciones vecina-les y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestasde inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de laelaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecu-c ión, evaluación y control de obras, programas sociales y servic ios públicosen su jurisdicc ión (...) 6. La creación de nuevos sujetos de descentralizac iónen el ámbito de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindadesa los fines de garantizar el princ ipio de corresponsabilidad en la gestiónde los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionariosy cogestionarios en la administrac ión y control de los servic ios estadalesy munic ipales...» (subrayado del autor).


FUNDACIÓN


Anexo Nº 2

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Artículo 135: «Sin perjuic io de lo dispuesto en la Constituc ión de la Repúbli-ca Bolivariana de Venezuela y en las leyes especiales, los órganos y entesde la Administrac ión Pública promoverán la partic ipación c iudadana en lagestión pública. A tales fines, las personas podrán, directamente o a travésde las comunidades organizadas o las organizaciones públicas no estadaleslegalmente constituidas, presentar propuestas y formular opiniones sobre lagestión de los órganos y entes de la Administrac ión Pública. A los efectosde su partic ipación en la consulta sobre políticas y normas para la regulac ióndel sector respectivo, cada órgano o ente público llevará un registro de lascomunidades organizadas y las organizaciones públicas no estadales cuyoobjeto se refiera al actor y que solic iten libremente su inscripc ión».

Artículo 137: «El órgano o ente público no podrá aprobar normas paracuya resoluc ión sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos norma-tivos que no sean consultados, de conformidad con el Artículo anterior. Lasnormas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestaspor éstas a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sidoconsultadas según el procedimiento previsto en el presente Título...».

Artículo 138: «La administrac ión pública nacional, de los estados,de los distritos metropolitanos y de los munic ipios deberá establecer sistemasque suministren a la poblac ión la más amplia, oportuna y veraz informaciónsobre sus actividades, con el fin de ejercer el control social sobre la gestiónpública. Cualquier particular puede solicitar de los órganos y entes de laAdministrac ión Pública la información que desee sobre la actividadde éstos de conformidad con la Ley».

Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificac ión

Artículo 58: «Se entiende por partic ipación social, el derecho que tienen lossectores sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas,de identificar prioridades y de recomendar formas de partic ipación queinc idan en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la planificac ión».

Artículo 59: «Sin perjuic io de lo dispuesto en la Constituc ión y en la Leyrespectiva, los órganos y entes de la Administrac ión Pública promoverán laparticipación ciudadana en las comunidades organizadas o las organizacio-nes públicas no estatales legalmente constituidas, presentar propuestas yformular opiniones sobre la planificac ión de los órganos y entes de la Admi-nistrac ión Pública».

Planificación Municpal del Desarrollo

Fundación Escuela de Gerencia SocialMinisterio de Planificación y Desarrollo


Anexo Nº 2

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Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública

Artículo 1: expresa c laramente como propósito de los Consejos elde «establecer las disposic iones para la organización y funcionamientode los Consejos Locales de Planificac ión Pública, para hacer eficaz su inter-vención en la planificación que conjuntamente efectuará con el gobiernomunic ipal y el concurso de las comunidades organizadas».

Artículo 2: «El Consejo Local de Planificac ión Pública es el órgano encarga-do de la planificación integral del gobierno local, para lo cual se sujetarácon lo dispuesto en el Artículo 55 del Decreto N° 1.528 con Fuerza de LeyOrgánica de Planificac ión, con el propósito de lograr la integración de lascomunidades organizadas

y grupos vecinales mediante la partic ipación y elprotagonismo dentro de una política general de Estado, descentralizac ión ydesconcentrac ión de competencias y recursos, de conformidad con loestablecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.Cada Consejo Local de Planificac ión Pública, promoverá y orientará unatipología de munic ipios atendiendo a las condic iones de la poblac ión, nivelde progreso económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios,situación geográfica, elementos históricos, culturales y otros factores relevan-tes. En todo caso, el Consejo Local de Planificac ión Pública responderá a lanaturaleza propia del munic ipio».


PlanificaciónMunicipal

del Desarrollo112

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FUNDACIÓN


Texto de algunos Artículos constitucionalesconstitucionales y legales asociados con elmodelo de gestión pública orientado haciaobjetivos asimilados a derechos


Artículo 19: «El Estado garantizará

a toda persona, conforme al principiode progresividad

y sin discriminación alguna, el goce y ejerc ic io irrenuncia-ble, indivisible e interdependiente

de los derechos humanos. Su respeto ygarantía son obligatorios para los órganos del Poder Público de conformidadcon la Constituc ión y tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificadospor la República y las leyes que los desarrollen» (subrayado del autor).

Artículo 20: « Toda persona tiene derecho al libre desenvolvimientode su personalidad, sin más limitac iones que las que deriven del derechode los demás y del orden público y social».

Artículo 21: «Todas las personas son iguales ante la Ley; en consecuencia:1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo,la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o resultadoanular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejerc ic io en condic ionesde igualdad, de los derechos y libertades de toda persona. 2. La Ley garanti-zará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad antela ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de las personaso grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables...»(subrayado del autor).

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Anexo Nº 3

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Artículo 12: «La actividad de la Administrac ión Pública se desarrollaráen los princ ipios de economía, celeridad, simplic idad administrativa,eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buenafe y confianza...» (subrayado del autor).

Artículo 19: «... de los órganos y entes de la Administrac ión Pública persegui-rá el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas,planes, y compromisos de gestión, bajo la orientac ión de las políticas yestrategias establec idas por el Presidente o Presidenta de la República,por el Gobernador o Gobernadora, el alcalde o alcaldesa, según el caso...»(subrayado del autor).

Artículo 18: «El funcionamiento de los órganos y entes de la Administrac ión

Pública se sujetará a las políticas, estrategias, metas y objetivos que seestablez can en los respectivos planes estratégicos y compromisos de ges-tión. Igualmente comprenderá el seguimiento de las actividades, así comola evaluación y control del desempeño instituc ional y de los resultados alcan-zados».

Artículo 20: «La asignación de recursos a los órganos y entes de la Adminis-trac ión Pública se ajustará estric tamente a los requerimientos de su funciona-miento para el logro de sus metas y objetivos. El funcionamiento de la Admi-nistrac ión Pública propenderá a la utilizac ión rac ional de los recursos huma-nos, materiales y presupuestarios...».

Artículo 11: «Las autoridades, funcionarios y funcionarias de la Administra-ción Pública deberán rendir cuentas de los cargos que desempeñen, en lostérminos y condic iones que determine la Ley». Sobre este último aspecto, esdecir, la rendición de cuentas, la Constitución Bolivariana de la Repúblicade Venezuela no sólo la establece como principio que fundamenta el funcio-namiento de la Administrac ión Pública (ver nuevamente el Artículo 141-Anexo 2), sino que además, a través de su Artículo 66 (ver Anexo 2), la consa-gra como un derecho político de los ciudadanos y ciudadanas y como undeber para las autoridades: «Los electores y electoras tienen derecho a quesus representantes rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas sobresu gestión, de acuerdo con el programa presentado».


FUNDACIÓN


173

Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificac ión

Artículo 13: sobre la evaluación de resultados: «Se entiende por evaluaciónde resultados, la valorac ión de los órganos de planificac ión, que les permitecomprobar el cumplimiento de los objetivos y metas establec idas en elplan».

Artículo 15: «Se entiende por seguimiento a la trayectoria, la potestad delos órganos de planificac ión de evaluar si las acciones implementadasconducen al logro de las metas y objetivos establec idos en el plan, o siaquéllas deben ser modificadas».

Artículo 16: «Se entiende por medic ión de impacto de las acciones de laplanificac ión, conocer sus efectos en el logro de la imagen objetivo».

Anexo Nº 3

11



del desarrollo

2

4

5

67

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9

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3

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11

FUNDACIÓN


Lecturas básicas sustantivas:

Tema 1

Carucci T., Flavio (1993). «Sesión N° 1: la planificación y la toma de decisio-nes», en: Planificación estratégica por problemas: un enfoque participativo.Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis), Caracas.

Carucci T., Flavio (1999). «La dimensión social de la gerencia municipal», en:Elementos de gerencia local: manual práctico para gerentes munic ipales.Fundación Escuela de Gerencia Social (FEGS), Banco Mundial, Instituto Latino-americano de Investigaciones Sociales (Ildis), 3ª . edic ión, Caracas.

Matus, Carlos (1987). «La planificación como un problema entre los hom-bres», en: Política, planificac ión y gobierno, Fundación Altadir, WashingtonD.C.

Tema 2

Carucci T., Flavio (2003). «El marco jurídico-normativo como determinantede las características de la política social y de las agendas sociales», en:Bases conceptuales y metodológicas para la conformación de agendassociales locales, en el marco de una estrategia de promoción de calidadde vida. Cooperación Técnica Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y DesarrolloSocial, Fondo de Inversión Social de Venezuela (Fonvis), Caracas.

D Elía, Yolanda (2003). «Programa para el fortalec imiento de la gestión públi-ca y la inversión social». Proindur. Documento preliminar.

177



Tema 3

Carucci T., Flavio (1999). «Pasos del proceso de planificación municipal», en:Elementos de gerencia local: manual práctico para gerentes munic ipales.Fundación Escuela de Gerencia Social (FEGS), Banco Mundial, Instituto Latino-americano de Investigaciones Sociales (Ildis). 3ª . edic ión, Caracas.

Tema 4

Carucci T., Flavio (2003). «Preparación del proceso de conformaciónde agendas sociales locales», en: Bases conceptuales y metodológicaspara la conformación de agendas sociales locales, en el marco de unaestrategia de promoción de calidad de vida. Cooperación TécnicaAlemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Fondo de InversiónSocial de Venezuela (Fonvis), Caracas.

Tema 5

Carucci T., Flavio (1999). «La planificación municipal», en: Elementos degerencia local: manual práctico para gerentes municipales. FundaciónEscuela de Gerencia Social (FEGS), Banco Mundial, Instituto Latinoamericanode Investigaciones Sociales (Ildis), 3ª . edic ión, Caracas.

Carucci T., Flavio (2003). «La conformación de la agenda social local», en:Bases conceptuales y metodológicas para la conformación de agendassociales locales, en el marco de una estrategia de promoción de calidad devida. Cooperación Técnica Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y DesarrolloSocial, Fondo de Inversión Social de Venezuela (Fonvis), Caracas

178

Referencias bibliográficas


FUNDACIÓN


179

Ediciones

FEGS

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