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Plan Estratégico Nacional para Agua Potable y Saneamiento Básico PROPUESTA DE ACODAL PARA LOS CANDIDATOS A LA PRESIDENCIA PERÍODO 2015 - 2019 Plan Estratégico Nacional para Agua Potable y Saneamiento Básico Retos en un escenario de brechas e inequidad en el acceso al desarrollo y a la prosperidad Un alto en el camino Los prerrequisitos de un Plan Integral de Agua y Saneamiento Rural Atención con enfoque basado en la diversidad de la demanda Las necesarias Reformas institucionales Agua Potable y Saneamiento Básico Urbano y Metropolitano Anexo Unidad Administrativa Especial 6 10 13 17 19 24 CONTENIDO 2 27

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Plan Estratégico Nacionalpara Agua Potable y Saneamiento Básico

PROPUESTA DE ACODAL PARA LOS CANDIDATOS A LA PRESIDENCIA

PERÍODO 2015 - 2019

Plan Estratégico Nacional para Agua Potable y Saneamiento Básico

Retos en un escenario de brechas e inequidaden el acceso al desarrollo y a la prosperidad

Un alto en el camino

Los prerrequisitos de un Plan Integral de Aguay Saneamiento Rural

Atención con enfoque basado en la diversidadde la demanda

Las necesarias Reformas institucionales

Agua Potable y Saneamiento BásicoUrbano y Metropolitano

Anexo Unidad Administrativa Especial

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Desde tiempo atrás, los Planes de Desarrollo, y en particular el Plan Nacional “Prosperidad para To-dos”, señalan la importancia de

reducir la brecha entre el desarrollo de las ciudades, y los municipios menores y zonas rurales. Sin embargo, esta brecha no se vie-ne cerrando y es el momento de hacer un alto en el camino para encontrar alternativas que, como la reducción del rezago en cober-turas de agua potable y saneamiento básico y ambiental en la zona rural, se registran en una Colombia ad portas de resolver el con-flicto armado.

Por compromisos constitucionales como es el logro de la universalidad de los servicios de agua y saneamiento como factores de-terminantes de la salud de los colombianos1, el cumplimiento de las Metas del Milenio a las que se comprometió el país, es peren-torio poner en marcha estrategias, planes y programas eficaces para el período de pos-conflicto, orientados desde el nivel nacional, dadas las dificultades y debilidades que en este frente han demostrado las entidades territoriales. Sin duda, una actuación coor-dinada desde el nivel central para reducir la pobreza en las zonas rurales, pasa por me-

1 Constitución Nacional 1991, artículo 49.

jorar el acceso al agua potable, cuya calidad es uno de los factores que más incide en los indicadores de morbimortalidad de la po-blación campesina.

El segundo Informe Nacional de la vigilancia de la calidad del agua para consumo huma-no sobre la situación de la calidad del agua en 2012 (Estado de la vigilancia de la calidad de agua para consumo humano en Colom-bia), elaborado por el Instituto Nacional de Salud2, señala que de los 11,2 millones de habitantes rurales, 4,7 millones utilizaron agua con nivel bajo en tratamiento y pro-tección y 2,0 millones aún consumen agua cruda tomada de las fuentes naturales.

Las estadísticas oficiales estiman la cober-tura rural en agua potable en 73,86% y de alcantarillado en 68,1%3. Esto significa un rezago de cerca de 20 puntos porcentuales con respecto a la cobertura urbana. La situa-ción puede sospecharse aún peor, por cuan-to estos guarismos no recogen, en el primer porcentaje, los problemas de continuidad y calidad del agua, y en el segundo, la inexis-

2 INS, “Vigilancia de la calidad del agua para consumo humano en Colombia, año 2012.

3 DNP, Borrador del Documento CONPES, Política de agua y manejo de aguas residuales para el sector ru-ral. Presentación PowerPoint 5 de diciembre 2013.

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Fuente: Encuesta de Calidad de Vida.

tencia de tratamiento de aguas residuales. De hecho, la Encuesta de Hogares y Vivienda de 2012 registra para dicho año coberturas rurales del 53% en acueducto y del 15% en alcantarillado, frente a coberturas en las ca-beceras del 97% para agua potable y 92,2% para alcantarillado (ver Gráfico Nº 1).

La orientación del desarrollo hacia lo urba-no, desde la década de los 70 en el siglo pasado, se ha explicado en la estructura ur-bana del país, que se ha preciado de contar con numerosas ciudades, debido a la con-formación natural de regiones divididas por importantes cordilleras, y organizadas en torno a la red hídrica y las costas, especial-mente la Caribe.

Dicha estructura viene debilitándose debido a una tendencia de fuerte poblamiento en

5 ciudades capitales de departamento; las razones prioritarias que explican este fenó-meno de concentración de la población son el conflicto armado y la mejor oferta de ser-vicios públicos domiciliarios básicos como el agua y el saneamiento. No obstante, el mo-delo de concentración poblacional en pocas ciudades no es equilibrado ni eficiente; fren-te a estas nuevas tendencias y por demandas de gobernabilidad, el país debe mirar hacia el campo para reducir la pobreza y la inequi-dad, retener población en el 94% de su terri-torio y lograr la seguridad alimentaria.

En un escenario de rezagos, pobreza e ine-quidades en el acceso al agua y el bajo tra-tamiento de aguas residuales, Colombia requiere un Plan Estratégico Nacional de Agua Potable y Saneamiento y un Plan In-tegral de Agua y Saneamiento Rural.

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Gráfico Nº 1Coberturas de agua potable 2003-2012

según encuesta de Calidad de Vida

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El Plan para las zonas rurales se justifica por el especial tratamiento y la atención que merece la diversidad de la demanda por centros poblados y viviendas aisladas. El Plan Estratégico, en cuanto Política de Es-tado, debe orientarse a superar la brecha campo-ciudad, a mejorar la eficiencia de la prestación urbana (donde algunos sistemas están llegando al límite de su capacidad instalada y se mantienen pérdidas de agua en promedio de 43%), y a avanzar en el tra-tamiento de aguas residuales que alcanza apenas la cifra del 33%.

La visión estratégica parte de reconocer el papel subsidiario de la nación en materia de agua potable y saneamiento, el cual debe ser asumido con el fin de orientar y coordi-nar las estrategias, planes y programas que deberán ejecutarse, con enfoque basado en la demanda, para responder con eficacia a la diversidad cultural, tecnológica, geográfica y social del país.

Esta mirada con base en la demanda también debe responder a la capacidad de la oferta hídrica, igualmente diversa, por cuencas y subcuencas del país. De hecho, la concentra-ción de la población en la Zona Andina y en la Costa Atlántica ya registra altos índices de vulnerabilidad hídrica, debido a demandas superiores a la oferta hídrica de estas regio-nes. Por tanto, el Plan Estratégico Nacional de Agua Potable y Saneamiento Básico, y el Plan Integral de Agua y Saneamiento Rural deben fundamentarse en los resultados del Estudio Nacional del Agua -ENA- realizado por el IDEAM.

El ENA ofrece información precisa sobre los índices de uso de agua por períodos medios y por años secos, lo que deberá permitir a la autoridad planificadora nacional de estos servicios, programar inversiones en cofinan-

ciación con el sector privado y/o con las en-tidades territoriales, y reservorios de agua en zonas ya señaladas por el IDEAM. Si bien el Plan Estratégico que se propone no atiende la demanda de reforestación, protección y recuperación de cuencas, sin duda deberán coordinarse con el Ministerio de Ambiente y sus entidades adscritas y vinculadas, las intervenciones que garantizarán de manera sostenible la oferta del recurso hídrico abas-tecedor de acueductos.

También el Plan Integral de Agua y Sanea-miento Rural requiere contar con la infor-mación del estado de la oferta hídrica por zonas y subzonas caracterizadas por el ENA, con el fin de poder atender la demanda de agua potable de buena calidad por parte de aproximadamente 7 millones de habitantes rurales.

Asimismo, para lograr las metas de los Pla-nes aquí propuestos, es indispensable y perentorio proteger la red hídrica, lo que significa avanzar de manera excepcional en tratamiento de aguas residuales y en imple-mentar tecnologías adecuadas de sanea-miento en los centros poblados y viviendas dispersas de las zonas rurales. Por tanto, de la mano de la ampliación de cobertura debe marchar la protección de cuencas, sea me-diante reforestación, sea descontaminando, sea mediante medidas de vigilancia y con-trol sobre las descargas contaminantes.

Todo lo anterior exige una inteligente insti-tucionalidad nacional que planee y progra-me inversiones, incentive las buenas prácti-cas, y la inversión privada y comunitaria. Una institucionalidad que reconozca al recurso hídrico como un bien público que se tiene que defender de quienes lo contaminan y quienes, desde la descentralización y la mal entendida autonomía, no actúan con efi-

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ciencia en su defensa. En consecuencia, se debe fortalecer la capacidad de planificación y de ejecución de programas de apoyo a las entidades territoriales; de ahí que se pro-pongan para el manejo de los programas ambientales la Agencia Nacional del Agua -ANA- como entidad ejecutora adscrita al Ministerio de Ambiente, y una Unidad Ad-ministrativa Especial de Agua Potable y Saneamiento (ver Anexo), ejecutora de los programas de apoyo financiero a proyectos rurales, regionales y urbanos, en los munici-pios menores, que realice los inventarios sa-nitarios (urbano y rural), sistematice la infor-mación sobre el estado real de los sistemas, las instalaciones y la calidad del agua, entre otra información indispensable para progra-mar la inversión privada y pública. Destaca-da mención merece lo propuesto como fun-ción de la Unidad Administrativa Especial, además de la orientación y coordinación del Plan Integral de Saneamiento Rural: dicha función se compone de la asistencia técni-

ca, capacitación y acompañamiento técnico, operativo y administrativo a las organizacio-nes comunitarias en su papel de principales gestores de sus sistemas e instalaciones de agua potable y saneamiento.

Es necesario resaltar que la institucionalidad antes planteada, no sería del todo eficaz sin que la nación mejore sus instrumentos de vigilancia, control y sanción a quienes aca-paran y/o contaminan el recurso hídrico. La propuesta se orienta a crear una Superin-tendencia Ambiental, tal como ya se realizó en Chile; Colombia requiere de manera ur-gente una entidad semejante, que fiscalice y sancione a quienes incumplen las normas, los planes ambientales y sus responsabilida-des públicas; ya son demasiadas en nuestro país las situaciones de desastre ambiental por esta ausencia de control, y frente a las cuales, ni las autoridades ambientales, ni los particulares responden por los daños a los recursos naturales.

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El primer y más importante reto que hoy enfrenta el país es en-contrar los caminos más eficientes y los costos efectivos para lograr un mayor impulso en la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida en los territorios caracteri-

zados por no participar de los beneficios de una prosperidad urbana, que si bien avanza, exige una reflexión profunda sobre la calidad de las inversiones realizadas, medidas en el impacto logrado.

Colombia, hoy más que nunca, tiene ante sí el gran desafío de mirar hacia sus zonas rezagadas, no sólo por los acuerdos de La Habana, sino también porque ha entendido que las tasas de cobertura y ca-

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lidad –medidas como promedio nacional–, esconden los graves problemas de morbili-dad y mortalidad infantil, baja esperanza de vida en las comunidades indígenas y negras, y pobreza extrema, que se presentan en zonas específicas del país. Se ha entendido que, si bien en número de habitantes sólo representan el 24% según el DANE o el 33% según el PNUD, esta población ocupa el 94,4% del territorio nacional, lo que en bue-na parte ha favorecido la presencia en años pasados de un “Para-Estado” que tampoco ha sido capaz de dar respuesta ni solución –con su intervención ilegal– a las expectati-vas de los pobres y excluidos.

De hecho, muchas zonas del país donde los ingresos mejoraron como resultado del mer-cado de estupefacientes y de explotación ilegal (o en algunos casos legal de recursos mineros), registran tasas de cobertura y ca-lidad en agua potable y saneamiento básico muy por debajo de la media nacional. Esta situación particular en algunas zonas rura-les y en asentamientos urbanos de menor dimensión, demuestra que los bajos ingre-sos de la población no explican por sí solos los problemas de acceso al agua de calidad para el consumo humano ni los de manejo sanitario de aguas residuales; tampoco se ha concluido que es la falta de presupuesto manejado por las autoridades ambientales lo que explica el deterioro del recurso hídri-co en zonas donde las fuentes de agua que abastecen los acueductos están afectadas debido a la contaminación por las excretas de los poblados aguas arriba.

Múltiples factores causan el deterioro de cuencas abastecedoras, entre las que se destacan: una minería depredadora; el mal manejo de los recursos vegetales y bosques; una visión de conservación ambiental sin los debidos controles y recursos, que final-

mente ha dejado en manos del narcotráfico extensas zonas de reserva forestal donde, contradictoriamente, se prohíben activida-des que permitan la presencia del Estado y usos compatibles con el ambiente.

En el conjunto de actuaciones que deberán dinamizarse en las zonas rurales de país, de acuerdo con sus particulares característi-cas, hay que resolver de manera prioritaria los problemas de acceso a agua potable y saneamiento para el 77% de la población rural que habita en zonas dispersas y para el 23% ubicado en áreas nucleadas. A esta población se suman los asentamientos me-nores que no pueden ser calificados como ciudades, debido a su bajo desarrollo urba-no (entendido éste como oferta de bienes y servicios propios de la modernidad), para los cuales se requiere ajustar las políticas sectoriales de agua y saneamiento, ya que no pasan de ser asentamientos precarios.

Un ejemplo de esto es el rezago en el 60% de los municipios, en cuyas cabeceras re-side el 71% de la población nacional y re-gistran entre 2.500 y 25.000 suscriptores, las coberturas de acueducto bajan a 62% y las de alcantarillado a 42%; por tanto, la media nacional, arrastrada por las altas co-berturas en las grandes ciudades, esconde las desigualdades regionales y sustenta la percepción sobre la exclusión de los muni-cipios menores a las dinámicas urbanas (ver Cuadro Nº 1).

Un segundo reto se orienta a trabajar en te-rritorios no urbanos en el marco de un régi-men descentralista durante el cual, después de casi 20 años de asignación de un sinnú-mero de competencias a los municipios y el papel subsidiario a los departamentos, la descentralización demostró ser poco eficaz para resolver los problemas del campo. Es

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evidente que las administraciones municipa-les no pudieron en unos casos y no quisieron en otros, atender a las comunidades rurales para mejorar sus condiciones de acceso a agua potable y saneamiento básico, entre los muchos problemas que las aquejan.

Un tercer reto, más ideológico y político, es el de superar el enfoque urbanizador de la economía nacional que privilegió las inver-siones en las zonas urbanas debido al logro de economías de escala y aglomeración, a los mayores dividendos políticos y a la ca-pacidad de presión de la población residen-te en dichos centros. Hoy ya se empieza a reconocer que, descuidar el 94% del terri-torio nacional, es además de un problema de gobernabilidad, un problema económico debido al monto de los recursos destinados a atender la guerra y a las periódicas movi-lizaciones de campesinos que se extienden sobre las vías del comercio nacional. Mu-chos hechos demuestran los costos de la ausencia del Estado benefactor en las zonas rurales y cabeceras municipales menores: caminos abiertos a los cultivos ilícitos y al narcotráfico, al tráfico de armas, población rural fácil presa de los discursos oposicionis-tas de intereses mezquinos de la narcopolí-tica y la guerrilla, entre otros.

Un cuarto reto tiene que ver con el retorno de los desplazados a sus parcelas, y la re-ducción al máximo de los grandes flujos de desplazamiento de familias enteras que en-cuentran en las ciudades mejores servicios de agua potable y atención en salud.

Un quinto reto se orienta a reconocer que sólo mediante un aumento importante en las inversiones en agua potable y sanea-miento, orientadas a superar la brecha en-tre el subconjunto de municipios menores y zonas rurales, y las cinco ciudades capitales, será posible cumplir los Objetivos del Mile-nio y avanzar hacia la universalidad del ser-vicio. De hecho, la participación del sector agua y saneamiento en el PIB nacional se ha mantenido estable en términos corrientes, pero ha disminuido en términos constantes, como se evidencia en el Gráfico Nº 2.

Es de destacar que en los primeros nueve meses de 2013, el PIB del sector de agua y saneamiento básico creció al 3,8%, siendo un año excepcional; no obstante, esto se de-bió al impulso en la ejecución de recursos que no se habían ejecutado en los 4 años anteriores. Con el fin de aumentar de ma-nera significativa la inversión, es necesario, además de mejorar la eficiencia en la eje-cución, superar rigideces presupuestales a

Cuadro Nº 1Coberturas de acueducto y alcantarillado por rangos de suscriptores

Suscriptores # Municipios %Cobertura Promedio Acueducto

%Cobertura Promedio Alcantarillado

0-2.500 756 61,5 33,22.500-25.000 305 65,4 42,3Más de 25.000 53 78,6 66,6Total 1.114 - -

Fuente: FINDETER.

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partir de la modificación del destino de los recursos de los Sistemas generales de Parti-cipaciones y de Regalías.

Según las estimaciones de ACODAL para el cuatrienio 2015-2019, se requiere duplicar la participación del PIB sectorial en el PIB nacional, frente a las demandas de las zo-nas rurales, y es indispensable avanzar en el tratamiento de aguas residuales. Dichas medidas son inaplazables, ante la evidencia que señala la dinámica de las coberturas que se derivan de la Encuesta de calidad de vida del DANE, según la cual, es claro el estanca-miento en acueducto y alcantarillado, pues el único servicio que registra un importante crecimiento es el de aseo, en el que antes de la Ley 142 de 1994 se presentaba un atraso de cerca del 30% en relación con el agua po-table, y del 15% con respecto al alcantarilla-do (ver Gráfico Nº 2).

En últimas, el reto que reúne a todos los demás es lograr la gobernabilidad y gober-nanza en un país diverso en su geografía, en sus cosmovisiones culturales, en sus diferen-ciadas condiciones de producción agrícola y ganadera y, sobre todo, en el cual la institu-cionalidad central y, más aún descentraliza-da (alcaldías y gobernaciones), no cuentan con las herramientas suficientes y necesarias para atender al campo y a los asentamientos menores.

En este escenario, ACODAL presenta unas reflexiones y propuestas a los candidatos presidenciales y a los órganos legislativos, con el fin de mejorar lo que se está ejecutan-do en cuanto a inversiones en agua potable, y saneamiento básico y ambiental, con par-ticular énfasis en la atención a la población rural y asentamientos menores que no pue-den reconocerse como ciudades.

Gráfico Nº 2(%) PIB del sector de agua y saneamiento

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20121,24 1,22 1,23 1,19 1,17 1,16 1,11 1,09 1,08 1,05 1,02 1,01

Fuente: DANE.

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El llamado a “un alto en el camino” no significa que el Estado interrumpa sus actuales programas de apoyo a los munici-pios para mejorar la cobertura y la calidad en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Sí debe realizarse

para estructurar una Política de Agua para la Paz, con base en un rápido y preciso diagnóstico de lo que realmente sucede en los distintos territorios rurales y asentamientos menores del país, con el fin de definir un Plan integral a corto, mediano y largo plazo para el sector de agua y saneamiento rural.

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Inventarios sanitarios rural y urbano para mejorar la información

Este Plan se inicia en la realización de un In-ventario Sanitario Nacional en las zonas rurales, cuyos resultados deben orientar las inversiones para un horizonte de 15 años, fi-nanciado por diferentes fuentes: Presupues-to General de la Nación, Sistema General de Regalías-SGR, Sistema General de Participa-ciones-SGP, cooperación internacional que probablemente aumentará para el perío-do de posconflicto, y créditos con la Banca multilateral. Al respecto, es pertinente reo-rientar parte de los recursos denominados exógenos a los municipios y departamentos, como son los del SGP y SGR. Es claro que buena parte de los recursos de libre destina-ción deberán orientarse para agua potable y saneamiento rural, y con este fin deberán realizarse modificaciones legislativas y re-glamentarias.

Ajustes Legales al SGR y al SGP para mayor inversión rural

Al respecto, y ante posibles discusiones so-bre la propiedad de los recursos que deben ser transferidos a las entidades descentra-lizadas, es necesario destacar que la Corte Constitucional, en diferentes sentencias, ha señalado que el Poder central define, en el marco de la Constitución y la Ley, el destino de las fuentes denominadas “exógenas” a los presupuestos de las entidades territoria-les, cuando se trata de atender necesidades básicas de la población. Sin duda, ésta es una decisión que puede resolver el rezago en cobertura y calidad de los servicios en las zonas rurales.

En dichas zonas, la asignación de recursos ha sido baja, y las demandas de inversión en instalaciones y equipos por usuario o sus-criptor son altas, debido a la ausencia de economías de escala y bajos ingresos de la población4.

Asistencia técnica, capacitación y acompañamiento con enfoque de demanda

Un alto en el camino es, asimismo, inevita-ble para estructurar, ante todo, modelos de

4 Sentencia C-077 de 2012: “La Corte Constitucional ha establecido que uno de los criterios para determinar el ámbito de autonomía fiscal y administrativa de las entidades territo-riales consiste en la naturaleza de la fuente de financiación a la que se refiera la controversia, variando dependiendo de si se trata de una fuente exógena o endógena de financiación. En el caso de las fuentes exógenas, ha precisado la jurispruden-cia que constituyen recursos que, en principio, no les pertene-cen a las entidades territoriales. “En consecuencia, la propia Constitución autoriza al poder central para fijar su destina-ción, siempre que tal destinación se adecue a las prioridades definidas en Carta, las que se refieren, fundamentalmente, a la satisfacción de las necesidades básicas de los pobladores de cada jurisdicción”. Por esta razón, se ha admitido incluso que sea el Legislador el que fije la destinación de las llamadas transferencias, siempre respetando lo dispuesto en los artícu-los 288 y 357 superiores. La jurisprudencia ha sido pues pa-cífica y constante al señalar que los recursos provenientes de fuentes exógenas de financiación “admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno”, y aun más, “[h]a sido criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada a la Constitución, la intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las entidades terri-toriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas que, constitucionalmente, merecen especial atención”. Al res-pecto ha dicho la jurisprudencia que: “Si las regalías-y natu-ralmente, las compensaciones-, como ya se ha anotado, no son de propiedad de las entidades territoriales sino del Estado, y aquéllas sólo tienen sobre dichos recursos un derecho de par-ticipación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361 C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por tratarse de fuentes exógenas de financiación, con la única limitante de respetar los preceptos constitucionales que rigen la materia.[…] la jurisprudencia constitucional ha fijado una posición según la cual las participaciones que se reconocen a los departamentos y municipios no pueden considerarse como rentas propias de las entidades territoriales sino como rentas exógenas que el Estado les transfiere”.

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asistencia técnica, capacitación y acompa-ñamiento a las comunidades autogestoras de sus sistemas e instalaciones. Por tanto, es inaplazable ofrecer alternativas tecnoló-gicas y definir diferentes niveles de servicios, con el fin de adecuarse a la diversidad de contextos. Las alternativas deberán poner-se a disposición de las comunidades rurales y municipios menores; además, deberá in-cluirse en el reglamento técnico del sector, y en la regulación de los servicios, la posi-bilidad de contar con un abanico de nive-les de servicios que, sin poner en riesgo la salud y la vida de los habitantes rurales, den respuesta a las diferentes demandas. Igual-mente, deberán diseñarse diferentes tipos de incentivos, para que las comunidades y las familias residentes en viviendas disper-sas del campo se empoderen de la gestión, operación y mantenimiento de sus sistemas de agua y saneamiento.

El empoderamiento de organizaciones de usuarios y de las familias en viviendas ais-ladas es la condición indispensable para la sostenibilidad de la operación y mante-nimiento de los sistemas, instalaciones y equipos. Empoderar a los autogestores sig-nifica mejorar la forma en que se ejecutan los programas de asistencia técnica, capaci-

tación y acompañamiento. No se trata sólo de recursos; se refiere fundamentalmente a apoyar la estructuración de proyectos, asistir su ejecución y acompañar a las comunida-des y familias gestoras en la operación de los sistemas e instalaciones, y por otro lado, institucionalizar la oferta de insumos, y los mecanismos y herramientas para su mante-nimiento. También es preciso garantizarles a los operadores comunitarios y a las familias los derechos de propiedad colectivos e indi-viduales de los sistemas e instalaciones, con el fin de que sean apropiados como activos fijos, en cabeza de quienes deberán garanti-zar el acceso a los servicios, con la calidad y continuidad que requiere la salud de la po-blación.

En fin, se espera no repetir las equivocacio-nes del pasado en materia de propuestas tecnológicas y formas organizativas de ges-tión, las cuales fueron propuestas de mane-ra uniforme, en medio de una realidad rural diversa y compleja. En síntesis, el éxito del Plan exige, prioritariamente, impulsar el em-poderamiento de las comunidades y sus or-ganizaciones en la selección de alternativas tecnológicas y niveles de servicios a los que desean acceder, y cofinanciar cuando esto sea posible.

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Como ya se dijo, la nación como lí-der del Plan Integral de Agua y Sa-neamiento Rural requiere superar factores que han determinado la

prioridad dada por alcaldes y gobernadores a las zonas urbanas (presencia de un mayor número de habitantes concentrados, de un mayor número de votantes mejor organiza-dos para reclamar sus derechos y, en algu-nos casos, escasez de recursos presupues-tales), y de ahí los bajos resultados en la reducción de la brecha campo-ciudad, que merecen especial atención por parte del go-bierno nacional.

Dicho rezago tiene sustento en las cifras que el DNP ha incluido en sus documentos: es así como, mientras en las zonas urba-nas se han invertido –desde 2010 a 2013– $16.869.117 millones, en las zonas rurales sólo se han invertido $1.062.374 millones, los que representan el 6,29% de la inversión total realizada.

Frente al rezago y debilidades instituciona-les y organizativas, es de recordar que el ar-tículo 8º de la Ley 142 de 19945 asigna a la nación funciones subsidiarias para atender

5 Ley 142 de 1994: “Artículo 8o. Competencia de la Na-ción para la prestación de los servicios públicos. Es competencia de la Nación:….

los servicios esenciales, en los casos en que los municipios y departamentos no los pue-dan atender. La descentralización, a pesar de los múltiples beneficios en los ámbitos urbanos, no se ha mostrado afortunada en materia de agua potable y saneamiento en los asentamientos menores y zonas rurales.

La experiencia y las cifras indican que es inevitable definir mejores formas de inter-vención del gobierno nacional para que, sin romper la autonomía municipal, asuma en el corto plazo su papel subsidiario, con el fin de lograr en el mediano y largo plazo que las gobernaciones y las alcaldías asuman con mayor capacidad técnica e institucional el apoyo del que deberán ser objeto las co-munidades rurales y las familias habitantes de viviendas dispersas.

8.4. Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos o a los muni-cipios que hayan asumido la prestación directa, así como a las empresas organizadas con participación de la Nación o de los Departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en materia de servi-cios públicos y a las empresas cuyo capital pertenezca mayoritariamente a una o varias cooperativas o em-presas asociativas de naturaleza cooperativa…..

8.6. Prestar directamente cuando los departamentos y municipios no tengan la capacidad suficiente, los servicios de que trata la presente Ley….”.

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Unidad Administrativa Especial de Agua Potable y Saneamiento

En un primer momento, una entidad nacio-nal deberá ser la responsable de movilizar los instrumentos que empoderen a las co-munidades en los procesos de demanda de recursos, selección de tecnologías y niveles de servicio, y que incentiven la puesta en marcha del Plan Integral de Agua y Sanea-miento Básico Rural. Como ya se señaló, la regulación del servicio se encuentra cen-tralizada y, ante la lucha contra la pobreza rural, es imperioso atender las diversas ca-pacidades de pago de los habitantes rurales; de ahí que, una regulación de los servicios de agua y saneamiento para la zona rural, debe evaluar dónde existen ingresos para cubrir todos los costos, y dónde estos ingre-sos sólo podrán cubrir costos de operación y mantenimiento.

El papel subsidiario del gobierno nacional –aquí propuesto antes– no conduce a que la nación preste directamente en estas zonas los servicios públicos mencionados, sino a que tome las riendas en los programas que deberán ejecutarse con recursos nacionales y descentralizados, ante una situación que se reconoce como inaceptable en un país donde los indicadores nacionales hablan de desarrollo medio.

Entre otras acciones, la regulación nacional para las zonas rurales debe tener un marco legal propio, por cuanto el país está en mora de reflexionar y tomar decisiones sobre la viabilidad del esquema de subsidios cruza-dos, de repensar si son sólo los municipios los obligados a financiar los subsidios a la inversión, operación y mantenimiento de los sistemas e instalaciones que se construyen en el campo, y si es posible llevar las lógicas del mercado en situaciones de extrema po-

breza como la que se presenta en casi todas las zonas rurales de Colombia.

Plan Integral para Agua y Saneamiento Rural -PIASR

En consecuencia, la propuesta del Plan Integral para Agua y Saneamiento Ru-ral-PIASR debe partir de un diagnóstico que reconozca la diversidad cultural, de in-gresos y capacidad de pago, de acceso a in-sumos para la operación y el mantenimien-to, la calidad y caudal de las fuentes hídricas abastecedoras, y la debilidad o fortaleza de las instituciones nacionales, departamenta-les y municipales existentes para atender las demandas por servicios de agua potable y saneamiento rural. Este diagnóstico parte de un Inventario sanitario rural cuyas variables deben ser cuidadosamente seleccionadas, con el fin de evitar mediciones urbanas en un territorio y unas comunidades que ac-túan de manera diferente a los habitantes de las ciudades.

Que la nación tome las riendas del PIASR se fundamenta en los siguientes instrumentos de acción:

• reconocimiento de las diferencias en las capacidades organizativas de las comu-nidades locales;

• oferta de alternativas tecnológicas que respondan a diferentes condiciones geográficas, de la oferta de caudales del recurso hídrico y acceso a insumos necesarios para poner en operación los sistemas y lograr la potabilización, del tamaño de los asentamientos y la capa-cidad de pago de sus habitantes;

• numerosa presencia de viviendas aisla-das, entre otros factores que inciden en

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la definición de la oferta con base en un conocimiento de la demanda;

• definición de las prioridades de inver-sión por zonas del país, tipos de asenta-mientos agrupados o aislados;

• lograr credibilidad en las comunidades demandantes por la transparencia en la asignación de recursos de apoyo mo-netario, y de asistencia técnica y capa-citación.

Aumento de las inversiones en la zona rural

La brecha urbano-rural exige, sin duda, un aumento radical de las inversiones en las zonas rurales y las cabeceras con menos de 25.000 suscriptores. Una meta de avance en la equidad podría estimarse en un aumen-to del 14% en cobertura de acueducto y del 33% en saneamiento rural y cabeceras de municipios menores de 100.000 habitan-tes, para lo cual se estiman los siguientes montos, partiendo de costos por usuario de $120.000 como costo promedio de sistemas alternativos y adecuados para acceder a agua potable, y de $180.000 para soluciones de saneamiento.

Un cálculo aproximado realizado por FINDE-TER, de la inversión faltante en poblaciones de menos de 2.500 usuarios de 1.114 muni-cipios, estima una inversión de $20,5 mil mi-llones para una meta de cobertura del 75% en agua potable y de $85,4 mil millones para una meta de cobertura del 65% en sanea-miento. El total de la inversión por cerca de $106 mil millones permite reducir la brecha, pero aún resta un faltante para lograr elimi-narla, como se espera en la perspectiva de una paz sostenible y una reducción radical de la pobreza rural (ver Cuadro Nº 2).

En un escenario de nuevas demandas en la zona rural, teniendo en cuenta que deben ser atendidos asentamientos rurales meno-res y viviendas dispersas, todos los estudios concuerdan en señalar que los costos para atender en agua y saneamiento dichas zonas son mucho más altos que en las zonas urba-nas; ACODAL, tomando como referencia el costo de estos servicios en zonas urbanas, estimó inversiones para atender al 65% de la población rural; en consecuencia, los recur-sos para el próximo período gubernamental 2015-2019, sin afectar los marcos fiscales de mediano plazo, pero incluyendo recursos de libre destinación del SGP y aumento de los recursos del SGR con destino al PIASR, se es-

Cuadro Nº 2Inversiones mínimas para el Plan Integral de Agua y Saneamiento Rural

Rango No. deMunicipios

Metacobertura

acueducto %

Valoracueductofaltante ($)

Metacobertura

alcantarillado (%)

Valoralcantarillado ($)

Valor acueducto y alcantarillado

faltante ($)

Menos de 2.500 756 75 20.585.050.862 65 85.409.577.738 105.994.628.600Entre 2.500 y 25.000 305 65 101.283.153.095 75 332.499.207.728 433.782.360.823Más de 25.000 53 95 125.137.381.517 90 276.030.991.241 401.168.372.759Total 1114 247.005.585.474 693.939.776.708 940.945.362.182

Fuente: Cálculos FINDETER.

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timaron en inversiones por $2,8 billones de pesos, incluyendo el diseño y construcción de rellenos sanitarios.

Este monto asume que, por cada habitante rural, deberán invertirse US$400 dólares, lo

que significa cerca de US$100 dólares más por habitante rural si se compara con los US$300 que, en promedio, cuesta atender con estos mismos servicios a los habitantes urbanos (ver Cuadro Nº 3).

Cuadro Nº 3Inversión propuesta para agua potable y saneamiento rural

PROPUESTA INVERSIÓN REQUERIDA EN ZONA RURAL 2015-2019

Actividad Entidades

Inversión Requerida en 4 años (billones)

Inversión Requerida US$ miles

Costo US$ Impacto No. Hab

Población Rural 2013

Déficit Promedio

45%

Impacto %

Diseño y construc-ción de sistemas de Agua Potable y Saneamiento Básico

2,6 1.334.000 0,400

US$ miles/hab

3.335.000 11.304.008 5.086.804 65%

Diseño y construc-ción de Rellenos Sanitarios

0,2 102.564 0,374/Ton

INVERSIÓN TOTAL 2,8

Fuente: Cálculos ACODAL.

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Desde tiempo atrás, los diagnósti-cos reconocen las diferencias por regiones y asentamientos que ca-racterizan a nuestro país, segmen-

tado por la falta de infraestructura de comu-nicación, en una geografía que permitió la conformación de regiones, pero que hace costosa la conectividad entre ellas. Sin em-bargo, las políticas nacionales se proponen para un país homogéneo; los programas, la regulación, las tecnologías aceptadas como apropiadas y eficientes, los recursos asigna-dos, no atienden a las diferencias.

Bien se sabe que las diferencias dificultan la ejecución de los planes y programas; no obstante, el aplicar propuestas homogéneas es lo que explica, en buena parte, que las inversiones realizadas tengan escaso impac-to; de hecho, no son pocas las instalaciones e infraestructuras que hoy se encuentran abandonadas sin operar.

Información sobre la diversidad de la demanda

En el Inventario Sanitario Nacional Rural que se propone, deberá evaluarse si infraestruc-turas y sistemas abandonados pueden recu-perarse y ponerse en operación, con base en el acompañamiento que la nación debe po-

ner en marcha, mediante programas efecti-vos de asistencia técnica y capacitación.

Como ya se expuso antes, administraciones municipales, inspecciones de policía y organi-zaciones comunitarias deberán recibir capaci-tación, acompañamiento, recursos fi nan cieros y bancos de insumos, con el fin de que se puedan poner en operación construcciones ya realizadas. La evaluación de las condicio-nes técnicas, costos de operación, y potencial comunitario y privado para ponerlas en mar-cha, debe ser una estrategia resultante del inventario; es el caso de sistemas financiados años atrás por el Plan Pacífico, y en la Guajira, los cuales se encuentran fuera de servicio.

En otras regiones, donde no se presta el servicio de energía, pero se construyeron in-fraestructuras que demandan dicho servicio, tendrán que ofrecerse sistemas de energía alternativa, sea eólica, o que no dependan del sistema integrado nacional.

Hay otros contextos en los cuales no podrán ofrecerse servicios domiciliarios por ausen-cia de economías de escala, pero donde la oferta de pilas públicas es aceptada por la comunidad debido a los bajos costos y las tradiciones culturales. En este ámbito, la pro-puesta del DNP de denominar alcantarillado a toda oferta de manejo de aguas residuales

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domiciliarias deberá transformarse en oferta de saneamiento, sea individual o colectivo, a partir de tecnologías que deben estudiarse, reglamentarse y adoptarse como eficientes.

Tecnologías según condiciones contextuales

ACODAL acompaña al DNP en la propuesta de que sea Colciencias la entidad responsa-ble de identificar las tecnologías no tradicio-nales o alternativas, con el fin de presentar un abanico de soluciones que deberán ser escogidas por las comunidades, con base en las condiciones locales, la capacidad organi-zativa y los costos de operación y manteni-miento que puedan asumir.

De acuerdo con lo que se ha señalado, como parte de su empoderamiento, las comuni-dades deberán seleccionar alternativas tec-nológicas y niveles de servicio que puedan pagar en sus costos de operación y man-tenimiento, sin desconocer que en algunos casos especiales, donde los recursos son de supervivencia, como sucede en varios res-guardos indígenas y territorios colectivos apartados, será necesario subsidiar estos costos, hasta el nivel del consumo básico o de subsistencia.

Diferenciar las opciones de subsidio por zo-nas, tipos de asentamiento y grupos sociales, es una tarea que corresponde a un gobierno nacional que atienda las particularidades de los territorios y sus habitantes; ardua tarea, aunque indispensable, si se trata de lograr el mayor costo-beneficio para el país.

Formas organizativas de los autogestores rurales

Atender a las zonas rurales, con enfoque basado en la demanda, también debe ade-

cuarse al tipo de organización aceptado por las distintas comunidades rurales. La forma organizativa no debe ser impuesta, pues una de las expresiones culturales más fuertes es la forma de organización social, con las au-toridades que la misma comunidad selec-cione.

Oferta de asistencia técnica y capacitación diversificada

El enfoque de asistencia y acompañamiento basado en la demanda implica contar con un conjunto de herramientas que deben ser adaptadas a cada situación, por cuanto no todas las comunidades demandan el mis-mo tipo de asistencia técnica, capacitación y acompañamiento; es el caso de algunas regiones donde aún permanecen las po-sitivas experiencias de acueductos rurales gestionados por la comunidades que pro-movió la Federación Nacional de Cafeteros; en otros, algunos alcaldes y gobernadores han invertido, pero permanece el rechazo por las obras realizadas, debido a la falta de consulta a los beneficiarios, quienes espe-raban definir sus prioridades de inversión y ejercer control social sobre ellas; en este tipo de contextos, la labor de asistencia técnica, capacitación y socialización de las interven-ciones exige otro tipo de propuestas.

En fin, una intervención con enfoque basa-do en la demanda, exigirá un mayor trabajo, ojalá apoyado en instituciones departamen-tales y municipales honestas y eficientes, que tengan interés en cumplir las reglas de juego del Plan, desde la transparencia, la concertación y el empoderamiento de las comunidades como claves del éxito para mejorar la cobertura y la calidad sostenibles en el tiempo.

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La situación del país, las experiencias del pasado y el período de poscon-flicto exigen pues, ineludiblemente, repensar el esquema institucional

del saneamiento básico y el saneamiento ambiental. Si bien las inversiones en estos sectores aumentaron en el año 2013, no son pocos los problemas detectados en este pe-ríodo de ejecución; buena parte de los pro-yectos presentados fueron de baja calidad, las tecnologías seleccionadas no siempre responden a las características del contexto, son frecuentes las demoras en el inicio de la construcción, entre otros.

Apoyo a municipios y organizaciones rurales

Si los Ministerios son quienes definen las políticas, diseñan los Planes, y siguen y con-trolan su correcta ejecución, no pueden ser juez y parte y, por tanto, no deben ejecutar programas, ni evaluar la calidad de los pro-yectos, ya que si éstos fallan, son correspon-sables de los fracasos.

Los Ministerios deben contar con entidades de alto nivel técnico que, en articulación con departamentos y municipios, promuevan la ejecución de proyectos especialmente re-gionales y, en el caso de debilidad institucio-

nal de las entidades territoriales y operativas de las comunidades, deben ejecutar los pro-gramas de asistencia técnica y capacitación, y dar incentivos presupuestales a proyectos que, como en el caso del agua potable y del saneamiento en zonas rezagadas, se con-vierten en interés nacional, en el marco de su papel subsidiario.

La creación de una Entidad Nacional como Unidad Administrativa Especial de Agua Potable y Saneamiento Básico se convierte en un objetivo estratégico para ejecutar el PIASR, entre otras funciones de coejecución con los municipios y las empresas de servi-cios públicos de acueducto y alcantarillado que viene adelantando el Ministerio de Vi-vienda, Ciudad y Territorio; como se ha ex-puesto, varios son los argumentos para su creación, que hoy se considera urgente, con el fin de atender a las zonas rurales con ma-yor atraso.

Hay que reconocer que el PIASR presenta muchas dificultades por la diversidad regio-nal, de los asentamientos y de las tecnolo-gías que se van a ofrecer a las comunidades; dicha labor restaría importancia a la res-ponsabilidad política y planificadora de un Ministerio. En estas condiciones, la Unidad Administrativa Especial de Agua Potable y Saneamiento Básico tendrá que realizar el

l a s n E c E s a r i a sReformas institucionales

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Inventario sanitario nacional en sus compo-nentes urbano y rural, con el fin de contar con el diagnóstico de las instalaciones rura-les, de las diversas demandas y necesidades tecnológicas, organizativas de recurso hídri-co, y ofrecer el catálogo de soluciones a la zona rural y a los asentamientos menores.

De ahí que en el Consejo Directivo de esta Unidad tengan que participar el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministe-rio de Salud y Protección Social, el Ministe-rio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y deberán ser invitadas las corporaciones re-gionales, según los proyectos y zonas que se van a atender. También se deberá invitar al Ministerio del Interior, cuando se trate de proyectos en territorios colectivos y resguar-dos indígenas, para poder incorporar su co-nocimiento de la diversidad cultural que se tendrá en cuenta en las intervenciones res-pectivas.

Este modelo de Consejos interministeriales ya se ha probado en muchos países desarro-llados, con enfoque de articulación de inte-reses, en proyectos que demandan el mismo recurso ambiental y, en este caso, el recurso hídrico debe ser manejado con equidad en-tre los sectores de la economía y las deman-das sociales.

En conclusión, independizar la toma de de-cisiones del acompañamiento a la ejecución es un primer paso para la transparencia de los procesos de adjudicación y para dar in-centivos a las comunidades, con el fin de que gestionen sus sistemas, accediendo a ello bajo reglas claras de priorización que defina el Ministerio, y que ejecute la Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministe-rio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Papel subsidiario de la nación ante debilidades institucionales territoriales

Si bien los servicios de acueducto y sanea-miento básico están municipalizados, ya se ha mencionado que existen funciones sub-sidiarias nacionales en este campo, que de-ben asumir los departamentos y la nación, cuando los municipios no pueden o no son eficientes en la atención al derecho funda-mental de acceso al consumo vital de agua potable.

Por otra parte, los Ministerios, en virtud de la Ley 489 de 1998 no están llamados a ejecu-tar programas y proyectos. Ellos son los res-ponsables de definir las políticas, y realizar el control y seguimiento a su ejecución. La im-portancia de la prestación de los servicios de acueducto y saneamiento básico se expresa en cómo recursos nacionales tienen destina-ción específica por la Constitución y una Ley Orgánica6 a estos servicios fundamentales, según se planteó antes. La misma Consti-tución Nacional le asignó al Presidente de la República funciones de regulación, con-trol y vigilancia, las cuales son hoy delega-das en la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA y en la Superintendencia de Servicios Públicos; esto demuestra que no se trata de dejar solos a los municipios en dicha tarea, y que tampo-co el sector privado tiene interés en atender pequeños mercados de centros menores y zonas rurales, donde el mercado de usuarios potenciales se clasifica casi exclusivamente en los estratos 1 y 2.

En un país con 2,1 millones de kilómetros cuadrados, tan diverso y con una amplia zona rural dispersa por todas las regiones,

6 Ley 1176 de 2007.

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la nación debe llenar el vacío que deja la debilidad de algunas administraciones mu-nicipales, y buscar resolver lo que los muni-cipios de manera aislada no han resuelto. Un buen ejemplo de la importancia del papel del gobierno nacional lo constituye el sector eléctrico: la mayoría de las hidroeléctricas regionales son de iniciativa nacional, así se privaticen después y se interconecten, para atender un mercado nacional conformado por mercados regionales y urbanos; si bien, muchas zonas rurales del país no acceden al sistema interconectado y, en parte, algu-nos sistemas en estas zonas carecen de di-cho servicio, por lo que no se encuentran en operación.

Necesidad de conformar mercados metropolitanos y regionales

La nación tiene ventajas comparativas para promover la conformación de mercados re-gionales de abastecimiento de agua potable y tratamiento de residuos sólidos. Estos pro-yectos escasos en el sector tienen que ve-nir de la iniciativa nacional, ya que hasta el presente, cada municipio busca atender sus mercados urbanos y descuida los menores en asentamientos rurales; algunas cabeceras municipales tampoco han podido resolver su atraso en este aspecto, ni directamente ni mediante la participación de gestores. Los mercados allí no son atractivos para la inver-sión privada, y este vacío tiene que ser lle-nado por una entidad gestora nacional que pueda promover alianzas y contratos, tal como lo establece la Ley Orgánica de Orde-namiento Territorial -LOOT. Alguna entidad desde la nación debe poner en marcha los incentivos de que trata esta Ley, para que se conformen organizaciones regionales que atiendan al suelo urbano y al rural, y pres-ten servicios de alto costo que requieren el

aprovechamiento de economías de escala, como es el tratamiento de aguas residuales, la disposición final, y el reciclaje y aprove-chamiento de residuos sólidos.

Ajustes a la regulación, control y vigilancia sectorial

Desde el punto de vista regulatorio, es de señalar que todo tiene que cambiar para las zonas rurales, por cuanto: debe tenerse en cuenta que muchas de las inversiones en instalaciones deberán ser subsidiadas, que no es posible aplicar subsidios cruza-dos y que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio debe incorporar al Reglamento Técnico del Sector diversas tecnologías y ni-veles de servicio costo-eficientes y seleccio-nados por las comunidades, que son las que definen si están dispuestas a pagar servicios domiciliarios o comunitarios, si controlan los consumos y si hacen uso racional del agua.

Si bien la Ley 142 de 1994 se diseñó espe-cialmente para mercados en competencia y que permiten la suficiencia financiera, así ésta sea simulada con base en modelos económicos, también permite que la regu-lación responda a las zonas rurales y muni-cipios menores, de tal manera que se trata de reglamentar y regular mejor los pocos artículos para atender a la diversidad rural. Esto implica entrar a modificar una Ley que ha sido muy eficiente para mercados urba-nos -grandes y medianos-, con el riesgo de acabar con una legislación que logró trans-formaciones en los mercados de los grandes centros urbanos, y en algunos de los media-nos, en los cuales se avanza más lentamente en su aplicación. En los municipios menores dicha Ley todavía está sin aplicarse, por lo que se propone mejorar su regulación, con el fin de adecuarla a la diversidad y a las ca-rencias que hoy los afectan.

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De igual forma, hay que desregular un con-junto de informaciones entregadas a la en-tidad de control y vigilancia, ya que hasta el presente, el Sistema Único de Información -SUI poco le ha servido a la planeación, a la definición de políticas, y al control y sanción.

La Agencia Nacional del Agua

El presupuesto general de la nación no pue-de seguir atendiendo los desastres naturales derivados del incumplimiento de las normas ambientales y la mala gestión del riesgo por entidades territoriales y regionales que no cuentan con la capacidad técnica ni institu-cional para prevenirlos ni atenderlos; es ne-cesario redefinir y aclarar las responsabilida-des de cada institución, de los privados y las comunidades.

El gobierno nacional tampoco puede seguir delegando esta vital misión en municipios débiles y con bajos recursos, ni en corpora-ciones autónomas -altamente politizadas-, ni la prevención de los efectos de la variabi-lidad climática, el cambio climático, ni la re-ducción de la oferta hídrica. Ya son numero-sas las sentencias de los jueces que obligan a la nación a indemnizar por afectaciones de desastres naturales que son ocasionados, en muchos casos, por el calentamiento global, al cual paradójicamente aportan fundamen-talmente los países desarrollados.

La nación debe contar con una institucio-nalidad operativa, coejecutora de proyec-tos ambientales de adaptación al cambio climático, y de prevención contra desastres que se originan más allá de la jurisdicción de un municipio afectado por el desastre. En el nivel central del Estado, se deben definir proyectos regionales de prevención y adap-tación, de distribución equitativa del recurso

hídrico, y de control de inundaciones en las grandes arterias fluviales del país.

En consecuencia, se debe contar con una Agencia ejecutora o coejecutora de pro-yectos regionales de adaptación al cambio climático, de gestión de riesgos por áreas, zonas y subzonas del país, con base en la zonificación territorial y los indicadores del IDEAM: índice de retención y regulación hí-drica, índice de uso del agua, índice de ari-dez, índice de vulnerabilidad por desabaste-cimiento hídrico, índice de calidad del agua, índice de alteración potencial de la calidad del agua, entre otros.

Esta entidad descentralizada del orden na-cional se propone como Agencia Nacional del Agua, adscrita al Ministerio de Ambiente, en cuyo Consejo Directivo participen los Mi-nisterios demandantes del recurso hídrico, para que de manera articulada se definan las prioridades de la oferta hídrica, los proyec-tos prioritarios públicos y con participación privada y de las entidades territoriales, que deben adelantarse.

Superintendencia de Ambiente

Ya se ha señalado que como complemen-to indispensable para avanzar en cobertura y calidad del agua potable y saneamiento deberá constituirse la Superintendencia de Ambiente, factor clave para la recuperación y descontaminación de las fuentes abaste-cedoras de acueductos urbanos y rurales. Es necesaria una entidad nacional que defien-da a la población de quienes infringen las normas e incumplen los planes de gestión y manejo, entre otros recursos naturales, del recurso hídrico.

Colombia es una potencia hídrica desapro-vechada, el acceso a este recurso es inequi-

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tativo y está siendo sometido al efecto del cambio climático, todo lo cual afecta, en pri-mer término, a los sistemas abastecidos por fuentes superficiales y cuencas de alta vul-nerabilidad que cuentan con bajos caudales en períodos secos, y aumentos impredecibles en períodos de lluvias; una entidad gestora debe ejecutar programas y proyectos cofi-nanciados con las corporaciones autónomas regionales, con el sector privado, con las go-bernaciones y con los alcaldes, con el fin de mantener una mínima oferta de agua para las distintas demandas, y lograr su uso racional.

El sector de agua potable y saneamiento no puede estar incurriendo en costos adiciona-les por la potabilización de agua cruda, con-taminada por descargas por fuera de la nor-ma. El agua cruda es el principal insumo de los acueductos y de la supervivencia de las familias que aún no cuentan con el servicio. El recurso hídrico es un bien público nacio-nal y, por tanto, las afectaciones a éste son de interés nacional; en consecuencia, todos los agentes (públicos, privados, particula-res, personas naturales o jurídicas) deberán quedar sometidos a vigilancia, control y san-ción de esta Superintendencia, la cual podrá sancionar –por acción u omisión– a quienes afecten las aguas superficiales, las subterrá-neas, y los mares.

La Superintendencia de Ambiente se justifica en la vigilancia y control que la nación debe ejercer sobre quienes ofrecen bienes y ser-vicios de interés público a cargo de agentes públicos, privados o mixtos tales como los financieros, salud, servicios públicos domici-liarios, entre otros. De manera que los servi-cios ambientales merecen especial atención por parte del nivel central por cuanto en las condiciones de calidad y cantidad de estos servicios intervienen todo tipo de agentes que los consumen o transforman, y/o están obligados a protegerlos y recuperarlos.

A esta propuesta institucional podrían opo-nerse quienes vienen sustentando que la autonomía otorgada por la Constitución Nacional de 1991 a las Corporaciones Au-tónomas Regionales –CAR, no permitiría que la nación entrase a vigilar y controlar el cumplimiento de las normas y Planes am-bientales, así como las funciones ligadas a los servicios ambientales. Al respecto, debe señalarse que diferentes sentencias del Con-sejo de Estado y la Corte Constitucional7 han aclarado que la autonomía de estas entida-des es administrativa y financiera y, al mis-mo tiempo, han señalado que el Ministerio de Ambiente debe hacer seguimiento y con-trol a las actuaciones de las CAR, dadas sus competencias como cabeza del Sistema Na-cional Ambiental.

No sería lógico que mientras actividades como la captación de recursos monetarios del público sean objeto de vigilancia y con-trol por parte del nivel nacional, se eximiera de este control a todo tipo de agentes que actúan por acción u omisión frente a bienes públicos necesarios para la vida y la salud como el aire, el agua, el suelo, la fauna y la flora.

En consecuencia, esta propuesta de consti-tución de la Superintendencia de Ambiente, exige la expedición de una Ley que, al mis-mo tiempo, reformaría el Sistema Nacional Ambiental, como quiera que ya son dema-siadas las expresiones de debilidad ante in-tervenciones antrópicas y fenómenos como el cambio climático, ante el deterioro de los recursos ambientales que no han dejado de ser bienes públicos, y ante la falta de clari-dad de las responsabilidades frente a desas-tres ambientales.

7 Ver: Sentencia C-509 de 2008, C-689 de 2011, entre otras.

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Con similares argumentos a los que permiten a ACODAL proponer el PIASR y proponer reformas ins-titucionales, se plantean: la dife-

renciación en dos entidades, las funciones ministeriales de definición de políticas, pla-neación, programación de las medidas de acompañamiento a la ejecución de progra-mas y proyectos en los mercados de las ciu-dades grandes y medianas, y para sus áreas metropolitanas, donde también tienen que incorporarse los mercados rurales de su hin-terland.

Las propuestas para el nuevo gobierno na-cional y el Congreso se resumen en las si-guientes:

a. Contar con un Plan de corto, mediano y largo plazo para el sector de agua y saneamiento, tanto urbano como rural, con el fin de permitir la adecuada pro-gramación de las inversiones públicas y privadas.

Este Plan deberá diferenciar las fuentes de financiación centralizadas y descen-tralizadas, ya que se trata de un servicio regulado, en el cual se captan recursos por tarifas que incluyen la reposición de activos, los aportes a subsidios, y los

agua PotablE y sanEamiEnto básicoUrbano y Metropol itano

montos que se van a subsidiar. En cuan-to a los recursos de SGP y SGR, deben proyectarse puesto que, para ellos hay capacidad reglamentaria, y en los Órga-nos Colegiados de Administración y De-cisión-OCAD hay presencia de represen-

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tantes del gobierno nacional que deben promover el cumplimiento de las políti-cas nacionales.

b. Diferenciar la asignación de recursos para las áreas urbanas y metropolitanas de los destinados a las zonas rurales, con el fin de superar los problemas de programa-ción de inversiones de este sector, que se derivan de considerar el agua pota-ble y el saneamiento sólo para abastecer los domicilios de asentamientos urbanos amparados por el Programa de Ciudades Amables.

c. Actualizar y organizar la información sobre déficit de cobertura y calidad, ya que la información actual no recoge las vulnerabilidades, la continuidad del ser-vicio ni la calidad del agua por sistema y mercado. Esto significa que el SUI deberá reformularse y apoyar sistemas de infor-mación operados por ONG, sin intereses particulares de desinformar o sesgar la información.

d. Evitar la asignación de recursos por de-manda de proyectos presentados, por-que esto contribuye a ampliar la brecha entre quienes cuentan con capacidad técnica y presupuestal para presentar proyectos, en detrimento de los muni-cipios que carecen de estas fortalezas. La Unidad Administrativa Especial de AP y SB deberá dar asistencia técnica a los proyectos de interés común, por tratarse de proyectos regionales, de interés na-cional para el PIASR, y por deficiencias insuperables en las administraciones municipales.

e. Fortalecer el nivel departamental, con el fin de atender zonas rurales y municipios, en los casos de deficiencias municipales de carácter institucional.

f. Orientar la regulación para revisar las normas que limitan la ampliación de los mercados de las grandes ciudades a asentamientos de su entorno y a vivien-das dispersas que pueden ser atendidas con medios no interconectados en red.

g. Promover la comercialización por parte de las ESP de formas no domiciliarias de oferta de agua para zonas apartadas y viviendas aisladas.

h. Revisar los Planes Departamentales de Agua para integrar –vertical y horizon-talmente– procesos de prestación de los servicios de agua potable y saneamien-to, y construcción de infraestructuras de potabilización, tratamiento de aguas re-siduales, y rellenos sanitarios, donde sea necesario aprovechar las economías de escala, tal como lo exige el artículo 2º de la Ley 142 de 19948.

i. Articular líneas de crédito de FINDETER a los proyectos definidos como de in-terés regional y nacional, distribuyendo las cargas en función de los beneficios logrados en los sistemas regionales, de tal forma que el incentivo financiado con PGN sea complementado con el esfuer-zo propio de los beneficiados por los proyectos.

j. Separar las funciones ministeriales de definición de políticas y planeación, de las de coejecución y cofinanciación de

8 Artículo 2º Intervención del Estado en los servi-cios públicos. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines:

…. 2.7. Obtención de economías de escala comproba-

bles.

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proyectos con municipios, departamen-tos y empresas de servicios públicos, con el fin de facilitar el cumplimiento de las funciones de seguimiento y control de realización de los Planes y políticas.

En esta forma, se deberá crear la Unidad Administrativa especial de AP y SB como promotora del buen uso de los recursos nacionales, tanto del presupuesto nacional como del SGP y del SGR, con el fin de ins-trumentar incentivos, evaluar la convenien-cia y calidad de los proyectos que se van a cofinanciar, sean éstos de iniciativa de las entidades descentralizadas, o de interés re-gional y nacional.

Esta Unidad demanda pocos recursos de funcionamiento, pues parte de éstos se en-cuentran hoy asignados al Ministerio de Vi-vienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Ambiente, y al de Salud y Protección So-cial, para financiar actividades de asistencia técnica, capacitación, evaluación de proyec-tos, entre otras funciones, relacionadas con el apoyo a las administraciones de las enti-dades descentralizadas.

En resumen se proponen los programas, metas e inversiones presentadas en el Cua-dro Nº 4 para las ciudades de más de 25.000 suscriptores y áreas metropolitanas:

Cuadro No. 4Inversiones Estimadas Sector Urbano 2015-2019

PROPUESTA PLAN DE INVERSIONES POR PROGRAMA ZONA URBANA

Programa EntidadesInversión Requerida en 4 años (billones)

Inversión Requerida en

4 años (US$ miles)

Inversión des-agregada por componentes (US$ miles)

Inversión Requerida Por

Componen-tes en 4 años (billones $)

Costo US$ miles/

Hab.Impacto No. Hab.

Definición de Política, Pla-neación, Programación MVCT, DNP

Apoyo Financiero Inversión PGN, SGR, SGP

Asistencia Técnica, capacita-ción y acompañamiento

Unidad Adminis-trativa Especial de

AP y SB0,3 153.846

Diseño y construcción de sistemas de Acueducto

3,5 1.794.872

1.076.923 3,40 0,135 8.158.509

Plantas de Potabilización 717.949 0,10 0,085

Diseño y construcción de sistemas de saneamiento

1,2 615.385

166.500 0,32 0,157 1.060.510

Diseño y construcción de sistemas de tratamiento de aguas residuales

447.838 0,86 0,061 7.358.764

Optimización STAR 1.047 0,02

Diseño y construcción de rellenos sanitarios

0,6 307.693 206.153 0,40 0,1374

RBL por tonelada (0,1335 US$ miles) 101.540 0,20

Aprovechamiento por tonelada 0,0323 -

Conexiones intradomici-liarias 1,0 512.821 0,1540 3.330.006

INVERSIÓN TOTAL 6,6 3.384.615 INVERSION PROMEDIO ANUAL 1,65

Tasa de Cambio: $1=US$1950

plan estratégico nacional para agua potable y saneamiento básico

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1. Objetivo: Apoyar a las administraciones te-rritoriales en el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo.

Esto permite fortalecer al Ministerio de Vi-vienda, Ciudad y Territorio -MVCT en sus fun-ciones de definición de políticas, diseño de programas, reglamentación de normas lega-les, establecimiento de las demandas de apo-yo según condiciones de pobreza, capacidad institucional y mayor impacto en los índices de pobreza.

Especialmente, permite fortalecer las funcio-nes de seguimiento y control al cumplimiento de las políticas y metas nacionales y territoria-les, en los servicios de agua potable y sanea-miento, de tal forma que en el desempeño de sus funciones de Director de dicha política, no se vea comprometido directamente en la ejecución de programas y proyectos.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá concentrar esfuerzos en sus funciones de dirección, seguimiento y control, mientras que una entidad adscrita, con independencia administrativa y financiera, se dedica a incen-tivar el logro de las metas del Plan Nacional, a los municipios, departamentos, empresas, y organizaciones comunitarias autogestoras de sus propios sistemas e instalaciones.

En síntesis, mientras el MVCT define lo que hay que lograr, la Unidad Administrativa apo-ya la ejecución de los niveles descentraliza-dos, para alcanzar los logros establecidos por la autoridad nacional.

2. Instrumentos de Apoyo

a. Aportes de recursos del Presupuesto General de la Nación.

b. Planes y Programas definidos por el MVCT.c. Otorgamiento de incentivos financieros de fi-

nanciación y cofinanciación a proyectos que cumplan los objetivos y metas del Plan Estra-tégico de Agua Potable y Saneamiento.

d. Programas de asistencia técnica, capacita-ción y acompañamiento a organizaciones autogestoras rurales, municipios con debili-dades institucionales, y departamentos inte-resados en apoyar la ejecución de proyectos regionales.

e. Aplicación de las decisiones de priorización en la asignación de recursos por compo-nentes, zonas rurales y urbanas, categorías municipales, en función de los objetivos de reducción de la pobreza, el aumento de la competitividad, y el mejoramiento de la ca-lidad de vida.

f. Resultados de los Inventarios sanitarios rural y urbano, para apoyar al MVCT en la defini-ción de políticas, planes y programas.

g. Información actualizada de costos de inver-sión por componentes y sistemas, para lo-grar el uso eficiente de los recursos.

h. Evaluación del impacto de las inversiones.i. Estudios de prefactibilidad y factibilidad de

proyectos de interés nacional, regionales, y de gestión del riesgo.

j. Gestión y manejo de recursos de la Banca multilateral, para financiar y cofinanciar pro-gramas de interés nacional y territorial.

k. Aplicación del Reglamento Técnico del Sec-tor, definido por el MVCT.

l. Organización de la demanda de proyectos con base en criterios de priorización estable-cidos en la política sectorial, definida por el MVCT.

ANEXO. UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL

Fundamentos para proponer una Unidad Administrativa Especial ejecutorade programas de Agua Potable y Saneamiento Básico a cargo del Ministerio

de Vivienda, Ciudad y Territorio

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m. Definición de proyectos de interés nacional y regional, para aprovechamiento de econo-mías de escala, regionalización de la presta-ción y abastecimiento de agua cruda para acueductos.

n. Plan Nacional de Tratamiento de Aguas Re-siduales.

o. Instrumentos de gestión del riesgo y adap-tación al cambio climático en agua potable y saneamiento básico.

3. Naturaleza Jurídica

Unidad Administrativa Especial adscrita al MVCT, definida en términos de los artículos 68 y 82 de la Ley 489 de 1998. En cuanto al artículo 68, se destaca que esta entidad que-da sujeta “al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual está adscrita”, y en cuanto al Art. 82 que señala: “Artículo 82º.- Unidades administrati-vas especiales y superintendencias con per-sonería jurídica. Las unidades administrativas especiales y las superintendencias con perso-nería jurídica, son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico con-tenido en la ley que las crea y en lo no previs-to por ella, al de los establecimientos públi-cos”.

Como se deduce de esta norma, la Ley que crea la respectiva Unidad Administrativa tie-ne un amplio campo de acción en cuanto al régimen jurídico aplicable.

En este caso se propone:

Unidad de alto nivel técnico.

Autonomía administrativa, patrimonial y fi-nanciera para que pueda manejar recursos de diferentes fuentes, sea PGN, SGR, SGP, crédi-tos y venta de servicios.

a. Personería jurídica.b. Autonomía administrativa y financiera.c. Patrimonio independiente, constituido

con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contrac-tuales, ingresos propios, tasas o contri-buciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes.

Consejo Directivo: Como los de los estable-cimientos públicos:

Presidencia: Ministro de VCT

Otros Miembros. Los que defina la Ley de creación:

Viceministro de Agua y Saneamiento Básico Ministro de Ambiente o su delegado, sólo en

Viceministro Ministro de Salud o su delegado en Vicemi-

nistro o el INS Director IDEAM Presidente de FINDETER o su delegado, sólo

en Vicepresidencia o Secretaría General 1 Representante del Presidente 1 Representante Gobernadores 1 Representante de Municipios categorías 3,

4, 5 y 6 1 Representante de Municipios categorías 1 y 2

1 Representante de Gremios y Asociaciones

1 Representante de las organizaciones auto-gestoras de los servicios de AP y SB

Estructura orgánica

Director3 SubdireccionesGerencias