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Propuesta de reforma del sistema jurídico de los recursos administrativos en Nicaragua

1

UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS

Propuesta de reforma del sistema jurídico de los recursos administrativos en

Nicaragua

Monografía para obtener el título de Licenciado en Derecho

con mención Económica

Autor:

Ricardo José Valverde Castellón

Tutor:

Juan Bautista Arríen

Año académico 2010


2

ÍNDICE

Introducción 1

Justificación 11

Objetivos 14

CAPITULO 1. EL ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTR ATIVO 15

1 Sobre los actos administrativos 20

2 Definición de los actos administrativos 21

3 Características elementales de los actos administrativos 27

4 Elementos del acto administrativo 31

5 Sobre el procedimiento administrativos 36

6 Definición y aspectos generales del procedimiento admini strativo 36

7 Principios que rigen el procedimiento administrativo 40

CAPITULO 2. ASPECTOS GENER ALES DE LOS RECURSOS

ADMINISTR ATIVOS . 47

1 Definición de los recursos administrativos 47

2 Régimen jurídico de los recursos administrativos 51

3 Objetivos de los re cursos administrativos 54

4 Clasificación de los recursos administrativos 55

5 Características generales de los recursos administrativos 56

6 Finalidad delos recursos administrativos 59

7 Elementos previos para la existencia de los recursos

administrativos 62

8 Elementos objetivos y subjetivos de los recursos administrativos 65

CAPITULO 3. AN ALISIS DEL SISTEM A ACTU AL DE LOS RECURSOS

ADMINISTR ATIVOS EN ESP AÑ A. 69

1 Principios generales que rigen los recursos administrativos

en España 69


3

2 Recursos administrativos en el sistema Español 83

3 Recursos de Alzada. 89

4 Recurso potestativo de reposición 93

5 Recursos extraordinarios de revisión 94

CAPITULO 4.LOS RECURSOS ADMINISTR ATIVOS SEGÚN LA LEY NO.

290 DE ORG ANIZACIÓN, COMPETENCI A Y PROCEDIMIENTO DEL

PODER EJECUTIVO. 102

1 Recurso de revisión. 113

2 Recurso de apelación. 114

3 Diagrama de los recursos administrativos. 115

CONCLUSIÓN 129

RECOMEND ACION ES 134

BIBLIOGR AFÍ A 140

GLOS ARIO 146

ANEXOS 150


4

DEDICATORIA

Quiero dedicar este trabajo monográfico a mi madre Ligia Amanda Castellón

Miranda por ser la mayor inspiración de mi vida y ser el vivo ejemplo de

amor, esfuerzo y dedicación.

A mi hermano Humberto Enrique Castellón Miranda, por darme ese voto de

confianza todos los días y ser perseverante para que yo pueda lograr este

propósito.


5

AGRADECIMIENTO

A DIOS por guiarme en el día a día para lograr la culminación de mis

estudios universitarios, darme fuerza, sabiduría y paciencia.

A mis padres Ernesto Jaime y Ligia Castellón por su apoyo incondicional y

estar siempre apoyándome en todos los momentos de mi vida

A mí querida esposa por estar siempre a mi lado, dándome su apoyo y

comprensión.

A mis queridos hermanos Humberto Castellón y Ligia Valverde que

estuvieron siempre a mi lado dándome su apoyo y comprensión, A Violeta

Carvajal Marenco por toda su leal ayuda


6

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo monográfico aborda la temática de los recursos

administrativos en Nicaragua, partiendo de una descripción y análisis

de los mismos, que permita identificar los problemas prácticos que los

administrados atraviesan durante su interposición, tramitación y

posterior resolución, posteriormente nos hemos atrevido a realizar un

estudio sobre estos recursos utilizando el Derecho comparado

español, para poder obtener del mismo los insumos necesarios, para

plantear algunas propuestas de reforma a los recursos administrativos

nicaragüenses.

Jesús González Pérez1, los define como actos de impugnación de un

acto administrativo anterior ante un órgano de este carácter. Así

mismo, señala que estos recursos constituyen vías de revisión a

petición de los interesados, que se encuentran sujetos a plazos

determinados.

Este estudio titulado “Propuesta de reforma del sistema jurídico de los

Recursos Administrativos en Nicaragua” lo realizo con el fin de

plantear propuestas para una mejor gestión del Estado frente al

administrado; es decir, que este se sienta con la confianza y

elementos suficientes para interponer los recursos que en sede

administrativa permite la ley al considerase que le han violentado

algún derecho.

1 González Pérez, Jesús: Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

Procedimiento Administrativo Común, p. 2514.


7

Como hemos señalado con el nombre de recursos administrativos se

hace referencia a los procedimientos administrativos de carácter

impugnatorio mediante los que los interesados o afectados por un acto

administrativo instan de la Administración autora su anulación por

razones de legalidad.

El recurso administrativo puede definirse como un acto con el que un

sujeto legitimado pide a la administración que revise una resolución

administrativa, o, excepcionalmente un acto trámite, dentro de los

plazos y con arreglo a las formalidades legalmente establecidas.

La esencia del recurso administrativo radica en la petición de que la

Administración anule o modifique un acto dictado por ella. Pero, junto

a esta nota, recogemos otras dos, no menos fundamentales, para

evitar que aquel se confunda con otras figuras próximas: la

reclamación, la petición, y la solicitud de revisión de oficio de los actos

nulos de pleno derecho.

Mientras que la reclamación se dirige contra un acto trámite, el recurso

tiende a la revisión de un acto definitivo, o excepcionalmente, un acto

trámite cualificado.

El recurrente está interesado en la resolución que recaiga y además

actúa dentro de unos plazos y con arreglo a formalidades prescritas,

en cambio no existen plazos prefijados para elevar una mera petición

a la administración, ni se exige que quien la formule tenga legitimación

alguna, y no existe plazo para solicitar la revisión de oficio de los actos

declaratorios de derechos que adolezcan de nulidad.

Los recursos administrativos aparecen en el ordenamiento jurídico

español, en su configuración actual, como consecuencia de la


8

atribución del control pleno de la legalidad de los actos de la

administración a órganos ad hoc (los órganos contencioso-

administrativos), que en una primera fase de 1845 a 1904 fueron

órganos de naturaleza administrativa y posteriormente, órganos

judiciales. La aparición de estos mecanismos impugnatorios tiene

lugar de forma empírica, carente de una planificación racional, y sobre

la base exclusiva del principio del control jerárquico:

En un principio antes de la creación de los órganos contencioso

administrativos, los actos de la Administración eran impugnables ante

ella misma, por imperativo de su estructura jerarquizada: si el órgano

que dictó el acto tenía un superior jerárquico, el recurso se planteaba

ante este, de ahí el nombre que posee actualmente recurso de alzada

si no existiera superior jerárquico el recurso había de plantearse ante

el mismo órgano, conociéndose en tal caso como recurso de

reposición.

Estos mecanismos impugnatorios tendrían que haber desaparecido

cuando la resolución de los conflictos entre la Administración y los

ciudadanos, se encomienda a órganos administrativos especializados

(en 1845, el Consejo Real y los Consejos Provinciales) el recurso ante

estos órganos debería haber sustituido a los antiguos recursos

internos; sin embargo estos se mantuvieron como técnicas de

impugnación previas al planteamiento del correspondiente recurso

contencioso-administrativo ante dichos órganos especializados.

Cuando el conocimiento de los recursos contencioso administrativos

se confía en España, desde 1904, a órganos del Poder Judicial, los

recursos administrativos cobran una nueva justificación, a la exigencia


9

del control jerárquico interno se sumó, la conveniencia, de mantener,

al menos en teoría, unos recursos que vendrían a desempeñar una

función de prevención y eliminación del proceso judicial equivalente a

la que desempeña el acto de conciliación en el proceso civil.

En su origen, los recursos administrativos surgen sin ningún tipo de

planificación racional, por ello cada norma sectorial o departamental

establecía los que estimaba oportunos, dando a cada recurso un

régimen absolutamente dispar en cuanto al tipo de actos que podían

impugnarse en ellos, al plazo de interposición, la autoridad que había

de resolverlos y al procedimiento que en cada uno debía seguirse. Sin

embargo, desde finales del S. XIX, los recursos han sido objeto de un

largo, penoso e inacabado, proceso de normalización y unificación:

Este proceso se iniciará en España, con la Ley de Procedimiento de

1958, la conocida como Ley Azcarate de 1889 que renunció

tácitamente a cualquier tipo de regulación unitaria, al limitarse a

establecer que los reglamentos de procedimiento que deberían

aprobarse para cada uno de los Ministerios habrían de regular “los

casos en que la resolución administrativa cause estado [es decir , en

los que no cupiera recurso jerárquico] y en los que haya lugar recurso

de alzada”, así como “los recursos extraordinarios que procedan por

razón de incompetencia o de nulidad de lo actuado” (bases 12 y 13 de

la Ley); al no establecerse régimen unitario alguno, la disparidad

anterior se mantiene y además se ve acentuada.

La Ley de 1958 apostó fuertemente por la unificación del sistema,

reduciendo todos los recursos a tres: el recurso de alzada como

recurso jerárquico utilizable frente a los actos que no ponían fin a la


10

vía administrativa (normalmente por estar sus autores jerárquicamente

subordinados a otros órganos); el recurso de reposición para los actos

que si ponían fin a dicha vía; y un recurso extraordinario de revisión

contra actos firmes, utilizable sólo en base a motivos tasados y

excepcionales, importado de la regulación del proceso civil.

Estos recurso no agotaban los previstos en el ordenamiento español,

además del sistema de recursos propio del ámbito tributario

(reclamaciones económico- administrativas, cuya regulación esta

datada de 1881), normas legales concretas establecieron de manera

incesante recursos atípicos, en parcial contradicción con los esquemas

uniformes implantados por las Leyes de Procedimiento administrativo

español de 1958 y 1992.

Esta organización se mantiene en España hasta la actualidad (y una

vez rectificada la parcial reforma que la Ley de Régimen Jurídico y del

Procedimiento Administrativo Común Español (LRJPAC) hizo en 1992,

suprimiendo el recurso de reposición. Sin entrar en el mundo de los

recursos especiales, los genéricamente regulados en la LRJPAC

siguen siendo, como en 1958, los ordinarios de alzada, de reposición y

el extraordinario de revisión; la única novedad estructural respecto a la

normativa anterior ha consistido en la configuración del recurso de

reposición como potestativo en todo caso, frente a la naturaleza

preceptiva que conserva el de alzada2.

Las exigencias propias de un Estado de Derecho, propician cambios

profundos que conllevan a imponer a la administración un régimen

jurídico que ordene su vida, al propio tiempo, garantizan los

2 Ver: Rebollo, Martín: Leyes administrativas, p. 399 y sig….


11

particulares sus situaciones jurídicas frente al obrar del Estado. Estas

exigencias sin duda presentan un proceso lento y complejo que ha

llevado a la configuración de Nicaragua como nación, y que se ha

desarrollado en un perpetuo marco de lucha, en el que una

multiplicidad de iniciativas de signo diferente y muchas veces

contradictorias, han tratado de prevalecer sin éxito sobre las demás.

Esto impide descubrir en esta evolución un modelo o sistema de

Estado específicamente nicaragüense, sino como una casual

influencia que no llevaban a encontrar una verdadera plasmación,

pues eran sustituidas, al caer el poder político que la sustentaba, por

otras influenciadas por principios de índoles diversas.

El Estado nicaragüense a partir del siglo XX, presenta reformas

emprendidas por el Gobierno Liberal y se caracterizaba por tener

instituciones estatales intervenidas y desnacionalizadas, con una

contracción del sector público y sin grandes inversiones en el servicio

público. A pesar de haber transcurrido varias décadas de expansión

productiva y de estilos modernizante en la primera mitad del siglo XX,

en Nicaragua aun no se logra del todo descomponer las estructuras

sociales preexistentes al momento de la independencia; que se

caracterizan por un orden semi - feudal.

Con este sistema de relaciones productivas se consolida el fenómeno

del clientelismo, que a pesar de tener su origen en las haciendas y de

ser un sello distintivo de las prácticas sociales y políticas de la

oligarquía, se convertirá en una característica esencial de la cultura

política que, como tal, a travesará toda la historia de Nicaragua a partir

de expresiones mas elaboradas como el caudillismo, y de los


12

liderazgos populistas dados durante todo el siglo XX. Agregando a lo

anterior, es la falta de sólidos fundamentos en el derecho positivo en

nicaragua para sustentar la una construcción teórica sobre el Derecho

Administrativo, su procedimiento y la Administración Pública3.

No se puede negar que el Derecho Administrativo (Procedimientos y

Recursos) de este país va ganando, lenta pero decididamente,

posiciones en los últimos años y que sobre todo después de las

reformas constitucionales de 1995, ha experimentado un desarrollo de

importancia.

Otro factor fundamental que ha contribuido al desarrollo de esta figura

jurídica ha sido la aprobación de la Ley No. 290, de Organización,

competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo, ya que estableció

una vía administrativa con un procedimiento común para todas las

entidades administrativas (Ministerios, entes descentralizados) que

integran la Administración Pública Nicaragüense según esa normativa,

sin olvidar que otras bien pueden regular sus propios recursos

administrativos, como por ejemplo los recursos administrativos en

materia tributaria o en materia de contrataciones administrativas.

Lo anterior no significa que la regulación de los recursos

administrativos nicaragüense no posea una serie de vacios jurídicos

que puedan originar diversos problemas prácticos para los

administrados que atentan contra la garantía que estos recursos

deberían representar para los administrados, así por ejemplo, la

ausencia de una adecuada regulación de la figura del silencio

3 Resulta interesante la consulta de la obra: Navarro, Karlos: La formación y consolidación del Derecho

Administrativo nicaragüense.


13

administrativo o la existencia de plazos fugaces para interponer estos

recursos, o la ausencia de medidas cautelares en algunos de ellos,

entre otros.

La realidad actual del sistema de recursos administrativos en

Nicaragua nos ha llevado ha emprender un estudio sobre la materia en

cuestión, tomando como referencia el Derecho comparado español

para que a partir de este se puedan observar algunas carencias que

arroja nuestro sistema de recursos administrativos. Sin duda este

punto es la piedra angular de mi trabajo monográfico, ya que la

relación entre ambos sistemas me permitirá realizar propuestas

concretas y profundas en el sistema de los recursos administrativos de

Nicaragua.

Es evidente el descontento que envuelve a los administrados cuando

se ven envueltos dentro de un procedimiento administrativo y

principalmente cuando hacen uso de sus herramientas (recursos

administrativos), ya que los actos administrativos en sus resoluciones,

no representan verdaderas garantías, se sienten como una carga

procesal, en fin una instancia que hay que agotar para acceder a la vía

jurisdiccional.

Considero que mi estudio puede servir como material de consulta para

aquellos interesados en la problemática actual sobre recursos

administrativos en Nicaragua, de tal manera que cumpla una doble

función, evidenciar los puntos débiles de nuestro sistema

administrativo y representar un medio de documentación propositivo

en pro de su pronta reforma.


14

Puedo afirmar entonces que he seleccionado este tema a partir de los

problemas que para los administrados representa el hecho de recurrir

y utilizar esta vía que como ya hemos mencionado no es en realidad

una garantía, algunos la definen como un atraso, porque se piensa

que en términos generales la resolución de los recursos no es objetiva,

esta se encuentra viciada por cuestiones de criterios y de intereses por

parte del funcionario del órgano administrativo que las dicta e incluso

hasta por cuestiones políticas.

Es un tema de vital importancia en el día a día del nicaragüense,

además podemos afirmar que es un tema actual y por tal razón quiero

ofrecer consideraciones basadas en estudios profundos sobre la

materia que permitan visualizar posibles soluciones.

Desde hace años me ha despertado inquietud que la Ley de

organización, competencias y procedimiento del Poder Ejecutivo (Ley

290), solo se refiriere a los recursos administrativos en siete artículos,

esta fue mi principal preocupación y despertó el interés para la

escogencia y desarrollo de este tema para mi trabajo monográfico, ya

que es una rama tan sensible del derecho y no ha sido escudriñada.

En base a esta ley profundizare sobre este tema, para dar propuestas

reales de reformas y darle al ciudadano mas armas para su debida

defensa frente a las actuaciones de la Administración Pública, pero

sobre todo para el mantenimiento y respeto del principio de legalidad

administrativo.

Otra finalidad es el atacar la diversidad legislativa referente al sistema

jurídico procedimental de los recursos administrativos que se observa

en nuestro país, ya que estas no promueven soluciones ágiles, ni


15

plazos más cortos para la revisión del acto administrativo, por tanto es

necesario crear una ley específica sobre el sistema jurídico del

procedimiento administrativo y sus recursos4, la visión de un agregado

de soluciones técnicas - jurídicas, correctas individualmente

consideradas, pero carentes de una verdadera conexión lógica

(interposición, términos, procedimientos, requisitos, cuando se es juez

y parte) y, sobre todo, en gran medida extrañas, en el sentido de que

haberse agregado desde fuera, como algo ajeno, y no como seria

deseable, como fruto de una adaptación y adecuación progresiva a la

realidad jurídica, social, política y económica Nicaragüense.

El lector podrá encontrar en esta monografía un capítulo inicial en el

que analizamos la figura del acto y del procedimiento administrativo

como antecedentes claros para la utilización de los recursos

administrativos, luego un capítulo dedicado al análisis de esos medios

de impugnación partiendo de sus aspectos generales y doctrinarios,

pasando por un análisis del sistema español, hasta llegar a la

regulación jurídica que sobre los mismos realiza nuestra Ley no. 290,

de organización, competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo

de Nicaragua.

4 Algo promovido por la entera doctrina administrativa nicaragüense, ver: López, Cairo Manuel, Concepto y

naturaleza del procedimiento administrativo, p. 65, Navarro, Karlos: Derecho Administrativo Nicaragüense,

p. 299. Arríen, Acto, procedimiento, recursos, contratos y contencioso – administrativo, p. 44.


16

JUSTIFICACIÓN

Este trabajo monográfico lo he realizado con el propósito de analizar el

sistema de los recursos administrativos nicaragüenses, impulsado en

parte por los graves problemas prácticos que los administrados

enfrentamos durante la tramitación de los mismos.

Entre esos problemas prácticos podemos señalar, por ejemplo, que

nos enfrentamos a plazos fugaces de interposición de los recursos

administrativos, así como a una falta casi total de imparcialidad en su

resolución debido a que el mismo funcionario que emitió el acto

administrativo contra el cual se recurre, es el que tramita y resuelve el

recurso administrativo, siendo juez y parte en el mismo asunto,

también, la ausencia de una adecuada regulación del silencio

administrativo en esta materia, entre otros, que atentan contra el

debido sentido que estos recursos administrativos deberían de tener

como un medio que le permite a la Administración Pública revisar sus

propias actuaciones, con la finalidad incluso de reformarlas para

adecuarlas al principio de legalidad administrativa.

Si a los problemas anteriores adicionamos, que en Nicaragua no

encontramos una verdadera Ley de Procedimiento administrativo

común, parecida a la que rige en el sistema administrativo español,

que pueda establecer una serie de principios básicos que sirvan de

parámetro y norma reguladora a seguir en la tramitación de estos

recursos, impidiendo así que la Administración pueda realizar

regulaciones jurídicas que atenten en contra de esos principios


17

básicos como podrían ser, el de antiformalismo, el de tramitación de

oficio de estos recursos, la prohibición de empeorar la situación de los

administrados que recurren a estos medios de impugnación, entre

otros que tanto hacen falta en el sistema jurídico de los recursos

administrativos nicaragüenses, vemos que la situación práctica de

estas figuras empeora jurídicamente hablando.

Y es que en Nicaragua el sistema jurídico que regula los recursos

administrativos se caracteriza por estar conformado por una serie de

leyes que regulan a su vez una serie de recursos administrativos

según materias y según entidades administrativas, que incluso pueden

desarrollar ese sistema por medio de reglamentos que emite el

Presidente de la República, es decir que el administrado y el abogado

litigante se enfrenta a un amplio catálogo de normas jurídicas que

imponen una serie de vías administrativas, con recursos,

procedimientos, y reglas del juego totalmente distintas, sin estar

basados en principios ordenadores como los que hemos señalado.

El administrado comienza a sentir que el agotar la vía administrativa

en lugar de representar una oportunidad de revisión de las

actuaciones administrativas que le afectan, que incluso podrían

impedir el tener que originar todo un proceso judicial (amparo,

contencioso – administrativo) más largo, tedioso y costoso, se

convierte más bien en un privilegio de la Administración Pública que le

permite no ser juzgada de forma directa por el administrado ante una

autoridad imparcial como podría ser la judicial.


18

Esa visión de que los recursos administrativos son más bien una carga

pesada que agotar y sobre todo un retraso para el administrado en su

búsqueda de justicia administrativa imparcial, hace que el

administrado decida no recurrir y adopte una postura de sometimiento

a la voluntad de la Administración, la cual podría ser ilegal y sobre

todo podría estar transgrediendo los derechos e intereses de los

administrados.

Esta breve radiografía de la realidad práctica de los recursos

administrativos, así como del sistema jurídico que los regula, justifica

mi interés por desarrollar una investigación monográfica que pueda

servir de guía tanto a estudiantes del derecho como a los que ya son

abogados para expandir sus conocimientos en el ramo del Derecho

Administrativo y sobre todo en el área de los recursos administrativos,

ya que les permitirá apreciar los grandes vacíos que contiene la Ley

No. 290, de Organización, competencias y procedimientos del Poder

Ejecutivo de la República de Nicaragua y otras normas jurídicas, en

torno al sistema de recursos administrativos Nicaragüense, pero sobre

todo me permitirá incidir al menos desde un punto de vista teórico en

su mejoramiento.


19

OBJETIVOS

Objetivo general

Proponer alternativas de reforma al sistema de recursos

administrativos de Nicaragua utilizando como marco de referencia el

desarrollo que los mismos han tenido en el Derecho comparado

español.

Objetivos específicos

1. Exponer los aspectos generales de los recursos

administrativos.

2. Describir el sistema de los recursos administrativos en España

para utilizarlo como punto de referencia comparativa con el

sistema de recursos administrativos nicaragüenses.

3. Analizar el trámite o procedimiento de los recursos

administrativos en Nicaragua según la Ley No. 290, de

Organización, competencias y procedimientos del Poder

Ejecutivo de la República de Nicaragua y otras normas jurídicas.

4. Plantear propuestas de reforma que fortalezcan el sistema de

recursos administrativos de Nicaragua.


20

CAPÍTULO I. EL ACTO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Definiciones básicas

Hablar de recursos administrativos nos conduce a pensar, que como

medio de impugnación, precisa de un acto anterior que es el causante

de su existencia. Ese acto que lo motiva es el que en Derecho

Administrativo se denomina “acto administrativo5”, el cual surge

producto de la tramitación del respectivo procedimiento

administrativo6, que según el art. 2, inciso 13 de la Ley no. 350,

Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo7, es

el cauce formal de la serie de actos en que se debe concretar la

actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo para la

consecución de un fin.

Y es que estas figuras (procedimiento, acto, recursos) forman una

especie de cadena, es decir de sucesos ordenados uno tras de otro,

dependientes entre si, que pueden desembocar en una vía judicial,

amparo o contencioso – administrativo.

5 Acto administrativo: Es la declaración o manifestación de voluntad, juicio o conocimiento expresada en

forma verbal o escrita o por cualquier otro medio que, con carácter general o particular, emitieren los órganos

de la Administración Pública y que produjere o pudiere producir efectos jurídicos. 6 Según González Pérez el procedimiento administrativo es un tipo, una forma, una especie de combinación

de actos, que se caracteriza por las notas siguientes:

Cada uno de los actos combinados conserva integra su individualidad.

La conexión entre los actos radica en la unidad de efecto jurídico. En el procedimiento todos los

actos están encaminados a producir un efecto jurídico.

Los actos están vinculados causalmente entre si, de tal modo que cada uno supone al anterior y el

último supone al grupo entero.

Ver: Manual de Procedimiento Administrativo, 2000, p. 73. 7 Publicada en La Gaceta, Diario Oficial No. 140 y 141, del 25 y 26 de Julio del año 2000.


21

Para ser más claro, imaginemos que un administrado solicita una

concesión administrativa a determinada entidad pública, tendrá que

tramitar el procedimiento administrativo correspondiente, hasta llegar a

una resolución administrativa (acto administrativo8) que le dirá, por

ejemplo, si se le otorga la concesión o no se le otorga, señalando las

razones jurídicas, es decir motivando9 la resolución administrativa

respectiva, según lo ordena el art. 2 inciso 10 de la misma Ley No.

350.

Si la resolución administrativa es contraria a los intereses del

administrado o solicitante, es decir si es negativa, o sea por ejemplo,

se le deniega la concesión y con esto se les transgreden sus derechos

e intereses, el mismo podrá utilizar los recursos administrativos

establecidos en la normativa que regula el procedimiento en cuestión o

la que regula a la entidad administrativa correspondiente, con la

finalidad de promover una revisión10 del acto administrativo por parte

de la misma Administración Pública, que podría modificar el sentido

8 El acto administrativo requiere normalmente para su formación estar precedido por una serie de

formalidades y otros actos intermedios, que dan al autor del propio acto la ilustración e información

necesarias para guiar su decisión, al mismo tiempo que constituyen una garantía de que la resolución se dicta

no de un modo arbitrario, sino de acuerdo con las normas legales. Ese conjunto de formalidades y actos es lo

que constituye el procedimiento administrativo, el cual representa una garantía de que la Administración

Pública se sujetara al principio de legalidad. Así mismo, obliga al poder público a seguir unos cauces formales

mínimos para considerar legítima su actuación, convirtiéndose no solo en una garantía para los derechos de

los administrados sino también en un signo de la buena administración de la cosa pública (Garantía del interés

público). Ver: Arríen Somarriba, Juan Bautista: Apuntes sobre la clase de Derecho Administrativo, p. 32. 9 Motivación: Es la expresión de las razones que hubieren determinado la emisión de toda providencia o

resolución administrativa. La falta, insuficiencia u oscuridad de la motivación, que causare perjuicio o

indefensión al administrado, determinará la anulabilidad de la providencia o disposición, la que podrá ser

declarada en sentencia en la vía contencioso-administrativa. 10

La finalidad propia del procedimiento de los recursos administrativos es la revisión de los actos

administrativos por parte de la Administración autora o responsable de los mismos. Se les considera

manifestación de la posición de privilegio de la Administración, auto tutela reduplicativa según Eduardo

García de Enterría, puesto que le permite rectificar sus actos. Esta finalidad supone, a su vez, la previa

existencia de un acto administrativo que constituye precisamente el objeto del mismo y la existencia de un

criterio de revisión sobre el mismo. Constituye, desde esta perspectiva, una forma de control de la legalidad.

Ver: García de Enterría, Eduardo: Curso de Derecho Administrativo, 1996, p. 493 – 495.


22

negativo del mismo a favor del administrado, evitando como hemos

dicho un proceso judicial11 o lógicamente podría obtenerse siempre el

sentido negativo original.

Con la interposición de los recursos administrativos el administrado

estaría agotando la vía administrativa para luego poder proceder a la

vía judicial (amparo / contencioso – administrativo) para defender sus

derechos e intereses.

Estas figuras (acto, procedimiento, recursos administrativos,

contencioso – administrativo) son propias del Derecho

Administrativo12, el cual se puede definir como el conjunto de normas

11

Según la Sentencia del Tribunal Supremo Español de 13 de julio de 1983: Constituyen una garantía para el

administrado, que permiten una auto revisión a la Administración de sus propios actos para que ésta pueda

acceder a las pretensiones de aquél y evitar los perjuicios que un proceso jurisdiccional comporta. Ver: García

de Enterría, Eduardo: Curso de Derecho Administrativo, 1996, p. 493 – 495. 12

Maurice Hauriou define el Derecho Administrativo como aquella rama del Derecho público que regula la

organización de la empresa de la Administración Pública y de las diversas personas administrativas en las

cuales ha encarnado, así como los poderes y los derechos que poseen estas personas administrativas para

manejar los servicios públicos y también el ejercicio de estos poderes y de estos derechos por la prerrogativa

especial, por el procedimiento de acción de oficio y las consecuencias contenciosas. El Derecho

Administrativo es el conjunto de reglas jurídicas relativas a los servicios públicos, las relaciones entre el

Estado y los particulares y la actividad del Estado en general. Ver: Citado por Escorcia, Flavio, Derecho

Administrativo, p. 75.

Garrido Falla, lo define como aquella parte del Derecho Público que regula la organización y el

funcionamiento del Poder Ejecutivo y sus relaciones con los administrados, así como la función

administrativa de los diversos Poderes y órganos constitucionales del Estado. Ver: Garrido Falla, Tratado de

Derecho Administrativo, p. 128.

Roberto Dromi nos dirá que el Derecho Administrativo es una rama del Derecho Público que se especifica

con los caracteres de ser común, dinámico, organizacional e interno. Común porque es el sector de la ciencia

del Derecho que estudia los principios básicos del Derecho Público. Es dinámico no sólo por la operatividad

de la función o actividad administrativa, sino también por la normatividad jurídica que comprende. La

tendencia dentro del horizonte jurídico – administrativo es de innovación normativa para resolver nuevos

problemas que se presentan en la realidad práctica diaria. Finalmente, es interno porque es un régimen

jurídico de la función administrativa, de ejercicio estatal o no estatal, que rige la relación libertad – autoridad

en lo interno de las distintas organizaciones administrativas. Ver: Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, p.

164.

Luís Cosculluela define al Derecho Administrativo como el Derecho común y general de las

Administraciones Públicas y de los demás poderes públicos en su actividad relacional con los ciudadanos y su

personal. Ver: Cosculluela, Luís, Manual de Derecho Administrativo, p. 47.

Manuel Colmeiro lo define como el conjunto de leyes que determinan las relaciones de la Administración

Pública con los administrados. Dicho autor nos sigue diciendo que es aquella rama del Derecho público


23

jurídicas que regulan el desempeño de la función administrativa

desarrollada en la Administración Pública y básicamente en el Poder

Ejecutivo.

Eduardo García de Enterría13 lo define como aquel derecho necesario

para la actuación del poder público que la Administración Pública

inexcusablemente es y como tal poder solo puede justificarse en la ley

y no en el arbitrio de ninguna persona individual. Es el Derecho Público

interno del Estado por excelencia, es el derecho común y general de

las administraciones. Es un Derecho Constitucional concretizado14. Es

un derecho estatutario, es decir que regula la función administrativa del

resto de Podres del Estado.

Jorge Flavio Escorcia15 lo define como el conjunto de normas que

regulan esencialmente el ejercicio de la función administrativa a lo

interno y externo del Poder Ejecutivo, así a como a lo interno de los

otros Poderes del Estado, es decir, que regula la organización y el

funcionamiento del Poder Ejecutivo y el ejercicio efectivo de la función

misma, así como las relaciones a que da lugar ese ejercicio.

especializada en el estudio de la organización y funcionamiento administrativo del Estado, con énfasis en el

Poder Ejecutivo, estudiando así mismo los actos y procedimientos administrativos y los aspectos

administrativos relacionados con los otros Poderes del Estado y Gobiernos locales. Citado por Escorcia,

Flavio, Derecho Administrativo, p. 76.

Prosper Weil nos dirá que la existencia del Derecho Administrativo es en cierto modo milagrosa, subsiste

gracias a un prodigio diariamente renovado, ya que no solamente no existe fuerza capaz de obligar

materialmente al gobierno a someterse a la norma jurídica y a la sentencia del juez, sino que además el Estado

puede poner fin en el momento que lo desee a la auto limitación que ha consentido. Ver: Weil, Prosper,

Derecho Administrativo, 35. 13

García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, p. 68. 14

Luís Cosculluela nos dirá que el Derecho Administrativo es una parte del Derecho Público directamente

entroncado con el Derecho Constitucional. Ver: Manual de Derecho Administrativo, p. 46. 15

Escorcia, Flavio, Derecho Administrativo, p. 77.


24

Es importante mencionar que el Derecho Administrativo es de orden

público por lo que está situado en el Derecho Público y la esfera de su

competencia es regular las relaciones de la misma función pública y

de toda la Administración Pública en su conjunto y las relaciones que

tiene ésta con los ciudadanos, o mejor dicho, los administrados.

Si bien es cierto que tenemos un contexto determinado en el sentido

de identificar los recursos administrativos únicamente en el ejercicio de

la función administrativa que realiza el Poder Ejecutivo, también

existen disposiciones jurídicas que regulan la función administrativa de

los otros Poderes del Estado y que las mismas establecen los

procedimientos a seguir cuando deban ser impugnados por el

interesado.

En otras palabras, la función administrativa que realiza toda la

Administración Pública, en sí debe estar enmarcada en la ley, que

como fuente del Derecho determina las funciones y/o atribuciones

para cada entidad pública, así como los recursos administrativos que

los ciudadanos puede utilizar para someter a una revisión todos

aquéllos actos administrativos emitidos por las entidades públicas en

el ejercicio de sus respectivas competencias y de la función

administrativa en su conjunto.

Como podemos apreciar, la figura del acto precede a la del recurso

administrativo, por lo que será oportuno que desarrollemos algunos

aspectos de esta figura tan importante.


25

2. Breve referencia sobre la figura del acto administrativo

La Ley No. 350 “Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo”16 en su art. 2 define el acto administrativo

como “La declaración17 o manifestación de voluntad18, juicio19 o

conocimiento20 expresada de forma verbal o escrita o por cualquier otro

medio que, con carácter general o particular, emitieren los órganos de

la Administración Pública y que produjere o pudiere producir efectos

jurídicos.”

Para Luís Cosculluela Montaner21, el acto administrativo es una

decisión unilateral ejecutoria de la Administración Pública, que se

concreta en el ejercicio de una potestad administrativa. Los actos

administrativos son jurídicos y no meramente materiales, que superan

una simple declaración de la Administración Pública, en la mayor parte

de los casos, una declaración de voluntad, pero también pueden ser

de simple conocimiento (certificados) o juicios (dictámenes, informes.)

16

Ley No. 350 “Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” publicada en Las

Gacetas, Diario Oficial, Nos. 140 y 141 del 25 y 26 de Julio del 2000. 17

Esto quiere decir que se trata de la exteriorización de una idea, de una voluntad, de algo en concreto. Se da

a conocer a algo. COMADIRA, Derecho Administrativo Argentino, p. 249. 18

Este término implica desde nuestro punto de vista, que la Administración resuelve una cuestión jurídica,

para lo cual en el momento presente no cabe duda que no declare su voluntad, sino que realiza una operación

de aplicación del ordenamiento jurídico. Al resultado de la aplicación del ordenamiento jurídico la

denominamos resolución, que es el tipo de acto administrativo más relevante y característico. 19

Por declaración de juicio, entendemos aquélla en virtud de la cual un órgano administrativo ofrece su

opinión acerca de una determinada cuestión. El ejemplo más característico es la emisión de un informe. 20

En este caso nos encontramos con supuestos en los que la Administración exterioriza el saber que ostenta

sobre una determinada cuestión (no ya como una simple opinión, sino como algo de lo que tiene certeza). El

ejemplo, por excelencia sería un certificado sobre cualquier dato que conste en los archivos administrativos. 21

Cosculluela Montaner, Luís: Manual de Derecho Administrativo, p. 307.


26

Armando Rizo Oyanguren22 comentaba que toda la Administración

Pública en el desempeño de sus funciones produce actos

administrativos, los cuales deben estar fundamentados en la ley, de no

ser así la función administrativa será arbitraria y abusiva en perjuicio

de las personas administradas.

Los actos administrativos materiales que realiza la Administración

Pública son aquellos que concretizan o desarrollan el objetivo que

persigue, tal como la construcción de alguna obra horizontal o vertical,

el transporte necesario para un fin, la asistencia médica.

Los actos administrativos jurídicos pueden conllevar la existencia del

acto material y descansan precisamente en la trascendencia legal lo

que significa que la función pública debe estar dentro de sus funciones

y/o atribuciones.

Siguiendo con el desarrollo doctrinario del acto administrativo,

CASSAGNE23 nos dice que debe tenerse en cuenta que una noción

correcta de acto administrativo debe satisfacer, por un lado, la

necesidad teórica nuclear en su marco conceptual las formas de

actuación administrativa sometidas a un régimen jurídico homogéneo,

y por otro, el imperativo concreto de construir un instrumento técnico

22

Rizo Oyanguren, Armando. Manual Elemental de Derecho Administrativo, p. 24. 23

COMADIRA, Derecho Administrativo Argentino, p. 249. Según la Ley Nacional de Procedimiento

Administrativo Argentino el acto administrativo se puede definir como una declaración emitida por un órgano

estatal, o un ente público no estatal, en ejercicio de función administrativa, bajo un régimen jurídico

exorbitante, productor de efectos jurídicos directos e individuales respecto de terceros. Esta norma jurídica

puede consultarse en 222.infoleg.gov.ar.


27

idóneo para la protección de los derechos e intereses de los

administrados e incluso del propio interés público.

En nuestro esfuerzo doctrinario, cabe señalar que el acto

administrativo forma parte de lo que podemos denominar como

actividad jurídica de la Administración Pública, constituyendo en último

término una declaración o manifestación productora de efectos

jurídicos. De esta forma, es un producto jurídico que viene a alterar la

realidad jurídica existente creando, modificando o alterando relaciones

jurídicas.

ZANOBINI24 definió el acto administrativo25 como toda manifestación

de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la

Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa.

24

Ver: PARADA VÁZQUEZ, Derecho Administrativo I, p. 89. 25

El Tribunal Supremo Español ha utilizado en varias ocasiones el concepto emitido por ZANOBINI, pero

también ha sostenido que considera como actos administrativos a las resoluciones administrativas definitivas,

por lo que todos los actos o actuaciones que se den dentro de un procedimiento administrativo (informes,

certificaciones, oposiciones, entre otros) siempre son imputables a la Administración y podrán ser analizados

por los Tribunales Contencioso – Administrativos por medio de la impugnación del acto administrativo

producido en el procedimiento administrativo correspondiente denominado “ acto principal”, pero al no ser

directamente relevantes en la modificación de la posición jurídica de los administrados, no tendrían acceso

directo ante los Tribunales.

En otras palabras solo se confería el carácter de acto administrativo, a los efectos de su enjuiciamiento

jurisdiccional, a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas (Sentencias

de 14 de octubre de 1979 y de 30 de abril de 1984) Rechazando por ello que sea acto administrativo cualquier

otra declaración o manifestación que aunque provenga de órganos administrativos, no sea por si misma

creadora o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios, y así

no reconocía el calificativo de actos impugnables a los actos de trámite que conforman el procedimiento

administrativo (sentencia del 22 de noviembre de 1978 y del 29 de mayo de 1979) Ver: Parada Vázquez,

Derecho Administrativo I, p. 89.

Esta noción inicial de que los actos de trámite del procedimiento administrativo, que se suceden unos tras de

otros, hasta conformar un acto administrativo, no son controlables, ha ido cambiando en el Derecho Español,

ya que en la actualidad según el art. 107 de la Ley de Procedimiento Administrativo Española (Ley 30 / 1992

y su reforma, por medio de la Ley 4 / 1999) se sostiene que: Contra las resoluciones y los actos de trámite, si

estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar

el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán

interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en

cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley. La


28

La doctrina italiana, en especial GIANNINI26 ha definido al acto

administrativo como la manifestación de voluntad mediante la cual la

autoridad administrativa dispone en orden a los intereses públicos que

tiene a su cuidado, ejercitando la propia potestad e incidiendo

correlativamente en las situaciones subjetivas del particular.

Por su parte en el Derecho Francés al acto administrativo se le ha

denominado como “decisión ejecutoria”, y lo han definido como actos

de voluntad, y no de juicio, de deseo o de conocimiento, dotados de

presunción de validez y fuerza de obligar, lo que lleva a definirlos

como aquellas resoluciones de la Administración que tienen valor por

la sola voluntad de la autoridad investida de la competencia y que

están sometidas al control administrativo (BENOIT27)

La Ley de Procedimiento Administrativo Alemana28 ha definido al acto

administrativo como toda disposición, decisión u otra medida

autoritaria que adopte la autoridad para regular un supuesto individual

en el marco del Derecho Público y que se dirige al exterior provocando

efectos jurídicos inmediatos.

PARADA VAZQUEZ29, dentro de la doctrina española30, lo define

como la resolución de un poder público en el ejercicio de potestades y

oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la

resolución que ponga fin al procedimiento.

GONZÁLEZ PÉREZ define a los actos de trámite como un simple presupuesto de la decisión en que se

concreta la función administrativa. Ver: Manual de Procedimiento Administrativo, p. 194. 26



Ver: ARRÍEN SOMARRIBA, Juan Bautista, Derecho Administrativo I, p. 37. 29

Ver: PARADA VÁZQUEZ, Derecho Administrativo I, p. 91.


29

funciones administrativas mediante el que impone su voluntad sobre

los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o

privados, bajo el control de la Jurisdicción Contencioso –

Administrativa.

Todo acto administrativo es generalmente un acto de la

administración, pero no todo acto o actuación de la administración es

un acto administrativo. Cuando los efectos jurídicos se agotan dentro

de la propia Administración Pública se trata de simples actos de

administración que no proyectan sus efectos hacia el exterior.

Además, no sólo la Administración emite actos administrativos,

piénsese, por ejemplo, en los concesionarios31.

Por otro lado, tenemos que señalar que no constituye acto

administrativo aquellas declaraciones que realiza el administrado32, el

ciudadano común. El acto administrativo tiene que proceder de una

entidad pública, o de una entidad que ejerza prerrogativas

administrativas.

30

GARCÍA DE ENTERRÍA, sostiene que el acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la

Administración y sometido al Derecho Administrativo, pero más concretamente, seria una declaración de

voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo, realizada por la Administración, en ejercicio de una potestad

administrativa, distinta de la potestad reglamentaria. GARCÍA DE ENTERRÍA, Curso de Derecho


GONZÁLEZ PÉREZ, define al acto administrativo como aquellos dictados en ejercicio de una potestad

administrativa para el cumplimiento de los fines que le están encomendados. Ver: Manual de Procedimiento

Administrativo, p. 191. 31

En tal sentido SANTAMARÍA PASTOR, que entiende que: “Estos actos no pueden ser calificados como

actos administrativos en sentido estricto, por cuanto su producción no se somete en todo caso a las mismas

reglas de fondo y de procedimiento que los actos provenientes de la Administración (...). Se trata de actos

administrativos en el sentido puramente procesal del término, esto es, a los meros efectos de permitir su

fiscalización en vía de recurso por la Administración concedente o de tutela (e incluso, posteriormente, por un

Tribunal contencioso)”. Principios de Derecho Administrativo, II, p.140. 32

SANTAMARÍA PASTOR, op cit, p. 139. GARCÍA DE ENTERRÍA: Curso de Derecho Administrativo I,

p. 538.


30

La Administración Pública se desenvuelve con la realización de

numerosos actos de muy diversa naturaleza. El conocimiento del acto

administrativo es la base para el ejercicio de las garantías

administrativas33. La función administrativa se manifiesta en actos

jurídicos, hechos jurídicos y actos materiales.

El sector más importante de los actos administrativos son los actos

jurídicos administrativos, que es una especie de acto jurídico: ellos se

realizan para alcanzar ciertos efectos de derecho, como el

nombramiento de un empleado o un contrato de suministro.

El acto jurídico es siempre una manifestación de voluntad de

individuos, gobernantes o gobernados, en el ejercicio de una facultad

o poder legal y con el objeto de producir efectos de derecho. Es decir,

son actos voluntarios lícitos cuyo fin es crear o modificar el orden

jurídico.

Entre los elementos del acto jurídico encontramos:

Constituye el ejercicio de una facultad o poder legal.

El motivo viene a ser el antecedente que provoca el acto.

Es siempre una manifestación de voluntad, esta constituida por el acto que la exterioriza y que puede revestir de diversas formas.

Los efectos que produce, o sea la afectación del orden jurídico y que viene a ser el objeto inmediato de la voluntad.

33

Costa, José Carlos: Negocio jurídico en Roma, p. 245


31

El fin, o sea el resultado que se persigue como consecuencia del efecto jurídico.

Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a

los actos materiales, que son los que no producen ningún efecto de

derecho, ni se ligan como antecedentes jurídicos de los actos

administrativos. Los actos materiales pueden además, implicar las

operaciones técnicas para el desarrollo de la Administración Pública.

Para el Dr. Jorge Flavio Escorcia34 acto material son todas aquellas

actividades u operaciones técnicas que realiza la Administración de

manera voluntaria, pero que son estrictamente materiales, es decir

que no tiene trascendencia jurídica. Durante su producción o una vez

realizadas, la administración debe en caso de afectar derechos de los

administrados responder por esa lesión.

El acto material35 constituye el medio para la ejecución del acto jurídico

administrativo. Solo puede ser realizado por funcionarios competentes

y dentro de los limites que la ley señala36, de tal manera que la

inobservancia de las formalidades legales, importa no a la nulidad del

acto, porque no se puede nulificar un acto material, pero si puede dar

34

Escorcia, Flavio, Derecho Administrativo, p. 120. 35

Constituye una serie de operaciones que tienen incontestablemente carácter administrativo, pero que no

tienen carácter jurídico, y por esta razón se llaman operaciones materiales administrativas. Duguit: Las

transformaciones del Derecho público y del Derecho privado. Traducida por A. G. Posada, R. Jaén y C. G.

Posada, p. 101. 36

La actividad material de la Administración nunca puede desarrollarse sin un sustento jurídico que permita

su realización. Cuando así ocurre se produce lo que el ordenamiento jurídico denomina vía de hecho, esto es,

la actividad realizada sin la oportuna cobertura jurídica que la justifique.


32

lugar a una restitución o a una causa de responsabilidad de los

respectivos funcionarios.

Por su parte, el hecho jurídico se diferencia de los actos jurídicos en

que estos hechos son acontecimientos naturales o del hombre, que

producen consecuencias jurídicas, sin que exista la intención de

producirlas, en cambio en los actos jurídicos existe siempre esa

intención.

2.1 Características elementales del acto administrativo:

a) Es una declaración unilateral de voluntad: Es producida únicamente

por la Administración Pública.

b) Es potestativo: O sea propio de la Administración Pública que actúa

como poder político.

c) Es ejecutivo, es decir nace o se presume que se origina con una

validez intrínseca, inherente a si mismo por la ley.

d) Es ejecutorio: La Administración Pública tiene la facultad para

decretarlo y llevarlo a su cumplimiento.

e) Se refiere a un caso individualizado o particular: Al tener por objeto

la creación, el reconocimiento, la modificación o la extinción de

alguna situación jurídica individual.


33

Las características anteriores coexisten al producirse el acto

administrativo mismo; sin embargo de conformidad con el

ordenamiento jurídico positivo existen determinados actos que surgen

únicamente con la previa solicitud del interesado. A estos se les

denomina “actos administrativos que necesitan de coadyuvante” que

generan derechos u obligaciones, pero ese hecho coadyuvante no

significa que no sea unilateral sino que la petición motiva la función

pública, independientemente de la actuación oficiosa de la

Administración Pública.

En otras palabras la cooperación del interesado para algunos actos es

indispensable para su existencia, por lo que la solicitud es esencial, de

lo contrario un acto administrativo emitido sin la petición previa del

interesado acarrearía la nulidad de dicho acto, quiere decir, como ya lo

comentábamos que para que nazca el acto administrativo, es

necesario tramitar el procedimiento administrativo correspondiente, tal

y como hemos señalado, que nace con esa solicitud que hace el

administrado dirigida a la entidad administrativa correspondiente,

competente para poderlos emitir.

Los profesores Juan Bautista Arríen Somarriba37 y Jorge Flavio

Escorcia38 nos señalan las siguientes características del acto

administrativo:

Es un acto jurídico que se expresa en una declaración de voluntad.

37

Arríen, Juan, Derecho Administrativo I, p. 45. 38



34

Es un acto de Derecho Público.

Lo dicta la Administración Pública o algún otro órgano estatal en ejercicio de la función administrativa y de una competencia determinada por la norma jurídica.

Persigue de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés público.

Esta destinado a producir efectos jurídicos, es decir crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas concretas.

De manera general es escrito, aunque como ya hemos podido ver nuestra Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo reconoce la posibilidad de que el acto se emita de forma verbal.

Solo los actos administrativos gozan del privilegio de la ejecutividad39 o presunción de validez y de la ejecutoriedad o posibilidad de hacerse ejecutar40, incluso sin intervención judicial.

39

Doctrinariamente se ha dicho que la ejecutividad del acto administrativo consiste en que una vez

perfeccionado produce, ya de por si, todos los efectos propios, y ha de cumplirse necesariamente, sin que se

pueda diferir su cumplimiento.

Por su parte, la ejecutoriedad es la facultad atribuida por el ordenamiento a los órganos estatales que ejercen

la función administrativa, para disponer per se, la realización o el cumplimiento del acto administrativo, sin

necesidad de acudir a la intervención de la justicia, empleando para ello, de ser necesario, procedimientos de

ejecución coactiva. Se desprende de la noción expuesta que ejecutoriedad no es sinónimo de coacción sino

una figura mas amplia que incluye a esta como especie. Este criterio se basa en la existencia de gran variedad

de actos que se cumplen plenamente, produciendo todos los efectos jurídicos que le son propios, sin necesidad

alguna de utilizar la coacción. COMADIRA, Derecho Administrativo Argentino, p. 324.

El art. 56 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común Español nos dice que: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho

administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley” 40

La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

Español en sus artículos 94 y 95 desarrollan una excelente regulación sobre la ejecutoriedad y la ejecución

forzosa de los actos administrativos, de la siguiente forma: Artículo 94. Ejecutoriedad: Los actos de las

Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo……..

en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización

superior. Artículo 95. Ejecución forzosa: Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes

en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos,

salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la

ley exijan la intervención de los Tribunales.


35

El acto administrativo es ejecutivo porque se presume valido41,

legítimo, eficaz, legal y apegado a derecho. La verificación de su

legalidad es posterior a su emisión. Lo anterior se debe a que el fin de

la Administración pública es la satisfacción del interés general, de las

necesidades colectivas, lo que justifica que sus actos se presuman

legales y no se necesite que un juez reconozca dicha cualidad, esto

entorpecería la pronta satisfacción del interés general y sujetaría a la

Administración Pública a la voluntad del judicial.

Será ejecutorio porque al nacer valido, la Administración no necesitara

que una autoridad (judicial) los ejecute. Ella misma podrá transformar

la realidad jurídica obviando la voluntad de los destinatarios del acto,

de forma voluntaria o por medio de la ejecución forzosa (privilegio de

auto tutela) la Administración no puede quedar sujeta a la voluntad del

individuo porque esto significaría equipararla a ese individuo. La

Administración Pública se impone a la voluntad del individuo, porque la

ley y el interés público lo determinan.

Son impugnables en sede administrativa, por medio de los recursos administrativos correspondientes, lo que agotaría la vía administrativa42 para luego recurrir a la vía jurisdiccional, conformada por el Recurso de Amparo, si la transgresión de los derechos del administrado tienen rango constitucional y al contencioso – administrativo si los mismos tienen un rango ordinario.

41

El art. 57. 1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común Español sostiene que: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho

Administrativo se presumirán validos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos

se disponga otra cosa”.

Lógicamente, al carecer de una normativa jurídica de este tipo que regule el procedimiento administrativo en

Nicaragua, nosotros carecemos de una regulación específica para la notificación de los actos administrativos,

siguiendo así las líneas generales de la notificación en la materia civil, procesal civil, etc…. 42

Según el art. 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua,

para ejercer la acción contencioso-administrativa será requisito indispensable haber agotado previamente la

vía administrativa en la forma establecida por la ley. Esta vía se tendrá por agotada cuando se diere cualquiera

de las condiciones siguientes: 1. Cuando se hubiere hecho uso en tiempo y forma de los recursos

administrativos señalados por la ley de la materia y se hubiere notificado una resolución expresa. 2. Cuando

en un procedimiento administrativo no se dictare la resolución final correspondiente dentro del plazo de

treinta días, se produce el silencio administrativo, se tendrá por aceptada la solicitud del recurrente. 3. Cuando

así lo disponga expresamente la ley.


36

2.2 Los elementos del acto administrativo

El sujeto: No es más que el órgano de la Administración que lo

emite o realiza y que debe tener la competencia43 de ley para

hacerlo, hablamos aquí del sujeto activo.

Por otra parte tendremos al sujeto pasivo, es decir el “administrado”44

quien es el que recibe los efectos del acto administrativo emitido por el

sujeto activo (entidad administrativa).

El Prof. Arríen45 sostiene que técnicamente, el término “administrado”

cambia al término “interesado”46 cuando se trata de aquél sujeto que

tiene interés en que se tramite el procedimiento administrativo para la

producción de un acto administrativo, así por ejemplo el que solicita

43

Podemos señalar que la competencia es la asignación concreta de tareas, que el sistema jurídico reconoce a

cada órgano estatal para que pueda actuar legalmente en beneficio de la ciudadanía. Sus características son:

Requiere siempre un texto de la ley para que pueda existir. Su ejercicio es obligatorio. Se encuentra

fragmentada en diversos órganos. No es renunciable, ni puede ser objeto de pactos que comprometan su

ejercicio. Es constitutiva del órgano y no un derecho del titular del mismo.

Ver: Arríen, Juan, Derecho Administrativo I, p. 43. 44

González Pérez respecto al administrado nos dice que: “En el ejercicio de la función administrativa aparece,

al lado de o frente a la Administración Pública, el particular, el administrado. Puede encontrarse en las mas

diversas posiciones: facilitando a la Administración los medios que necesita para la realización de sus

funciones, desde su prestación personal a la entrega de bienes o dinero, soportando en sus bienes las

servidumbres administrativas o utilizando los bienes de dominio público, soportando las limitaciones de la

intervención administrativa u obteniendo los beneficios de la acción de fomento, prestando los servicios

públicos o siendo un simple usuario de los mismos. Surgen así, como tipos concretos de administrado, el

contribuyente, el expropiado, el contratista de obras públicas, el concesionario, etc.

Dese el punto de vista del procedimiento, el administrado es el “interesado”, esto es, el administrado en

concreto que interviene o puede intervenir en el procedimiento administrativo. Ver: Manual de Procedimiento

Administrativo, p. 151. 45

Arríen, Juan, Derecho Administrativo I, p. 43. 46


Español en su artículo 31, nos presenta un concepto de interesado: 1. Se consideran interesados en el

procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos

individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan

resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos,

individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en

tanto no haya recaído resolución definitiva.


37

una concesión, o un permiso forestal, o una licencia de conducir, actos

que al producirse estarán dirigidos y serán notificados a los

administrados, interesados y solicitantes del acto administrativo. Se

podría considerar el término administrado como el género, y los otros

(como el “interesado”) como la especie.

La voluntad: Es decir que la Administración debe tener una

conducta libre de vicios, ser manifiesta; por lo que no debe haber

error, dolo o violencia.

El objeto: Es el contenido mismo del acto, lo que lo diferencia de

otros actos es la Administración Pública o entidad administrativa

que lo emite, es decir el sujeto. O sea que debe haber una

manifestación clara sobre su alcance que tiene que ser a su vez

determinable, posible y lícito. Por ejemplo: Una concesión,

aplicar una multa, expropiación por utilidad pública, entre otros.

El motivo: Son las razones que lo provocan. La motivación47

debe estar en concordancia con el fundamento legal.

El motivo constituye el antecedente que provoca el acto, debe de

existir siempre como elemento del acto una relación inmediata de

causalidad lógica entre la declaración y las razones que lo

47

Motivación: Es la expresión de las razones que hubieren determinado la emisión de toda providencia o

resolución administrativa. La falta, insuficiencia u oscuridad de la motivación, que causare perjuicio o

indefensión al administrado, determinará la anulabilidad de la providencia o disposición, la que podrá ser

declarada en sentencia en la vía contencioso-administrativa. Art. 2, inciso 10, Ley no. 350, Reguladora de la

Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense.


38

determinaron, por ello el motivo se precisa con la contestación a la

pregunta: ¿por qué?

La motivación del acto consiste en la exposición de las razones de

hecho y de derecho que han inducido a la Administración a dictar un

acto

Hablamos de motivación48 administrativa para referirnos a la

exteriorización de las razones fácticas y jurídicas que conducen a la

adopción de un determinado acto administrativo, con un determinado

contenido49.

COMADIRA50 sostiene que la motivación es la exteriorización en el

acto de la existencia de la causa y su finalidad, es decir de los

antecedentes de hecho y de derecho que originan el acto. El mismo

autor nos señala que la extensión de la motivación es una

circunstancia condicionada por las características propias de cada

48

La misma no tiene que consistir necesariamente en un examen agotador de todos los elementos del acto y

las razones que llevan al mismo. En realidad, la extensión y profundidad de la motivación dependerá de las

circunstancias que concurran en cada acto concreto. Lo decisivo es que no se quede en una mera formula

convencional, que no aclare como se llego al resultad final, sino que ofrezca una argumentación que deje

constancia del proceso mental y jurídico que han conducido a la toma de esta decisión, que permita a los

destinatarios del acto y a los órganos administrativos o judiciales que, en caso de recurso, deban enjuiciar su

validez, tomar conocimiento suficiente de los motivos que le han conducido a tomar esa decisión. 49

Apunta GONZÁLEZ PÉREZ que: “La motivación es la exigencia de hacer públicas las razones de hecho y

de Derecho que fundamentan el acto. Por la motivación se podrán conocer las razones que condujeron a la

decisión adoptada, que justificaron el acto”.

También, nos dice este autor que la motivación cumple una triple finalidad: a) Como exigencia que permite

el control indirecto de la opinión pública: Se dispone y se ordena, pero al mismo tiempo se razona y se

justifica para que se hace aquello. Sirve para persuadir al destinatario del acto y prevenir eventuales

impugnaciones; b) La motivación permite determinar con mayor certeza y exactitud el conocimiento de la

voluntad manifestada, constituyendo un elemento interpretativo valiosísimo; c) Y, por último, como medio

para realizar el control jurisdiccional de los actos administrativos. Op cit, p. 1479 50

COMADIRA, Derecho Administrativo Argentino, p. 263.


39

caso, entendiendo que la misma debe concurrir al momento de ser

emitido el acto, sin que sea posible que se integre de forma posterior.

El fin: Es decir que tenga razón de ser en el interés social al

tenor de la ley, que tenga un fin o finalidad de orden público.

La forma51: En otras palabras nos referimos con este elementos

a la materialización del acto administrativo que normalmente es

escrita52. Excepcionalmente podrán ser verbales53 o consistir en

actos materiales.

Naturalmente, como hemos dicho todo acto administrativo pasa por un

procedimiento administrativo que se convierte en el camino legal que

obligatoriamente se debe seguir para su existencia objetiva, lo que nos

obliga a definirlo como el conjunto de actividades que se desarrollan

51


Español en su art. 55 nos presenta una regia regulación del elemento forma del acto administrativo la cual

podría tomarse en cuenta por el legislador nicaragüense, esa normativa señala lo siguiente: Artículo 55.

Forma: 1. Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra

forma más adecuada de expresión y constancia. 2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su

competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el

titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la

autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una

relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido. 3. Cuando deba dictarse una

serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias,

podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras

circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado. 52

Debe aclararse, no obstante, que cuando hablamos de escritura debemos hacerlo en sentido amplio,

incluyendo no sólo los escritos que constan en formato papel, sino también los que constan en otro tipo de

soportes proporcionados por las nuevas tecnologías, como por ejemplo los de tipo informático. La regla

general de la escritura “viene impuesta por la necesidad de constancia y prueba de los actos administrativos,

no sólo de la resolución final, sin también de los actos de trámite”. En algunas ocasiones, sin embargo, el acto

administrativo utiliza otros medios de hacerse presente, como la forma verbal (por ejemplo, una orden directa

de un superior a un subordinado) SANTAMARÍA PASTOR, op cit, p. 153. 53

GONZÁLEZ PÉREZ, sostiene que la manifestación en forma verbal del acto no esta sujeta a requisitos de

forma. El acto será valido y producirá efectos con arreglo a las normas generales, cualquiera que se la forma

de expresión. Ver: Manual de Procedimiento Administrativo, p. 215.


40

para dar respuesta a una petición de parte interesada o por ser de

oficio mismo de la Administración Pública, en donde las actividades

conforman un todo para la existencia misma del acto administrativo. Es

decir, que se deben cumplir con los pasos existentes y determinados

previamente por la norma jurídica, para que la Administración Pública

emita y de dar a conocer el acto administrativo tal y como ya lo hemos

señalado.

El acto administrativo para que sea ejecutado deberá ser notificado al

interesado o debidamente publicado por los medios que señale el

ordenamiento jurídico, todo conforme las formas que la ley determine.

Mientras, no sea de esa forma no podrá ser ejecutado por la

Administración Pública y es que sin notificación54 el acto administrativo

no produce efectos jurídicos. Es a partir de esa notificación55, que los

administrados podrán hacer uso de los recursos administrativos

54

Notificación o Comunicación Legal: Es el acto por medio del cual se hará saber al interesado el contenido

de una resolución de carácter administrativo y que deberá contener el texto íntegro del acto o resolución y la

mención del recurso que en contra de ella procediere, el plazo exacto y el órgano ante quien deberá

interponerse y la autoridad ante quien deberá efectuarse. Art. 2, inc. 11 de la Ley No. 350, Reguladora de la

Jurisdicción Contencioso – Administrativa Nicaragüense. 55

Castelao Rodríguez define a la notificación del acto administrativo como la operación jurídica a través de la

que se comunica formalmente el contenido del acto administrativo a los administrados interesados en éste,

haciendo depender de su correcta realización la eficacia de éste. Así mismo, el mismo autor define a la

notificación como un instrumento jurídico que formaliza una comunicación jurídica, propia e individual. Su

naturaleza, es la de un acto independiente y, entre otras notas identificativas, derivativo del acto que se

notifica, así como “conditio iuris” suspensiva de la eficacia externa del acto administrativo que traslada,

respecto del interesado en el. La eficacia de los actos administrativos significa su posibilidad de modificación

de la realidad, creando, extinguiendo o consolidando situaciones jurídicas o derechos. Ver: La reforma del

procedimiento administrativo, p. 215.

Parada Vázquez (Derecho Administrativo I, p. 330) nos dice que la doctrina italiana encuadra la notificación

y la comunicación entre los meros actos administrativos, es decir, los que no tienen categoría de negocios

jurídicos, considerándolos como las comunicaciones y las advertencias, una especie de los actos recepticios.

En este sentido muchos consideran a la notificación como un elemento más del acto administrativo. El art. 56.

2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común Español señala que: “La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté

supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.


41

legales para la impugnación si el mismo no es aceptado por no estar

apegado a derecho.

El Prof. Arríen56 sostiene que en el contenido formal de los actos

escritos, los mismos deben reflejar al menos, los hechos, la decisión

adoptada, el órgano que lo dicta, la fecha y la firma.

Los actos deben de tener un encabezamiento en el que se identifique

el órgano que lo dicta, un preámbulo o considerando que explique los

motivos por los que se dicta, una parte dispositiva en la que se

exprese el contenido del acto y por último debe indicarse el lugar57, la

fecha y la firma de la autoridad competente.

3. El procedimiento administrativo

3.1 Definiciones y aspectos generales sobre el procedimiento

administrativo

El procedimiento administrativo constituye una de las primeras

garantías de que la Administración Pública se sujetara al principio de

legalidad. Obliga al poder público a seguir unos cauces formales

mínimos para considerar legítima su actuación. Se convierte no solo

en una garantía para los derechos de los administrados sino también

56

Arríen, Derecho Administrativo I, p. 45. 57

González Pérez, señala que en principio el lugar no es requisito esencial de validez del acto administrativo.

El ordenamiento jurídico no exige que los actos se realicen en un lugar determinado. Si bien el territorio a que

se extiende la jurisdicción del órgano de que emane tendrá relevancia en orden al ámbito de eficacia territorial

del acto. Ver: Manual de Procedimiento Administrativo, p. 206.


42

en un signo de la buena administración de la cosa pública (Garantía

del interés público)

Para el Dr. Cairo Manuel López58 es aquel conjunto de principios de

formalidades previas a la producción del acto administrativo y que

tienden a regularlo desde su iniciación hasta el momento en que se

dicta, su ejecución y los recursos a que da lugar en sede

administrativa.

Según el art. 2, inciso 13 de la Ley No. 350, Reguladora de la

Jurisdicción Contencioso – Administrativa de Nicaragua el

procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en

que se debe concretar la actuación administrativa sujeta al Derecho

Administrativo para la consecución de un fin.

FLAVIO ESCORCIA59 sostiene que en Nicaragua, es muy difícil

afirmar que existe un procedimiento administrativo serio, cierto y

seguro ante los órganos de la administración, pues en muchas

ocasiones el administrado no tiene la oportunidad de ser oído y

producir pruebas antes de la resolución. Así mismo, hay ausencia de

una verdadera norma jurídica estableciendo o regulando el

procedimiento administrativo general que regule la actuación de la

Administración Pública Nicaragüense.

58

LÓPEZ, Cairo: Concepto y Naturaleza del Procedimiento Administrativo. Revista Encuentro no. 11, UCA,

1977. 59

ESCORCIA, FLAVIO: Derecho Administrativo (primera parte) p. 196.


43

Por su parte, el Prof. Arríen60 sostiene que la Ley No. 290, de

Organización, competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo

Nicaragüense61, no llena las expectativas de ser una verdadera norma

jurídica que regule el procedimiento administrativo en toda su

extensión, es decir, que regule cada una de las etapas y con esto cada

uno de los actos de trámite, al menos desde el punto de vista general,

que llegan a integrar el procedimiento administrativo, pero es que

además es una norma que carece de una regulación jurídica sobre la

figura del acto administrativo.

Nos continúa diciendo el Prof. Arríen que realmente, la Ley no. 290,

solo regulo y no podemos decir que en toda su extensión, el

denominado procedimiento administrativo de revisión, que implica la

utilización de los recursos administrativos, en este caso el de revisión y

el de apelación, en contra de los actos administrativos (art. 39 al 46 de

la Ley 290) dejando que todo posible vacio se llene con la normativa

de procedimiento civil (art. 46 Ley 290).

En Nicaragua el procedimiento administrativo se va regulando en cada

una de las normas jurídicas según el acto administrativo

correspondiente, así para obtener un permiso forestal o una concesión

minera tenemos que recurrir a las normas jurídicas especificas, las

cuales regularan el procedimiento en cuestión de forma distinta, lo que

nos lleva a afirmar que carecemos de una normativa o regulación

común del procedimiento administrativo, lo cual seria ideal.

60

Arríen, Derecho Administrativo, p. 32. 61

Publicada en La Gaceta, Diario Oficial, No. 102 del 3 junio 1998.


44

Lo anterior no significa que la dispersidad regulatoria del

procedimiento administrativo sea mala y que la existencia de una

normativa de procedimiento administrativo común sea la solución de

todos los problemas que surgen al momento de la tramitación de los

procedimientos administrativos en los que nos vemos envueltos en el

ejercicio diario de la profesión, pero si consideramos urgente que se

regulen aspectos tan fundamentales, como lo que venimos señalando,

tanto respecto al acto administrativo como del procedimiento

administrativo.

Necesitamos que sobre el acto administrativo, se regulen aspectos tan

específicos, como sus elementos, su notificación, las causales de

nulidad o anulabilidad, sus revocación, su ejecutividad y ejecutoriedad,

los medios de ejecución de los mismos, entre otros.

Sobre el procedimiento administrativo es urgente regular una serie de

principios básicos, que le sirvan de base jurídica y de eje transversal,

sobre todo en su ejercicio práctico, para luego regular cada una de las

actuaciones o trámites que el mismo contiene para que sirva de

modelo a seguir por el resto de normativas existentes en el país.

No podemos pasar por alto la urgente necesidad de regular medios

jurídicos a utilizar cuando no se permite la celebración de medios de

prueba dentro de un procedimiento administrativo62, o cuando se

deniega la realización de un actuación de trámite, o cuando se nos

62



45

presenta la figura del silencio administrativo y su posterior ejecución,

entre otros problemas prácticos con una ocurrencia continua.

Repetimos que es necesaria la aprobación de una Ley de

Procedimiento Administrativo en Nicaragua con la finalidad de regular

estos aspectos.

3.2 Principios que rigen el procedimiento administrativo

El principio de oficialidad63: Incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar la práctica de cuanto crea conveniente para el establecimiento y resolución de la cuestión planteada.

El principio anti formalista: Postula que el cumplimiento de los requisitos formales sea examinado de forma flexible, dando preferencia a las cuestiones de fondo respecto a las puramente procedimentales, que tienen un carácter secundario.

Si bien, entendiendo que dicha regla debe aplicarse exclusivamente a favor del administrado, pues nada justifica que la Administración Pública quede eximida del cumplimiento de las formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico.

El carácter contradictorio del procedimiento administrativo: determina la necesidad de que puedan acceder al procedimiento todos los intereses afectados por el mismo, dándose posibilidad a sus titulares de defenderlos en el mismo en condiciones de igualdad.

63

Señalan GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ que: “La Administración está

específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin

necesidad de que sea excitada en este sentido por los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito

de la jurisdicción civil donde, por regir el principio dispositivo, se entiende que el proceso es cosa de las

partes, de quienes depende, en consecuencia, su progresión”. Op cit, p. 467. La Ley de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Española en su art. 74 sostiene que: “1. El

procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”.


46

Celeridad64 en su tramitación: Se pretende que al ser el procedimiento administrativo el medio para la producción de los actos administrativos de la Administración Pública y al tener estos una finalidad pública en pro del beneficio de los administrados, los procedimiento se tramiten con celeridad, con rapidez, porque las necesidades colectivas o individuales que se podrían satisfacer que los actos administrativos no pueden esperar eternamente la realización de tramites burocráticos y engorrosos, los cuales lógicamente también alegarían al mismo administrado, al inversionista, al contribuyente y a todo aquel que contribuya con la Administración en la satisfacción de esas necesidades.

Al respecto, el Prof. Arríen65, nos dice que esta muy de moda la

llamada simplificación administrativa o de trámites administrativos, lo

que implica condensar, acelerara e incluso eliminar cualquier cuello de

botella que retrase el procedimiento administrativo atentando así en

contra del bien común.

3.3 Las etapas del procedimiento administrativo, para la producción de

un acto administrativo

El Prof. Arríen66 resume, desde un punto de vista teórico, las etapas

del procedimiento administrativo, de la siguiente manera:

1. Iniciación: El procedimiento administrativo se inicia por un acto al que el ordenamiento jurídico atribuye el efecto de poner en marcha el procedimiento. Este acto de iniciación da lugar al nacimiento de una sucesión de trámites o fases encaminadas a

64

La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Española en su art. 75 sobre el principio de celeridad sostiene que: 1. Se acordarán en un solo acto todos los

trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento

sucesivo. 2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la

comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto. 65

Arríen, Juan B: Derecho Administrativo, p. 35. 66

Arríen, Juan B: Derecho Administrativo, p. 36 – 38.


47

decidir tanto las cuestiones que el acto plantee como cuantas otras deriven del objeto especifico del procedimiento.

- A instancia del interesado: Se inicia a solicitud67 de

interesado cuando se promueve para resolver pretensiones deducidas por el mismo. La solicitudes el acto por medio del cual se deduce una petición ante la Administración.

- De oficio68

La naturaleza del acto de iniciación es distinta según que sea de oficio o a instancia del interesado. Pues mientras en el primer supuesto será un acto administrativo, de tramite, en el segundo será un acto del particular o de un ente publico que actúa como particular, pero tanto en uno como en otro supuesto existe un elemento común, el de delimitar el objeto del procedimiento administrativo.

67


Española en su art. 70 nos presenta un buen modelo jurídico a seguir para regular la figura de la solicitud

como un medio de iniciar el procedimiento administrativo, dicho artículo sostiene que: 1. Las solicitudes que

se formulen deberán contener: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de

notificaciones. b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y

fecha. d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. 2. Cuando las pretensiones correspondientes a

una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser

formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos

dispongan otra cosa. 3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las

oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de

presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la

oficina. 4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes

cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los

modelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Los

solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del

modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan. 68

Hay que señalar que si en el procedimiento administrativo iniciado a instancia de parte es la presentación de

una solicitud por el interesado, la que motiva el mismo. En el que se inicia de oficio se emite una decisión que

tiene su origen en alguno de los motivos siguientes: Una decisión adoptada motu propio por el órgano

competente, la solicitud de otro órgano público o la denuncia o petición del administrado. Sobre este último

punto SANTAMARÍA PASTOR entiende por denuncia: “El acto por el que cualquier persona, en

cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento del órgano competente la existencia de un

determinado hecho que, a su juicio, debiera dar lugar a la iniciación del procedimiento” Op cit, p. 75. La Ley

de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Española en su art.

69 regula la iniciación de oficio de los procedimientos administrativos en el Derecho Español de la siguiente

manera: 1. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia

iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. 2.

Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa

con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.


48

2. Desarrollo: Los actos que integran el procedimiento una vez

iniciado y hasta su terminación pueden tener un doble objetivo:

2.1 Incorporar los datos necesarios para que el órgano administrativo pueda dictar resolución (actos de instrucción69)

La actividad de instrucción dará lugar a los documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa.

- La aportación de datos, por ejemplo, por medio de los informes70, los cuales son declaraciones de juicio emitidas por órganos especializados en determinadas materias que tienden a proporcionar y a facilitar al órgano competente los elementos de juicio necesarios para garantizar el acierto de la resolución)

- Las pruebas: Es la actividad encaminada a demostrar la exactitud o inexactitud de los hechos que han de servir de fundamento a la decisión del procedimiento.

- La audiencia71 o vista: Los interesados pueden en

cualquier momento del procedimiento aducir alegaciones, que serán tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la resolución. El trámite de audiencia es un trámite especial y esencialísimo para deducir dichas alegaciones.

69


Española en su art. 78, nos dice que: “Los actos de instrucción necesarios para la determinación,

conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se

realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a

proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o

reglamentariamente establecidos”. 70

GARCÍA DE ENTERRÍA, señala que los informes son “Declaraciones de juicio emitidas por órganos

especialmente cualificados en materias determinadas llamadas a ilustrar al órgano decisor y a proporcionarle

los elementos de juicio necesarios para dictar su resolución con garantías de acuerdo”. Curso de Derecho

Administrativo, p. 493. En la misma línea, PARADA VÁZQUEZ los define como “Actuaciones

administrativas a cargo, normalmente, de órganos especializados que sirven para ilustrar al órgano decisor”.

Derecho Administrativo II, p. 240. 71

GARCÍA DE ENTERRÍA señala que: “La funcionalidad del trámite de audiencia (...) no se limita a ese

asegurar la mera posibilidad de formular alegaciones, sino que va más allá, en la medida en que pretende

facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente y permitirle, consiguientemente, realizar

una defensa eficaz y completa de sus intereses en base a lo actuado en el procedimiento” Curso de Derecho



49

- La oposición: Que permite a terceros oponerse por razones jurídicas al otorgamiento de un acto administrativo a aquel que los solicito, suele ocurrir en materia de telecomunicaciones, entre otras.

2.2 Procurar su desenvolvimiento hasta llegar a la fase final (Actos

de ordenación72) 3 Terminación (normal y anormal): El procedimiento administrativo

ante la Administración Pública termina normalmente por el acto del órgano administrativo en el que se decide la cuestión planteada. Este acto de decisión es la resolución administrativa, constituyendo un pronunciamiento de la Administración sobre cada uno de los puntos planteados en la solicitud inicial o en la decisión de oficio que inicio el procedimiento administrativo.

GONZÁLEZ PÉREZ73, sostiene que la resolución administrativa ha de ser congruente74 con las peticiones de los interesados o con el contenido del acto ordenando la iniciación del procedimiento de oficio. La resolución administrativa se denomina acto definitivo para diferenciarlo de los simples actos de trámite que integran el procedimiento y que constituyen presupuestos de la resolución. La misma lógicamente puede producirse de forma expresa (acto administrativo expreso) con un sentido estimatorio, favorable (positivo) o desestimatorio, en otras palabras desfavorable (negativo) a las

72

GONZÁLEZ PÉREZ, sostiene que la ordenación del procedimiento es la actividad encaminada a que el

procedimiento se desarrolle de acuerdo con el orden establecido por la ley. Los actos de ordenación son actos

de trámite. Ver: Manual de Procedimiento Administrativo, p. 297. 73

Manual de Procedimiento Administrativo, p. 328. 74

GONZÁLEZ PÉREZ, sostiene que la congruencia no tiene en Derecho Administrativo el mismo sentido

que en el Derecho Procesal Civil y es que el órgano administrativo si bien se encuentra vinculado rígidamente

a resolver las pretensiones de las partes, puede también plantear y resolver otras distintas (Sentencia del

Tribunal Supremo Español de 13 de octubre de 1983, la de 31 de Diciembre de 1990 y la de 5 de febrero de

1993) En Derecho Administrativo, pues, el principio de congruencia se traduce en las siguientes reglas: a.

Que la resolución ha de decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados; b) La resolución decidirá

además aquellas otras cuestiones derivadas del procedimiento, siempre que se den las circunstancias

siguientes: - Que la cuestión o cuestiones que el órgano administrativo plantee se deriven del expediente

administrativo, esto es, que estén dentro de los limites del objetivo del procedimiento; - Que en el supuesto

de que el órgano administrativo ejercite tal potestad de audiencia a los interesados; c) Que en ningún caso, se

agrave la situación inicial del interesado, sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar un nuevo

procedimiento, si procede. Ver: GONZÁLEZ PÉREZ, Manual de Procedimiento Administrativo, p. 328.


50

pretensiones iníciales del administrado expuestas en la solicitud correspondiente. En contra de la misma procederán los recursos administrativos correspondientes, que pasaremos a analizar, hasta agotar la vía administrativa, dando paso a la vía judicial. Ahora, bien puede suceder que ninguno de los interesados recurra en contra de la misma por lo que la resolución adquiere firmeza (acto administrativo firme), y se pasaría así a la última etapa lógica del procedimiento administrativo como lo es la ejecución material de lo estipulado en la resolución. También, se puede señalar que el procedimiento administrativo puede concluir por medio de la figura del silencio administrativo75, es decir, el efecto que se produce en los casos en que la Administración Pública omitiere su obligación de resolver76 en el plazo de treinta días según el

75

Y es que en Nicaragua no existe como en el Derecho Administrativo Español la obligación de la

Administración Pública de resolver la solicitud presentada durante el procedimiento administrativo

correspondiente y de notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación (art. 42 de la Ley de Régimen

Jurídico y de Procedimiento Administrativo de la Administración Pública Española, LRJPAC) sino que de

una vez se aplica la figura del silencio administrativo.

Nótese que se trata de una presunción (acto presunto), de una ficción de ley, que estable un sentido

(estimatorio o desestimatorio) a la falta de cumplimiento de la obligación señalada, pero hay que entender que

se trata de un supuesto diferente al de la inactividad material de la Administración, que luego analizaremos.

En este último supuesto la Administración lo que hace es no realizar materialmente aquello que el ciudadano

ya tiene reconocido jurídicamente. En el caso del silencio administrativo se da tutela a situaciones en las que

hay aún incertidumbre acerca del derecho del administrado al reconocimiento de su pretensión. NAVARRO,

ARRÍEN: Acto, procedimiento y los recursos administrativos, p. 133 (texto en imprenta) 76

Fijémonos, bien que el arto. 2 inciso 19 de la ley no. 350, no habla de la notificación de la resolución, por lo

que cabe preguntarse si el silencio administrativo se podría producir en el sistema jurídico administrativo

Nicaragüense ante la ausencia de una notificación de la resolución.

El Dr. Navarro hace una excelente referencia al respecto al señalar que: “La Corte Suprema de Justicia de

Nicaragua en SCSJ nº 2, de 1 de marzo de 2005, dictada a las ocho y treinta nueve minutos de la mañana,

Cdo. III, ha resuelto dicha cuestión adoptando la primera solución. De tal forma que basta con que se resuelva

el procedimiento dentro de plazo, aunque no se haya realizado dentro de él la notificación, para entender

cumplida la obligación de resolver. Concretamente ha señalado que “el silencio administrativo opera cuando

la Administración no resuelve en el plazo indicado, en ningún momento, preceptúa que hay que incluir en

dicho plazo el acto de notificación (...); por otra parte debemos tener presente que los plazos del silencio

positivo son cortos, no siendo congruente que, además se le reste a la Administración competente el plazo que

tiene para resolver con el acto de la notificación”.

El Dr. Navarro nos continua diciendo que: “La solución no nos parece desde el punto de vista técnico la más

adecuada, pues sería más correcto considerar incluido dentro del plazo también la obligación de notificar. La

razón es evidente, al ser la notificación presupuesto de la eficacia del acto, se genera similar efecto a la falta

de resolución si la Administración resuelve en plazo, pero deja eternamente pendiente la notificación de la

misma. Sin embargo, la argumentación de la sentencia es irrefutable, pues la brevedad de los plazos, a los que

inmediatamente nos vamos a referir, impide otra respuesta. La Corte ha resuelto, en nuestra opinión, con

adecuado criterio práctico una difícil situación, que requiere, por otra parte, pronta solución, como lo es la

inadecuación de los plazos máximos para resolver el procedimiento, claramente insuficientes.

En cualquier caso, esta tesis se debe entender adecuada únicamente para aquellos casos, como el enjuiciado

por la Corte, en los que la Administración resuelve dentro de los plazos, y notifica fuera de ellos con una

cierta diligencia. Lo que deja sin una clara solución los supuestos en que la Administración resuelva y demore


51

art. 2, inc. 19 Ley no. 35077. Esto según nuestro punto de vista, ya que dicho inciso (19) solo establece que el silencio se produce cuando al Administración omitiere su obligación de resolver, pero no establece de forma clara que es lo que resolverá, si se trata de resolver el procedimiento administrativo, o incluso los recursos administrativos78. Como se puede apreciar es en este momento donde se forma el acto administrativo ya sea expreso o presunto, que dará origen a la posible interposición de los recursos administrativos, los cuales pasaremos a analizar, recordando que cuando el acto administrativo es presunto, es decir producido por silencio administrativo, al menos en nuestro sistema jurídico (art. 46 Ley no. 35079) no sería necesario, agotar la vía administrativa, es decir interponer recursos administrativos contra los mismos, para poder acceder posteriormente a los recursos judiciales correspondientes, especialmente al contencioso – administrativo.

de forma injustificada la notificación de la resolución. En tales casos debería entenderse que se han producido

los efectos del silencio, pero el problema es cuando considerar que se han sobrepasado los límites permitidos.

La inseguridad jurídica que genera esta situación es evidente, por lo que entendemos que debería reformularse

la regulación actual del silencio, incluyéndose la obligación de resolver y notificar dentro del plazo máximo,

generando el incumplimiento de cualquiera de ambas exigencias silencio administrativo. Reforma que debe

venir necesariamente acompañada de una considerable ampliación de los plazos” Ver: Navarro, op cit, p. 134. 77

El problema práctico en este caso es a partir de cuando contar este término (30 días) será a partir de

interpuesta la solicitud, o cuando vence el plazo de tramitación del procedimiento. Al respecto la ley no. 350

en su art. 46 inciso 2do sostiene que: “Cuando en un procedimiento administrativo no se dictare la resolución

final correspondiente dentro del plazo de treinta días, se produce el silencio administrativo, se tendrá por

aceptada la solicitud del recurrente” Nótese que no se señala a partir de cuando se cuenta el plazo. Hay un

problema práctico muy serio en este punto. 78

Tenemos que señalar que el Derecho comparado español, el silencio administrativo tiene carácter positivo

en cuanto al procedimiento administrativo, ya que la Administración Pública Española tiene una obligación de

resolver, (art. 42 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo común español), pero el mismo no se aplica en los recursos administrativos españoles, en los

cuales el silencio es negativo, permitiendo el acceso al siguiente recurso y luego a la vía judicial. 79

El art. 46 de la Ley No. 350 (titulado: Agotamiento de la vía administrativa.), sostiene que: Para ejercer la

acción contencioso-administrativa será requisito indispensable haber agotado previamente la vía

administrativa en la forma establecida por la ley. Esta vía se tendrá por agotada cuando se diere cualquiera de

las condiciones siguientes:

1. Cuando se hubiere hecho uso en tiempo y forma de los recursos administrativos señalados por la ley de la

materia y se hubiere notificado una resolución expresa.

2. Cuando en un procedimiento administrativo no se dictare la resolución final correspondiente dentro del

plazo de treinta días, se produce el Silencio Administrativo, se tendrá por aceptada la solicitud del recurrente.

3. Cuando así lo disponga expresamente la ley.


52

CAPÍTULO II. ASPECTOS GENERALES DE LOS RECURSOS

ADMINISTRATIVOS

1. Definición de los recursos administrativos

Los recursos administrativos constituyen una garantía de los

administrados frente a la función de la Administración Pública,

representando el mecanismo legal para hacer valer y prevalecer los

Derechos consignados en la Constitución Política y en las demás leyes

del sistema jurídico.

Jesús González Pérez80 los define como actos de impugnación de un

acto administrativo anterior ante un órgano de ese carácter, que dan

lugar a un procedimiento de revisión. Los recursos administrativos

constituyen vías de revisión a instancia siempre de interesados, sujetas

a plazos determinados.

Para Cosculluela Montaner81 son los procedimientos por los que el

administrado legitimado solicita de la propia Administración Pública la

anulación o modificación de un acto administrativo que le afecta.

Los recursos administrativos son el arma que tienen los administrados

frente a las resoluciones no favorables de la Administración Pública.

COMADIRA82, nos dice que desde una perspectiva objetiva los

recursos administrativos son un instrumento contemplado por el

80

González Pérez, Jesús y Francisco González Navarro: Comentarios a la Ley de Régimen jurídico a las

Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, p 2514. 81

Cosculluela Montaner, Luís: Manual de Derecho Administrativo, tomo I, 2004, p. 487.


53

ordenamiento con el fin de proveer la protección de los propios valores

que a él le dan fundamento. Desde el punto de vista subjetivo es un

acto realizado por quien resulta habilitado por el ordenamiento para

emplear aquel instrumento con el fin, precisamente, de lograr la

protección de los valores que inspiran su otorgamiento.

El recurso en tanto acto de impugnación se le puede definir como

aquel que regulado por el Derecho Administrativo realiza quien alega

un derecho subjetivo o un interés legitimo con el fin de requerir a la

autoridad administrativa dentro del plazo fijado, la extinción o

sustitución total o parcial, de un acto administrativo (en sentido lato)

por razones de legitimidad o bien de oportunidad, mérito o

conveniencia.

Los recursos administrativos integran la llamada vía administrativa83 o

gubernativa que Ramón P. Vázquez84 define como la línea jerárquica

existente entre los órganos administrativos de un mismo ente público.

82

Ver: Derecho Administrativo Argentino, p. 859. 83

Si bien la vía administrativa esta integrada por lo recursos administrativos que determine la normativa

jurídica correspondiente, comúnmente son el de revisión y el de apelación, en nuestro sistema jurídico,

pueden haber momentos en que no sea necesario agotar esta vía administrativa, porque no este expuesta

ninguna en la ley aplicable o porque simplemente la emisión de la resolución administrativa la agota, por

ejemplo, la sentencia no. 1, del ocho de marzo del año 2002 emitida por la Sala de lo Contencioso –

Administrativo de la Corte Suprema de Justicia sostiene en sus Vistos Resulta que: “El recurrente (…)

argumenta que ha agotado la vía administrativa ya que las decisiones del Consejo Superior de la Contraloría

General de la República son definitivas y no son susceptibles de recurso alguno” El problema práctico es

saber cuando se entiende agotada esta vía administrativa para poder recurrir a la vía judicial, porque nuestras

leyes nunca lo señalan expresamente y menos las resoluciones administrativas que emiten las entidades

públicas, aun y cuando la Ley No. 350 en su art. 2 inciso 11, al hablar del contenido de la notificación, lo

estipula como parte del mismo. 84

PARADA: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, p.

379 – 381.


54

El mismo autor señala que esta vía administrativa85 constituye un

procedimiento administrativo que contiene recursos administrativos o

reclamaciones previas a la vía jurisdiccional que tratan de abrir una vía

de revisión de la actuación de la Administración Pública.

Dicha técnica administrativa tiene una doble función, la primera evitar

que la Administración Pública resulte enjuiciada sorpresivamente ante

los Tribunales Contencioso – Administrativos, otorgándole un plazo en

ocasiones demasiado largo, de reflexión y respiro, la segunda y más

importante, servir de medio de garantía y defensa de los derechos e

intereses de los administrados que podría evitar un proceso judicial

largo y tedioso.

El problema es que la primera función se esta convirtiendo en un

privilegio y protección para la Administración Pública y la segunda en

una carga administrativa para los administrados debido a la

retardación y hasta la ausencia de resolución y tramitación de los

mismos por el ente público.

Respecto a su naturaleza jurídica tenemos que señalar que los

recursos administrativos son una figura propia del Derecho

Administrativo, que lógicamente pertenece al ámbito del Derecho

público, es decir persiguen o tienen como finalidad la defensa del

85

Las Sentencias del Tribunal Constitucional Español (SSTC 61 / 1986 de 21 de enero y la 204 / 1987 de 21

de diciembre) han afirmado que: “La vía administrativa del recurso es admisible cuando responda a

razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos sin que en ningún

caso pueda representar un obstáculo carente de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fines que

lícitamente puede perseguir el legislador” Véase Pemán Gavín: Vía administrativa previa y derecho a la tutela

judicial. Revista de Administración Pública (RAP) # 127, p. 158.


55

interés público, el control de la actividad de la Administración Pública y

el mantenimiento del respecto al principio de legalidad administrativa.

No se les puede confundir con las peticiones propias del Derecho

Constitucional de petición, estipulado en nuestro art. 52 constitucional,

porque es un derecho graciable, con una gran amplitud, que no implica

la revisión de actos administrativos previos, como sucede en los

recursos administrativos, que al no ser resueltos ponen en práctica la

figura del silencio administrativo, lo que no sucede ni con las

peticiones, denuncias, o críticas de las que habla el art. 52

constitucional.

Tampoco se les puede confundir con las simples reclamaciones o

reclamos que los ciudadanos realizan por ejemplo ante los

prestadores de los servicios públicos, en los cuales el administrado

colabora con la Administración Pública en su actividad inspectora o

reguladora sobre los mismos.

El recurso administrativo es un medio de impugnación con

características propias de los recursos procesales, que debe de verse

como un instrumento de revisión de los actos administrativos siempre

a instancia del interesado y cuya resolución administrativa podría

mantener o variar el sentido, el contenido del acto recurrido y por lo

tanto los efectos jurídicos que pretendió producir.


56

2. Régimen jurídico de los recursos administrativos

El Derecho Administrativo es “el conjunto de normas que regulan

esencialmente el ejercicio de la función administrativa, es decir, de un

lado, la organización del Poder Ejecutivo y el ejercicio efectivo de la

función misma y las relaciones a que da lugar éste ejercicio”86

El Derecho Administrativo Nicaragüense está supeditado a la Ley

escrita y no a lo consuetudinario, por lo que estructuralmente podemos

afirmar que las fuentes directas de ésta rama del Derecho y que

norman los recursos administrativos son esencialmente:

1. La Constitución Política

2. Las Leyes constitucionales.

3. Las Leyes ordinarias.

4. Los Reglamentos.

5. Los Decretos.

6. Los Acuerdos.

7. Las ordenanzas municipales y Reglamentos, Estatutos y otras

disposiciones de las entidades públicas.

Prima entonces el principio de legalidad que en la actividad práctica

supone87:

86

Rizo Oyanguren, Armando, Manual Elemental de Derecho Administrativo, p. 28. 87

Rizo Oyanguren, Armando, Manual Elemental de Derecho Administrativo, p. 41.


57

a) Que todos los actos administrativos deben estar sometidos a las

normas o disposiciones vigentes generales; y

b) Los órganos de la Administración Pública que emiten actos o

disposiciones generales deben estar sujetos al ordenamiento

jerárquico de las fuentes escritas del Derecho.

Del principio de legalidad administrativa, se deduce que los recursos

administrativos deben estar expresamente contemplados en la Ley de

la materia y que todo el procedimiento para su tramitación debe estar

así mismo determinado concretamente en una norma jurídica previa.

Los recursos administrativos constituyen una garantía de los

administrados frente a la función de la Administración Pública,

representando el mecanismo legal para hacer valer y prevalecer los

Derechos consignados en la Constitución Política y en las demás

normas del sistema jurídico.

En nuestro ordenamiento jurídico, tal y como comentábamos, la Ley

No. 290, de organización, competencias y procedimientos del Poder

Ejecutivo, regula entre sus artículos 39 al 46, los recursos

administrativos (revisión y apelación) que se pueden utilizar en contra

de los actos administrativos que emitan las entidades reguladas en

dicha norma jurídica (Ministerios, entes descentralizados y

desconcentrados).

Ahora, tenemos que señalar que también en nuestro sistema jurídico,

otras leyes en distintas materias (tributaria, contrataciones


58

administrativas, entre otras88) estipulan una regulación jurídica incluso

distinta a la de la Ley No. 290, regulando sus propios recursos

administrativos.

En otras palabras, tal y como lo hemos señalado, los recursos

administrativos en Nicaragua, están regulados por una serie de

normativas jurídicas, las cuales estipulan una variedad de requisitos de

interposición y redacción, plazos de interposición y resolución, sentido

del silencio administrativo, entre otros factores que rigen la vida de los

recursos administrativos en Nicaragua.

Para ser más claros, en el ordenamiento jurídico nicaragüense, puede

haber tantas vías administrativas, como entidades administrativas

existan, lo que origina una amplia gama de recursos administrativos

con una gran variedad de reglas específicas en su tramitación, que

obligan a un estudio minucioso al momento de ejercer el litigio

administrativo.

Esta variedad normativa, consideramos que no es mala, el problema es

que no existen unos principios generales que regulen esa variedad

normativa y que establezcan así, un orden común, unas reglas

comunes a las cuales nos podamos atener los administrados al utilizar

los recursos administrativos, tal y como sucede por ejemplo, en el

sistema español, que luego analizaremos, en el cual esos principios

básicos si están presentes y entre los que se pueden señalar:

88

Pueden verse anexas a esta monografía una serie de diagramas de vías administrativas que rigen en nuestro

ordenamiento jurídico.


59

La celeridad, la economía procesal, la no interposición de documentos

que ya estén en manos de la entidad administrativa correspondiente, la

prohibición de la reformatio in pejus, es decir que al interponer el

recurso administrativo no se agrave la situación del recurrente, entre

otros que son una base común del sistema de recursos administrativos

español, que le dan orden, unidad, claridad, y repetimos, son

inexistentes en el sistema jurídico nicaragüense.

3. Objeto de los recursos administrativos

El objeto de los recursos administrativos es la pretensión dirigida a

obtener una revocación, modificación o reforma de un acto

administrativo89, es decir, que si por medio de un acto administrativo la

Administración, te ha negado algo, su pretensión en los recursos

administrativos, será lógicamente, que se transforme en una

resolución afirmativa, en pro de sus derechos e intereses, pero sobre

en pro del principio de legalidad.

En vista de lo anterior la Ley No. 350 en su art. 2, inciso 14, los define

como un medio procesal que tiene el administrado para tratar de

modificar o subsanar algún acto administrativo.

El objeto final de los recursos administrativos consiste, como hemos

señalado, en procurar que la actuación de la Administración Pública

sea apegada a Derecho y al principio de legalidad, incluso por medio

89

García de Enterría, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo T II, p.524.


60

de la revisión de sus actos administrativos, que originan los recursos

administrativos, en otras palabras es como darle una nueva

oportunidad a la Administración Pública para que revise su actuación y

la apegue a derecho siempre en pro del bien común, del interés y del

orden público.

4. Clasificación de los recursos administrativos

En España, González Pérez90 sostiene que existen tres tipos de recursos administrativos:

Recursos administrativos ordinarios: En cuanto pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad. En España son el recurso de alzada y el de reposición. En nuestro sistema jurídico seria el de revisión y el de apelación estipulados en la Ley No. 290.

Recursos especiales: Son los que el ordenamiento jurídico prevea en materias determinadas. Como por ejemplo, las reclamaciones económicas – administrativas españolas.

Recursos extraordinarios: Son los que se admite contra los actos administrativos firmes. El recurso de revisión administrativo español. En nuestro sistema jurídico no existe este tipo de recurso administrativo.

García de Enterría91, en el sistema español, hace referencia a recursos

extraordinarios y otros ordinarios, los ordinarios son denominados así

porque en principio proceden contra cualquier acto administrativo,

entre ellos tenemos el recurso de alzada y el de reposición. Por su

90

Comentarios, op cit, p. 2516 - 2517. 91

García de Enterría, Eduardo: Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, p. 450.


61

parte, el recurso de revisión es denominado como extraordinario

porque sólo procede en los casos planteados de manera específica

por la ley. Como vemos existen puntos de coincidencia entre ambos

autores en cuanto a la clasificación de los recursos administrativos.

5. Características generales de los recursos administrativos

Son las garantías que posee el ciudadano frente a la actividad de la

Administración Pública, es por ello que los recursos administrativos

son considerados como la mejor expresión de la posición activa que

puede tener el administrado frente a la Administración Pública92,

como titular de derechos cuya tutela exige la existencia de un

sistema de garantías de la impugnación (según Villar Palasi93).

Los recursos administrativos permiten una revisión y comprobación

de la legalidad del acto administrativo.

Los recursos administrativos tienen una tramitación gratuita e

incluso pueden interponerse sin asistencia o asesoría jurídica.

Se interponen de forma escrita, ante una autoridad administrativa

que o ha emitido el acto administrativo, o es la autoridad superior de

la que lo emitió, o suele suceder aunque con menos frecuencia que 92

El sistema de los recursos, tanto en vía administrativa como en la jurisdiccional, es el principal medio

imaginado para remediar, dentro de lo humano, posibles errores, desviaciones o arbitrariedades de las

autoridades y órganos, encargados de tomar decisiones, en sus respectivas parcelas de poder. Sentencia del

Tribunal Supremo Español (STS) Sección 5ta, de la Sala de lo Contencioso – Administrativo de 11 de

diciembre de 1991. Ver: Arríen, Juan B: Derecho Administrativo, p. 43. 93

Villar Palasi, José Luis: Apuntes de Derecho Administrativo. Parte General, Tomo II, 1997, p. 173 – 174.


62

se interpongan ante una entidad administrativa independiente a la

línea jerárquica administrativa, por ejemplo en materia de

contrataciones administrativas en Nicaragua, el recurso

administrativo de nulidad (art. 108 al 111 de la Ley No. 323, de

Contrataciones del Estado94) se interpone ante la Contraloría

General de la República (CGR).

Los recursos administrativos implican procedimientos menos

solemnes que el judicial, lo que le permite ser más rápido, resolver

las pretensiones de los administrados con mayor celeridad.

El comienzo de este procedimiento de revisión, iniciado por la

interposición del recurso administrativo, es siempre a instancia del

interesado, caso contrario a la revisión de oficio95, que la

94

Publicada en La Gaceta, Diario Oficial, No. 001 y 002 del 3 y 4 de Enero del 2000.

95

La Ley No. 30/1992, del 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común de España (LRJPAC), reformada por la Ley No. 4 de 1999, del 13 de

Enero en su art 102, regula la revisión de oficio de los actos administrativos en el sistema jurídico

administrativo español de la siguiente manera: Revisión de disposiciones y actos nulos. 1. Las

Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo

dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo

hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía

administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del

Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar

la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las

solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano

consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del

artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran

desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la

misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias

previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición,

subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.


63

Administración Pública pueda hacer sobre sus propios actos y que

posee siempre una regulación aparte de la de los recursos

administrativos.

Tenemos que señalar que en Nicaragua no existe una regulación

jurídica expresa sobre la revisión de oficio de los actos administrativos,

tal y como sucede por ejemplo, en el sistema español. En otras

palabras, la Administración Pública Nicaragüense no podría revisar sus

actos, con la finalidad de reformarlos o modificarlos, para adaptarlos al

principio de legalidad, sino que debería de haber un recurso

administrativo por parte del administrado afectado para poder lograr tal

fin.

Lo anterior nos sitúa frente a la posibilidad, de que si el acto

administrativo, no fuese recurrido en tiempo por el administrado en vía

administrativa, el mismo adquiriría firmeza y podría ser ejecutado para

producir efectos jurídicos aún y cuando los mismos fuesen ilegales.

Desde ya nuestra propuesta, expuesta con anterioridad por el Prof.

Arríen96, va en la línea de incluir en una futura Ley de Procedimiento

Administrativo en Nicaragua, o al menos en una reforma a la Ley No.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio

sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud

de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo. Modificado por art. 1.21

de Ley 4/1999, de 13 enero (RCL 1999, 114).

Artículo 106. Límites de la revisión. Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por

prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a

la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

96 Arríen, Juan Bautista: Derecho Administrativo, p. 46.


64

290, una regulación jurídica sobre la revisión de oficio de los actos

administrativos en Nicaragua.

Los recursos administrativos no pueden ser interpuestos por los

órganos administrativos, es decir que una entidad pública no

podrá provocar la revisión de sus propios actos utilizando

recursos administrativos, sino mediante la revisión de oficio ya

señalada en la característica anterior. Así mismo, una entidad

pública no podría interponer un recurso administrativo en contra

de la actuación de otra entidad pública, sino que deberá recurrir

al contencioso – administrativo (artos. 120 - 124 Ley No., 350), a

menos que una norma jurídica estipule lo contrario.

La interposición de un recurso administrativo no suspende, como

regla general, la eficacia y ejecución del acto administrativo, sino

que dicha suspensión debe ser emitida por el órgano

administrativo que conozca, trámite y resuelva el recurso

administrativo o suceder en una vía judicial posterior.

6. Finalidad de los recursos administrativos

a) Sirven como garantía para la defensa de los derechos y garantías

de los administrados cuando éste le pide a la Administración Pública

que anule, revoque o reforme el acto que emitió, al estimarse que es

contrario a Derecho.


65

b) Los recursos administrativos tiene la finalidad de funcionar como

instrumento de control de legalidad de los actos administrativos.

Son considerados como un medio de regularidad de la actividad

administrativa, emerge de ésta forma el sentido de instrumento de

control que puede aplicarse al procedimiento administrativo. Este

instrumento también presenta las siguientes características:

- Que este instrumento de control dé legalidad a los actos

administrativos.

- Que este control de la Administración Pública recupera

íntegramente su competencia sobre el particular, debiendo

decidir sobre todas las cuestiones que se susciten, hallan

sido o no plantadas por el recurrente.

c) Son presupuesto de la impugnación en vía jurisdiccional

Los recursos administrativos son conocidos por la misma

Administración Pública convirtiéndose la misma en “Juez y parte” lo

que podría entenderse un tanto como una prerrogativa para la

Administración Pública, una especie de auto tutela administrativa, que

evita que su actuación administrativa se detenga por estar atendiendo

siempre los recursos administrativos interpuestos por los

administrados, pero que permite que la entidad pública pueda revisar


66

sus propios actos, con la finalidad de evitar la transgresión de derechos

e intereses, así como del principio de legalidad en general.

En la realidad práctica los recursos administrativos, están siendo

observados como una pérdida de tiempo, debido a que son resueltos

por las mismas entidades que emiten el acto administrativo, lo que

podría ocasionar un apasionamiento subjetivo de parte del funcionario,

al no querer aceptar que su acto administrativo va en contra del

Derecho.

Por otro lado, los funcionarios públicos al conocer y resolver estos

recursos administrativos, podrían considerar que si se apartan de su

resolución inicial, esto les podría ocasionar problemas con sus

superiores al ponerse en duda su capacidad profesional.

No podemos olvidar que existe aquí también una posible dependencia

política de los funcionarios públicos que resuelven los recursos

administrativos, de parte de sus superiores o de una tendencia política

ya pre determinada.

Como podemos apreciar la utilización de los recursos administrativos

como presupuesto obligatorio de acceso a la vía jurisdiccional (amparo

/ contencioso – administrativo) podría estar perdiendo el verdadero

sentido revisor y de auto tutela que posee, debido a que la ausencia de

imparcialidad en su tramitación y resolución causa una gran

desconfianza y desaliento en el administrado, quien considera mejor


67

iniciar un nuevo procedimiento administrativo, antes que entrar en

conflicto con la Administración Pública.

Los recursos administrativos se constituyen así en una especie de

privilegio para la Administración Pública y en una carga procesal para

el administrado.

Se dice que conlleva una posición privilegiada, tal y como hemos

señalado, ya que constituyen un cauce a través del cual la

Administración Pública puede volver sobre sus propios actos

quebrándose así el efecto constitutivo y general de los actos

administrativos que opera incluso frente a la propia Administración

Pública.

Mientras, que son una carga procesal porque como hemos dicho es

necesario utilizarlo, e incluso agotar la vía administrativa, para poder

luego recurrir a la vía judicial (amparo / contencioso – administrativo,

art. 46 Ley No. 350) para demandar a la Administración Pública.

7. Elementos previos para la existencia del recurso administrativo

Es necesario que exista un acto administrativo que afecte el

interés o derecho de un particular.


68

Fijémonos bien que el recurso administrativo no cabe entonces en

contra de Disposiciones de carácter general, por ejemplo en contra de

un reglamento o en contra de un pliego tarifario, porque según el art. 36

de nuestra Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso –

Administrativa, en contra de este tipo de actuaciones administrativas

con efectos generales no es necesario agotar la vía administrativa.

Es necesario por lo tanto que exista una relación jurídica

administrativa previa entre un administrado y una entidad

administrativa, mediante un procedimiento del cual resulte un

acto administrativo que lógicamente sea contrario a los derechos

e intereses de los administrados.

En este punto vemos dos aspectos de interés, el primero se trata de la

legitimación activa para recurrir o para utilizar el recurso administrativo,

la cual recae sólo sobre aquel administrado que se ve afectado por los

efectos del acto administrativo, y el segundo consiste en la existencia

de una afectación a los derechos e intereses de ese administrado, al

que le han notificado el acto administrativo.

En otras palabras, el mismo acto administrativo origina la legitimación

activa en cuanto causa un daño al administrado, lo cual es bastante

lógico, debido a que nadie recurriría en contra de un acto administrativo

que le beneficie.


69

En este punto hay algo muy interesante que analizar, como lo es el

hecho de recurrir contra un acto administrativo que te beneficia, pero

que también te afecta tus derechos o intereses, por ejemplo, se solicita

una concesión minera, sobre la superficie total del terreno de una mina,

pero sólo se te otorga sobre la mitad, realmente te han otorgado la

concesión, pero no se ha satisfecho toda tu pretensión o solicitud

original.

Vemos como, en el ejemplo anterior, se podría estar creando una

excepción a la regla general de recurrir en contra de actos

administrativos que sólo te causan perjuicio, daño o una afectación a

tus intereses o derechos.

Que exista un medio legal contenido en una norma de Derecho

Administrativo, esto con el fin que se determine un órgano

administrativo competente para ejercer el poder de revisión en el

ámbito administrativo, sobre sus propios actos, o sobre los actos

de los órganos inferiores.

Que exista un plazo para su interposición y resolución.

Que exista un procedimiento administrativo regulado en una

norma jurídica para tramitar y resolver el recurso administrativo

interpuesto.


70

8. Elementos subjetivos y objetivos de los recursos administrativos

8.1 Los elementos subjetivos de los recursos son los siguientes:

Autoridad competente para resolver los recursos administrativos

Los recursos administrativos se interponen ante una autoridad de

carácter administrativo y son resueltos por la Administración Pública,

puede ser ante un superior jerárquico o ante el mismo órgano

administrativo que dictó la resolución como es el caso del recurso de

revisión en nuestro país, y como hemos señalado pueden incluso

interponerse ante una autoridad totalmente independiente a la línea

jerárquica, de la cual se origino el acto administrativo, tal y como

sucede con el recurso de nulidad ante la Contraloría General de la

República en materia de contrataciones administrativas.

El recurrente

Con respecto al recurrente97 podemos decir que son requisitos a tomar

en cuenta cuestiones como la capacidad jurídica y de obrar,

representación y legitimación.

Respecto a la representación jurídica en los recursos administrativos

tenemos que señalar, que la misma no es necesaria, debido a que el

97

En una sentencia española se nos presenta una interesante jurisprudencia que merece la pena transcribir: La

Sentencia del Tribunal Supremo Español (STS), Sala 4ta, de 16 de octubre de 1995 nos dice que: “Los

recursos están establecidos para ser utilizados por aquellos que son perjudicados por la decisión que se

recurre, no siendo concebible que se interpongan por los titulares de intereses que precisamente son acogidos

y satisfechos por esa decisión”


71

mismo administrado al cual se le notifico el acto administrativo puede

interponer el recurso administrativo y representarse así mismo, sin

ningún inconveniente. Ahora, lógicamente el administrado puede

recurrir a la representación jurídica de un abogado sin ningún

problema.

En cuanto a la legitimación activa y pasiva en los recursos

administrativos tenemos que señalar, que el mismo acto

administrativo, la puede otorgar o determinar, al señalar quien es el

administrado (legitimación activa) afectado por la resolución

administrativa negativa, así como al señalar quien es el órgano

administrativo (legitimación pasiva) emisor de la resolución el cual

posteriormente podría tener que resolver el recurso.

8.2 Los elementos objetivos de los recursos administrativos son los

siguientes:

La existencia de un procedimiento de revisión establecido en una

norma jurídica, que nos señale que recursos administrativos utilizar,

su procedimiento de tramitación, plazos de interposición y

resolución, así como la forma de notificación, incluyendo el sentido

del silencio administrativo y su forma de ejecución.

La existencia de un acto administrativo susceptible de recurso

administrativo, emitido por una entidad pública, que transgreda los

derechos o intereses de los administrados, lo que ocasionaría una

reacción por parte del administrado.


72

En ningún caso pueden recurrirse por medio de los recursos administrativos, las siguientes actuaciones administrativas:

- Los actos firmes98

- En cuanto a las disposiciones de carácter general, es necesario señalar que no siempre será necesario agotar vía administrativa al recurrir en contra de las mismas, si se oponen a una normativa superior. Así lo determina, por ejemplo, nuestra Ley No. 350, en su art. 3699.

- La inactividad administrativa y las actuaciones materiales o de hecho100

Motivos de impugnación: El recurrente podrá en sus recursos

administrativos alegar todas las causales de nulidad y

anulabilidad101 que considere adecuadas, con la finalidad de

atacar el acto administrativo.

98

Son los que no pueden ser susceptibles de posterior recurso, debido a que o no existe o ya ha precluido el

tiempo para interponerlo 99

Artículo 36.- Impugnación de las Disposiciones de Carácter General: Contra las disposiciones de carácter

general que dictare la Administración Pública podrá ejercerse directamente la acción contencioso-

administrativa ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, sin necesidad

de agotar la vía administrativa. Dicha Sala funcionará como Tribunal de única instancia. De la misma manera

podrá procederse en contra de los actos que se produzcan por la aplicación de esas disposiciones, con

fundamento de no ser conformes a derecho.

Si no se ejerciere directamente la acción contra la disposición general, o fuere desestimada la demanda que

contra ella se hubiere presentado o incoado, siempre podrán impugnarse los actos de aplicación individual a

que tal disposición de lugar, pero deberá agotarse previamente en este caso la vía administrativa. 100

Según el arto. 2, inciso 20 de la ley 350, vía de hecho: Es la actuación o ejecución real de la

Administración que no tuviere cobertura formal ni acto administrativo previo que la respalde y justifique. 101

Es un principio que los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes

los hubieren causado (arto. 110.3 LRJPAC)

Así las causas de nulidad o anulabilidad según los artos. 62 y 63 de la LRJPAC son:

Artículo 62. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.


73

El gran problema en este punto es que en nuestro sistema jurídico no

existe una lista taxativa de causales de nulidad y anulabilidad como las

que aparecen en el sistema español, debidamente estipuladas en una

norma jurídica que regule el procedimiento administrativo, como podría

ser la Ley No. 290, de organización, competencias y procedimientos

del Poder Ejecutivo, por lo que se recurre a la normativa supletoria

como la civil.

Este es un gran vacio en nuestro sistema jurídico administrativo que

debería ser llenado en una Ley de Procedimiento Administrativo

Nicaragüense.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas

que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o

derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las

leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y

las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos

individuales.

Artículo 63. Anulabilidad.

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento

jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos

formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la

anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.


74

Pretensiones del recurrente: - El carácter impugnatorio de los recursos administrativos

determina que, con carácter general, la pretensión principal sea la revisión y anulación, o corrección del acto objeto de recurso. La anterior conclusión determina que, en consecuencia, la pretensión básica ejercida por el particular sea la nulidad o anulación del acto recurrido, tal y como hemos señalado, en cuanto lesiona o no satisface los intereses del recurrente.

Otros dos supuestos posibles de pretensiones102 son:

- El reconocimiento de un derecho. Esta hipótesis va ligada

al supuesto de que la Administración, mediante el acto que se recurre lo haya discutido o desconocido.

- Podría suscitarse la posibilidad de reclamar el

reconocimiento de daños y perjuicios.

CAPÍTULO III. ANÁLISIS DEL SISTEMA ACTUAL DE LOS

RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN ESPAÑA

1. Principios generales que rigen los recursos administrativos en

España Hemos definido a los recursos administrativos como aquélla actuación

del interesado, mediante la cual, este pide a la propia Administración

102

Hay que tener claro que el recurso administrativo no puede entenderse como un presupuesto formal para el

desbordamiento de las potestades revocatorias de la Administración Pública, sino como un proceso

impugnatorio normal al que es consustancial el principio de congruencia en base al cual la Administración

puede revisar, en vía de recurso, en la medida en que venga autorizado por las peticiones del recurrente, pero

sólo con tal alcance, para el resto ha de acudir a la revisión de oficio, ya que el ámbito objetivo del recurso

esta determinado por las pretensiones deducidas, en cuanto que los aspectos del acto impugnado cuyo ataque

no se formula expresamente quedan consentidos y, de otra parte, sin recurso no hay posibilidad de revisión

(SSTS de 7 de febrero de 1980, 2 de febrero de 1981 y la de la Sala 3ra. Sección 6ta, de 12 de febrero de

1991)


75

la reforma de un acto administrativo singular en base a un título

jurídico específico.

Pedro Nevado - Batalla Moreno103 nos dice que a través de la vía de

recurso administrativo los interesados y afectados por un acto

administrativo impugnan su validez por algún vicio o patología,

solicitando a la Administración Pública que revise ese acto, dictado por

ella misma.

La normativa española que regula los recursos administrativos, es

decir, la Ley 30 / 1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común

(LRJPAC), modificada por la Ley 4 / 1999, de 13 de enero dedica a los

mismos los artos. 107 al 119.

Como percepción general la primera norma jurídica en su redacción

original plantea fuertemente la idea de la simplificación del régimen de

los recursos administrativos, en cambio la ley reformada establece una

profunda modificación del sistema de recursos administrativos vigentes

y atiende los mas altos consolidados planteamientos doctrinales tanto,

en lo referente a la simplificación, como a las posibilidades del

establecimiento del sistema de solución de reclamaciones y recursos

distintos a los tradicionales.

103

Nevado- Batalla, Pedro: Notas sobre Derecho Administrativo II. Salamanca, 2002, p.63.


76

Del art. 107 al 113 de la normativa española se estipula toda una

sección dedicada a los principios generales de los recursos

administrativos. Estos principios no son más que normas generales

que estipulan determinados temas o reglas de aplicación común a

todo el sistema de recursos administrativos español, entre las que

sobresalen los siguientes:

El art. 107 LRJPAC en su inciso 1, establece un tratamiento jurídico

sobre la figura de los actos de trámite que integran el procedimiento

administrativo, así como la posibilidad de recurrir o no en contra de los

mismos. Dicho inciso establece lo siguiente:

<< Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos

deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la

imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o

perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán

interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo

de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de

nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley

(30 – 1992).

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los

interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al

procedimiento>>


77

Una regulación jurídica como esta es inexistente en el sistema jurídico

que regula los recursos administrativos en Nicaragua, por lo que suele

suceder que los administrados no saben que hacer cuando un acto de

trámite infringe sus derechos e intereses.

Desde ya nuestra recomendación de tomar en cuenta este tipo de

regulación jurídica propia del Derecho comparado como un modelo a

seguir en la posible aprobación de una Ley de Procedimiento

Administrativo en Nicaragua.

La posibilidad de sustituir los recursos administrativos por

métodos alternos de resolución de conflictos como la mediación,

la conciliación, el arbitraje, la transacción, entre otros, que

lógicamente no aparecen estipulados en el sistema

nicaragüense.

Así el art. 107 inciso 2 de la LRJPAC estipula lo siguiente:

“Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o

ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la

materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación,

reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos

colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones

jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la

presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo

procedimiento administrativo.


78

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser

sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior,

respetando su carácter potestativo para el interesado. La aplicación de

estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá

suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas

a los órganos representativos electos establecidos por la Ley”.

El Prof. Arríen104 sobre esta materia expone ciertos puntos que es

necesario retomar: “Cabe señalar que son notas comunes a estas

fórmulas sustitutivas españolas las siguientes:

a. Que son sustitutivos de los recursos administrativos por lo que

presuponen la existencia de una resolución administrativa que

pudo o no haber agotado la vía administrativa. En el supuesto de

que no la hubiese agotado, y el procedimiento sea sustitutivo al

recurso de alzada, dicho procedimiento constituirá un

presupuesto procesal para acceder a la vía procesal. Por el

contrario, si la resolución hubiera agotado la vía administrativa,

será potestativa la vía alternativa, tal y como lo es el recurso de

reposición al que sustituye.

b. Deben ser establecidos por medio de una ley, que podrá

establecer imperativamente la sustitución o reconocer al

interesado la opción de sustituir los recursos administrativos

españoles por esos métodos alternos de resolución de conflictos.

104

Arríen, Juan Bautista: Los recursos administrativos en Nicaragua, p. 19.


79

c. Este procedimiento sustitutivo no cabe, en España, en las

siguientes materias105:

- Infracciones de derechos fundamentales.

- Reconocimiento, modificación o extinción de la titularidad o del

ejercicio de potestades administrativas.

- Control de las decisiones administrativas unilaterales sobre

valoración directa del interés general.

- Ejercicio de la potestad sancionadora.

- Ejercicio de funciones de autoridad.

d. Podrán someterse a estos procedimientos alternativos siempre

que no estuvieren incursas en las exclusiones anteriores, aparte

de las que pudieran establecer las disposiciones legales, las

siguientes:

- Las susceptibles de transacción.

- La fijación de la cuantía de indemnizaciones, justiprecios,

compensaciones o rescates.

- La determinación de conceptos fácticos legalmente

indeterminados.

- La interpretación de las reglas sobre las prestaciones en las

relaciones bilaterales.

- Entre otras.

e. Son tramitados por órganos colegiados o comisiones especiales

no sometidas a instrucciones jerárquicas.

105

Ver: González Pérez: Comentarios a la LRJPAC, 2004, p. 2531.


80

f. Estos procedimientos alternativos nunca pueden mermar las

garantías que la ley establece para el régimen de recursos,

como la audiencia efectiva, la subsanabilidad de defectos

formales, plazo para dictar resolución. Así por ejemplo, no podría

ser inferior el plazo para recurrir a uno de estos procedimientos

alternativos que el plazo establecido para recurrir a un recurso

administrativo”.

El Prof. Arríen106 sostiene que en Nicaragua un articulado como este

(el 107.2 LRJPAC) no existe, y es que en nuestro sistema no se puede

sustituir los recursos administrativos por procedimientos como los que

estipula la normativa española, que bien podrían evitar ya no sólo

procesos administrativos, sino el mismo procedimiento de recursos

administrativos.

Desde ya compartimos la recomendación que realiza el Prof. Arríen

para que sean tomados en cuenta, en una reforma a la Ley No. 290,

de Organización, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo

de Nicaragua o en la posible aprobación de una Ley de Procedimiento

Administrativo común, debido al ahorro no sólo económico o

presupuestario, sino de tiempo y medios administrativos que

actualmente se utilizan en la tramitación de los recursos

administrativos, cuando esos esfuerzos podrían estar dirigidos a la

actuación administrativa normal de las diversas entidades públicas

nicaragüenses.

106



81

Los medios de negociación, arbitraje, transacción, conciliación,

llevados a cabo por terceros, por órganos independientes e

imparciales de las partes típicas de un procedimiento administrativo de

recursos administrativos (los administrados y los órganos de la

Administración Pública) debidamente regulados en normativas

especiales o en una normativa general del procedimiento

administrativo común son sin lugar a duda medios para alcanzar una

justicia administrativa con pocos gastos, con rapidez, sencillez y con

un ápice de modernidad.

El sistema español tiene en el art. 109 de la LRJPAC107,

debidamente estipulado los tipos de resoluciones administrativas

que ponen fin a la vía administrativa, es decir se explica como se

agota la vía administrativa.

En el sistema jurídico nicaragüense también existe un artículo similar,

pero en el art. 46108 de la Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción

107 Ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2 (ya expuestos)

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley

establezca lo contrario.

d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo

establezca.

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del

procedimiento.

108

Artículo 46.- Agotamiento de la vía administrativa.


82

Contencioso – Administrativa de Nicaragua, y no en la Ley No. 290,

por lo que nuestra recomendación desde ya va en su inclusión en una

futura Ley de Procedimiento Administrativo Nicaragüense.

El art. 110 de la LRJPAC en su inciso 2 señala que: “El error en

la calificación del recurso por parte del recurrente no será

obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su

verdadero carácter”

Este anti formalismo de la normativa española debería ser seguido en

el sistema nicaragüense, para evitar la posible inadmisión de un

recurso administrativo por no señalar expresamente su denominación.

Se debería en Nicaragua de apostar por ese antiformalismo, en pro de

tutelar los derechos e intereses de los administrados y por el principio

de defensa que podría verse transgredido si un órgano administrativo

no resuelve el fondo de un recurso, al inadmitirlo sólo por esa falta de

calificación o denominación expresa.

Para ejercer la acción contencioso-administrativa será requisito indispensable haber agotado previamente la

vía administrativa en la forma establecida por la ley.

Esta vía se tendrá por agotada cuando se diere cualquiera de las condiciones siguientes:

1. Cuando se hubiere hecho uso en tiempo y forma de los recursos administrativos señalados por la ley de la

materia y se hubiere notificado una resolución expresa.

2. Cuando en un procedimiento administrativo no se dictare la resolución final correspondiente dentro del

plazo de treinta días, se produce el Silencio Administrativo, se tendrá por aceptada la solicitud del recurrente.

3. Cuando así lo disponga expresamente la ley.


83

El Prof. Arríen109 nos dice que del artículo 111 de la LRJPAC

dedicado a la suspensión del acto administrativo llaman la

atención dos normas:

- “La primera expuesta en su inciso 3 que estipula que: <<La ejecución

del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta

días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el

registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no

ha dictado resolución expresa al respecto>>.

Como vemos se trata de establecer el silencio administrativo con

carácter positivo ante la ausencia de respuesta en un tiempo

determinado de la solicitud de la medida cautelar de suspensión del

acto administrativo.

En Nicaragua se ha apostado con decisión por regular el sentido del

silencio administrativo con carácter general para la ausencia de

resolución de los recursos administrativos (arto. 2 inciso 19 de la ley

350) Cabe preguntarse ¿por qué no expandir dichos efectos a la

solicitud de la medida cautelar de suspensión del acto, que prevé el

recurso administrativo en cuestión, tal y como sucede en el sistema

español? Desde ya nuestra recomendación en ese sentido.

Podría ser una medida si se quiere un tanto coercitiva que obligaría a

los órganos administrativos nicaragüenses a tramitar con rapidez las

solicitudes de los administrados de la suspensión del acto. Aunque

109



84

hay que tener mucho cuidado con el término o plazo para aplicar el

silencio, porque hay que tomar en cuenta que rapidez no significa

automatismo, los órgano administrativos personificados por los

funcionarios públicos necesitan un tiempo prudencial para tramitar los

recursos y poder emitir la suspensión del acto administrativo emitiendo

las medidas adecuadas para no causar más daño del que se quiere

evitar con la suspensión. Vamos, que rapidez no signifique restar

eficacia a las medidas cautelares.

- La segunda norma esta expuesta en el inciso 4 de este arto. 111 de

la LRJPAC, al señalar que:

<<La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía

administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se

extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado

interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la

suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión

hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial

sobre la solicitud>>

Sin lugar a dudas es otra norma que debería de seguirse en el sistema

de recursos administrativos nicaragüense, con el fin de evitar que el

administrado se vea sujeto a pasar por dos trámites cuya finalidad es

la misma: que se emita la medida cautelar de suspensión del acto.


85

Bastaría que el administrado en cuestión solicite en su recurso

contencioso – administrativo que los efectos de la suspensión del acto

emitida en vía administrativa se mantenga durante toda la tramitación

del proceso administrativo, o mantener automáticamente por ley la

vigencia de la primera medida cautelar emitida en vía administrativa,

hasta que se emita la medida cautelar de suspensión del acto

administrativo en vía judicial tal y como lo establece el sistema

español.

Lógicamente, habría que aprobar una regulación específica, pero no

cabe duda que la normativa española en sí es tutelar y una garantía

más para el administrado”.

El art. 112 de la LRJPAC, estipula la posibilidad de llevarse a

cabo una audiencia en la tramitación de los recursos

administrativos, principalmente cuando aparecen nuevos hechos

o documentos en su tramitación.

En Nicaragua no existe una regulación jurídica parecida, en otras

palabras el procedimiento de trámite de los recursos administrativos

nicaragüenses no permite que el interesado sea escuchado por medio

de un sistema de audiencia, sino siempre de forma escrita, por lo que

podría ser digno de todo un estudio de factibilidad ya no sólo teórico,

sino también técnico – práctico para nuestro sistema jurídico.


86

Finalmente, el arto. 113 de la LRJPAC que se dedica a regular la

resolución de los recursos administrativos del sistema español

estipula en su inciso 3 otra norma muy interesante.

“El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto

de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no

alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá

previamente. No obstante, la resolución será congruente con las

peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda

agravarse su situación inicial.

Según el Prof. Arríen110 esa amplitud de resolución que tiene el órgano

administrativo español no sólo respecto a las cuestiones alegadas por

los interesados, sino también a las que no hayan sido alegadas, pero

sin olvidar oírlos previamente y sin transgredir el principio general de

congruencia, es una expresión de la garantía que debe representar el

procedimiento administrativo de impugnación de los recursos

administrativos que no son simples medios de revisión del acto

administrativo sino de todas las posibles situaciones y efectos que los

mismos pueden producir.

Por otro lado, el mismo inciso en su parte final hace referencia a otro

viejo principio como lo es la prohibición de la reformatio in pejus111, es

110

Arríen, Juan Bautista: Los recursos administrativos en Nicaragua, p. 25. 111

La STS del 31 de diciembre de 1990 recuerda el principio de que el reclamante es el único que puede

obtener mediante su recurso o bien la permanencia de la misma situación inicial o una mejora en ella, pero

nunca una agravación. La STS de 14 de diciembre de 1990 afirma rotundamente que la reformatio in pejus

esta proscrita en todo caso de recurso, sea administrativo o jurisdiccional. La Administración Pública

incurriría en incongruencia si realiza una reformatio in pejus. Y es que hay que recordar que la resolución de


87

decir que con esa amplitud general de revisión de los recursos

administrativos, no se puede agravar aún más la situación inicial de los

interesados, porque si así fuera, si hubiera la posibilidad de agravar

esa situación ¿quién osaría recurrir a los recursos administrativos?

El Prof. Arríen112 nos dice que se estaría trasfigurando la naturaleza de

los recursos administrativos, de ser medios de impugnación y garantía

para los administrados a ser instrumentos, por medio de los cuales los

órganos administrativos tendrían la posibilidad de agravar aún más su

situación inicial, acentuándose el sentir de que los recursos

administrativos son una carga para los administrados y un privilegio

para la Administración Pública.

Nos sigue diciendo el Prof. Arríen113 que en Nicaragua no existe

regulada ni esa amplitud de resolución, ni mucho menos el principio de

la reformatio in pejus. Y es que en el sistema nicaragüense el órgano

administrativo casi siempre se centrará en las alegaciones que hace el

administrado en su escrito de recurso, pero se abren las siguientes

interrogantes:

¿Puede un órgano administrativo nicaragüense por medio de un

recurso administrativo agravar aun más la situación inicial de ese

administrado? ¿Puede ese órgano administrativo extender su

los recursos administrativos tiene que ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente en dicho

recurso 112

Arríen, Juan Bautista: Los recursos administrativos en Nicaragua, p. 26. 113



88

competencia o mejor dicho su facultad de revisión más allá de lo que

alega el administrado en su recurso administrativo?

Estos son algunos principios que regulan la tramitación de los recursos

administrativos en el sistema español que bien podrían ser seguidos

por el legislador nicaragüense en una reforma al sistema de recursos

administrativos nicaragüenses que contiene la Ley No. 290, de

Organización, competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo

Nicaragüense y mejor aún en su regulación por una futura Ley de

procedimiento administrativo de Nicaragua.

2. Los recursos administrativos en el sistema español

En España según la Ley 30 – 1992 y su reforma, los recursos

administrativos son: El de alzada, el potestativo de reposición y el

extraordinario de revisión.

Antes de desarrollar los principales aspectos en cuanto a la

tramitación de cada uno de estos recursos administrativos podríamos

exponer algunos puntos generales como: La legitimación activa, los

motivos de impugnación, requisitos de interposición, efectos de la

interposición de los recursos, las medidas cautelares, ordenación del

trámite de los recursos administrativos, la audiencia, terminación del

recurso administrativo español.


89

La legitimación activa; esto es quien puede interponer el recurso

administrativo, se rige por las reglas del concepto de interesado

del artículo 31 de la ley 30 – 1992, esto es:

- Los titulares de derecho o intereses legítimos, individuales o

colectivos.

- Los que tengan derecho que puedan resultar afectados por la

decisión que en el mismo se adopte.

- Aquellos cuyos intereses legítimos pueden resultar afectados y

se personen en el procedimiento.

- Las asociaciones u organizaciones representativas de intereses

económicos y sociales.

- Los derechos habientes (herederos) de los interesados que

sucedan en el procedimiento cuando la condición de interesado

derivase de una condición jurídica transmisible.

Los motivos de interposición de los recursos administrativos,

pueden fundamentarse en cualquiera de los vicios de nulidad o

de anulabilidad regulados en los artículos 62 y 63 de la LRJ-

PAC.


90

Los requisitos de interposición del recurso según el art. 110 de la

LRJPAC son los siguientes:

1. El nombre y apellido del recurrente, así como la identificación

personal del mismo.

2. El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

3. Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y en

su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

4. Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.

5. Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las

disposiciones específicas.

Los efectos de la interposición del recurso (medidas cautelares),

basado en el artículo 111 de la LRJ-PAC, son los siguientes:

- Regla general: La interposición de un recurso administrativo, no

suspende la ejecución del acto impugnado, la ejecutividad del

acto administrativo; excepto en los casos en que una disposición

establezca lo contrario.

- La excepción: La suspensión de ejecución del acto se ha de

decretar por el órgano a quien le compete resolver el recurso,

actuando bien de oficio o bien a instancia del recurrente; previa

ponderación suficientemente razonada entre el interés particular

del recurrente y el interés general, público o de tercero y cuando

concurran algunas de las siguientes circunstancias:


91

a. Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible

reparación.

b. Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas

de nulidad de pleno derecho, del artículo 62.1 de la Ley 30-

1992.

Si pasado los 30 días desde la solicitud de la suspensión (fecha en el

registro de entrada del órgano competente para resolverla) y este no

hubiera dictado resolución expresa al respecto, se entenderá estimada

la suspensión.

Al acodarse la suspensión, se podrá decretar medidas cautelares para

la protección del interés público o de terceros y la eficacia del acto o

resolución impugnada.

Entre estas medidas cautelares destaca la prestación de garantías,

que actúan como presupuesto previo a la suspensión cuando se

pudiera derivar perjuicios de cualquier naturaleza. La suspensión en

vía administrativa cuando exista medida cautelar (y esta se

mantenga), podrá extenderse a la Jurisdicción Contenciosa

Administrativo, hasta que se produzca el correspondiente

pronunciamiento judicial sobre la solicitud de suspensión ante el

Juzgado o Tribunal de lo Contencioso Administrativo Español.


92

Si la suspensión del acto afectare a una pluralidad indeterminada de

personas se podrá publicar en el periódico oficial en el que el acto

original se inserto.

En cuanto a la ordenación del trámite de los recursos

administrativos, no existen normas específicas, por lo que se

aplican las reglas generales de los artículos 74 al 77 de la Ley 30

de 1992, los cuales son:

- Impulso de oficio.

- Aplicación del principio de celeridad y de cumplimiento de plazos

- Cumplimiento de trámites por los interesados.

- Los incidentes, no suspenderán la tramitación, salvo el de

recusación.

En la tramitación de los recursos administrativos españoles como

hemos señalado cabe la celebración del tramite de audiencia de

los interesados en los siguientes supuestos:

- Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o

documentos no recogidos en expediente originario.

- Cuando hubiere otros interesados. El plazo para formular

alegaciones y presentar documentos y justificantes no podrá ser

inferior a los diez días ni superior a los 15 días.


93

No se tendrá en cuenta en las resoluciones del recurso, los hechos,

documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido

acortarlos en el tramite de alegaciones, no lo hubiera hecho.

Terminación del trámite de los recursos administrativos

españoles:

Se pueden aplicar las reglas generales de los artículos 87 al 92

LRJPAC. Si bien, se muestran dos especialidades, la prohibición de la

reformatio in pejus, y la desestimación presunta por silencio negativo.

La resolución expresa (articulo 113 de la LRJ-PAC, no afectado por la

reforma) puede contener alguno de los siguientes contenidos:

- Estimación total del recurso.

- Estimación parcial del recurso.

- Desestimación.

- Inadmisión.

- Retracción, en los casos en el que el órgano revisor denote la

existencia de un vicio o defecto de forma, podrá ordenar la

retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio se

cometió, salvo lo dispuesto en el artículo 67 de la LRJPAC

(convalidación).

El órgano que resuelve el recurso administrativo podrá decidir todas

las cuestiones planteadas por el recurrente y otras conexas, previa

audiencia del interesado; pero, en todo caso se requiere que la

solución del recurso sea congruente con la petición formulada por el


94

recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse, su situación

inicial (prohibición de la reformatio in pejus).

- Resolución presunta: Como regla general si los recursos

administrativos, no se resuelven en el plazo señalado por la ley, se

entienden desestimados por el silencio negativo, quedando ya abierta

la vía contencioso – administrativa (articulo 43.2 de la Ley 30 / 1992

después de la reforma de la Ley 4 / 1999).

La excepción a esta regla general, y por ende, el silencio es positivo,

se entenderá estimado el recurso, en el supuesto en que se

interponga el recurso de alzada contra un acto desestimatorio

presunto (articulo 43.2 LRJPAC).

Como se puede apreciar en el sistema español el sentido del silencio

administrativo en los recursos administrativos tiene carácter negativo,

a diferencia del sistema nicaragüense en el cual, desde nuestro punto

de vista, es positivo.

2. Los recursos administrativos en el sistema español

Entramos a continuación a exponer la tramitación de cada uno de los

recursos administrativos del sistema español que hemos seleccionado,

en esta oportunidad:

2.1 Recurso de alzada:


95

a. Concepto: En España el recurso de alzada es aquel cuyo

objetivo es convocar la intervención de una autoridad superior

para que revise el acto administrativo emitido por una entidad

administrativa inferior, que no ponga fin a la vía administrativa,

es decir que tenga carácter definitivo y no firme. Este recurso se

encuentra regulado en los artículos 114 al 117 de la LRJ-PAC,

íntegramente reformados por la ley 4-1999.

b. Requisitos: Este recurso debe llenar los requisitos establecidos

en el art. 110 de la LRJPAC.

c. Procedimiento: Tal y como hemos señalado el recurso podrá

interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o

ante el competente para resolverlo, es decir su superior

jerárquico.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto

impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez

días, con su informe y con una copia completa y ordenada del

expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable

directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

d. Plazo de interposición: Con respecto al inicio del procedimiento

de este recurso el art. 115 de la Ley 4/1999 de España establece

dos casos:

Acto expreso: Cuando el acto que se va a recurrir es expreso

el plazo para la interposición del recurso será de un mes.


96

Acto no expreso, es decir presunto: Cuando el acto que se va

a recurrir no es expreso el tiempo para interponer el recurso

será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros

posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que,

de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los

efectos del silencio administrativo.

Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la

resolución será firme a todos los efectos.

e. Resolución: El órgano encargado de resolver el recurso de

alzada tiene un plazo de tres meses para resolver, en el caso

que no lo haga se entenderá desestimado el recurso. Contra la

resolución dictada en este caso sólo cabe el recurso

extraordinario de revisión.

2.2 Recurso potestativo de reposición

a. Concepto y objeto: El recurso de reposición es aquel que se

interpone en contra de aquellos actos administrativos que ponen

fin a la vía administrativa, este recurso tiene un carácter ordinario

por lo que se puede presentar por cualquier motivo de ilegalidad.

Para el caso de este recurso, el órgano encargado de resolverlo

es el mismo que dicto el acto administrativo. Este recurso se

encuentra estipulado en los artículos 116 y 117 de la LRJ-PAC

íntegramente reformados por la Ley 4-1999.

b. Procedimiento: Con respecto a la interposición tenemos que

decir que se aplican los mismos plazos que expusimos para el

recurso de alzada. La interposición de este recurso impide la


97

interposición, en ese momento, del recurso contencioso

administrativo. Cuando el acto que se recurre es expreso el

plazo para su interposición es de un mes, en caso de no ser

expreso, es decir, presunto, entonces el plazo para su

interposición podrá ser hasta de tres meses.

3 Resolución: El órgano competente tiene el plazo máximo de un

mes para resolver y notificar la resolución dicho recurso.

Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá

interponerse de nuevo dicho recurso.


98

Recurso potestativo de reposición

Objeto del recurso: Actos que

ponen fin a la vía administrativa

(véase art. 109 LRJAP – PAC)

Órgano competente para resolver: El

mismo órgano que hubiera dictado el acto impugnado (art. 116.1 LRJAP –

PAC)

Plazo de interposición

Un mes, si el acto fuera expreso (art 117.1

LRJAP-PAC)

Tres meses, si el acto fuera presunto (art.

117.1 LRJAP-PAC)

Suspensión del acto impugnado

su procedencia se analizara de conformidad con lo dispuesto en

el art. 111 LRJAP-PAC

Se dará trámite de audiencia cuando se dé alguna de las

circunstancias mencionadas en el

art 112 LRJAP-PAC

La resolución se dictará y notificará en el plazo de un mes.

Art. 117.2 LRJAP-PAC

Transcurrido dicho plazo sin que se

hubiera notificado resolución expresa,

se podrá entender desestimado (art .

116.2 LRJPA-PAC)


99

2.3 Recurso extraordinario de revisión

a. Concepto: El recurso extraordinario de revisión sólo procede en

los supuestos concretos establecidos por la ley, en realidad

García de Enterría114 expone que más que un recurso es un

remedio para algunos actos administrativos que han ganado

firmeza.

Este recurso se ha venido admitiendo en el Derecho español, su

principal característica es, como ya especificamos, el hecho de poder

interponerse en contra de actos que ya no aceptan otros recursos

ordinarios, estos son los casos del recurso de reposición y de alzada.

Se encuentra regulado en los artículos 118 y 119, reformados por la

Ley 4-1999.

b. Razones para la interposición: El art. 118 de la Ley 4/1999 de

España establece las razones por las cuales se puede interponer

el recurso de revisión, como son:

Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que

resulte de los propios documentos incorporados al

expediente.

Que aparezcan documentos de valor esencial para la

resolución del asunto que, aunque sean posteriores,

evidencien el error de la resolución recurrida.

Que en la resolución hayan influido esencialmente

documentos o testimonios declarados falsos por sentencia

judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

114

García De Enterría, Curso de Derecho Administrativo, p. 536.


100

Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia

de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación

fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado

así en virtud de sentencia judicial firme.

c. Procedimiento: El recurso extraordinario de revisión se interpone

ante el órgano que dictó el acto, quien será el encargado de

resolverlo.

Cuando se trate de un acto administrativo que en el momento de

dictarse se incurrió en un error de hecho que resulte de los propios

documentos incorporados al expediente, es decir, cuando se trate de

lo establecido en el inciso a) del art. 118 de la LRJPAC, el recurso se

podrá interponer dentro del plazo de cuatro años siguientes a la

notificación de la resolución impugnada. La LRJPAC establece que en

los demás casos señalados, el plazo de interposición será de tres

meses.

d. Resolución115: El órgano competente debe pronunciarse sobre la

procedencia o inadmisión del recurso. En el caso que

transcurran tres meses sin que el órgano competente se

pronuncie sobre dicho recurso se entenderá desestimado. El

órgano también debe pronunciarse sobre el fondo de la cuestión

resuelta por el acto recurrido.

115

Art. 119, Ley 4/1999 España.


101

El recurso extraordinario de revisión (arts. 118 y 119 LRJAP-PAC)

Interposición (actos firmes en

vía administrativa Art. 118.1

LRJAP-PAC)

Plazo de interposición:

4 años desde la notificación de la resolución impugnada. (cuando

se da la circunstancia del art.

118.1 LRJAP-PAC)

3 meses desde el conocimiento del

documento o sentencia judicial firme.

(Cuando se den las circunstancias art.

118.1.2,3ª. Y 4ª LRJAP-PAC)

Organo competente para resolver: El órgano que dicto el

acto recurrido (art. 118.1 LRJAP-PAC).

Ver también la Disp. Adicional

17ª. De la LOFAGE

Tramite de admisión (art.

119.1 LRJAP-PAC)

Cabe solicitar la

suspensión de la ejecución del acto (art.

111LRJAP-PAC)

Solicitud de Dictamen del Consejo de Estado

(art. 22.9 LO3/1980)

Cabe trámite de

audiencia al interesado

(art. 112 LRJAP-PAC)

La resolución se

pronunciará sobre la cuestión de fondo (art.

119.2 LRJAP-PAC)

Plazo de resolución: 3

meses. Transcurrido el plazo sin resolución se

entenderá desestimado

(art.119.3 LRJAP-PAC)


102

TABLA SOBRE LOS PLAZOS DE INTERPOSICIÓN Y

RESOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

ESPAÑOLES

RECURSO PLAZO DE

INTERPOSICIÓN

PLAZO DE

RESOLUCIÓN

RECURSO DE

ALZADA

Acto expreso: 1 mes

Acto no expreso: 3

meses

3 meses

RECURSO

POTESTATIVO DE

REPOSICIÓN

Acto expreso: 1 mes

Acto no expreso: 3

meses

1 mes

RECURSO

EXTRAORDINARIO

DE REVISIÓN

4 años – Error de

hecho

3 meses en el resto

de causales

3 meses


103

Sobre los recursos administrativos españoles observamos algunos

puntos relevantes para analizar:

Los plazos de interposición varían según nos enfrentemos a un

acto administrativo expreso o a uno presunto, algo que no pasa

en Nicaragua, donde no existe esa diferenciación e incluso no

hay una regulación jurídica adecuada del acto presunto, aspecto

que debe de superarse comenzando con una definición del

mismo, para luego regular cuando se produce, sus efectos y su

ejecución.

El recurso de alzada se interpone o ante el funcionario

jerárquicamente superior al que lo emitió o ante éste, quien

deberá remitirlo a su superior junto con el expediente del caso.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable

directo del cumplimiento de ese trámite.

En el sistema nicaragüense de recursos administrativos el recurso de

apelación sólo puede interponerse ante la entidad pública que emitió el

acto administrativo y no ante su superior de forma directa tal y como

sucede en el sistema español, el cual podría ser tomado en cuenta al

momento de una reforma a la Ley No. 290 o al momento de aprobar

una Ley de Procedimiento Administrativo en Nicaragua.

Por otro lado, ese reconocimiento de responsabilidad para el

funcionario tramitador del recurso administrativo, no esta regulado en

la Ley No. 290. Realmente es en el art. 15. 5116 de la Ley No. 350,

116 La Jurisdicción de lo contencioso - administrativo también conocerá los aspectos siguientes: 6. Las

acciones de responsabilidad civil y administrativa que se produjeren en contra de los funcionarios y


104

Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de

Nicaragua, en la que se desarrolla esa figura, lo cual es técnicamente

incorrecto y debería corregirse.

Los plazos de resolución de los recursos administrativos

españoles (hasta 3 meses) son más extensos que los

nicaragüenses (20 días para revisión, 30 días para apelación).

En este punto, nos podríamos encontrar con dos puntos de vista, el de

aquellos que consideren que entre más amplio el plazo de resolución,

más tiempo se pierde para acceder a la vía judicial, mientras que otros

podrían señalar que cuando el plazo es muy corto el funcionario

público resuelve negativamente de forma automática, sin entrar al

análisis del fondo del asunto.

El carácter potestativo del recurso de reposición español, es

llamativo, porque deja en manos del administrado la opción de

decidir si procede a la interposición del recurso o si de una vez

procede a la vía jurisdicción contenciosa – administrativa.

Desde nuestro punto de vista ese carácter potestativo, tal y como lo

diremos mas adelante, debería de regularse para nuestro recurso

administrativo de revisión por la poca imparcialidad que implica el ser

resuelto por el mismo funcionario que emitió el acto administrativo, lo

que lo convierte en juez y parte.

empleados públicos en el desempeño de sus funciones, sin perjuicio de las causas que podrían seguirse para

determinar responsabilidades penales.


105

Consideramos que si el administrado tiene la convicción de que en vía

administrativa (sea en revisión en el sistema nicaragüense o en

reposición en el sistema español) puede conseguir una revisión del

acto administrativo en cuestión, que proceda a interponerlo, pero si

carece de esa convicción, no se le debería obligar a interponer dicho

recurso, tal y como al final sucede en el sistema español con el

recurso administrativo de reposición.

La existencia de recurso extraordinario de revisión en el sistema

español de actos administrativos que han adquirido el carácter

de firmeza, por causales determinadas por ley, por hechos

acontecidos con anterioridad e incluso con posterioridad a la

adquisición de la firmeza del acto es realmente innovador.

Este recurso podría ser tildado de garantista para el administrado,

para evitar que por causales previamente determinadas por ley (error,

ausencia de documentos) un acto administrativo adquiera firmeza y se

transgredan los derechos e intereses del administrado.

Otros por el contrario, podrían afirmar que se esta transgrediendo la

figura de la firmeza del acto, la cual de una u otra forma genera una

seguridad jurídica.

Es llamativo que el silencio administrativo en el sistema español

de recursos administrativos tiene un carácter negativo, es decir

genera un acto presunto que permite entender que la respuesta

obtenida fue negativa, lo que abre la posibilidad al recurrente a

utilizar el siguiente recurso administrativo.


106

El silencio administrativo en este tipo de recursos sólo será

positivo cuando se interponga el recurso de alzada contra un

acto desestimatorio presunto (articulo 43.2 LRJPAC).

Todos estos puntos de análisis propios del Derecho comparado nos

permiten adelantar un criterio, nuestro sistema de recursos

administrativos debería de someterse a un análisis técnico – práctico

que nos permita considerar el seguir o no algunas de las innovaciones

del sistema de recursos administrativos español (recursos

potestativos, plazos de interposición diferenciados, amplios plazos de

resolución, silencio administrativo negativo en general y positivo en un

caso particular, regulación del acto presunto en relación a los recursos

administrativos) con la finalidad de reafirmar el carácter revisor,

garantista y legalista que deberían tener los recursos administrativos.


107

CAPITULO IV. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN LA

LEY NO. 290 DE ORGANIZACIÓN, COMPETENCIA Y

PROCEDIMIENTOS DEL PODER EJECUTIVO

La Ley No. 290, de organización, competencia y procedimientos del

Poder Ejecutivo de Nicaragua117, desarrolla entre los artos. 39 al 46 la

materia de los recursos administrativos que se aplicarán en todas las

entidades (Ministerios, entes descentralizados y desconcentrados)

regulados por la Ley No. 290 y su reglamento.

Supletoriamente a lo expuesto entre los art. 39 al 46 de la Ley No.

290, en materia de recursos administrativos se aplicara la ley de la

materia e incluso la normativa civil.

El art. 46 expresamente determina que “lo no previsto sobre el

procedimiento administrativo en la presente ley, se regulará de

conformidad con lo que establezca la ley de la materia”; o sea que lo

establecido en ella es de primer orden, tendrá preferencia, pero lo que

no regule entonces se sujetará a lo que determine la ley de la materia.

En otras palabras, hasta que la Ley No. 290 entró en vigencia sus

disposiciones fueron de primer orden frente a la amalgama de

disposiciones jurídicas disgregadas en otras leyes creadoras u

orgánicas de entes del Poder Ejecutivo.

El objetivo de la referida ley fue la de armonizar, o tratar de homologar

la organización del Poder Ejecutivo Nicaragüense, así como la materia

del procedimiento administrativo y los recursos administrativos, debido

117

Publicada en La Gaceta, Diario Oficial No. 102 del 03 de junio del año 1998.


108

a que tenemos diversas leyes que regulan especialmente las dos

últimas materias en diferentes instituciones del Poder Ejecutivo.

1. Comentarios generales sobre la Ley No. 290, de organización,

competencia y procedimiento del Poder Ejecutivo de Nicaragua

Antes de analizar los recursos administrativos establecidos en la Ley

No. 290, sería conveniente plantear algunas generalidades sobre la

misma:

La Ley No. 290, dedica la mayor parte de su articulado a la

organización de la Administración Pública Nicaragüense,

principalmente en lo referente al Poder Ejecutivo, al crear una

serie de órganos administrativos (Ministerios, entes

descentralizados y desconcentrados) y establecer sus

competencias.

En otras palabras, es una especie de Ley de Régimen Jurídico de la

Administración Pública o Ley Orgánica de la Administración Pública

Nicaragüense, en la cual al parecer el legislador centro más su

atención, que en el desarrollo del procedimiento y los recursos

administrativos. Es una ley más estructuralista que procedimental, más

de organización que de regulación de la actuación administrativa.

La Ley No. 290, no desarrolla el procedimiento administrativo

general o tipo, para la creación de un acto administrativo,

dividido en etapas como lo hace la normativa española, ni

explica las actuaciones de trámite que lo pueden integrar en

general (solicitud, informes, audiencias, resolución

administrativa, silencio administrativo, etc)


109

En otras palabras, sería muy difícil afirmar que la Ley No. 290,

cumple con todos los parámetros de una verdadera Ley de

Procedimiento Administrativo118.

Esta normativa no desarrolla la materia del acto administrativo,

en ninguna de sus vertientes (definitivo, firme, presunto)

Tampoco regula los elementos del acto administrativo, nos

referimos a la figura del sujeto, objeto, motivación, finalidad,

entre otras que componen los elementos del acto administrativo

y que hemos tratado de exponer al inicio de esta monografía

(capítulo I).

La Ley No. 290 no regula la figura del acto de trámite como

integrante del procedimiento administrativo, ni mucho menos

cuando puede recurrirse contra los mismos, tal y como hemos

visto se hace en el sistema español.

No presenta, tampoco una regulación sobre las causales de

nulidad y anulabilidad del acto administrativo, tal y como hemos

visto que sucede por ejemplo, en el sistema español.

La Ley No. 290, no regula la figura del silencio administrativo, en

ninguno de sus posibles efectos, ni como figura en su conjunto,

no lo define, ni mucho menos establece un procedimiento para

ejecutarlo.

Como hemos comentado la figura del silencio administrativo esta

regulado con efectos positivos en el art. 2, inc. 19 de la Ley No. 350, 118

El profesor Flavio Escorcia (Derecho Administrativo, p. 172) no dice que: “Por lo que hace a Nicaragua

tampoco podemos decir que existe un procedimiento serio, cierto y seguro ante los órganos de la

Administración, pues en muchas ocasiones el administrado no tiene la oportunidad de ser oído y producir

pruebas antes de la resolución.”


110

Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, pero

sin regular un procedimiento, específico para su ejecución.

La regulación del silencio administrativo en la Ley de orden

jurisdiccional es técnicamente incorrecta, porque debería estar en una

Ley de Procedimiento Administrativo.

2. Comentarios generales sobre los recursos administrativos

establecidos en la Ley No. 290, de organización, competencia y

procedimiento del Poder Ejecutivo de Nicaragua

Respecto, a la Ley No. 290 podríamos señalar algunos puntos

generales, sobre el tratamiento jurídico de los recursos administrativos,

de la siguiente manera:

La Ley No. 290, solo establece dos recursos administrativos

(revisión y apelación), lo que no ha impedido que otras normas

jurídicas hayan regulado otros recursos administrativos, con

otras denominaciones e incluso con procedimientos específicos,

por ejemplo la Ley No. 323, de Contrataciones del Estado o el

Código Tributario, entre otras, son ejemplos significativos.

Estos recursos (revisión y apelación) son de carácter obligatorio

para el agotamiento de la vía administrativa (ver. Art. 46 Ley No.

350), no son potestativos, tal y como sucede en el sistema

español, por ejemplo con el recurso potestativo de reposición

español.

Esta normativa no comienza con una serie de principios o

normas básicas sobre los recursos administrativos, tal y como

sucede en el sistema español, los cuales hemos analizado


111

previamente y desde ya repetimos que es recomendable,

continuar con su análisis para poder ser adoptados en una

posible Ley de procedimiento administrativo nicaragüense o al

menos en una reforma a la Ley No. 290.

En la Ley No. 290 no se estipula una regulación jurídica en caso

de errores en la denominación de los recursos administrativos, ni

en caso de errónea interposición del recurso en un órgano no

competente, lo que podría generar una resolución administrativa

negativa (un no ha lugar) sin tocar el fondo del asunto que

realmente lo importante lo trascendental, porque ahí se

encuentran los derechos e intereses de los administrados.

Para cada recurso (revisión y apelación) se establece una

tramitación específica, pero solamente para el recurso de

revisión se establecen los requisitos que debe de contener el

escrito. Se ha sobreentendido que estos requisitos también

aplican para el recurso de apelación, pero por costumbre no por

que la Ley No. 290 así lo determine.

Al no establecer ningún tipo de regulación en la Ley No. 290,

sobre la figura del silencio administrativo119, se ha generado la

119

El Prof. Arríen considera que el silencio administrativo con carácter positivo implica una serie de

problemas prácticos, por ejemplo, que determine la concesión de derechos o facultades contrarios al

ordenamiento jurídico, que perjudiquen los intereses públicos o de terceros; lo que genera un alto de grado de

inseguridad jurídica; y que puede provocar el efecto de alterar las reglas de competencia, impidiendo el

órgano instructor que la cuestión llegue al competente para resolver.

Nos sigue diciendo el Prof. Arríen que tenemos que entender que por medio del silencio positivo no pueden

adquirir competencias o atribuciones que son propias de una entidad publica, ni mucho menos se puede

obtener algo que va en contra del ordenamiento jurídico, es decir algo ilegal.

Sobre el silencio administrativo positivo se pueden consultar las sentencias no. 12 del 8 de septiembre del año

2003, la no. 7 del 24 de noviembre del año 2004; la no.5 del 29 de abril del año 2005. Así mismo, la

Sentencia no. 2, del 1 de marzo del año 2005, señala en su Considerando II, siguiendo lo dicho por GARCÍA

DE ENTERRÍA en su Curso de Derecho Administrativo I, de 1986, p. 550, que el silencio positivo es un

verdadero acto administrativo, equivalente a esa autorización o aprobación a las que sustituye. Los efectos del


112

duda sobre el sentido del silencio en materia de los

procedimientos administrativos en general y de los recursos

administrativos en particular, y peor aún no se ha regulado ni en

la Ley No. 290, ni en la Ley No. 350, Reguladora de la

Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, el procedimiento

para su posterior ejecución de forma taxativa.

Otro gran problema del silencio administrativo nicaragüense, es

determinar cuando se produce, especialmente cuando el plazo de

resolución de un procedimiento administrativo o de los mismos

recursos administrativos no coincide con el plazo de los treinta días

fijados en el art. 2, inc. 19 de la Ley No. 350.

Este es un problema serio, que nos lleva a interrogarnos, siguiendo al

Prof. Arríen120, el silencio administrativo se aplica en todos los

procedimientos administrativos?, y en todas las vías administrativas?

Cuándo realmente se produce? Y sobre todo cómo se debe ejecutar?

silencio positivo son muy importantes y muy peligrosos para la Administración en la medida en que si no

actúa con la debida diligencia, queda vinculada en términos muy estrictos de la misma manera que si se

hubiera dictado una resolución favorable. Agrega el mismo autor que: “El plazo de silencio se cuenta desde el

ingreso de la solicitud o proyecto en el órgano correspondiente hasta la fecha de notificación al interesado de

la resolución adoptada. La referencia a la fecha de la notificación de la resolución y no a la de esta ultima es

una cautela elemental que adoptan sistemáticamente las leyes en todos los supuestos de silencio, ya sea

positivo o negativo, puesto que, de otro modo, quedaría en manos de la Administración la producción misma

del silencio, siendo suficiente para impedirla el cómodo expediente de antedatar la resolución tardía” También

señalan que: “ El silencio positivo es una creación de la ley y difícilmente puede decirse que la Ley haya

querido que, a través de un mecanismo establecido para evitar perjuicios a los particulares a resultas de la

falta de diligencia de la Administración, puedan estos obtener mayores beneficios de los que la Ley les

reconoce, en mengua, además, del interés general. La Ley no puede querer, en definitiva, que el silencio

positivo se aplique para conculcarla. El silencio positivo suple, en efecto, el acto expreso, pero solo dentro de

los limites autorizados por la Ley”.

En esta misma sentencia, pero en su Considerando IV se dice que: “Esta Sala observa que en el presente caso

la parte demandante no demostró, ni sustento por ningún tipo de prueba la existencia del silencio

administrativo alegado” Este hecho si se asienta como jurisprudencia nos obligara a los litigantes a tener que

aportar algún medio de prueba para comprobar el silencio, que nace por el transcurso del tiempo establecido

para emitir resolución, el problema practico será que medio utilizar, lo que la ley no señala, ni tampoco obliga

a comprobarlo, mas que a alegarlo. Ver: Arríen, Acto, procedimiento, recursos, contratos, contencioso –

administrativo, p. 52. 120

Arríen, Acto, procedimiento, recursos, contratos, contencioso – administrativo, p. 54.


113

Si seguimos al pie de la letra el art. 46 de la Ley No. 350, el silencio

administrativo producido en un procedimiento administrativo agotaría

la vía administrativa y abriría la vía judicial para su reconocimiento,

que ha operado por ley, y su ejecución, sin que esto signifique que el

órgano jurisdiccional pueda sustituir al órgano administrativo.

Nos gustaría transcribir algunos puntos de interés que sobre esta

figura a expuesto el Prof. Arríen121: “Desde nuestro punto de vista no

tendría mucho sentido que una vez producido el silencio administrativo

positivo dentro del procedimiento administrativo, se utilicen los

recursos administrativos, porque por medio de ellos se podría emitir

una nueva resolución administrativa, un nuevo acto administrativo, que

podría contradecir el sentido del silencio inicial (positivo).

El problema es que en nuestra práctica forense, al parecer no se esta

aplicando el art. 46, inciso 2 de la ley no. 350, es decir los Tribunales

de Justicia, están entendiendo que para agotar la vía administrativa,

aun cuando se haya producido el silencio administrativo positivo, es

necesario hacer uso de los recursos administrativos (revisión y

apelación) alegando la producción del silencio, para que pueda ser

confirmado y ejecutado por autoridad administrativa, lo que seria real,

si así lo expusiese una normativa jurídica, pero no es así, sino que lo

que se expresa es que la producción del silencio positivo agota la vía

administrativa.

Fijémonos bien, se habla del silencio con carácter positivo, pero no el

de carácter negativo, por lo que con este si tendría sentido agotar la

vía administrativa correspondiente, porque se entiende que la

121

Arríen, Acto, procedimiento, recursos, contratos, contencioso – administrativo, p. 51 – 54.


114

resolución administrativa del procedimiento tramitado fue contraria a

los intereses de los solicitantes.

Por otro lado, cabe preguntarse, como ya lo hemos hecho, si el

silencio administrativo con sentido positivo, opera también al momento

de resolverse los recursos administrativos, específicamente cuando ha

vencido el plazo para resolver los recursos y la Administración no ha

emitido resolución expresa sobre los mismos.

El problema práctico en el caso de la aplicación del silencio

específicamente en el recurso de revisión es que el plazo de

resolución del mismo es de veinte días y no de treinta como sucede en

el de apelación, entonces nos preguntamos tendríamos que esperar

diez días más para la producción del silencio, cuando no exista

resolución en el caso del recurso de revisión. En el caso del recurso

de apelación el plazo para resolverlo es de treinta días coincidiendo

con el plazo de producción del silencio positivo por lo que no habría

mayor problema.

También, nos preguntamos que pasa en el caso de otros recursos

administrativos, cuyo plazo de resolución no coincide con los treinta

días del silencio positivo, por ejemplo los recursos administrativos en

materia de contratación administrativa.

Por otro lado, algunos podrían considerar que el art. 2, inciso 19, la

Ley no. 350 reformo el plazo de resolución de todos los

procedimientos administrativos e incluso de los recursos

administrativos fijándolo en treinta días, otros podrían sostener que

hay que esperar treinta días una vez vencido el plazo de resolución en

ambos casos, por mi parte considero que este problema se podría


115

resolver si el legislador estableciese que el silencio administrativo se

producirá cuando venza el plazo particular de cada procedimiento

administrativo y de cada recurso administrativo, sin establecer un

plazo tal y como esta regulado actualmente, nos parece una

regulación jurídica sobre la producción del silencio administrativo más

adecuada desde el punto de vista técnico.

Como el lector podrá apreciar la figura del silencio administrativo con

sentido positivo, nos presenta una serie de problemáticas prácticas

que el legislador debería de tratar de resolver por medio de una

regulación jurídica mas amplia que la que hace la actual Ley

Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en su

art. 2, inciso 19. Esta amplia regulación de la figura del silencio

debería ser parte de la futura Ley de Procedimiento Administrativo

Nicaragüense, la cual debería de regular la forma de producción del

silencio y estipular un medio de ejecución del silencio positivo”

Si bien nuestro trabajo no esta dedicado enteramente a la figura del

silencio administrativo, forma parte de la realidad práctica de los

procedimientos y los recursos administrativos, por lo que hemos

decidido realizar algunos señalamientos para continuar el debate que

esta figura ha creado principalmente en el ejercicio profesional.

Siguiendo con el análisis de la Ley No. 290 en cuanto a la figura

de los recursos administrativos, podemos afirmar que la misma,

no establece la posibilidad de sustituir los recursos

administrativos por medios alternos de resolución de conflictos,

como sucede en el sistema español, repetimos que los mismos

son obligatorios para el agotamiento de la vía administrativa y no


116

hay una vía alterna que permita sustituir su tramitación, que al

final se convierte en una verdadera carga procesal a la cual es

sometido el administrado.

En el sistema de recursos administrativos estipulado en la Ley

No. 290, no existe la posibilidad de celebrarse audiencias, en

otras palabras toda su tramitación es escrita, lo que

posiblemente representa un formalismo excesivo dentro del

supuesto antiformalismo (presentación en papel común, entre

otros) que debería caracterizar a los recursos administrativos.

Consideramos que un sistema de audiencias podría dar mayor

celeridad a la resolución de los recursos administrativos, permitiría un

acercamiento entre las partes, aun y cuando sólo sea en casos

taxativos como los que regula el sistema español (aparición de nuevos

documentos, entre otros)

En la Ley No. 290, se establece la posibilidad de solicitar la

suspensión del acto administrativo, pero si se obtiene dicha

suspensión la misma no se mantiene para el siguiente recurso

(el de apelación) donde incluso de la simple lectura se concluye

que no esta regulado, y menos para la vía judicial.

En otras palabras, el administrado en Nicaragua esta obligado a

solicitar en cada recurso administrativo (revisión y apelación, si se

aplica la Ley No. 290) y luego judicial la suspensión del acto

administrativo respectivo, lo cual vemos que ya es un sistema

superado, por el Derecho comparado español por ejemplo, tal y como

lo hemos explicado, el cual, desde nuestro humilde punto de vista,

podría ser tomado en cuenta como una alternativa adoptable en


117

nuestro sistema, permitiendo la permanencia de la suspensión del acto

administrativo en apelación y hasta en la vía judicial sino sucediesen

nuevos hechos.

No tenemos regulado en la Ley No. 290 la prohibición de

agravar la situación del recurrente, es decir la reformatio in

pejus, por lo que uno se pregunta ¿qué pasaría si esto

sucediese? ¿qué podría hacer el administrado?, ¿no

estaríamos transgrediendo el principio de congruencia122 entre

lo que se solicita en el recurso administrativo y lo que se

estipularía en la resolución administrativa?.

Finalmente, la Ley No. 290, no estipula como se notifican las

resoluciones administrativas y por lo tanto a partir de cuando

surten efecto, es en la Ley No. 350, que se habla de esta

materia, pero más como una definición que como una

regulación jurídica sobre la misma.

122

GONZÁLEZ PÉREZ, sostiene que la congruencia no tiene en Derecho Administrativo el mismo sentido

que en el Derecho Procesal Civil y es que el órgano administrativo si bien se encuentra vinculado rígidamente

a resolver las pretensiones de las partes, puede también plantear y resolver otras distintas (Sentencia del

Tribunal Supremo Español de 13 de octubre de 1983, la de 31 de Diciembre de 1990 y la de 5 de febrero de

1993) En Derecho Administrativo, pues, el principio de congruencia se traduce en las siguientes reglas: a.

Que la resolución ha de decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados; b) La resolución decidirá

además aquellas otras cuestiones derivadas del procedimiento, siempre que se den las circunstancias

siguientes: - Que la cuestión o cuestiones que el órgano administrativo plantee se deriven del expediente

administrativo, esto es, que estén dentro de los limites del objetivo del procedimiento; - Que en el supuesto

de que el órgano administrativo ejercite tal potestad de audiencia a los interesados; c) Que en ningún caso, se

agrave la situación inicial del interesado, sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar un nuevo

procedimiento, si procede. Ver: GONZÁLEZ PÉREZ, Manual de Procedimiento Administrativo, p. 328.


118

3. Descripción del sistema jurídico de los recursos administrativos

regulados en la Ley No. 290, de organización, competencia y

procedimiento del Poder Ejecutivo de Nicaragua

3.1 RECURSO DE REVISIÓN

Legitimación activa y pasiva: Según el art. 39 de la Ley No.

290123, se interpone por aquellos ciudadanos, cuyos derechos

se encuentran perjudicados por los actos emanados de los

Ministerios y entes del Poder Ejecutivo, tales como:

(Ministerio del Trabajo, Ministerio de Hacienda y Crédito

Público, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, etc.)

Plazo de interposición: Este recurso se debe interponer en el

término de quince días hábiles a partir del día siguiente a la

notificación del acto.

Requisitos del recurso: El escrito de interposición del recurso

de revisión según el art. 40 de la Ley No. 290 debe expresar:

- El nombre y domicilio del recurrente.

- Acto124 contra el cual se recurre.

- Motivos de la impugnación.

- Petición de la suspensión de la ejecución del acto (art. 42 de la

Ley No. 290), cuando pudiere causar perjuicios irreparables al

recurrente (Esta suspensión puede ser decretada de oficio).

- Señalar lugar para oír notificaciones.

123

Arríen Somarriba , Juan Bautista; Los recursos administrativos en Nicaragua, p 36. 124

El Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo en Nicaragua (ver: www.asamblea.gob.ni) en su art.

21, hace referencia a los actos de trámites. Algo inexistente en la Ley No. 290.

http://www.asamblea.gob.ni/


119

Órgano que resuelve el recurso y término de resolución, los

artos. 41 y 43 de la Ley No. 290 estipulan que el órgano

competente para conocer del recurso de revisión, es el

responsable del acto, es decir el que lo emitió o dicto, quien

deberá resolver en un término de veinte días.

3.2 RECURSO DE APELACIÓN

Plazo de interposición: Este recurso se interpondrá en un término

de seis días ante el órgano administrativo que resolvió el recurso

de revisión (el órgano que dicto el acto), después de notificado.

Tramitación del recurso: El órgano administrativo deberá remitir

el recurso junto con su informe al superior jerárquico dentro de

diez días.

Término de resolución: Este recurso se deberá resolver en un

término de treinta días a partir de su interposición125.

De esta manera se agota la vía administrativa por lo que después se

legitima al agraviado para hacer uso del recurso de amparo mientras

no esté en vigencia la Ley de Procedimiento de lo Contencioso

Administrativo.

Lo antes expuesto es únicamente aplicable al Poder Ejecutivo, en

otras palabras, el sistema de los recursos administrativos descrito en

la Ley No. 290, no aplica por ejemplo, en el ámbito municipal, en el

cual existe una normativa jurídica específica.

125

El art. 26 del Proyecto de ley de procedimiento administrativo de Nicaragua (ver: www.asamblea.gob.ni),

es mas completo y viene a complementar al art. 44 de la Ley No. 290, expresando que la admisión del recurso

de apelación se hará en ambos efectos impidiendo así cualquier intento de ejecución del acto referido.



120

DIAGRAMA DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS DE REVISIÓN Y APELACIÓN REGULADOS EN LOS ARTS. 39 – 46

LEY NO. 290

15 días hábiles

En el plazo máximo de 20 días

Si no hubiera resolución expresa en 30 días opera el silencio administrativo

positivo.

Si por el contrario se produce la resolución y afecta derechos ordinarios, se podrá

interponer el recurso contencioso – administrativo en el plazo de 60 días.

Cabe interponer el recurso de amparo a los 30 días de la notificación de la

resolución señalada, cuando se transgredan derechos constitucionales

Notificación del acto

administrativo

Recurso de revisión ante el

funcionario que emitió el acto

Dicho funcionario puede de oficio o a solicitud de parte

suspender el acto

Resolución del recurso de

revisión

Ante la resolución negativa cabe el recurso de apelación que se interpone ante el órgano

que emitió el acto en un plazo de seis días (y resolvió el recurso de revisión) quien lo

remitirá junto con su informe y el expediente creado a su superior jerárquico en un plazo

de 10 días, quien deberá resolver en un plazo de 30 días.


121

4. Análisis del sistema jurídico de los recursos administrativos

nicaragüenses regulados por la Ley No. 290, de organización,

competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo

Una vez descrito el sistema de los recursos administrativos regulado

por la Ley No. 290, podríamos hacer un punteo analizando la

regulación jurídica de cada uno de ellos:

4.1 Análisis del recurso administrativo de revisión regulado por la Ley

No. 290

El art. 39 de la Ley No. 290 hace referencia a que se puede

recurrir de revisión en contra de los actos administrativos, sin

que dicha normativa haya regulado sus elementos, su forma de

notificación, entre otros puntos de importancia propios de la

teoría del acto administrativo. Así mismo, hace referencia a las

entidades que pueden emitir esos actos administrativos

(Ministerios, entes descentralizados, todos creados por la misma

Ley No. 290) lo cual determina el ámbito de aplicación tanto del

recurso de revisión como el de apelación de dicha normativa.

Los actos administrativos contra los que puedan recurrir de

revisión, son como hemos apuntado los emanados de los

Ministerios y Entes a que se refiere la presente ley, en su art. 39,

pero esta ley No. 290, no hace referencia a los actos de trámite,

que son necesarios realizar para conformar ese acto, repetimos

que aquí hay un gran vacío en la Ley No. 290.


122

Es necesario hacer mención que con respecto a la legitimación

activa, que el art. 39 de la Ley No. 290, utiliza la expresión

“ciudadanos cuyos derechos se consideren perjudicados”,

cuando realmente la frase técnica adecuada sería, desde

nuestro humilde punto de vista la siguiente: “administrados cuyos

derechos e intereses se consideren perjudicados”, por lo que

desde ya nuestra recomendación hacía esa reforma técnica en

la Ley No. 290 (art. 39).

En el mismo art. 39, se estipula el plazo de 15 días hábiles a

partir del día siguiente de la notificación del acto administrativo

para utilizar el recurso de revisión, pero la Ley No. 290,

repetimos de regula la forma de notificación del acto y luego

consideramos que el plazo de 15 días es breve en relación a los

plazos de interposición que por ejemplo tiene el sistema español

y que ya hemos señalado (1 a 3 meses).

Ahora la discusión se agrava cuando vemos la desproporción entre los

tiempos de interposición y los de resolución en cada uno de los

recursos (revisión y apelación) por lo que la Ley No. 290, podría estar

perdiendo el sentido garantista que deberían de tener los recursos

administrativos.

¿Por qué no ampliar el tiempo de interposición del recurso de revisión

a 20 días, para hacerlo coincidir con el tiempo para su resolución que

es de 20 días según el art. 43 de la Ley No. 290?

Dejamos la discusión abierta para los proyectistas de una reforma de

la Ley No. 290 o de una Ley de procedimiento administrativo.


123

La Ley No. 290 en su art. 40, señala los requisitos del recurso de

revisión, pero no así los que debe de cumplir el administrado al

redactar y presentar el recurso de apelación, lo que representa

un error técnico que es necesario corregir, regulando los

requisitos del mismo o señalando que los del recurso de revisión

se aplicaran al de apelación.

Podemos señalar que el recurso de revisión no suspende de

forma automática la ejecución del acto, con lo cual estamos de

acuerdo, de esta forma la autoridad que lo conoce podrá

acordarla de oficio o a petición de parte126, sí y solo sí, de no

suspenderse los efectos se pudiera causar perjuicios

irreparables al recurrente.

El problema en este punto es que quien resuelve la medida cautelar

en el recurso de revisión es el mismo órgano administrativo que emitió

el acto administrativo a suspender (art. 41 Ley No. 290), por lo que no

hay imparcialidad para lograr esta medida cautelar.

Y es que el hecho de que el mismo funcionario que emitió el acto

administrativo tenga que resolver el recurso de revisión lo que

ocasiona es un apasionamiento subjetivo de los funcionarios públicos,

quienes con dificultad aceptarán que se han equivocado o que su acto

es ilegal, pero además el aceptar este hecho podría atentar contra su

estabilidad laboral, recordando que la normativa jurídica que rige la

126

Se confirma la ausencia en la normativa nicaragüense de la posible utilización de los efectos positivos del

silencio administrativo positivo ante la ausencia de respuesta de la solicitud de la medida cautelar (art. 111. 3

de la LRJPAC) También se hecha de menos la posible prolongación de los efectos de la suspensión del acto

hasta la vía procesal (arto. 111. 4 LRJPAC).


124

función pública o carrera administrativa en Nicaragua127, esta

comenzando a dar sus primeros pasos y no se aplica en su totalidad.

Desde ya nuestra recomendación de fondo sobre el recurso de

revisión sería que al mismo se le de por ley carácter potestativo para

que el administrado decida si quiere o no utilizarlo, tal y como sucede

en el recurso potestativo de reposición español.

De esta forma si el administrado siente que puede lograr algo

recurriendo de revisión ante el mismo órgano que emitió el acto

administrativo que lo haga o sino que recurra de apelación ante el

superior jerárquico de aquel. Seguimos aquí una tendencia doctrinal

española128 muy grande que incluso habla de otorgar el carácter

127 Ley 476, Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, publicada en La Gaceta, Diario Oficial no. 235

del 11 de Diciembre del 2003.

128 GONZÁLEZ PÉREZ sostiene que la configuración del recurso administrativo como presupuesto procesal

carece de sentido. Bien esta que se admita la posibilidad de acudir al recurso administrativo cuando exista

alguna esperanza de que, a través de él, las Administraciones Públicas abandonen su terquedad tradicional,

pero no obliguen en todo caso a la interposición. De aquí la unanimidad de que la doctrina venía defendiendo

que el recurso administrativo tuviera carácter potestativo. Ver los artículos de: Joaquín Tornos Más: Vía

previa y garantía de los administrados. P. González Salinas: Los efectos de la extemporaneidad del recurso en

vía administrativa y la seguridad jurídica. Campo Cabal: Otro ejemplo del carácter de gravamen de la vía

gubernativa para los administrados. Los tres en la obra colectiva titulada: La Protección Jurídica del

administrado. Estudios en homenaje al Profesor Jesús González Pérez, 1993, p. 647, 797 y 1018

respectivamente. También, FERNÁNDEZ, Reflexiones sobre la utilidad de la vía administrativa de recurso.

Documentación Administrativa # 221, p. 5.

GONZÁLEZ PÉREZ también, ha señalado que la generalidad – casi unanimidad – de la doctrina

española – se muestra contraria al mantenimiento del agotamiento de la vía administrativa como presupuesto

procesal. Así dictado un acto administrativo, cualquiera que sea el órgano administrativo del que proceda, ha

de admitirse la posibilidad de acudir a los Tribunales en defensa de los derechos e intereses legítimos que por

el hubieren resultado lesionados. Si bien debe admitirse la posibilidad, de que el interesado pueda si lo desea,

interponer contra el los recursos administrativos que en cada caso se prevean. Lo que dependerá de la

confianza que se tenga en obtener por esta vía plena satisfacción de las pretensiones. Si el administrado, en

razón de la naturaleza del asunto, evidencia de la infracción del ordenamiento jurídico en que el acto incurre o

por circunstancias personales del titular del órgano competente para resolver, considera posible una

resolución estimatoria por esta vía, sin tener que acudir al proceso, siempre mas lento, complicado y costoso,

ha de admitirse la posibilidad del recurso administrativo. Pero si se tiene la convicción de que nada lograra en

esta vía, no tiene sentido demorar el momento de acudir al proceso, con la exigencia de un recurso que

constituirá un trámite inútil. Y por su puesto no tiene sentido establecer un sistema de recursos, sometidos a

distinto régimen jurídico, con las consiguientes dudas y dificultades a la hora de tener que agotar la vía

administrativa. Un único recurso administrativo y potestativo es lo mejor. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús: La


125

potestativo a toda la vía administrativa, en nuestro caso sería aplicable

al recurso de revisión y apelación de la Ley No. 290 o a cualquier otra

vía administrativa regulada en otra normativa jurídica, lo cual es

discutible lógicamente.

justicia administrativa en España al comenzar el siglo XXI, en la obra colectiva: Derecho Administrativo

Iberoamericano (Coordinado por Víctor Hernández) 2007, p. 1084.

Hemos visto como el recurso de reposición en España posee este carácter potestativo. Carácter que desde ya

proponemos al menos para el recurso de revisión Nicaragüense como ya lo hemos dicho, y entre nosotros

también lo ha sostenido el Prof. Arríen, Ver: ARRÍEN: El Procedimiento Administrativo y el Procedimiento

Contencioso – Administrativo en Nicaragua. Revista de Derecho # 2, Facultad de Ciencias Jurídicas de la

Universidad.

Al respecto, cabe señalar que el Dictamen de reforma de la Ley no. 350 (www.asamblea.gob.ni) en su art. 37

propone el carácter opcional de la vía administrativa en Nicaragua de la siguiente manera: “Para ejercer la

acción Contencioso-Administrativa, será opcional haber agotado previamente la vía administrativa, pero si el

interesado ya interpuso algunos de los recursos en la vía administrativa, tendrá que agotar dicha vía en la

forma establecida en la ley de la materia” pero también en su art. 38 propone que: “No será requisito

indispensable agotar la vía administrativa:1. En los casos de vía de hecho. 2. En los casos de disposiciones de

carácter general, cuando se aplican de manera particular. 3. Cuando la ley establezca que no hay vía

administrativa que agotar”

Una normativa de este tipo nos situaría junto a las normativas administrativas de Derecho comparado mas

adelantadas y modernas, por ejemplo la Costarricense cuyo Código Procesal Contencioso – Administrativo

acaba de entrar en vigencia en enero del año 2008, y sostiene la opcionabilidad de la vía administrativa, en ese

sistema jurídico. Así, el art. 31 del Código Procesal Contencioso – Administrativo Costarricense establece

como regla general el agotamiento facultativo u optativo de la vía administrativa. Incluso la Sala

Constitucional Costarricense emitió el voto no. 3669 – 06 del 15 de marzo del año 2006, en el cual estimo que

el agotamiento preceptivo de la vía administrativa era un privilegio injustificado de los entes públicos que

infringía el principio de igualdad y los derechos fundamentales de acceso a la Jurisdicción, a una justicia

pronta y cumplida y de control de la función administrativa. JINESTA LOBO, Manual del Proceso

Contencioso - Administrativo, p. 109.

El Prof. Arríen al respecto sostiene que convertir a la vía administrativa en opcional, beneficia al administrado

en cuanto podrá ejercer su acción en contra de la Administración de forma directa ante la Jurisdicción

Contencioso – Administrativa, el problema será que dicha Jurisdicción podría estancarse, al no tener ese filtro

previo que representa la vía administrativa como una posibilidad de que la Administración revise sus actos

administrativos sin tener que recurrir a la vía judicial. Realmente es una temática que permite una amplia

discusión, sobre la cual tendrá que recaer una decisión final, desde la Comisión de Justicia de la Asamblea

Nacional al momento de aprobarse la reforma a la Ley no. 350 o al momento de aprobarse una Ley de

Procedimiento Administrativo Nicaragüense. Ver: Arríen, Acto, procedimiento, recursos, contratos y el

contencioso – administrativo, p. 65.

Por su parte, en el sistema argentino por ejemplo, COMADIRA nos dice que es conveniente mantener el

sistema de agotamiento previo de la vía administrativa, pero simplificándola y abriéndola, en tanto el

procedimiento administrativo revisor es un modo de ejercer el autocontrol estatal y de protección de los

derechos individuales. Sin embrago, el procedimiento administrativo previo no debería exigirse cuando

implique una frustración del acceso a la jurisdicción. En cualquier caso el administrado puede optar al

procedimiento previo aun cuando este no sea exigible. Ver: Derecho Administrativo Argentino, p. 915.

Cómo vemos estamos, repetimos, frente a una discusión ya no sólo doctrinaria, sino también legislativa, que

en Nicaragua, esta en su esplendor, por lo que tocará al legislador en este caso al nicaragüense tomar una

decisión al respecto.



126

Por otro lado, la Ley No. 290 no hace referencia a la posibilidad

de ocupar medios informáticos para interponer los recursos

administrativos y para notificar las resoluciones administrativas

de los mismos, tal y como lo hace el art. 45 y 110, inciso 2 de la

LRJPAC.

En la regulación jurídica de la Ley No. 290 sobre los recursos

administrativos no se regula la posibilidad del administrado de

subsanar los defectos del recurso, ni los errores en su

denominación129.

En el art. 42 de la ley 290, referente a los actos administrativos,

esta no señala la necesidad de rendir una caución para

responder por los daños y perjuicios que se pudiesen causar por

la suspensión, lo cual si esta regulado en vía jurisdiccional de

amparo o contencioso – administrativa.

Cuando se habla de resolución del recurso de revisión en el art.

43 de la ley 290, no se establece expresamente el trámite de

audiencia, ni la posibilidad de la obtención de copias por el

recurrente y esta solo menciona que en la resolución se

resolverá en un término de veinte días, a partir de la

interposición del mismo.

129

En este punto el Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo de Nicaragua (ver:

www.asamblea.gob.ni), en su art. 22, establece la posibilidad de subsanar los defectos del recurso, otro vacio

que presenta la Ley No. 290, tal y como lo hemos señalado.



127

Es notable que el Proyecto de ley de procedimiento administrativo en

Nicaragua (www.asamblea.gob.ni) en su art. 25, es mucho mas

completo y refuerza el vació que contiene el art. 43 de la Ley No. 290,

sobre estos temas, al pretender regular:

“La existencia de un previo trámite de audiencia y obtención de copias

por parte del recurrente”

En este punto es importante reconocer la utilidad de un trámite de

audiencia para la tramitación de los recursos administrativos que

permita acelerar la tramitación de los mismos, pero sobre todo

transparentar su tramitación, pero recordemos que por ejemplo, en ele

sistema español las audiencias sólo se utilizan por causales taxativas,

como la aparición de un nuevo documento, por lo que no es realmente

un trámite de fondo y continuo, por lo que habría que regularlo de

forma adecuada para procurar esa celeridad sin que esto vaya en

detrimento de la calidad de la revisión de los actos administrativos.

Con respecto a la delegación de competencia para la resolución

del recurso de revisión o incluso el de apelación, no se señala

nada en la Ley No. 290, respecto a si esta o no permitido la

delegación de dicha competencia.

Tampoco, como lo hemos señalado, se regula en la Ley No. 290,

la figura de la “reformatio in pejus”, o imposibilidad de agravar la

situación inicial del administrado con la resolución administrativa

tanto del recurso de revisión como el de apelación, en

cumplimiento del principio de congruencia.



128

4.2 Análisis del recurso administrativo de apelación regulado por la

Ley No. 290

En su art. 44 la ley 290 expresa que: el recurso de apelación se

interpondrá ante el mismo órgano que dicto el acto, en un

termino de seis días después de notificado. También hace

mención que el órgano que dicto el acto, remitirá el recurso junto

con su informe, al superior jerárquico en un termino de diez días.

La primera crítica constructiva que tenemos que realizar es que no

entendemos porque se tiene que interponer este recurso ante el

mismo órgano que dictó el acto130. Consideramos que se resta

imparcialidad a la tramitación del mismo, por que el recurso vuelve a

pasar por las manos del funcionario (inferior) que ya nos ha dicho que

no, es decir que ha resuelto de forma negativa, contra nuestros

derechos e intereses dos veces seguidas, primero en el procedimiento

administrativo y luego en el recurso de revisión.

Siguiendo al Prof. Arríen131, también nos preguntamos qué pasaría si

dicho órgano administrativo (inferior) no remite el recurso de apelación

ante su superior jerárquico y qué medida jurídica – disciplinaria se

tomaría para evitar esta situación ya que la ley (no. 290) no señala

nada al respecto. Si en este punto recurrimos al Derecho comparado

español, vemos, tal y como lo hemos dicho, que la responsabilidad

personal del funcionario tramitador (inferior) esta regulada por la

LRJPAC (art. 114, parte infine)

130

Este mismo procedimiento de interposición del recurso de apelación se sigue en la normativa española

(arto. 114, inc. 2 LRJPAC) 131

Arríen, op cit, p. 53.


129

Si el fin de esta regulación es que el órgano inferior tenga la

oportunidad de conocer el recurso de apelación y reflexionar

nuevamente sobre su resolución y su actuación general, o para que el

órgano (inferior) pueda conocer las pretensiones del recurrente y tener

así la oportunidad de contestarlas mediante el informe, consideramos

que esta oportunidad ya la ha tenido en el mismo trámite del recurso

de revisión.

Recomendamos que con el recurso de apelación regulado en la Ley

No. 290, se debería seguir el sistema español (art. 114 LRJPAC) que

hemos explicado al referirnos al recurso de alzada, es decir que exista

la posibilidad que el recurrente lo interponga o ante el inferior

jerárquico (tal y como sucede ahora) o mejor aún directamente ante el

superior jerárquico y que el inferior sea notificado en tiempo y forma

del mismo, para que pueda remitir su informe en un trámite

administrativo posterior.

Hacemos el señalamiento anterior por la disparidad en la que se

coloca al administrado respecto al órgano administrativo inferior, que

emitió el acto administrativo, ya que mientras el administrado interpone

su recurso de apelación en base a la resolución administrativa del

recurso de revisión, no lo hace en base al razonamiento, motivación o

pretensiones jurídicas que podría tener el informe del órgano

administrativo inferior, por lo que se le podría estar colocando en una

especie de ventaja.

Y es que la Ley No. 290 no hace ninguna referencia a una posible

ampliación del recurso de apelación en base al informe emitido por el

órgano administrativo inferior, lo que sería ideal, y sobre todo


130

respetaría el derecho a la defensa del recurrente y el principio de

igualdad ante la ley. En este punto surge una interrogante, siguiendo

las críticas y recomendaciones que hemos hecho para el recurso de

revisión de la Ley No. 290:

¿Por qué no pensar en regular un trámite de audiencia de las partes

dentro del procedimiento del recurso administrativo de apelación?

El fin seria consolidar al superior jerárquico como un verdadero juez

administrativo132 resolviendo las pretensiones tanto del órgano

administrativo inferior como las del administrado y luego la de facilitar

el camino a la puesta en práctica de posibles medios alternativos de

resolución de conflictos administrativos como el sistema español (art.

107 inc 2 LRJPAC) para evitar así los gastos de tiempo y dinero que

implica un proceso administrativo para ambas partes, lógicamente con

mayor nivel para el administrado.

En cuanto a los términos de interposición del recurso de

apelación, se otorga nuevamente un privilegio a la

Administración Pública, ya que mientras el administrado sólo

tiene seis días133 para recurrir, el órgano administrativo tiene diez

días para rendir su informe y el superior jerárquico tiene 30 días

para resolver. Consideramos, que se debería de ampliar el

132

Otros como, el Dr. Karlos Navarro, han señalado que sería conveniente seguir el sistema panameño, en el

cual se han creado verdaderos Tribunales administrativos para concentrar en los mismos, la vía

administrativa, es decir la revisión de los actos administrativos, para luego acceder a la vía jurisdiccional, esta

idea es también sumamente interesante y digna de ser discutida. 133

En España el plazo para recurrir al recurso de alzada es de treinta días (arto. 115, inc. 1 LRJPAC) El

Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Nicaragüense (Ver ejemplar en www.asamblea.gob.ni)

estipula en su art. 26 un aumento del plazo para recurrir a 10 días, lo que es reconocible, pero aun

insuficiente, creemos que se debería de optar por un término mas amplio como el de la normativa española.


131

primer término y disminuir el segundo134, manteniendo el tercero,

debido a que el funcionario público ha podido acompañar el

trabajo de elaboración del informe junto a la concreción de la

resolución administrativa.

Es fundamental poder ampliar el plazo de interposición del recurso de

apelación que estipula la Ley No. 290, para brindar una mayor

oportunidad de defensa para el administrado, debido a que el actual

plazo de 6 días es realmente fugaz.

Regresando al informe, la Ley No. 290, no señala que el mismo

puede ser consultado por el administrado lo que ocasiona una

nueva indefensión del recurrente, tal y como hemos señalado. A

nuestro entender el informe tiene carácter de documento público

por lo que podría ser solicitado por el administrado para mejorar

el recurso de apelación, es decir que se debería de notificar

también un ejemplar del informe al administrado y no sólo al

funcionario superior.

Por otro lado, considero que este artículo de la Ley No. 290,

referente a la apelación no establece que se reciba este recurso

en ambos efectos, lo que evita la suspensión de la ejecución del

acto en cuestión de forma automática y tampoco hace referencia

expresa a la remisión del superior jerárquico del expediente

administrativo sobre el cual la autoridad superior emitirá una

resolución administrativa, sino que solo hace referencia al

informe del órgano que emitió el acto.

134

El Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo de Nicaragua se hace eco de esta crítica y reduce en

su art. 26 el término de remisión del recurso de diez a cinco días. (Ver ejemplar en www.asamblea.gob.ni )


132

La ley 290, en su art. 45 señala que: El recurso de apelación se

resolverá en un termino de treinta días, a partir de su

interposición, agotándose así la vía administrativa y legitimara al

agraviado hacer uso del recurso de amparo, mientras no este en

vigencia la ley de procedimiento de lo Contencioso

Administrativo.

En este punto la Ley No. 290, no establece el trámite de

apersonamiento, ni de expresión de agravios ante el superior

jerárquico del funcionario que emitió el acto administrativo y no existe

mayor tramitación del recurso de apelación que esperar la resolución

administrativa.

Como podemos apreciar dicha resolución administrativa del recurso de

apelación se hace sin la intervención física del recurrente, ya que la

misma tácitamente se ha hecho por medio de la intervención del

recurrente el recurso de revisión.

Es importante hacer mención que la Ley No. 290, no posee ni un

artículo completo dedicado al agotamiento de la vía administrativa,

mas que lo que señala este art. 45: “El recurso de apelación se

resolverá en un término de treinta días a partir de su interposición,

agotándose así la vía administrativa” Como se puede apreciar no se

hace referencia más que a la resolución expresa, pero y el resto de

posibles soluciones o resoluciones administrativas, ejemplo: la de los

órganos administrativos que no tengan superior jerárquico, entre otras.

Con la Ley No. 290, solo se hace referencia a las resoluciones

expresas como medio para agotar la vía administrativa y no se refiere

a los actos presuntos, tal y como lo hemos señalado. Durante la


133

aplicación de esta Ley, el sentido que se le otorgaba al silencio

administrativo era el negativo, pero no se establecía una diferenciación

de plazos para la interposición del recurso de amparo, según fuese el

acto administrativo expreso o presunto.

Con la aprobación de la Ley No. 350, el sentido que se le ha otorgado

al silencio administrativo es el positivo, pero como hemos dicho dicha

normativa no señala expresamente si se aplicara a los recursos

administrativos, la interpretación de parte de la doctrina Nicaragüense

es que si puede aplicarse, por la generalidad que caracteriza a la

definición del silencio hecho por la ley135.

Entre otras críticas y comentarios que con carácter constructivo

propugnan desde ya una profunda transformación de nuestro sistema

jurídico de recursos administrativos, mediante una reforma a la Ley

No. 290, de organización, competencias y procedimientos del Poder

Ejecutivo o mediante la aprobación de una Ley de procedimiento

administrativo.

135

Arríen, op cit, p. 54.


134

CONCLUSIONES

1. Respecto al sistema español puedo concluir que existe una

regulación jurídica que establece una serie de principios o

normas básicas que rigen los recursos administrativos en dicho

país, así mismo se otorga carácter potestativo a uno de ellos el

de reposición, los plazos de interposición y resolución son

amplios, el silencio administrativo es negativo y finalmente el

recurso de alzada puede interponerse ante el superior jerárquico

del órgano que emitió el acto administrativo.

2. Puedo afirmar que en el sistema jurídico nicaragüense, la Ley

No. 290, de Organización, competencias y procedimientos del

Poder Ejecutivo de Nicaragua, no cumple con los parámetros

jurídicos necesarios para ser considerada una verdadera Ley de

procedimiento administrativo, debido a que sólo regula la materia

de organización administrativa y los recursos administrativos,

dejando sin ningún tipo de regulación a otras materias como por

ejemplo, el acto administrativo, los actos de trámite que integran

las etapas del procedimiento administrativo, la revisión de oficio,

las causales de nulidad, el silencio administrativo, entre otras

figuras propias del procedimiento administrativo.

3. En Nicaragua la Ley No. 290, ha regulado una vía administrativa,

por medio de los recursos de revisión y apelación, para los

Ministerios y entidades descentralizadas y desconcentradas

reguladas por dicha normativa, pero también normativas

particulares (contrataciones administrativas, legislación


135

tributaria, aduanera, entre otras) han regulado sus propias vías

administrativas, con recursos, plazos y trámites distintos a los

estipulados en la Ley No. 290, originándose una amplia y dispar

regulación jurídica sobre los recursos administrativos en

Nicaragua, lo que nos lleva a concluir nuevamente que al menos

en esta materia la Ley No. 290 no puede considerarse como una

Ley general de procedimiento administrativo nicaragüense.

4. La conclusión anterior, no es algo extraño, tampoco es

inadecuado, porque suele suceder el fenómeno de la dispersión

normativa en materia de recursos administrativos, el problema

en nuestro sistema jurídico radica en la ausencia de una serie de

principios básicos (prohibición de reformatio in pejus,

subsanación del error en la calificación del recurso, la

interposición ante órgano incompetente, extensión de los efectos

de la medida cautelar, entre otros) que permitan ordenar o crear

una serie de reglas comunes para regular la tramitación y

resolución de las diferentes vías administrativas existentes en

Nicaragua.

5. El recurso de revisión que es regulado por la Ley No. 290, pierde

su razón de ser, así como la finalidad de revisión que posee

cuando es tramitado por el mismo funcionario público que emitió

el acto administrativo, restándole al administrado toda garantía

de imparcialidad y objetividad, por ese apasionamiento subjetivo

del funcionario, quien no aceptará que se equivoco o esta


136

sometido una línea jerárquica más política que profesional y sin

ningún respaldo propio de la carrera administrativa como lo es la

estabilidad de su puesto.

6. Respecto al recurso de apelación regulado por la Ley No. 290,

podemos concluir que al interponerse ante el mismo funcionario

que emitió el acto administrativo, para que luego este lo envíe a

sus superior jerárquico junto con su informe, se esta realizando

un trámite que deja al administrado en desigualdad de

condiciones, porque el funcionario inferior tiene acceso al

recurso de apelación, pero el administrado no tiene acceso al

informe.

7. En el recurso de apelación según la Ley No. 290 no se regula de

forma taxativa la posibilidad de solicitar la suspensión del acto

administrativo recurrido, es decir no contiene dicha normativa

jurídica, una regulación sobre la medida cautelar de suspensión

del acto, mediante el recurso de apelación, no así en el de

revisión, donde lógicamente casi nunca se obtiene porque el

funcionario que lo tramita, como hemos señalado, es el mismo

que emitió el acto administrativo recurrido.

8. Podemos concluir que los efectos de suspensión del acto

administrativo conseguidos mediante el recurso de revisión,

tampoco se mantienen cuando se va al siguiente recurso


137

administrativo (apelación) o incluso al judicial, por lo que el

administrado deberá pasar por este trámite de solicitud hasta

tres veces, atentando contra el principio de simplificación de

trámites.

9. Los plazos de interposición estipulados en la Ley No. 290, tanto

para el recurso de revisión como el de apelación son

extremadamente fugaces, son muy cortos (15 y 6 días

respectivamente), mientras que los plazos de resolución son

más amplios (20 y 30 días respectivamente) tratándose

nuevamente a las partes (administrado – Administración Pública)

de forma desigual.

10. Según la Ley No. 290 para agotar la vía administrativa es

necesario y obligatorio interponer tanto el recurso de revisión

como el de apelación, no existe la posibilidad de que el

administrado decida si quiere o no interponer uno de ellos o

ninguno. Ese carácter facultativo o potestativo de los recursos

administrativos si aparece reflejado en otras materias como por

ejemplo, aduanas, tránsito sin causar ningún trastorno al sistema

jurídico – administrativo correspondiente. En otras palabras, la

posibilidad de regular el carácter facultativo de los recursos

administrativos en Nicaragua podría ser factible.


138

11. No existe en nuestro sistema jurídico un procedimiento

para la ejecución del silencio administrativo con efectos

positivos, en otras palabras el administrado no sabe ante quien

recurrir para determinar la existencia del silencio y sobre todo

ejecutar esos efectos, eso ha llevado a los administrados a pedir

el reconocimiento de la existencia del silencio ante la misma

autoridad administrativa que tramito el procedimiento

administrativo o el recurso administrativo, lo que podría

ocasionar una resolución administrativa negativa en contra del

silencio, mientras otros deciden recurrir a la vía judicial por

medio del amparo o al contencioso – administrativo que es lo

correcto, sin necesidad de agotar vía administrativa, porque el

silencio ya la agota.

12. Podemos concluir que la regulación del silencio

administrativo hecho por el art. 2 inciso 19 de la Ley No. 350,

Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo

de Nicaragua, tampoco deja claro si el mismo puede producirse

a través de un recurso administrativo no contestado en tiempo.

13. No existe en el sistema jurídico nicaragüense la posibilidad

de sustituir los recursos administrativos, es decir la vía

administrativa, por medios alternos de resolución de conflictos en

Derecho Administrativo (mediación, arbitraje, negociación) como

en el sistema español.


139

14. Podemos señalar como una conclusión general que los

recursos administrativos estipulados en la Ley No. 290, han

perdido su carácter garantista, su finalidad de revisión y control

de los actos administrativos y se han convertido más bien en una

carga procesal para los administrados, quienes incluso los

vemos como una perdida de tiempo. El sistema jurídico –

legislativo de los recursos administrativos estipulado por la Ley

No. 290, ha quedado desfasado y necesita urgentemente ser

reformado, ante lo cual podríamos utilizar el sistema de recursos

administrativo español como un modelo a seguir.

RECOMENDACIONES:

1. Nuestra primera propuesta consiste en la aprobación de una Ley

de Procedimiento Administrativo Común o al menos en una

reforma a la Ley No. 290, de Organización, competencias y

procedimientos del Poder Ejecutivo de Nicaragua, con la

finalidad de regular a profundidad las materias propias del

procedimiento administrativo, entre los que sobresalen:

Los derechos de los ciudadanos en dicho procedimiento.

El concepto de interesado, la regulación de su capacidad,

legitimación y representación.

La regulación amplia del silencio administrativo, específicamente

el procedimiento o trámites para su concertación práctica.

La responsabilidad de los funcionarios públicos en la tramitación

de los procedimientos administrativos.

La eficacia y validez de los documentos públicos.


140

La utilización de medios técnicos o electrónicos en el

procedimiento administrativo (por ejemplo: el correo electrónico)

El computo de los plazos de las actuaciones de trámite.

La revisión de oficio de los actos administrativos.

Todo lo referente a los actos administrativos, las etapas para su

aprobación, sus requisitos, su motivación, su eficacia

(ejecutividad), su notificación, sus causas de nulidad y

anulabilidad, las formas o medios para ejecutarlos.

Las etapas del procedimiento administrativo, las actuaciones de

trámite que las integran.

2. Esa norma jurídica también, debería contener la regulación de

los recursos administrativos, con las siguientes propuestas

concretas:

Comenzar con un apartado dedicado a establecer una serie de

definiciones de esa figura, que la diferencie de términos como

las reclamaciones o las quejas.

Luego se debería regular una serie de principios generales o

básicos que sirvan de base a todo el sistema de recursos

administrativos nicaragüenses, entre estos podemos señalar los

siguientes: La prohibición de la reformatio in pejus, la

rectificación de errores en la denominación del recurso o en su

interposición, el anti formalismo de estos recursos, entre otros.

Regular la posibilidad de establecer procedimientos de

sustitución de los recursos administrativos basados en medios


141

alternativos de resolución de conflictos como el arbitraje

administrativo, la conciliación y la transacción entre otros.

Señalar las actuaciones que pueden ser sujetas a los recursos

administrativos y cuales no, por ejemplo, las disposiciones de

carácter general, la inactividad administrativa y las actuaciones

materiales en la vía de hecho. Estableciendo con claridad

cuándo un acto de trámite constitutivo de un procedimiento

administrativo puede ser recurrido.

Es necesario estipular con toda claridad las resoluciones que

ponen fin a la vía administrativa, consideramos que esta

regulación es propia de una Ley de procedimiento administrativo

y no de la normativa de lo contencioso administrativa como

actualmente esta estipulada en Nicaragua.

Proponemos intentar mantener el sentido anti formalista de los

recursos e impulsar más el carácter subsanable de los errores o

fallas en sus requisitos.

Recomendamos aplicar dentro de la futura normativa

nicaragüense de procedimiento administrativo que proponemos,

si cabe o no la delegación de la resolución de un recurso

administrativo en un órgano administrativo inferior o de igual

rango al competente, así como de la ejecución de la resolución

administrativa de los mismos.

En este proyecto de reforma es de suma importancia regular la

prohibición de la reformatio in pejus, es decir prohibir la

posibilidad que el órgano administrativo pueda empeorar la


142

situación de los administrados a través de la resolución

administrativa que emita en los respectivos recursos

administrativos.

Se debería regular el silencio administrativo con carácter positivo

en caso de que el funcionario público no se pronuncie en el

plazo debido sobre la medida cautelar de suspensión del acto,

solicitada en los recursos administrativos correspondientes, así

como su ejecución.

Recomendamos reflexionar sobre la posibilidad de establecer

audiencia de las partes recurrentes como un trámite obligatorio y

general en los recursos administrativos, especialmente cuando

se ventilan cuestiones nuevas o nuevos documentos.

Proponemos mantener los efectos de la suspensión del acto

administrativo lograda mediante los recursos administrativos

inclusive hasta la interposición del recurso contencioso-

administrativo, es decir que si lograste que en vía administrativa

se suspendiera el acto administrativo, dicha suspensión se

mantenga en vía judicial, sin necesidad de solicitarla

nuevamente, tal y como sucede en el sistema español, de esta

manera desaparecería así la doble solicitud de suspensión del

acto.

3. Mientras no se aprueba una Ley de Procedimiento

Administrativo, recomendamos una reforma a la Ley No. 290,

para otorgar el carácter facultativo al recurso de revisión

quedando a opción del recurrente el poder interponerlo o recurrir


143

directamente al recurso de apelación, siguiendo con la normativa

española en cuanto al recurso de reposición.

4. Proponemos una ampliación al menos al doble del término actual

de interposición de los recursos administrativos de revisión y

apelación regulados en la Ley No. 290.

5. Recomendamos aclarar la naturaleza jurídica, así como la

finalidad y acceso a la figura del “informe”, estipulado en el art.

44 de la Ley No. 290, señalando si es obligatorio o facultativo. Es

necesario reflexionar si es necesario, sustancial o provechoso

para los intereses de los recurrentes o si es una simple

repetición resumida de lo expuesto en el expediente

administrativo.

6. Recomendamos regular con claridad en el recurso de apelación

la posibilidad de solicitar la medida cautelar de suspensión del

acto administrativo.

7. Recomendamos que el recurso de apelación se interponga no

sólo ante el órgano administrativo inferior que emitido el acto

administrativo, sino también de forma directa ante el superior

jerárquico del funcionario que resolvió el recurso de revisión,

quedando a opción del recurrente. Estaríamos siguiendo aquí el

sistema del recurso de alzada administrativo español.

Es claro que es de vital urgencia la reforma de la Ley No. 290, de

forma general en lo que respecta a la regulación de una verdadera

normativa general de procedimiento administrativo y de forma

especifica una reforma al sistema de los recursos administrativos

en Nicaragua con la finalidad de retomar su finalidad garantista de


144

los derechos e intereses de los administrados y como medios de

control de la legalidad de los actos administrativos emitidos por la

Administración Pública, sirva esta monografía como un humilde

aporte para llegar a esa finalidad.


145

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publicada en La Gaceta, Diario Oficial No. 227 del 23 de

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Ley No.361, Ley de Reforma y Adiciones a la Ley orgánica de la

Contraloría General de la República, sistema de control de la

Administración Pública y del área propiedad del pueblo.

DECRETO No.625, Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República, del sistema de control de la Administración Pública y

del área propiedad del pueblo.

Ley 30 /1992: del 26 de Noviembre, Ley del Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común de España, (LRJPAC) reformada por la Ley 4/1999 del

13 de Enero.

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151

GLOSARIO:

Como glosario utilizaremos algunas definiciones expuestas en el art. 2

de la Ley No. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso –

Administrativo de la República de Nicaragua.

Acto administrativo: Es la declaración o manifestación de

voluntad, juicio o conocimiento expresada en forma verbal o

escrita o por cualquier otro medio que, con carácter general o

particular, emitieren los órganos de la Administración Pública y

que produjere o pudiere producir efectos jurídicos.

Administración pública: Es la que ejerce el Estado por medio de

los órganos de la administración del Poder Ejecutivo, de acuerdo

con sus propias normativas; la Administración de las Regiones

Autónomas de la Costa Atlántica y de las municipalidades; las

instituciones gubernamentales autónomas o descentralizadas y

las desconcentradas; las instituciones de creación constitucional

y, en general, todas aquéllas que de acuerdo con sus normas

reguladoras realizaren actividades regidas por el ordenamiento

jurídico administrativo y la doctrina jurídica y, en todo caso,

cuando ejercieren potestades administrativas. También incluye la

actividad de los poderes legislativo, judicial y electoral en cuanto

realizaren funciones administrativas en materia de personal,

contratación administrativa y gestión patrimonial.


152

Agotamiento de la vía administrativa: Consiste en haber utilizado

en contra de una resolución administrativa producida de manera

expresa o presunta, o por vía de hecho, los recursos

administrativos de Revisión y Apelación, cuando fueren

procedentes, de tal forma que dicha resolución se encuentre

firme causando estado en la vía administrativa.

Ejecutoriedad del acto o resolución administrativa: Es el carácter

que tendrán el acto o la resolución administrativos cuando

hubieren adquirido firmeza y que facultará a la Administración

Pública para proceder a su ejecución por medio de los órganos

administrativos competentes.

Expediente administrativo: Es el conjunto de documentos

debidamente identificados y foliados, o registros de cualquier

naturaleza, con inclusión de los informes y resoluciones en que

se materializa el procedimiento administrativo de manera

cronológica y al cual deben tener acceso los interesados desde

el trámite de audiencia y obtención de copias, y que la

Administración Pública deberá enviar de forma íntegra a los

tribunales de justicia en lo pertinente al asunto de que se trate,

caso de que se ejerciere la acción contencioso-administrativa.

Cuando un documento no pudiere agregarse al expediente por

su naturaleza, se pondrá razón de esta circunstancia en el

expediente, en tanto que su original se custodiará por el órgano

jurisdiccional.


153

Motivación: Es la expresión de las razones que hubieren

determinado la emisión de toda providencia o resolución

administrativa. La falta, insuficiencia u oscuridad de la

motivación, que causare perjuicio o indefensión al administrado,

determinará la anulabilidad de la providencia o disposición, la

que podrá ser declarada en sentencia en la vía contencioso-

administrativa.

Notificación o comunicación legal: Es el acto por medio del cual

se hará saber al interesado el contenido de una resolución de

carácter administrativo y que deberá contener el texto íntegro del

acto o resolución y la mención del recurso que en contra de ella

procediere, el plazo exacto y el órgano ante quien deberá

interponerse y la autoridad ante quien deberá efectuarse.

Órgano administrativo: Es la instancia o dependencia encargada

de resolver un expediente administrativo y que tiene

competencia para resolver en nombre de la Administración

Pública y cuya actuación se imputa de forma directa e inmediata

a la Administración misma.

Procedimiento administrativo: Es el cauce formal de la serie de

actos en que se debe concretar la actuación administrativa

sujeta al Derecho Administrativo para la consecución de un fin.


154

Recurso: Llámese recurso a todo medio que concede la ley

procesal para la impugnación de las actuaciones o resoluciones,

a efecto de subsanar los errores de apreciación, de fondo o los

vicios de forma en que se hubiere incurrido al dictarlos.

Recurso de revisión en vía administrativa: Es el reclamo que se

interpone ante el propio órgano que hubiere dictado el acto

administrativo para que lo revise y resuelva él mismo.

Recurso de apelación en vía administrativa: Es el reclamo que se

interpone en contra del acto administrativo ante el órgano que lo

dictó, con el objeto de que la impugnación sea resuelta por la

autoridad superior de dicho órgano.

Silencio administrativo: Es el efecto que se produce en los casos

en que la Administración Pública omitiere su obligación de

resolver en el plazo de treinta días. Transcurrido dicho plazo sin

que la Administración hubiere dictado ninguna resolución, se

presumirá que existe una aceptación de lo pedido a favor del

interesado.

Vía de hecho: Es la actuación o ejecución real de la

Administración que no tuviere cobertura formal ni acto

administrativo previo que la respalde y justifique.


155

ANEXOS


156

Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS)

(Resolución)

(Resuelve)

Presidencia

Ejecutiva

Recurso de

Revisión

Consejo directivo INSS

(máximo órgano)

Interponer con un plazo de

30 días

Recurso de Apelación

Consejo directivo

Máximo órgano INSS

(ARTO 14 INCISO I)

La vía administrativa concluye

con las remisiones emitidas por

el Consejo directivo


157

Ministerio del Trabajo

MITRAB

Resolución

(Autoridades del

MITRAB)

Art. 346 Recurso de

Apelación

Interposición

Del recurso

Dentro de 24 hrs.

siguiente + termino de

la distancia

Planteado el recurso, la

autoridad que dicto la

resolución eleva las

actuaciones al funcionario

de jerarquía superior

(MITRAB)

Dentro de un plazo de

cinco días

Art. 347 recurso de

reposición

Resolvera el

MITRAB

3 Dias hábiles

Se tendrá por resuelto

desaforablemente el recurso

de apelación, cuando la

autoridad competente no ha

resolución y agota la vía

administrativa arto 348


158

Procuraduría General de la República - PGR

PGR

Resuelve

Recurso de

Revision

Solicitud del recurso

En término de 10 días

Dicha solicitud será hecha por

consulta de criterio jurídico, por

instituciones del estado, órganos de la

administración pública o máximos

representantes.

El recurso es resuelto por

el procurador en temino de

30 días

Con dicha resolución

se agota la vía

administrativa


159

Dirección General de Ingreso

DGI

Dirección General de

Ingreso

DGI

Dirección General de

Ingreso

DGI

Plazo de interposición de 8dias

hábiles después de notificado el

contribuyente

Plazo de

interposición de

8dias hábiles

La autoridad recurrida deberá

emitir resolución en un máximo

de 30 días

De no resolver la autoridad en

dicho plazo opera el silencio

administrativo positivo

Recurso de revisión

Se interpondrá ante el titular de la

Administración Tributaria, en un

plazo de 10 días hábiles contados a

partir de la notificación

La resolución deberá emitirse en

un plazo de 45 días

De no haber resolución

debidamente notificada por

escrito al recurrente, procederá

el silencio admón. Positivo


160

Recurso de Apelación

Se interpondrá ante el titular de la

administración tributaria, quien a

su vez lo emitirá ante el Tribunal

Tributario Administrativo. Y se

interpondrá el recurso 15 días

hábiles después de notificado el

recurso de revisión.

Este tribunal abrirá a prueba el

recurso en un plazo de 15 días

Es recurso de apelación deberá

resolverse en un plazo de 90

días hábiles

La resolución dictada por el

tribunal agota la vía

Administrativa

De no haber resolución opera

silencio administrativo positivo


161

Municipalidades

Alcalde

(Resuelve)


(Interposición al Alcalde)

Interposición del recurso de

revisión, 5 días más al término

de la distancia después de la

notificación respectiva

El Alcalde deberá resolver

en un plazo de 30 días

Recurso de apelación

(Interposición ante el Consejo

Municipal)

Interposición del recurso de

revisión, 5 días más al término

de la distancia después de la

notificación respectiva

El Consejo Municipal deberá

resolver en un plazo de 8 días

hábiles

La resolución del Consejo

Municipal agota la vía

administrativa

De no resolver el Consejo

Municipal opera el silencio

administrativo positivo


162

Superintendencia de Bancos

Superintendente

resuelve

Recurso revisión

(Interpuesto ante Súper

intendencia)

Interposición del recurso

(10 días hábiles)

Recurso de apelación

(Interposición ante el consejo

directivo)

Interposición de recurso

(5 días hábiles)


163

Contraloría General de la República

CGR

Consejo Superior CGR

(Resolución por responsabilidad

civil)


Solicitud dentro de 15

días contados a partir del

día siguiente de notificada

la resolución

Con el presente recurso se

agota la vía administrativa

Solicitud al mismo consejo, a

solicitud de parte.

El Consejo Superior de la CGR,

resuelve sobre el recurso, en un

término no mayor a 30 días.


164

Dirección General de Aduanas

DGA

Admón. Aduanera resuelve

Arto 227 recurso de reconsideración

El recuro debe de interponerse

dentro del plazo de 3 dias

siguientes después de notificada la

notificada la resolución respectiva

arto 228

El recurso deberá ser resuelto por

la autoridad recurrente un plazo de

10 días siguientes a su

interposición

Interposición ante la autoridad

superior del servicio aduanero,

dentro de un plazo de 3 días a la

notificación

Arto 229 recurso de revisión

La autoridad superior resolverá en

un plazo de 15 días posteriores a la

resolución del recurso

El recurso se interpondrá ante el

superior jerárquico del servicio

aduanero, en un plazo de 10 días

después de notificado

El órgano competente deberá

resolver en un plazo de 30 días. Y

no agota la vía administrativa

Arto 229 recurso de revisión

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