Propuesta Metodológica para Evidenciar el Cumplimiento de la Ley

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Propuesta metodolgica para evidenciar el cumplimiento de la Ley Insumo tcnico para la fiscalizacin de la gestin pblica

Ximena PonceVicepresidenta de la CECCYT

Organizacin de Estados Iberoamericanos OEI Ecuador

Natalia ArmijosDirectora

Jaime Robles PillcoSistematizacin

Revisin Tcnica:Luca Maldonado A.Asesora de la Asamblesta Ximena Ponce

Yadhira Espinoza-WeaverTcnica de Educacin OEI

Concepto grfico, diagramacin, correccin de estilo:Manthra Comunicacin

Quito D.M., diciembre 2015

El valor de la evaluacin en el ejercicio legislativo 4

PRESENTACIN 7Marco de accin legislativo 7

Propsito 8

METODOLOGA 9Enfoques 9

Fases 10

Fase 1: Planificacin 11Criterios para la viabilidad del proceso 11

Contenido de la propuesta 11

Fase 2: Anlisis de la Ley 15Revisin global de la Ley 15

Construccin de indicadores 16

Fase 3: Recopilacin de informacin 17Recopilacin 17

Revisin 17

Verificacin 18

Fase 4: Elaboracin del informe 24Anlisis de la informacin 24

Elaboracin del informe preliminar 25

Presentacin del informe preliminar a la Subcomisin 25

Elaboracin del informe final 25

Referencias bibliogrficas 26

ndice

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El valor de la evaluacin en el ejercicio legislativo

Una frase muy utilizada en los sistemas de produccin de bienes y servicios, as como en los sistemas de calidad es no se puede mejorar lo que no se puede medir. Aunque aparentemente resulte redundante, la perspectiva de la medicin o evaluacin ms an del trabajo propio suele perderse en la demanda permanente de que dichos sistemas produzcan ms productos e iniciativas.

Idntica situacin se presenta tambin en otro tipo de sistema, como el legislativo. En el caso del Ecuador, la transformacin del pas, que arranc en 2007, con un punto de inflexin marcado por la Constitucin de 2008, signific un trabajo legislativo intenso para concretar los derechos sealados en dicho documento, a travs de legislacin nueva o reformada y decisiones legislativas necesarias, para dar respuesta a la ciudadana.

En esta dinmica, entre enero de 2007 y diciembre de 2015 se expidieron 190 leyes; 60 antes de la vigencia de la Constitucin de Montecristi en el ao 2008. Estas 190 normas podran ser distribuidas en tres grandes ejes:

1. Recuperacin del Estado y Modernizacin Democrtica (101 leyes, 53%).

2. Equidad, Inclusin y Justicia (70 leyes, 37%).

3. Leyes que promueven la Produccin y Desarrollo (19 leyes, 10%).

Muchas presentan un alto grado de complejidad, como los ocho Cdigos, los cuales compilan, en una sola norma, todos los temas aislados de un mismo sector. Otro nivel de complejidad est dado por la temtica y su situacin en el momento de la inflexin; este es el caso del sector Educacin.

Durante dcadas, este sector sufri un deterioro sistemtico al haber sido tratado como una poltica residual y un espacio de no ejercicio de derechos interdependientes, sin orientacin tcnica ni una conduccin clara de la poltica pblica, con presupuestos exiguos y voltiles, sin valorizar el talento humano fundamental en el proceso educativo, con infraestructura insuficiente y modelos pedaggicos inadecuados para la realidad del pas, entre otros factores. Todo esto, a vista y paciencia de la ley vigente.

Por eso, para el proceso de Revolucin Ciudadana, result imperativo trabajar en la Ley Orgnica de Educacin Intercultural Bilinge, como uno de los ejes fundamentales para el cambio del pas. Esta Ley fue aprobada en el Registro Oficial, Suplemento 417, el da 31 de marzo de 2011.

Mientras esto ocurra, se realizaron cambios que, por poltica pblica, eran posibles y que alimentaron el debate de la Ley hasta ser incorporados en ella, con la finalidad de que las polticas en beneficio de la niez y juventud no estn sujetas a discrecionalidad de la autoridad, sino al mandato obligatorio de la Ley.

As, se abri un nuevo escenario que permiti construir un pas de libertades; aquella libertad real, basada en el poder de toma de decisiones desde nuestras propias capacidades.

Asamblesta Ximena PonceVicepresidenta de la CECCYT

Propuesta metodolgica para evidenciarel cumplimiento de la Ley

Insumo tcnico para la fiscalizacin de la gestin pblica

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Visto as, la LOEI ha sido un paso importante aunque no el nico para consolidar un sistema de educacin digna y de calidad para la niez y juventud ecuatoriana. Por eso es relevante su permanente monitoreo y la evaluacin de su cumplimiento por parte de la funcin legislativa.

Tal como lo seala la Constitucin de la Repblica del Ecuador, son deberes de la Asamblea Nacional tanto generar legislacin, como fiscalizar a los sujetos polticos en referencia al marco legal, dentro del cual estos pueden y deben actuar.

Desde la Presidencia de la Comisin de Educacin, Cultura, Ciencia y Tecnologa (CECCYT), se realizaron ejercicios de monitoreo a la poltica pblica del Ministerio de Educacin (MinEduc) y de las entidades que segn la Ley son responsables de su aplicacin, en temas puntuales y hasta cierto punto aislados como el acoso escolar, la infraestructura de unidades educativas y la entrega oportuna de tiles escolares, entre otros.

Asimismo, desde la ciudadana se recogieron preocupaciones sobre temas especficos relacionados con la operacin de la poltica de educacin en sus territorios. Fruto de esto de la necesidad de mirar la poltica de educacin desde la integralidad surge la iniciativa de la Presidencia de la CECCYT, de realizar un ejercicio comprensivo mediante la evaluacin de la LOEI.

Desde el inicio, el reto fue enorme. Evaluar la ley?, evaluar la gestin?, evaluar la poltica pblica?, evaluar los resultados educativos? fueron las preguntas iniciales que surgieron alrededor de dicha iniciativa, que se llev adelante en el ao 2014.

Poco a poco se determin el objetivo y las formas de llevar adelante esta propuesta hasta llegar al consenso de evaluar la aplicacin de la LOEI como parte del ejercicio de fiscalizacin, que debe llevar adelante este cuerpo legislativo.

La tarea revesta un fuerte carcter tcnico, para comprender la dimensin de la aplicacin de los 143 artculos de la Ley y sus 40 disposiciones transitorias. De esta manera, se convoc a actores de la Cooperacin Internacional, como la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), Plan Internacional, Visin Mundial, UNICEF, as como al Consejo Nacional para la Niez y la Adolescencia, actor nacional clave por ser garante de derechos. Estas instituciones no dudaron en respaldar y comprometerse con la iniciativa de la CECCYT.

Se configur entonces un equipo, un mtodo y una estrategia para llevar adelante esta evaluacin, que result ser una experiencia muy valiosa, tanto a nivel personal como institucional.

Uno de los resultados de este proceso fue los documentos y el conocimiento generado para proponer reformas a la LOEI, como tambin el proceso de dilogo e intercambio entre los participantes tanto evaluadores como evaluados, entre los que se encuentran las autoridades del MinEduc, incluyendo a su mximo representante.

De ah que sobre la marcha se formularan recomendaciones en cuanto a la poltica pblica; algunas con la posibilidad de ser corregidas durante el proceso y otras relacionadas con la LOEI, que fueron incluidas en el Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley Orgnica de Educacin Intercultural, publicado en el Registro Oficial del 25 de agosto de 2015.

De esta experiencia de casi nueve meses, resulta importante sugerir un mtodo para futuras aplicaciones de cualquier otro tipo de ley, as como un ejercicio de generacin de conocimiento desde el empirismo, alimentado por la prctica, que permita innovar en el proceso de fiscalizacin del legislativo.

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En esto radica el inters de presentar, a ustedes, este documento, que describe el procedimiento bsico y general para llevar adelante procesos de evaluacin respecto a la aplicacin de una ley. Este procedimiento, que seala un camino para hacerlo, puede ser enriquecido con elementos de participacin ciudadana, interrelaciones institucionales y anlisis tcnicos en una u otra etapa del proceso, conforme los participantes evaluadores lo consideren pertinente.

El pas se est transformando y, en parte, esto se debe al cambio en las formas de hacer poltica pblica y de hacer legislacin y fiscalizar, en el caso de la Asamblea Nacional. Desde esta mirada, la propuesta que presentamos a continuacin sin duda despertar iniciativas de evaluacin mejoradas, que consolidarn la importante tarea de medirnos, autocriticarnos y evaluarnos para seguir adelante.

Sin evaluacin no puede haber mejoramiento alguno. As, para este proceso de cambio, esta debe ser una tarea permanente; no hacerlo significara retroceder en el camino hacia una patria de justicia e igualdad.

Esperamos ser un aporte en esta va.

Asamblesta Ximena Ponce

Vicepresidenta de la CECCYT



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PRESENTACIN

En el ao 2013, la Comisin de Educacin, Cultura, Ciencia y Tecnologa (CECCYT) de la Asamblea Nacional del Ecuador, recibi, por parte de diferentes actores sociales, algunas inquietudes, observa-ciones y reclamos relacionados con la aplicacin de la Ley Orgnica de Educacin Intercultural (LOEI). De esta manera, la CECCYT, en funcin de sus atribuciones legislativas para generar leyes y velar su cumplimiento y en potestad de su atribucin y deber para fiscalizar, otorgados por la Constitucin de la Repblica del Ecuador y la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, consider pertinente evaluar la apli-cacin de la Ley Orgnica de Educacin Intercultural (LOEI) en el Sistema Educativo Ecuatoriano, con el objetivo de Evaluar los procesos y mecanismos que se han creado e implementado para operativizar lo dispuesto en la LOEI con el fin de favorecer al cumplimiento de lo dispuesto en dicho cuerpo legal (CECCYT, 2014a), actividad realizada durante el periodo enero-agosto de 2014.

Al tratarse de una iniciativa legislativa sobre la que no se tena experiencia previa, la CECCYT gestion el aporte tcnico y financiero de diferentes instituciones vinculadas con el sector educativo y social, y tuvo una respuesta favorable por parte de la Organizacin de Estados Iberoamericanos, Visin Mun-dial, Consejo Nacional de la Niez (en transicin hacia el Consejo Nacional para la Igualdad Intergene-racional y Adolescencia) y UNICEF. Las instituciones asumieron el compromiso de participar en este proceso a doble nivel: a) integrando el equipo tcnico responsable de definir y aplicar una metodologa de trabajo que permitiera alcanzar el objetivo previsto, y b) aportando financieramente para garantizar el cumplimiento de las actividades previstas.

Bajo el liderazgo de la CECCYT, presidida por la asamblesta Ximena Ponce, el equipo tcnico res-ponsable de la evaluacin defini una metodologa que orient el trabajo para alcanzar el propsito definido. La evaluacin se sustent en dos enfoques: a) anlisis del cumplimiento de la Ley con base en evidencias documentadas, para lo que fue importante un trabajo corresponsable y coordinado con el Ministerio de Educacin (MinEduc), autoridad responsable de la aplicacin de la LOEI, y b) la partici-pacin de actores vinculados al sector educativo: autoridades, docentes, estudiantes, padres y madres de familia. Un total de 737 personas particip en grupos focales a nivel nacional y 1 400 en el blog de la pgina web de la Asamblea Nacional.

Con base en el anlisis de la informacin cuantitativa y cualitativa, se lleg a conclusiones tcnicas que sirvieron como insumo para que las y los asamblestas elaboraran conclusiones y recomendaciones generales. Los resultados fueron recogidos en un documento denominado Evaluacin de la aplicacin de la Ley Orgnica de Educacin Intercultural (LOEI) en el Sistema Educativo Ecuatoriano (CECCYT, 2014b).

Los resultados de este proceso representan un momento importante de aprendizaje institucional, por lo que se consider conveniente sistematizarlo. Para esto, fue necesario revisar el camino recorrido, reflexionar sobre las lecciones aprendidas y aportar con criterios innovadores. Este ejercicio permiti presentar este documento, cuyo propsito es compartir aprendizajes que aportarn en los nuevos pro-cesos que la Asamblea Nacional impulsare, cumpliendo su rol como fiscalizador de la gestin pblica. A continuacin se presentan algunos criterios que sustentan la propuesta metodolgica.

Marco de accin legislativo

La Asamblea Nacional es el rgano que ejerce el poder legislativo de la Repblica del Ecuador, es un parlamento unicameral, tiene personera jurdica y autonoma econmica-financiera, administrativa, presupuestaria y de gestin. Actualmente, est conformada por 137 asamblestas repartidos en 13 comisiones. Su sede se encuentra en la ciudad de Quito, en el Palacio Legislativo.

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Segn el Art. 120 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008), numeral 9, la Asamblea Nacional tiene la atribucin y deber de Fiscalizar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de Transparencia y Control Social, y los otros rganos del poder pblico, y requerir a las servidoras y ser-vidores pblicos las informaciones que considere necesarias (76).

Es importante precisar que las comisiones permanentes son las encargadas de realizar el anlisis que favorezca al desarrollo de las leyes y tienen la obligacin de plantear al Pleno de la Asamblea las de-cisiones tomadas. Para esto, establecern como mecanismo de trabajo subcomisiones, cuyo fin es generar informacin especializada que sustente adecuadamente la toma de decisiones.

Propsito

Los resultados obtenidos durante la evaluacin de la aplicacin de la LOEI en el Sistema Educativo Ecuatoriano fueron producto del trabajo de un equipo conformado por delegados de la Asamblea Na-cional y otros actores vinculados al sector educativo. Llegar a dichos resultados requiri del diseo y aplicacin de una metodologa especfica para evaluar la implementacin de una ley en concreto, un trabajo de corresponsabilidad y coordinacin positiva con el MinEduc y la participacin proactiva de ac-tores vinculados al sector educativo (autoridades, docentes, estudiantes, padres y madres de familia).

De esta manera, este documento busca sistematizar este novedoso proceso para la Asamblea Nacio-nal, por lo que se consideraron los siguientes insumos: a) revisin de la documentacin relacionada con la evaluacin (memorias, informes, documentos tcnicos); b) aprendizajes, reflexiones y recomenda-ciones de las autoridades y funcionarios que vinculados directamente a la experiencia1, y c) reuniones de trabajo con el equipo de la vicepresidencia de la CECCYT y la OEI.

El trabajo tcnico y estructurado del equipo responsable de la evaluacin de la LOEI facilit la revisin y reconstruccin del camino metodolgico definido. Este primer insumo fue alimentado con las re-flexiones y aportes de las entrevistas realizadas. El resultado de este trabajo busca constituirse en una herramienta que proporcione lineamientos metodolgicos orientadores en un ejercicio para evidenciar el cumplimiento de una Ley. A continuacin, se presentan algunos aprendizajes generales que orien-taron la construccin de este documento.

El primer aprendizaje de la experiencia se relaciona con el propsito. Inicialmente, se parti con el fin de evaluar los procesos y mecanismos aplicados para el cumplimiento de la ley. Este enfoque fue revisado, pues evaluar significaba valorar la gestin (calidad e impactos) de la autoridad para el cumplimiento de la ley, y este no era el objetivo. De esta manera, el primer ajuste realizado fue dimensionar y precisar el alcance: el propsito consisti en-tonces en evidenciar, de forma fundamentada en documentos e informacin oficial, las acciones, procedimientos y resultados que dan cuenta del cumplimiento de la Ley.

Un segundo aprendizaje est vinculado con los criterios aplicados: a) el anlisis tcnico debe estar fundamentado en evidencias oficiales, proporcionadas por la autoridad res-ponsable de la aplicacin de la ley; b) contar con la participacin de los actores vinculados en la aplicacin de la ley, quienes aportan con su percepcin desde la experiencia y reco-mendaciones. Durante el anlisis y elaboracin del informe, ambos criterios deben ser uti-lizados de manera complementaria, para enriquecer y destacar los resultados alcanzados.

1 Para la sistematizacin se entrevist a las siguientes personas: Ximena Ponce y Ricardo Moncayo (asamblestas), Freddy Peafiel (Viceministro de Educacin), Natalia Armijos y Yadhira Espinoza-Weaver (OEI), Fernando Snchez (Visin Mundial), Susana Callay (Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional), Milvia Len (coordinadora de la evaluacin de la LOEI, Asamblea Nacional), Jorge lvarez (integrante del equipo tcnico evaluador de la LOEI, consultor de UNICEF).



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Como tercer aprendizaje, los resultados que evidencian el cumplimiento de la Ley son un insumo tcnico que se presenta y entrega a la Comisin Evaluadora que, en cumplimien-to de sus atribuciones, definir las acciones a seguir, como:

revisin, modificacin o precisin de la Ley para su aplicacin efectiva;

elaboracin un proyecto de reforma para facilitar el cumplimiento de los objetivos de la Ley;

determinacin la pertinencia para iniciar un proceso de fiscalizacin de acuerdo con la normativa nacional, en caso de evidenciar el incumplimiento de la Ley, en cuyo caso su decisin ser informada y sustentada; y,

socializacin los resultados ante la autoridad responsable de su implementacin, como insumo que contribuira a mejorar/fortalecer su gestin.

Finalmente, una experiencia de trabajo de nueve meses, sistematizada y enriquecida, constituye un aporte al conocimiento y a la prctica institucional, la cual podra considerarse, en el momento de tomar una decisin sobre la factibilidad o no de evidenciar el cumplimiento de otras leyes, como una herra-mienta en el ejercicio de fiscalizacin que se realice en la Asamblea Nacional.

METODOLOGALa metodologa que da cuenta del cumplimiento de la Ley, considera dos enfoques: a) el anlisis sus-tentado en evidencias y, b) la participacin de actores vinculados al sector; y, cuatro fases de trabajo: planificacin, anlisis de la ley, recopilacin de informacin, elaboracin del informe.

A continuacin la descripcin de los enfoques y fases de trabajo.

Enfoques

Anlisis sustentado en evidencias

Los resultados del anlisis de la Ley deben garantizar credibilidad y confianza, superando conclusiones sustentadas en percepciones y subjetividades. Para esto, es importante que la investigacin se base en datos reales, institucionales y oficiales, los cuales son el aporte cuantitativo para el ejercicio de revisin de la Ley. Un informe sustentado en evidencias adquiere autoridad lo que contribuye a una toma de decisiones informada, a compartir informacin entre los diferentes actores del sector pblico; a contar con sustentos para ajustar/mejorar la Ley, a realizar recomendaciones a la entidad responsable de la aplicacin de la ley e iniciar un proceso de fiscalizacin si se considera necesario.

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FASE 1: PLANIFICACIN

FASE 3:RECOPILACIN DE LA INFORMACIN

FASE 2: MARCO PARA EL ANLISIS DE LA LEY

FASE 4: ELABORACIN DEL INFORME

Criterios para la viabilidad de la propuestaContenido de la propuesta

Revisin global de la LeyConstruccin de indicadores

Recopilacin de la informacinRevisin de la informacinFase consultiva y participativa

Anlisis de la informacinVerificacin de la informacinElaboracin del informe preliminarPresentacin del informe preliminar a la SubcomisinElaboracin del informe final

Participacin de actores vinculados a la Ley

Es un espacio importante, poder decir las cosas. Nos permite generar opinin desde diferentes perspectivas.

Uno siente que nuestra voz es escuchada.

(Participante de grupo focal)

La participacin de los actores sociales en la gestin pblica (planificacin, seguimiento, evaluacin) es un pilar fundamental de la democracia del pas, adems, la fortalece. De ah que se considere importan-te su participacin en el proceso para evidenciar el cumplimiento de la Ley.

Por otro lado, la opinin, criterios y argumentos que los actores sociales aportan a partir de su expe-riencia concreta en la aplicacin de la Ley, constituyen una cualificacin y complementan el anlisis tcnico sustentado en evidencias (datos). Por eso es importante que los actores que participen en este proceso estn vinculados directamente a la implementacin de la Ley, lo que contribuye a una reflexin enriquecedora, a partir de la cual se busca una visin integral de los resultados en la aplicacin de la Ley, as como en la definicin de recomendaciones que contribuyeran a revisarla, ajustarla y mejorarla.

Fases

La propuesta metodolgica para evidenciar el cumplimiento de la Ley contempla cuatro fases: plani-ficacin, anlisis de la Ley, recopilacin de informacin, elaboracin del informe. Cada fase considera pasos especficos (Figura 1).

Figura 1. Fases metodolgicas

A continuacin, se detalla cada una de estas fases. Para facilitar la comprensin de la metodologa, se presentarn ejemplos tomados de la Evaluacin realizada a la LOEI.



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Fase 1: Planificacin

OBJETIVO Elaborar la propuesta que defina el objetivo, el alcance y la pertinencia de evidenciar el cumplimiento de la Ley.

RESPONSABLE Subcomisin formada para evidenciar el cumplimiento de la Ley.

Criterios para la viabilidad del proceso

La primera fase consiste en analizar los criterios que garanticen la viabilidad para llevar adelante y de manera satisfactoria las acciones necesarias para alcanzar el objetivo planteado. Entre los criterios previstos se seala:

Claridad en el objetivo y alcance de la accin para evidenciar el cumplimiento de la Ley. Como se seal anteriormente, este ejercicio no es una evaluacin de gestin, ya que una evaluacin implicara una valoracin sobre el cumplimiento de las acciones para alcanzar un objetivo determinado o la forma en que se implementaron las acciones. En este caso, el anlisis de la Ley se apoya en evidencias que sustentan el estado de situacin en cuanto a su aplicacin.

En consideracin de la corresponsabilidad de las diferentes funciones del Estado, es necesario estable-cer acuerdos de cooperacin con la entidad responsable de la aplicacin de la normativa/ley. Este es un requerimiento clave, pues permite compartir el objetivo, evita diversas interpretaciones del objetivo de anlisis y garantiza el flujo de informacin necesaria para evidenciar el cumplimiento de la Ley: norma-tivas, acciones, resultados, presupuesto. Adems, los resultados son un aporte directo para su gestin (sin olvidar que este ejercicio no tiene como propsito evaluar la gestin de la autoridad responsable de la aplicacin de la Ley).

Definir un equipo tcnico responsable de coordinar, planificar, implementar y presentar de manera ade-cuada y oportuna los resultados del proceso. Es importante recalcar que la responsabilidad general es de la autoridad legislativa (Comisin o Subcomisin) definida para el efecto. Lo que debe quedar claro es que, en el equipo de evaluacin, se debe fijar los roles de cada actor involucrado.

Contar con los recursos econmicos que garanticen el cumplimiento de las actividades previstas en la planificacin.

Elaborar el plan de trabajo y detallar la metodologa que ser aplicada durante el ejercicio.

Contenido de la propuesta

Los contenidos considerados en la propuesta para evidenciar el cumplimiento de la Ley se sealan a continuacin:

a. Definir el objetivo general

El objetivo general busca constatar los procesos, mecanismos y acciones aplicadas, y los resultados alcanzados que den testimonio del cumplimiento de lo dispuesto en el cuerpo legal o ley.

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b. Definir los objetivos especficos

Los objetivos especficos se elaboran en funcin de componentes (captulos) que estructuran la Ley, cuyo cumplimiento es motivo de anlisis. Igualmente, se consideran los nudos crticos identificados durante la aplicacin de la Ley.

c. Definir la pertinencia de la evaluacin

Precisar de qu manera el ejercicio para evidenciar el cumplimiento de la Ley responde al contexto y a los requerimientos especficos de las partes involucradas (Asamblea y autoridad responsable de la aplicacin de la Ley).

d. Alcance

Es importante delimitar hasta dnde se pretende llegar con el ejercicio para evidenciar el cumplimiento de la Ley; con fundamentos en la prctica, se puede sealar cuatro fases progresivas que delimitan el objetivo: actividades, condiciones, resultados, impacto. A continuacin se presenta una descripcin de cada uno de estos mbitos, con el fin de ayudar en el momento de decidir sobre el alcance de la propuesta.

mbito Descripcin.

Actividades Tareas (acciones) implementadas, cuyo fin es cumplir con lo estipulado en la Ley.

Condiciones Estado de la institucionalidad, para garantizar el cumplimiento de la Ley (procesos, procedimientos, personal calificado).

Resultados Producto, servicio que se ofrece en funcin del cumplimiento de la Ley.

Impactos Efectos o cambios como resultado de la aplicacin de la Ley, que contribuyen al logro de los objetivos de la Ley (no aplica en este ejercicio).

La implementacin de la Ley considera la ejecucin de acciones para generar condiciones que permi-tan obtener resultados. Los resultados alcanzados determinarn si la Ley es implementada o no. Es importante sealar que estos pasos no son secuenciales ni, necesariamente, deben cumplirse todos.

Figura 2. Lgica de la implementacin de la Ley

LEY IMPACTOIMPLEMENTACIN

Acciones Condiciones Resultados



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En el actual contexto del pas, el propsito de algunas leyes es generar nuevas condiciones (capacidad institucional, procesos, procedimientos), lo que podra significar que los objetivos an no se han alcan-zado; sin embargo, ser necesario reconocer y analizar las actividades realizadas, pues esto indicar los avances realizados en el cumplimiento de la Ley.

En este caso no se considera medir el impacto del cumplimiento de la Ley, ya que significara realizar una valoracin, es decir, una evaluacin, para lo que se debera analizar otros factores complementa-rios a la Ley, lo que nos desviara del rol de fiscalizador del legislativo.

e. Tiempo

La propuesta debe considerar el periodo transcurrido desde su aprobacin hasta el momento del an-lisis para evidenciar su cumplimiento. El tiempo es una variable que condiciona el estado de aplicacin de la Ley; es decir, ser diferente el anlisis de una ley con tres aos de implementacin de otra con una trayectoria de ms largo aliento (diez aos, por ejemplo).

f. Responsable

La responsabilidad del ejercicio para evidenciar el cumplimiento de una ley especfica es de la autoridad legislativa, a travs de la Subcomisin que se designe para el efecto. Esta cuenta con el apoyo de un equipo tcnico, logstico y administrativo que asume la tarea de cumplir cada una de las actividades previstas para alcanzar los objetivos definidos (general y especficos).

El equipo tcnico se encarga de la preparacin metodolgica, el levantamiento de informacin (eviden-cias) y cualitativa (participacin ciudadana), el anlisis de datos, la elaboracin del documento tcnico, la presentacin de los resultados a la Subcomisin, el trabajo conjunto con ella para definir las conclu-siones y recomendaciones generales.

Este equipo tiene un carcter multidisciplinario: jurdico, sectorial (relacionado con el tema de la ley), financiero, planificacin-metodologa, sistematizacin, entre otros. Debe contar con un responsable de la coordinacin general del proceso, tcnicos encargados del anlisis de los componentes y un siste-matizador. Las funciones de cada integrante se sealan a continuacin.

Conformacin del equipo tcnico

Cargo Funciones

Coordinador/a

La gestin general del proceso, para garantizar el cumplimiento ptimo de la agenda de trabajo.

Garantizar la rigurosidad tcnica en el anlisis del cumplimiento de la Ley: definicin y aplicacin de la metodologa, sistematizacin y anlisis de la informacin, elaboracin del informe tcnico, apoyo en la redaccin del informe general de la Comisin.

Tcnico/a

Participar en la revisin/ajuste de la metodologa. Analizar la informacin de un componente/captulo. Facilitar reuniones de trabajo, grupo focal. Elaborar el informe del componente/captulo. Conformar el equipo que elaborar el informe tcnico.

Sistematizador/a Participar en la realizacin de talleres. Sistematizar la informacin de reuniones/talleres segn la

metodologa establecida previamente.

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Por experiencia previa, se podra contar con el apoyo de tcnicos/instituciones externas que participen de manera directa durante la planificacin e implementacin de las acciones. La experiencia, una mirada externa y criterios diferentes contribuirn de manera significativa al anlisis general y lo enriquecern.

El equipo administrativo y logstico es el responsable de garantizar el cumplimiento de las diferentes actividades requeridas para alcanzar los objetivos planteados:

a. Planificacin y coordinacin de talleres, grupos focales.

b. rea informtica que garantice la aplicacin de las TIC como mecanismo de participacin de los diferentes actores involucrados en este proceso

c. rea administrativa-financiera responsable de los diferentes procesos necesarios que garanticen que las actividades se cumplan, tales como los aspectos logsticos (pasajes, viticos) o contratos y pagos por servicios (materiales de trabajo, refrigerio, personal).

g. Presupuesto

La planificacin debe detallar los costos de los rubros necesarios para garantizar el cumplimiento opor-tuno de las actividades planificadas en el proceso. Se puede identificar instituciones externas y afines al tema que aporten en el proceso.

h. Cronograma

Las actividades definidas deben ser detalladas en un cronograma de trabajo, con el fin de garantizar su monitoreo y cumplimiento efectivo.

En la revisin de la LOEI, el equipo tcnico estuvo conformado por una coordinadora designada por la CECCYT y ocho delegados de las instituciones que aportaron al proceso: OEI, Visin Mundial, Consejo Nacional de la Niez (en transicin hacia el Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional y Adolescencia) y UNICEF.

Ejemplo:



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Fase 2: Anlisis de la Ley

OBJETIVO Definir el marco para el anlisis de la Ley: estructura de la ley, reformas, transitorias conceptos generales; y el enfoque aplicado para analizar la ley.

RESPONSABLE El equipo tcnico y la Subcomisin responsable de evidenciar el cumplimiento de la Ley.

Para elaborar un marco para el anlisis de la Ley que oriente la revisin de su cumplimiento, se sugiere algunos pasos que se detallan a continuacin.

Revisin global de la Ley

La revisin integral de la Ley permite identificar sus objetivos y estructura. As, el propsito de la Ley se deduce a partir del anlisis de los elementos considerados, el mbito y objeto y los fines detallados en el documento.

Esta lectura inicial nos permitir contar con algunos resultados:

Un mapeo general de la Ley.

Los objetivos previstos en la Ley.

Los componentes/temas (cada captulo representa un tema especfico).

Los conceptos bsicos para entender los postulados de la Ley.

Los nudos crticos identificados durante la aplicacin de la Ley.

Si en el momento del anlisis, los objetivos, componentes y conceptos bsicos de la Ley no son iden-tificados con claridad, estos debern ser elaborados por el equipo responsable, con el fin de contar con una orientacin general y nica, y as evitar diferentes interpretaciones a lo largo del proceso.

En la revisin de la LOEI, se definieron los siguientes temas:

Ejemplo:

Modelo pedaggico. Modelo de gestin. Modelo de inversin.

Principio de interculturalidad. Principio de corresponsabilidad. Disposiciones generales y transitorias.

Igualmente, se determinaron precisiones conceptuales en cada tema definido.Con base en esta estructura, el equipo de trabajo distribuy responsabilidades entre sus integrantes.

Fuente: Evaluacin de la aplicacin de la Ley Orgnica de Educacin Intercultural (LOEI) en el Sistema Educativo Ecuatoriano (2014b).

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Construccin de indicadores

Una vez que se definieron los temas de trabajo, los artculos correspondientes son agrupados en una matriz. Cada artculo debe ser analizado con el propsito de identificar y construir un indicador que oriente el anlisis del artculo, la recopilacin de la informacin y evite la dispersin durante el anlisis.

Ejemplo:


Matriz 1. Matriz de indicadores

Artculo Contenido Indicador

Art. 7. Derechos de las y los estudiantes

f. Recibir apoyo pedaggico y tutoras acadmicas de acuerdo con sus necesidades.

Guas diseadas e instrumentos pedaggicos para las distintas modalidades del Sistema Nacional de Educacin.

La matriz tambin ayudar en el momento de requerir la informacin de la autoridad responsable de aplicar la Ley.

En la construccin de indicadores tambin se debe considerar tres niveles: a) artculos, b) temas (cap-tulos de la ley), c) la Ley. La siguiente figura presenta esta lgica.

Figura 3. Niveles de indicadores

Precisar indicadores en cada nivel contribuye al anlisis de la informacin y a la elaboracin de conclu-siones generales

LEY

Tema Tema Tema

INDICADORES

INDICADORES

INDICADORES

Art

cu

los

Art

cu

los

Art

cu

los



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Fase 3: Recopilacin de informacin

OBJETIVO Levantar la informacin que evidencie y cualifique el cumplimiento de la Ley.

RESPONSABLE Equipo tcnico y administrativo.

El proceso metodolgico que permitir recopilar la informacin necesaria para evidenciar el cumpli-miento de la Ley considera algunos pasos, desarrollados a continuacin:

Recopilacin

Una vez concluida la construccin de indicadores y considerando los acuerdos iniciales con la autoridad responsable de la implementacin de la Ley, es prioritario definir algunos puntos clave para recopilar la informacin necesaria:

Preparar el pedido de informacin que se ha identificado necesario para el anlisis del cumplimiento de la Ley, este procedimiento debe seguir lo establecido en la normativa institucional respectiva.

Cada institucin define la persona de contacto y responsable con quin se coordina la solicitud-entrega de informacin.

Definir acuerdos, mecanismos y cronograma para la entrega de informacin con base en las matrices previamente elaboradas.

La informacin puede ser: impresa, digital, accesible por Internet (pgina web oficial de la institucin).

En el momento de la recepcin de la informacin, se debe dejar constancia por escrito.

La informacin deber ser centralizada, para lo cual utilizar software como Dropbox resulta de ayuda, ya que este tipo de programa garantiza que la informacin est actualizada y disponible para todos los integrantes del equipo de trabajo.

Revisin

La revisin de la informacin tiene como propsito fundamentar de manera fehaciente el cumplimiento (resultado) o acciones ejecutadas para implementar los diferentes artculos de la Ley. Los hallazgos se registran en la Matriz 2 o mediante otra herramienta que ordene la informacin.

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La columna de observaciones tiene como fin registrar hallazgos, limitantes en la aplicacin de la Ley y comentarios que contribuirn al anlisis de la evidencia en funcin del indicador.

Verificacin

Una vez concluido el anlisis de la informacin, se recomienda verificar los datos procesados y las fuentes, con la participacin de las autoridades y funcionarios responsables de la aplicacin de la Ley, quienes proporcionaron los datos que sustentaron el anlisis. A continuacin, se presenta un ejemplo en el que participaron los actores del Ministerio de Educacin, invitados para contrastar la informacin procesada durante la evaluacin de la LOEI.

Ejemplo:


Matriz 2. Matriz de evidencias

Artculo Contenido Indicador Evidencia Observaciones

Art. 7. Derechos de las y los estudiantes

f. Recibir apoyo pedaggico y tutoras acadmicas de acuerdo con sus necesidades.

Guas diseadas e instrumentos pedaggicos para las distintas modalidades del Sistema Nacional de Educacin.

Recursos pedaggicos de uso:

rea de Convivencia Ciudadana (das de la semana en kichwa) (2013)

rea de Lengua y Literatura (2012).

Educacin General Bsica: 35 guas para el Docentes

Estndares de calidad educativa

Lineamientos para bachillerato

Precisiones para la enseanza y aprendizaje.

Guas para docentes de bachillerato.

Recursos didcticos para Matemtica y Qumica.

Escuelas unidocentes y pluridocentes:

La direccin Nacional de Currculo, con el apoyo de la OEI, realiz un documento curricular en dnde se plasman cuatro Matrices de destrezas con criterios de desempeo para Matemtica, Lengua y Literatura, Estudios Sociales y Ciencias Naturales, tomando en cuenta las destrezas de criterios de desempeo que plantea el currculo nacional vigente. Este documento, est en proceso de impresin.



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AUTORIDADES A SELECCIONAR

OBJETIVO 1 M. GESTIN

OBJETIVO 2 M. PEDAGGICO

OBJETIVO 3 INVERSIN E

INFRAESTRUCTURA

COORDINACIN GENERAL ADMINISTRATIVA FINANCIERA

1 Director Nacional Administrativo X X

2 Director Nacional Financiero X X

3 Director Nacional de Compras Pblicas X X

4 Director Nacional de Talento Humano X X

COORDINACIN GENERAL DE PLANIFICACIN

5 Director Nacional de Planificacin Tcnica X X

6Director Nacional de Anlisis e Informacin Educativa

X X

7Director Nacional de Cooperacin y Asuntos Internacionales

X X

8Director Nacional de Seguimiento y Evaluacin

X

COORDINACIN GENERAL DE GESTIN ESTRATGICA

9Director Nacional de Administracin de Procesos

X

10

Director Nacional de Tecnologas de la Informacin y Comunicacin

X X

11Director Nacional de Gestin de Cambio de Cultura Organizacional

X X

VICEMINISTERIO DE EDUCACIN

SUBSECRETARA DE FUNDAMENTOS EDUCATIVOS

12 Director Nacional de Currculo X X

13 Director Nacional de Investigacin Educativa X X

14 Director Nacional de Estndares Educativos X X

SUBSECRETARA DE CALIDAD Y EQUIDAD EDUCATIVA

15Director Nacional de Mejoramiento Pedaggico

X X

16Director Nacional de Tecnologas para la Educacin

X X

20





INFRAESTRUCTURA

17

Director Nacional de Educacin para la Democracia y el Buen Vivir

X X

SUBSECRETARA DE DESARROLLO PROFESIONAL EDUCATIVO

18Director Nacional de Carrera Profesional Educativa

X

19Director Nacional de Formacin Inicial e Induccin Profesional

X

20 Director Nacional de Formacin Continua X

SUBSECRETARA DE EDUCACIN INTERCULTURAL BILINGE

21Director Nacional de Educacin Intercultural Bilinge

X X X

VICEMINISTERIO DE GESTIN EDUCATIVA

SUBSECRETARA DE COORDINACIN EDUCATIVA

22Director Nacional de Educacin Inicial y Bsica

X X

23 Director Nacional de Bachillerato X X

24Director Nacional de Educacin Especial e Inclusiva

X X

25

Director Nacional de Educacin para personas con escolaridad inconclusa

X X

SUBSECRETARA DE ADMINISTRACIN ESCOLAR

26 Director Nacional de Gestin de Riesgos X X

27 Director Nacional de Infraestructura Fsica X X

28 Director Nacional de Recursos Educativos X X

29 Director Nacional de Operaciones y Logstica X X



21





INFRAESTRUCTURA

SUBSECRETARA DE APOYO Y SEGUIMIENTO Y REGULACIN DE LA EDUCACIN

30Direccin Nacional de Asesora a la Gestin Educativa

X X X

31Direccin Nacional de Auditora a la Gestin Educativa

X X X

32Direccin Nacional de Regulacin de la Educacin

X X X

33Director Nacional de Personas Jurdicas sin Fines de Lucro

X

Fase consultiva y participativa

De manera complementaria o secuencial, y segn el tiempo y el equipo tcnico disponible, se planifi-carn eventos cuyo fin sea recoger opiniones, comentarios y aportes por parte de actores clave vincu-lados a la aplicacin de la Ley. La participacin de dichos expertos a partir de talleres, conversatorios o grupos focales deber sustentarse en criterios argumentados para responder preguntas especficas en cuanto a los diferentes artculos de la Ley.

Algunas tcnicas a utilizar para levantar informacin por parte de los actores mencionados pueden ser grupos focales, talleres, conversatorios, TIC.

Tcn

icas

El grupo focal es una tcnica que contribuye con informacin de calidad y profundidad, en tanto considera la participacin de un nmero limitado de personas (entre nueve y 12 ), con quienes se mantiene un dilogo y se profundiza en el anlisis. El grupo focal no busca un consenso entre los participantes, sino que, al contrario, es un espacio para exponer diferentes opiniones. El nmero de grupos focales depender de los temas especficos que se analizar. Para garantizar la participacin a nivel nacional se podr organizar eventos en cada casa legislativa existente en las nueve zonas del pas.

La aplicacin de las TIC puede concretarse mediante un blog o foro especfico en la pgina web de la Asamblea Nacional. Este mecanismo permite una mayor participacin de los actores involucrados en la Ley y de aquellos interesados en participar en este proceso.

Los talleres permiten la participacin de un mayor nmero de personas, quienes pueden ser actores calificados que aportan en temas especficos que requieren un mayor anlisis.

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La aplicacin de estas tcnicas, u otras que el equipo considere pertinentes, requiere una preparacin previa que considere los siguientes aspectos:

Gua de preguntas que oriente la realizacin de los grupos focales, talleres y el blog/foro de Internet. Como se ha sealado, las preguntas deben ser concretas y directas y ser planteadas en funcin de la ley analizada. En este momento, resulta til considerar la utilizacin de un software para el anlisis cualitativo de textos y datos multimedia2

Identificar los actores clave que participarn en los grupos focales/talleres, considerando que deben estar vinculados de manera directa con la aplicacin de la Ley. Una lista de dichos actores ayudar en el momento de invitarlos a participar.

Elaborar una agenda de eventos (grupos focales, entrevistas y otros) y definir los respon-sables de las diferentes actividades, para garantizar su cumplimiento efectivo.

Los grupos focales deben ser dirigidos por lo menos por dos personas. La primera modera la participacin y garantiza que la reflexin, debate y aportes estn alineados al objetivo previsto; la segunda es la responsable de recopilar y sistematizar los aportes realizados.

La sistematizacin de la informacin deber cumplir algunos criterios: a) identificar el tipo de actor que realice el aporte autoridad, funcionario, usuario, pues cada actor tiene una respuesta diferente; b) recoger la informacin manteniendo el sentido del aporte, es decir, evitar interpretaciones; c) organizar la informacin segn los temas de anlisis; d) organi-zar la informacin segn el tipo de aporte (respuestas positivas, respuestas negativas, res-puestas neutras, recomendaciones, entre otros). Para esto, se aplica la siguiente matriz.

2 En el mercado est disponible el software profesional ATLAS.ti.

Todos los instrumentos diseados para la recopilacin de informacin debern ser validados y ajustados luego de una primera aplicacin, para comprobar su comprensin y pertinencia. De ser necesario, debern ser ajustados.

IMPORTANTE



23

Ejemplo:

Matriz 3. Matriz para la sistematizacin

Pregunta Respuestas positivasRespuestas negativas

Respuestas Neutras/

recomendaciones

De la evaluacin educativa3. Cmo considera

que los procesos de evaluacin han ayudado a superar las debilidades de los procesos educativos (a estudiantes, docentes, directivos)?

DIP*: Existe un instructivo como hacer la evaluacin.

Identificar las fortalezas e identificar las debilidades, rigindonos por los estndares. Existe un cambio importante.

SPM**. Se est cumpliendo, se trabaj en grupos en coordinacin con todos los docentes y estudiantes. Se aplica con los informes.

SPM. Falta planificar ms evaluaciones para los docentes; las evaluaciones a los estudiantes los hace sentirse ms responsables y motivados.

DIPA***: Hay que mirar la realidad interna, falta aprender el proceso de evaluacin, es necesario como parte de la estrategia para mejorar. Falta crecer en este proceso, debe ser cultura generadora de cambio.

SPM. Como plantel, ha sido difcil la evaluacin ya que los estudiantes laboran y no todo el personal se ha actualizado en S-Profe.

DIP: Es un cambio sobre todo de actitud, existen personas que tienen el mismo discurso, se ha hecho una reivindicacin, a pesar del beneficio del salario, no sienten los docentes que sea un beneficio, debe haber una campaa de motivacin para el docente.

LUGAR Y FECHA: ZONA 6, CUENCA 14-05-2014, G2 -O2 MODELO PEDAGGICO

Fuente: Memoria Tcnica. Evaluacin de la aplicacin de la Ley Orgnica de Educacin Intercultural (LOEI) en el Sistema Educativo Ecuatoriano (2014b).

El informe de sistematizacin debe mantener una estructura y secuencia en su discurso, en funcin de los temas tratados, y debe evitar que se convierta en un punteo de ideas, ya que es importante recordar que esta informacin es un insumo importante para el anlisis y la elaboracin del informe.

Notas: *DIP: Director Institucin Educativa Pblica, ** SPM: Servidor Pblico del MinEduc, *** DIPA: Director Institucin Educativa Particular.

24

Fase 4: Elaboracin del informe

OBJETIVO Construir el documento que evidencie el cumplimiento de la ley, las conclusiones generales y recomendaciones.

RESPONSABLE Subcomisin y equipo tcnico.

Anlisis de la informacin

Una dinmica metodolgica ordena el proceso y permite tener informacin de calidad que sustente de manera adecuada el anlisis. Durante esta fase se cuenta con dos insumos importantes:

a. La evidencia del cumplimiento de la Ley sustentada en la informacin proporcionada por la auto-ridad responsable de su aplicacin

b. Las opiniones (argumentadas) emitidas por los diferentes actores vinculados con el cumplimiento de la Ley, como se seal anteriormente, cualifica, ejemplifica, visualiza y/o complementa las evidencias.

El anlisis para verificar el cumplimiento de la Ley, segn temas y artculos, debe constituir una sntesis de las evidencias oficiales y los aportes (cualitativo) realizados por los diferentes actores, como se muestra en la siguiente figura.

Figura 4. Anlisis para evidenciar el cumplimiento de la Ley

CUMPLIMIENTO DE LA LEY

Evidencias Aportes de actores

El anlisis tiene varios niveles, los cuales fueron considerados en el momento de elaborar los indica-dores:

Anlisis por artculo.

Anlisis por temas o componentes.

Anlisis general de la Ley.

Este anlisis ser la base para elaborar el informe final.



25

Elaboracin del informe preliminar

Luego de analizar la informacin, se elabora el informe. A continuacin, se presenta un ndice de con-tenidos que sirve como referencia para la elaboracin del informe.

Con

ten

ido

del i

nfo

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1. Presentacin: objetivos, alcance y pertinencia del ejercicio para evidenciar el cumplimiento de la Ley.

2. Fundamentacin metodolgica: sntesis de la metodologa utilizada. Describir la metodologa le da fuerza tcnica y veracidad a los resultados del informe.

3. Mapa de la Ley, su estructura y temas.

4. Las conclusiones deben considerar dos niveles: a) conclusiones por tema; b) conclusiones generales que contemplan la Ley en su conjunto.

5. Los nudos crticos relacionados con la implementacin de la Ley.

6. Los debates (argumentados) generados durante la aplicacin de la Ley. Los aportes de los actores vinculados con la ley sern clave en este punto.

7. Observaciones especficas en cuanto al contenido de la Ley: aplicabilidad, ajustes/cambios necesarios, nuevos temas a incorporar.

8. Recomendaciones.

9. Anexos: anlisis de evidencias por artculos.

Presentacin del informe preliminar a la Subcomisin

Es importante recordar que el documento que se presenta es un informe tcnico, elaborado por un equipo tcnico nombrado y respaldado por la Subcomisin. El contenido ser presentado a la Subco-misin conformada por asamblestas, quienes son los responsables polticos del estudio realizado, y servir como insumo para elaborar el informe final.

Elaboracin del informe final

El informe final es un documento, elaborado por la Subcomisin con la participacin y el apoyo del equipo tcnico, en el que se definen las conclusiones y recomendaciones finales.

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La Subcomisin debe considerar la pertinencia de socializar los resultados del anlisis con la autoridad responsable de la implementacin de la Ley y con algunos actores que participaron en el proceso.

Recordar que el informe final es un insumo tcnico, una herramienta a ser utilizada por la Subcomisin en su ejercicio de fiscalizacin. Pues, es la subcomi-sin quin decidir la accin a seguir por la Asam-blea Nacional, con base en las evidencias encontra-das en cuanto al cumplimiento de la Ley.

IMPORTANTE

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Al dimensionar el estado actual de la Ley, el ejercicio de fiscalizacin, nacido desde la funcin legislativa, permite constatar la importancia de las leyes en la di-nmica institucional y social del pas, as como su contribucin al fortalecimiento de un proyecto poltico que garantiza un estado de bienestar y el cumplimiento de los derechos.

Experiencias como estas facilitan una relacin directa entre el Estado y la ciuda-dana, pues promueven una mayor comprensin sobre la importancia de contar con un Estado de Derecho, una cultura poltica y una participacin activa en la gestin pblica.



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Referencias bibliogrficas Comisin de Educacin, Cultura, Ciencia y Tecnologa (CECCYT) (2014a). Proyecto de

evaluacin LOEI. [Documento en Word]. Quito, Ecuador.

CECCYT (2014b). Evaluacin de la aplicacin de la Ley Orgnica de Educacin Inter-cultural (LOEI) en el Sistema Ecuatoriano. Informe final. [Documento en Word]. Quito, Ecuador.

Asamblea Nacional (2008). Constitucin de la Repblica del Ecuador. Quito, Ecuador.

Propuesta Metodológica para Evidenciar el Cumplimiento de la Ley

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