PROPUESTA DE PRÉSTAMO - congreso.gob.pe · ** La VPP Original del Préstamo podrá ser menor de...

PÚBLICO DIVULGACIÓN SIMULTÁNEA

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

PERÚ

MEJORAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PARA

UNA GESTIÓN PÚBLICA EFICAZ E INTEGRA

(PE-L1132)

PROPUESTA DE PRÉSTAMO

Este documento fue preparado por el equipo de proyecto integrado por: Francisco Javier Urra (ICS/CBR) Jefe de Equipo; Gonzalo Deustua (ICS/CPE); Mauricio García Mejía (ICS/CNI); Monica Lugo (LEG/SGO); Axel Radics (FMM/CPE); Deborah Sprietzer (VPC/FMP); Fernando Glasman (FMP/CPE); Ezequiel Cambiasso (FMP/CPE); Carmen Romero (VPC/CPE); Melissa González (IFD/ICS); y Raimundo Arroio (Consultor, IFD/ICS). Contribuyeron con sus comentarios al documento: María José Jarquín (IFD/ICS); Nicolás Dassen (IFD/ICS); Arnaldo Posadas (IFD/ICS); Dino Caprirolo (ICS/CBR); Alejandro Guerrero (OVE/OVE) Marcelo Pérez-Alfaro (EDU/CBR); y Ariel Zaltsman (IFD/IFD).

El presente documento se divulga al público de forma simultánea a su distribución al Directorio Ejecutivo del Banco. El presente documento no ha sido aprobado por el Directorio. Si el Directorio lo aprueba con modificaciones se pondrá a disposición del público una versión revisada que sustituirá y reemplazará la versión original.

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO

I. DESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS ............................................................. 2

A. Antecedentes, problemas y justificación ........................................................... 2 B. Objetivos y componentes ................................................................................... 9 C. Indicadores claves de la Matriz de Resultados ................................................ 10 D. Evaluación económica ..................................................................................... 11

II. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO Y PRINCIPALES RIESGOS ..................................... 11

A. Costos y financiamiento .................................................................................. 11 B. Riesgos ambientales y sociales de las salvaguardias ....................................... 12 C. Riesgos fiduciarios ........................................................................................... 12 D. Otros Riesgos ................................................................................................... 12

III. IMPLEMENTACIÓN Y PLAN DE ACCIÓN ....................................................................... 13

A. Resumen de medidas de implementación ........................................................ 13 B. Resumen del Esquema de Seguimiento y Evaluación del Programa (ESE) .... 14

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ENLACES ELECTRÓNICOS OBLIGATORIOS

1. Plan Operativo Anual (POA) http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707666

2. Plan de Monitoreo y Evaluación http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37704795

3. Plan de Adquisiciones Completo http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707682

OPCIONALES 1. Plan de Ejecución del Programa (PEP)

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37708106 2. Análisis Económico

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707320 3. Presupuesto Detallado

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37710956 4. Manual Operativo del Programa (MOP)

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707329 5. Sistema de Evaluación de Capacidad Institucional (SECI)

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707582 6. Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención-Componente I

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707281 7. Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención-Componente II

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707287 8. Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención-Componente III

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707294 9. Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención-Componente IV

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707313 10. Estudio – Análisis Situación y Modelo de Madurez de Gestión por Procesos de la CGR

http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707228 11. Estudio – Percepción Externa de la Capacidad, Accionar y Resultados de la CGR

http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707220 12. Directiva – Gestión de Proyectos en la Contraloría General de la República

http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37708109 13. Directiva –Gestión Financiera del Proyecto Préstamos

http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37708110 14. Resumen Ejecutivo Resultados – Primera Operación del CGR

http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37708144 15. Informe de Terminación de Proyecto (PCR) del Programa de Modernización de la

Contraloría General de la República y Desconcentración del Sistema Nacional de Control http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37859569

16. Formulario de Salvaguardias http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37105967

ANEXOS Anexo I Resumen de Matriz de Efectividad en el Desarrollo

Anexo II Matriz de Resultados

Anexo III Acuerdos y Requisitos Fiduciarios

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SIGLAS Y ABREVIATURAS

ARF Acuerdos y Requisitos Fiduciarios BID Banco Interamericano de Desarrollo BPM Business Process Management

CC Capacidad de Control CGP Comité de Gestión del Proyecto CGR Contraloría General de la República COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway

Commisssion

DCGP Dirección de Calidad del Gasto Público DGP Departamento de Gestión de Proyectos DGPI Dirección General Inversiones Públicas EFS Entidad Fiscalizadora Superior GDES Gerencia de Desarrollo GpR Gestión por Resultados GIZ Cooperación Alemana - Deutsche Gesellschaft für Internationale

Zusammenarbeit ICIF Internal Control Integrated Framework

INTOSAI Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores ISSAI Estándares Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores MEF Ministerio de Economía y Finanzas MOP Manual Operativo del Programa NAG Normas de Auditoría Gubernamental NEC Nuevo Enfoque de Control NMG Nuevo Modelo de Gestión OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCI Órgano de Control Institucional OE Organismo Ejecutor OLACEFS Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades

Fiscalizadoras Superiores OCR Oficina de Coordinación Regional ORC Oficina Regional de Control PAD Plan de Adquisiciones PE Programas Estratégicos PEP Plan de Ejecución del Programa PEFA Public Expenditure and Financial Accountability

PEI Plan Estratégico Institucional SECI Sistema de Evaluación de Capacidad Institucional SNC Sistema Nacional Control SOA Sociedades de Auditoría TDR Términos de Referencias TIC Tecnología Información y Comunicación UGP Unidad Gestión Proyecto VAN Valor Actual Neto

RESUMEN EJECUTIVO

PERÚ MEJORAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA EFICAZ

E INTEGRA

(PE-L1132)

Términos y Condiciones Financieras

Prestatario: República del Perú Facilidad de Financiamiento Flexible*

Período de amortización: Pago Bullet al 15 de

marzo de 2021

Organismo ejecutor (OE): Contraloría General de la República (CGR)

Vida Promedio Ponderada: 7,65 años** Período original de desembolso: 66 meses

Fuente Monto (US$) %

Período de gracia: Pago Bullet al 15 de

marzo de 2021 Comisión de inspección y vigilancia: ***

BID (Capital Ordinario)

20.000.000 50 Tasa de interés: Basada en Libor

Comisión de crédito: *** Local 20.000.000 50

Total 40.000.000 100

Moneda de aprobación:

Dólares Estadounidense con cargo al Capital Ordinario del Banco

Esquema del Proyecto

Objetivo. El objetivo general del programa es incrementar la eficacia del Sistema Nacional de Control (SNC) para contribuir a una mayor eficacia e integridad de la gestión pública peruana. El programa tiene como objetivos específicos: i) consolidar el proceso de desconcentración del SNC; ii) apoyar la mejora del desempeño de la gestión pública; iii) optimizar los procesos de control del SNC; y iv) promover el desarrollo de los sistemas de control interno de las entidades públicas.

Componentes: i) Componente I: consolidación del proceso de desconcentración del SNC; ii) Componente II: apoyo a la mejora del desempeño de la gestión pública; iii) Componente III: optimización de los procesos de control; y iv) Componente IV: promoción de los sistemas de control interno.

Condiciones contractuales especiales previas al primer desembolso. El primer desembolso del Préstamo está condicionado a que se cumpla, a satisfacción del Banco, los siguientes requisitos: i) la aprobación por la Contraloría General de la República (CGR) del Manual Operativo del Programa (MOP), con el acuerdo del Banco; ii) que el OE cuente con los siguientes especialistas que formarán parte de la Unidad de Gestión de Proyecto (UGP): un especialista en planeamiento, monitoreo y evaluación, un especialista contable-financiero, y un especialista de adquisiciones y contrataciones; y iii) que el OE haya designado los funcionarios que actuarán como Gestores de Proyectos por componente que colaborarán con las Unidades Orgánicas Usuarias en la implementación de las actividades y productos del proyecto (párrafo 3.7).

Condiciones especiales de ejecución. Ninguna.

Excepciones a las políticas del Banco. Ninguna.

Adquisiciones. Las adquisiciones del Proyecto se llevarán de conformidad con las políticas del Banco (GN-2349-9 y GN-2350-9).

El proyecto califica como: SEQ [ ] PTI [ ] Sector [ ] Geográfica [ ] Headcount [ ]

* Bajo los términos de la Facilidad de Financiamiento Flexible (FN-655-1), el Prestatario tiene la opción de solicitar modificaciones al cronograma de amortización, así como conversiones de moneda y de tasa de interés. En la consideración de dichas solicitudes, el Banco tomará en cuenta aspectos operacionales y de manejo de riesgos.

** La VPP Original del Préstamo podrá ser menor de acuerdo a la fecha efectiva de firma del Contrato de Préstamo. *** La comisión de crédito y comisión de inspección y vigilancia serán establecidas periódicamente por el Directorio Ejecutivo

como parte de su revisión de cargos financieros del Banco, de conformidad con las políticas correspondientes.

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I. DESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS

A. Antecedentes, problemas y justificación

1.1 La Contraloría General de la República (CGR) es la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) de la República de Perú. La Constitución Política del Perú establece las atribuciones de la CGR, las cuales comprenden “presentar anualmente el informe de auditoría practicado a la Cuenta General de la República” (artículo 81), “supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control” (artículo 82), y “fiscalizar la ejecución del presupuesto de las regiones y municipalidades” (artículo 199). La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control (SNC) y de la CGR, Ley No. 27785, establece que el SNC es el encargado de conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en Perú. El SNC está conformado por: i) la CGR, como ente técnico rector; ii) todas las unidades orgánicas responsables de la función de control, pertenecientes al universo de entidades sujetas al control del SNC; y iii) las Sociedades de Auditoría (SOA) externa, designadas por la CGR para un periodo y fin determinado1. El conjunto de entidades públicas del Estado sujetas al SNC son 2504, de las cuales 175 entidades son del gobierno nacional, 27 de gobiernos regionales, 1962 de gobiernos locales, 175 de empresas públicas, 57 de organismos autónomos y 108 de juntas de participación Social.

1.2 El control gubernamental se encuentra regulado por la Ley No. 27785, consistiendo en “la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la Gestión por Resultados (GpR) de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes” (art.6).

1.3 La CGR viene ejerciendo su función de control externo en un marco de profunda transformación del estado peruano, caracterizado entre otros por: i) un intenso proceso de descentralización2; ii) un significativo crecimiento del gasto público3; y iii) una incipiente transformación de la administración pública hacia una GpR4.

1 Las SOA son personas jurídicas de derecho privado constituidas en Sociedades Civiles Ordinarias o Empresas

Individuales de Responsabilidad Limitada, las cuales, cuando son debidamente calificadas por la CGR y contratadas por las entidades públicas para prestar servicios de auditoría, realizan las labores de control posterior externo y son consideradas a tales efectos, integrantes del SNC. La Resolución de la CGR 063-2007-CG aprueba el “Reglamento de las Sociedades de Auditoría conformantes del Sistema Nacional de Control”.

2 El gasto público de los gobiernos regionales y locales creció un 120% entre 2005 y 2011 (de S/.15.242 millones de nuevos soles a S/.33.537 millones), frente a un crecimiento del gasto público del Gobierno Nacional del 57% en el mismo periodo (de S/.37.150 millones a S/.58.481 millones).

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1.4 La CGR ha dado en los últimos años pasos significativos para el fortalecimiento de su labor. Estos se han recogido en el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2010-2012 de la CGR, dirigido a dotar a la CGR de un Nuevo Modelo de Gestión (NMG), fortalecer el proceso de desconcentración a través de la creación de cuatro macro-regiones (Norte, Centro, Sur, Lima) y fortalecer las Oficinas Regionales de Control (ORC) existentes, y actualizar sus procesos misionales a través de un Nuevo Enfoque de Control (NEC).

1.5 Estos esfuerzos han sido acompañados por un préstamo previo del Banco, “Programa de Modernización de la Contraloría General de la República y Desconcentración del Sistema Nacional de Control” (1591/OC-PE), el cual finalizó su ejecución en 2012, y que, alineado con las líneas estratégicas de la CGR recogidas en su PEI, ha contribuido principalmente a: i) mejorar las capacidades institucionales, físicas y tecnológicas de la CGR; ii) fortalecer las ORC; y iii) modernizar los procesos misionales y de soporte de la CGR.

1.6 Problemas y desafíos. Pese a las mejoras registradas, el problema principal que enfrenta el control gubernamental es su limitada contribución a la integridad y la eficacia de la gestión pública peruana. Así, respecto de la integridad, la oferta de control de auditoría financiera al conjunto de entidades públicas del estado peruano es de 196 unidades de servicio de auditoría financiera frente a un universo de 2.375 unidades, y la oferta de control de auditoría de cumplimiento es de 756 entes públicos sujetos a control frente a un universo de 3.337 entes. Respecto de la contribución a la eficacia de la gestión pública, no existe oferta formal de auditorías de desempeño a los 60 programas presupuestales. Las causas de este problema son:

a. Limitada cobertura de control de las entidades públicas subnacionales. La tasa de cobertura institucional de las Oficinas de Control Institucional (OCI)5, número de entidades con OCI respecto al número de entidades es de 14% en los gobiernos locales, frente al 75% del gobierno nacional. A su vez, el 88% de las SOA se encuentran en Lima, frente a solo un 12% ubicadas fuera de la capital. Los factores causales son: i) la inadecuación del actual modelo de gestión de la CGR, altamente centralizado, para operar en un escenario crecientemente descentralizado; ii) la insuficiente capacitación técnica del personal desconcentrado de la

3 El gasto público total se incrementó de S/.53.347 millones de nuevos soles en 2001 a S/.129.864 millones en 2011. En

términos per cápita, el gasto público total aumentó de 2.021 nuevos soles en 2001 a 4.358 en 2011. Fuente: Cuenta General de la República, años 2001 a 2011. Para el cálculo per cápita, cifras poblaciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática, estimaciones y proyecciones de población total, por años calendario y edades simples, 1950-2050.

4 La asunción por parte de Perú de la metodología de GpR se viene realizando por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de los denominados Programas Estratégicos o Presupuestales. En 2008, éstos eran cinco programas, representando partidas presupuestarias por S/.2.726 millones de nuevos soles, y en 2012 eran 60 por un valor de S/.34.493 millones. Fuente: MEF.

5 Las OCI son las unidades especializadas responsables del control gubernamental en cada entidad pública. Las OCI tienen a su cargo el ejercicio del control interno posterior, de conformidad con el artículo 7 de la Ley No. 27785, Ley Orgánica del SNC, así como del control externo ejercido por encargo de la CGR, de conformidad con el artículo 8 de esta misma ley.

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CGR para asumir nuevas funciones, competencias y responsabilidades propias de un modelo desconcentrado; iii) la insuficiente dotación de personal en las Oficinas Macro-Regionales, ORC y OCI, para cubrir la creciente demanda de control a nivel descentralizado, calculándose el déficit de personal en las ORC en 44%6; iv) la insuficiente dotación de las oficinas desconcentradas de la CGR en infraestructura física, equipamiento, flota vehicular, y tecnologías de información y comunicación, siendo 17, de 18 existentes, como ORC las identificadas como deficitarias para la prestación de los servicios esperados7; y v) reducida oferta de calidad de SOA para cubrir las necesidades de control del país tanto en número como en dispersión geográfica, calculándose actualmente un déficit de 800 auditores de SOA.

b. Limitada contribución a la mejora de la gestión pública y la eficacia del gasto. La CGR no realiza auditorías de desempeño conforme a estándares internacionales8. Dicha ausencia impacta directamente en la contribución de la CGR a la mejora de la gestión pública y eficacia del gasto, al ser el principal instrumento orientado al apoyo a la gestión. Los factores causales son: i) el foco excesivo en el control de legalidad y cumplimiento, como indica el hecho de que todas las auditorías formales sean de cumplimiento y financieras y ninguna de desempeño; ii) la insuficiente capacidad del personal de la CGR en control de desempeño, sin contar actualmente con personal cualificado para estas funciones; y iii) el insuficiente desarrollo normativo y metodológico para el control de desempeño, habiéndose recién creado el Departamento de Auditoría de Desempeño y sin contar aún con una metodología y normatividad propias de conformidad con los estándares internacionales9; y iv) el limitado conocimiento por parte de las entidades públicas de estas capacidades10.

6 Si bien el programa no prevé el financiamiento de contratación de nuevo personal para la CGR, es importante destacar

este punto para entender de manera comprensiva el problema. El PEI de la CGR prevé un aumento de dicho personal en los próximos años.

7 La metodología de determinación de déficit de infraestructura ha sido realizada por la CGR, conforme al análisis de capacidades actuales. Para mayor detalle, ver Estudios sobre el Diagnostico de Necesidades y Propuesta de Intervención de Desconcentración del Sistema Nacional de Control (enlace opcional #6, 7, 8, y 9).

8 La CGR ha realizado labores de control denominados “auditorías de gestión”, principalmente en temas ambientales que sí son de naturaleza de evaluación de desempeño. Sin embargo éstas no pueden ser consideradas formalmente auditorías de desempeño según estándares internacionales. En su lugar, la legislación peruana prevé dichas auditorías para los programas presupuestales del MEF, basados en Presupuesto por Resultados.

9 La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), define las guías de práctica de auditoría a través de los Estándares Internacionales para EFS (ISSAI). La auditoría de desempeño se encuentra en la serie ISSAI 3000 – 3100 “Performance Audit Guidelines”, disponibles en http://www.issai.org/media(890,1033).

10 Para este diagnóstico, se realizó en 2011 el estudio “Percepción Externa de la Capacidad, Accionar y Resultados de la Contraloría General de la República”, realizado con 183 entrevistas a Jefes de OCI, 50 representantes de SOA, 81 funcionarios y servidores de entidades públicas, y 1500 ciudadanos. En dicho estudio se refleja el escaso conocimiento por parte de las entidades públicas del valor agregado de la labor de control. Así por ejemplo, el 58% de los gestores entrevistados afirmó que el rol de los auditores del SNC es “punitivo”. Un 68% de los gestores afirmó desear un cambio de rol hacia una actitud “preventiva, pero sólo un 31% expresó que también deseaba un cambio de rol hacia una actitud “proactiva” orientada a mejorar la gestión institucional.

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c. Limitaciones de los procesos de control11. De las 21 áreas de negocio de la CGR (misionales, de apoyo y estratégicas), solo una trabaja de manera optimizada (tres dimensiones optimizadas), cuatro áreas trabajan con dos o una dimensiones optimizadas, y las otras 16 áreas de negocio no trabajan de manera optimizada. Ninguna de las áreas misionales se encuentra entre las optimizadas, afectando directamente a la calidad de la labor de control. Los factores causales son: i) un marco operativo y metodológico para los procesos de control no optimizado; ii) una débil articulación entre los entes del SNC (CGR, OCI y SOA); iii) la dificultad de la CGR para planificar y ejecutar los procesos de control a través de un sistema integrado de monitoreo, alerta temprana y gestión del riesgo; y iv) las insuficientes capacidades de Tecnología de la Información y Comunicación (TIC) debido a una inadecuada dotación de sistemas y software para dar soporte a los procesos de control en el marco de gestión de procesos y resultados.

d. Debilidad del control interno en las entidades públicas. Del conjunto de entidades públicas, solo un 3% ha implementado un sistema formal de control interno, un 66% ha reportado encontrarse en fase de planificación de actividades de control interno y 31% de las entidades no ha realizado ninguna actividad12. La presencia de un sistema formal de control interno conforme a estándares internacionales como la metodología COSO es clave a la hora de garantizar la integridad y eficiencia en los procesos de gestión de las administraciones públicas. La calificación del indicador de auditoría interna (PI-21) del último PEFA es de C+, significativamente peor que la mayoría de las otras dimensiones13. Los factores causales son: i) el bajo conocimiento por parte de los gerentes públicos de los beneficios generados por los sistemas de control interno para la gestión; ii) un marco normativo incompleto y un insuficiente desarrollo metodológico de los sistemas de control interno14; y iii) la escasez de personal capacitado y con dedicación principal a funciones de control interno en la administración pública.

11 Para este diagnóstico, se usó el Estudio “Análisis de Situación y Modelo de Madurez de la Gestión por Procesos de la

CGR” elaborado en 2012 con apoyo de la Cooperación Alemana (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, GIZ), en el que se analizó las 21 áreas de actuación de la CGR conforme a 3 dimensiones (normatividad; software; y capacitación) y se realizó una evaluación del estado actual del Modelo BPM/SOA, conforme a las cinco siguientes dimensiones: 1. Madurez organizacional; 2. Madurez Tecnológica; 3. Madurez de la Arquitectura; 4. Gestión del Ciclo de Vida; y 5. Madurez en Gobierno. Ver el resumen ejecutivo del estudio en el enlace opcional #11. Los procesos de control, son los propios misionales de la CGR, entendidos estos como procesos de control externo.

12 Ver “Análisis Situación de Control Interno de las Entidades sujetas al Sistema Nacional de Control”, (2010) elaborado por el Departamento de Prevención de Corrupción de la CGR a 344 entidades del sector público.

13 Peru - Public Financial Management Performance Report – 2009. De 28 dimensiones evaluadas en la metodología PEFA, 21 áreas fueron superiores, tres iguales, y tres peores. La dimensión de alcance del control externo (PI-26) fue de B+.

14 El marco jurídico peruano de control interno refleja parcialmente los avances de la metodología Committee of Sponsoring

Organizations of the Treadway Commission (COSO), quien en 1992 publicó el Internal Control – Integrated Framework (ICIF), que es usado desde entonces normalmente como estándar de buena práctica de control interno) en cuanto a los aspectos conceptuales. Sin embargo, no existe una correspondencia exacta entre los componentes de ambos marcos. La Ley N° 28716 considera siete componentes del control interno mientras que COSO (1992 y 2011) consideran sólo cinco componentes. Dicho marco jurídico no está actualizado para reflejar los cambios en las definiciones de los componentes del control interno y la introducción de sus correspondientes principios señalados en el nuevo ICIF.

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1.7 Justificación y estrategia de intervención. La contribución de las EFS como instituciones clave en la lucha contra la corrupción y la mejora de la eficacia de la gestión pública cuenta con un sólido soporte empírico, como se refleja en la literatura existente15. La “Nota Sectorial sobre Fortalecimiento de la Gestión Pública” y la “Nota Técnica sobre Corrupción, Transparencia y Rendición de Cuentas”, insumos para la elaboración de la Estrategia de País con Perú 2012-2016 (GN-2668), identifican con claridad la necesidad de fortalecer las capacidades de control de Perú como un elemento fundamental para la mejora de la integridad y la eficacia de la gestión pública. Igualmente, experiencias anteriores en Perú han demostrado la efectividad de las intervenciones previstas en la presente operación.16

1.8 El diagnóstico y análisis de la problemática, así como la estrategia de intervención propuesta, están de conformidad con las buenas prácticas internacionales y lecciones aprendidas, tal y cómo han sido recientemente recogidas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)17. Las acciones propuestas en este proyecto se apoyan en la experiencia y literatura existentes sobre cómo fortalecer a las EFS, incluido las experiencias en descentralización y desconcentración18. Se ha trabajado a través de una rigurosa identificación de los problemas, con base empírica para cada diagnóstico, y propuestas de intervención directamente direccionadas a la causalidad de dichos problemas con líneas de base y resultados medibles y alcanzables.

1.9 La gran parte de las intervenciones contempladas afectan directamente a las capacidades de la CGR. Sin embargo, otras tienen como objetivo otros actores que forman parte del SNC, pero a quienes se accede a través de intervenciones

15 Los estudios al respecto son numerosos, destacamos: The role of Supreme Audit Institutions in Combating Corruption,

Alastair Evans, U4 Helpdesk, Transparency International, 2008; Pillars of Integrity: The Importance of Supreme Audit

Institutions in Curbing Corruption, Kenneth M. Dye y Rick Stapenhurst, World Bank Institute, World Bank, 1998; Features and Functions of Supreme Audit Institutions, Rick Stapenhurst y Jack Titsworth, Banco Mundial, 2002; O

Controle Externo na América Latina, Marcus André Melo, Instituto Fernando Henrique Cardoso, 2007. 16 El primer préstamo del BID con la CGR (1591/OC-PE), si bien con diferencias respecto al actual programa, tenía como

enfoque la desconcentración del SNC y la mejora de los procesos de auditoría, presentes en el actual programa (Componentes I y III), probándose sus intervenciones efectivas. La propuesta de PCR aprobado del proyecto, registra la validez de las intervenciones en las áreas de desconcentración y de procesos, con resultados medibles en ambas dimensiones. Otros proyectos han realizado intervenciones similares, probándose efectivas, como el Programa Descentralización de la Agencia Estadounidense de Desarrollo Internacional que trabajó también en la desconcentración de la CGR con intervenciones similares a las previstas en este proyecto, o los programas de la GIZ y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en mejora de la auditoría de desempeño. La CGR, en su portal de cooperación técnica internacional recoge dichas intervenciones.

17 El Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE a través de su Grupo de Trabajo sobre Gestión Pública Financiera, ha preparado el documento ‘Good Practices in supporting Supreme Audit Institutions’ que recoge las lecciones aprendidas y buenas prácticas para las instituciones que trabajan apoyando a las EFS. Otros documentos clave con base empírica sobre la utilidad de las intervenciones a EFS son: How-to-Note: Working with SAIs, Department for International Development –DFID, 2005; Building Capacity in Supreme Audit Institutions, INTOSAI Capacity Building Committee (CBC), 2007; Human Resource Management in SAIs, INTOSAI, CBC, 2012; Implementing the International Standards for Supreme

Audit Institutions – ISSAIs: Strategic Considerations, INTOSAI, CBC, 2012; Handbook for the Office of the Auditor’s

General Development Co-Operation, Office of the Auditor General of 18 Breve avaliação do Programa de Modernização dos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios do Brasil, F.J. Urra,

Revista do Tribunal de Contas do Município de Rio de Janeiro, no. 50, 2012; Keeping an eye on Subnational

Governments: Internal Control and Audit at local levels, M. Baltaci and S, Yilmaz, World Bank Institute, 2006.

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posibilitadas por la CGR: es el caso del aumento de oferta de SOA en el Componente I, donde se busca mitigar la insuficiente disponibilidad actual de SOA– vía una intervención de la CGR para incentivar la formación de SOA fuera de Lima, o el caso de la promoción del control interno en las entidades públicas donde la CGR tiene la capacidad de promover dichas acciones.

1.10 Si bien la totalidad de las acciones del programa están dirigidas a la CGR o a través de la CGR, en el proceso de preparación de la operación se ha prestado una atención particular a la coordinación con otras instituciones relevantes, tales como la Dirección de Calidad del Gasto Público (DCGP), dentro de la Dirección General de Gasto Público del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), o el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Especial coordinación se ha puesto en lo referente al Componente II, fortalecimiento a las capacidades para la mejora de la gestión y el gasto público, con acciones de conformidad con el marco normativo de Perú19 y las buenas prácticas internacionales.20 Las intervenciones, alcance y redacción del Componente II, y cómo definido en el parágrafo 1.17 fue íntegramente consensuado con la Dirección General de Calidad del Gasto del MEF21.

1.11 Igualmente, se ha priorizado las intervenciones buscando maximizar su impacto y responder de manera eficiente a las demandas. Por ejemplo, a la hora de identificar en qué regiones intervenir, se ha construido un modelo que tenga en cuenta: i) el déficit de infraestructura; ii) el número de entidades públicas a cubrir; iii) la magnitud del gasto público regional y local en dicha región; iv) el crecimiento del gasto público regional y local; v) el índice de pobreza

19 El marco jurídico peruano define las funciones y responsabilidades en esta temática. Así, La Dirección General de

Presupuesto Público, en virtud de la Ley N° 28411 (Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto), “realiza el control presupuestal, que consiste, exclusivamente, en el seguimiento de los niveles de ejecución de egresos respecto a los créditos presupuestarios autorizados por la Ley de Presupuesto del Sector Público y sus modificaciones, en el marco de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley Nº 28112.” De otro lado, también en virtud de la Ley N° 28411 (art. 31, núm 31.1), la CGR y los OCI de las Entidades “supervisan la legalidad de la ejecución del presupuesto público comprendiendo la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, según lo estipulado en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República - Ley Nº 27785.” La labor de control presupuestal de la CGR puede abordar, además de aspectos de legalidad (tales como el seguimiento de los niveles de ejecución de egresos respecto a los créditos presupuestarios autorizados legalmente), aspectos de desempeño. En efecto, en virtud de la Ley N° 27785 (art. 22 lit. x), la CGR tiene la atribución de “Ejercer el control de desempeño de la ejecución presupuestal, formulando recomendaciones que promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de las entidades sujetas al Sistema. Aun cuando toda la ejecución presupuestal puede ser sujeta a control de desempeño, la aplicación de este tipo de control resulta directamente aplicable en el marco del Presupuesto por Resultados. A ese respecto resulta pertinente señalar que en las leyes de presupuesto de los años fiscales 2012 y 2013 (Leyes N° 29812 y N°29951) se estableció que para el gasto ejecutado mediante el PpR, la CGR debe verificar su cumplimiento bajo dicha estrategia.

20 Existe una sólida literatura sobre el valor agregado de la labor de control del desempeño, como en el trabajo comparativo sobre la contribución de la auditoría de desempeño a la gestión pública en Francia, Finlandia, Holanda, Sueca y Reino Unido, en Performance or Compliance: Performance Audit and Public Management in Five Countries, C. Pollitt, et. al.

Oxford University Press, 1999. 21 La definición del alcance del Componente II se ha definido con especial cuidado, y la redacción concreta del párrafo con

el objetivo y actividades (parágrafo 1.17) ha sido redactado de común acuerdo entre el MEF, la CGR y el BID, con un intercambio de notas vía correo electrónico en el que queda explicitada está redacción final.

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monetaria22; y vi) el crecimiento del ingreso de denuncias en las ORC (ver tabla I). Toda la información en detalle de la construcción de la metodología de intervención se adjunta en los cuatro documentos “Diagnóstico de necesidades y propuesta de intervención” de cada componente, donde se analiza las demandas, se construye la metodología de priorización y se fundamenta cada intervención23.

Tabla I Modelo de calificación para determinación de regiones para priorización de

intervención en ORC

REGION Déficit de

infraestructura

Número de

entidades

Magnitud del gasto

Crecimiento del gasto

Pobreza monetaria

Crecimiento de denuncias

TOTAL

Ayacucho 4 4 3 4 5 5 25 Huaraz 3 5 5 5 3 3 24 Huancavelica 4 3 3 4 5 4 23 Cusco 3 4 5 4 3 1 20 Abancay 1 3 2 4 5 5 20 Puno 2 4 4 3 4 1 18 Huánuco 2 3 3 4 5 1 18 Ica 4 2 3 3 1 4 17 Trujillo 3 3 5 2 3 1 17 Moyobamba 3 3 3 3 3 1 16 Tumbes 1 1 2 5 2 5 16 Moquegua 3 1 2 3 1 2 12 Pucallpa 1 1 2 3 2 3 12

1.12 El programa está alineado con las prioridades del 9º Incremento General de Capital (GCI-9) (AB-2764) y su Estrategia Sectorial para el Crecimiento y Bienestar Social (GN-2587), cuyo parágrafo 5.55 indica explícitamente como objetivo el fortalecimiento de los sistemas nacionales de control, así como con el Plan de Acción contra la Corrupción y por la Transparencia (GN-2540). Igualmente, el programa se alinea también con la Estrategia de fortalecimiento y uso de los sistemas nacionales (GN-2538). Paralelamente, el actual programa está también alineado con las directrices de modernización de la CGR, recogidas en el PEI correspondiente al periodo 2012-2014.

1.13 El documento de la Estrategia de País con Perú 2012-2016 (GN-2668) recoge la importancia de trabajar en las áreas de descentralización y gobiernos subnacionales, mejora del gasto público y sistemas de control. Concretamente expresa que “la participación del Banco en el sector [gestión pública] tiene como

22 La Pobreza Monetaria es una metodología de uso común en Perú, reconocida por el MEF en sus metodologías de

medición de pobreza. Así, el MEF explicita la pobreza monetaria como “la insuficiencia de recursos monetarios para adquirir una canasta de consumo mínima aceptable socialmente”. Mayor información en http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=370&Itemid=100412

23 La definición del puntaje, la metodología para construir la clasificación y otras informaciones de interés se encuentran especificadas en detalle en el Enlace Opcional #6, “Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención – Componente I”. El puntaje mínimo es de 1 punto, (situación más satisfactoria) y el máximo de 5 puntos (situación menos satisfactoria) para cada una de las dimensiones.

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objetivo: […] (iii) apoyar la modernización de la Contraloría General y la

desconcentración del Sistema Nacional de Control” (¶3.35). Más aun, inclusive operaciones sectoriales en ejecución en Perú, recogen las necesidades de fortalecimiento de control. Así por ejemplo, el Programa para la Gestión Eficiente y Sostenible de los Recursos Energéticos del Perú (ATN/CN-13202-PE) recoge entre sus actividades de fortalecimiento de la gobernanza corporativa de las empresas públicas del sector energético, el reforzamiento de los sistemas de control interno y el mejoramiento de las capacidades de los Directorios de Auditoría y Riesgos de dichas empresas.

1.14 El BID cuenta con una sólida experiencia en el apoyo al fortalecimiento a EFS en la región, tanto a nivel bilateral, con operaciones de préstamo, cooperaciones técnicas, como con iniciativas regionales y productos de conocimiento. Esta operación recoge las lecciones aprendidas del Préstamo, 1591/OC-PE. Dicho préstamo, que concluyó su ejecución en 2012, tuvo un 100% de ejecución financiera, lo que es un indicador positivo de la capacidad fiduciaria de la CGR al momento de ejecutar el proyecto. En diciembre de 2012 se realizó el Taller de Cierre en el que se analizaron los resultados de la operación, y se trabajó conjuntamente con el Equipo de Proyecto del PE-L113224. La presente operación recoge y profundiza áreas como la desconcentración del SNC o la mejora de procesos, ya desarrollada por el anterior préstamo, e innova en áreas como la mejora del control de desempeño, o los sistemas de control interno.

B. Objetivos y componentes

1.15 Objetivos. El objetivo general del programa es incrementar la eficacia del Sistema Nacional de Control para contribuir a una mayor eficacia e integridad de la gestión pública peruana. El programa tiene como objetivos específicos: i) consolidar el proceso de desconcentración del SNC; ii) apoyar la mejora del desempeño de la gestión pública; iii) optimizar los procesos de control del SNC; y iv) promover el desarrollo de los sistemas de control interno de las entidades públicas. El proyecto cuenta con cuatro componentes:

1.16 Componente I. Consolidación del proceso de desconcentración del SNC (US$19.121.532). El objetivo de este componente es dotar a la CGR de las capacidades técnicas, marco operativo y recursos necesarios para acompañar el proceso de descentralización en Perú y dar respuesta efectiva a la creciente demanda de control a nivel subnacional. Para dicho fin, se realizarán las siguientes actividades: i) desarrollo del Modelo de Gestión desconcentrada de la CGR, que incluye la capacitación del actual y nuevo personal desconcentrado de la CGR en procesos de control; ii) desarrollo de la oferta regional de auditoría

24 El Programa alcanzó o superó 7 de las 10 metas previstas (entendiendo conseguir al menos el 90% del resultado previsto).

A nivel de impacto, se registró un avance acumulado de 138% sobre el objetivo previsto en el aumento del número de informes relacionados a labores de control, incluyendo acciones de control, acciones rápidas e informes previos realizadas por la sede central (línea de base 284, previsto 483, conseguidos 586), lo que representa un aumento significativo en la oferta de labor de control por parte de la CGR.

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financiera, a través del fortalecimiento de las capacidades de entrenamiento de la CGR para la formación y certificación de nuevas Sociedades de Auditoría (SOA) y auditores independientes; y iii) dotación física y tecnológica de la CGR a nivel desconcentrado, a través de la construcción y adaptación de infraestructura física y dotación y renovación de equipos en las oficias de ámbito regional, incluyendo modernización de la Tecnología de la Información y Comunicación (TIC) y flota vehicular.

1.17 Componente II. Apoyo a la mejora del desempeño de la gestión pública (US$1.016.800). El objetivo de este componente es fortalecer la capacidad de la CGR para contribuir a la mejora de la gestión pública y la eficacia del gasto. Se realizarán las siguientes actividades: i) desarrollo normativo y metodológico en el Sistema Nacional de Control (SNC) para el control de desempeño; ii) desarrollo de las capacidades técnicas de la CGR en materia de control de desempeño, que incluye el fortalecimiento del área responsable de auditoría de desempeño, la capacitación de personal de la CGR en auditoría de desempeño, e intercambio de buenas prácticas y lecciones aprendidas con otras Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) en auditoría de desempeño; y iii) desarrollo de canales de coordinación con las entidades públicas para la implementación del control de desempeño, con realización de casos piloto con entidades públicas y programas presupuestales seleccionados, priorizando en lo posible aquellos con componente de género.

1.18 Componente III. Optimización de los procesos de control (US$17.600.343). El objetivo de este componente es mejorar la planificación, ejecución e implementación de los procesos de la CGR, a fin de mejorar la capacidad del SNC para velar por la integridad de la administración pública. Para dicho fin, se realizarán las siguientes actividades: i) actualización del marco normativo y metodológico de los procesos del nuevo modelo de gestión de la CGR; ii) desarrollo de aplicativos informáticos; iii) capacitación en procesos del nuevo modelo de gestión; iv) implementación de la GpR en la CGR; y v) mejora de capacidades de la Escuela Nacional de Control.

1.19 Componente IV. Promoción de los Sistemas de Control Interno (US$1.028.100). El objetivo de este componente es promover los sistemas de control interno dentro de la administración pública, como elemento fundamental para asegurar una gestión pública eficaz e integra. La Ley No. 29743 “Ley que modifica el artículo 10 de la Ley No.28716, Ley de Control Interno de las Entidades del Estado”, dada en 2011, expresamente reconoce la necesidad de implementar mejores prácticas de control interno en el sector público, y la responsabilidad de la CGR, y por tanto, encargado de la formulación y desarrollo de metodologías y normas de control interno. Se realizarán las siguientes actividades: i) actualización normativa, metodológica y tecnológica para supervisión de la implementación del control interno; ii) difusión y promoción del control interno; y iii) capacitación de funcionarios de las entidades públicas y de la CGR en control interno.

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C. Indicadores claves de la Matriz de Resultados

1.20 El impacto esperado del programa es la mejora de la integridad y eficacia de la gestión pública peruana. Al fin del programa se espera haber aumentado la tasa de recomendaciones de auditorías de cumplimiento y financiera (integridad) implementadas por entidades públicas del 42% actual al 50%. Igualmente, se espera haber aumentado la tasa de recomendaciones de auditorías de desempeño a programas (eficacia) implementadas por entidades públicas del 0% actual al 30%.

1.21 Los principales indicadores de resultados del Componente I, cuyo resultado esperado es un SNC operando de manera desconcentrada son: i) aumentar la Tasa de Cobertura de Auditoría financiera de los gobiernos locales en términos monetarios de 10.79% a 14%; y ii) aumentar la Tasa de Cobertura de Auditoría financiera de los gobiernos locales en términos de entidades de 2,46% a 8%.

1.22 Los principales indicadores de resultados del Componente II, cuyo resultado esperado es un control del desempeño de la gestión pública mejorado son: i) aumentar el número de auditorías de desempeño realizadas a programas presupuestales alineado al nuevo estándar de auditoría de desempeño (Estándares Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores, ISSAI 3000) de 0 a 2 al año; y ii) aumentar el porcentaje de Programas Presupuestales del MEF sujetos a auditoría de desempeño por la CGR de 0 a 1.96%.

1.23 Los principales indicadores del Componente III, cuyo resultado esperado es la optimización de los procesos de control son: i) aumentar el número de procesos misionales de 2 a 6; ii) reducir el número promedio de movimientos de proyectos de informes administrativos resultantes de auditoría de 13 a 10; y iii) reducir el número promedio de movimientos de proyectos de informes especiales resultantes de una auditoría de 15 a 12.

1.24 Los principales indicadores del Componente IV, cuyo resultado esperado es el funcionamiento de los sistemas de control interno de las entidades públicas son: i) aumentar la tasa de implementación de sistemas de control interno en entidades con OCI-CGR respecto del número de entidades con OCI-CGR de 0 a 9%; y ii) aumentar el número de evaluaciones del Sistema de Control Interno de Entidades con OCI de 0 a 200.

D. Evaluación económica

1.25 Se espera que el programa tenga una alta rentabilidad social. La Tasa Interna de Retorno del programa estimada es positiva en el escenario base, situándose en 27%, con Valor Actual Neto (VAN) de S/.45.336.123,04, realizando análisis de sensibilidad, y usándose una tasa de descuento del 12%. Las variables sensibles identificadas son las tasas de beneficio social de las auditorias financieras, de cumplimiento y de desempeño, el factor de castigo para los sistemas de control interno, así como también la tasa de descuento aplicable. Estas variables explican el 100% de la variación del VAN.

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II. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO Y PRINCIPALES RIESGOS

A. Costos y financiamiento

2.20 El costo total del programa asciende a US$40.000.000 de los cuales US$20.000.000 serán financiados por el Banco con cargo a los recursos del Capital Ordinario, y US$20.000.000 serán financiados con aporte local.

Tabla II – Costo del programa (en US$)

BID Aporte Local TOTAL

Componente 1: Consolidación del proceso de desconcentración del SNC

8,522,389 10,599,143 19,121,532

Componente 2: Apoyo a la mejora del desempeño de la gestión pública

813,440 203,360 1,016,800

Componente 3: Optimización de los procesos de control 8,734,040 8,866,303 17,600,343

Componente 4: Promoción de los sistemas de control interno 822,480 205,620 1,028,100

SUB TOTAL COMPONENTES 18,892,349 19,874,425 38,766,774 Actividades de Monitoreo 200,000 0 200,000

Actualización de. línea de base 10,000 0 10,000

Evaluación Intermedia y Final 90,000 0 90,000

Auditoría 80,000 0 80,000

Administración del programa 727,651 125,575 853,226 Subtotal gastos de administración 1.107.651 125.575 1.233.226

TOTAL PROGRAMA 20.000.000 20.000.000 40.000.000

B. Riesgos ambientales y sociales de las salvaguardias

2.21 En relación a los riegos ambientales y sociales, el programa fue evaluado como categoría “C” por el Especialista de la Unidad de Salvaguardias Ambientales de acuerdo a los criterios de la “Environmental and Safeguards Compliance

Guidelines” (OP-703), por lo que no es necesaria una estrategia ambiental.

C. Riesgos fiduciarios

2.22 En el marco de los trabajos de preparación de la operación, se realizó una Evaluación conforme al Sistema de Evaluación de Capacidad Institucional (SECI) de la CGR. El SECI informa un Riesgo Institucional bajo. En las tres dimensiones finales evaluadas, la Capacidad de Programación y Organización Institucional y la Capacidad de Ejecución de las actividades programadas y organización se evaluaron como alta capacidad (encima de 90 puntos sobre 100) y Capacidad de Control una media-alta (63 puntos sobre 100) con riesgo bajo para las 3. La calificación final ponderada del SECI para la CGR es de 87.63 puntos sobre 100.

D. Otros Riesgos

2.23 En el marco de la preparación de la operación se realizó con participación de la CGR un Taller de Gestión de Riesgos del Programa con base en la metodología

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del Banco siguiendo la metodología del Banco. De los ocho riesgos identificados, tres obtuvieron una calificación de “Alto”, tres de “Medio” y dos de “Bajo”.

2.24 Los riesgos con alta calificación y sus respectivas medidas de mitigación son: (1) Riesgo: débil voluntad de colaboración de los gestores públicos con la CGR en la implementación de nuevas labores de control de gestión y desempeño. Acción de Mitigación: desarrollo de una estrategia de acercamiento y sensibilización a las entidades para promover apoyo interinstitucional; (2) Riesgo: insuficiente dotación de recursos humanos para el desarrollo de la estrategia de desconcentración en las macro-regiones, ORC, y OCI. Acción de Mitigación: implementación de un nuevo modelo de gestión de recursos humanos que mejore el status de los auditores en provincia, desarrolle incentivos en apoyo al proceso de desconcentración y contratación. (3) Riesgo: retraso en los procesos de contratación y ejecución de contratos. Acciones de Mitigación: supervisión continua para identificar demoras en definición en Términos de Referencias (TDR) y validación de entregables que requieran de intervención de la Alta Dirección para su agilización, fortalecimiento continúo de la capacidad fiduciaria de la CGR con entrenamientos ofrecidos por el Banco, y un plan de seguimiento operativo del programa con reuniones mensuales.

2.25 Los riesgos con calificación media y sus medidas de mitigación son: (1) Riesgo: productos inadecuados a los requerimientos de calidad del proyecto o no entregados. Acción de Mitigación: identificación temprana de productos complejos con alto contenido técnico, a fin de identificar necesidades de apoyo técnico externo especializado para la elaboración de los TDR y/o supervisión; (2) Riesgo: resistencia de las entidades beneficiarias del fortalecimiento de control interno. Acciones de Mitigación: desarrollo de una estrategia de acercamiento a las entidades para promoción de los beneficios del control interno y de un programa de reconocimiento a las entidades con mejores prácticas en control interno. (3) Riesgo: resistencia de los funcionarios de la CGR a las nuevas funciones de control y al nuevo marco de trabajo desconcentrado y orientado a resultados. Acción de mitigación: desarrollo y ejecución de un plan de gestión del cambio.

III. IMPLEMENTACIÓN Y PLAN DE ACCIÓN

A. Resumen de medidas de implementación

3.1 Prestatario y Organismo Ejecutor (OE). El prestatario será la República del Perú y el OE será la Contraloría General de la República, a través del Departamento de Gestión de Proyectos (DGP) de la Gerencia de Desarrollo, la que actuará por intermedio de la Unidad de Gestión del Proyecto (UGP). La UGP estará dirigida por el Gerente del DGP y estará conformada por un Especialista en Planeamiento, Monitoreo y Evaluación, un Especialista Contable-Financiero, y un Especialista de Adquisiciones y Contrataciones. La UGP también contará con Gestores de Proyectos de cada componente, que coordinarán con los líderes de

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proyecto de las Unidades Orgánicas usuarias para la implementación de las actividades y productos.

3.2 El esquema de ejecución se encuentra detallado en el Manual Operativo del Programa (MOP). En la elaboración de dicho esquema se ha tenido en cuenta las lecciones aprendidas de la ejecución del Préstamo 1591/OC-PE, que deja a su vez una sólida capacidad instalada en forma de conocimiento y experiencia de ejecución con el BID, que se espera impacte favorablemente en una buena ejecución física y financiera del proyecto. En base a estas, y a la favorable SECI realizada, se ha optado por un esquema de ejecución usando las estructuras y capacidades propias de la CGR, garantizando el alineamiento, apropiación y dejando capacidad y conocimiento instalado para el beneficiario. De manera excepcional, se podrá contratar, previa no objeción del Banco, personas para reforzar la UGP en lo relativo a la ejecución del proyecto, con cargo a la partida de administración del proyecto previsto en el presupuesto.

3.3 El proyecto contará con un Comité de Gestión del Proyecto (CGP), encargado de la dirección estratégica del proyecto. El CGP estará encargado de formular los lineamientos, políticas y estrategias del Proyecto, y supervisar su ejecución. El CGP está compuesto por el Contralor General, el Vice Contralor General, el Secretario General, el Gerente Central de Calidad y Desarrollo, el Gerente de Desarrollo y el Gerente de Departamento de Gestión de Proyectos, quien actuará como Secretario de las sesiones del Comité.

3.4 Plan de Ejecución del Programa (PEP). El desarrollo de las actividades del programa seguirá una programación instrumentada a través del PEP y su revisión anual que se plasmará en el Plan Operativo Anual (POA). El PEP contiene el detalle equivalente al POA por cada uno de los años de ejecución. Sin embargo, deberá ser modificado cada año teniendo en cuenta el avance real del programa. Las revisiones anuales del PEP (ej. POA) deberán ser remitidas al Banco.

3.5 Acuerdos y Requisitos Fiduciarios (ARF). Los ARF (Anexo III) reflejan los lineamientos de gestión financiera y ejecución de adquisiciones que se aplicarán para la ejecución del programa. Los ARF se han desarrollado sobre la base del análisis del contexto fiduciario del país, el SECI de la CGR, el taller de riesgos realizado y, las reuniones mantenidas con personal de la CGR y las lecciones del anterior préstamo.

3.6 Plan de Adquisiciones (PAD). El PAD contiene el detalle de las adquisiciones del programa que se llevarán a cabo bajo las políticas GN-2349-9 y GN-2350-9 y detalla: i) los contratos para obras, bienes y servicios de consultoría requeridos para llevar a cabo el programa; ii) los métodos propuestos para la contratación de bienes y para la selección de los consultores; y iii) los procedimientos aplicados por el Banco para el examen de contratación. El prestatario deberá actualizar el PAD semestralmente, o según las necesidades del programa. Cualquier propuesta de revisión del PAD debe ser presentada al Banco para su aprobación.

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3.7 Condiciones contractuales especiales previas al primer desembolso. El primer desembolso del Préstamo está condicionado a que se cumpla, a satisfacción del Banco, los siguientes requisitos: i) la aprobación por la CGR del MOP con el acuerdo del Banco; ii) que el OE cuente con los siguientes especialistas que formarán parte de la UGP: un especialista en planeamiento, monitoreo y evaluación, un especialista contable-financiero, y un especialista de adquisiciones y contrataciones; y iii) que el OE haya designado los funcionarios que actuarán como Gestores de Proyectos por componente que colaborarán con las Unidades Orgánicas Usuarias en la implementación de las actividades y productos del proyecto.

3.8 Condiciones especiales de ejecución. No hay condiciones especiales de ejecución. El programa no contempla ninguna excepción a las políticas del Banco.

B. Resumen del Esquema de Seguimiento y Evaluación del Programa (ESE)

3.9 Seguimiento por parte del OE. Para realizar el seguimiento del programa, el ejecutor utilizará los siguientes documentos: i) la Matriz de Resultados; ii) el PEP; iii) el PAD; iv) el ESE; v) el Presupuesto Detallado y Plan Financiero; vi) la Matrices de Registro de Riesgo, Evaluación y Mitigación de los Riesgos del Programa; y vii) el Informe de Monitoreo del Progreso. El Especialista en Monitoreo y Evaluación, cuyas funciones se detallan en el MOP, preparará informes semestrales de avance.

3.10 Evaluación. Para realizar la evaluación del programa, el ejecutor utilizará la Matriz de Resultados, y lo establecido en el ESE. El OE se compromete a tener y mantener un sistema de monitoreo y evaluación de todos los componentes del programa, sobre la cual el OE preparará los informes y datos que remitirá al Banco. El MOP detalla el esquema de obtención de informaciones y entrega al Banco. La evaluación intermedia del proyecto se realizará en los 90 días posteriores a los dos años y medio después de su aprobación, o al haber alcanzado un 50% de los desembolsos. La evaluación final se realizará en los 90 días posteriores a la fecha de último desembolso. Para la realización de las evaluaciones intermedias y final, y las actividades conexas a éstas, como el taller de evaluación intermedia o taller de cierre, se prevé en el presupuesto los fondos para dichas actividades.

3.11 Evaluación expost. Adicionalmente a las actividades estándar de evaluación de un préstamo indicadas arriba, se ha previsto una evaluación final de impacto, a realizarse como parte de la evaluación final del Programa, con el objetivo de medir los resultados y el impacto del programa y de acuerdo a las pautas acordadas con el Banco. El Plan de Monitoreo y Evaluación (ver enlace obligatorio #3) adjunto explica en detalle la metodología a seguirse, que incluye métodos de grupos de control, diferencia en diferencias, y before and after. El financiamiento de esta evaluación está recogida en presupuesto adjunto bajo el epígrafe de actividades de monitoreo y evaluación.

Anexo I - PE-L1132

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1. Objetivos de la estrategia de desarrollo del BID

Programa de préstamos

Metas regionales de desarrollo

Contribución a los productos del Banco (tal como se define en el Marco de Resultados del

Noveno Aumento)

2. Objetivos de desarrollo de la estrategia de país

Matriz de resultados de la estrategia de país GN-2668

Matriz de resultados del programa de país GN-2696

Relevancia del proyecto a los retos de desarrollo del país (si no se encuadra dentro de la

estrategia de país o el programa de país)

II. Resultados de desarrollo - Evaluabilidad Altamente Evaluable Ponderación Puntuación máxima

8.8 10

3. Evaluación basada en pruebas y solución 9.4 33.33% 10

4. Análisis económico ex ante 10.0 33.33% 10

5. Evaluación y seguimiento 7.0 33.33% 10

Calificación de riesgo global = grado de probabilidad de los riesgos*

Se han calificado todos los riesgos por magnitud y probabilidad

Se han identificado medidas adecuadas de mitigación para los riesgos principales

Las medidas de mitigación tienen indicadores para el seguimiento de su implementación

Clasificación de los riesgos ambientales y sociales

El proyecto se basa en el uso de los sistemas nacionales (criterios de VPC/PDP) Sí

El proyecto usa un sistema nacional diferente a los indicados arriba para ejecutar el

programaLa participación del BID promueve mejoras en los presuntos beneficiarios o la entidad del

sector público en las siguientes dimensiones:Igualdad de género

TrabajoMedio ambiente

Antes de la aprobación se brindó a la entidad del sector público asistencia técnica adicional

(por encima de la preparación de proyecto) para aumentar las probabilidades de éxito del

proyecto La evaluación de impacto ex post del proyecto arrojará pruebas empíricas para cerrar las

brechas de conocimiento en el sector, que fueron identificadas en el documento de proyecto

o el plan de evaluación.

C

Gestión Financiera (Control externo).

El POD identifica que el principal problema que enfrenta el control gubernamental es su limitada contribución a la integridad y la eficacia de la gestión pública peruana; e identifica cuatro causas

para este problema: (i) limitada cobertura de control de las entidades públicas sub-nacionales, (ii) limitada contribución a la mejora de la gestión pública y la eficacia del Gasto, (iii) limitaciones de

los procesos de control y (iv) debilidad del control interno en las entidades públicas.

El diagnóstico cuenta con evidencia empírica documentada y la propuesta de intervención está articulada a la causalidad de dichos problemas. Como resultado del diagnóstico, se propone un

proyecto que busca contribuir a una mayor eficacia e integridad de la gestión pública peruana, consolidando el proceso de desconcentración del Sistema Nacional de Control (SNC), fortaleciendo

las capacidades de la CGR para la mejora de la gestión y los procesos de control del SNC; y promoviendo el desarrollo de los sistemas de control interno de las entidades públicas, particularmente a

nivel sub-nacional.

El proyecto está organizado alrededor de 4 componentes: consolidación del proceso de desconcentración del SNC, apoyo a la mejora del desempeño de la gestión pública, optimización de los

procesos de control y promoción de los sistemas de control interno. La matriz de resultados presenta claramente la lógica de la intervención y los indicadores son SMART. El plan de Monitoreo y

Evaluación incluye una propuesta de evaluación basada en diferencias en diferencias y antes y después.

IV. Función del BID - Adicionalidad

Sí

Sí

Sí

Medio

Matriz de Efectividad en el Desarrollo

Resumen

Alineado

Instituciones de promoción del crecimiento y el bienestar social: Sistemas financieros públicos

implementados o mejorados (presupuesto, tesoro, contabilidad, deuda e ingreso).

Alineado

Fortalecer la capacidad de control de la Contraloría General de

la República (CGR) a nivel sub-nacional.

La intervención está incluida en el Documento de Programación

del País 2013.

III. Matriz de seguimiento de riesgos y mitigación

I. Alineación estratégica

Anexo II – PE-L1132 Página 1 de 8

MATRIZ DE RESULTADOS

Objetivo: el objetivo general del programa es incrementar la eficacia del Sistema Nacional de Control (SNC) para contribuir a una mayor eficacia e integridad de la gestión pública peruana. El programa tiene como objetivos específicos: i) consolidar el proceso de desconcentración del SNC; ii) apoyar la mejora del desempeño de la gestión pública; iii) optimizar los procesos de control del SNC; y iv) promover el desarrollo de los sistemas de control interno de las entidades públicas.

IMPACTO ESPERADO

Indicadores Unidad de

medida Línea de

base Año

Mediciones intermedias Meta General

Fuente/ Medio de verificación

Observaciones Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5

IMPACTO ESPERADO: Integridad y eficacia de la gestión pública mejoradas

Tasa de recomendaciones de auditorías de cumplimento y financiera (integridad) implementadas por entidades públicas

Tasa 42,7% (*) 2012 42,7% 42,7% 44% 46% 50% 50%

Sistema de Control Gubernamental / Informe Anual de Gestión de la CGR

Tasa de implementación hasta el año de evaluación (k) de recomendaciones formuladas dos años antes (k-2) Formula: # recomendaciones AF

y AC formuladas en k-2

implementadas hasta k / #

recomendaciones AF y AC

formuladas en k-2 (*) La línea base se ha trabajado en función de una muestra con información validada hasta la fecha de corte 20.Feb.2013 por las unidades orgánicas competentes de la CGR.

Tasa de recomendaciones de auditorías de desempeño a programas (eficacia) implementadas por entidades públicas.

Tasa N/A 2013 0% 0% 0% 22,5% 30% 30%

Sistema de Control Gubernamental / Informe Anual de Gestión de la CGR

Tasa de implementación hasta el año de evaluación (k) de recomendaciones formuladas dos años antes (k-2) Formula: # recomendaciones AD

formuladas en k-2

implementadas hasta k / #

recomendaciones AD

formuladas en k-2

La CGR ha realizado labores de control denominados “auditorías de gestión”, principalmente en



medida Línea de

base Año




IMPACTO ESPERADO: Integridad y eficacia de la gestión pública mejoradas temas ambientales que sí bien tienen como objetivo la evaluación de desempeño, no pueden ser consideradas formalmente auditorías de desempeño según estándares internacionales. En su lugar, la legislación peruana prevé dichas auditorías para los Programas Presupuestales del MEF, basados en Presupuesto por Resultados. A estas últimas hace referencia este indicador, de ahí que se considere N/A la línea de base.

RESULTADOS ESPERADOS


medida Línea de

base Año




RESULTADO ESPERADO 1: SNC operando de manera desconcentrada

Tasa de cobertura de auditoría financiera de los gobiernos locales - En términos monetarios

Tasa 10,79% 2011 (*) 10,79% 10,79% 11% 12% 14% 14% Informe de Auditoría de la Cuenta General de la República (CGR)

Activo total de las entidades de gobierno local sujeto a auditoría financiera consideradas en el Informe de Auditoría de la Cuenta General de la República sobre el activo total de los gobiernos locales. (*) El año indicado es el de los

Estados Financieros sujetos a

auditoría. La auditoría se

realizada el año siguiente. Tasa de cobertura de auditoría financiera de los gobiernos locales - En términos de

Tasa 2,45%

(47/1919) 2011 (*) 2,45% 2,45% 5% 6% 8% 8%

Informe de Auditoría de la Cuenta General de la República (CGR)

Entidades de gobierno local sujetas a auditoría financiera consideradas en el Informe de Auditoría de la Cuenta General de la República sobre el total de


entidades los gobiernos locales. (*) El año indicado es el de los

Estados Financieros sujetos a

auditoría. La auditoría se

realiza el año siguiente.

RESULTADO ESPERADO 2: Control del desempeño de la gestión pública mejorado Número de auditorías de desempeño realizadas a programas presupuestales alineados al nuevo estándar de auditoría de desempeño (ISSAI 300)

Número 0 2012 0 0 1 2 2 5

Informe de Avance del Programa / Informe Anual de Gestión de la CGR

ISSAI 300 – International

Standards of Supreme Audit

Institutions – Fundamental

Principles of Performance Audit

Porcentaje de Programas Presupuestales sujetos a auditoría de desempeño por la CGR

Porcentaje 0% 2012 0 0 1% 1.5% 1.96% 1.96%

Informe de Avance del Programa / Informe Anual de Gestión de la CGR

Programas Presupuestales entendidos como aquellos programas identificados por el MEF bajo metodología de Presupuesto por Resultados (67 programas en 2012)

RESULTADO ESPERADO 3: Procesos de control optimizados Número de procesos misionales automatizados

Número 2 2012 2 2 3 4 6 6 Informe Anual de Gestión de la CGR

En 2012, la CGR identificó 11 procesos misionales, de los cuales 2 son automatizados

Número promedio de movimientos de proyectos de informes administrativos resultantes de una auditoría

Número 12,88 (*) 2008-2011 12,88 12,88 12 11 10 10

Reporte de Gestión de Calidad – CGR

Los movimientos corresponden a revisiones o ajustes a los proyectos de informe. (*) Corresponde al promedio del cuatrienio 2008-2011.

Número promedio de movimientos de proyectos de informes especiales resultantes de una auditoría

Número 14,52 (*) 2008-2011 14,52 14,52 14 13 12 12

Reporte de Gestión de Calidad – CGR

Los movimientos corresponden a revisiones o ajustes a los proyectos de informe. (*) Corresponde al promedio del cuatrienio 2008-2011.

RESULTADO ESPERADO 4: Sistemas de control interno de la administración pública operando


Tasa de implementación de sistemas de control interno en entidades con OCI-CGR respecto del número de entidades con OCI – CGR

Tasa 0 2013

(Abril) 0% 0% 5% 7% 9% 9%

Plan Nacional de Control del SNC / Informe Anual de Gestión de la CGR / Sistema de Entidades CGR

La determinación de si un sistema de control interno se encuentra o no implementado es validado conforme a evaluación de la CGR; actualmente existen sistemas de control interno, pero no validados por una metodología estándar (CGR). En abril de 2013 se identificaron 284 OCI cuyas jefaturas pertenecen a la CGR.

Número de Evaluaciones de Sistemas de Control Interno de Entidades con OCI

Número 0 2013

(Abril) 0 50 100 150 200 200

Plan Nacional de Control del SNC/ Informe Anual de Gestión de la CGR / Sistema de Entidades CGR

En abril de 2013 se identificaron 876 OCI (de las cuales 284 tienen jefes que son personal de la CGR). Entre éstas se espera contar con evaluaciones comprensivas, según la metodología aprobada por la CGR, de los sistemas de control interno de cada entidad respectiva, realizada por su OCI propia.

PRODUCTOS

Productos

Costo Total estimado x producto

(US$ en miles)

Unidad de medida

Línea de base 2013

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Meta 2018


Componente 1: Consolidación del proceso de desconcentración del SNC

C1.P1 – Propuesta de Modelo Operacional y Organizacional Desconcentrado

240.1 Propuesta de Modelo

0 - 1 - - - 1 Informe de Avance Semestral del Programa

C1.P2 – Capacitación regional en el NMG desconcentrado

81.6 Taller 0 - - 4 4 - 8 Informe de Avance Semestral del Programa


Productos


(US$ en miles)

Unidad de medida

Línea de base 2013



C1.P3 – Capacitación de SOA y auditores individuales a nivel regional

143.2 Taller 0 2 2 2 2 - 8 Informe de Avance Semestral del Programa

C1.P4 – Construcción y equipamiento de sedes regionales.

9,276.9 Inmueble 0 - 2 2 2 1 7 Informe de Avance Semestral del Programa

C1.P5 – Infraestructura tecnológica de HW, SW y comunicaciones.

8,679.9 Lote TIC 0 - 1 1 1 1 4 Informe de Avance Semestral del Programa

C1.P6 – Renovación Flota vehicular 699.7 Vehículo 0 12 - - 13 - 25 Informe de Avance Semestral del Programa

Componente 2: Apoyo a la mejora del desempeño de la gestión pública

C2.P1 – Propuesta de actualización del Modelo de control de desempeño

100 Propuesta de Modelo

0 1 - - - - 1 Informe de Avance Semestral del Programa

C2.P2 – Propuesta de metodología y manual de auditoría de desempeño

100 Propuesta de Manual

0 - 1 - - - 1

Informe de Avance Semestral del Programa

C2.P3 – Propuesta de instrumentos para estudios e investigaciones de gestión pública para fines de control

100 Propuesta de Metodología

0 - 1 - - - 1


C2.P4 – Diseño del programa de capacitación de control del desempeño en la ENC.

100 Programa 0 - - 1 - - 1


C2.P5 – Talleres de capacitación en control de desempeño al personal CGR.

61.2 Taller 0 - - 2 3 1 6


C2.P6 – Asistencia técnica con EFS para aprendizaje de buenas prácticas en control de desempeño. 30 Pasantía-Visita

Técnica 0 1 2 - - - 3


C2.P7 – Asistencia técnica externa de auditoría de desempeño de la CGR en áreas temáticas (p.ej. salud,

210 Asistencia técnica

0 - - 2 3 1 6 Informe de Avance Semestral del


Productos


(US$ en miles)

Unidad de medida

Línea de base 2013



educación, transporte, seguridad ciudadana, etc.) Programa

C2.P8 – Eventos internacionales sobre control de desempeño. 134 Conferencia 0 1 1 - - - 2


C2.P9 – Estrategia y programa de comunicación para aplicación de auditorías de desempeño. 100 Programa 0 - - 1 - - 1


C2.P10 – Talleres de sensibilización a Gestores Públicos. 81.6 Taller 0 - - 3 3 2 8


Componente 3: Optimización de los procesos de control

C3.P1 – Diseño de procesos estratégicos 329 Proceso 0 - 1 2 - - 3 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P2 – Diseño de procesos de misionales. 846 Proceso 0 - 2 2 2 - 6 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P3 – Diseño de procesos de soporte. 799 Proceso 0 - 2 2 3 - 7

Informe de Avance Semestral del Programa del Programa

C3.P4 – Certificación de procesos 125 Proceso 0 - 1 2 1 1 5 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P5 – Desarrollo de aplicativos informáticos para procesos estratégicos 411.2

Aplicativo Informático

0 - - 1 2 - 3


C3.P6 – Desarrollo de aplicativos informáticos para procesos misionales 1,175


0 - - 3 2 2 7 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P7 – Desarrollo de aplicativos informáticos para procesos de soporte. 998.7

Aplicativo Informático 0 - - 2 2 3 7



Productos


(US$ en miles)

Unidad de medida

Línea de base 2013



C3.P8 – Desarrollo de aplicativos informáticos para procesos transversales 646.2


0 - 1 2 1 1 5 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P9 – Capacitación en los procesos estratégicos 192.1 Taller 0 - - 1 1 1 3 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P10 – Capacitación en los procesos misionales 536.7 Taller 0 - - 3 2 2 7 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P11 – Capacitación en los procesos de soporte 37.5 Taller 0 - - 2 2 3 7 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P12 – Capacitación en los procesos transversales

454.6 Taller 0 - 1 2 1 1 5 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P13 – Diseño del proceso de Gestión por Resultados (GpR). 141 Proceso 0 - 1 - - - 1


C3.P14 – Sistema de monitoreo para la GpR

176.2 Aplicativo Informático

0 - - 1 - - 1 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P15 – Capacitación en Gestión por Resultados

42.1 Taller 0 - - 2 - - 2 Informe de Avance Semestral del Programa

C3.P16 – Infraestructura ENC

10,689.5 Inmueble 0 - - 1 - - 1 Informe de Avance Semestral del Programa

Componente 4: Promoción de los sistemas de control interno

C4.P1 – Propuesta normativa y metodológica para la implementación del control interno en las entidades y su evaluación por la CGR

100 Propuesta normativo-

metodológica 0 1 - - - - 1


C4.P2 – Aplicativo informático para evaluación de los sistemas de control interno de las entidades públicas

176.2 Aplicativo Informático

0 - 1 - - - 1



Productos


(US$ en miles)

Unidad de medida

Línea de base 2013



C4.P3 - Manuales de orientación para las entidades en la implementación del control interno por niveles de gobierno

242.1 Manual 0 - 3 - - - 3


C4.P4 – Estrategia y programa de promoción del control interno

100 Programa 0 - - 1 - - 1


C4.P5 - Acciones de implementación del programa de promoción del CI

72 Taller 0 - - - 2 - 2


C4.P6 – Diseño de programa de capacitación en control interno para entidades públicas

50 Programa 0 - - 1 - - 1


C4.P7 – Talleres/seminarios de capacitación y sensibilización en control interno a entidades publicas

144 Taller 0 - - 1 3 - 4


C4.P8 – Diseño de programa de capacitación en la evaluación de los sistemas de control interno

50 Programa 0 - 1 - - - 1


C4.P9 – Capacitaciones a personal CGR en la evaluación de los sistemas de control interno

93.7 Taller 0 - 2 - - - 2


Costo total estimado de Productos 38,766.7 Actividades de monitoreo y evaluación expost 200 Actualización de línea base 10 Administración del Programa 853.2 Evaluación intermedia y final 90 Auditoría 80 Costo total estimado del Programa 40.000

Anexo III – PE-L1132 Página 1 de 6

ACUERDOS Y REQUISITOS FIDUCIARIOS

PAÍS: Perú PROYECTO Nº: PE-L1132 NOMBRE: Mejoramiento del Sistema Nacional de Control para una Gestión Pública Eficaz e Integra ORGANISMO EJECUTOR: Contraloría General de la República (CGR) PREPARADO POR: Deborah Sprietzer (VPC/FMP); Fernando Glasman (FMP/CPE); y Ezequiel Cambiasso (FMP/CPE).

I. Resumen ejecutivo

1.1 Los sistemas de administración financiera del país son adecuados y confiables. El estudio PEFA, realizado en el 2009, a nivel nacional determinó algunas debilidades en cuanto a la calidad y puntualidad del control presupuestario del país y el sistema de control interno y externo, el cual necesita ser modernizado a fin de ser más eficiente. Los sistemas nacionales de compras, actualmente no se está utilizando ninguna modalidad de contratación país en los préstamos financiados por Organismos Internacionales de Crédito atento a que los mismos no contemplan la totalidad de principios que hacen a las buenas prácticas internacionales y que están plasmadas en las políticas y procedimientos de adquisiciones del Banco.

1.2 La financiación será de 20 millones de dólares y contará con una contrapartida del estado peruano por el mismo importe.

II. Contexto fiduciario del Organismo Ejecutor (OE) y la Unidad Ejecutora del Proyecto (UEP)

2.1 La evaluación de la situación fiduciaria fue realizada en base al ejercicio de análisis de riesgos, reuniones con personal clave de la Contraloría General de la República (CGR), un análisis SECI y reuniones constantes con el equipo de Proyecto. El OE del proyecto es la Contraloría General de la República. La ejecución del proyecto se encontrará bajo la coordinación de la Gerencia de Desarrollo a través del Departamento de Gestión de Proyectos, la cual actuará como UEP. El análisis antedicho mostró una capacidad alta, lo cual confirma la experiencia que ya se tiene actualmente con los mismos ejecutores.

III. Evaluación del riesgo fiduciario y acciones de mitigación

3.1 Como resultado del ejercicio de evaluación de riesgo efectuado durante la etapa de diseño, se determinó que en materia fiduciaria, el riesgo tanto en gestión financiera como en adquisiciones es medio.

IV. Aspectos a ser considerados en las estipulaciones especiales del contrato de préstamo

4.1 Condiciones contractuales especiales previas al primer desembolso: El primer desembolso del Préstamo está condicionado a que se cumpla, a satisfacción del Banco, los siguientes requisitos: i) la aprobación por la CGR del Manual Operativo del Programa (MOP), con el acuerdo del Banco; ii) que el OE cuente con los siguientes especialistas que formarán parte de la Unidad de Gestión de Proyecto (UGP): un especialista en planeamiento, monitoreo y evaluación, un especialista contable-financiero, y un especialista de adquisiciones y contrataciones; y iii) que el OE haya designado los funcionarios que actuarán como Gestores


de Proyectos por componente que colaborarán con las Unidades Orgánicas Usuarias en la implementación de las actividades y productos del proyecto.Manual de Operaciones del Programa (MOP) aprobado por el Banco.

4.2 Tipo de cambio para la rendición de cuentas: Tipo de cambio de monetización.

4.3 Estados Financieros Anuales Auditados, con términos de referencia específicos.

4.4 Como condición para la presentación de ofertas o propuestas y/o para la adjudicación del contrato, no será necesario que los oferentes o los consultores: i) estén registrados en el Perú; ii) tengan un representante en el Perú, y iii) estén asociados o celebren subcontratos con proveedores, contratistas o consultores peruanos.

4.5 Los llamados a licitación, los documentos de licitación, las actas de apertura de las ofertas, las solicitudes para expresión de interés y el resumen pertinente de los informes de evaluación de las ofertas y propuestas correspondientes a todos los bienes, servicios diferentes a consultoría y servicios de consultoría, según corresponda, serán publicados en la página Web del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado, y de una manera que sea aceptable para el Banco.

4.6 Una diferencia entre el monto de las ofertas calificadas y el valor de referencia no se estimará como causal automática para dejar sin efecto la licitación, a menos que luego de investigar las causales de la diferencia de costo, se determinare a satisfacción del Banco que el valor de referencia es correcto y ajustado a la realidad. El Prestatario publicará el Plan de Adquisiciones en SEPA y lo actualizará por lo menos semestralmente o conforme lo requiera el Banco para reflejar las necesidades reales de ejecución del Proyecto y el progreso alcanzado.

V. Acuerdos y requisitos para la ejecución de las Adquisiciones

5.1 Los Acuerdos y Requisitos Fiduciarios en Adquisiciones establecen las disposiciones que aplican para la ejecución de todas las adquisiciones previstas en el Proyecto.

5.2 Ejecución de las Adquisiciones. Las adquisiciones serán llevadas adelante conforme la GN-2349-9 y GN-2350-9.

a. Adquisiciones de Obras, Bienes y Servicios Diferentes de Consultoría. Los contratos de Obras, Bienes y Servicios Diferentes de Consultoría 1 generados bajo el Proyecto y sujetos a Licitación Pública Internacional (LPI) se ejecutarán utilizando los Documentos Estándar de Licitaciones (DELs) emitidos por el Banco. Las licitaciones sujetas a Licitación Pública Nacional (LPN) se ejecutarán usando Documentos de Licitación Nacional acordados con el Banco (o satisfactorios al Banco si no han sido acordados a la fecha). La revisión de las especificaciones técnicas de las adquisiciones durante la preparación de procesos de adquisiciones, es responsabilidad del especialista sectorial del proyecto.

b. Selección y Contratación de Consultores. Los contratos de Servicios de Consultoría generados bajo el Proyecto se ejecutarán utilizando el documento de Solicitud Estándar de Propuestas (SEPs) emitido por el Banco o acordado con el Banco independientemente del monto del contrato (o satisfactorios al Banco si no han sido acordados a la fecha). La

1 De acuerdo a las Políticas de Adquisiciones del BID, los servicios diferentes de consultoría tienen un tratamiento similar a los bienes.


revisión de términos de referencia para la contratación de servicios de consultoría es responsabilidad del especialista sectorial del proyecto.

c. La selección de los consultores individuales. Se hará teniendo en cuenta sus calificaciones para realizar el trabajo, sobre la base de comparación de calificaciones de por lo menos tres candidatos. Cuando la situación así lo disponga, se podrán publicar anuncios en la prensa local o internacional.

Tabla de Montos Límites (miles US$) Obras Bienes2 Consultoría

Licitación Pública

Internacional


Nacional

Comparación de Precios


Internacional


Nacional

Comparación de Precios

Publicidad Internacional Consultoría

Lista Corta 100%

Nacional ≥ 3.000.000 <3.000.000 y

≥ 250.000 < 250.000 ≥ 250.000 < 250.000 y

≥ 50.000 < 50.000 ≥ 200.000 < 350.000

5.3 El establecimiento de los umbrales para revisión previa está determinado por el tipo de riesgo que presenta el Proyecto en materia de adquisiciones, el cual es calificado medio. A continuación se listan los umbrales que se deberán considerar para la revisión previa cuando los procesos son ejecutados por la UEP:

Límite para Revisión Previa3

Obras Bienes 4 Servicios de Consultoría de Firmas Procesos mayores a US$ 3.000.000, el primer proceso de cada método independientemente del monto y todas las contrataciones directas.

Procesos mayores a US$ 250.000, el primer proceso de cada método de adquisición independientemente del monto y todas las contrataciones directas.

Procesos mayores a US$ 350.000, el primer proceso de cada método de adquisición independientemente del monto y todas las selecciones directas.

d. Preferencia Nacional: No se aplicarán márgenes de preferencia nacional.

Plan de Adquisiciones Inicial (PAI)

Actividad Tipo de Proceso

Fecha Estimada

Monto Estimado 000’US$

Bienes Compra de 12 camionetas LPI Mar-14 335.8 Adquisición de Software y Hardware LPI Nov-14 2.692 Obras Ampliación de la Escuela Nacional de Control LPI Jun-15 5.577.1 Servicios de no consultoría Eventos Internacionales sobre control de desempeño CP Mar-14 134 Intercambio de Experiencias en EFAS CP Feb-14 20 Firmas5 Desarrollo del sistema de monitoreo para la gestión de resultados

SBCC Mar-15 176.2

Desarrollo del aplicativo informático para evaluación de los sistemas de control interno

SBCC Dic-14 176.2

Supervisión de Obra de la ENC SBCC Jun-15 613.4

2 Incluye servicios diferentes a la consultoría. 3 El Banco durante la ejecución del Proyecto podrá modificar sin más trámite los umbrales de revisión previa si considera que ha cambiado el

contexto fiduciario del OE y/o del país. En este caso, el Banco comunicará al OE tal decisión y ésta deberá reflejar las nuevas condiciones de ejecución en el Plan de Adquisiciones.

4 Incluye servicios diferentes a la consultoría. 5 En el caso de Servicios de Consultoría, significa la integración de la lista corta por firmas de diversas nacionalidades. Ver Política para la Selección y contratación de Servicios de Consultoría (GN-2350-7) párrafo 2.6.


Diseño del proceso de dirección estratégica y control SBCC Ene-14 94 Diseño del proceso de gestión del conocimiento SBCC Jun-14 141 Individuos Unidad Ejecutora (5 consultores) CCIN Ene-14 255.9 Supervisión de Obras ORC Pucallpa, Madre de Dios CCIN Mar-14 571.4

5.4 Supervisión de Adquisiciones. Considerando el nivel de riesgo medio del proyecto en materia fiduciaria, se considerará al menos una visita de inspección por año. Asimismo, para el establecimiento del régimen de supervisión se tuvo en cuenta la capacidad y conocimiento de la UEP sobre los procedimientos de adquisiciones del Banco. La frecuencia de las revisiones ex-post será anual. Los exámenes ex-post del Banco abarcarán una muestra de los contratos en base a criterio profesional y serán realizadas por personal del Banco, consultores y/o auditores externos.

5.5 Registros y Archivos. Los archivos deberán estar ubicados en las oficinas del OE/UEP y bajo las condiciones de seguridad correspondientes.

VI. Acuerdos y requisitos de gestión financiera

6.1 Programación y presupuesto. La preparación de la programación anual y presupuesto se basará en las disposiciones de la Dirección General de Presupuesto Público – DGPP del Ministerio de Economía y Finanzas. La Dirección General de Política de Inversiones en coordinación con la Oficina General de Planeación, Inversiones y Presupuesto deberá formular el presupuesto anual del Proyecto en función al cronograma de desembolsos del proyecto y definir y acordar prioridades para financiamiento externo bajo el Proyecto en cuestión. El presupuesto será operado bajo el Sistema Integrado de Administración Financiera - SIAF. El presupuesto asignado al programa será aprobado por el MEF y por el Congreso de la República e informado anualmente al Banco y se reflejará en el SIAF, realizándose las actividades comprometidas bajo el Proyecto. El OE para la ejecución del programa tendrá autonomía presupuestal.

6.2 Contabilidad y sistemas de información. El Proyecto utilizará el módulo de ejecución de Proyectos integrado al SIAF para la contabilidad y reportes del proyecto durante la ejecución, el cual ofrece transparencia y controles específicos en la ejecución presupuestaria. Este módulo permite registrar la contabilidad del Proyecto y emitir los informes financieros, incluyendo solicitudes de desembolsos, control del tipo de cambio, estados financieros del Proyecto y otros de acuerdo a los requerimientos del Banco. La contabilidad se preparara sobre la base de caja y con base a las normas internacionales de contabilidad y siguiendo las Directivas emanadas por la Dirección Nacional de Contabilidad Pública (DNCP).

6.3 Para la supervisión del Proyecto, se requerirán Estados Financieros, los cuales incluyen: Estado de efectivo recibido y desembolsos efectuados, Estado de Inversiones Acumuladas y las correspondiente notas a dichos estados financieros, informe sobre la razonabilidad de los procesos de adquisiciones y documentación soporte de los gastos, y evaluación del sistema de control interno. Estos informes serán presentados en forma anual.

6.4 Desembolsos y flujo de fondos. El Proyecto utilizará el sistema de tesorería del país siguiendo las Directivas emanadas por la Dirección Nacional de Endeudamiento y Tesorería (DNET). El gasto se sujeta al proceso de la ejecución presupuestal y financiera, debiendo registrarse en el SIAF –Modulo de Ejecución de Proyectos, los datos relacionados con su


formalización en el marco de las normas legales aplicables a cada una de sus etapas: Compromiso, Devengado, Girado y Pagado. El sistema de tesorería del país aún no cuenta con el sistema de cuenta única en su totalidad, por lo que se manejan cuentas separadas.

6.5 Los desembolsos se efectuarán de acuerdo a las necesidades reales de liquidez del Proyecto (planificación financiera o flujo de caja). La UEP presentará al Banco la solicitud de desembolso, conjuntamente con un programa de gastos por actividades del POA (o compromisos en firme) para los próximos 180 días. Los desembolsos se justificarán en la próxima solicitud al menos en un 80% a través del estado de gastos y el estado de inversiones.

6.6 La UEP presentará al Banco el plan financiero inicial del Proyecto en el cual se reflejará el cronograma de desembolsos para todo el Proyecto y el mismo podrá actualizarse periódicamente. Para el uso de los fondos del Banco La UEP abrirá una cuenta bancaria en el Banco de la Nación del Perú exclusivamente para manejar los recursos del BID.

6.7 La revisión de la documentación soporte de los gastos efectuados será realizada en forma ex post por personal del Banco y/o consultores y por los auditores externos. Se emitirán informes por cada visita de revisión ex – post.

6.8 El tipo de cambio será el de la monetización. Entendiéndose por este, el tipo de cambio del día de la conversión de los dólares americanos a soles.

6.9 Aquellos gastos que no sean elegibles por parte del Banco, serán reintegrados con aporte local o con otros recursos, dependiendo de la naturaleza de la inelegibilidad.

6.10 Control Interno y Auditoría Interna. El ambiente de control, las actividades de control, la comunicación e información y el monitoreo de las actividades del OE/UEP se rigen por los normas del país, las cuales se basan en la ley del Sistema Nacional de Control.

6.11 La función de Auditoría Interna está compuesta por la oficina de control interno (OCI). El personal de la oficina depende de la CGR. El alcance del trabajo de la OCI generalmente no comprende a los proyectos, sin embargo la OCI recibirá copia de los informes de auditoría externa a través del Sistema de Auditoría Gubernamental (Sistema diseñado por CGR), mediante el cual puede realizar acciones de inspección de acuerdo a su disponibilidad de tiempo y de recursos.

6.12 Se requerirá que la UEP incluya dentro del MOP los principales procesos de control interno para asegurar que los controles están funcionando en forma adecuada.

6.13 Control Externo e Informes. La CGR, como ente rector del Sistema Nacional de Control, terceriza a Firmas Auditoras Independiente (FAI) elegibles para el Banco, la auditoría externa de los Proyectos. Las FAI elegibles para el Banco son evaluadas periódicamente por el Banco para asegurar que las mismas sean de alta calidad.

6.14 La CGR autoriza al OE/UEP la selección y contratación de la FAI siguiendo las políticas del Banco y para todo el periodo de ejecución del Proyecto, incluyendo las extensiones del plazo final de desembolsos.

6.15 Dada la complejidad del Programa por la diversidad de sub-proyectos a ser financiados, la complejidad del mismo y su dispersión geográfica se requiere lo siguiente: i) la selección de una FAI nivel I o II la cual llevará a cabo una auditoría del proyecto según normas


internacionales de auditoría y de acuerdo términos de referencia que serán preparados oportunamente.

6.16 El costo de las auditorías externas será cubierto con los recursos del financiamiento, los cuales se estiman en US$175.000 por los 5 años.

Plan de supervisión financiera

Actividad de supervisión

Plan de Supervisión

Naturaleza y alcance Frecuencia Responsable

Banco Tercero

OPERACIONALES

Revisión avance de los proyectos en cada municipalidad vs nivel de Desembolsos. Visitas de inspección a municipalidades en base a muestras

Anual Equipo Fiduciario y

técnico -

Revisión de cartera con el ejecutor y el MEF

Cuatrimestral Equipo Fiduciario y

técnico MEF

FINANCIERA Revisión ex - post de desembolsos Anual Equipo Fiduciario Auditor externo

Auditoría Financiera Anual Equipo Fiduciario Auditor externo

Revisión de solicitudes de desembolsos e informes anexos

2/3 veces al año

Equipo Fiduciario -

Visita de inspección / análisis de controles internos y ambiente de control en el OE

Anual Equipo Fiduciario -

CUMPLIMIENTO Asignación anual de recursos presupuestarios necesarios para la ejecución del Proyecto

Anual Equipo Fiduciario Ejecutor

Presentación de estados financieros

Anual Equipo Fiduciario y

técnico Auditor externa

/Ejecutor

Condiciones previas al primer desembolso

Una vez Equipo Fiduciario y

técnico -

6.17 Mecanismo de ejecución. Considerando el mecanismo de ejecución descrito en el Préstamo, se requerirá un esquema de ejecución administrativa financiera centralizada a través de la UEP, quien será encargado de la formulación anual del presupuesto, tanto del aporte local, como aporte BID. La UEP será la encargada de realizar los pagos y gestionar los desembolsos y las justificaciones de fondos ante el Banco y coordinar todas las actividades con las municipalidades, estos procesos estarán claramente señalados en el MOP.

6.18 Otros acuerdos y requisitos de gestión financiera. Por la naturaleza y complejidad del Programa, se requiere que la UEP cuente con un sistema eficiente de seguimiento y monitoreo de las actividades del Proyecto en general y en cada uno de sus componentes. Asimismo el personal a cargo de la gestión fiduciaria del proyecto debe contar con amplia experiencia en administración pública y gestión de proyectos financiados por Organismos Multilaterales. Se sugirió al jefe de equipo la contratación de personal con capacidad similar al que cuenta en estos momentos el proyecto de la CGR todavía en vigencia.

PROPUESTA DE PRÉSTAMO - congreso.gob.pe · ** La VPP Original del Préstamo podrá ser menor de...

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