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PROYECTO ANDINO DE COMPETITIVIDAD DOCUMENTO DE TRABAJO "LA GESTION AMBIENTAL Y COMPETITIVIDAD DE LA INDUSTRIA COLOMBIANA". Eduardo Uribe, Guillermo Cruz, Harold Coronado, Jorge García * Theodore Panayotou, Robert Faris ** Bogotá, Octubre de 2001 *Universidad de los Andes ** Centro para el Desarrollo Internacional, Harvard i
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PROYECTO ANDINO DE COMPETITIVIDAD
DOCUMENTO DE TRABAJO
"LA GESTION AMBIENTAL Y COMPETITIVIDAD DE LA INDUSTRIA COLOMBIANA".
Eduardo Uribe, Guillermo Cruz, Harold Coronado, Jorge García *
Theodore Panayotou, Robert Faris **
Bogotá, Octubre de 2001
*Universidad de los Andes
** Centro para el Desarrollo Internacional, Harvard
i
Resumen
El proyecto Andino de Competitividad es una iniciativa de la CAF. Su componente
ambiental fue desarrollado en Colombia conjuntamente entre la Universidad de los
Andes y el Centro para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard. El
objetivo del estudio fue el de conocer las relaciones que existen entre la gestión
ambiental del gobierno, el desempeño ambiental de las industrias y su competitividad.
Para realizar este estudios fue necesario en primera instancia encuestar a 248 empresas
en Colombia, y obtener información sobre su desempeño económico y ambiental. Las
variables ambientales y económicas de las empresas fueron analizadas en conjunto con
variables que valoraban la calidad de las regulaciones y de las instituciones ambientales.
Los resultados evidencian claras relaciones entre el desempeño ambiental de las
empresas, su competitividad, la gestión del gobierno y la calidad de las regulaciones que
les son aplicables. Se observó que la regulación y las autoridades ambientales en
Colombia son heterogéneas, que algunos de sus atributos afectan negativamente la
competitividad de las empresas, en tanto que otros la favorecen. La afectan
negativamente cuando se crean incentivos para que las empresas opten por la
implementación de sistemas de control de la contaminación al “final de tubo”,
contribuyendo con esto al aumento en los costos fijos de producción y por esta vía al
detrimento de la rentabilidad y de la posición competitiva de las empresas. De otra
parte, las regulaciones y las instituciones ambientales favorecen la rentabilidad y la
competitividad de las empresas cuando con sus regulaciones y mediante su gestión
frente a las empresas, crean incentivos que inducen a la prevención de la contaminación
mediante la reconversión de los procesos industriales.
Dado su muy alto costo, resulta necesario asegurar que las inversiones ambientales que
hacen las empresas industriales generen beneficios adicionales a los puramente
ambientales. Esto por cuanto con frecuencia esos beneficios ambientales son solo
marginales frente a las grandes cargas contaminantes que genera la actividad doméstica
en las ciudades, y frente a los cuales se hace, efectivamente, muy poco. Se debe buscar
ii
entonces que esas inversiones contribuyan al mejoramiento de la rentabilidad y
competitividad de las empresas. Para que así ocurra, el Gobierno, a través de sus
regulaciones y de sus instituciones, debe crear los incentivos correctos. Actualmente,
buena parte de la regulación ambiental, en especial la relacionada con vertimientos y
tasas de contaminación hídrica, estaría generando incentivos perversos conducentes a
altas e ineficientes inversiones “al final del tubo” para el control de la contaminación.
Por su parte, las regulaciones relativas a la contaminación del aire estarían incentivando
a la prevención de la contaminación mediante la reconversión de los procesos
industriales. Por esta vía, estarían también mejorando la rentabilidad de las empresas y
su posición competitiva.
Los resultados de este estudio nos permiten recomendar al gobierno, entre otras cosas,
que como estrategias para simultáneamente incentivar el mejoramiento del desempeño
ambiental y económico de las industrias, resulta necesario promover la inversión
extranjera en el sector manufacturero y las exportaciones hacia mercados con altas
demandas en materia de calidad ambiental; diseñar regulaciones y políticas ambientales
que reconozcan las realidades tecnológicas y económicas de los distintos sectores
industriales y tipos de empresas (Micro, Pyme, Gran); revisar y ajustar las regulaciones
sobre vertimientos, incluido el sistema de tasas de contaminación que están induciendo a
la adopción de alternativas costosas y socialmente ineficientes de control de la
contaminación. Para incentivar el mejoramiento de la gestión ambiental de las empresas,
las autoridades ambientales debe fortalecer su capacidad de control ambiental, mejorar
su imagen frente a los industriales, hacer pública la información sobre el desempeño
ambiental de las empresas, y buscar la legitimidad de las regulaciones ambientales que
se adopten.
iii
Contenido
1. Introducción ............................................................................................................. 1
2. El Costo Ambiental de la Contaminación Industrial................................................ 4
3. Las Motivaciones e Incentivos de la Industria ....................................................... 12 3.1 El Estado Regulador........................................................................................ 12
3.2 Otras Motivaciones e Incentivos ..................................................................... 14
3.2.1 La Comunidad (la regulación informal) .................................................. 15
3.2.2. El mercado.............................................................................................. 15
4. Las Respuesta de la industria y sus efectos para la competitividad ....................... 17
5. La Gestión Ambiental Pública en Colombia.......................................................... 23
6. El Desempeño Ambiental de la Industria en los Últimos Años ............................. 26
7. La Regulación Ambiental y la Competitividad de la Industria. ............................. 32 7.1 El Caso de Colombia....................................................................................... 34
7.1.1. El Decreto 1594 de 1984 del Ministerio de Salud.................................. 35
7.1.2 El Decreto 1594 de 1984 y el Sistema de Tasas...................................... 37
7.1.3 La resolución 1074 de 1997 del DAMA ................................................. 38
8. Perfil de la industria manufacturera colombiana.................................................... 40 8.1 Producto Interno Bruto (PIB) .......................................................................... 40
8.2 PIB por Actividad Económica......................................................................... 41
8.3 PIB por áreas metropolitanas (Corredores industriales) ................................. 42
9. La Encuesta ............................................................................................................ 45 9.1 La Muestra....................................................................................................... 45
10. Resultados .............................................................................................................. 48 10.1 El Gasto de las Empresas en Control de la Contaminación. ......................... 48
10.2 Gasto Público Vs. Gasto Privado .................................................................. 49
10.3 Algunas Características Relevantes de las Empresas.................................... 53
10.3.1 La Edad de los Equipos ......................................................................... 53
10.3.2 Las Exportaciones.................................................................................. 55
11.4 Las Estrategias de Solución a los Problemas Ambientales ........................... 58
10.5 Los Incentivos ............................................................................................... 67
iv
10.6 La Financiación de las Inversiones Ambientales .......................................... 70
10.7 El Efecto de las Inversiones sobre la Rentabilidad ....................................... 72
10.8 Las Tasas y las Competitividad..................................................................... 74
10.9 Los Sistemas de Gestión Ambiental.............................................................. 76
10.10 Las Razones para no Invertir más ............................................................... 77
10.11 Sobre la Autoridad Ambiental..................................................................... 78
10.12 Sobre la Comunidad .................................................................................... 83
11. Modelo sobre el Desempeño Ambiental de la Industria ........................................ 85 11.1 Introducción al Modelo ................................................................................. 85
11.2. Determinantes de la Inversión para el Control de Vertimientos en la Industria
Manufacturera de Colombia.................................................................................. 87
11.5 Determinantes de la Inversión en Control de Emisiones para la Industria
Manufacturera en Bogotá. ..................................................................................... 93
12. Conclusiones y recomendaciones........................................................................... 96 12.1. Conclusiones ................................................................................................ 96
12.2. Recomendaciones....................................................................................... 101
13. Bibliografía. ............................................................................................................. 110 ANEXO 1 Variables que Determinan el Desempeño Ambiental de la Industria 113
ANEXO 2. Actividades de divulgación ............................................................. 122
ANEXO 3 Resultados de la Encuesta ( Desviaciones Estándar ). ..................... 125
ANEXO 4 Encuesta "Gestión Ambiental y Competitividad".
Lista de Figuras
v
Pág.
Figura 1. Costos ambientales y resultados de mercado.…………………………….........5
Figura 2. Nivel eficiente de emisiones………………………………………...................6
Figura 3. Tecnologías al "final del tubo". Inversión y
costos……………………….......18
Figura 4. Producción más limpia". Inversión y costos…...…………………………......20
Figura 5. Costos de reducción………………………….…………………………….....37
Figura 6. Impacto en rentabilidad de la inversión ambiental para cambios en procesos
productivos (Agua)……………………………………………………………...............74
Figura 7. Impacto en rentabilidad de la inversión ambiental para cambios en procesos
productivos
(Aire)..……………………………………………………………………...75
vi
Lista de Cuadros
Pág.
Cuadro 1. Estudios de valoración económica de la contaminación realizados en
Colombia……………………………………………………..………………….....…...10
Cuadro 2. Vertimientos………………...….....................................................................30
Cuadro 3. Estándares Nacionales de Vertimientos Industriales. Decreto 1594 de
1984..36
Cuadro 4. Estándares de Vertimientos para Bogotá. Resolución 1074 de 1997..............40
Cuadro 5. Propiedad de Sectores……………………………………………………......46
Cuadro 6. Representatividad de la muestra…………………………………………......47
Cuadro 7. Tipo de Empresa y Sector..........................…………………………………..47
Cuadro 8. Región y Tipo de Empresa……………………………........................…......48
Cuadro 9. Propiedad……………………………………………………………….........48
Cuadro 10. Edad maquinaria………………………………………………………........54
Cuadro 11. Reducción de la contaminación (1997-2001) y propiedad............................60
Cuadro 12. Tipo de Inversión ambiental y tipo de Empresa...................……………….63
Cuadro 13. Tipo de inversión ambiental y sector .......................................................….64
Cuadro 14. Autoridad ambiental y tipo de inversión ambiental..........………………….68
Cuadro 15. Principal razón para invertir...............……………………………………...69
vii
Cuadro 16. Tipo de empresa y principal razón para no dedicar mayores recursos a
gestión ambiental .............................................................................................................78
Cuadro 17. Las Fuentes de Información sobre la Regulación Ambiental........................79
Cuadro 18. Región y Conocimiento de Legislación Ambiental ......................................80
Cuadro 19. Evaluación de Autoridad Ambiental, por Tipo de Empresa .............……....81
Cuadro 20. Calificación de las Autoridades Ambientales ......………………………….82
Cuadro 21. Mejores y peores calificaciones otorgadas por los industriales a las
autoridades ambientales .......................................................................................……....82
Cuadro 22. Índice de Control Ambiental para algunas autoridades ambientales.……....84
Cuadro 23. Índice de quejas en la jurisdicción de algunas autoridades
ambientales........85
Cuadro 24. Variables utilizadas en los modelos econométricos.........…….................…87
Cuadro 25. Regresión No.1: Determinantes de la Inversión Ambiental para Control de
Vertimientos en Colombia ...............................................................................................90
Cuadro 26. Regresión No.2: Determinantes de la inversión ambiental en emisiones para
Colombia .........................................................................................................................92
Cuadro 27. Regresión No.3: Determinantes de la inversión ambiental en vertimientos
para Bogotá………………………………………......………………….........……........94
Cuadro 28. Regresión No.4: Determinantes de la inversión ambiental en emisiones para
Bogotá…………………………………………….......……………….....…....………..96
viii
Lista de Gráficas
Pág.
Gráfica 1. Cargas contaminantes Industria Manufacturera.
Bogotá………………….....27
Gráfica 2. Cargas contaminantes Industria Manufacturera. Corredor industrial Oriente
Antioqueño………………………………………………………………………...........28
Gráfica 3. Cargas contaminantes (DBO5) Industria Manufacturera. Corredor industrial
Mamonal (Cartagena)…………………………………………………………………...28
Gráfica 4. Cargas contaminantes (Solidos Suspendidos) Industria Manufacturera.
Corredor industrial Mamonal
(Cartagena)…………………………………....................29
Gráfica 5. Cargas contaminantes (Grasas y aceites) Industria Manufacturera. Corredor
industrial Mamonal (Cartagena)…………………………………………..…………….29
Gráfica 6. Carga de Contaminantes Emitidos por Fuentes Fijas……………....………..31
Gráfica 7. Gastos totales de las Corporaciones Autónomas Regionales en 1998……....32
Gráfica 8. Producto Interno Bruto (PIB)……………………………………....………..41
Gráfica 9. Tasa de crecimiento PIB…………………………………………………......42
Gráfica 10. PIB por actividad económica…………………………………………….....42
Gráfica 11. PIB manufacturero por sectores industriales (Código CIUU)……………...43
Gráfica 12. PIB manufacturero por Areas Metropolitanas……………………………...44
ix
Gráfica 13. Participación porcentual de los sectores industriales en el empleo y en el
número de
establecimientos…………………………………………………………......45
Gráfica 14. Inversión ambiental (Agua-Aire) privada de las empresas encuestadas (Pesos
ctes. de 2001)..........................................................................................…………..........49
Gráfica 15. Gasto privado en contaminación e inversión pública ambiental en
Colombia…......................................................................................................................50
Gráfica 16. Gasto privado en contaminación e inversión pública ambiental en Colombia
(porcentaje del PIB)..............................................................................………………....52
Gráfica 17. Gasto privado en contaminación e inversión pública ambiental en Bogotá
D.C. (millones de col. $)....................................................……………..........................53
Gráfica 18. Edad maquinaria y tipo de empresa...............................................................55
Grafica 19. Edad Maquinaria y
propiedad........................................................................56
Gráfica 20. Porcentaje de la producción exportado y tipo de empresa
............................57
Gráfica 21. Porcentaje de la producción exportado y
propiedad......................................58
Gráfica 22. Destino exportaciones y tipo de empresa .....................................................59
Gráfica 23. Tipo de inversión ambiental....................…………………………………..61
Gráfica 24. Propiedad y tipo de inversión ambiental (Agua)…….................…………..65
x
Gráfica 25. Propiedad y tipo de inversión ambiental
(Aire)……....................………….65
Gráfica 26. Destino Exportaciones y tipo de inversión ambiental (Agua).......................66
Gráfica 27. Destino Exportaciones y tipo de inversión ambiental
(Aire)…………….....67
Gráfica 28. Principal razón para invertir y tipo de inversión ambiental (Agua)
..............70
Gráfica 29. Principal razón para invertir y tipo de inversión ambiental
(Aire)................71
Gráfica 30. Tipo de inversión ambiental y fuentes de financiación (Agua).....................72
Gráfica 31. Tipo de inversión ambiental y fuentes de financiación
(Aire).......................72
Gráfica 32. Tipo de regulación e inversión ambiental (Agua)....................…………….76
Gráfica 33. Tipo de Empresa y Empresas con ISO 9000 Implementado ........………....77
Gráfica 34. Tipo de Empresa y Empresas con ISO 14000 Implementado ........………..77
xi
Lista de Anexos.
Anexo 1. Descripción del Modelo Teórico.
Anexo 2. Actividades de divulgación.
Anexo 3. Resultados de la encuesta. (desviaciones estándar).
Anexo 4. Encuesta Gestión Ambiental y Competitividad
xii
1. INTRODUCCIÓN
Este estudio hace parte de Proyecto Andino de Competitividad PAC, iniciativa de la
Corporación Andina de Fomento CAF. El PAC esta siendo realizado en Bolivia,
Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, y comenzó a ser ejecutado en diciembre de 1999.
Tiene una duración de cuatro años. Con esta iniciativa se busca definir una agenda
integrada para la competitividad nacional y regional que promueva un crecimiento
ambientalmente sostenible y que mejore las condiciones de vida de la región. En
Colombia, este estudio fue realizado conjuntamente entre el Centro de Estudios
Económicos de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes y el Instituto
para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard.
El PAC fue dividido en tres componentes principales: 1) fundamentos micro económicos
de competitividad, 2) fortalecimiento del comercio, inversión extranjera y temas macro
económicos y 3) medio ambiente y desarrollo sostenible. Estudios similares fueron
realizados en Ecuador y Perú paralelamente.
El objetivo principal del estudio sobre "LA GESTION AMBIENTAL Y
COMPETITIVIDAD DE LA INDUSTRIA COLOMBIANA" es identificar las
relaciones que existen entre el desempeño ambiental de las industrias, el sistema
regulatorio al que están sujetas y su competitividad. La difícil situación económica de
nuestra industria, la necesidad de competir en mercados más abiertos, la creciente
presión de las autoridades ambientales y la magnitud de sus efectos, negativos y
positivos, sobre la productividad del sector, hacen de este estudio un componente muy
importante en un proyecto de competitividad nacional y regional. Pero mas importante
aún, el conocimiento de las relaciones que existen entre la competitividad, el desempeño
ambiental y el entorno regulatorio son de la mayor relevancia para el diseño y puesta en
marcha de regulaciones eficientes.
1
Con frecuencia se ha argumentado que el sistema regulatorio ambiental colombiano ha
afectado negativamente la competitividad de la industria nacional. Esto, supuestamente,
se ha debido a que su cumplimiento implica un incremento en los costos fijos de
producción, sin que de ese aumento se deriven beneficios privados. Se argumenta
también que los costos de cumplimiento pueden hacer la diferencia entre el éxito y el
fracaso económico de las industrias. Aunque a primera vista estas afirmaciones podrían
parecer sólidas, ellas posiblemente están sesgadas por el énfasis tradicional en
soluciones al “final del tubo”. Esas son soluciones que buscan evitar la descarga de
sustancias contaminantes al ambiente mediante la instalación de equipos que las
retienen antes de que ellas salgan de la planta. Estas soluciones “al final del tubo”
implican costos adicionales y no agregan valor a los productos ni eficiencia a los
procesos. Entonces, aunque se generarían beneficios ambientales, ellas en todo caso
aumentarían los costos fijos de producción. Al hacerlo, afectarían negativamente la
posición competitiva de las empresas industriales.
Sin embargo, evidencia empírica ha venido demostrando que el mejoramiento del
desempeño ambiental de las empresas no necesariamente conllevaría a un detrimento de
su posición competitiva. Mas aún, cambios en los procesos orientados simultáneamente
a mejorar su eficiencia productiva y el desempeño ambiental pueden traer beneficios
ambientales y privados que superan los costos invertidos. Algunos han llegado a afirmar
que una regulación ambiental bien diseñada, es decir legitima, transparente, flexible y
clara, no solo no generaría costos adicionales para las empresas, sino que actuaría como
un incentivo para la innovación tecnológica que mejoraría la competitividad y la
rentabilidad de los negocios.
Además de la regulación y de las exigencias de las autoridades ambientales, otras
variables podrían afectar las decisiones de inversión ambiental de los empresarios.
Dentro de estas estarían variables de tipo financiero y económico tales como: la
rentabilidad reciente, actual, y esperada del negocio, las realidades tecnológicas de la
planta, la oferta y las condiciones del crédito, las tasas de interés, las preferencias de los
consumidores por productos ambientalmente amigables, etc. Otras fuerzas que podrían
2
afectar las decisiones de inversión son la presión de las comunidades, los medios, los
trabajadores, etc.
Este es un estudio que pretende hacer recomendaciones directamente aplicables para la
formulación de políticas ambientales económica y socialmente viables para el sector
industrial. Por eso, durante el proceso de elaboración de este estudio, se ha buscado la
mas activa participación posible de varias entidades privadas y públicas de los niveles
nacional y regional. En este estudio, esa participación se materializó con la presentación
y discusión, en numerosas reuniones, de las ideas asociadas al proyecto con diferentes
entidades estatales y privadas. La Facultad de Economía de la Universidad de los Andes
hizo acuerdos con algunas de esas entidades. Este estudio no hubiese podido ser
realizado sin su apoyo.
La Asociación Nacional de Industriales ANDI colaboró con la realización de una amplia
encuesta a cerca de 250 plantas industriales. Esta fue una de las fuentes primarias de
información para este estudio. El Departamento Técnico Administrativo del Medio
Ambiente DAMA aportó información sobre el desempeño ambiental de la industria
bogotana y apoyó financieramente la realización del proyecto en Bogotá; la Cámara de
Comercio de Bogotá CCB facilitó información financiera de la industria de la ciudad, y
apoyó financieramente el proyecto. La Corporación Autónoma Regional de los Ríos
Negro y Nare CORNARE suministró información sobre el desempeño ambiental de la
industria y apoyó la realización de la encuesta en el Oriente Antioqueño1.
1 Acuerdos de apoyo financiero con la CCB y la Corporación Autónoma del Valle del Cauca CVC que se concretarán en los próximos meses permitirán profundizar en los análisis en Bogotá y realizar un estudio más detallado en el Valle del Cauca.
3
2. EL COSTO AMBIENTAL DE LA CONTAMINACIÓN INDUSTRIAL
En los procesos industriales, los recursos naturales son empleados como insumos. Estos
procesos, debido a sus ineficiencias internas, generan residuos y desechos
contaminantes que son descargados en el medio ambiente. Esto podría, por una parte,
crear condiciones de escasez de algunos recursos naturales y, por otra, generar
problemas de deterioro ambiental y de salubridad.
Cuando, como ocurre en los procesos industriales, se explota el medio ambiente
buscando el beneficio privado, se pueden causar impactos ambientales que afecten
negativamente el bienestar de otras personas que no tienen relación con quien los
genera. Estos impactos constituyen “males” o “externalidades” que pueden, incluso,
valorarse económicamente. La causa económica de la contaminación al medio ambiente
se relaciona con la no “internalización” de los costos externos o “externalidades
ambientales” por parte de los empresarios. Esto ocurre cuando el generador de la
externalidad no asume esos costos y los transfiere a terceros en forma de contaminación,
afectando negativamente su bienestar.
Normalmente, un empresario para definir el nivel optimo de producción, tendría en
cuenta costos directos tales como la compra de materias primas, la contratación de mano
de obra, el pago de capital, etc. No incluiría en su análisis aquellos costos ambientales
que causa pero que no asume y que transfiere a terceros. Estos costos ambientales, que
son valorables económicamente, se expresan en forma de agotamiento y deterioro de los
recursos naturales, contaminación de los cuerpos de agua, del aire y del suelo, y en
forma de afectaciones a la salubridad pública. Tal como lo ilustra la figura 1, al no
asumirse o internalizarse los costos ambientales, el nivel de producción y de
contaminación optimo desde el punto de vista de los empresarios, supera el nivel optimo
social.
4
La figura ilustra como la no internalización de costos ambientales por parte del
productor industrial, hace que el nivel de producción que resulta óptimo desde el punto
de vista privado, sea mayor al óptimo social. La no internalización del costo ambiental
lleva además a que el precio de mercado sea menor al socialmente óptimo. En
consecuencia, las cantidades tranzadas en el mercado son mayores. Esto lleva implícitas
ineficiencias asociadas al consumo excesivo de recursos y a la descarga excesiva de
contaminantes.
Figura 1. Costos ambientales y resultados de mercado.
q
P
Cmg. Privados
Cmg.
Sociales
p*
Pm
q* qm
Bmg. Soc.
La Figura 2 muestra los costos marginales sociales causados por las emisiones y los
beneficios marginales privados que ellas generan. Existe un punto donde ambos son
iguales. Este sería el nivel socialmente óptimo de emisión. A la derecha de él, los costos
sociales serían mayores a los beneficios privados que se generan. Por lo tanto, el emisor
estaría transfiriendo costos a la sociedad. Por debajo de este punto, los beneficios
privados que obtiene el emisor son mayores a los costos sociales que esas emisiones
generan, por lo tanto, sería económicamente justificable aumentar las emisiones hasta
e*. Para llevar los niveles de emisión a un nivel socialmente óptimo, sería necesario que
5
el empresario internalizara, o asumiera, los costos sociales de las emisiones. Si no
existieran incentivos para que estos costos fuesen internalizados, entonces las emisiones
alcanzarían su nivel máximo (emax). Mas allá de este nivel los beneficios privados de las
emisiones serían negativos.
Figura 2. Nivel eficiente de emisiones
$
emisione
Beneficio Marg Priv. Emisión
emax e*
Costo Marg. Social de Emisión
En ausencia de incentivos que induzcan la internalización de costos ambientales por
parte de los productores industriales, ellos solo detendrían la generación de
externalidades ambientales negativas cuando esas externalidades dejen de generar
beneficios privados. La regulación, las instituciones ambientes, la presión de las
comunidades, las exigencias del mercado, etc. generan esos incentivos.
A los costos sociales que en forma de contaminación y deterioro ambiental son
transferidos a la sociedad se les puede asignar un valor económico. Existen diversas
metodologías para hacer esa valoración económica. Podría simplemente estimarse ese
valor calculando el costo de mitigar el impacto ambiental, calculado el valor de
recuperar o reemplazar el recurso natural o ecosistémico afectado, estimando los costos
adicionales que resultan por efectos del deterioro o la escasez causada, o calculando las
6
pérdidas en productividad que resultan por la contaminación o e deterioro ambiental.
También podría estimarse el costo en que incurre la sociedad por efectos de las pérdidas
en salud (morbilidad, mortalidad) y productividad de los ciudadanos afectados por la
contaminación. Todas estas estimaciones del costo ambiental tienen limitaciones que no
es del caso discutir. Vale sin embargo la pena aclarar para el caso de la valoración de los
impactos sobre la salud o la vida estas metodologías directas no logran capturar aspectos
intangibles tales como la incomodidad o el sufrimiento. Sin embargo, las personas
estarían dispuestas a pagar para evitarlos.
Algunas metodologías complementarias que buscan capturar de manera más amplia los
costos sociales de la contaminación y el deterioro ambiental son las siguientes:
• Valoración mediante la estimación de los “Precios Hedónicos”
• Valoración de los “Costos de Viaje”
• “Valoración Contingente” de bienes no mercadeables.
La valoración mediante las metodologías de Precios Hedónicos se basan en el supuesto
de que el precio de un bien es resultado de la suma de los valores monetarios que la
sociedad le asigna a los distintos atributos de ese bien. Algunos de esos atributos tienen
precio en el mercado, otros no. Así por ejemplo, dos fincas con idénticas características
de suelos, clima, distancia a los mercados etc. tendrían distinto precio en el mercado si
una de ellas está atravesada por un río limpio y otra por uno contaminado. La valoración
mediante la estimación de precios hedónicos se aprovecha del hecho de que las fincas
son bienes mercadeables, pero su precio incluye valores que, como la calidad ambiental,
no lo son. La diferencia entre los precios de esas dos propiedades sirve para estimar el
valor que la sociedad asigna a ese “mal” que es la contaminación del río. Es claro que la
contaminación estaría entonces generando costos en la medida en que el dueño de la
finca con el río contaminado estaría recibiendo un menor precio por ella. Este costo, que
es una externalidad, que no fue asumido por quien generó el problema de
contaminación, fue entonces trasladado al dueño de la finca.
7
8
La metodología de costos de viaje, por su parte, trata de estimar el valor que la sociedad
asigna a un “bien” o a un “mal” ambiental, mediante el cálculo de la disponibilidad de
los ciudadanos a pagar para desplazarse hacia el sitio o recurso que se quiere valorar.
En esta metodología se utilizan alternativas de viaje como referencia para esta
valoración. Así por ejemplo, si la contaminación hace que un lugar deje de ser atractivo
como sitio de recreo, entonces quienes disfrutaban del lugar deberán buscar un lugar
alternativo donde puedan obtener los mismos beneficios. En este caso, se estimaría el
costo diferencial en que incurren los usuarios del anterior lugar por ir al nuevo. En esta
metodología, el costo de la contaminación sería igual a los costos adicionales de viaje
por ir a otro lugar.
Finalmente, la metodología de valoración contingente trata de estimar el valor social de
un “bien” o de un “mal” no mercadeable mediante la creación de un mercado hipotético.
Este mercado hipotético se “crea” preguntando a los ciudadanos sobre su disponibilidad
a pagar por el mantenimiento de un bien o por el mejoramiento de su calidad ambiental.
Esta metodología también permite estimar la mínima disponibilidad a aceptar por un
“mal” ambiental. Dado que el mercado que se quiere crear es en todo caso hipotético,
resulta de la mayor importancia asegurar que el bien, o el mal, que se quieren valorar
sean descritos con la mayor presión posible. En esa medida será posible aproximarse a la
valoración económica de bienes como la calidad ambiental o de “males” como la
contaminación.
En la Universidad de los Andes de Bogotá, los estudiantes y los investigadores del
programa de Maestría en Economía Ambiental y de los Recursos Naturales han
realizado una serie de trabajos de investigación que buscaban valorar los efectos de la
contaminación industrial. A continuación se presentan en forma resumida algunos de los
resultados de estos trabajos. Estos se presentan en este trabajo con el objetivo de
documentar el hecho de que la contaminación industrial efectivamente genera costos
externos, o externalidades, que la sociedad valora económicamente.
Cuadro 1
Estudios de valoración económica de la contaminación realizados en Colombia
Estudio/ Autor Metodología Algunos resultados relevantes
Efectos de la contaminación atmosférica en el valor de la propiedad: una valoración económica para Bogotá.
Carriazo, Fernando. 1999.
Precios Hedónicos
Un incremento del 1% en los niveles de TSS disminuye el valor de la vivienda en Bogotá en un 0.123%. Entonces, dados el numero y los precios de las viviendas en la ciudad, un aumento de los TSS del 1% significaría un costo social cercano a US $ 30.700.000 de 1998.
Valoración económica de los costos a la salud por contaminación hídrica. **
Llorente B., Rodríguez J., Rincón M., Barrera X. 1996.
Costos de tratamiento estimando una función dosis respuesta
El costos medidos por los daños a la salud causados por la contaminación hídrica fueron de Col. $1.144 millones de pesos para el año de 1996, en tres localidades de Bogotá. (Engativá, Fontibón y Kennedy).
El costo marginal social generado por los vertimientos de la industria cervecera, se calculó por ser la industria más contaminante en la zona y es de 6.826 pesos diarios.
Valoración económica del efecto en la salud por el cambio en la calidad del agua en dos localidades: Barranquilla y La Dorada (Caldas) *
Caycedo Juan C. 2000.
Costos de tratamiento
Una mejora del 1% en la calidad del agua potable disminuiría los casos de Enfermedad Diarreica Aguda en un 1.6% en Barranquilla y un 1.43% en La Dorada. Esto generaría ahorros cercanos a Col $208 millones anuales en La Dorada y a $5.330 millones anuales en Barranquilla; en pesos del año 2.000.
9
Estudio Metodología Algunos resultados relevantes
Determinación de los efectos en salud por contaminación hídrica, caso río Tunjuelito-Usme*
Arcila Evelio, 1998
Costos de tratamiento, función de producción de salud
Una disminución en el 1% el la contaminación por DBO llevaría a una reducción de 0.14% en la morbilidad de los habitantes.
La Disponibilidad a Pagar de un habitante de la localidad por disminuir la contaminación de DBO en un 1% es de Col. $ 943 pesos de 1.988
Disponibilidad a pagar por daños a la salud de la contaminación atmosférica en Bogotá: análisis de los efectos por información.
Maturana, Julia. 2000.
Valoración Contingente
Los bogotanos están dispuestos a pagar un valor de US $ 4.3 del año 2.000 por persona para eliminar por un día los síntomas de enfermedades respiratorias agudas. Si en Bogotá habitan seis millones de personas, entonces la disponibilidad de los bogotanos a pagar por este mejoramiento es de US $ 25.8 millones de dólares.
Valoración económica de los efectos en la salud por cambios en la calidad de agua en la cuenca media del río Bogotá: caso Quebrada Santa Marta, Municipio El Colegio.
Ortiz, Haydeé. 1996
Función Dosis-Respuesta
El costo marginal mensual por cada miligramo adicional de coliformes totales en la Quebrada Santa Martha, es de Col $5.151 de 1996. Si el agua estuviese en buenas condiciones esa comunidad se estaría ahorrando cerca de Col $ 1.780.000.0 mensualmente.
Estimación de una función dosis–respuesta para Cali.
Función Dosis-Respuesta y
Un incremento del 10% de la contaminación por material particulado, aumenta los casos de enfermedades respiratorias en
10
11
Ortiz C., Escobar J., García D. 1996
Costos de Tratamiento.
7%.
El costos total de las emisiones de material particulado (representado en tratamiento, hospitalización y consulta de enfermedades respiratorias) fue de Col. $ 3,645.4 en 1990.
Valoración económica de los efectos de la contaminación del aire sobre la salud de los habitantes de Bogotá.
Rodriguez, Angel. 1999
Producción de hogares
La disponibilidadad de un hogar a pagar por la reducción de 1 miligramo de partículas Suspendidas en el Aire es de Col.$ 4.283 de 1999.
La disponibilidadad de un hogar a pagar por la reducción de una parte por billón de SO2 en el Aire es de Col.$ 6.602 de 1999.
Una familia de estrato 1 gastaría anualmente $28.544 mientras una familia de estratos 6 gastaría $54.788 en costos de tratamiento de enfermedades respiratorias. ($ col.)
El cuadro anterior no pretende de ninguna manera aproximarse a dimensionar el valor que la sociedad asigna a los daños causados por la contaminación. Simplemente es una muestra de casos que sirve para evidenciar que la contaminación es una forma de externalidad que se puede valorar económicamente y que implica costos que efectivamente son transferidos a los ciudadanos.
3. LAS MOTIVACIONES E INCENTIVOS DE LA INDUSTRIA
3.1 El Estado Regulador
La regulación formal limita las libertades de las empresas para contaminar. Esto con el
objeto de proteger la salud de los ciudadanos y los activos ambientales de una sociedad.
El enfoque tradicional ha considerado al Estado como único agente capaz de inducir
cambios en el desempeño ambiental de una industria. Esto a través de un régimen
regulatorio formal2. Bajo este enfoque solo existirían interacciones entre dos agentes: el
Estado y la industria.
La regulación formal se ha clasificado en dos grandes grupos: comando y control e
instrumentos económicos. El comando y control está cimentado en la presión de tipo
normativo basado en estándares. Si no hay cumplimiento por parte de la industria, se
utilizan determinados mecanismos de ejecución de las leyes; penalizaciones, multas o
cierres. Entonces, la decisión de una industria de reducir o no su contaminación
depende de la diferencia entre los costos de abatimiento y el valor de las multas o los
costos de un cierre temporal de la planta.
En un sistema que emplea instrumentos económicos como la tasa retributiva, la industria
decide entre contaminar y pagar la tasa, o descontaminar e incurrir en los costos de
reducción. La racionalidad de la industria como agente económico es reducir emisiones
hasta donde el beneficio marginal y el costo marginal de descontaminar se igualen
(Field,1998). Bajo esta premisa, el nivel de reducciones alcanzados por las industria solo
2 La legislación ambiental, las instituciones ambientales y las actividades de control de la contaminación realizadas por estas.
12
estaría determinado por las diferencias en sus costos de abatimiento que a su vez
dependen de la tecnología y nivel de producción (Field, 1998).
Pero no siempre las medidas de control de la contaminación generan costos. Ellas
pueden ser costo efectivas y generar beneficios privados. Se tiene que en general,
aquellas intervenciones del gobierno que estimulan inversiones de control o de
prevención de la contaminación que son costo-efectivas, contribuyen a mejorar las
condiciones de competitividad de las industrias, y de las ciudades que las albergan. Para
que así sea, además de los beneficios ambientales, estas inversiones deben generar
también beneficios privados. Entre los beneficios privados están los relacionados al
mejoramiento de las condiciones de competitividad de las empresas. Ellos, a su vez,
generarían beneficios adicionales de tipo público tales como el aumento en el empleo y
en el bienestar social.
Algunas investigadores afirman que las regulaciones ambientales bien diseñadas pueden
generar incentivos para el mejoramiento tecnológico conducente a la mayor eficiencia
de los procesos productivos, y por esa vía para el mejoramiento del desempeño
ambiental. Todo lo anterior conduciría no solo al mejoramiento de la calidad ambiental,
sino también a un mejoramiento de la posición competitiva (Porter,1995). Esto último
será posible en la medida en que la reconversión de los procesos industriales contribuya
a mejorar la estructura de costos de producción, a aumentar el acceso a nuevos
mercados, y a mejorar la imagen publica de las empresas. Todo lo anterior ocurriría en
un entorno regulatorio donde las normas ambientales son flexibles, equitativas, estables,
claras y transparentes.
Pero no es el Estado y sus regulaciones el único incentivo que tienen las empresas para
mejorar su desempeño ambiental. Algunas investigaciones han sugerido que las
características del sistema regulatorio y la presión que este pueda generar, no explican
de manera completa el comportamiento de desempeño ambiental de empresas (Afsah, et.
al. 1996). Además de las presiones generadas por la regulación formal, la información
sobre tecnologías más limpias, las presiones de la comunidad, los mercados, entre otros
13
factores, pueden determinar, en gran parte, el esfuerzo de una firma para lograr
disminuciones en la contaminación generada. (Afsah, et. al., 1996).
De acuerdo con esas investigaciones, las acciones emprendidas al interior de una
empresa para mejorar el desempeño ambiental no surgen de manera espontánea sino
como una respuesta ambiental3 a diferentes factores. En el Anexo No. 1, se presenta una
revisión general de las formas en que se han medido esos factores en otras
investigaciones.
3.2 Otras Motivaciones e Incentivos
Comparaciones del desempeño ambiental de firmas en regiones industrializadas y en
desarrollo, han demostrado que existen empresas con alto desempeño ambiental en
regiones como América Latina y Asia, donde, con frecuencia, el regulador ineficiente,
inoperante y débil institucionalmente. También se han encontrado empresas con pobre
desempeño ambiental en países industrializados como Estados Unidos y Europa, donde
los regímenes regulatorios son estrictos y el regulador cuenta con alta capacidad
técnica, operativa y de gestión. (Hartman, R.; Huq, M.; Wheeler, D, (1995).
Estas diferencias en el desempeño ambiental de una empresa bajo diferentes escenarios
regulatorios en países desarrollados y en desarrollo, ha llevado a algunos investigadores
a considerar nuevos actores en el problema de la contaminación. El mercado y las
comunidades son esos nuevos actores. Ellos pueden también afectar las decisiones de
las empresas en materia de control ambiental. (World Bank, 2000).
Afsah, S; Laplante, B; y Wheeler, D. (1996), encontraron en China e Indonesia, que las
comunidades locales y los agentes de mercado juegan un papel importante. De igual
manera Dasgupta S.; Hettige, H.; y Wheeler D.(1997), sugieren que muchos otros
3 La “respuesta ambiental” de una industria se puede medir como reducción en niveles de contaminación, inversión ambiental, implementación de sistemas de gestión ambiental etc..
14
factores, distintos a las políticas del regulador, tienen impacto en el desempeño
ambiental de las fábricas. Los autores incluyen variables como el tipo de propietario, las
relaciones de negocio con mercados extranjeros, las características de la comunidad que
sufre el daño de la contaminación y las características de los trabajadores de las
fábricas, entre otros.
3.2.1 La Comunidad (la regulación informal)
Evidencias recientes de Asia, América del Norte y América Latina sugieren que las
comunidades vecinas o contiguas a las firmas, receptoras directas del daño que genera la
contaminación, pueden tener influencia significativa sobre las decisiones de las
empresas en materia de inversiones de control ambiental (World Bank, 2000).
Los ciudadanos mejor informados, es decir aquellos que conocen realmente el daño
potencial de la contaminación de una fábrica, normalmente pertenecen a comunidades
mejor educadas y de mayores ingresos. Esto les permite explorar y encontrar
mecanismos (incluyendo acciones legales) para exigir al gobierno y a las industrias el
cumplimiento de sus responsabilidades en materia de control y remediación de los
problemas de contaminación industrial.
El desempeño ambiental de las firmas puede ser pues explicado por la variación en las
características de la comunidad, como ingreso, educación y capacidad de negociación
(World Bank, 2000). Hartman, et al. (1995) concluyen que tanto la regulación formal
como la informal tienen un efecto significativo sobre las reducciones de contaminación.
Es decir la presión de la comunidad es un factor que explica la varianza en desempeño
ambiental entre plantas, específicamente “el ingreso local es un poderoso predictor de la
efectiva regulación informal en problemas de contaminación”.
3.2.2. El mercado
Las fábricas operan en mercados locales, nacionales e internacionales. Son entonces
muchos los agentes o factores que pueden afectar sus utilidades. La conciencia
15
ambiental de mercados demandantes de productos amigables con el medio ambiente
puede afectar las ventas de una compañía.
Una industria que exporta a un mercado demandante de productos ambientalmente
sanos, probablemente debe alcanzar un buen desempeño ambiental. De esta afirmación
se tiene evidencia en países desarrollados y en vía de desarrollo (Afsah, et. al. 1996). La
reputación ambiental es importante para firmas cuyos costos o utilidades esperadas se
podrían ver afectadas por los juicios que los clientes hagan sobre su desempeño
ambiental.
Muchos factores de mercado pueden afectar la reputación ambiental de una firma. Por
ejemplo, las características de las empresa, la orientación exportadora y la propiedad
(nacional o extranjera), así como también su desempeño económico (Dasgupta, S. 1999).
La existencia de otros factores no le resta importancia a la regulación formal. Lo que se
plantea es que la acción del Estado no es la única fuerza que afecta la respuesta
ambiental ya que hay otros actores que inducen a la industria a responder
ambientalmente. Naturalmente, los reguladores del Estado podrían aprovechar lo
anterior para ganar mayor efectividad en sus políticas.
Así, el desempeño ambiental de las empresas es determinado por interacciones entre
múltiples agentes que generan diversos incentivos. Aunque el Estado puede tener un
continuo papel en el control de la contaminación, "la importancia de las comunidades y
los mercados deben también ser reconocidas". (World Bank (2000)).
Hartman et. al., (1995) en sus investigaciones sobre los determinantes de las reducciones
de contaminación en cuatro países de Asia encuentran que las reducciones están
positivamente asociadas con el tamaño y la competitividad de las industrias.
16
4. LAS RESPUESTA DE LA INDUSTRIA Y SUS EFECTOS PARA LA
COMPETITIVIDAD
La contaminación industrial es la consecuencia de no poder transformar todos los
insumos en productos. Las pérdidas, es decir, lo que no se logra transformar, constituyen
los desechos contaminantes. Cuando una industria se enfrenta al reto de reducir
emisiones contaminantes tiene, en forma genérica, dos opciones4:
a) instalar tecnologías al “final del tubo” para retener los contaminantes generados.
b) realizar actividades de “prevención de la contaminación”.
La instalación de tecnologías al "final del tubo" retienen una parte de los contaminantes
después de terminado el proceso productivo y antes de que salga de la planta. Una vez
retenidos, los contaminantes deben ser dispuestos apropiadamente. De esta forma, la
contaminación es movida de un ambiente sensible hacia otro más resistente, pero no
necesariamente inmune a sus efectos. Desde el punto de vista financiero, la instalación
de este tipo de tecnologías implica para el industrial una inversión inicial en capital y el
aumento de los costos de producción (ver Figura 3).
Figura 3. Tecnologías al "final del tubo". Inversión y costos.
4 Lindhqvist Thomas, Government Policies a tegies. Artículo presentado en UNEP’s 6nd Stra th International High-Level Seminar on Cleaner Production, Montreal Canada 15-17 Octubre 2000.
Inversión
Con tratamiento al final del tubo
empo
$
Ti
Sin ninguna inversión
Costo adicional
Cos
to T
otal
es
17
Las actividades de "prevención de la contaminación" son definidas por el PNUMA5
como “aquellas aplicaciones de estrategias ambientales preventivas integradas a los
procesos productivos, productos y servicios. Incluye el uso más eficiente de los recursos
naturales y por ende minimiza los desechos y la contaminación así como el riesgo a la
salud humana y a la seguridad.”
Además de las reducciones en emisiones contaminantes, las estrategias de prevención de
la contaminación pueden generar beneficios privados por la reducción en los costos de
producción y el mejor posicionamiento en el mercado. La mayor eficiencia del proceso
se puede traducir en una mejora en la calidad del producto.
La disminución en los costos de producción puede estar dada por: a) un menor uso de
materias primas y energía, b) una recuperación de materiales y subproductos, d) menores
pagos por impuestos y multas ambientales. Las actividades de prevención de la
contaminación no siempre requieren de una inversión. En algunos casos se puede
reducir la contaminación hasta en un 30% con cambios en prácticas de manufactureras
que no implican ningún costo6.
Las estrategias de “prevención de la contaminación” están estrechamente asociadas al
concepto de producción más limpia, ampliamente publicitado en los últimos años. En la
siguiente figura se describe una posible senda en la variación de los costos totales en el
tiempo para una empresa que realiza inversiones en producción más limpia.
5 UNEP; World Business Council for Sustainable Development, "Cleaner Production and Eco-efficiency", UNEP, WBCSD, 1998. 6 Hamraham, D. 1995. Putting cleaner production to work, Documento de trabajo, Banco Mundial
18
Figura 4. "producción más limpia". Inversión y costos.
Sin ninguna inversión
Una vez la inversión es recuperada, es decir cuando las áreas que están por encima y por
debajo de la línea horizontal (sin inversión) son iguales, entonces la empresa comenzará
a percibir ahorros.
Los efectos sobre la competitividad de la implementación de tecnologías al "final del
tubo" y de estrategias de “prevención de la contaminación” son diferentes y, en
principio, evidentes: en el primer caso el aumento de los costos de producción implica
una pérdida de competitividad, mientras en el segundo la disminución de los mismos
aumenta la competitividad.
Estudios de caso en empresas, nacionales e internacionales, han arrojado evidencia
empírica de las bondades y beneficios de la producción más limpia7.
7 Centro nacional de producción más limpia y tecnologías ambientales, 2000. Producción más Limpia, Bogotá.
Ahorro
Inversión
Con producción más limpia
Ta Tb Tiempo
$ C
osto
Tot
ales
Ahorro
19
En revisión biblioGráfica realizada por Chudnovsky y López8 se identifican algunos
factores que inducirían a una empresa a elegir una opción determinada para la control
ambiental. Estos factores son: rentabilidad del negocio, tamaño, posición en el ciclo de
vida de la industria, tasa de reposición de capital, posible demanda de consumidores por
productos ambientalmente amigables, acceso y costo de capital, capacidad de gestión,
costo y disponibilidad del know–how técnico, información y las regulaciones
ambientales.
El tamaño y el know–how técnico se encuentran relacionados: las empresas más grandes
tienden a tener mano de obra calificada con mayor acceso a conocimientos e
información9.
El acceso y costo de capital, la información y las regulaciones ambientales son factores
que dependen, hasta cierto punto, de acciones gubernamentales. Helland10 encontró
evidencia de que las empresas prefieren financiar la inversión ambiental con capital
propio. Por otra parte, la existencia de líneas de crédito con bajas tasas de interés puede
inducir inversión en proyectos que tengan periodos de retorno más largos.
Las imperfecciones en la información con que cuentan los industriales sobre las
tecnologías disponibles en el mercado inducen la toma de decisiones no óptimas. En
muchos casos las fuentes de información para las Micro empresas y las Pymes son los
mismos vendedores de equipos.
El efecto de la regulación ambiental sobre las decisiones de los industriales en cuanto a
las alternativas de control de la contaminación (“final del tubo” Vs. “prevención”) puede
8 Chudnoskky, Daniel y López, Andrés 1997. Innovación tecnológica y gestión ambiental en el sector manufacturero. Trabajo preparado para el Seminario Crecimiento Económico y Sustentabilidad Ambiental en América latina (14-16 de mayo de 1997) Banco Mundial - Universidad de Chile.
9 Dasgupta, Susmita, Hemamala Hettige and David Wheeler (2000) What Improves Environmental Compliance? Evidence from Mexican Industry, JEEM Vol. 39, No. 1. 10 Helland, Eric (1998) The Enforcement of Pollution Control Laws: Inspections, Violations, and self-Reporting, Harvard College and MIT
20
ser importante. Por ejemplo, dado que la instalación de tecnologías de prevención de la
contaminación toma un mayor tiempo que la instalación de tecnologías al final del tubo,
una legislación ambiental que no sea flexible en los plazos de cumplimiento estaría
induciendo la implementación de soluciones al final del tubo.
Porter (1995), afirma que la manera en que una industria responde a los problemas
ambientales puede ser un buen indicador de su competitividad global, medida como la
rentabilidad del negocio, o la capacidad de exportar o responder a mercados
internacionales. Es muy probable que "una industria verdaderamente competitiva
enfrente un nuevo estándar ambiental como un desafío y responda a él mediante
soluciones innovativas. Una industria no competitiva generalmente no se encuentra
orientada hacia la innovación y estará tentada a luchar contra toda regulación". En esta
mismo sentido, este autor afirma en la llamada Hipótesis de Porter que: "el
cumplimiento de una legislación ambiental bien diseñada11 no representa un costo
adicional para las empresas, sino por el contrario, es un incentivo para la innovación
tecnológica que a su vez aumenta la competitividad" (Porter, et. al, 1990).
Lo anterior se sustenta en que las inversiones en producción más limpia, incentivadas
por regulaciones "bien diseñadas", pueden ayudar a disminuir los costos de producción a
través de la mayor eficiencia de los procesos. Por otra parte, como se ha dicho, aquellas
inversiones en tecnologías al final del tubo que agregan valor al proceso productivo, y
que por el contrario, representan un costo adicional para el empresario, disminuyen la
rentabilidad y la competitividad de las empresas.
Warhurst (1995) afirma que los niveles de contaminación industrial están más
relacionados con la eficiencia productiva y la capacidad innovativa de las firmas, que
con su tamaño y localización o que con el régimen regulatorio a que está sujeta. Esto
implica que la contaminación será mayor en los casos donde haya operaciones de baja
11 Dentro de las características atribuibles a una regulación ambiental bien diseñada están: flexibilidad, claridad, aplicación igualitaria y certidumbre. (Estas características se describen en el Anexo No. 1).
21
productividad y tecnología obsoleta, capital limitado y un manejo ineficiente de los
recursos humanos. Por el contrario, las firmas con recursos y capacidad para innovar
podrán generar los cambios tecnológicos y organizacionales necesarios para reducir
tanto los costos productivos como el daño ambiental que generan sus operaciones.
Por otra parte, se ha encontrado evidencia de relaciones entre el desempeño ambiental y
el desempeño financiero de una firma. Este último determinado por la rentabilidad de las
empresas, nivel de utilidad, comportamiento de las acciones en la bolsa y otros
indicadores. Mark A. Cohen (1997) establece que una firma que se desempeña bien
financieramente puede invertir más recursos en tecnologías limpias. Finalmente, Sorsa
(1994) señala que las altas cargas contaminantes tienden a prevalecer en las industrias
declinantes, que tienen poco margen de utilidades y que no negocian globalmente. En
contraste, la innovación como respuesta a los estándares ambientales es más probable
que prevalezca en las industrias en crecimiento, en aquéllas que son capaces de
diferenciar productos y en las que tienen una tradición de invertir.
22
5. LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA EN COLOMBIA
Con la Constitución Política de 1991 se dio inició a una nueva era en la gestión
ambiental pública colombiana. La importancia dada por la Constitución la protección del
medio ambiente y los recursos naturales se ve reflejada en numerosos artículos. Es así
como por ejemplo, de acuerdo con el artículo 79, “Todas las personas tienen derecho a
un ambiente sano”; de acuerdo con el artículo 333 “La ley delimitará el alcance de la
libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación”. Dos años mas tarde, mediante la ley 99 de 1993, se comenzaron a
desarrollar jurídicamente los derechos de los ciudadanos y las responsabilidades del
estado en materia ambiental. Esa ley creó el Ministerio del Medio Ambiente y reordenó
el sector público encargado de la gestión y conservación ambiental.
Los cambios realizados en los 90’s respondían a serias falencias del sistema existente:12 13 a) alto grado de centralización del control, la regulación y la política ambiental; b)
precario compromiso del estado con la protección del medio ambiente; c) bajo nivel
jerárquico de la gestión ambiental en la estructura del gobierno; d) alto grado de
dispersión institucional e) sesgo hacia la gestión ambiental en las zonas rurales f).
superposición de competencias y baja capacidad de coordinación; g). insuficiencia de
recursos y baja capacidad para administrarlos.
Antes de 1993, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables INDERENA
estaba encargado de la gestión pública ambiental en cerca del 60% del territorio
nacional, especialmente en las áreas de menor densidad de población. Al mismo tiempo,
Ministerios como el de Salud, Defensa, Minas, Agricultura, las Corporaciones
12 Rodríguez Manuel, Uribe Eduardo. 1996. Instrumentos económicos para la gestión ambiental en Colombia. 13 Rodríguez Manuel. 1998. La reforma ambiental en Colombia.
23
Autónomas Regionales y el Departamento de Planeación Nacional DNP, tenían
responsabilidades en el ámbito ambiental nacional. Las 18 Corporaciones Autónomas
Regionales operaban localmente pero dependían de un mando centralizado del DNP.
Tenían bajo su jurisdicción el 40% del territorio nacional, y en ese territorio se
concentraba la mayor parte de la población y se desarrollaba cerca del 80% de la
actividad económica del país. Las actividades relacionadas con el control de la
contaminación industrial, cuando estas existían, eran escasas y débiles. El arreglo
institucional descrito generaba no pocos problemas que en últimas terminaban limitando
la capacidad del estado para garantizarle a los ciudadanos su derechos en materia
ambiental.
A lo anterior se debe sumar el hecho de que muchas de las regulaciones y estándares
ambientales entonces vigentes carecían de legitimidad. Esto por haber sido importados,
sin adaptación, sin reparar en nuestras particulares condiciones sociales, tecnológicas,
económicas y ambientales. Esas regulaciones exigían niveles de calidad ambiental por
los cuales seguramente la sociedad Colombiana no estaba dispuesta a pagar. Lo anterior,
naturalmente condujo a la evasión y a la elusión de la regulación, a la corrupción de las
autoridades ambientales, y a muy bajos niveles de cumplimiento por parte del sector
industrial. A lo anterior debe sumarse el hecho de que las industrias se concentraban en
zonas urbanas donde la presencia de las autoridades ambientales era escasa, o nula.
De acuerdo con la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio Ambiente es la cabeza del
llamado Sistema Nacional Ambiental. Este es un sistema conformado por las normas,
recursos, entidades estatales y organizaciones no gubernamentales con responsabilidad
en la materia. Adicionalmente, la Ley creó nuevas Corporaciones Autónomas
Regionales, mas descentralizadas, para dar cubrimiento a las áreas antes bajo
jurisdicción del INDERENA. Igualmente, se crearon autoridades especiales para el
manejo de los problemas ambientales de la ciudades, donde se concentra la mayor parte
de la actividad industrial del país. Mientras el énfasis del Ministerio está en la
planificación y definición de políticas ambientales, el de las Corporaciones y de las
autoridades ambientales urbanas está en la ejecución de esas políticas de acuerdo con las
24
realidades locales, y en la administración y regulación del aprovechamiento de los
recursos naturales y ambientales.
En la nueva Ley se asignaron a las Corporaciones Regionales ingresos adicionales para
cubrir sus gastos. El financiamiento proviene principalmente de transferencias de
gravámenes de la propiedad inmueble, del Fondo Nacional de Regalías y del sector
eléctrico. Adicionalmente, se dieron pasos para dotar a las Corporaciones y a las
Autoridades Ambientales Urbanas con la capacidad jurídica para realizar recaudos a
través del cobro de tasas por uso de agua y por uso del medio ambiente como depósito
receptor de contaminación.
25
6. EL DESEMPEÑO AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA EN LOS
ÚLTIMOS AÑOS
La Industria Colombiana ha mejorado de manera notable su desempeño ambiental
durante los últimos años. Así lo evidencian los datos de monitoreo ambiental
recolectados por las autoridades ambientales urbanas y regionales. Con un sistema
descentralizado, más articulado y con una mayor capacidad operativa que en el pasado,
las actividades de monitoreo y control de la contaminación industrial se intensificaron
en la segunda mitad de los 90’s en el país. En las Gráficas 1 a 5 se presenta la evolución
de los niveles de contaminación en DBO y DQO en Bogotá a partir de 1995, en el
Oriente Antioqueño a partir de 1997 y en el corredor industrial de Mamonal
(Cartagena).
Gráfica 1. Cargas contaminantes Industria Manufacturera. Bogotá.
0
1,000,000
2,000,000
3,000,000
1995 1997 1998 2000
Años
Car
ga
SST Kg/mes DBO5 Kg/mes
Fuente: Dama.
26
Gráfica 2. Cargas contaminantes Industria Manufacturera. Corredor industrial Oriente Antioqueño.
0
40000
80000
120000
160000
200000
1997 1998 1999 2000
Años
Car
ga
SST (Kg/sem) DBO (Kg/mes)
Fuente: Cornare
Gráfica 3. Cargas contaminantes (DBO5) Industria Manufacturera. Corredor industrial Mamonal (Cartagena).
1995 1996 1997 1998
9,437.6
5,665.7
7,274.4
3,964.8
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
CA
RG
A D
BO
5 (K
g/dí
a)
1995 1996 1997 1998
DBO5
1995-1996 REDUCCION 40.0 % 1995-1997 REDUCCION 22.9% 1995-1998 REDUCCION 58.0 %
Fuente: Minambiente.
27
Gráfica 4. Cargas contaminantes (Solidos Suspendidos) Industria Manufacturera. Corredor industrial Mamonal (Cartagena).
1995 1996 1997 1998
8553.0
22695.7
2869.6 1955.6
0
5000
10000
15000
20000
25000
CA
RG
A S
S (K
g/dí
a)
1995 1996 1997 1998
SÓLIDOS SUSPENDIDOS TOTALES
1995-1996 AUM ENTO 165.4 % 1995-1997 REDUCCION 66.4 % 1995-1998 REDUCCION 77.1 %
Fuente: Minambiente.
Gráfica 5. Cargas contaminantes (Grasas y aceites) Industria Manufacturera. Corredor industrial Mamonal (Cartagena).
857.7
542.7616.6 614.6
0
200
400
600
800
1000
Car
ga K
g/dí
a
1995 1996 1997 1998
GRASAS Y ACEITES
1995-1996 REDUCCION 36.7 % 1995-1997 REDUCCION 28.1 % 1995-1998 REDUCCION 28.3 %
Fuente: Minambiente.
Es pues evidente que las cargas contaminantes por vertimientos industriales han
disminuido en los últimos cinco años en algunas de las principales zonas industriales de
Colombia. Como veremos posteriormente, estas reducciones se pueden asociar con
distintas causas.
28
En ese punto es relevante indicar que aunque la cobertura de alcantarillado en la gran
mayoría de las ciudades de Colombia es superior al 90% y en algunos casos al 95%, un
alto porcentaje de las empresas encuestadas descarga sus vertimientos directamente a
cuerpos de agua. Algunas los descargan sobre el suelo, tal como lo muestra el cuadro 2.
Cuadro 2. Vertimientos
# de empresas % Alcantarillado 187 74.5 Cuerpo de agua 48 19.35 Suelo 6 2.42 Otro 7 2.82 Total 248 100
En Colombia, las fuentes fijas emiten el 80% de las partículas, el 85% de los óxidos de
azufre y el 16% de los óxidos de nitrógeno. En las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali,
Barranquilla, Cartagena, Barrancabermeja y Sogamoso, se emiten la mayor parte de esas
descargas. En 1996, en esas ciudades se emitieron el 84% de las emisiones industriales
de NOx, el 47% de las de CO, el 37% de las de metano (CH4), y el 58% de las de NOx.
Los óxidos de azufre (SOx), el monóxido de carbono (CO) y los óxidos de nitrógeno
(NOx), representan el 82% de las emisiones industriales en Bogotá. Tal como se ilustra
en la siguiente Gráfica, le siguen en orden de importancia las emisiones de material
particulado (MP), y las de dióxido de carbono (CO2). El origen de estas emisiones está
principalmente en la utilización del carbón y de combustibles derivados del petróleo.
Es muy relevante anotar que en Bogotá, las descargas industriales de DBO5 y de
Sólidos Suspendidos corresponden a menos del 4% del total emitido14. Esto por cuanto
el sector residencial es, de lejos, el mayor aportante de estos dos contaminantes. Una
situación similar se observa en el caso de la zona industrial del Oriente de Antioquia.
14 Cálculos del Dama.
29
Allí las descargas industriales de estos dos contaminantes corresponden a algo menos
del 20% del total de las hechas en la región. Evidentemente, los aportes que hace la
industria de estos dos contaminantes son solo marginales o comparativamente bajos.
Esta es una realidad que no puede pasar desapercibida y que debe ser muy tenida en
cuenta si se quieren diseñar políticas y regulaciones ambientales económica y
socialmente eficientes.
Gráfica 6 Carga de Contaminantes Emitidos por Fuentes Fijas.
Bogotá 1.999 – 2.000, (en Toneladas por año)
30206
1077
71994712
8355
2882 0,25
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
SO2 SO3 NOX MP CO CO2 COT TIPO DE CONTAMINANTE
Fuente: Dama.
Cabe anotar que el conocimiento cuantitativo sobre el desempeño ambiental de las
industrias en las distintas ciudades y regiones depende de la capacidad institucional de
las respectivas autoridades ambientales. En buena parte, las diferencias que existen en
este ámbito tienen parcialmente su origen en las diferencias presupuestales. Ellas se
pueden apreciar en la Gráfica 7.
30
Gráfica 7 Gastos totales de las Corporaciones Autónomas Regionales en 1998.
020000400006000080000
100000120000140000160000180000
Cda
Cor
poce
sar
Cor
pour
abá
Cor
poam
azon
ía
Car
diqu
e
CV
S
Cor
pona
riño
Cor
poca
ldas
Cor
antio
quia
CR
A
Cor
nare
CR
C
CV
C
mill
ones
de
peso
s
Fuente: Contraloría General de la República.
31
7. LA REGULACIÓN AMBIENTAL Y LA COMPETITIVIDAD DE LA
INDUSTRIA.
Se ha argumentado que una regulación ambiental estricta, es decir una que exija altos
niveles de desempeño ambiental, afectaría negativamente la capacidad de las empresas
para competir internacionalmente en la medida en que las obligaría a incurrir en costos
adicionales. Esta presumisión podría ser menos defendible de lo que a primera vista
parece.
Se ha acumulado una gran cantidad de evidencia empírica de acuerdo con la cual resulta
defendible, desde el gobierno y desde la industria, buscar la adopción de regulaciones y
políticas ambientales estrictas que exijan altos niveles de desempeño ambiental. Ellas
deben naturalmente ser también socialmente legítimas.
El endurecimiento socialmente legítimo y eficiente de las regulaciones y el
fortalecimiento de las autoridades ambientales, contribuiría a hacer visibles las
ineficiencias en el uso de los insumos y de los recursos, y crearía incentivos para el
mejoramiento tecnológico. Todo lo anterior contribuiría al mejoramiento de la posición
competitiva en la medida en que mejore también eficiencia productiva y la estructura de
costos, y en la medida en que permita el acceso a nuevos mercados (Porter, 1995).
Steiner y Salazar (2001), encuestaron a 70 empresas del sector industrial en Colombia y
encontraron que para los empresarios, la regulación ambiental es "bastante exigente".
Según ellos, esto es algo positivo porque les permite mejorar su competitividad en
mercados ambientalmente exigentes.
Lo anterior es armónico con lo indicado por Michael Porter de la Universidad de
Harvard quien encuentra que aquellos países más competitivos tienen las regulaciones
32
ambientales más estrictas y, en general, mejor establecidas15. Porter defiende la
necesidad de contar con regulaciones y políticas ambientales que exijan altos niveles de
desempeño ambiental.
Además de ser estrictas y socialmente legítimas, las regulaciones ambientales deben ser
claras y flexibles, se deben aplicar de manera equitativa y no deben generar
incertidumbre (estables, transparentes). Un sistema regulatorio con esos atributos podría
inducir a las empresas a innovar y a buscar soluciones costo-efectivas, previamente
inexploradas. Esas innovaciones podrían reducir los niveles de contaminación, al tiempo
que generarían los beneficios privados y públicos que se desprenden de una mejor
posición competitiva
Se ha dicho lo que se entiende por una regulación legítima. Podría ser oportuno definir
lo que entendemos por claridad, transparencia, flexibilidad y equidad.
Las regulaciones ambientales son claras cuando se pueden entender con facilidad.
Cuando ellas no lo son, se pueden generar interpretaciones diversas sobre su alcance.
Esto atentaría contra la competitividad en la medida en que podría inducir a inversiones
ambientes innecesarias y equivocadas; también podría llevar a las industrias a incurrir en
costos adicionales (jurídicos) para tener certeza sobre el alcance de sus
responsabilidades.
Por su parte, una regulación transparente enuncia de manera explícita los derechos y
responsabilidades de los ciudadanos, del gobierno y de los agentes regulados. También
enuncia con claridad las consecuencias del incumplimiento. La carencia de transparencia
crea espacios para la discrecionalidad de los funcionarios públicos encargados de exigir
el cumplimiento de las regulaciones. La discrecionalidad crea riesgos de corrupción. La
corrupción permite que el éxito empresarial dependa de factores distintos a la eficiencia.
Esto desincentiva la innovación y la sana competencia.
15 Porter, Michael. 2000. En: The Global Competitivenes Report. The World Economic Forum.
33
Idealmente, las regulaciones ambientales deben ser flexibles. Sin embargo, ellas han
sido tradicionalmente rígidas, inflexibles. No se debe confundir flexibilidad con laxitud.
Una regulación ambiental estricta puede ser flexible en la medida en que le permita a la
industria optar por la(s) alternativa(s) tecnológicas, organizacionales, etc. que la lleven a
alcanzar los estándares de calidad ambiental a los menores costos. Es decir la regulación
puede dar flexibilidad para alcanzar estándares estrictos. Las regulaciones flexibles
pueden generar retos que incentivan el desarrollo de nuevas ideas. Ideas que no se
presentarían en medio de entornos regulatorios inflexibles. Las rigideces en la
legislación ambiental llevan, por ejemplo, a la adopción de procesos de control que,
como las “soluciones al final de tubo”, no incentivan la innovación tecnológica ni la
mayor eficiencia de los procesos productivos.
La creación de un entorno regulatorio equitativo requiere que el regulador sea
indiferente a las conveniencias de los distintos grupos de interés. Se tiene que una
regulación ambiental equitativa no crea condiciones que generen ventajas indebidas a
unos y desventajas a otros. Cuando las regulaciones ambientales son equitativas, ellas
contribuyen a la creación de un entorno favorable para la libre competencia. De lo
contrario, la innovación y la eficiencia dejan de ser la clave del éxito empresarial y de la
competitividad.
7.1 El Caso de Colombia
En Colombia, a partir de la Ley 99 de 1993, existe un espacio institucional para la
consulta con la sociedad civil y con los sectores regulados durante el proceso de diseño
de nuevas regulaciones ambientales. Este espacio, liderado por el Ministerio del Medio
Ambiente, se conoce como el “Comité Asesor de Política y Regulación Ambiental”. En
él participan representantes de las agremiaciones del sector privado, de diferentes
entidades del gobierno y de la academia. Este es un espacio que busca la legitimidad
social de las regulaciones, su eficiencia económica, su transparencia, su flexibilidad,
etc.. Busca asegurar que las regulaciones efectivamente generen los incentivos que al
gobierno le interesan, que reflejen las preferencias sociales en términos de calidad
34
ambiental, y en términos de su disponibilidad a pagar por ella. Aunque no está dentro
del alcance de este trabajo la evaluación del desempeño de este Comité a lo largo de los
años, vale la pena decir que ha sido muy variable. A pesar de lo anterior, su papel en el
proceso de diseño de la regulación ambiental nacional podría ser, como ocasionalmente
lo ha sido, muy constructivo.
A continuación se ilustran algunos ejemplos en los que la legislación ambiental
colombiana ha presentado falencias que pueden haber afectado negativamente la
competitividad de la industria nacional.
7.1.1. El Decreto 1594 de 1984 del Ministerio de Salud
El decreto 1594 de 1984 del Ministerio de Salud es la norma nacional sobre estándares
de vertimientos para fuentes domésticas e industriales. Entre hoy y la fecha de
expedición de esa norma se ha promulgado una nueva Constitución, legislación y las
instituciones ambiéntales se han modernizado, han cambiado la oferta tecnológica y las
preferencias de los ciudadanos en materia ambiental, las realidades económicas del país
también son otras. A pesar de todo lo anterior, esa norma, que no reconoce las nuevas
realidades, sigue vigente, causando no pocos problemas. En el siguiente Cuadro se
presentan los estándares que ella contiene para vertimientos industriales de grasas y
aceites, sólidos suspendidos y demanda bioquímica de oxigeno.
Cuadro 3. Estándares Nacionales de Vertimientos Industriales
Decreto 1594 de 1984
Parámetro Estándares para
usuarios Existentes
Grasas y aceites > 80% carga
SS > 80% carga
DBO > 80% carga
35
De acuerdo con esa regulación, las plantas industriales deben remover de los efluentes
finales el 80% de esos tres contaminantes, independientemente de su concentración. En
este caso la regulación esta ordenando, invariablemente, a emplear tecnologías al final
del tubo para remover ese 80% de la contaminación y para dejar pasar el 20% restante.
Como se ha dicho, esas tecnologías atentarían contra la competitividad en la medida en
que solo contribuyen a aumentar los costos fijos de producción sin contribuir al
mejoramiento de la eficiencia del proceso productivo.
Por otra parte, esta regulación afecta negativamente a los procesos industriales más
modernos en la medida en que castiga a quienes tienen que tratar efluentes con bajas
concentraciones de contaminantes a la vez que favorece a quienes tengan la situación
opuesta. Esto dado que los costos marginales de remoción de los contaminación varían
de acuerdo con la concentración del contaminante en el efluente: a medida que la
concentración del contaminante en el efluente es menor, mayores son los costos de
remover una unidad de contaminación. Esta situación se ilustra en la Figura siguiente.
Figura 5. Costos de reducción
$
Concentración del contaminante
Costos Marginales de Reducción
Para cumplir con la meta de remover el 80% de la carga contaminante aquellos procesos
más limpios estarían en desventaja. A ellos les costaría mas dinero cumplir con las
metas previstas en la regulación. Dado lo anterior, no existiría en esta regulación ningún
incentivo para reconvertir los procesos hacia tecnologías más eficientes. Esto por
36
cuanto, en todo caso, las industrias tendría que instalar una planta de tratamiento para
remover, a un mayor costo, el 80% de la contaminación presente en el ya más limpio
efluente.
Más aún, existirían incentivos perversos para mantener procesos obsoletos que
produzcan efluentes con altas cargas contaminantes. Esto por cuanto en esas
condiciones, los costos de cumplir con la regulación ambiental serían comparativamente
bajos, dados los igualmente bajos costos marginales de remoción de contaminantes en
estos efluentes.
7.1.2 El Decreto 1594 de 1984 y el Sistema de Tasas
En Colombia, las Corporaciones Autónomas Regionales y las Autoridades Ambientales
Urbanas pueden emitir normas y estándares ambientales locales, siempre y cuando estas
sean armónicas con la legislación nacional. Sin embargo, cuando esas entidades han
emitido nuevas normas locales sobre la emisión de contaminantes, ellas no siempre han
sido armónicas con las anteriormente vigentes. La situación se complica porque tanto las
normas nacionales como las locales permanecen vigentes y tienen que convivir. Esa
convivencia de normas incompatibles crea un confuso, y poco claro, entorno regulatorio.
Es así como cuando localmente se han expedido regulaciones para el cobro de tasas
retributivas, entonces no solo se debe continuar removiendo el 80% de la carga del
efluente, como lo ordena el Decreto 1594/84, sino que también se debe pagar una tasa
por lo que finalmente se descargue después de que el vertimiento es tratado. El objetivo
de mantener esta doble regulación no resulta claro. ¿Se quieren generar incentivos para
la reconversión de los procesos industriales, o se quieren generar incentivos para la
instalación de soluciones al final del tubo?. Lo que la convivencia de estas regulaciones
sugiere es que no se tiene claro lo que se quiere.
Este es el caso del Oriente Antioqueño. En ese corredor industrial, la autoridad
ambiental ha dado prioridad al uso de las tasas retributivas para alcanzar los objetivos
regionales de calidad ambiental. Sin embargo, conviven la legislación nacional que,
37
como se indicó, ordena la remoción del 80% del vertimiento, y la local que en este caso
ordena el cobro tasas por el efluente de la planta de tratamiento.
La aplicación simultánea de ambas regulaciones resulta lesiva contra la competitividad
de las industrias. Esto por que a pesar de que podría incentivar, mediante un esquema de
tasas, la reconversión de los proceso industriales y la reducción de las descargas
contaminantes, en todo caso castiga ese esfuerzo obligando a remover, a un alto costo,
mediante ineficientes inversiones al final de tubo, el 80% del DBO y de los SS
remanentes en el ya menos concentrado efluente. Es decir, la inversión al final de tubo
no solo resulta inevitable, sino que resulta siendo mas costosa para aquellos que adoptan
cambios del proceso tendientes a reducir la contaminación. En resumen, es posible que,
dada la diversidad en cuanto a las realidades tecnológicas y económicas de las empresas,
a unas se les generen unos incentivos y a otras otros. En algunos casos el incentivo no
favorecería la reconversión de los procesos industriales sino la instalación de soluciones
al final de tubo para efluentes concentrados en los cuales los costos marginales de
remoción son menores.
7.1.3 La resolución 1074 de 1997 del DAMA
Como se aprecia en el Cuadro 4, en la ciudad de Bogotá los estándares de vertimiento
están expresados en miligramos por litro de contaminante. Así las cosas, el industrial
puede cumplir con el estándar reduciendo la concentración del contaminante en el
vertimiento mediante cambios en el proceso, o mediante tratamientos al final del tubo.
Pero también podría cumplir con meta mediante un aumento en el consumo de agua que
termine diluyendo el contaminante en los vertimientos finales. Esto conduciría a una
descarga igual de contaminantes por unidad de tiempo, pero disueltos en un caudal
mayor, lo que se constituye en un perverso incentivo a favor del deterioro ambiental y de
la ineficiencia en el uso de los recursos naturales y los insumos.
Adicionalmente, en el caso de DBO no solo deben los industriales de Bogotá, tal como
lo indica la legislación nacional, remover el 80% de este contaminante, sino que, tal
como lo ordena la legislación local, su concentración en el vertimiento no podría superar
38
los 1000 mg/ l. Sobre los vertimiento finales en todo caso, en el cercano futuro, pagaría
tasas. Lo anterior no resulta ser claro, es confuso y genera señales contradictorias.
Cuadro 4. Estándares de Vertimientos para Bogotá. Resolución 1074 de 1997.
Parámetro Estándar Unidad
Grasas y aceites 100 mg / L
SS 800 mg / L
DBO 1,000 mg / L
DQO 2,000 mg / L
Así las cosas, la industria no encuentra en la regulación sobre vertimientos una señal que
claramente le indique que definitivamente es mejor para su negocio prevenir la
contaminación que tratarla al final de tubo. Posiblemente, este tipo de regulación
generará a unos industriales incentivos en una dirección y a otros en otra. Lo anterior
evidencia falta de claridad en los objetivos de política del regulador.
39
8. PERFIL DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA COLOMBIANA
8.1 Producto Interno Bruto (PIB)
Antes de 1996, el producto interno bruto de Colombia presentaba un crecimiento
sostenido cercano al 4% anual. Sin embargo, desde ese año, la economía viene
experimentando una severa desaceleración. En la segunda mitad de la década de los años
90, la economía Colombiana debió enfrentar una serie de problemas que le impidieron
continuar creciendo. La siguiente Gráfica muestra el comportamiento del PIB nacional
a partir del año 1994.
Gráfica 8. Producto Interno Bruto (PIB)
62,000,00064,000,00066,000,00068,000,00070,000,00072,000,00074,000,00076,000,00078,000,000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Mill
ones
de
peso
s
Fuente: Dane.
La tasa de crecimiento del PIB toca fondo en el año de 1999. En ese año se tienen tasas
de crecimiento negativas. Desde comienzos del año 2000 el país ha tratado de retomar el
rumbo con modestas tasas de crecimiento cercanas al 3%.
40
Gráfica 9. Tasa de crecimiento PIB
-6
-4
-2
0
2
4
6
1995 1996 1997 1998 1999 2000
%
Fuente: Dane.
8.2 PIB por Actividad Económica
El PIB para el año 1999 ascendió a 72 billones de pesos los cuáles se encuentran
distribuidos de la siguiente manera entre los distintos sectores:
Gráfica 10. PIB por Participación económica
15% 5%
3%
14%4%11%8%
18%
22%
AGROPECUARIO
MINERIA
ELECTRICIDAD, GASDE CIUDAD Y AGUAINDUSTRIAMANUFACTURERACONSTRUCCION
COMERCIO
TRANSPORTE
SECTOR FINANCIERO
SERVICIOS
Fuente: Dane.
El sector servicios es el de mayor participación en el PIB nacional (22%), seguido de los
sectores financiero (18%), y agropecuario (15%). La industria manufacturera participa
con el 14%.
41
En la siguiente Gráfica se presenta el aporte de los distintos sub- sectores al PIB del
sector manufacturero.
Gráfica 11. PIB manufacturero por sectores industriales (Código CIUU)
Fuente: Dane.
Como lo indica la Gráfica anterior, de lejos, el sector de mayor participación es el de
alimentos y bebidas (30%), le siguen los sectores químico (14%), de petróleo (8%),
minerales no metálicos (6%), metalúrgicas básicas (6%), confecciones (6%) y caucho y
plásticos (5%).
8.3 PIB por áreas metropolitanas (Corredores industriales)
La ciudad de Bogotá es el principal centro industrial del país. Su aporte al PIB
manufacturero nacional es del 26.4%. Otros centros manufactureros importantes en el
país son: Valle de Aburra, Cali-Yumbo, Barranquilla-Soledad, y Girón.
Gráfica 12. PIB manufacturero por Areas Metropolitanas
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
42
egad
o (m
illon
es U
S$)
0
500,000
1,000,000
1,500,000
2,000,000
2,500,000
3,000,000
3,500,000
mill
ones
de
peso
s
Fuente: Encuesta Anual Manufacturera 1998. Dane.
La industria manufacturera emplea 592,022 personas en todo el país. La Gráfica 13
muestra la participación de los distintos sectores. Aunque el número de personas
ocupadas por cada uno de los sectores esta relacionado con su valor agregado, esa
relación varia de sector a sector. Esto dependiendo de las características tecnológicas y
económicas de cada proceso.
Gráfica 13 Participación porcentual de los sectores industriales en el empleo y en el
número de establecimientos
43
0.200
0.250
0.300
por
cent
ual
0.150n
Fuente: Dane.
Los sectores Alimentos y bebidas, confecciones, químico, caucho y plástico y
metalúrgicos básicos son los de mayor participación en el empleo manufacturero.
44
9. LA ENCUESTA
9.1 La Muestra
Como parte de este estudio, se realizó una encuesta a 248 empresas manufactureras en
todo el país, 149 ubicadas en Bogotá y 99 en otras regiones del país. Estas empresas se
agruparon por sectores de la siguiente manera:
Cuadro 5. Distribución de Sectores
Grupo Nombre CIIU Sector Incluido # de Encuestas Total
15 Alimentos y Bebidas 69 Grupo 1 Alimentos y Bebidas 16 Tabaco 0 69
17 Textiles 25 18 Confecciones 8 Grupo 2 Textiles y
Confecciones 19 Cuero 12 45
20 Madera 1 21 Papel y Cartón 15 Grupo 3 Papel e
Imprentas 22 Imprentas 5 21
23 Refinación de Petróleo 5 24 Químicos 43 25 Caucho y Plásticos 12 Grupo 4 Químicos y
Caucho 26 Minerales no Metálicos 15
75
27 Metalúrgicos Básicos 6 28 Metalúrgicos excepto Maquinaria 5 29 Maquinaria y Equipo 3 30 Maquinaria de Oficina 0 31 Aparatos Eléctricos 6 32 Electrodomésticos 1 33 Instrumentos Varios 3 34 Automotriz 9 35 Otros 0 36 Muebles 5
Grupo 5 Metalúrgica, Automotriz y Otros
37 Reciclaje 0
38
Total 248 248
45
La encuesta constaba de 34 preguntas divididas en 6 módulos: a)Información general de
la planta, b) inversión ambiental y desempeño ambiental de la planta, c) percepción del
sistema regulatorio, d) actividades de control de la autoridad ambiental local, e) relación
con los vecinos y la comunidad y f) gestión ambiental. En el Anexo 5 se muestra el
formato de la encuesta realizada. La representatividad por sectores de la encuesta
realizada, se muestra en el siguiente Cuadro.
Cuadro 6. Representatividad de la muestra
Sector Número de
establecimientos en todo el país
Plantas encuestas %
Alimentos y Bebidas 1662 69 4.2% Textiles y Confecciones 1479 45 3%
Papel e Imprentas 805 21 2.6% Químicos y Caucho 1518 75 5%
Metalúrgica, Autom.,Otros 2317 38 1.6% Total 7781 248 3.2%
La distribución de la muestra por sectores, tipo de empresa y región, se muestra en los
Cuadros 7 y 8.
Cuadro 7. Tipo de Empresa y Sector16
TIPO Alimentos y Bebidas
Textiles y Confecciones
Papel e Imprentas
Químicos y Caucho
Metalúrgica Automotriz Total
Micro 1 10 1 5 3 20
Pyme 44 21 13 49 23 150
Gran 24 14 7 21 12 78
Total 69 45 21 75 38 248
16 En carta circular No. 01 del 2000, el Instituto de Fomento Industrial IFI, definió el número de empleados como parámetro para clasificar las empresas así: Hasta 10 empleados: Microempresa. De 10 a 199 empleados: Pyme. Más de 199 empleados: Gran Empresa.
46
Cuadro 8. Región y Tipo de Empresa
TIPO Cundinamarca y Bogotá D.C.
Medellín y Oriente Antioq.
Valle del Cauca y Cali Otros Total
Micro 19 1 0 0 20
Pyme 100 15 8 27 150
Gran 40 15 15 8 78
Total 159 31 23 35 248
Como lo indica el Cuadro 9, casi el 80% de las empresas encuestadas son empresas
privadas de accionistas nacionales. En el 20% restante existe propiedad total o parcial de
accionistas extranjeros. Solo el 0.4% de la muestra tiene alguna participación de capital
estatal.
Cuadro 9. Propiedad
Propiedad # de Empresas %
Privada Nacional 190 76.6
Estatal 0 0
Extranjera 26 10.5
Privada Nacional Estatal 4 1.6
Privada Nacional Extranjera 27 10.9
Estatal extranjera 1 0.4
Total 248 100
47
10. RESULTADOS
10.1 El Gasto de las Empresas en Control de la Contaminación.
Tal como lo indica la Gráfica 14, para la muestra encuestada, las inversiones tanto para
el control de emisiones al aire como para el control de vertimientos aumentaron en el
periodo. Sin embargo, el crecimiento de las inversiones en agua fue mayor al
crecimiento de las inversiones en aire17. Esto podría relacionarse con la mayor
intensidad de los esfuerzos del gobierno en monitoreo de los vertimientos al agua, y con
el retrazo en el desarrollo de regulaciones para el control de la contaminación del aire.
Gráfica 14. Inversión ambiental (Agua-Aire) privada de las empresas encuestadas (Pesos ctes. de 2001)
$0
$5,000
$10,000
$15,000
$20,000
$25,000
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Año
Valo
r (m
illon
es d
e pe
sos)
AireAguaAire + Agua
17 La Gráfica anterior no incluye inversiones muy altas y atípicas realizadas por dos grandes industrias manufactureras: col. $20,000 millones en 1998 en cambio en proceso para control de vertimientos líquidos y 19,000 millones en final del tubo en 1996; y col. $10,000 millones en sustitución de insumos para control de emisiones a la atmósfera.
48
10.2 Gasto Público Vs. Gasto Privado
La Gráfica 15 muestra el comportamiento en el tiempo del gasto de la industria
manufacturera en control de contaminación, y su relación con el total de la inversión
pública ambiental en Colombia.
Gráfica 15. Gasto privado en contaminación e inversión pública ambiental en Colombia
0100,000200,000300,000400,000500,000600,000700,000800,000
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años
Mill
ones
de
peso
s
PrivadaPública
Fuente: Inversión pública: COLSEA; Inversión privada: cálculo de los autores con base en la
muestra encuestada.
En 1995 el gasto público ambiental era entre cuatro y cinco veces mayor que la
inversión ambiental de la industria manufacturera. Ente 1995 y el año 2000 se observa
un aumento sostenido en el gasto ambiental de la industria manufacturera y una
disminución constante en el gasto público ambiental. Es interesante ver como en el año
2000 estos dos valores tienden a converger alrededor de los 480 mil millones de pesos.
Es decir cerca de US $ 240 millones.
Las tendencias opuestas pero convergentes del gasto ambiental público y privado son de
la mayor relevancia. Por una parte, debe recordarse que el Ministerio dl Medio
Ambiente, las nuevas corporaciones regionales, las autoridades ambientales de los
49
centros urbanos, y los institutos de investigación ambiental creados todos por la Ley 99
de 1993 comenzaron a ponerse en marcha durante 1994. En los primeros años de
funcionamiento de ese sistema de organizaciones, llamado por la Ley el SINA18, la
inversión pública en el área fue grande. Esto sobre todo se relacionó con la ejecución de
créditos de la banca multilateral y proyectos de cooperación internacional negociados
ente 1991 y 1994. Esa inversión que contribuyó al fortalecimiento de las instituciones
ambientales del nivel nacional y regional fue, como comprobaremos mas adelante, una
de las fuerzas que creó las condiciones e incentivos para que la industria manufacturera
aumentara sus inversiones ambientales.
El descenso de las inversiones públicas en materia ambiental puede asociarse a la
dinámica del impuesto predial en algunas ciudades durante los últimos años y al
agotamiento de los créditos y recursos de cooperación negociados a inicios de la década.
No debe perderse de vista, sin embargo, que el éxito de las entidades del gobierno en
materia de regulación y control ambiental debe medirse no por el tamaño de sus
inversiones sino por los cambios en el desempeño ambiental de los sectores regulados.
Como se anotó anteriormente, durante el último quinquenio, el sector industrial ha
mejorado de manera sostenida su desempeño ambiental. Esto como resultado de las
inversiones privadas que en su momento indujo la inversión pública. Aunque no es
oportuno en este momento discutir sobre las bondades o eficiencia de estas inversiones
privadas vale la pena recordar dos cosas: i. la mayoría de esas inversiones se han
destinado a la implementación de soluciones al final de tubo que no agregan valor y que
crean costos fijos adicionales de largo plazo a las empresas y al hacerlo están
desfavoreciendo su posición competitiva en el mercado; ii. su contribución al
mejoramiento de la calidad ambiental de las ciudades es solo marginal; esto teniendo en
cuenta que el aporte de la industria a los problemas de contaminación de las ciudades es
menor, especialmente en el caso de la contaminación hídrica. Estas realidades deben
incentivar la evaluación de las inversiones privadas en materia de control de la
18 Sistema Nacional Ambiental
50
contaminación, pero sobre todo, deben incentivar a la evaluación de las regulaciones que
las inducen. Esto con el propósito de asegurar que las inversiones privadas orientadas al
control de la contaminación industrial sean costo/efectivas y, por lo tanto, socialmente
defendibles.
La Gráfica 16 muestra el comportamiento del gasto público ambiental y del gasto
privado en control de la contaminación en términos de porcentaje del PIB. A pesar de la
caída en la inversión ambiental pública, durante los últimos cinco años, con excepción
del año 2000, la inversión ambiental total, como proporción del PIB ha aumentado
ubicándose en la cercanía del 0.5% del PIB. La participación de la inversión ambiental
total (publica y privada) con relación al PIB ha de ser mucho mayor si se tienen en
cuenta los sectores, mineros, de hidrocarburos, eléctrico y del transporte que no hacen
parte de este estudio.
Gráfica 16. Gasto privado en contaminación e inversión pública ambiental en Colombia (porcentaje del PIB)
0.00%
0.10%
0.20%
0.30%
0.40%
0.50%
0.60%
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años
Porc
enta
je d
el P
IB
PrivadaPúblicaTotal
Fuente: Inversión pública: COLSEA
Inversión privada: cálculo de los autores con base en la muestra encuestada.
51
10.2.1 Gasto total Público Vs. Privado en Bogotá
La Gráfica 17 muestra el comportamiento agregado del gasto privado en control de
contaminación y de la inversión pública ambiental en la ciudad de Bogotá, bajo la
jurisdicción del Dama.
Gráfica 17. Gasto privado en contaminación e inversión pública ambiental en
Bogotá D.C. (millones de col. $)
0 20,000 40,000 60,000 80,000
100,000 120,000 140,000 160,000 180,000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 Años
Privada Pública total
Fuente: Inv. pública: Mendieta J.C., Uribe E.; " Estructura política, organizacional y gasto público: Evaluación beneficio-costo de los proyectos ambientales del Distrito Capital."; en Instituciones y recursos para vivir la ciudad; Misión de Reforma Institucional de Bogotá; 2000. Inv. privada: cálculo de los autores con base en la muestra encuestada.
La inversión ambiental de la industria manufacturera en Bogotá se ha multiplicado entre
1997 y el 2000, aunque en el último año tuvo un descenso notable. En 1999 la inversión
ambiental del sector manufacturero en Bogotá fue cerca de cuatro veces mayor a la de
1997. A pesar de su caída en el año 2000, ella fue mas del doble de la de 1997. El
crecimiento de la inversión privada se asocia con la aparición en 1995 del DAMA como
autoridad ambiental en Bogotá. Como se verá posteriormente, las actividades de control
52
de esta nueva autoridad se constituye en un significativo incentivo para la inversión
ambiental privada.
Se observa también que la inversión del DAMA en el mismo período ha caído. En el año
2000, esa inversión corresponde a la tercera parte de la del año 1998. Esto no
necesariamente debe interpretarse como una disminución en la importancia que el
gobierno Distrital le ha asignado al manejo de sus asuntos ambientales a partir de 1998.
Este descenso podría asociarse a un aumento en la eficiencia del gasto público ambiental
y a la terminación de las inversiones en que fue necesario incurrir para poder poner a
funcionar adecuadamente a esa nueva entidad19. En todo caso, en armonía con lo
observado a nivel nacional, en la ciudad de Bogotá las inicialmente altas inversiones
ambientales de gobierno incentivaron y dieron paso a un significativo aumento en la
correspondiente inversión privada.
10.3 Algunas Características Relevantes de las Empresas
10.3.1 La Edad de los Equipos
El Cuadro 10 muestra la distribución de las edades los equipos de las industrias
encuestadas. El 24% y el 32% de los equipos tienen edades inferiores a los cinco años y
superiores a los 15 respectivamente. Cerca del 44% de los equipos tienen entre 6 y 15
años.
Cuadro 10. Edad maquinaria 20.
0-5 años 6-10 años 11-15 años > 15 años
% de la Maquinaria 24.1% 24.6% 19% 32%
19 Redes de monitoreo de la calidad del aire y del agua, sistemas de información, capacitación de funcionarios, estudios de diagnóstico, etc. 20 Los porcentajes corresponden a promedios. En el anexo 2 se muestra la desviación estándar correspondiente.
53
Sin embargo, la distribución por edades no es la misma entre los distintos sectores
manufactureros. Tal como lo muestra la Gráfica 18, las microempresas tienden a tener
equipos mas nuevos que las Pymes y que las grandes industrias, en tanto que en estas
últimas una mayor parte de sus equipos tiene mas de 15 años. Esto no necesariamente
tiene que ver con la mayor rotación de equipos en las microempresas, podría mas bien
asociarse con su menor sobrevivencia.
Gráfica 18. Edad maquinaria y tipo de empresa 21.
Ahora bien, la edad de los equipos no solo se asocia con el sector (Micro, Pymes, Gran),
también tiene que ver con la propiedad. La Gráfica 19 relaciona la propiedad de los
equipo con su edad.
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
MICRO PYME GRAN
% M
aqui
naria 0 - 5 años
6 - 10 años11 - 15 años> 15 años
21 Los porcentajes corresponden a promedios. En el anexo 2 se muestra la desviación estándar correspondiente.
54
Gráfica 19. Edad maquinaria y propiedad 22.
00.050.1
0.150.2
0.250.3
0.350.4
0.450.5
Extranjera PrivN.Ext PrivadaN PrivN.Estat
% M
aqui
naria 0 - 5 años
6 - 10 años11 - 15 años> 15 años
Se puede observar como la presencia de participación del Estado en las empresas se
relaciona con equipos de mayor edad. De manera contraria, la presencia de capital
privado, y la dominancia de capital extranjero se relaciona con equipos mas nuevos.
Esto podría asociarse a los mayores incentivos de las empresas privadas por mejorar la
eficiencia de sus procesos mediante la actualización de sus equipos y con el flujo de
nuevas tecnología que puede resultar de la inversión extranjera.
10.3.2 Las Exportaciones
En cuanto a las exportaciones, se tiene que, como lo ilustra la Gráfica 20, el 80% de las
grandes empresas manufactureras exportan, y que casi el 30% de ellas exportan mas de
la mitad de su producción. Esto, naturalmente, las ha hecho menos vulnerables a los
avatares de la economía colombiana de los últimos cinco años. Solo alrededor del 20%
producen exclusivamente para el mercado interno. Es notable que cerca del 50% de las
Pymes exportan y que el 10% de ellas exportan mas del 50% de su producción. El 15%
22 Los porcentajes corresponden a promedios. En el anexo 2 se muestra la desviación estándar correspondiente y el tamaño de muestra para cada grupo.
55
de las microempresas exportan algo menos de la mitad de lo que producen. El resto de
su producción lo venden localmente.
Lo anterior es relevante en la medida en que, como se verá posteriormente, las demandas
de los mercados en cuanto a la calidad ambiental de los bienes y de los procesos resulta
ser una de las variables que significativamente afecta las decisiones de inversión
ambiental por parte del sector manufacturero. De acuerdo con esto, el efecto de los
mercados sobre las inversiones ambientales sería mayor para los que exportan a
mercados exigentes.
Gráfica 20. Porcentaje de la producción exportado y tipo de empresa 23.
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
Micro Pyme Gran
% E
mpr
esas 0%
1-49%>=50%
Como lo ilustra la Gráfica 21 la propiedad también tiene un efecto sobre las
exportaciones. En general, el número de empresas que exporta tiende a aumentar a
medida que aumenta la participación del capital extranjero. Es así como mientras el 30%
de las empresas conformadas únicamente por capital extranjero exportan mas del 50%
23 Esta Gráfica se realizó con información de 19 Microempresas, 148 Pymes y 76 Grandes Empresas.
56
de su producción, solo el 11% de las empresas de capital privado nacional exportan mas
del 50% de su producción.
Gráfica 21. Porcentaje de la producción exportado y propiedad 24.
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
Extranjera PrivN.Ext PrivadaN
% E
mpr
esas
0%>=50%
Existen mercados mas exigentes que otros. Como se indicó anteriormente, los mercados
juegan un papel en cuanto a las decisiones de inversión ambiental de las empresas. Esto
dadas sus diferentes preferencias y demandas en materia de calidad ambiental de bienes
y procesos productivos. En principio se tiene que la comunidad Europea y los Estados
Unidos son mercados más exigentes que los de la comunidad andina o que los mercados
internos.
Como lo muestra la Gráfica 22, en Colombia se tiene que aunque la gran industria y las
Pymes dirigen la mayor parte de sus exportaciones al mercado andino, las grandes
empresas dirigen una mayor proporción de sus exportaciones a los estados Unidos y a la
Comunidad Europea que, como se dijo, son mercados ambientalmente más exigentes.
57
Gráfica 22. Destino exportaciones y tipo de empresa 25.
87.3%
72.5%
10.5% 13.2%3.2%
9.2%
0.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%90.0%
100.0%
Pyme Gran
America.L.EU-UEOtros
En resumen, de las Gráficas anteriormente presentadas evidencian que la presencia de
capital privado y la dominancia de capital extranjero se asocia con una mayor
proporción de la producción dirigida a mercados externos y con equipos mas nuevos.
Las grandes empresas dirigen una mayor parte de su producción a las exportaciones, y
que aunque estas y las Pymes dirigen la mayor parte de ellas al mercado andino, las
grandes empresas dirigen una mayor proporción a los estados Unidos y a la Comunidad
Europea que son mercados ambientalmente mas exigentes.
11.4 Las Estrategias de Solución a los Problemas Ambientales
Es notable destacar que cerca del 88% de las empresas encuestadas reportaron haber
reducido sus niveles de contaminación entre los años 1997 y 2001. Las reducciones por
tipo de propiedad se presentan en el Cuadro 11. En el subconjunto de las empresas
24 Esta Gráfica se realizó con datos de 25 empresas extranjeras, 27 con participación privada nacional y extranjera, 186 empresas privadas nacionales y 4 empresas con participación privada nacional y estatal. 25 Los porcentajes corresponden a promedios. En el anexo 2 se muestra la desviación estándar correspondiente y el tamaño de muestra para cada grupo. En la Gráfica no se incluyó en tipo Microempresa debido a que en la muestra sólo se tienen 3 Microempresas exportadoras.
58
privadas nacionales la frecuencia reportada de mejoramiento del desempeño ambiental
es algo menor. Sin embargo, el hecho de que tan alta proporción de las industria reporte
mejoramientos en su desempeño ambiental es notable.
Cuadro 11. Reducción de la contaminación (1997−2001) y propiedad 26
Propiedad SI NO
Extranjera 100% 0%
Privada Nacional Extranjera 96.3% 3.7%
Privada Nacional 65.3% 14.7%
Privada Nacional Estatal 100% 0%
Estatal Extranjera 100% 0%
Total 88.3% 11.7%
Esto es armónico con los datos de monitoreo sobre los vertimientos de las industrias en
los corredores industriales de las ciudades de Bogotá y Cartagena, y en el corredor
industrial del Oriente Antioqueño presentados anteriormente.
Ahora bien, no solo es importante saber que una gran mayoría de las empresas redujeron
sus niveles de contaminación durante los últimos años. Igualmente, es importante
conocer como lo hicieron. La forma como lo hayan hecho indica si al hacerlo afectaron
negativamente su estructura de costos y por esa vía su posición competitiva mediante la
sola implementación de soluciones al final de tubo, o si por el contrario crearon
oportunidades para mejorar su capacidad de competir mediante un mejoramiento en sus
costos.
26 Este cuadro se realizó con información de 26 empresas extranjeras, 27 con participación privada nacional y extranjera, 190 empresas privadas nacionales, 4 empresas con participación privada nacional y estatal y una con participación extranjera y estatal.
59
La Gráfica 23 muestra la frecuencia con que, entre 1996 el año y el año 2000, las
empresas implementaron soluciones al final de tubo, cambios de proceso o una
combinación de ambos para controlar sus problemas de contaminación del agua y del
aire. Se tiene que la mayor parte de las inversiones destinadas a controlar los problemas
de contaminación del aire corresponden a soluciones de prevención mediante el cambio
de procesos. Algo mas del 40% de las empresas cambiaron sus procesos para controlar
sus problemas del contaminación del aire y cerca del 20% de ellas cambiaron sus
procesos y simultáneamente implementaron soluciones al final del tubo. Solo el 35%
concentraron sus esfuerzos de control de la contaminación atmosférica en la
implementación de soluciones al final de tubo. La preferencia por los cambios en el
proceso para solucionar los problemas de contaminación del aire podrían atribuirse a
que por la vía de los cambios en las fuentes de energía y del mejoramiento de los hornos
y calderas son frecuentes también los beneficios económicos que se derivan de una
mayor eficiencia en el uso de los energéticos. Adicionalmente, la regulación
Colombiana sobre el aire alude de manera expresa a los energéticos que son y que no
son permitidos como insumos industriales. Esta regulación no habla de soluciones al
final del tubo ni las induce. La regulación claramente induce a la utilización de
energéticos limpios y por esa vía a cambios en los procesos.
Gráfica 23. Tipo de inversión ambiental 27.
0.00%5.00%
10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%45.00%50.00%
Agua Aire
% E
mpr
esas FT
FT-CPCP
27 Esta Gráfica se realizó con información de la muestra de 248 empresas.
60
Por el contrario, para dar solución a los problemas de contaminación hídrica, se confió
principalmente en las soluciones al final de tubo. Solo el 20% de las empresas
implementaron cambios en sus procesos como mecanismo exclusivo para dar solución a
este tipo de problema. Esto puede relacionarse con las exigencia que hace la regulación
de remover el 80% de ciertos contaminantes, independientemente de su concentración
en el efluente. Induciendo por esta vía, inevitablemente, a privilegiar soluciones al final
de tubo. Es interesante sin embargo observar que un porcentaje relativamente grande las
empresas (35%) implementó alternativas que combinan soluciones al final de tubo y
cambios en los procesos para afrontar sus problemas de contaminación del agua.
Nuevamente, esto posiblemente resulta de obligación que la doble regulación impone de
utilizar, en todo caso, e independientemente de la calidad del efluente, soluciones al
final del tubo.
Ahora bien en cuanto al tipo de inversión ambiental que realizaron los distintos tipos de
empresa, se tiene que, como lo muestra el Cuadro 12, para el control de vertimientos, las
microempresas tienden a privilegiar soluciones mixtas (final del tubo con cambio en
proceso), mientras que las Pymes y las Grandes Empresas privilegian las soluciones al
final del tubo. No obstante, los cambios en procesos para la solución de los problemas
de contaminación del agua son mas frecuentes en las Pymes que en los demás tipos de
empresas.
Cuadro 12. Tipo de Inversión ambiental y tipo de Empresa 28.
61
Agua
FT FT - CP CP
Micro 23.5% 64.7% 11.8%
Pyme 48% 29.6% 22.4%
Gran 44.3% 37.7% 18%
Total 44.3% 25.8% 19.9%
Aire
FT FT - CP CP
Micro 30% 0 70%
Pyme 33.8% 16.9% 49.3%
Gran 40.7% 27.1% 32.2%
Total 36.4% 20% 43.6%
En cuanto al control de las emisiones a la atmósfera, se tiene que las micro empresas y
las Pymes adoptaron principalmente cambios en los procesos. Aunque el 32% de las
Grandes Empresas adoptaron cambios en proceso para enfrentar sus problemas de
contaminación del aire, ellas implementaron con mayor frecuencia soluciones al final
del tubo. Nuevamente, es evidente que los cambios en proceso son mas frecuentes como
estrategia de solución en el caso de los problemas de contaminación del aire que en el
caso de los de contaminación hídrica.
Ahora bien, como se ilustra en el Cuadro 13, también existen diferencias en cuanto a las
estrategias que adoptan los distintos sectores industriales para dar solución a sus
problemas de contaminación. Se tiene, por ejemplo, que el sector de Papel e Imprentas
es el que tiene el mayor porcentaje de empresas que opta por cambios en sus procesos
productivos para controlar sus problemas de contaminación hídirca. En tanto que el
mayor porcentaje de las industrias del sector de alimentos y bebidas opta por soluciones
28 Este cuadro se realizó con información de 20 Microempresas, 150 Pymes y 78Grandes Empresas
62
al final de tubo. Además, es en este sector se donde se encuentra el menor porcentaje de
industrias con cambios en procesos como estrategia para controlar sus problemas de
contaminación hídrica.
Cuadro 13. Tipo de inversión ambiental y sector 29.
AGUA AIRE
Sector FT FT - CP CP Sector FT FT - CP CP Alimentos y bebidas 52.8% 34.0% 13.2% Alimentos y
bebidas 41.0% 23.1% 35.9%
Textiles y Confecciones 21.4% 64.3% 14.3% Textiles y
Confecciones 22.6% 19.4% 58.1%
Papel e Imprentas 33.3% 20.0% 46.7% Papel e
Imprentas 50.0% 0.0% 50.0%
Químico y Caucho 46.3% 27.8% 25.9% Químico y
Caucho 39.5% 23.3% 37.2%
Metalúrgica Automotriz 43.8% 28.1% 28.1% Metalúrgica
Automotriz 35.3% 17.6% 47.1%
Total 42.9% 34.6% 22.5% Total 36.4% 20.0% 43.6%
En cuanto al control de las emisiones a la atmósfera, se tiene que los sectores que optan
principalmente por cambios en proceso son el de Textiles y Confecciones, el de Papel e
Imprentas y las industrias Metalúrgica y Automotriz. Se destaca entre los distintos
sectores el énfasis de la industria del Papel y las Imprentas en los cambios de procesos
como solución tanto a los problemas de contaminación del agua como del aire. Estas
diferencias seguramente se asocian con las distintas oportunidades que los procesos
productivos ofrecen, con las diferencias en cuanto las preferencias de sus clientes, y a
las diferencias en cuanto a la prioridad que cada subsector o agremiación otorga a su
gestión ambiental.
29 El tamaño de la muestra por sectores, se muestra en la Cuadro 5 (definición de sectores).
63
Las Gráficas 24 y 25 muestran que no es posible observar ninguna relación clara entre
la participación de intereses extranjeros en las empresas y la adopción de las distintas
opciones para dar solución a los problemas de contaminación del agua y del aire.
Gráfica 24. Propiedad y tipo de inversión ambiental (Agua)
0.0%5.0%
10.0%15.0%20.0%25.0%30.0%35.0%40.0%45.0%50.0%
Extranjera PrivN.Ext PrivadaN
% e
mpr
esas
FTCP
Gráfica 25. Propiedad y tipo de inversión ambiental (Aire) 30.
Los gráficos 26 y 27 relacionan las opciones de solución adoptadas con el destino de las
exportaciones. Se tiene que las empresas que optan por cambios en los procesos para dar
0.0%5.0%
10.0%15.0%20.0%25.0%30.0%35.0%40.0%45.0%50.0%
Extranjera PrivN.Ext P rivadaN
% e
mpr
esas
FTCP
30 Este cuadro se realizó con información de 142 empresas que realizaron inversión ambiental en emisiones al aire. Se consideraron 15 empresas extranjeras, 17 con participación privada nacional y extranjera, 105 empresas privadas nacionales, y 5 empresas con participación privada nacional y estatal. No se consideró el tipo extranjera y estatal por no tener de éste, ninguna observación.
64
solución a sus problemas de contaminación hídrica y del aire, dirigen un mayor
porcentaje de sus exportaciones a mercados ambientalmente exigentes como son los
Estados Unidos y la Comunidad Europea. Es así como mientras las empresas que optan
por soluciones la final del tubo solo destinan el 10% de sus exportaciones a mercados
ambientalmente exigentes, las que optan por cambios en sus procesos destinan cerca del
20% de sus exportaciones a esos mercados. Esto podría reflejar la respuesta de las
industrias a las preferencias de esos mercados por bienes producidos mediante procesos
industriales con altos estándares de desempeño ambiental. Como comprobaremos
posteriormente, el destino de las exportaciones es efectivamente una variable que
significativamente afecta las decisiones de inversión ambiental de las empresas. De otra
parte, las empresas que exportan a mercados menos exigentes en cuanto a la calidad
ambiental de los procesos como son los de la comunidad andina optan con mayor
frecuencia por soluciones al final del tubo.
Gráfica 26. Destino Exportaciones y tipo de inversión ambiental (Agua) 31.
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
FT FT-CP CP
% E
xpor
tado AL
EU-UEOtros
Gráfica 27. Destino exportaciones y tipo de inversión ambiental (Aire) 32.
31 Los porcentajes corresponden a promedios. En el Anexo 2 se muestra la desviación estándar correspondient tamaño de muestra para cada grupo. e y el
rc tajes aciiente y el
32 Los po en corresponden a promedios. En el Anexo 2 se muestra la desvi ón estándar correspond tamaño de muestra para cada grupo.
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
.0%
.0%
.0%
80.0%
90.0%
% E
xpor
tado
70
50
60ALEU-UE
65 Otros
0 0%
Ahora bien, el efecto de la Autoridad Ambiental sobre el tipo de inversión optada para
enfrentar los problemas de contaminación del agua y del aire se presentan en el Cuadro
14. Como se ha visto, para el manejo de los problemas de contaminación hídrica las
inversiones optadas por la mayoría de las empresas corresponden a soluciones al final
del tubo. Sin embargo, las empresas bajo la jurisdicción de la CVC, el Dagma y Área
Metropolitana de Medellín implementan con mayor frecuencia relativa cambios en
procesos productivos para atender sus problemas de contaminación hídrica.
Es notable que en CORNARE donde se ha implementado con mayor vigor el cobro de
las tasas retributivas, es donde la frecuencia relativa de inversiones al final del tubo,
tanto para agua como para aire, es mayor. Esta es además una de las regiones donde los
cambios en el proceso son menos frecuentes. Esto, como se corroborará posteriormente,
alerta sobre el efecto negativo que podría estar teniendo el sistema de tasas sobre la
competitividad de los sectores regulados.
Cuadro 14. Autoridad ambiental y tipo de inversión ambiental 33.
33 El tamaño de muestra para cada grupo (empresas reguladas por cada Autoridad Ambiental)
66
AGUA FT FT - CP CP DAMA 43.2% 38.1% 18.6% CAR 50.0% 50.0% 0.0% CORNARE 71.4% 21.4% 7.1% AREA METROPOLITANA 50.0% 25.0% 25.0% CVC 28.6% 42.9% 28.6% DAGMA 37.5% 37.5% 25.0% TOTAL 45.2% 36.9% 17.8% AIRE FT FT - CP CP DAMA 33.3% 19.5% 47.1% CAR 14.3% 14.3% 71.4% CORNARE 71.4% 7.1% 21.4% AREA METROPOLITANA 40.0% 20.0% 40.0% CVC 50.0% 30.0% 20.0% DAGMA 25.0% 25.0% 50.0% TOTAL 37.4% 19.1 43.5%
10.5 Los Incentivos
Cuando se preguntó a las empresas sobre las razones que las incentivaron a realizar
inversiones ambientales, se encontró, tal como se presenta en el Cuadro 15, que las
exigencias de la autoridad ambiental eran la razón mas frecuente. La segunda razón mas
frecuentemente era la busca de algún tipo de beneficio económico.
consideradoen este cuadro se encuentra en el Anexo 2.
67
Cuadro 15. Principal razón para invertir34.
Razón Rentabilidad Autoridad Ambiental
Vecinos Trabajadores Otras Total
% 31.2 42.7 4.1 22 100
Ahora bien, la Gráficas 28 y 29 relacionan la principal motivación o razón para hacer la
inversión ambiental con el tipo de estrategia adoptada para solucionar los problemas de
contaminación del agua y del aire, respectivamente. Como lo muestran la Gráfica 28, el
mayor porcentaje de quienes hacen inversiones respondiendo principalmente a la presión
de vecinos y trabajadores optan por soluciones al final del tubo para el control de los
problemas de contaminación del agua. Estas son soluciones que si bien es cierto que no
mejoran la eficiencia del proceso productivo y afectan negativamente la estructura de
costos de las empresas, son soluciones que resuelven prontamente el problema de la
presión de vecinos y trabajadores.
En armonía con los resultados antes discutidos, cuando se hacen inversiones ambientales
para controlar los problemas de contaminación hídrica como una respuesta a la presión
de las autoridades ambientales, es poco frecuente que se opte por cambios en el proceso
productivo como única solución. La presión de las autoridades ambientales induciría a
principalmente a soluciones al final del tubo o a una combinación de cambios en el
proceso industrial con soluciones al final del tubo. Como se discutió anteriormente,
frente a la presión del regulador, dada la naturaleza de las regulaciones ambientales
sobre contaminación del agua, las soluciones al final de tubo son prácticamente
inevitables.
En el caso de las inversiones en control de la contaminación del aire, ilustrado en la
Gráfica 29, se tiene, como en el caso del agua, que cuando se invierte en respuesta la
presión comunidades, el mayor porcentaje de las empresas opta por soluciones rápidas,
34 Este cuadro se realizó con información de 218 empresas que realizaron algún tipo de inversión ambiental (en agua o aire).
68
aunque ineficientes, al final de tubo. Sin embargo, cuando la inversión se hace en
respuesta a la presión de las autoridades ambientales, claramente se opta
mayoritariamente por cambios en los procesos. Las soluciones al final de tubo son
mucho menos frecuentes. Nuevamente, se evidencia como la regulación de aire parece
inducir una respuesta mas eficiente por parte de los agentes regulados.
Gráfica 28. Principal razón para invertir y tipo de inversión ambiental (Agua) 35.
0%10%
20%30%
40%50%
60%70%
80%90%
100%
Aum. Benef. Evitar.aut.amb vecin-trabajad.
% E
mpr
esas CP
FT-CPFT
35 Esta Gráfica se realizó con información de 175 empresas que realizaron algún tipo de inversión ambiental en vertimientos.
69
Gráfica 29. Principal razón para invertir y tipo de inversión ambiental (Aire) 36.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Aum. Benef. Evitar.aut.amb vecin-trabajad.
% E
mpr
esas CP
FT-CP
FT
10.6 La Financiación de las Inversiones Ambientales
En cuanto a la financiación de las inversiones para el control de los problemas de
contaminación del agua y del aire, se encontró, tal como se observa en las Gráficas 30 y
31 que un porcentaje muy bajo de la empresas utilizan crédito. En la mayor parte de los
casos estas inversiones se están financiando con capital propio, independientemente del
tipo de solución escogida. Esto no es consecuencia de la falta de oferta de crédito para
proyectos de mejoramiento ambiental para la industria dado que en Colombia se han
ofrecido distintas opciones y ellas no han sido demandadas por los industriales. La mas
notable de esas opciones fue la línea CAF-IFI. La falta de demanda por esa línea de
crédito ha sido atribuida a deficiencias de diseño que hicieron que el proceso de
evaluación y aprobación de solicitudes de crédito resultase engorroso para los
36 Esta Gráfica se realizó con información de 139 empresas que realizaron algún tipo de inversión ambiental en emisiones al aire.
70
industriales37. Esta situación es similar tanto para el caso de la financiación de
problemas de contaminación del agua, como para los del aire.
Gráfica 30. Tipo de inversión ambiental y fuentes de financiación (Agua) 38.
0.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%90.0%
100.0%
FT FT-CP CP
% F
inan
ciad
o
C.PropioE.F.PE.G.
Gráfica 31. Tipo inversión ambiental y fuentes de financiación (Aire) 39.
0.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%90.0%
100.0%
FT FT-CP CP
% F
inan
ciad
o
C.PropioE.F.PE.G.
37 Estrategia Financiera para el Sector Ambiental. Ministerio del Medio Ambiente, 1997. 38 Los porcentajes corresponden a promedios. En el anexo 2 se muestra la desviación estándar correspondiente y el tamaño de muestra para cada grupo. 39 Los porcentajes corresponden a promedios. En el anexo 2 se muestra la desviación estándar correspondiente y el tamaño de muestra para cada grupo.
71
10.7 El Efecto de las Inversiones sobre la Rentabilidad
Bajo el numeral 4 de este texto se discutieron los posibles efectos de la implementación
de soluciones la final del tubo y de soluciones que incluían cambios en el proceso
industrial. Se dijo que las inversiones al final del tubo por sus efectos negativos y
permanentes sobre los costos de producción podrían afectar negativamente la
competitividad de las empresas. De otra parte se indicó que la prevención de la
contaminación ambiental mediante la reconversión de los procesos industriales, que
incluye el ahorro y la sustitución de insumos, podría favorecer la posición competitiva
de las empresas en la medida en que genere ahorros y por esa vía mejore la estructura de
costos de producción.
Se preguntó a las industrias que optaron por la reconversión de sus procesos industriales
para prevenir problemas de contaminación sobre los efectos que tuvieron esas
inversiones sobre la rentabilidad de sus empresas. Como lo ilustran los Figuras 6 y 7 el
47% y el 65% de las empresas que optaron por estrategias preventivas de la
contaminación del agua y del aire, respectivamente, obtuvieron beneficios económicos
positivos tanto en el corto como en el mediano plazo. El mayor efecto positivo que se
asocia con la prevención de los problemas de contaminación del aire podría atribuirse a
que con frecuencia esos cambios en proceso conducen a aumentos en su eficiencia
energética, y por esa vía ahorros que contribuyen a mejorar la rentabilidad. Es
importante observar que aunque cerca del 19% de las empresas que optaron por este tipo
de soluciones preventivas, tanto en aire como en agua, vieron afectada su rentabilidad en
el corto plazo, obtuvieron mejoras en sus rentabilidades en el mediano plazo.
72
Figura 6. Impacto en rentabilidad de la inversión ambiental para cambios en
procesos productivos (Agua) 40.
+
0
−
+
0
−
++: 47.3% −+: 18.2% 00: 14.5% 0+: 7.3% −− 5.5% +0: 3.6% −0:
CORTO PLAZO
MED. PLAZO
Los cambios en rentabilidad que se obtienen por la vía de los cambios en los procesos
industriales se mantienen en el largo plazo. En consecuencia, todas aquellas empresas,
incluidas las que fueron afectadas negativamente en el corto plazo, que mejoraron su
rentabilidad en el mediando plazo a causa de cambios en sus procesos, mejoraron su
posición competitiva. Así las cosas, el 73% y el 84% de las empresas que optaron por la
vía de la prevención de los problemas de contaminación del agua y del aire mejoraron su
posición competitiva.
40 Para esta Figura, se consideraron 55 empresas que realizaron cambios en sus procesos productivos. El ancho de cada flecha es proporcional al respectivo porcentaje de empresas que tuvieron cada impacto en rentabilidad.
73
Figura 7. Impacto en rentabilidad de la inversión ambiental para cambios en
procesos productivos (Aire) 41.
+ +
0 0
− −
++: 64.5% −+: 19.4% 00: 9.7% −−: 3.2% −0:
CORTO PLAZO
MED. PLAZO
El 14% y el 10% de las empresas que optaron por estrategias para prevenir los
problemas de contaminación del agua y del aire, no vieron afecta su rentabilidad ni en el
corto ni en el mediano plazo. Solamente el 5.5% y el 3.2% de las empresas que
emprendieron este tipo de soluciones afirmaron haber sufrido pérdidas de rentabilidad
en el mediano plazo.
10.8 Las Tasas y las Competitividad
La Gráfica 32 muestra las soluciones optadas por las industrias que se encuentran bajo el
control de autoridades ambientales donde se cobran tasas de contaminación y donde
estas no se cobran.
41 Para esta Figura, se consideraron 31 empresas que realizaron cambios en sus procesos productivos.
74
Gráfica 32. Tipo de regulación e inversión ambiental (Agua) 42.
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
Tasas No Tasas
% E
mpr
esas FT
FT-CPCP
La Gráfica muestra que el porcentaje de empresas que opta por cambios en los procesos
productivos como única estrategia para disminuir sus vertimientos contaminantes es
independiente de si se está o no sujeto al pago de tasas de contaminación hídrica. Más
aun, un mayor porcentaje de las empresas que no están sujetas al pago de tasas optan por
soluciones que incluyen simultáneamente cambios en los procesos y las soluciones al
final del tubo; y un mayor porcentaje de las que están sujetas a tasas optan por
soluciones al final de tubo. En consecuencia, las tasas de contaminación no solo no están
contribuyendo a la implementación de soluciones eficientes como el cambio de procesos
que favorecen la competitividad, sino que están induciendo a las empresas a acometer
soluciones al final de tubo que son ineficientes y que atentan negativamente contra la
competitividad. Sin embargo, se debe tener en cuenta que las empresas que están bajo el
sistema de tasas retributivas también están sujetas a un esquema regulatorio de comando
42 Para esta Gráfica se tuvieron en cuenta las corporaciones que cobran tasas CORNARE, CVC y DAGMA, que regulan 47 empresas de la muestra. También, se consideraron el DAMA y la CAR como corporaciones que no cobran tasas y que regulan 159 empresas de la muestra.
75
y control (Decreto 1594/84). Lo anterior, es decir la existencia de doble regulación,
también incentiva las soluciones al final del proceso.
10.9 Los Sistemas de Gestión Ambiental
Como era de esperarse, las grandes empresas tienden a adoptar, en una proporción
mayor, sistemas de gestión (ISO 9000, ISO 14000) en sus procesos productivos. Las
Gráficas 33 y 34 muestran que una mayor proporción de empresas ha adoptado el
sistema ISO 9000 que el sistema ISO 14000.
Gráfica 33. Tipo de Empresa y Empresas con ISO 9000 Implementado 43.
0 .0 %
5 .0 %
1 0 .0 %
1 5 .0 %
2 0 .0 %
2 5 .0 %
3 0 .0 %
3 5 .0 %
4 0 .0 %
4 5 .0 %
Mic r o Py me G r a n
% E
mpr
esas
Gráfica 34. Tipo de Empresa y Empresas con ISO 14000 Implementado 44.
43 Para realizar esta Gráfica, se utilizó información de 20 Microempresas, 150 Pymes y 78 Grandes empresas.
0 .0 %
1 .0 %
2 .0 %
3 .0 %
4 .0 %
5 .0 %
6 .0 %
7 .0 %
8 .0 %
9 .0 %
M ic r o Py m e G r a n
% E
mpr
esas
44 Para realizar esta Gráfica, se utilizó información de 20 Microempresas, 150 Pymes y 78 Grandes empresas.
76
10.10 Las Razones para no Invertir más
Se preguntó a las empresas sobre las razones por las cuales ellas no destinan mayores
recursos a su gestión ambiental. Como lo muestra la Cuadro 16, cerca del 38% de las
grandes empresas y el 39% de las Pymes respondieron que las exigencias ambientales ya
estaban cumplidas. Cerca del 29% respondieron que sería costoso y entre el 4 y el 7%
respondieron que los beneficios serían escasos. Por su parte el 35% de las
microempresas considera que sería costoso hacerlo.
Cuadro 16. Tipo de empresa y principal razón para no dedicar mayores recursos a
gestión ambiental 45.
Exigencias ya cumplidas Sería costoso Beneficios
escasos Otras
Micro 15.0% 35.0% 15.0% 35.0% Pyme 39.0% 28.8% 6.8% 25.3% Gran 38.0% 29.6% 4.2% 28.2% Total 36.7% 29.5% 6.8% 27% Vale la pena anotar que mas del 80% de las empresas de la muestra consideran que sus
inversiones ambientales están contribuyendo al bienestar de la comunidad. De otra parte,
el 80% de las que consideran que sus inversiones no aportan al bienestar de la
comunidad argumentan que la contaminación en su respectiva zona es alta, y que por lo
tanto las reducciones que ellas logren hacer significan aportes solo marginales al
bienestar.
De considerar el Gobierno que se ameritan y justifican inversiones adicionales en
materia de control ambiental por parte de la industria, sería necesario por una parte
buscar la disminución de los costos de esas inversiones y por otra cambiar la percepción
de los industriales sobre los beneficios ambientales que esas inversiones pueden generar.
45 Para realizar este gráfico, se utilizó información de 20 Microempresas, 146 Pymes y 71 Grandes empresas.
77
Esto último no sería tarea fácil si se tiene en cuenta que la mayoría de las industrias se
ubican en ciudades donde, efectivamente, su aporte a la contaminación, particularmente
a la hídrica, es menor comparado con la contaminación de origen doméstico.
10.11 Sobre la Autoridad Ambiental
Tal como lo indica el Cuadro 17, En la mayor parte de los casos, las autoridades
ambientales son la principal fuente de información para las industrias sobre la
legislación ambiental que les es aplicable. La excepción es el área metropolitana de
Medellín donde su autoridad ambiental parece no jugar ningún papel en este sentido. El
papel que en esta área vienen desarrollando el DAMA, la CAR y CORNARE es notable.
En el departamento del Valle del Cauca, este servicio lo prestan principalmente las
asociaciones de industriales.
Cuadro 17. Las Fuentes de Información sobre la Regulación Ambiental46.
Autoridad Ambiental DAMA CAR CORNARE AREA
Met. CVC DAGMA TOTAL
Autoridad Amb. 47.6 50 % 50 % 0 % 18.2 % 25 % 43.6%
Educación Formal 7.5 % 0 % 0 % 0 % 0 % 8.3 % 5.7 %
Estudio Personal 13.6 % 20 % 12.5 % 42.9 % 9.1 % 16.7 % 14.7 %
Consultores 23.1 % 10 % 8.3 % 14.3 % 18.2 % 0 % 19 %
Asociaciones ind. 5.4 % 20 % 16.7 % 14.3 % 54.5 % 33.3 % 11.8 %
Otros 2.7 % 0 % 12.5 % 28.6 % 0 % 16.7 % 5.2 %
78
Ahora bien, en cuanto a las percepciones del los industriales sobre su conocimiento de la
regulación ambiental, se tiene, tal como se muestra en Cuadro 18, que los empresarios
de Antioquia y Valle consideran que tienen buen conocimiento de la regulación
ambiental que les es aplicable. Esto contrasta con la percepción de los industriales de
Bogotá y Cundinamarca que se consideran mucho menos eruditos en materia de
legislación ambiental.
Dado que a los industriales no se les examinaron sus conocimientos en esta materia sino
que se les preguntó cuanto sabían, es posible que las diferencias entre las regiones
puedan responder a razones culturales.
Cuadro 18. Región y Conocimiento de Legislación Ambiental 47
Agua Aire Ruido Residuos peligrosos
Licencia Ambiental
Incentivos Tributaros
Promedio Total
C/marca y Bogotá 3.81 3.62 3.28 2.74 3.27 2.33 3.17
Antioquia 4.23 4.06 4.06 3.68 4.03 2.97 3.84 Valle 4.35 4.35 3.91 3.65 3.96 3.61 3.97 Otros 4.49 4.23 3.86 3.11 4.03 3.26 3.83
Como lo muestra el Cuadro 19, la opinión de los industriales refleja, en general, que
ellos tienen una opinión razonablemente positiva sobre la autoridad ambiental que los
regula y controla. Sin embargo, es claro que la opinión de las Pymes es en general
menos favorable que la de las microempresas y las grandes industrias. Los industriales
rajan a las autoridades ambientales en lo relacionado con la “conciencia sobre las
realidades del país” y en lo relacionado con su “agilidad”. Otras áreas en las que las
autoridades ambientales reciben calificaciones poco favorables son “capacidad
46 Los porcentajes corresponden a la proporción del número de empresas de la muestra reguladas por cada autoridad ambiental. El tamaño de muestra para cada grupo se muestra en el Anexo 2. 47 Las calificaciones correspondes a valores entre 1 y 5. En Cundinamarca y Distrito Capital, se usó información de 159 empresas reguladas DAMA y CAR. En Antioquia, se consideraron 31 empresas reguladas por CORNARE y A.Metropolitana. En el Valle del Cauca, de consideraron 23 empresas reguladas por CVC y Dagma. De el resto del país se utilizó información de 35 empresas.
79
operativa”, “estabilidad institucional” y “tratamiento igualitario”. Es decir, se considera
que son entidades mas bien lentas, que no son particularmente estables y que tienden a
tener comportamientos discriminatorios.
Cuadro 19. Evaluación de Autoridad Ambiental, por Tipo de Empresa 48.
Agilidad Estabilidad Institucional
Claridad en los Objetivos
Capacidad Técnica
Capacidad Operativa
Micro 2.65 3.10 2.90 2.95 3.05 Pyme 2.59 3.12 3.20 3.20 2.91 Gran 2.9 3.15 3.42 3.53 3.19
Honestidad Conciencia
realidad económica
Flexibilidad Tratamiento Igualitario
Consistencia en el tiempo
Promedio Total
Micro 3.7 2.65 3.55 3.05 3.35 3.26 Pyme 3.71 2.67 2.81 3.02 3.11 3.06 Gran 3.87 3.04 3.26 3.23 3.41 3.23
Sin embargo es muy destacable, y grato, encontrar que, de lejos, las más altas
calificaciones fueron otorgadas a la “honestidad” de esas entidades. Esta calificación
que afecta significativa y positivamente la calificación otorgada a las autoridades
ambientales es importante en cuanto a la competitividad de las empresas concierne. Por
una parte, los efectos nocivos de la corrupción sobre la competitividad de las regiones y
de los países están bien documentados. Por otra parte, percepción de que la autoridad
ambiental es honesta desincentiva erogaciones inútiles que solo contribuyen a exacerbar
lo problemas.
Existen, sin embargo, diferencias regionales en cuanto a la opinión que los industriales
tienen de las autoridades ambientales que los regulan y controlan. El promedio de las
calificaciones asignadas a diez atributos de las distintas entidades se presenta en el
Cuadro 20 a continuación.
80
Cuadro 20. Calificación de las Autoridades Ambientales
Autoridad Ambiental Calificación CVC 3.98 DAGMA 3.92 CORNARE 3.87 Area Met. Medellín 3.26 DAMA 3.13 CAR 2.96
Los industriales calificaron de 1 a 5 los diez atributos contenidos en el Cuadro 21, en él
se presentan las más altas y las mas bajas calificaciones obtenidas por las distintas
autoridades ambientales.
Cuadro 21. Mejores y peores calificaciones otorgadas por los industriales a las
autoridades ambientales
Calificación Característica
La mas Alta La Mas Baja
Agilidad 3.75 DAGMA 2.22 CAR
Estabilidad Institucional 4.17 CORNARE 1.86 A.M. M/llin
Claridad de Objetivos 4.17 CORNARE 2.78 CAR
Capacidad Técnica 4.36 CVC 3.21 DAMA
Capacidad Operativa 3.82 CVC 2.95 DAMA
Honestidad 4.54 CORNARE 3.43 A.M. M/llin
Conciencia Realidades País 4.18 CVC 2.33 CAR
Flexibilidad 4.0 CVC 2.57 A.M. M/llin
Tratamiento Igualitario 4.17 DAGMA 2.89 CAR
48 Las calificaciones correspondes a valores entre 1 y 5. Se usó información de 20 Microempresas,146 Pymes y 77 Grandes Empresas.
81
Consistencia en el Tiempo 3.83 DAGMA 3.11 CAR
Se tiene pues que las industrias encuestadas en el Valle del Cauca consideran que la
CVC es una entidad con alta capacidad técnica y operativa, flexible y consiente de las
realidades del país; las encuestadas en de Cali consideran al DAGMA como una entidad
ágil, que trata de manera igualitaria a las empresas y que es consistente en el tiempo. Las
industrias encuestadas en el Oriente Antioqueño consideran que CORNARE es una
entidad estable, honesta y que tiene claros sus objetivos. De otro lado, las industrias
encuestadas en Bogotá, consideran que el DAMA es una entidad de baja capacidad
técnica y operativa; las de Cundinamarca consideran que la CAR es una entidad poco
ágil, sin claridad de objetivos, con poca conciencia sobre las realidades del país, que no
trata de manera igualitaria a los agentes regulados y que es inconsistente en el tiempo.
Finalmente, los industriales del área metropolitana de Medellín, consideran que su
autoridad ambiental es institucionalmente inestable, inflexible y que tiene problemas de
honestidad. Si bien es cierto que estas percepciones no necesariamente tienen que
coincidir con la realidad, son relevantes en la medida en que fueron construidas
mediante la interacción con esas entidades y en la medida en que, como se verá
posteriormente, efectivamente tienen implicaciones sobre las decisiones de las empresas
en materia de inversión ambiental.
Ahora bien, no todas las autoridades ambientales ejercen el mismo nivel de control sobre
las industrias de su jurisdicción . Para aproximarnos a una valoración cuantitativa de ese
nivel de control se construyó un “índice de control” 49. El cuadro 22 muestra las
diferencias que existen entre las corporaciones regionales en lo relativo al nivel de
control ambiental que ellas ejercen.
49 Para el cálculo del índice de control, se calculó inicialmente el “número equivalente de cartas” dirigidas por cada entidad a las empresas. Para calcular el “número equivalente de cartas” se asumió que una visita a la empresa equivale a 2 cartas y que una multa a la empresa equivale a 5 visitas. Luego para estimar el índice, se dividió este “numero equivalente” entre el número de industrias que respondieron.
82
La CVC y el DAMA son las autoridades ambientales que, de acuerdo con el índice de
control, ejercen la mayor vigilancia sobre las empresas reguladas. La CAR es la entidad
con el menor índice de control y la que ejercería la menor vigilancia.
Cuadro 22. Índice de Control Ambiental para algunas autoridades ambientales
Autoridad Ambiental
Índice de Control
CVC 36.6
DAMA 25.7
CORNARE 19.5
DAGMA 16.5
Á. M. /Mllín 11.0
CAR 8.8
El nivel de control ejercido por las autoridades ambientales es importante en la medida
en que, como se comprueba más adelante, este efectivamente induce a mayores
inversiones de control ambiental por parte de los agentes regulados.
10.12 Sobre la Comunidad
Ahora bien, las quejas que los ciudadanos envían a la autoridades ambientales pueden
llegar a ser un importante factor de presión sobre las industrias. Esas quejas obligarían a
la autoridad ambiental a ejercer mayor control sobre la industria objeto de la queja. En
este caso se construyó también un índice de quejas50. El valor de este índice se presenta
en el Cuadro 23.
50 Para estimar el índice se dividió este numero de quejas relacionadas con las industrias encuestadas sobre el número de industrias.
83
Los sitios del país donde los cuidadnos ejercen mayor presión sobre las autoridades
ambientales regionales y locales son, en su orden, Bogotá, el Oriente Antioqueño y
Medellín. Las personas que habitan en las jurisdicciones de la CVC y del la CAR
ejercen una menor presión.
Cuadro 23: Índice de quejas en la jurisdicción de algunas autoridades ambientales
Autoridad Ambiental
Índice de Quejas
DAMA 0.78
CORNARE 0.63
A.M. /M.llín 0.57
CAR 0.1
CVC 0.09
Aun cuando la interpretación de este índice podría ser discutible se puede intuir que
asuntos tales como el nivel de educación de los ciudadanos, el conocimiento y
credibilidad en su autoridad ambiental, y la ubicación de las industrias con respecto a los
sitio de vivienda podrían ser factores que afectan la decisión de enviar una queja. En
todo caso, es evidente que las autoridades ambientales no están sujetas a las mismas
presiones por parte de los ciudadanos y que esto podría afectar su gestión.
84
11. MODELO SOBRE EL DESEMPEÑO AMBIENTAL DE LA
INDUSTRIA
11.1 Introducción al Modelo
Se corrieron modelos econométricos para estimar los determinantes de la respuesta
ambiental de la industria manufacturera en Colombia. Se seleccionaron los modelos que
presentaban un mejor ajuste, uno para vertimientos líquidos y otro para emisiones a la
atmósfera. En ambos casos, la variable dependiente es la inversión ambiental por
empleado. Para estos dos modelos se utilizó información proveniente de la encuesta
"Gestión ambiental y competitividad".
De otra parte, se corrieron modelos econométricos para encontrar los determinantes de
la respuesta ambiental de la industria manufacturera en Bogotá. Se probaron diferentes
variables dependientes, relacionadas con las emisiones contaminantes y la inversión
ambiental. Los dos modelos escogidos por presentar el mejor ajuste, tienen como
variable dependiente la inversión ambiental sobre los activos corrientes en el caso de
vertimientos y la inversión ambiental en el caso de emisiones. Para estos modelos se usó
información de la encuesta "Gestión Ambiental y Competitividad", información
financiera e información de desempeño ambiental. La descripción de las diferentes
variables utilizadas se muestra en el Cuadro 24. En este cuadro se muestra el nombre
utilizado para cada variable en los modelos econométricos. Además, se muestra la
descripción de cada variable, las unidades en que se mide, se clasifica como continua o
categórica, y se muestra el grupo de variables al cual pertenece.
Cabe anotar que los modelos escogidos resultaron significantes globalmente y no
presentaron problemas de violación de los supuestos del modelo de regresión lineal
múltiple.
Cuadro 24. Variables utilizadas en los modelos econométricos.
85 Variables
Asociadas aR R respuesta de la industria
LINAGEMP Inversión ambiental (Agua) $LINAIEMP Inversión ambiental (Aire) $
1 Campio en proceso0 Final del tuboTINAG
Nombre DESCRIPCION DE LA VARIABLE UNIDADES Variables categóricas
Tipo de Inversión ambiental (Agua)
86
11.2. Determinantes de la Inversión para el Control de Vertimientos en la Industria
Manufacturera de Colombia.
Inicialmente se corrieron modelos econométricos lineales tomando como variable de
respuesta ambiental la inversión ambiental sobre número de empleados (LINAGEMP) y
como independientes variables asociadas al sistema regulatorio, a la comunidad y a los
mercados. Se corrió un modelo general con todas las variables. Utilizando el método de
las contribuciones marginales al R2 se escogió el modelo que presentaba el mejor ajuste.
Los resultados se presentan a continuación en el Cuadro 25.
A nivel general, se tiene que el desempeño ambiental en vertimientos líquidos de la
industria en Colombia está determinado por variables asociadas al sistema regulatorio
ambiental y a variables asociadas al mercado. Las variables que capturan efectos de la
comunidad no fueron estadísticamente significativas en ninguno de los modelos
estimados.
Se encontró que las variables significativas que determinan la respuesta ambiental de la
industria son: el índice de control del regulador (Icontrol) , la participación extranjera en
la propiedad de la empresa (Prop), la edad de la planta (Edadpl), la variable categórica
asociaciones (Asociac) y la variable categórica (Infaut) que toma el valor de 1 para las
empresas que se encuentran bajo un régimen regulatorio vía información.
El índice de control es una variable que siempre fue significativa en los modelos que
fueron estimados. La variable es significativa a niveles de confianza del 99%.
Recordemos que el índice de control es construido a partir del número de cartas del
regulador ambiental a la empresa exigiendo cumplimiento de la normatividad, del
número de multas y del número de visitas de funcionarios de la entidad reguladora a la
fábrica. Esta es una variable que captura el efecto de la presión que ejerce el regulador
(Enforcement). Entonces a mayor índice de control (presión), mayor es la respuesta
ambiental de la industria a través de inversiones ambientales.
87
La edad de la planta es un importante determinante de la inversión ambiental de la
industria en Colombia. Ella es significativa a un nivel de confianza del 90%, además
presenta el signo esperado, es decir, a mayor edad de la planta menores inversiones
ambientales en control de vertimientos líquidos.
La participación extranjera en la firma fue una variable muy estable y significativa en
todas las corridas realizadas. En el modelo escogido, la variable es significativa al 5% y
además presenta el signo esperado; las empresas que tienen algún porcentaje de
participación extranjera tienden a hacer mayores inversiones ambientales. Se debe
recordar que las empresas con participación extranjera son empresas que generalmente
exportan a mercados exigentes en materia de calidad ambiental, algunas de ellas pueden
estar respondiendo no solo a las exigencias de la regulación ambiental local sino
también a sus propios estándares corporativos.
Se ha encontrado evidencia que sugiere que si las autoridades ambientales hacen pública
la información sobre el desempeño ambiental de las industrias las empresas hacen
mayores inversiones en control ambiental en vertimientos líquidos. Esta variable
categórica resultó ser muy estable a niveles de confianza del 90%. Esto puede llegar a
ser un importante y eficiente instrumento de gestión pública para el control de la
contaminación industrial.
Por último, la variable Asociaciones (Asociac), que toma el valor de 1 si las empresas se
encuentran agremiadas o asociadas resultó significativa y mostrando el signo esperado.
Cuando una fábrica se pertenece a alguna asociación industrial esta presenta superior
inversión ambiental.
La regulación ambiental tiene un gran componente de información y las asociasiones se
presentan como los canales de información para la industria, a través de las asociasiones
las empresas reciben información ambiental sobre legislaciones, tecnologías en control
de la contaminación, créditos etc.. En este estudio encontramos que las empresas que
88
están agremiadas a las principales asociaciones industriales de Colombia51 tienen
respuestas ambientales positivas en términos de mayores inversiones ambientales.
Cuadro 25. Regresión No.1: Determinantes de la Inversión Ambiental en Control
de Vertimientos en la industria Colombiana.
Regresión 1. Variable Dependiente: LINANEMP. Logaritmo de la Inversión en control de vertimientos líquidos por empleado Variable Coeficiente Error Estándar T P> |t| Constante 8.53332 0.83402 10.231 0.000 Icontrol 0.03758 0.010616 3.540 0.0005* Sistreg 0.13861 0.69417 0.200 0.8419 S1 1.04431 0.64880 1.610 0.1088 S2 0.20556 0.67718 0.304 0.7617 S3 -0.34195 0.85631 -0.399 0.6900 S4 0.20719 0.62723 0.330 0.7414 Edadpl -0.02026 0.010803 -1.876 0.0620*** Tamano 0.000019 0.0007418 0.261 0.7944 Prop 2.02444 0.53720 3.768 0.0002* Asociac 0.84835 0.52189 1.626 0.1054** Export 0.44005 0.98456 0.447 0.6553 Ingmun 0.000039 0.055065 0.710 0.9435 Quejasco -0.00089 0.050477 0.1780 0.8589 Infaut 0.88786 0.50521 1.757 0.0802*** Número de observaciones 248, R2= 0.1623 *Variables significativas al 1% **Variables significativas al 5% ***Variables significativas al 10%
11.3 Determinantes de la Inversión para el Control de Emisiones en la Industria
Manufacturera de Colombia.
En este caso se siguió la misma metodología antes descrita para estimar los
determinantes de las inversiones para el control de la contaminación hídrica. Se tomó
51 ANDI, ACOPI, ASOPLASTICOS, FEDEMETAL, ACOLECHE, ASOCRETO, A.C. DE EMPRESAS LICORERAS, A.C. DE PRODUCTORES TEXTILES, CEO, entre otras.
89
como variable de respuesta ambiental las inversiones ambientales por empleado y como
variables independientes las asociadas a la regulación, la comunidad y los mercados.
Se seleccionó el modelo que presentaba el mejor ajuste siguiendo el método de las
contribuciones marginales al R2, los resultados de las estimaciones se muestran en el
Cuadro 26. Como en el caso de las inversiones para el control de vertimientos al agua,
las inversiones también son determinadas en forma general por variables asociadas al
sistema regulatorio y a variables de mercado. Las variables asociadas a la comunidad no
fueron significativas.
La variable perteneciente a características de la regulación como lo es la Calificación de
la autoridad ambiental (CALIFAA) es significativa a un nivel de confianza del 95% y
presenta el signo esperado, es decir, a mayor calificación de la autoridad mayores
inversiones ambientales realizan las empresas. Esto es evidencia en cierta manera de la
Hipótesis de Porter. Recordemos que la calificación de la Autoridad Ambiental es un
índice que encierra las características del sistema regulatorio como flexibilidad, equidad,
credibilidad, capacidad técnica, capacidad operativa, etc. Estos son los atributos que en
teoría llevan a las empresas a responder ambientalmente de manera positiva. Se ha
encontrado evidencia en este estudio que las empresas que tienen una mejor percepción
del sistema regulatorio al cuál están sujetos presentan superior inversiones ambientales.
Ahora por otro lado la variable de control edad de la planta (Edadpl) resultó significativa
para el modelo de aire. El signo positivo asociado a la variable "edad de la planta”
quiere decir que las plantas de mayor edad harían inversiones ambientales mayores. Esto
podría sugerir que las plantas de mayor edad, que no es lo mismo que plantas con
equipos viejos, han tenido que hacer mayores inversiones para modernizar sus procesos
y para seguir siendo empresas exitosas y competitivas. Pueden ser además empresas con
mayor experiencia en el manejo de sus relaciones con las autoridades ambientales.
La propiedad (Prop) de nuevo resulta significativa al igual que en el modelo para
vertimientos, es decir, las empresas que presentan participación extranjera tienen
90
superiores inversiones ambientales. Esta variable es significativa y estable a niveles de
confianza del 99%.
El destino de las exportaciones (Destexp) es una variable muy significativa y estable en
las corridas realizadas. Esta variable toma el valor de 1 cuando las empresas exportan a
mercados de EEUU y la Comunidad Europea y 0 en cualquier otro caso. La variable
presenta un signo positivo y es significativa a un nivel de significancia del 5%. Con esto
se ha encontrado evidencia que sugiere que empresas con vocación exportadora hacia
mercados de Estados Unidos y Europa han realizando mayores inversiones ambientales.
Como es bien sabido, estos mercados son ambientalmente exigentes y demandan
productos con altos estándares ambientales y de calidad, a diferencia de lo que ocurre
con los mercados Nacional, Andino y Centroamericano.
Cuadro 26. Regresión No.2: Determinantes de la inversión ambiental en emisiones
para Colombia.
Regresión 2. Variable Dependiente: LINAIEMP Logaritmo de la inversión en control de emisiones al aire por empleado Variable Coeficiente Error Estándar t P> |t| Constante 3.07080 2.13723 1.437 0.1521 Icontrol 0.01664 0.01060 1.569 0.1179 Califaa 0.99610 0.30579 3.257 0.0013* S1 0.970430 0.64648 1.501 0.1343 S2 1.106100 0.69213 1.598 0.1114 S3 -0.269657 0.87674 -0.308 0.7587 S4 1.15535 0.63650 1.815 0.0708 Ledadpl 0.420766 0.25511 1.649 0.1004** Ltamano -0.166888 0.15950 -1.045 0.2971 Lingmun 0.472705 0.40292 1.173 0.2419 Prop 1.490917 0.53702 2.776 0.0059* Asociac -0.279064 0.51427 -0.543 0.5879 Destexp 1.274574 0.54405 2.343 0.0200** Quejasco -0.072896 0.051827 -1.407 0.1609 Localiz -0.0903915 0.59700 -0.151 0.8798 Número de observaciones 248, R2= 0.1525 *Variables significativas al 1% **Variables significativas al 5% **Variables significativas al 10%
91
11.4 Determinantes de la Inversión para el Control de Vertimientos para la
Industria Manufacturera en Bogotá.
Se corrieron modelos econométricos con información de la encuesta, financiera y
ambiental (vertimientos) para 110 empresas de la ciudad de Bogotá, las cuales se
encuentran reguladas por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente
(DAMA). El modelo con el mejor ajuste correspondió al que tenía como variable
dependiente el cociente entre la inversión ambiental en vertimientos y los activos
corrientes de la empresa (INAGACTC). Además de las variables de control utilizadas en
las regresiones para Colombia, en este caso se controló también el modelo con la
variable cumplimiento en DBO al inicio del periodo de análisis (DBOCUM). Esto con
el propósito de diferenciar la respuesta de las empresas dependiendo de si éstas se
encontraban o no cumpliendo con la norma al inicio del periodo.
Las variables significativas en este modelo, son el índice de control del regulador
(Icontrol), la edad de la maquinaria (Ledadmaq), la participación de capital extranjero en
la propiedad de la empresa (Prop), el conocimiento de la legislación por parte de los
empresarios (Conleg) y los activos corrientes de la empresa (Lactcorr). Ninguna variable
relacionada con la comunidad resultó significativa en el modelo. Los resultados de dicho
modelo se observan en el Cuadro 27.
La variable índice de control tiene en el modelo un nivel de confianza del 99%. Además
su coeficiente es positivo, lo cual muestra de nuevo, la importancia del control del
regulador dentro de las decisiones de inversión ambiental de la empresa. La variable
propiedad presenta un nivel de confianza del 95% y el coeficiente asociado es positivo,
lo cual de nuevo indica el papel del capital extranjero como generador de inversión
ambiental al interior de las empresas.
La variable conocimiento de la legislación resultó significativa con un nivel de
confianza del 95%. El coeficiente resultó positivo, lo cual sugiere que la inversión
ambiental está directamente relacionada con el conocimiento de la legislación por parte
de los empresarios.
92
Por último, se encontró los activos corrientes como variable significativa con un nivel de
confianza del 95%. El coeficiente obtenido resultó negativo; esto puede estar mostrando
la existencia de rendimientos de escala respecto a las inversiones ambientales, dado que
a mayor tamaño de las empresas, ésta requieren de menor inversión ambiental por activo
corriente.
Cuadro 27. Regresión No.3: Determinantes de la inversión ambiental en
vertimientos para Bogotá.
Regresión 3. Variable Dependiente: INAGACTC Inversión en control de vertimientos líquidos por activos Variable Coeficiente Error Estándar T P> |t| Constante 1.26731 0.28208 4.493 0.000* Icontrol 0.004710 0.001704 2.763 0.0069* S1 -0.01042 0.08337 -0.125 0.9007 S2 -0.04582 0.08849 -0.518 0.6055 S3 0.01422 0.1261 0.113 0.9105 S4 0.02955 0.08831 -0.335 0.7386 Ledadmaq 0.10835 0.04905 -2.209 0.0296** Lactcorr 0.06463 0.01379 -4.687 0.000* Prop 0.16029 0.08719 1.838 0.0691*** Asociac 0.02065 0.05923 0.349 0.7281 Quejasco -0.01398 0.01779 -0.786 0.4337 Destexp -0.06985 0.08718 -0.801 0.4249 Conleg -0.08995 0.03465 2.596 0.0109** DBOcum 0.03955 0.06046 0.654 0.5146 Número de observaciones 110, R2= 0.3247 *Variables significativas al 1% **Variables significativas al 5% **Variables significativas al 10% 11.5 Determinantes de la Inversión en Control de Emisiones para la Industria
Manufacturera en Bogotá.
Se estimaron modelos econométricos para explicar la respuesta ambiental en emisiones
de la industria manufacturera en Bogotá. Para esto, se utilizó una base de datos para 110
empresas manufactureras que incluye información de la encuesta, información
93
financiera e información ambiental (emisiones a la atmósfera). El modelo con el mejor
ajuste tiene como variable dependiente la inversión ambiental en aire por empleado
(LINAIEMP). Las variables significativas en este modelo son, la edad de la planta
(EDADPL), el destino de las exportaciones (DESTEXP) y la calificación del estándar
ambiental para aire (Calestai). Ninguna variable relacionada a la comunidad resultó
significativa en el modelo. Los resultados de dicho modelo se observan en el Cuadro 30.
La variable edad de la planta presenta coeficiente positivo y nivel de confianza del 90%.
Este resultado muestra que las empresas con mayor antigüedad tienden a realizar
mayores inversiones ambientales, posiblemente por que son las que han tenido que
resolver mayores problemas de contaminación atmosférica.
El destino de las exportaciones resultó significativo con un nivel de confianza del 95%.
El coeficiente asociado a dicha variable es positivo, con lo que se puede afirmar que en
Bogotá, las empresas que exportan a mercados ambientalmente exigentes realizan
mayores inversiones ambientales. Así, la competitividad de las empresas en mercados
internacionales se relaciona positivamente con su desempeño ambiental.
Otra variable que determina las inversiones ambientales en control de emisiones al aire
para la industria de Bogotá es la calificación que los industriales le dan al estándar de
aire, es decir, a la legislación ambiental para control de emisiones a la atmósfera. La
variable presenta un signo positivo y es significativa a un nivel de confianza del 90%. A
mayor calificación del índice, mayores inversiones ambientales realizan las empresas.
Cuadro 28. Regresión No.4: Determinantes de la inversión ambiental en emisiones para Bogotá.
Regresión 4. Variable Dependiente: LINAIEMP Logaritmo de la inversión en control de emisiones al aire por empleado Variable Coeficiente Error Estándar T P> |t| Constante 4.06933 3.08836 1.318 0.198 Icontrol 0.00811 0.017782 0.457 0.649
94
S1 1.56813 0.90338 1.736 0.858 S2 2.59169 0.928738 2.791 0.0063 S3 -0.48425 1.32647 -0.365 0.7159 S4 0.69777 0.92147 0.757 0.4508 Ledadpl 0.60961 0.370865 1.644 0.1035*** Lactcorr 0.01275 0.14193 0.090 0.9286 Prop -0.94872 0.93559 -1.014 0.3131 Asociac -0.07575 0.63254 -0.120 0.9049 Destexp 2.35269 0.92485 2.544 0.0126** Quejasco -0.19465 0.18528 -1.050 0.2961 Calestai 0.60554 0.32404 1.869 0.0647*** Dutilnet -0.22809 0.65143 -0.350 0.7270 Número de observaciones 110, R2= 0.2616 *Variables significativas al 1% **Variables significativas al 5% **Variables significativas al 10%
95
12. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
12.1. Conclusiones
1. En el año 95, la inversión ambiental del gobierno era cuatro veces mayor que la
del sector manufacturero. En estos años, la inversión ambiental del gobierno ha
declinado mientras que la del sector manufacturero ha aumentado. Hoy
convergen alrededor de US $250 millones, es decir su participación agregada en
el PIB es del 0.5%
2. Los aumentos en la inversión privada de los últimos cinco años, claramente se
reflejan en las sostenidas disminuciones de las emisiones contaminantes del
sector industrial en los principales corredores del país.
3. Más del 90% de las empresas no acudieron al crédito para la financiación de sus
inversiones ambientales; los empresarios desconocen los incentivos tributarios
que existen para este tipo de inversiones, y cerca de la tercera parte dijeron no
hacer mayores inversiones por considerar que los costos del crédito eran altos.
4. Dado que en algunos corredores industriales la contaminación causada por
fuentes no-industriales es alta, y dado que en consecuencia los beneficios que
resultan de las inversiones en control de la contaminación industrial son
comparativamente bajos, entonces resulta necesario asegurar que esas
inversiones generen otros beneficios adicionales. Por ejemplo, que contribuyan
al mejoramiento de la rentabilidad y competitividad de las empresas. La “buena”
regulación puede contribuir a que así ocurra.
5. En Colombia las decisiones de las industrias en materia de inversión ambiental
están controladas por dos tipos de variables: aquellas relacionadas con la
regulación y las instituciones ambientales, y las relacionadas con los mercados.
96
Las variables relacionadas con las características de las comunidades, vecinos y
trabajadores no parecen jugar un papel importante.
6. La mayoría de las inversiones de las industrias para el control de la
contaminación del agua corresponden a inversiones al final de tubo. A pesar de
su alto costo, ellas no solo no generan beneficios privados sino que imponen
costos que afectan negativamente la rentabilidad de las empresas.
7. La mayoría de las inversiones para el control de la contaminación del aire
corresponden a cambios en los procesos. Estas son inversiones que no solo
mejoran la calidad de ambiental sino que crean oportunidades para el
mejoramiento de la rentabilidad de las empresas. Esto es armónico con la
hipótesis de Porter, según la cual, la “buena” regulación incentiva la
reconversión de los procesos industriales y por esa vía mejora la posición
competitiva de las empresas.
8. Existen diferencias entre los distintos sub sectores manufactureros en cuanto a el
tipo de inversiones que acometen para dar solución a sus problemas de
contaminación. Por ejemplo, los empresas de las industrias del Papel e Imprentas
son las que con mayor frecuencia relativa invierten en cambios en sus procesos
como estrategia para controlar sus emisiones y vertimientos industriales. En
tanto que la industria de alimentos y bebidas opta principalmente por soluciones
al final del tubo.
9. La divulgación pública sobre los niveles de contaminación de las industrias,
afecta sus decisiones en materia de inversión ambiental. Donde esa información
se divulga, las inversiones de las empresas son mayores.
10. La fuente de información de las industrias sobre la legislación ambiental, afecta
sus decisiones de inversión. Aquellas empresas que reciben esa información del
regulador, tienden a hacer inversiones ambientales más altas. Adicionalmente, la
inversión ambiental está directamente relacionada con el conocimiento de la
97
legislación por parte de los empresarios. Entre más la conozcan mayores son sus
inversiones ambientales.
11. La pertenencia a agremiaciones industriales afecta el nivel de inversión
ambiental de las empresas. Las empresas asociadas tienden a hacer mas altas
inversiones ambientales.
12. Las empresas que exportan a mercados ambientalmente exigentes, con mayor
frecuencia relativa hacen inversiones relacionadas con el cambio de procesos
productivos.
13. La participación extranjera en la propiedad de la empresa tiende a favorecer las
inversiones ambientales, adicionalmente las empresas con participación de
inversionistas extranjeros tienden a hacer inversiones en cambio de proceso con
mayor frecuencia relativa que las de propiedad nacional.
14. La percepción que se tiene sobre la calidad de los estándares ambientales, afecta
las inversiones. Entre mejor se considere ese estándar, mayores tienden a ser las
inversiones ambientales asociadas al estándar.
15. El desempeño económico medido por el valor de las ventas tiene una relación
positiva con las inversiones ambientales. Entre mas altas esas ventas mayores las
inversiones ambientales.
16. Se encontró una relación directa entre la “edad de la planta” y las inversiones
ambientales, e inversa entre la “edad de la maquinaria” y las inversiones
ambientales. Es decir, a mayor edad de la planta mayores las inversiones y a
mayor edad de la maquinaria menores las inversiones ambientales.
Evidentemente, una cosa es la edad de la planta y otra la edad de sus equipos. No
es lo mismo viejas plantas que plantas con equipos viejos. Las mayores
inversiones ambientales en las plantas de mayor edad podrían relacionarse con la
necesidad que han tenido de hacer mayores inversiones para modernizar sus
procesos y para seguir siendo empresas exitosas y competitivas.
98
17. El 73 % de las empresas que invirtieron en cambios en sus procesos productivos
para prevenir la contaminación hídrica mejoraron su rentabilidad, y por esa vía
su competitividad. Solo el 5.5% dijeron haber visto negativamente afectada su
rentabilidad.
18. El 84 % de las empresas que invirtieron en cambios en sus procesos productivos
para prevenir la contaminación del aire mejoraron su rentabilidad, y por esa vía
su competitividad. Solo el 3% dijeron haber visto negativamente afectada su
rentabilidad.
19. Cuando las inversiones para el control de la contaminación se hacen en respuesta
a la presión ejercida por las comunidades o por los trabajadores, las empresas
tienden a hacer inversiones al final de tubo. Estas son inversiones que generan
rápidos efectos en materia de control de la contaminación, generando costos
privados y sin generar beneficios.
20. Las comunidades urbanas ejercen una mayor presión sobre las autoridades
ambientales por medio de quejas. Sin embargo, esa quejas no tuvieron efecto
sobre las decisiones de inversión ambiental de las empresas.
21. Algunas de las regulaciones ambientales vigentes en Colombia crean incentivos
para la inversión ambiental dirigida a la reconversión de los procesos
productivos, creando por esta vía oportunidades no solo para el mejoramiento
ambiental sino también para el mejoramiento de la posición competitiva de las
empresas. Este es claramente el caso de las regulaciones sobre la contaminación
del aire.
22. Las regulaciones sobre la contaminación del agua, en particular el Decreto 1594
de 1984, generan incentivos para las soluciones al final de tubo. Estas soluciones
no solo no agregan valor a los procesos sino que generan costos fijos que afectan
la rentabilidad de las empresas y por lo tanto su competitividad.
99
23. En materia de regulación para el control de la contaminación hídrica las
industrias de los principales corredores del país, están sujetas a doble regulación,
la nacional y las locales. En consecuencia, reciben señales contradictorias que las
llevan a hacer inversiones al final de tubo.
24. Las tasas por contaminación y la existencia de doble regulación no solo no están
incentivando la reconversión ambiental de los proceso industriales sino que están
induciendo inversiones al final de tubo. Inversiones que afectan negativamente la
rentabilidad y la competitividad de las empresas.
25. El grado de control que ejercen las autoridades ambientales sobre las industrias,
afecta sus decisiones en materia de inversión ambiental. Entre mayor sea ese
control, más altas son esas inversiones. Las multas pagadas a la autoridad
ambiental también afectan las decisiones de inversión, entre más altas esas
multas mayores son las inversiones. Adicionalmente, aquellas autoridades
ambientales que ejercen un alto control sobre las industrias, recibieron mejores
calificaciones por parte de los empresarios.
26. La imagen de las autoridades ambientales afecta las decisiones en materia de
inversión ambiental. Las industrias bajo la jurisdicción de autoridades
ambientales bien calificadas por los empresarios, tienden a hacer mas altas
inversiones para el control de la contaminación.
27. Existen una gran diversidad en cuanto a la percepción de los industriales sobre
las autoridades ambientales que los regulan. En general las consideran
instituciones honestas. Sin embargo, mientras unas son vistas como flexibles,
operativas, con alta capacidad técnica y con conciencia sobre las realidades
económicas del país, otras son percibidas como instables, inflexibles y con
problemas de honestidad.
28. Las grandes empresas tienen una percepción más positiva de las autoridades
ambientales que las regulan, que las Pymes.
100
12.2. Recomendaciones
1. Dada la dimensión de las inversiones ambientales del sector manufacturero, es
necesario asegurar que los incentivos que las regulaciones crean, estimulen
inversiones costo efectivas y rentables tanto desde el punto de vista privado
como social (empleo, seguridad, etc.).
2. Dado que evidentemente el sector manufacturero hace importantes inversiones
ambientales, y que cuando ellas se dirigen al cambio de los procesos como
estrategia de prevención de la contaminación normalmente conducen a aumentos
en la rentabilidad de las empresas, es claro que podrían ser financiadas mediante
la utilización crédito. La experiencia indica, sin embargo, que es necesario
adecuar las líneas de crédito a las realidades de los distintos sectores (micro,
Pymes, gran industria), y hacer menos engorrosos los procesos para acceder a él.
3. En la medida en que las industrias compiten en mercados internacionales y
particularmente en los Estados Unidos y la Comunidad Europea, ellas mejoran la
eficiencia de sus inversiones ambientales (se hace más frecuente la prevención
mediante los cambios de proceso). En consecuencia, todas aquellas políticas que
contribuyan a aumentar el acceso de la industria nacional a esos mercados,
estarán también contribuyendo a mejorar su gestión ambiental.
4. Dado que los distintos sectores de la industria manufacturera responden con
distintos tipos de inversiones ambientales (final del tubo, cambio del proceso),
las autoridades responsables de emitir las regulaciones y las políticas
ambientales deben reconocer esas diferencias. Esto con el objetivo de asegurar
que esas regulaciones y políticas verdaderamente generen incentivos que
efectivamente contribuyan al cumplimiento de metas de calidad ambiental y de
rentabilidad de las empresas.
101
5. La legislación nacional sobre vertimientos (Decreto 1594/84, Decreto 901/97 que
reglamenta el cobro de tasas de contaminación del agua), lo mismo que las
regulaciones regionales y locales sobre este asunto deben ser ampliamente
revisadas, y ajustadas. Ellas no solo no están incentivando la prevención de la
contaminación mediante la reconversión de los procesos, sino que están
incentivando la implantación de soluciones al final de tubo. Soluciones que como
se ha dicho, solo contribuyen a aumentar los costos fijos de producción, y por esa
vía a afectar la rentabilidad y competitividad de las empresas; a un alto costo
para la sociedad.
6. Las autoridades ambientales y las asociaciones gremiales deben activamente
desestimular, cuando ello sea técnicamente posible, las estrategias “al final de
tubo”, y promover activamente la reconversión de los procesos industriales como
estrategia para la prevención de la contaminación. Esto dado que estas últimas
son inversiones que evitan costos, y generan beneficios económicos, tanto
privados como públicos.
7. Las autoridades ambientales deben fortalecer su capacidad de control ambiental
sobre las industrias para inducir al mejoramiento de su desempeñó ambiental,
pero, como se ha dicho, deben buscar que las soluciones que ellas adopten sean
costo/efectivas.
8. Aunque los industriales consideran que las entidades ambientales son
organizaciones generalmente honestas, reconocen que tienen varios problemas
que afectan negativamente su imagen. Es importante que las autoridades
ambientales mejoren su imagen frente a los empresarios. Entre otras cosas
porque, tal como se deduce de los resultados de este estudio, esa constituiría una
estrategia para incentivar en ellos el mejoramiento del desempeño ambiental de
sus procesos industriales.
9. Las autoridades ambientales regionales y locales deben hacer pública, y
fácilmente accesible a los ciudadanos, la información sobre el desempeño
102
ambiental de las industrias de su jurisdicción. Esto como un poderoso incentivo
para inducir el mejoramiento de ese desempeño. Igualmente deben constituirse
en la principal fuente de información para los industriales sobre la legislación
que les es aplicable. Esto tiene también el efecto positivo de inducir las
inversiones en materia de mejoramiento ambiental.
10. El gobierno debe facilitar y promover la inversión extranjera en empresas locales
como una estrategia que demás de sus ampliamente aceptados y conocidos
beneficios sociales, contribuye a mejorar el nivel de desempeño ambiental de la
industria nacional.
11. Dado que las percepciones de los industriales sobre la calidad de las regulaciones
ambientales afectan sus decisiones de inversión y control ambiental, resulta de la
mayor importancia asegurar que en los procesos de elaboración de esa
regulaciones sus realidades, visiones, expectativas y realidades tecnológicas,
económicas etc. sean consultadas. Esto otorgaría mayor legitimadad y viabilidad
a la regulación y permitiría asegurar que ella efectivamente genera los incentivos
favorables para los propósitos del gobierno en materia de calidad ambiental, de
rentabilidad y competitividad.
103
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112
ANEXO 1 Variables que Determinan el Desempeño Ambiental de la Industria
Dada la creciente evidencia sobre el papel de las comunidades y del mercado sobre las
decisiones de las empresas en materia de gestión ambiental, ahora se considera un
triángulo regulatorio Mercado-Industria-Comunidad (World Bank, 1996). La
introducción de la comunidad y el mercado hace mas robusto el modelo para explicar
las variaciones observadas en el desempeño ambiental de las industrias. El modelo es el
siguiente:
),,,( OTRASCOMUNIDADMERCADOSREGULADORrR =
),,,,,,,,,,,,( 1 OCCPCMSFCPBCRPACESrR t −=Donde,
R Respuesta de la industria al sistema regulatorio y los nuevos jugadores, La comunidad y los Mercados
S Estándares ambientales
Et-1 Emisiones en períodos anteriores.
C Costos de cumplimiento
A Probabilidad de una acción regulatoria REGULADOR
P Acciones regulatorias en períodos anteriores
CR Características del Regulador
B Horas hombre de regulador por planta
CP Características de la planta
SF Situación financiera MERCADOS
M Mercados
PC Presión de la comunidad
CC Características de la comunidad
O Otras OTRAS
COMUNIDAD
113
VARIABLES DE LOS MODELOS ECONOMETRICOS
A continuación se presentan los indicadores y variables que han sido utilizadas en los
modelos econométricos para explicar las variaciones en el desempeño ambiental de las
industrias.
VARIABLE DEPENDIENTE
Respuesta de la Industria ( R )
Cuando una industria se encuentra ante una exigencia en materia ambiental tiene varias
alternativas. Podría no hacer nada y atenerse al pago de multas, cierres etc., o podría
tratar de esconderse. Estas estrategias pueden acompañarse con el pago de sobornos a
los funcionarios del gobierno y a las comunidades vecinas. Sin embargo, en todo caso
ellas implican costos y estos aumentan en la medida en que el Estado, la comunidad y
los mercados ganan legitimidad y poder en el control de la contaminación.
Las empresas podrían también hacer inversiones para mejorar su desempeño ambiental y
reducir sus niveles de contaminación. Esas inversiones pueden ser dirigidas hacia la
implementación de soluciones al final del tubo52, o hacia la reconversión y el
mejoramiento de los procesos industriales.
Las industrias contaminantes podrían optar por instalar equipos de control de la
contaminación al final del tubo. Estas soluciones podrían ser menos costosas que tratar
de esconderse, perder mercados, emigrar o sobornar funcionarios y comunidades.
Ahora bien, dado que, en esencia, la contaminación no es más que la imposibilidad de
transformar todos los insumos en bienes o productos, entonces la industria podría optar
por revisar y modificar su proceso industrial para aumentar su eficiencia productiva y
52 Se entiende por soluciones al final del tubo aquellas que remueven una parte de los contaminantes contenidos en las emisiones y vertimientos industriales antes de que ellos alcancen los cuerpos de agua o la atmósfera. También llamados tratamientos al final del proceso.
114
prevenir así la producción de contaminantes. La reconversión de los procesos
industriales incluye, entre otras, la utilización de nuevos insumos, la reutilización de
subproductos, y el desarrollo de cambios en los procesos de transformación..
Ante la imposibilidad de una empresa para cumplir con las exigencias ambientales de la
regulación, las industrias podrían optar por reducir su volumen de producción. Con esto
buscarían reducir también sus emisiones, vertimientos y descargas. Si se disminuye la
producción, la contaminación también lo haría, ceteris paribus. Naturalmente que sto
también implica costos, tanto privados como sociales.
Finalmente, una industria que perciba que la regulación ambiental local que la afecta
implica costos que definitivamente la hacen económicamente inviable, podría tomar la
decisión de migar hacia otras regiones o países donde las regulaciones ambientales le
resulten menos onerosas. Sin embargo, estudios empíricos como los de Bartik, (1998),
McConnell y Schwab, (1990) y Gray, (1996), sobre las posibles relaciones entre
regulaciones ambientales y la localización de las plantas en diferentes partes del mundo,
sugieren que las características de la regulación y los estándares ambientales no afectan
de manera significativa las decisiones de localización de las industrias. Otras variables
juegan un papel mucho mas importante.
Ante las presiones generadas para el cumplimiento de estándares ambientales, la
industria podría optar por la adopción de Sistemas de Gestión Ambiental ó Sistemas de
Estandarización de Procesos. La UNEP define un Sistema de Gestión Ambiental como
un proceso de mejoramiento ambiental que se basa en un ciclo de mejoramiento
continuo, Hacer-Planear-Actuar-Verificar. Estos sistemas pueden generarse al interior
de las propias empresas, o pueden ser desarrollados por organismos internacionales
como la ISO (International Stándar Organization), PRI (Programa de Responsabilidad
Integral). Dasgupta y otros, (1997) encuentran evidencia en la industria mexicana, que
las plantas que instituyen sistemas de manejo ambiental como ISO 14000 presentan
superior desempeño ambiental.
115
VARIABLES EXPLICATIVAS
REGULADOR
La presión que puede ejercer el Gobierno a través de sus regulaciones y de las
autoridades ambientales afectan las decisiones de las empresas en materia de
desempeño ambiental. Las variables identificadas que podrían capturar este efecto las
describimos así:
Los estándares ambientales ( S ), muchas industrias simplemente responden a los
estándares ambientales haciendo las inversiones necesarias para cumplirlos. El tamaño
de esas inversiones dependería de que tan lejos se encuentre la industria del estándar.
Dasgupta (1996) captura el efecto de esa diferencia incluyendo entre las variables
independientes, es decir las que afectan la decisión de los agentes regulados, las
variables (E-S)53 o E/S54.
Las emisiones en períodos anteriores (Et-1), las decisiones de las empresas en materia
de desempeño ambiental pueden depender de su nivel anterior de emisiones. En
principio, las decisiones de dos industrias idénticas en todo menos en la concentración
de sus vertimientos o emisiones serían distintas. Aquella que durante el período anterior
tuvo emisiones o vertimientos altas actuaría distinto a la que los tuvo bajos.
Los costos de cumplimiento (C), Se refieren a los costos en operación y mantenimiento
de sistemas de tratamiento al final del tubo y el pago de multas y tasas. Si estos costos
son comparativamente altos o van en aumento, se generan incentivos para reducir las
emisiones mediante opciones costo-efectivas.
53 Donde E son las emisiones, si (E-S)=0 se cumple con el estándar, si (E-S)>0 se emite mucho más que el estándar, si (E-S)<0 se emite menos que el estándar. 54 Si E/S = 1 se cumple con los estándares, si E/S > 1 se emite más que el estándar y si E/S < 1 se cumple con los estándares.
116
La Probabilidad de una Acción Regulatoria en el futuro ( A ). Las distintas
autoridades ambientales ejercen distintos niveles de presión sobre las industrias. Más
aun, una misma autoridad ambiental puede ejercer distintos niveles de presión sobre
diferentes tipos o grupos de industrias. Mientras algunas industrias o sectores
industriales, dado su tamaño, ubicación o sus problemas a ambientales son mas visibles,
otras tienden a pasar desapercibidas frente a las autoridades. En consecuencia sus
expectativas sobre la futura acción de al autoridad de control son diversas. Esto podría
hacer que las reacciones de las industrias en materia de inversiones para mejorar su
desempeño sean igualmente diversas.
Acciones Regulatorias en Períodos Anteriores, las industrias también podrían tener en
cuenta las pasadas acciones de la autoridad ambiental. Asuntos como el número de
visitas de cartas, de multas, etc, pueden afectar las decisiones de las empresas en materia
de inversiones o acciones para mejorar su desempeño ambiental. Dasgupta S., (1999)
incluye en un modelo econométrico el número de inspecciones en períodos anteriores
como determinante del nivel de contaminación de una firma.
Características del Regulador y la Regulación, La regulación ambiental debe apuntar
hacia metas económica y socialmente justificables. Naturalmente, esas metas pueden ser
ambiciosas. Esto dependiendo de las preferencias locales, de la información disponible,
y de las realidades tecnológicas y económicas de las regiones. Además, la regulación,
debe ser flexible y crear los incentivos para que esas metas se alcancen de manera
costo-efectiva, mediante la implementación de las estrategias que las industrias creen y
escojan. Schmidheiny, S. (1992), argumenta que los gobiernos, para la selección de
instrumentos de regulación ambiental, deberían contemplar los siguientes elementos:
eficiencia, flexibilidad, confianza en el sistema regulatorio, introducción gradual,
equidad y transparencia. Las características anteriormente descritas para la regulación
formal, se pueden cuantificar a través de índices.
117
VARIABLES DE CONTROL
Características de la planta.
Son variables que describen las características relevantes de una planta en cuanto a la
producción de contaminantes. Laplante et. al. (1999) sugieren que las características de
las plantas que mejor explican las variaciones en el desempeño ambiental son el tamaño,
la propiedad (pública o privada, nacional o extranjera) y sector industrial de que se trate.
Sector: Las diferencias que existen en cuanto a la tecnología, los insumos, etc. de los
procesos industriales hacen que entre ellos existan grandes diferencias en lo relativo a la
producción de contaminantes. Además, esa diferencias hacen que las oportunidades de
solución de sus problemas ambientarles también sean diversas. Igualmente amplias son
las diferencias que entre ellos existen en cuanto a sus costos de prevensión y control de
la contaminación. (Dasgupta, et. al., (1996); Hartman et. al., (1997)). Todas estas
diferencias, inherentes a los procesos productivos, afectan las decisiones de las empresas
en materia de control de la contaminación. Mientras unas empresas y sectores
industriales pueden lograr mejoramientos importantes en su desempeño ambiental a
menores costos, otras no; mientras unas pueden fácilmente resolver sus problemas
mediante la sustitución de insumos o la modificación de procesos, otras no.
Tamaño de la planta: Podría presumirse que, en principio, una fábrica con mayor
tamaño que otra produciría menos contaminación. De hecho, con frecuencia este es uno
de los criterios de los reguladores para priorizar las actividades de monitoreo y
seguimiento ambiental a las industrias. Esto por cuanto las plantas de mayor tamaño son
mas visibles tanto para las comunidades como para el regulador. Como proxi del tamaño
de la planta, generalmente se utiliza el número de empleados Hartman et. al. (1995).
Debe tenerse presente que también existen economías de escala en la reducción de
contaminantes. Es así como el costo de controlar una unidad de contaminación por cada
unidad de producción, por número de empleados, o por valor de las ventas, es menor
para las grandes empresas. (Laplante y otros, 1999).
118
Años de la planta: No es lo mismo plantas antiguas que plantas con equipos viejos. Esta
variable se refiere a los años que lleva la planta operando en una determinada región, no
a la edad de sus equipos. La edad de la planta puede afectar las respuestas de los
industriales en la mediada en que las plantas antiguas pueden requerir de mayores
inversiones para modernizar sus procesos o para corregir problemas anteriores. También
es posible que plantas de mayor edad sean plantas establecidas, competitivas, hábiles en
el manejo de sus asuntos ambientales y en sus relaciones con el gobierno y las
comunidades. Todo lo anterior puede hacer que la edad de las plantas industriales afecte
las decisiones de las empresas en materia de inversiones y acciones para el manejo
ambiental de sus procesos industriales.
Propietario: Las empresas pueden ser de propiedad privada, estatal, extranjera,
multinacional, o diferentes combinaciones de las anteriores. Las decisiones de las
empresas en cuanto a su gestión y desempeño ambiental están afectadas por el régimen
de su propiedad. Por ejemplo, se ha encontrado evidencia empírica que las empresas
estatales cuentan con tecnologías menos eficientes (Laplante y otros, 1999).
Localización: Las características, urbanas o rurales, de las comunidades vecinas a las
fábricas podrían afectar su desempeño ambiental. Hartman y otros, (1995), en su artículo
Determinants of Pollution Abatement in Four Asian Coutries, utilizan variables dummy
de localización que clasifican las industrias asentadas en ciudades de más de 1 millón de
habitantes, menos de 1 millón de habitantes y rurales. Los resultados muestran que esta
variable, como una proxy de la regulación informal, es estadísticamente significativa
para el desempeño ambiental de las industrias.
Desempeño financiero
Como se mencionó anteriormente, muchos autores han encontrado evidencia de claras
correlaciones entre desempeño ambiental y desempeño financiero de las empresas. Mark
A. Cohen (1997), en su artículo Environmental and Financial Performance, sugiere que
aquellas empresas que tienen altas rentabilidades pueden hacer mayores inversiones para
119
el mejoramiento de sus desempeño ambiental. Estudios a nivel nacional también llegan
a las mismas conclusiones, Castro, J.; (2000), en su artículo Estudio de los Factores
Determinantes de la Inversión Ambiental en la Industria de Santa Fe de Bogotá,
encuentra estadísticamente significativas variables como Capital, Utilidades, Activos
fijos, patrimonio y ventas netas como determinantes de la inversión que realiza una
industria para el mejoramiento ambiental.
Variables de mercado
Mercados Principales: En principio se tiene que si una empresa tiene que responder a
mercados internacionales exigentes en materia de calidad ambiental de productos o
procesos, entonces cuenta con incentivos para alcanzar altos niveles de desempeño
ambiental.
También son importantes las asociaciones o agremiaciones a las que pertencen la
empresas. Esto por cuanto las agremiaciones o asociaciones de empresas pueden actuar
como un vehículo para el mejor flujo de información regulaciones ambientales,
tecnologías para la prevención y el control de la contaminación, mercados, etc.
COMUNIDAD
La comunidad puede presionar al regulador o a la misma industria para exigir el
cumplimiento de las regulaciones ambientales. Eso puede ocurrir a través de acciones
legales, protestas, reportes, demandas, encuentros comunitarios, cartas al regulador etc.
Algunas comunidades ejercerían mayor presión que otras para exigir altos estándares de
desempeño ambiental. Por lo tanto los efectos de las distintas comunidades sobre las
decisiones y sobre la gestión ambiental de las empresas son diferentes. Asuntos como el
nivel de ingresos, la educación, el acceso a la información, el grado de organización, el
ejercicio de las libertades democráticas, etc. podrían jugar un papel importante. Estas
características pueden ser medidas a través de índices o con variables proxys. Hartman y
otros (1995).
120
OTRAS VARIABLES
En algunos estudios se han incluido variables como el conocimiento de la legislación
por parte de la industria, la credibilidad y legitimidad en las autoridades ambientales y
en el sistema regulatorio, el papel del regulador como fuente de información tecnológica
y jurídica, etc. Las diferencias que en estos campos existan podrían afectar las
decisiones de las empresas en materia de desempeño ambiental.
121
ANEXO 2. Actividades de divulgación
Presentaciones realizadas
Entidad Fecha Descripción
Ministerio del Medio Ambiente
Junio de 2000
Presentación y discusión del proyecto ante funcionarios del Minambiente. Se discutieron los objetivos y alcance del proyecto en el país
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente
4 de octubre de 2000
Presentación y discusión del proyecto ante los funcionarios de la Unidad de control de la contaminación del DAMA, Autoridad Ambiental de Bogotá.
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente
30 octubre de 2000
Taller teórico dictado a los funcionarios de la unidad de control de la contaminación del DAMA sobre la utilización de instrumentos económicos como mecanismos para el control de la contaminación.
Departamento Nacional de Estadística
Noviembre de 2000 y febrero de 2001
Reuniones con los funcionarios de la unidad de Cuentas Ambientales del DANE para explicar los objetivos y alcances del estudio.
Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare
Diciembre de 2000 y mayo de 2001
Reuniones con los funcionarios de la Subdirección de Gestión Ambiental de CORNARE, autoridad ambiental de la Región Oriental del departamento de Antioquía.
Asociación Nacional de Industriales
26 enero de 2001
Presentación y discusión del proyecto ante el Comité Ambiental de la Asociación Nacional de Industriales ANDI. Asistieron 30 representantes de las principales industrias de las diferentes regiones del país.
Cámara de Comercio de Bogotá
Febrero de 2001
Reuniones con la Presidente y otros funcionarios de la de la CCB.
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
Abril – Junio de 2001
Reuniones con el Director de la CVC, autoridad ambiental en el departamento del Valle del Cauca.
122
Entidad Fecha Descripción
Alcaldía Mayor de Bogotá
7 de marzo de 2001
Presentación del proyecto ante la Directora del Comité de Competitividad de la Alcaldía de Bogotá y funcionarios de Hacienda Distrital
Ministerio de Comercio Exterior
31 de Mayo de 2001
Presentación y discusión del proyecto ante el Comité de Comercio y Medio Ambiente del Mincomex.
Ministerio del Medio Ambiente
5 de abril de 2001
Exposición del proyecto del profesor T. Panayotou ante los funcionarios de los Ministerios del Medio Ambiente, y Comercio Exterior, del DAMA y consultores externos.
Universidad de Tarapacá - Chile
18 de agosto de 2001.
Presentación del proyecto en el Primer Congreso de Ingeniería Comercial organizado por la Universidad de Tarapacá en Chile. Asistieron 500 personas de 15 universidades de la región.
1er Congreso Ambiental Empresarial
19 de octubre de 2001
Presentación de los resultados del componente ambiental del PAC en Colombia. Se espera la participación de 300 personas entre los que se cuentan el Ministro del Medio Ambiente y el Director de la ANDI.
Presentaciones Programadas
Asociación Nacional de Industriales
23 Octubre 2001
Presentación y discusión de los resultados del proyecto ante el Comité Ambiental de la Asociación Nacional de Industriales ANDI. Asistirán representantes de las principales industrias de las diferentes regiones del país.
Corporación Regional de Risarada
15 de Noviembre
2001
Presentación y discusión de los resultados del proyecto ante los directores y técnicos de las autoridades ambientales de los departamentos Risaralda, Caldas y Quindío; y ante los representantes de los gremios industriales de la región.
Taller de presentación de resultados en Bogotá
Noviembre de 2001
Presentación de los resultados del componente ambiental del PAC en Colombia. Se invitaran funcionarios del Ministerio del Medio Ambiente el DAMA, la CAR, la CCB, el DANE, PROPEL y la ANDI.
123
Taller de presentación de resultados en Antioquía
Noviembre de 2001
Presentación de los resultados del componente ambiental del PAC en Colombia. Asistirán funcionarios de CORNARE.
Publicaciones realizadas
Medio Fecha Descripción
La Revista, esta publicación circula semanalmente con El Espectador
Junio 17 de
2001
"La Gestión Ambiental y la Competitividad Industrial"
Se explico en un lenguaje sencillo las relaciones existentes entre las regulaciones ambientales, la gestión ambiental empresarial y la competitividad
Publicaciones programadas
Medio Fecha Descripción
Por definir Diciembre de 2001
"Efectos de la Gestión Ambiental sobre la Competitividad de la Industria Nacional 1995 - 2000"
Se presentarán los resultados del estudio
124
ANEXO 3 Resultados de la Encuesta ( Desviaciones Estándar ).
Cuadro A3.1. Edad Maquinaria
0 - 5 años 6 - 10 años 11 - 15 años > 15 añosMedia 24.1 24.6 19.0 32.0Desv. Est. 30.3 27.0 24.8 35.9
Cuadro A3.2. Edad Maquinaria y Tipo de Empresa
MICRO 0 - 5 años 6 - 10 años 11 - 15 años > 15 añosMedia 0.32 0.21 0.20 0.27Desv.Est. 0.43 0.36 0.37 0.42
PYME 0 - 5 años 6 - 10 años 11 - 15 años > 15 añosMedia 0.24 0.25 0.19 0.33Desv.Est. 0.31 0.28 0.26 0.38
GRAN 0 - 5 años 6 - 10 años 11 - 15 años > 15 añosMedia 0.22 0.25 0.19 0.32Desv.Est. 0.25 0.21 0.18 0.29
Cuadro A3.3. Edad Maquinaria y Propiedad
Privn 0 - 5 años 6 - 10 años 11 - 15 años > 15 añosMedia 24.25 23.86 18.36 33.11Desv.Est. 31.35 27.47 25.18 37.86 n=190
Extranj. 0 - 5 años 6 - 10 años 11 - 15 años > 15 añosMedia 28.85 36.54 16.27 18.35Desv.Est. 31.71 31.33 22.50 27.64 n=26
Privn.Est 0 - 5 años 6 - 10 años 11 - 15 años > 15 añosMedia 10.75 15.00 29.25 45.00Desv.Est. 9.60 7.07 10.44 16.83 n=4
Privn.Ext 0 - 5 años 6 - 10 años 11 - 15 años > 15 añosMedia 20.80 19.68 24.95 34.56Desv.Est. 22.94 17.18 26.13 28.76 n=27
Est.Ext 0 - 5 años 6 - 10 años 11 - 15 años > 15 añosMedia 20.00 20.00 10.00 50.00Desv.Est. n=1
125
Cuadro A3.4. Destino exportaciones y tipo de empresa.
MICRO AL EU-UE OTROSMedia 0.33 0.67 0.00Desv. Est. 0.58 0.58 0.00 n=3
PYME AL EU-UE OTROSMedia 0.87 0.11 0.03Desv. Est. 0.28 0.25 0.15 n=77
GRAN AL EU-UE OTROSMedia 0.73 0.13 0.09Desv. Est. 0.35 0.25 0.22 n=61
Cuadro A3.5. Destino de Exportaciones y Tipo de inversión ambiental.
AGUAFT A.Latina EU-UE OTROS
Media 0.83 0.10 0.06Desv. Est. 0.33 0.24 0.20 n=52
FT-CP A.Latina EU-UE OTROSMedia 0.77 0.12 0.08Desv. Est. 0.36 0.28 0.20 n=37
CP A.Latina EU-UE OTROSMedia 0.75 0.18 0.05Desv. Est. 0.37 0.34 0.17 n=20
AIREFT A.Latina EU-UE OTROS
Media 0.78 0.12 0.10Desv. Est. 0.31 0.22 0.25 n=31
FT-CP A.Latina EU-UE OTROSMedia 0.74 0.12 0.09Desv. Est. 0.39 0.25 0.20 n=20
CP A.Latina EU-UE OTROSMedia 0.75 0.18 0.02Desv. Est. 0.39 0.35 0.08 n=37
126
Cuadro A3.6. Tipo de inversión ambiental y fuentes de financiación.
AGUAFT C.Propio E.F.P E.G.
Media 0.85 0.06 0.00D.E. 0.34 0.21 0.00 n=78
FT-CP C.Propio E.F.P E.G.Media 0.91 0.08 0.01D.E. 0.27 0.27 0.05 n=63
CP C.Propio E.F.P E.G.Media 0.89 0.07 0.01D.E. 0.31 0.23 0.08 n=35
AIREFT C.Propio E.F.P E.G.
Media 0.89 0.08 0.01D.E. 0.29 0.24 0.07 n=51
FT-CP C.Propio E.F.P E.G.Media 0.86 0.14 0.00D.E. 0.34 0.34 0.00 n=28
CP C.Propio E.F.P E.G.Media 0.89 0.07 0.01D.E. 0.28 0.22 0.05 n=61
Cuadro A3.7. Autoridad ambiental y tipo de inversión ambiental. Tamaño de
muestra.
AGUA FT FT-CP CP TOTALDAMA 51 45 22 118CAR 3 3 0 6CORNARE 10 3 1 14AREA.M. 2 1 1 4CVC 2 3 2 7DAGMA 3 3 2 8TOTAL 71 58 28 157
AIRE FT FT-CP CP TOTALDAMA 29 17 41 87CAR 1 1 5 7CORNARE 10 1 3 14AREA.M. 2 1 2 5CVC 5 3 2 10
127DAGMA 2 2 4 8TOTAL 49 25 57 131
Cuadro A3.8. Autoridad ambiental y principal fuente de información de normas
ambientales.
Aut.Amb. Educ. Formal Estudios Pers. Consult Ext Asoc. Ind. Otros TotalDama 70 11 20 34 8 4 147CAR 5 0 2 1 2 0 10Cornare 12 0 3 2 4 3 24Area.M. 0 0 3 1 1 2 7CVC 2 0 1 2 6 0 11Dagma 3 1 2 0 4 2 12Total 92 12 31 40 25 11 211
128
129
