Propuesta 54 ADO Y GESTIÓN PÚBLICA1. EST · 2011-2016 y. Agenda de Investigación 2017-2021....

Global AffairsCanada

Affaires mondiales Canada

Con el financiamiento de:Elaborado por:Bala

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Balance de Investigacin en Polticas Pblicas 2011-2016 y Agenda de Investigacin 2017-2021

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y Propuesta 5454 1. ESTADO Y GESTIN PBLICA

1 Corrupcin y transparencia Ludwig Huber (IEP) 2 Seguridad ciudadana Lucia Dammert (Usach) y Jaris Mujica y Nicols Zevallos (PUCP) 3 Reforma del sistema poltico y electoral Martn Tanaka (IEP) 4 Descentralizacin y desarrollo regional Gonzalo Neyra 5 Gestin pblica y servicio civil Juan Jos Martnez

2. DERECHOS CIUDADANOS

6 Educacin Hugo opo y Jostin Kitmang (Grade) 7 Salud Janice Seinfeld y Vicente Benites (Videnza) 8 Derechos civiles y discriminacin Jeanine Anderson

3. POLTICA ECONMICA

9 Macroeconoma Diego Winkelried (CIUP) 10 Insercin en economa internacional, crecimiento y diversificacin productiva Mario Tello (PUCP) 11 Empleo e informalidad Pablo Lavado y Daniela Campos (CIUP)

4. POBREZA Y DESARROLLO

12 Pobreza, desigualdad y polticas sociales Javier Herrera (IRD, PUCP) y ngelo Cozzubo (PUCP) 13 Desarrollo rural Silvana Vargas (PUCP)

5. CIENCIA Y AMBIENTE

14 Ciencia, tecnologa e innovacin Juana Kuramoto (Grade) 15 Ambiente y recursos naturales Jos Carlos Orihuela (PUCP)

En las pginas de esta publicacin, encontrar una amplia reflexin sobre la investigacin en el Per en los ltimos cuatro aos, as como la agenda pendiente y prioritaria al 2021, ao del Bicentenario de la Independencia del Per y ao donde el Per busca ser miembro de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).

Las temticas de la presente publicacin giran en torno a cinco ejes: Estado y gestin pblica; derechos ciudadanos; poltica econmica; pobreza y desarrollo; y ciencia y ambiente.

Por qu estos ejes? Porque desde la academia, consideramos que engloban los grandes desafos que tiene el Per para eliminar la pobreza y la desigualdad, y avanzar hacia un pas con bases institucionales y econmicas slidas, que permitan un crecimiento sostenible e inclusivo.Es importante mencionar el importante apoyo del Global Affairs Canada (GAC) y del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingls) en la elaboracin de este documento.

El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) seguir apostando por la investigacin econmica, social y ambiental. Adems, continuar generando y diseminando conocimiento y evidencia, base fundamental para desarrollar polticas pblicas adecuadas y eficientes, aprendiendo del pasado y mirando hacia el futuro.

ltimas cuatro ediciones de balances de investigaciN:

La investigacin econmica y social en el Per: balance de la investigacin 2007-2011 y agenda 2012-2016

Balance de la investigacin econmica y social 2004-2007: prioridades para el futuro

La investigacin econmica y social en el Per: balance 1999-2003

Balance de la investigacin econmica en el Per

ISBN: 978-612-4099-35-9

9 7 8 6 1 2 4 0 9 9 3 5 9

Jeanine Anderson

Vicente Benites

Daniela Campos

ngelo Cozzubo

Luca Dammert

Javier Herrera

Ludwig Huber

Jostin Kitmang

Juana Kuramoto

Pablo Lavado

Juan Jos Martnez

Jaris Mujica

Gonzalo Neyra

Hugo opo

Jos Carlos Orihuela

Janice Seinfeld

Martn Tanaka

Mario Tello

Silvana Vargas

Diego Winkelried

Nicols Zevallos


2017, Consorcio de Investigacin Econmica y Social, CIESAv. Cayetano Heredia 861, Lima 11, PerTelfono [51-1] 463-2828www.cies.org.pe Primera edicin: Lima, agosto del 2017Equipo editorial: Cecilia Niezen, Iana Mlaga, scar Franco Arte y diseo: Roco CastilloCuidado de edicin: Luis Rez

Impresin: Tarea Asociacin Grfica Educativa Pasaje Mara Auxiliadora N. 156-164 Brea, Lima-PerTelf.: 332-3229 / 424-8104Agosto 2017

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N.o 2017-10157 ISBN: 978-612-4099-35-9

Tiraje: 1,000 ejemplares

El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por 48 prestigiosas instituciones peruanas dedicadas a la investigacin y la docencia en ciencias econmicas, ambientales y sociales.

La presente edicin ha sido posible gracias al auspicio de Global Affairs Canada (GAC) y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingls).

El CIES, las instituciones auspiciadoras y las organizaciones a las que pertenecen los autores no comparten necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicacin.

Lista de siglas, acrnimos y abreviaturas 9

presentacin 16

1. ESTADO y GESTIN PBLICA CORRUPCIN Y TRANSPARENCIA 20 Ludwig Huber

SEGURIDAD CIUDADANA 62 Luca Dammert, Jaris Mujica y Nicols Zevallos

REFORMA DEL SISTEMA POLTICO Y ELECTORAL 110 Martn Tanaka

DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO REGIONAL 162 Gonzalo Neyra

GESTIN PBLICA Y SERVICIO CIVIL 192 Juan Jos Martnez

2. derechos ciudadanos EDUCACIN 218 Hugo opo y Jostin Kitmang

SALUD 266 Janice Seinfeld y Vicente Benites

DERECHOS CIVILES Y DISCRIMINACIN 312 Jeanine Anderson

ndice

3. poltica econmica MACROECONOMA 358 Diego Winkelried INSERCIN EN ECONOMA INTERNACIONAL, 412 CRECIMIENTO Y DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA Mario Tello

EMPLEO E INFORMALIDAD 438 Pablo Lavado y Daniela Campos

4. pobreza y desarrollo POBREZA, DESIGUALDAD Y POLTICAS SOCIALES 494 Javier Herrera y ngelo Cozzubo

DESARROLLO RURAL 588 Silvana Vargas

5. ciencia y ambiente CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN 638 Juana Kuramoto

AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 680 Jos Carlos Orihuela

Lista de siglas, acrnimos y abreviaturas

ACDI Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional AER Agencia de Energizacin Rural AFP Administradora de fondo de pensiones Aisped Atencin integral de salud a poblaciones excluidas y dispersas AL Amrica Latina AMPE Asociacin de Municipalidades del Per ANA Autoridad Nacional del Agua ANGR Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANP reas naturales protegidas AOM Otitis media aguda AP Acompaamiento pedaggico APEC Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico ARV Tratamiento antirretroviral AUS Aseguramiento universal en salud AVAD Dispositivo de asistencia ventricular aguda BCRP Banco Central de Reserva del Per BID Banco Interamericano del Desarrollo BM Banco Mundial CAF Banco de Desarrollo de Amrica Latina Cafae Comit de Administracin del Fondo de Asistencia y Estmulo CAN Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin CAS Contrato administrativo de servicios CBC Centro Bartolom de las Casas (Cusco) CC. SS. Ciencias Sociales CCI Consejo de Coordinacin Intergubernamental Ceder Centro de Estudios para el Desarrollo Regional (Arequipa) CEI Centros de educacin inicial Cemfi Centro de Estudios Monetarios y Financieros Cenan Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin Centrum Centro de Negocios de la Pontificia Universidad Catlica del Per Cepal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Cepes Centro Peruano de Estudios Sociales Ceplan Centro Nacional de Planeamiento Estratgico Ceriajus Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia CFI Crisis financiera internacional CGR Contralora General de la Repblica CGV Cadenas globales de valor CHS Alternativo Capital Humano y Social Alternativo CIDH Comisin Interamericana de Derechos Humanos Cienciactiva Marca registrada de Fondecyt

9

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social Cipca Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (Piura) CITE Centro de Innovacin Tecnolgica Cites Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres CIUP Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico CNC Consejo Nacional de la Competitividad CNCF Consejo Nacional de la Competitividad y Formalizacin Cofide Banco de Desarrollo del Per Colciencias Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Colombia Conapop Consejo Nacional de Poltica Criminal Conasec Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana Concytec Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica Conicyt Consejo Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica de Chile Cosep Consejo Superior de Empleo Pblico CPI Corruption Perceptions Index CSAP Condiciones sensibles a atencin primaria CTI Ciencia, tecnologa e innovacin CV Currculo de vida DAAD Servicio Alemn de Intercambio Acadmico DAI-PUCP Direccin Acadmica de Investigacin de la PUCP Demuna Defensora Municipal del Nio y del Adolescente DES Derechos en salud Desco Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo DL Decreto Legislativo EBA Educacin bsica alternativa EBE Educacin bsica especial EBR Educacin bsica regular ECE Evaluacin censal de estudiantes EIA Estudio de impacto ambiental EIB Educacin intercultural bilinge Enaho Encuesta Nacional de Hogares Enapref Encuesta Nacional de Presupuestos Familiares Endes Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar ENUT Encuesta Nacional de Uso del Tiempo EPS Entidades prestadoras de salud ERNA Empleo rural no agropecuario Esban Encuesta de Salud y Bienestar del Adulto Mayor EsSalud Seguro Social de Salud ETS Enfermedades de transmisin sexual FAG Fondo de Apoyo Gerencial

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LISTA DE SIGLAS, ACRNIMOS Y ABREVIATURAS

FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura Fapesp Fundacin de Investigacin de Sao Paulo FEF Fondo de Estabilizacin Fiscal FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola Fidecom Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad Fincyt Fondo para la Innovacin, la Ciencia y Tecnologa Fitel Fondo de Inversin en Telecomunicaciones Fomitec Fondo Marco para la Innovacin, Ciencia y Tecnologa Fonchip Fondo de Cooperacin Hispano Peruano Foncomun Fondo de Compensacin Municipal Foncor Fondo de Compensacin Regional Fondecyt Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica GDR Grupo de Dilogo Rural GG. LL. Gobiernos locales GG. RR. Gobiernos regionales GIZ Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit GOLO Gobiernos locales GORE Gobiernos regionales GPS Sistema de posicionamiento global Grade Grupo de Anlisis para el Desarrollo I+D Investigacin y desarrollo I+D+i Investigacin, desarrollo e innovacin Iafas Instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud IBC Instituto del Bien Comn ICR ndice de competitividad regional Idehpucp Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Catlica del Per IDL Instituto de Defensa Legal IDRC Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo IEP Instituto de Estudios Peruanos Ietsi Instituto de Evaluacin de Tecnologas en Salud e Investigacin IGV Impuesto general a las ventas IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (Loreto) IICA Instituto Interamericano de Cooperacin Agraria IIIH ndice de integracin para la inclusin humana Iincore ndice de competitividad regional ILO International Labour Organization Imarpe Instituto del Mar del Per IMC ndice de masa corporal INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

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INEN Instituto Nacional de Enfermedades Neoplsicas INPE Instituto Nacional de Penitenciario INS Instituto Nacional de Salud IOH ndice de oportunidades humanas IP Intercambio prestacional IPAQ Cuestionario internacional de actividad fsica IPC ndice de precios al consumidor IPE Instituto Peruano de Economa IPI Instituto Pblico de Investigacin IPM ndice de pobreza multidimensional Ipress Instituciones prestadoras de servicios de salud IPYS Instituto Prensa y Sociedad IRD Instituto de Investigacin para el Desarrollo de Francia IREN Instituto Regional de Enfermedades Neoplsicas ISI Import substitution industrialization ITP Instituto Tecnolgico Pesquero ITS Infecciones por transmisin sexual JEC Jornada escolar completa JNE Jurado Nacional de Elecciones JUS Juntas de usuarios de los servicios de salud Lapop Latin American Public Opinion Project LGTB Lesbianas, gais, bisexuales, transgneros y transexuales LGTBI Lesbianas, gais, bisexuales, transexuales e intersexuales MCO Mnimos cuadrados ordinarios MEF Ministerio de Economa y Finanzas MEM Ministerio de Energa y Minas Midis Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social MIMP Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables Minagri Ministerio de Agricultura y Riego Minam Ministerio del Ambiente Mincetur Ministerio de Comercio Exterior y Turismo Minedu Ministerio de Educacin Mininter Ministerio del Interior Minjus Ministerio de Justicia Minsa Ministerio de Salud Mipyme Micro, pequeas y medianas empresas Monin Encuesta de Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales MPR Relacin de posesin de medicamentos MTPE Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo MYPE Micro y pequeas empresas NBI Necesidades bsicas insatisfechas NINI Personas jvenes que no estudian, no trabajan ni se encuentran en capacitacin laboral

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NSF Fundacin Nacional para las Ciencias de Estados Unidos NTHi Haemophilus influenzae no tipificable OCAS Organismos Constitucionalmente Autnomos OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible OEFA Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental OIT Organizacin Internacional del Trabajo OLPC One laptop per child OMS Organizacin Mundial de la Salud ONG Organizacin no gubernamental ONPE Organismo Nacional de Procesos Electorales ONU Organizacin de las Naciones Unidas Osinergmin Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera Ositran Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico Paipdes-Susalud Programa de Acciones Integradas para la Promocin de los Derechos de Salud PAN Programa Articulado Nutricional PBI Producto bruto interno PCM Presidencia del Consejo de Ministros PEA Poblacin econmicamente activa PER Programa de Electrificacin Rural PET Poblacin en edad de trabajar PHiD-CV Vacuna conjugada neumoccica PISA Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes o Informe Plancad Plan Nacional de Capacitacin Docente PME Pequeas y medianas empresas PMEMN Pequeas y medianas empresas multinacionales PNC Pensiones no contributivas PNDP Programa Nacional de Diversificacin Productiva PNIA Programa Nacional de Innovacin Agraria PNP Polica Nacional del Per PNRA Parque Nacional del Ro Abiseo PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente POT Plan de Ordenamiento Territorial PPP Paridad de poder de compra PPR Presupuesto por resultados PPVT Peabody Picture Vocabulary Test Pridi Proyecto Regional de Indicadores de Desarrollo Infantil Prodes Programa Pro Descentralizacin Produce Ministerio de la Produccin Profonanpe Fondo Nacional para las reas Naturales Protegidas por el Estado

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Proinversin Agencia de Promocin de la Inversin Privada Pronabec Programa Nacional de Becas y Crdito Educativo Pronied Programa Nacional en Infraestructura Educativa Pronoei Programa No Escolarizado de Educacin Inicial PSA Pago por servicios ambientales PSI Poltica de Salud Intercultural PTF Productividad total factorial PUCP Pontificia Universidad Catlica del Per QALY Ao de vida ajustado por calidad RAISG Red Amaznica de Informacin Socioambiental Georreferenciada RCT Randomized control trials RCUK Consejo de Investigacin de Reino Unido REDD Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation Remurpe Red de Municipalidades Rurales y Urbanas Renamu Registro Nacional de Municipalidades Reniec Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil Rimisp Centro Latinoamericano de Desarrollo Rural RIS3 Estrategia de Investigacin e Innovacin para la Especializacin Inteligente RMV Remuneracin mnima vital RR. NN. Recursos naturales RR. HH. Recursos humanos RUC Registro nico de Contribuyentes SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP Senace Servicio Nacional de Certificaciones para las Inversiones Sostenibles Sepia Seminario Permanente de Investigacin Agraria Serfor Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre Sernanp Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado Servir Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVQUAL Cuestionario para la medicin de la calidad del servicio SES Estatus socioeconmico SGR Sociedades de garanta recproca SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera SIEP Sociedad de Investigacin Educativa Peruana Sinacyt Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa e Innovacin Tecnolgica Sinadis Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusin Social Sinanpe Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado Sineace Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa SIS Seguro Integral de Salud Sisfoh Sistema de Focalizacin de Hogares SPDA Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

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SPP Sistema Privado de Pensiones SSE Situacin socioeconmica Sunafil Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral Sunarp Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos Sunasa Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud Sunat Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria Sunedu Superintendencia Nacional de Educacin Superior Universitaria Susalud Superintendencia Nacional de Salud TBC Tuberculosis TDNR Trabajo domstico no remunerado Terce Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo-Unesco TIC Tecnologas de informacin y comunicacin TMC Transferencias monetarias condicionadas TMI Transmisin materno-infantil UDEP Universidad de Piura UGEL/MED Unidad de gestin educativa local/Minedu UICN Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza ULES Unidades locales de empadronamiento UNA Universidad Nacional del Altiplano (Puno) UNALM Universidad Nacional Agraria La Molina UNAM Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAP Universidad Nacional de la Amazona Peruana UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo UNODC United Nations Office for Drugs and Crime UNSA Universidad Nacional de San Agustn de Arequipa UNU Universidad de las Naciones Unidas UP Universidad del Pacfico UPC Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas UPCH Universidad Peruana Cayetano Heredia Usach Universidad de Santiago de Chile Usaid Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USMP Universidad de San Martn de Porres VIH-SIDA Virus de la inmunodeficiencia humana Vivienda Ministerio de Vivienda VPH Virus del papiloma humano Vraem Valles de los Ros Apurmac, Ene y Mantaro WEF World Economic Forum WHO World Health Organization ZEE Zonificacin ecolgica econmica

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presentacin

El presente documento es la quinta edicin de la serie Balance y agenda que desarrolla el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) desde 1999. El objetivo de esta pu-blicacin, elaborada gracias al Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingls) y al Global Affairs Canada (GAC), es contribuir al conocimiento de la realidad peruana y al diseo de polticas pblicas, as como sugerir lneas de investigacin y servir de marco de referencia a los investigadores en ciencias sociales. Asimismo, se busca vi-sibilizar las investigaciones realizadas en los ltimos aos en el pas, motivando nuevos estudios que consideren la base existente.

Con ese objetivo, cada edicin de la serie tiene un balance de la produccin de conocimiento de los ltimos cinco aos y propone una agenda de investigacin clave en el pas para el prximo quinquenio.

Los anteriores cuatro balances han sido marcos de referencia para los ltimos 15 concursos de investigacin que ha desarrollado el CIES. La primera edicin de la serie (ao 2000) se enfoc en la investigacin econmica. Las siguientes tres (aos 2004, 2008 y 2012) sumaron nuevas te-mticas vinculadas a las ciencias sociales y a la gestin pblica, tales como pobreza, educacin, salud, empleo, descentralizacin, recursos naturales, macroeconoma, economa internacional, gnero, entre otras.

En esta quinta edicin, se presenta el balance de la investigacin 2011-2016 y la agenda de in-vestigacin 2017-2021, con base en cinco ejes: Estado y gestin pblica; derechos ciudadanos; poltica econmica; pobreza y desarrollo; y ciencia y ambiente. Estos ejes abarcan 15 captulos.

En el eje sobre Estado y gestin pblica, se analiza investigaciones en temas como servicio civil, reforma del sistema poltico y electoral, seguridad ciudadana, descentralizacin y corrupcin. En este ltimo punto, se plantean preguntas sobre vnculos entre corrupcin e informalidad, y los factores que influyen en esta relacin.

El eje acerca de derechos ciudadanos aborda derechos civiles y discriminacin, salud y edu-cacin. En esta ltima temtica se seala que el reto pendiente es el aprendizaje de los es-tudiantes y en la agenda se propone investigar sobre la desigualdad educativa y si la escuela reproduce desigualdades socioeconmicas.

Con respecto al eje sobre poltica econmica, se analizan: la insercin en la economa internacional y el crecimiento; la situacin del empleo y la informalidad; y los fundamentos macroeconmicos. En este ltimo tema, tomando en cuenta que la informalidad no solo afecta la productividad, sino que tiene implicancias fiscales, se formulan preguntas vinculadas a la conveniencia de disear una estrategia nacional que articule diversos sectores para la formalizacin.

El eje sobre pobreza y desarrollo analiza el conocimiento generado en estudios de pobreza, subra-yando la disponibilidad de nueva informacin que abre perspectivas de investigacin, como los big data, los datos georreferenciados y la articulacin de distintos tipos de fuentes. En desarrollo rural, una pregunta clave es cul ha sido el impacto de las intervenciones articuladas del Estado en la reduccin de la pobreza multidimensional y la desigualdad.

Finalmente, el ltimo eje ciencia y ambiente presenta temas sobre ciencia e innovacin, ambien-te y recursos naturales. Este ltimo punto se enfoca en la conservacin y aprovechamiento soste-nible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, y en la gestin integral de la calidad ambiental. La agenda de investigacin de este captulo se vincula con la agenda de investigacin del Ministerio del Ambiente.

En cada captulo, las agendas incluyen las prioridades de investigacin que surgieron del XI Con-sejo Consultivo del Sector Pblico del CIES, realizado el 13 de enero de 2017, y de 13 talleres de validacin realizados por el CIES con diversos sectores del Estado. Para la elaboracin del balance, los autores en conjunto revisaron ms de mil documentos citados en las bibliografas de cada captulo.

Asimismo, participaron en el desarrollo de los captulos expertos acadmicos de algunos centros asociados al CIES, como el Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (CIUP), el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (Grade), el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y la Pontificia Univer-sidad Catlica del Per (PUCP); as como de otras instituciones, como el Instituto de Investigacin para el Desarrollo (IRD, Francia), Universidad de Santiago de Chile (Usach) y Videnza Consultores.

Este libro est dirigido principalmente a la comunidad acadmica, pero tambin es til para los servidores pblicos, la cooperacin internacional, los periodistas, el sector privado y para todos aquellos interesados en entender las complejas dinmicas sociales del Per.

El CIES seguir comprometido con el impulso de la investigacin en el Per y agradece a sus centros asociados y a cada uno de los autores y autoras que han trabajado en este documento, as como a los especialistas consultados que contribuyeron a perfilar las agendas de investigacin.

Se puede acceder a cada documento completo en www.cies.org.pe.

Oficina Ejecutiva CIESLima, agosto de 2017

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CORRUPCIN Y TRANSPARENCIA Ludwig Huber

SEGURIDAD CIUDADANA Luca Dammert, Jaris Mujica y Nicols Zevallos

REFORMA DEL SISTEMA POLTICO Y ELECTORAL EN EL PER Martn Tanaka

DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO REGIONAL Gonzalo Neyra

GESTIN PBLICA Y SERVICIO CIVIL Juan Jos Martnez

ESTADO y GESTIN PBLICA

1.

1 Ludwig Huber es doctor en antropologa por la Universidad Libre de Berln (Alemania). Ha realizado estudios en el Per sobre las rondas campesinas, las redes sociales entre migrantes, el consumo y la cultura, la corrupcin cotidiana y los conflictos mineros. Entre sus publicaciones destacan Romper la mano. Una interpretacin cultural de la corrupcin (Lima: IEP, Protica 2008) y, en coautora con Leonor Lamas, Deconstruyendo el rombo. Consideraciones sobre la nueva clase media en el Per (Lima: IEP 2017).

LUDWIG HUBER 1

CORRUPCIN Y TRANSPARENCIA: BALANCE DE INVESTIGACIN EN POLTICAS PBLICAS 2011-2016 Y AGENDA DE INVESTIGACIN 2017-2021

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El presente balance muestra un resumen de todos los estudios sobre la corrupcin en el Per, publicados en el periodo 2011-2016, que se han podido identificar. Son 40 textos de corte acadmico, que se acercan al perfil de las investigaciones que busca promover el CIES, y que en la medida de lo posible se han tratado de contrastar con bibliografa internacional para ubicar los trabajos en un contexto terico y emprico ms amplio. Tambin se han tomado en cuenta algunos Documentos de poltica, que se nutren de textos acadmicos y tratan de darles un sentido prctico mediante propuestas de reformas del sector pblico. El temario propues-to para una agenda de investigaciones para el periodo 2017-2021, que se expone luego del balance, se deriva de los temas priorizados para la in-vestigacin que el CIES recogi en el sector pblico y el sector privado, de la revisin bibliogrfica, de las entrevistas realizadas a 10 expertos y de un taller de validacin con representantes del sector pblico y la sociedad civil.

1. BALANCE DE INVESTIGACIN 2011-2016

En el balance que se expone a continuacin, los textos revisados se presen-tan de acuerdo a los enfoques temticos abordados con mayor frecuencia en las publicaciones: percepciones, causas/motivos, prcticas, impacto/vic-timizacin y lucha anticorrupcin.

1.1 Percepciones

Muchos en realidad, la mayora de los datos que tenemos sobre la corrup-cin no se refieren a una experiencia efectiva, sino a percepciones que se extraen de alguna encuesta. En su mayora, estos estudios se benefician, por un lado, de censos nacionales que, como la Enaho, suelen incluir ltimamen-te preguntas sobre el tema; y por otro lado, de sondeos especialmente di-seados para medir la corrupcin (aunque, valga la redundancia, de hecho, suelen medir percepciones), siendo el ms importante sin duda la encuesta anual de Transparencia Internacional (el Corruption Perception Index o CPI). En el Per, contamos adems con la encuesta bianual de Protica, que en su

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ltima versin del ao 2015 encontr que la corrupcin era considerada por sus encuestados como el segundo problema ms importante del pas (46%), despus de la delincuencia y falta de seguridad (62%);2 y que cuatro de cada cinco entrevistados consideraban que la corrupcin se ha incre-mentado en los ltimos cinco aos (Protica 2015).

Otras fuentes muestran resultados similares. En su encuesta para el Bar-metro de las Amricas 2014 (Lapop, por sus siglas en ingls: Latin America Popular Opinion Project), Carrin, Zrate y Zechmeister (2015) encontraron que la preocupacin en la poblacin ha crecido de manera sostenida desde que se aplica el sondeo y al menos en la opinin de sus encuestados la corrupcin estatal parece ahora una epidemia de alcance nacional (p. 160). En 2014, cuando se aplic la encuesta, alrededor del 90% declar que la corrupcin se encuentra algo o muy generalizada entre los funcio-narios pblicos (p. 177), y el 10% seal la corrupcin como el problema ms importante del pas (p. 161). Estas percepciones se expresan con ms frecuencia entre personas con un mayor nivel educativo y mayores ingresos familiares, entre aquellas de mayor edad, en el gnero masculino y entre los residentes de la selva y la costa norte. Segn la encuesta, las estimaciones sobre la corrupcin no afectan de manera negativa la valoracin de la de-mocracia como el mejor sistema poltico, pero s influyen negativamente en la confianza en la poltica en general.

Ante los obstculos que hacen tan difcil investigar empricamente la corrupcin, las encuestas sobre percepciones ofrecen ndices accesibles, aunque con limitaciones. Despus de todo, lo que recogen son apreciaciones subjetivas o lo que Clatterberg, Moreno y Zuasnbar (2013: 104) llaman un relativismo cognitivo, las cuales no necesariamente reflejan situaciones reales y, en el peor de los casos, pueden llevar a conclusiones equivocadas (Olken 2009: 961).3 Por ello, en los ltimos aos, mediciones como el CPI estuvieron sometidas a un cuestionamiento terico y emprico. Se las ha acusado de tener un sesgo innato debido al elitismo de sus encuestados (Xenakis 2010: 40), de marginalizar estudios cualitativos y no considerar

2 Llama la atencin cmo la bonanza econmica de las ltimas dos dcadas ha invertido las percepciones: en 2002, como principales problemas fueron considerados el desempleo con 75% y la pobreza con 60%, mientras la corrupcin ocup uno de los ltimos lugares, con tan solo 29%; en 2015, el desempleo baj a 21% de las respuestas, y la pobreza a 25%.

3 As lo entiende tambin la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin: Hay una concentracin en la medicin de percepciones que es importante, pero que no es siempre suficiente para entender la situacin del fenmeno (CAN 2012: 19).

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acepciones locales (Ivanov 2007), de ver solo la corrupcin burocrtica mas no la corrupcin poltica (Bardhan 2006: 343), de medir lo que no se puede medir (Galtung 2006) y hasta de ser potencialmente contraproducente para la lucha contra la corrupcin en la medida que se prestan a fines polticos (Andersson y Heywood 2009). Adems, varios estudios empricos encontraron una relacin poco confiable entre la percepcin y la incidencia (ver Seligson [2006] para Amrica Latina).

Sin embargo, muchos autores resaltan que el anlisis de las percepciones sobre la corrupcin s tiene importancia, porque las percepciones, de alguna manera, influyen en la incidencia. En palabras de Bardhan (2006: 347), nada perpeta la corrupcin tanto como las percepciones exageradas, con el riesgo de convertirla en una profeca autocumplida (Corbacho et al. 2016). Altos niveles de percepcin pueden tener efectos an ms devastadores que la misma corrupcin, consideran Melgar, Rossi y Smith 2010: 120), por-que generan una cultura de desconfianza.

Esta es una las ideas de fondo de un proyecto interdisciplinario que est realizando el Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (CIUP), el cual parte de la idea de que existe una relacin endgena entre la con-fianza en las instituciones pblicas y la corrupcin (Muoz, Guadalupe y Castillo s. f.: 2). Basndose en una extensa revisin bibliogrfica, Guadalupe et al. (2016: 13-14) identifican siete factores con el potencial de moldear las percepciones de la corrupcin, ms all de la experiencia directa: a) la sensibilizacin de la poblacin sobre casos grandes mediante esfuerzos de alto perfil contra la corrupcin; b) los canales informativos por los que se enteran; c) el grado de inters en la vida poltica, en particular una lealtad afectiva a una determinada identidad o a un partido; d) las percepciones de vulnerabilidad y perspectivas econmicas; e) el nivel de sofisticacin polti-ca, refirindose a conocimientos que a su vez dependen de factores como el nivel de educacin; f) los posibles beneficios de acciones corruptas que pueden neutralizar el disgusto popular; y g) factores sociodemogrficos que determinan el contacto con el Estado, y por lo tanto, una mayor exposicin a prcticas de corrupcin.

Utilizando informacin de las encuestas de Protica de los aos 2010 y 2015, los autores presentan un estudio experimental que elabora modelos expli-cativos sobre la base de estos siete factores. El resultado son conclusiones muy detalladas sobre la construccin de percepciones de la corrupcin en el Per, en las cuales destacan aspectos como los siguientes:

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La importancia de factores sociodemogrficos (elevada percepcin de la corrupcin a mayor edad y educacin de las personas; mayor tolerancia cuando se es ms joven y cuando se tiene un nivel educativo menor a secundaria completa y un nivel socioeconmico bajo; mayor opinin so-bre prevalencia de corrupcin entre polticos en personas de mayor nivel socioeconmico).

La probabilidad de valorar a la corrupcin como un problema mayor del pas disminuye entre quienes declaran tener inters en la poltica.

Entre personas que tienen afiliacin o simpata hacia un partido dismi-nuye la opinin sobre prevalencia de corrupcin entre polticos, pero aumenta la opinin de prevalencia de corrupcin entre empresarios.

En un estudio similar del CIUP, an no publicado, que utiliza los mismos parmetros, pero se sustenta en datos de la Enaho, Muoz, Guadalupe y Castillo (s. f.) encuentran que las percepciones de corrupcin son forma-das, a nivel individual, por la experiencia directa con actos de soborno; la frecuencia de consumo de noticias; el lugar de residencia (la percepcin de que hay corrupcin es mayor cuando los encuestados viven en zonas rura-les); as como el sexo y la edad de los encuestados. A nivel regional, fueron importantes las evaluaciones individuales de la marcha econmica, factores polticos como el nivel de competitividad en las elecciones y, sobre todo en las zonas rurales, el alcance del Estado. Uno de los hallazgos ms interesan-tes del estudio es que el PBI regional per cpita y las transferencias per c-pita del canon son estadsticamente significativas, pero no sustancialmente. Por lo tanto, los factores econmicos () no parecen influir en la percepcin de la corrupcin en el Per (ibid.: 24). Otra de las conclusiones principales se refiere a la importancia de analizar las percepciones en el nivel individual, pues as se obtienen resultados ms exactos en comparacin con los habi-tuales anlisis a nivel nacional o regional.

Daly y Navas (2015) analizan las percepciones sobre corrupcin entre 406 ejecutivos de la empresa privada, a quienes aplicaron entrevistas y un cues-tionario. La gran mayora de su muestra percibe que la corrupcin en el pas va en aumento, lo cual atribuyen fundamentalmente a la presencia de races culturales. Un 75% admite haber realizado pagos irregulares, pero tienden a localizar la corrupcin exclusivamente en el sector pblico y negar su propia responsabilidad. El ejecutivo peruano concluyen los autores no ha toma-do conciencia de que su proclividad a efectuar pagos irregulares contribuye a perpetuarla (p. 38). Si bien expresan mortificacin por los sobornos que tienen que pagar para agilizar trmites o para influir en fallos judiciales, en

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la prctica se ha establecido lo que los autores consideran un pacto impl-cito entre empresarios y funcionarios, el cual obliga a los primeros a renun-ciar a una porcin de los ingresos. Sin embargo, estos pagos no representan mayores mermas en la rentabilidad de su negocio; es decir, no tienen un impacto significativo sobre las operaciones de su empresa. Eso hace que, al menos implcitamente, los ejecutivos peruanos reconozcan la funcionalidad de la corrupcin; para ellos, concluyen los autores, la corrupcin es ms lubricante que carga onerosa (p. 40), lo cual se expresa en un desinters en reformar y fortalecer las instituciones del pas (p. 39).

Finalmente, se identificaron dos tesis universitarias de la Pontificia Universi-dad Catlica que abordan el tema de las percepciones de la corrupcin en la Polica Nacional del Per (PNP). Cayetano Cuadros (2015) encontr que la poblacin forma sus opiniones ms que nada a travs de experiencias y observaciones propias. Por otro lado, los efectivos de la Polica consideran que la opinin pblica est condicionada por la publicacin continua y re-petida de hechos negativos en los medios de comunicacin; otro factor que influira, segn ellos, es el nivel educativo de la poblacin o, en palabras de uno de sus entrevistados, su nivel cultural (p. 53).

Cullar Fajardo (2016) entrevist a 16 estudiantes de escuelas tcnicas su-periores de suboficiales para su tesis de licenciatura en psicologa. Segn la percepcin de sus entrevistados, quienes reconocen la mala reputacin de la institucin a la cual piensan integrarse, los rasgos distintivos de las perso-nas que cometen actos de corrupcin se caracterizan por valores individua-listas y materialistas. Otros factores que podran incidir en las percepciones son el nivel socioeconmico, los estereotipos de gnero, los procesos de in-fluencia social y el sector de actividad profesional (pblico o privado). Como soluciones, los entrevistados proponen medidas de control, la educacin, la vigilancia ciudadana y la transparencia en el ejercicio de las funciones.

1.2 Causas/motivos

En las ltimas dcadas, se ha producido una importante bibliografa dedi-cada a identificar posibles causas de la corrupcin, desde clsicos como los textos de Susan Rose-Ackerman (1999) o Vito Tanzi (1998), hasta publicacio-nes ms recientes como las de Treisman (2007), Pelligrini y Gerlagh (2008) o Goel y Nelson (2010), por mencionar solo algunas que usan datos de corte transversal. Existe unanimidad en que se trata de un fenmeno complejo y multifactico.

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En contraste con la abundancia de publicaciones a nivel internacional, en el periodo que abarca el presente balance (el Per, 2011 a 2016) solo se han encontrado dos artculos dedicados explcitamente a factores causantes de la corrupcin, ambos desde la psicologa. Frisancho (2015) public los resultados de un taller con 13 jueces especializados en anticorrupcin que la autora realiz con el objetivo de reconocer las emociones morales que surgen al enfrentar actos de corrupcin (p. 99). Utilizando vietas con dife-rentes transgresiones morales, se aplicaron algunas preguntas para evaluar el juicio moral de los participantes. Se encontr que la mayora de ellos no identific la corrupcin como una transgresin moral. Cuando expresaron emociones como la vergenza, la culpa o el remordimiento no fue debido a un malestar subjetivo interno que se experimentara al transgredir principios que la persona siente parte de ella misma (p. 111), sino por el temor a la san-cin o al malestar que les producira verse descubiertos (p. 99). En suma, de acuerdo con su especialidad, la autora encuentra una causalidad individual que perpeta la corrupcin.

El artculo de Pea (2013) es de carcter ms general y en lo esencial resume el argumento de su libro publicado 10 aos antes (Pea 2003). Es una reflexin sobre lo que el autor llama los elementos ocultos de la corrupcin, interpre-tada como psicopatologa poltica y social, que en ltima instancia se debe-ra a una interioridad penosa y lamentable de tica y la prdida de valores (p. 154). Esta prdida de valores a su vez sera el producto de aspectos co-rruptgenos (sic) (ibid.) inherentes a experiencias traumticas del individuo.

1.3 Prcticas

Con el riesgo de repetirnos: la corrupcin es un tema elusivo para el anlisis emprico, pues presenta una serie de obstculos analticos y prcticos. La narracin de una actividad ilcita que se sustente en algn tipo de observa-cin fuese participativa o no es difcil de por s, y an ms cuando tanto el agente como el cliente estn interesados en ocultar los hechos.4

El primer investigador en haber superado estas barreras en el Per fue Jaris Mujica, un autor con formacin en antropologa y ciencia poltica. En 2011 public su tesis de maestra, una etnografa de la corrupcin en los alre-

4 Agente y cliente se refieren al modelo (preponderante hasta la actualidad, sobre todo en los estudios econmicos sobre la corrupcin) de Robert Klitgaard (1988). Segn este, la corrupcin ocurre cuando un empleado pblico (agente) confabula con terceros (clientes) para apropiarse de un bien pblico que pertenece al principal (por lo general el Estado).

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dedores del Palacio de Justicia, en Lima (Mujica 2011a; para una versin abreviada ver Mujica 2011b). El libro describe con detalle las redes que se construyen fuera y dentro del Palacio y que incluyen una serie de actores: tramitadores, falsificadores que adulteran todo tipo de documentos, aboga-dos informales, jueces que tienen amistades con abogados en el exterior de Palacio (p. 81), secretarias y practicantes.

El libro de Mujica aporta hasta la fecha la descripcin ms detallada que tenemos sobre las prcticas de la pequea corrupcin (o microcorrupcin) en el Per. El autor aplica un enfoque etnogrfico que pone nfasis en la construccin de redes personales donde se compenetran la formalidad y la informalidad, el ejercicio profesional y los intereses particulares. Las redes de corrupcin generan as su propia dinmica, que va ms all del objetivo inmediato del beneficio econmico, e incluyen mecanismos de pertenen-cia, inclusin y proteccin (p. 158), lo cual nos da una idea de la compleji-dad del fenmeno, que no se reduce a la codicia.

Recientemente se ha aplicado un enfoque similar, si bien metodolgica-mente ms limitado, en algunas tesis universitarias. Hernndez Diez (2012) en Provas Nacional, un proyecto especial del Ministerio de Transportes y Comunicacin y Rosales Sobern (2015) en la Empresa Peruana de Servi-cios Editoriales S. A. (Editora Per) encontraron redes entre funcionarios de las respectivas instituciones y personas particulares, orientadas a favorecer a un determinado postor en la contratacin de servicios para el Estado a cambio de sobornos u otros favores. La tesis de Prez Villacorta (2015), a su vez, analiza las estructuras de las redes de corrupcin en el proceso de extraccin de madera en Ucayali. La autora observa un sistema complejo de relaciones que se vinculan en todos los eslabones de la cadena, desde el otorgamiento de concesiones, pasando por la tala ilegal, hasta la comer-cializacin. Estas prcticas corruptas son un secreto a voces: todos saben que sucede, pero al mismo tiempo todos saben que nadie sabe (p. 147, citando a Jaris Mujica).

Villaordua Aristondo (2015) present una tesis de maestra en sociologa que analiza el uso indebido de combustible en la PNP. Al complementar informacin de la Direccin de Logstica de la Polica Nacional (Dirlog-PNP) con algunas entrevistas, el autor describe cmo se adulteran los registros de consumo de gasolina para luego vender los saldos no utilizados a particulares. Los casos ms drsticos son de conocimiento pblico, pues en su momento tuvieron amplia cobertura meditica. Sin

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embargo, Villaordua recoge tambin las narrativas de ejecutivos de la Polica Nacional y encuentra una justificacin de los hechos que no son negados en las normas de abastecimiento, que solo garantizan el suministro de gasolina mas no de otros insumos y autopartes (llantas, repuestos, lubricantes, mantenimiento). Ante estas restricciones, los policas obviamente no en todos los casos, pero s los hay utilizan el dinero obtenido por la venta de la gasolina para mantener operativa su flota. Es decir, trasgreden las normas, pero no necesariamente en beneficio propio, sino para cumplir con los objetivos de la organizacin (p. 45). Se aplican medios ilegtimos para fines legtimos (p. 46), una manera de corrupcin por causas nobles (p. 60) altamente legitimada al interior de la organizacin. Se manifiesta as una tensin entre la legitimidad y la legalidad, entre la moral y la Ley (Pardo ed. 2004), un tema que ha sido abordado por la antropologa de la corrupcin.

Contamos adems con dos pequeos trabajos en el marco del Observatorio Anticorrupcin del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Cohaila et al. (2013a) describen casos de corrupcin cometidos por depositarios legales, quienes representan el mayor porcentaje de personas imputadas en el Po-der Judicial, aunque ellos no son funcionarios pblicos. Se han comprobado dos modalidades que los autores interpretan como hechos de corrupcin: en la gran mayora se trata del uso indebido de los bienes, y en algunos casos los depositarios no los devolvieron a sus dueos porque los haban comercializado. En otro trabajo (Cohaila et al. 2013b), los mismos autores re-visan denuncias sobre coimas de trnsito y encuentran que, en la mayora de los casos que ingresan al sistema de justicia en Lima, estas acusaciones com-prometen a conductores infractores que ofrecieron un soborno a un efectivo policial. En cambio, son pocos los casos en los que son denunciados los po-licas y menos los que son sentenciados, lo cual se explica porque existen notorias diferencias en cuanto a niveles de dificultad en la prueba del delito, las formas de terminacin de los procesos y el tipo de sanciones que en uno y otro caso impone la justicia penal (p. 17).

Los estudios sobre prcticas de corrupcin suelen enfocarse en el sector p-blico; en cambio, sabemos poco sobre la presencia de actores privados. Mu-jica et al. (2015) hacen hincapi sobre este vaco y presentan un trabajo, que utiliza datos del archivo del Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y de Transpa-rencia Internacional que demuestran la importancia del sector privado como parte de las prcticas de corrupcin y la tercerizacin de ciertas actividades de intermediacin (p. 14). Como resultado de su ejercicio exploratorio, los

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autores sealan las limitaciones penales para detectar a los agentes privados en las prcticas de corrupcin, cuestionan afirmaciones como que la priva-tizacin reduce inevitablemente la corrupcin, y observan que la idea de la transparencia y acceso a la informacin no ha alcanzado al sector privado.

Un tema que se sita en el umbral entre la legalidad y la corrupcin, una zona gris hasta el momento poco estudiada en el Per es la captura del Estado a travs del cabildeo (lobbying). Hay un animado debate en crcu-los acadmicos acerca de si el cabildeo es sustituto o complemento de la corrupcin (Campos y Giovannoni 2006), sin llegar a conclusiones contun-dentes.5

Mujica (2014) presenta un estudio sobre el cabildeo en el Parlamento perua-no. El autor observa que a diferencia de muchos otros pases en el mundo, en el Per (casi) no hay lobbying profesional, debido a la (casi)6 inexistencia de vas formales que canalicen los flujos de la presin poltica como son los partidos polticos, de modo que una vez ms la gestin de intereses funciona a travs de redes personales. Sin embargo, estas estrategias son limitadas y se restringen a algunos parlamentarios y algunos funcionarios (p. 52), y a temas especficos. Adems, se dan ms que nada durante los periodos electorales, a travs del financiamiento de campaas.7

En coincidencia con estas afirmaciones, una reciente tesis de maestra de la Universidad del Pacfico observa que la Ley 28024, que regula la gestin de intereses en el Per, se encuentra en un estado general de incumplimiento por parte de los agentes involucrados (Rodrguez Galer 2016: 42). El autor propone una ley de gestin de intereses de segunda generacin capaz de mejorar la regulacin del cabildeo, el cual si es aplicado de manera pro-fesional y transparente en s es considerado como un mecanismo legtimo que puede generar mejores decisiones de poltica pblica.

Durand (2016), desde una ptica distinta, llega a una postura ms drstica. El autor analiza el fenmeno de la puerta giratoria el paso por el Estado de personas que antes tenan posiciones importantes en la

5 La literatura terica a menudo utiliza el lobbying y la corrupcin como sinnimos, mientras la literatura emprica asocia el lobbying con el medio preferido para ejercer influencia en los pases desarrollados y la corrupcin con el medio preferido en los pases en va de desarrollo (Castro y Giovannoni 2006: 1).

6 La Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (Sunarp) mantiene un registro de gestores de inters.7 Protica investiga el financiamiento de campaas en dos regiones del pas (Puno y ncash).

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empresa privada en relacin con la Ley 30230 (Ley que establece medidas tributarias, simplificacin de procedimientos y permisos para la promocin y dinamizacin de la inversin en el pas, publicada en El Peruano el 12 de julio de 2014), y llega a la conclusin de que se trata de una captura del Estado por el sector empresarial, sobre todo el minero. Las normas as establecidas limitan la fiscalizacin tributaria para la rendicin de cuentas y afectan a grupos sociales vulnerables, y de esta manera terminan generando mayor desigualdad social.

Es esto corrupcin? Pues no en trminos legales. El mismo Durand usa un enfoque crtico (p. 16) que explcitamente va ms all de mecanismos il-citos como la corrupcin y toma en cuenta tambin la implementacin de polticas. Sin embargo, desde el 2000, el concepto de captura del Estado est incluido en el repertorio de la lucha anticorrupcin del Banco Mundial, que distingue entre corrupcin administrativa y captura del Estado. Define este ltimo como acciones de individuos, grupos o empresas de los sectores pblico y privado para influir en la formacin de leyes, reglamentos, decretos y otras polticas gubernamentales () mediante el uso ilcito y la provisin no transparente de beneficios privados a funcionarios pblicos (The World Bank 2000: 1; ver tambin Hellman et al. 2000 y Hellman, Jones y Kaufmann 2003). Kaufmann y Vicente (2011) presentan un modelo donde la lite construye un marco normativo para proteger su actitud corrupta; en estos casos, la corrup-cin se vuelve una actividad ticamente cuestionable, pero legal.8

Finalmente, hay indicios de una nueva modalidad que va ms all de los mecanismos acostumbrados de la corrupcin: la infiltracin del crimen orga-nizado en el Estado. El flamante informe de la Comisin Presidencial de In-tegridad advierte que hoy est abierta la posibilidad de que el Estado sea capturado indirectamente por organizaciones criminales que filtran dinero del narcotrfico, la tala ilegal, la minera ilegal y el contrabando, crendose as condiciones para que desaparezca la sutil lnea que separa la corrupcin que proviene del dinero obtenido formalmente de aquella que procede de la economa ilegal (Comisin Presidencial de Integridad 2016). Tambin existe la variante de involucramiento directo en las instancias del Estado cuando los delincuentes ya no corrompen a los funcionarios, sino que se

8 Vase tambin Bardhan (2006: 342): Hay muchas actividades que son altamente corruptas, pero al menos segn la ley del pas no son ilegales. Para los autores del CIUP, la diferencia sustantiva entre estas acciones de captura del Estado y el legtimo ejercicio de influencia est dada por dos factores: la falta de transparencia () y la entrega de pagos o beneficios a los funcionarios o polticos corruptos (Guadalupe et al. 2016: 7).

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convierten en funcionarios ellos mismos. Durand (2016: 11) llama a esta mo-dalidad captura mafiosa, que se da sobre todo a nivel subnacional. Ese es el tema de la tesis de licenciatura de Rosa Arvalo Len (2014)9 sobre el gobierno de Csar lvarez en ncash. La autora llega a la conclusin de que el gobernador regional pudo mantenerse en el poder gracias a tres factores: prcticas autoritarias, el desarrollo de redes clientelares y de patronazgo y el gasto pblico proveniente principalmente del canon minero.

1.4 Impacto/victimizacin

La encuesta de Lapop 2014 (Carrin, Zrate y Zechmeister 2015) incluy pre-guntas sobre victimizacin de la corrupcin. 26,4% de sus encuestados de-clararon haber sido vctimas de por lo menos una instancia de corrupcin; el mayor nmero de casos ocurri en la interaccin con los municipios (16,6%), la Polica (16,5%) y los juzgados (10,9%). Los autores observan una descentraliza-cin de la corrupcin que ahora afecta especialmente a gobiernos regionales y municipalidades provinciales; en otras palabras, la corrupcin ms cons-picua parece haberse mudado de la capital a las regiones del pas (p. 177).

El informe presenta un perfil desagregado de la victimizacin: las mujeres tienen menos probabilidad de ser afectadas por la corrupcin (posiblemen-te porque tienen menos contacto con la esfera pblica); las personas ms activas en la participacin social tienen mayor grado de victimizacin; a nivel regional, la costa norte y la selva tienen mayor probabilidad de declarar que han sido vctimas de la corrupcin; las personas que se autoidentifican como blancas tienen una menor posibilidad de ser afectados (p. 169) que las per-sonas de origen indgena o afroperuano, que son mucho ms propensas a ser vctimas de la corrupcin (p. 177).

En un estudio economtrico, Yamada y Montero (2011) se preguntan si los efectos negativos de la corrupcin y las trabas burocrticas del sector pblico afectan ms a los pobres que a los no pobres. Utilizando el mdulo Gober-nabilidad, democracia y transparencia de la Enaho, de los aos 2003 y 2006, as como una encuesta sobre funcionarios y servidores pblicos realizada por Apoyo Opinin y Mercado para el Banco Mundial, en el ao 2001, los autores encuentran entre dos y tres tipos de castigos que afrontan los pobres del Per: tienen menos probabilidad de acceso a los servicios pblicos, gastan

9 Para una versin abreviada, ver Arvalo (2015).

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una proporcin mayor de sus ingresos en coimas y tienen menor probabilidad de culminar exitosamente sus trmites ante la Polica y las empresas de servi-cios bsicos. Estos castigos, sin embargo, no son iguales en todas las ins-tancias pblicas: en los gobiernos regionales, ministerios y servicios de salud encontraron menor acceso y mayores pagos de coimas para los pobres; en el Poder Judicial, en cambio, solo se encontr un menor acceso a los servicios, mientras que la corrupcin afecta por igual a los pobres y a los no pobres.

En otro estudio, los autores (Montero y Yamada 2011) evalan si hay discri-minacin contra los ciudadanos de origen indgena en el uso de los servicios pblicos. Utilizando las mismas fuentes que en el trabajo anterior, encuentran que efectivamente los hogares con caractersticas indgenas alcanzan niveles ms bajos de acceso a los servicios sobre todo los servicios bsicos, tales como agua potable y saneamiento y menores tasas de conclusin exitosa de sus trmites. Sobre todo este ltimo factor parece representar un problema de discriminacin10 al interior de las entidades del Estado. Sin embargo, no se encontr efectos de un trato diferenciado a la poblacin indgena en los casos de coima. Los montos de corrupcin parecen ser determinados por los fun-cionarios corruptos como una tarifa fija, que grava de manera relativamente ms fuerte a los ciudadanos pobres, pero que no discrimina segn las carac-tersticas tnicas del usuario (p. 34). He aqu una diferencia con los hallazgos de la encuesta Lapop, que s encontr una mayor victimizacin de corrupcin entre la poblacin que no se declar como blanca.

Contamos con un texto que analiza el impacto que tiene el pago de sobor-nos en la economa de los hogares peruanos y cmo eso ha cambiado entre el 2005 y el 2013 (Riesco Lind et al. 2015). Se trata de un estudio econom-trico con datos de la Enaho, y los autores encontraron que, entre aquellos aos, el porcentaje de hogares que us el servicio de la Polica y pag algn soborno se redujo de 28,36% a 22,56%. Por mbito geogrfico, las reduc-ciones ms significativas se reportaron en la sierra central y la sierra norte (siendo esta ltima una de las zonas que segn la encuesta Lapop tena mayor probabilidad de victimizacin por corrupcin). La mayor reduccin se produjo en el quintil de menor gasto (de 27,66% a 10,11%). Por otro lado, se encontr un aumento del gasto anual en coimas como proporcin del gasto

10 Los autores hacen una distincin entre discriminacin y exclusin. De acuerdo con su interpretacin, el menor acceso a servicios pblicos se debe a menores niveles educativos y una capacidad de gasto ms baja de la poblacin indgena, y por lo tanto a la exclusin; en cambio, la tasa de conclusin de trmites s sugiere discriminacin de las familias indgenas, pues se observa que se encuentran en desventaja incluso cuando se las compara con otros hogares del mismo nivel de ingreso y educacin.

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total de los hogares que usaron el servicio de la PNP, si bien este no era estadsticamente significativo (0,0680% a 0,0991%; p. 89).

Mujica (2015) se pregunta si la corrupcin efectivamente afecta a las inversio-nes, tal como lo sostiene el sentido comn de una gran cantidad de publi-caciones, y encuentra elementos suficientes (p. 147) para cuestionar esta afirmacin. Evidencia del Banco Central de Reserva muestra que durante las primeras dos dcadas del siglo XXI no se produjo una reduccin de inversio-nes extranjeras en el Per (que en el 2012 ms bien crecieron en 49%), mien-tras que hay indicios de que durante el mismo periodo el nivel de la corrup-cin se mantuvo. Por lo tanto, concluye el autor, no hay una tensin analtica entre las inversiones y la corrupcin. Es probable que ello se deba al hecho de que la corrupcin no necesariamente genera incertidumbre supuestamente una de las principales trabas para la inversin cuando es estable; es decir, previsible y por lo tanto calculable. Eso es precisamente lo que se observa en el Per (p. 156). El autor aclara que ello no debe interpretarse como una ca-racterstica positiva de la corrupcin, pues absorbe recursos de otros rubros.

1.5 Lucha anticorrupcin

Si tomamos como referencia las publicaciones que se dedican a la lucha con-tra la corrupcin, y los proyectos en curso de instituciones como el Instituto de Defensa Legal (IDL) o el Instituto Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Catlica del Per (IDEHPUCP), se tiene la impresin de que esta lucha se percibe principalmente como un asunto legal. Derecho no forma parte de la cartera de investigaciones en ciencias sociales que promociona el CIES, y por lo tanto, en trminos estrictos quedara fuera del mbito de este balance; sin embargo, mencionaremos algunos textos, pues pueden servir de insumo para estudios en otras disciplinas acadmicas.

En 2012, el IDEHPUCP public un libro que rene a especialistas en dife-rentes disciplinas jurdicas (Montoya Vivanco ed. 2012). Los autores discuten temas como la imprescriptibilidad de delitos de corrupcin y algunos casos emblemticos como el enriquecimiento ilcito de funcionarios pblicos o el trfico de influencias. Adems, se presentan estudios crticos sobre aspectos procesales, as como trabajos sobre la prevencin y el control de la corrup-cin desde el mbito legal.

La tesis de Vigil Carrera (2012) analiza la eficacia de la produccin legal en la lucha contra la corrupcin administrativa y encuentra una inconsistencia

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normativa: no existe una definicin clara y consensuada del fenmeno; las normas e iniciativas adolecen de unidad y organicidad, generando desarticulacin de los objetivos centrales; no se orientan esfuerzos su-ficientes para cumplir con las normas e iniciativas vigentes; y los opera-dores no interiorizan los conceptos vinculados al control gubernamental. Como resultado, no hay correlato entre la cantidad de normas y el xito en la lucha contra la corrupcin. Como salida, el autor propone la capaci-tacin de funcionarios y la sensibilizacin de la ciudadana.

En un pequeo artculo publicado en la revista de la Universidad Ante-nor Orrego, en el cual se examina el sistema anticorrupcin en la regin La Libertad, Vega Rodrguez (2015) tambin concluye que la normativi-dad jurdica no ha contribuido a lograr resultados satisfactorios. Como razones, el autor identifica la ausencia de juzgados especializados; la falta de una cultura de servicio; una intervencin limitada de la Contralo-ra General de la Repblica; la ausencia de coordinacin entre entidades de la administracin pblica; y factores como el retraso en los plazos o penas benignas que evitan que las decisiones jurisdiccionales tengan tambin un impacto social.

Rosa Mavila Len ha presentado una tesis de maestra en la Escuela de Postgrado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos que investiga la corrupcin en el sistema de justicia durante el gobierno de Alberto Fu-jimori (1990-2000), as como las iniciativas de la poca post-Fujimori para reformar el Poder Judicial (la Comisin de Magistrados para la Reforma del Poder Judicial y la Reforma Integral de la Administracin Pblica de Justicia [Ceriajus]). Revisando los informes de estas y otras instancias, la autora describe con detalle los mecanismos aplicados por las redes il-citas al interior del sistema de justicia y llega a la conclusin de que se trata de una de las instituciones donde la corrupcin ha tenido mayor arraigo (p. 333). Los sucesivos intentos de reforma no han logado invertir esta imagen. Por un lado, las soluciones planteadas se vieron limitadas por un sesgo punitivo (p. 335) en detrimento del diseo de polticas integrales. Adems, el Poder Judicial no logr desarrollarse plenamente como institucin autnoma e independiente debido a su continua sub-ordinacin y abdicacin frente a otros poderes: Los gobiernos de turno han pretendido utilizar polticamente esta dependencia y deslegitimacin para cuestionar su autonoma y no enfrentar el reto de construir una tica pblica basada en la transparencia y la rendicin de cuentas en el servicio de justicia (p. 333).

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Una publicacin del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos evala la ex-periencia de las procuraduras anticorrupcin (Simon y Ramrez coord. 2012). El libro sale del mbito estrictamente jurdico e incluye tambin un trabajo interdisciplinario de Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez (2012) sobre repa-raciones civiles. Es un trabajo que procesa informacin cuantitativa sobre litigios, sentencias e instituciones afectadas, y concluye que las instituciones especializadas tienen pocas posibilidades de generar algn impacto sobre la pequea corrupcin. En los casos de gran corrupcin s es posible esta-blecer un mecanismo especializado, aunque el trabajo de la Procuradura Anticorrupcin se vio limitado por la gran cantidad de casos que tena a su cargo. Para los fines de este balance, quizs el resultado ms importante de esta investigacin sea la sptima consideracin, la cual constata que uno de los problemas reside en que se ha asumido que la corrupcin implica una sola forma, y se trata de un fenmeno, homogneo cuyos compartimientos son parte de misma estructura (pg. 220).

En una reciente tesis de maestra sustentada en la Universidad de Salaman-ca (Espaa), Munive Pariona (2016) analiza las medidas anticorrupcin to-madas por el Estado peruano despus de la cada del gobierno de Alberto Fujimori, poniendo nfasis en la labor de la Comisin de Alto Nivel Anti-corrupcin (CAN). La CAN se distingue de experiencias anteriores por su conformacin intersectorial, agrupando a actores pblicos y no pblicos, quienes interactan a nivel estratgico; es decir, a nivel de formulacin de polticas pblicas (p. 138), y de esta manera viene aplicando el enfoque de coordinacin interinstitucional, que apuesta por respuestas integrales, conjuntas y coherentes para hacerle frente a la corrupcin (p. 8).

Tambin el politlogo mexicano Vctor S. Pea-Mancillas (2011) analiza las iniciativas que se han tomado en el Per con el objetivo de combatir la co-rrupcin despus de la cada del gobierno de Fujimori. A diferencia de otros pases latinoamericanos, en los que el enfoque se centra ms en la promo-cin de la participacin de la sociedad civil y en la publicidad, la experiencia peruana ha sido sustancialmente jurisdiccional. Inmediatamente despus de la cada es decir, durante el gobierno de transicin de Valentn Paniagua, segn el autor, la experiencia peruana no ha tenido precedentes en Amrica Latina en cuanto a su rapidez, efectividad y transcendencia. Sin embargo, luego de la presidencia de transicin de Paniagua, la importancia del tema anticorrupcin ha ido disminuyendo y se han establecido algunas medidas inviables. En consecuencia, dice el autor, sucedi lo que ha sucedido en el resto de Amrica Latina: las enseanzas que pudieron adquirirse del primer

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impulso que se le dio al tema, en los primeros aos de la primera dcada del siglo, no han sido aprovechadas (Pea-Mancillas 2011: 236).

Contamos adems con dos tesis universitarias en ciencia poltica dedicadas a la lucha contra la corrupcin en el Estado: la de Laos Castro (2015) analiza la labor de la Direccin Contra la Corrupcin de la Polica Nacional del Per, y la de Rojas Boucher (2015), las capacidades estatales para controlar la corrup-cin vinculada al narcotrfico en el Valle de los Ro Apurmac, Ene y Mantaro (Vraem). Mientras Laos Castro, l mismo miembro de la PNP, resalta el buen desempeo profesional de los integrantes de la direccin, cuya misin fun-damental es investigar y denunciar delitos contra la administracin pblica y asistir a las dems instituciones del Estado en esta tarea, Rojas Boucher en-cuentra serias limitaciones para la prevencin y/o sancin de la corrupcin en el Vraem, porque las estrategias no se aplican de manera apropiada segn las diferentes fases del trfico ilcito de drogas (produccin, distribucin y comer-cializacin), que requieren de estrategias especficas.

Queda mencionar brevemente la tesis de licenciatura de Melissa Vera Gue-rrero, de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Ella resalta la importancia del periodismo de investigacin en la lucha anticorrupcin, en este caso cometida al interior del Congreso de la Repblica sobre he-chos que en su momento eran noticia pblica (los casos de Elsa Canchaya y Ceciia Anicama).

Finalmente, contamos con algunos trabajos que presentan propuestas para la lucha contra la corrupcin; entre ellos, los Policy Papers del CIES.

Para las elecciones nacionales de 2011, Panfichi y Alvarado (2011) presenta-ron un Documento de poltica con recomendaciones que giraban en torno a dos ejes: el fortalecimiento de las instituciones de control ms importantes (Poder Judicial, Poder Legislativo, Ministerio Pblico y Contralora General de la Repblica; a esta ltima se le asigna el rol de liderazgo) y el fortalecimiento de los mecanismos de vigilancia (accountability) desde la sociedad civil. Cada uno de estos ejes incluy un nmero de medidas especficas que confluyen en el inters por hacer funcionar mejor a las instituciones del Estado.

Las recomendaciones del Documento de poltica para las elecciones de 2016, a cargo de Lucila Pautrat (2016), se apoyan principalmente en una re-visin de iniciativas legales y administrativas que el Estado emprendi du-rante los ltimos aos para combatir la corrupcin. El documento propone

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a su vez una serie de medidas legales y reformas administrativas y una mayor articulacin de los esfuerzos de las diversas entidades pblicas.

Para las elecciones regionales del 2014, se presentaron dos Documentos de poltica que abordan el tema de la corrupcin. Mujica y Arbizu (2015) dis-tinguen entre diferentes niveles de corrupcin (grande, mediana, pequea), cada uno de los cuales implica modalidades y actores especficos, lo cual a su vez requiere de estrategias diferenciadas para combatirla. El documen-to se sustenta en una amplia revisin bibliogrfica. El texto de Leiva y Soto (2015) est dedicado a las instancias de control interno y toca el tema de la corrupcin solo de manera indirecta. Los autores identifican una serie de deficiencias en la gestin pblica que se relacionan con el control interno y proponen alternativas.

Un reciente documento del Laboratorio de Criminologa de la PUCP (Mujica y Zevallos 2016) construye elementos conceptuales para reducir la pequea corrupcin a travs de un enfoque de control preventivo. Los autores se apro-ximan a la corrupcin no desde la burocracia administrativa, sino a partir de las demandas de los usuarios. Su enfoque va ms all de la normatividad que caracteriza la mayora de las publicaciones, pues sostiene que la anticorrupcin no se puede restringir a acciones legales, sino que es fundamental entender la manera en que la corrupcin es percibida y experimentada por los ciudadanos. Ello, a su vez, implica entender que no todas las formas de corrupcin tienen la misma fenomenologa y no se pueden abordar, prevenir y reducir desde una misma perspectiva e intervencin (p. 17).

2. AGENDA DE INVESTIGACIN 2017-2021

En un reciente balance de los estudios sobre la corrupcin, el politlogo Mi-chael Johnston llega a la conclusin de que nos encontramos en una encruci-jada, pues es probable y deseable que la prxima etapa de investigaciones sea sustancialmente diferente de lo que hemos visto hasta ahora (Johnston 2015: 274). Varias razones, entre ellas el escaso xito del movimiento antico-rrupcin, que subestim la complejidad y adaptabilidad del fenmeno, obligan a repensar paradigmas que se han vuelto tan universales, tan incuestionables, tan parte de los sentidos comunes, que sus determinaciones, especificidades histricas y funciones sociales tienden a permanecer ocultas (Bratsis 2003, ci-tado en Johnston 2015: 278). La crtica de Johnston se refiere, sobre todo, al carcter ahistrico de los estudios y a su indiferencia frente a las variedades entre y dentro de las sociedades (p. 276; ver tambin Johnston 2005).

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Interpretamos las observaciones de Johnston como una llamada a realizar es-tudios que se dirijan hacia una mejor comprensin de la corrupcin de sus causas, mecanismos, significados e impactos en un contexto particular, en vez de repetir maquinalmente un enfoque normativo y teleolgico que en-fatiza soluciones tcnicas neutrales para problemas que fueron despojados de su contenido ideolgico y poltico (Blundo y Olivier de Sardan 2006: 6). Otros autores hacen invocaciones similares y reclaman una investigacin ms enfocada y desagregada () en lugar de los actuales enfoques generales (Heath, Richards y de Graaf 2016: 7.1; ver tambin Philp y Dvid-Barrett 2015). Ello significa tomar cierta distancia de los modelos analticos uniformizados de los manuales, tool kits y source books que abundan en la web. Pueden tomarse como referencia, pero poniendo a prueba su utilidad contextual y otorgndole ms importancia al entorno social, poltico, econmico y cultu-ral especfico.11 Eso implica tambin una mayor comunicacin interdiscipli-naria (Jancsics 2014).

ltimamente, esta perspectiva est ganando importancia en los estudios de la corrupcin; pensamos que debe tambin orientar las investigaciones en el Per. Los estudios empricos podran llegar as a un nivel ms sofisticado, lo cual, a su vez, beneficiara las polticas anticorrupcin.12

La encrucijada que observa Johnston promete un universo de estudios novedosos sobre la corrupcin. Las sugerencias que se hacen a continua-cin para el periodo 2017-2021, en cambio, presentan un horizonte necesa-riamente limitado y se nutren de la agenda de investigaciones presentada al CIES por el Gobierno central, cinco regiones del pas y empresas del sector privado; de las entrevistas y de la revisin bibliogrfica; as como de algunas sugerencias recogidas en el taller de validacin con representantes del sec-tor pblico y de la sociedad civil.

11 Las normas sociales son muy diferentes en los diferentes pases. Lo que se considera en un pas como corrupcin puede ser considerado como transaccin rutinaria en otro (Bardhan 2006: 343). La manera como la corrupcin afecta al desarrollo poltico y econmico en diversos contextos socioculturales se diferencia tanto como la oxidacin induce una coloracin variada en su interaccin con diferentes compuestos qumicos (Heidenheimer 2004: 101).

12 Para dar un ejemplo: algunos de los textos revisados repiten de manera mecnica el catlogo conceptual de los grandes organismos transnacionales, como el Banco Mundial o Transparencia Internacional. Entre las causas de la corrupcin, se suele mencionar la cultura. Puede que sea as; sin embargo, es probable que el rol de la cultura sea diferente en el nepotismo de la microcorrupcin y en la gran corrupcin que involucra a empresas internacionales y expresidentes de la Repblica, con una amplia gama de situaciones distintas entre los extremos.

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La corrupcin fue un factor marginal entre los temas priorizados para la investigacin que el CIES recogi en el sector pblico y entre empresarios. Solo hay dos menciones: en el rubro 24 (Relacin entre la inversin p-blica e inversin privada, MEF-sector privado), el sector privado propuso investigaciones sobre las causas y efectos de la corrupcin en la inversin pblica y mecanismos para mitigarla; y en la regin Arequipa se plante la pregunta si a nivel regional y local existen planes o polticas pblicas que enfrenten a la corrupcin, y cul es el balance y resultados de los mismos (rubro 73).

Ambas propuestas son sin duda importantes. La primera seala algunos ele-mentos de fondo las causas y los efectos de la corrupcin y las medidas para combatirla, y la segunda nos remite a un tema especfico poco estu-diado en el mbito peruano: la relacin entre corrupcin y descentraliza-cin. Derivamos de estas inquietudes los primeros tres temas de la agenda de investigaciones que se propone para el prximo quinquenio. Incluimos para cada uno de ellos algunas sugerencias de lectura seleccionadas de la bibliografa internacional necesariamente selectiva y, dada la enorme cantidad de publicaciones, en cierta medida tambin arbitraria, las cuales, esperamos, puedan servir de orientacin.

2.1 Causas de la corrupcin

Llama la atencin la escasez de estudios que analicen empricamente las causas de la corrupcin, o para ser ms preciso de las diferentes modali-dades que actualmente suelen ser subsumidas bajo este trmino. Tal caren-cia implica el riesgo de que el aparato de la lucha contra la corrupcin los planes regionales y sectoriales, la misma legislacin confe ms en los cri-terios ahistricos y descontextualizados que critica Johnston, y no tanto en una base de conocimiento emprico.13 Como bien dice De Graaf (2007: 39),14 mientras ms sepamos sobre las causas de la corrupcin, mejor podemos decidir qu instrumentos polticos utilizar para combatirla. Planteamos las siguientes interrogantes de investigacin:

12 En realidad, en ninguno de los planes anticorrupcin que revisamos se seala potenciales causas del fenmeno que pretenden combatir.

13 El autor discute algunas cuestiones epistemolgicas y metodolgicas relacionadas con el estudio de las causas de la corrupcin; si bien su artculo se refiere a los pases occidentales, sus sugerencias son tiles tambin para otros contextos. El texto est disponible en la web:

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan049603.pdf.

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Qu causas son responsables de la persistencia de la gran corrupcin que involucra a lderes nacionales y empresas transnacionales?

Qu factores generan corrupcin a nivel regional y local? Qu factores son responsables de la persistencia de la pequea corrup-

cin (microcorrupcin o corrupcin cotidiana)?

Estudiar las causas de la corrupcin es una tarea sumamente difcil y figura entre los conceptos ms controvertidos (Huberts 2010: 146). Segn Rothstein y Teo-rell (2015), se requieren, aparte de una definicin clara, al menos dos elementos: una teora contrafactual de causalidad (si la causa est ausente, tambin lo es el efecto), y la posibilidad de desentraar los mecanismos que dan origen al fe-nmeno. Los autores hacen una revisin de la pltora de posiciones contradic-torias (p. 80) que pueden servir de insumo para las investigaciones en el Per. Huberts (2010) analiza diferentes metodologas aplicadas en las publicaciones que analizan las causas de la corrupcin, y propone un enfoque mltiple que cruza una serie de variables (individuales, organizacionales, ambientales).15 Prats Cabrera (2008) resume algunos estudios sobre causas de la corrupcin.

De las mltiples causas de la corrupcin, proponemos algunos subtemas que podran tener una importancia particular en el Per:

2.1.1 La trampa de la desigualdad

Una de las (supuestas) causas estructurales de la corrupcin, sobre la cual val-dra profundizar tambin en el caso peruano, es la trampa de la desigualdad, identificada por Uslaner (2008): la desigualdad social fomenta la corrupcin, y la corrupcin a su vez genera ms desigualdad. De manera anloga, You y Khagram (2005) sostienen que el poder explicativo de la desigualdad es por lo menos tan importante como las causas convencionalmente sealadas; por ejemplo, el desarrollo econmico. Sin embargo, como suele suceder tambin con otros factores relacionados con la corrupcin, no todos los estudios llegan a las mismas conclusiones. El estudio economtrico de Andres y Ramlogan-Dobson (2011), por ejemplo, encontr una asociacin entre menos corrupcin y mayor desigualdad de ingresos en Amrica Latina, debido principalmente a la presencia de un vasto sector informal (ver tambin Dobson y Ramlogan-Do-bson 2010 y 2012). Una vez ms se demuestra la necesidad de hacer estudios

15 El artculo est disponible en la web: http://www.ssoar.info/ssoar/bitstream/handle/document/36889/ssoar-2010-huberts-A_multi_approach_in_corruption.pdf?sequence=1

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empricos que analicen un contexto particular. Planteamos las siguientes in-terrogantes de investigacin:

Existe una asociacin positiva entre indicadores de desigualdad econ-mica e indicadores de corrupcin?

Existe una asociacin positiva entre otros indicadores de desigualdad por ejemplo, en el plano educativo e indicadores de corrupcin?

Qu impacto podra tener una reduccin de las desigualdades en la incidencia de la corrupcin?

2.1.2 Corrupcin e informalidad

Los estudios de Andres y Ramlogan-Dobson (2011) y de Dobson y Ramlo-gan-Dobson (2010 y 2012) nos remiten al tema de la informalidad que, segn datos del INEI, afecta alrededor del 75% de la poblacin ocupada en el Per.16 Sabemos poco sobre la relacin entre informalidad y corrup-cin en el pas. Estudios a nivel internacional afirman, en su mayora, una asociacin positiva (Dreher y Schneider 2010; Mishra y Ray 2013). En la India, Dutta, Kar y Roy (2011) encontraron que la corrupcin incrementa el nivel del empleo en el sector informal; sin embargo, en la medida que crece el producto domstico estatal, la relacin empieza a invertirse y la corrupcin ms bien tiende a reducir los niveles de empleo del sector informal. En su estudio cualitativo en Barranquilla (Colombia), Mehling y Boehm (2014) distinguen entre la corrupcin burocrtica y la corrupcin poltica; mientras la primera parece ser un sustituto de la informalidad, la corrupcin poltica y la informalidad se complementan mutuamente. Para el caso mexicano, De la Pea (1996) postula que la relacin entre ambos fenmenos debe entenderse en el contexto de la desigualdad social, de la endmica crisis econmica, y de la falta de instituciones democrticas genuinas. Planteamos las siguientes interrogantes de investigacin:

Existe una asociacin (positiva o negativa) entre corrupcin e informali-dad en el Per?

Qu factores influyen en la relacin entre informalidad y corrupcin? Qu impacto podra tener una reduccin de la informalidad en la inci-

dencia de la corrupcin?

16 http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/economia_informal_peru.pdf

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2.1.3 La tensin entre legalidad y legitimidad

A menudo se seala como causa de la corrupcin una falta de tica17 tanto en el sector pblico como en el privado. Efectivamente, muchas publicacio-nes relacionan la lucha contra la corrupcin con un cambio de ticas, tanto entre los funcionarios como entre los empresarios (ver, por ejemplo, la invo-cacin que hace Susan Rose-Ackerman [2002] a las grandes empresas para que se abstengan de actos corruptos).

A nivel analtico, la cuestin de la tica nos lleva a la tensin entre legitimidad y legalidad, la cual, una vez ms, depende del contexto.18 Tal como sealamos ms arriba, es un tema que fue abordado sobre todo por la antropologa, que entiende la corrupcin no como una prctica objetiva, con ndices estandari-zados y mensurables, sino como un fenmeno con significados distintos para gente diferente y por razones diferentes, que adems varan con el tiempo. Viendo el tema de esta manera implica tambin sondear posturas incmodas: aceptar, por ejemplo, que en determinadas circunstancias la corrupcin pue-de ser funcional, o al menos considerada as en la sociedad (Debiel y Gawrich 2013). Planteamos las siguientes interrogantes de investigacin:

En qu situaciones la corrupcin es considerada como el mal menor justificable por la poblacin?

En qu medida ello influye en la incidencia? Qu rol le corresponde a la cultura en la aceptacin de la corrupcin?

2.2 Efectos de la corrupcin

2.2.1 Efectos econmicos

Solo uno de los trabajos resumidos en el balance trata de cuantificar los cos-tos de la corrupcin para las familias, aunque con limitaciones, pues solo considera coimas pagadas a la Polica (Riesco Lind et al. 2015). A nivel ma-croeconmico contamos con algunas estimaciones; segn el contralor Edgar Alarcn, en el ao 2015 las prdidas del Estado bordeaban los 12.600 millones

17 El tema fue sugerido en el taller de validacin.18 Lo que es considerado como corrupto desde un punto de vista (poltico, social, econmico o moral), puede ser

considerado como ms o menos legtimo desde otro punto de vista. Puede darse un cierto grado de tolerancia ante formas de la corrupcin que son consideradas como un mal necesario o inevitable (Pardo 2004: 14).

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de soles.19 Clculos de esta ndole adquieren confiabilidad en la medida que se sustentan en casos de la gran corrupcin, deduciendo, por ejemplo, el sobrecosto de obras encargadas a empresas Odebrecht sera un caso em-blemtico previo pago de sobornos; pero an queda el problema de los casos que nunca salieron a la luz. Ms complicado todava es el clculo de las prdidas por microcorrupcin, cuyo impacto para la sociedad en su conjunto no siempre est claro. Cuando, por decir, un cliente para volver brevemente al modelo de Klitgaard (1988) paga un soborno a un agente para que ace-lere su expediente, el perjudicado no es tanto el principal (el Estado y/o la sociedad) como un competidor particular; algunos autores ven en estos casos una manera de juego de suma cero macroeconmico.

En suma, no conocemos el impacto econmico real de la corrupcin; se requieren ms estudios que, agrupndolos, brinden siquiera una aproxima-cin ms confiable. El estudio de Mujica (2015) sobre el (segn l, ausente) impacto de la corrupcin en las inversiones demuestra la necesidad de es-tudios de caso.20 Planteamos las siguientes interrogantes de investigacin:

Cmo afecta la corrupcin al desarrollo macroeconmico del Per? Cmo afecta la corrupcin al desarrollo econmico en un determinado

contexto regional o local? Hay manera de calcular el impacto econmico de la microcorrupcin?

2.2.2 Efectos polticos

Por otro lado, la corrupcin no solo tiene efectos econmicos. Barcham, Hindess y Lamour (2012) proponen ampliar el enfoque e investigar cmo la corrupcin afecta el cuerpo poltico. Hay una serie de estudios que se dedican a la relacin entre corrupcin y democracia, una vez ms con resul-tados mixtos debido a las diferencias en el muestreo y la metodologa ana-

19 En declaraciones al peridico Gestin, 25 de julio 2016.20 El impacto sobre las inversiones es un buen ejemplo para demostrar la heterogeneidad de los estudios sobre la

corrupcin, pues las publicaciones que abordan el tema presentan resultados divergentes y hasta contradictorios. Por mencionar solo algunos ejemplos: mientras Campos, Lien y Pradhan (1999) coinciden con Mujica en que hay menos impacto negativo cuando la corrupcin es predecible, Cuervo-Cazurra (2008) argumenta que los inversores prefieren ms bien un mal desconocido; y mientras Habib y Zurawicki (2002), entre muchos otros, hallan que los inversores generalmente evitan la corrupcin porque puede generar ineficiencias operacionales, en un estudio comparativo de 73 pases, Egger y Winner (2005) encontraron una relacin claramente positiva entre inversin y corrupcin que sirve ms bien de estmulo. Todo ello muestra lo difcil que es hacer generalizaciones sobre la corrupcin y sus impactos; mucho depende de las metodologas aplicadas y de las fuentes utilizadas.

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ltica (Sung 2004). Saha et al. (2014) encuentran que la democracia electoral no es suficiente para reducir la corrupcin, se requiere una consolidacin de instituciones democrticas. En un artculo publicado hace 20 aos, Little (1996) encontr que las democracias latinoamericanas, tal como han sido practicadas, ms bien fomentan la corrupcin. El enfoque relacional que propone el socilogo David Jancsics (2014), que conecta actores racionales con elementos estructurales, puede ser til para el anlisis. Planteamos las siguientes interrogantes de investigacin:

Cmo afecta la corrupcin al sistema democrtico? Se puede establecer una asociacin negativa entre el regreso a la de-

mocracia despus del gobierno de Alberto Fujimori y la corrupcin en el caso peruano?

De qu manera la consolidacin de las instituciones democrticas po-dra reducir la corrupcin?

2.3 Corrupcin y descentralizacin

Como sealamos prrafos arriba, en la regin Arequipa se present la propues-ta de hacer investigaciones sobre la lucha anticorrupcin a nivel subnacional. La inquietud se resuelve con relativa facilidad mediante estudios de caso. En ese sentido, planteamos las siguientes interrogantes de investigacin:

Si existen planes o polticas pblicas que enfrenten a la corrupcin en las regiones, cul es el balance de los mismos?

En caso negativo, a qu se debe la ausencia? Es recomendable establecer un modelo nico para la lucha anticorrup-

cin a nivel regional, o habra que tomarse en cuenta factores especfi-cos para cada regin? Cules?

Para llegar a un nivel ms analtico sobre la relacin entre corrupcin y des-centralizacin, se pueden consultar algunos textos que abordan el tema. Bar-dhan y Mookerjee (2006) hacen una extensiva revisin de trabajos que anali-zan esta relacin y llegan a la conclusin de que los efectos son complejos y no pueden resumirse mediante declaraciones simples e incondicionales (p. 183).21 Es un tema muy disputado (p. 161), con resultados dismiles. Arikan (2004), por ejem

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