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III PROVIAL de las AMÉRICAS ROSARIO – ARGENTINA EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE CAMINOS VECINALES CON POCO TRÁFICO OSCAR ESPINOSA Casilla Postal 10876 LA PAZ – BOLIVIA Teléfonos:

Domicilio: 2720743 – 2720104 Oficina: 2204290 (Instituto del Transporte y Vías de Comunicación (ITVC), Universidad Mayor de San Andrés)

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EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE CAMINOS VECINALES CON POCO TRÁFICO

Oscar Espinosa García La evaluación de proyectos viales se realiza usando las técnicas del análisis beneficio – costo, en el que los beneficios considerados son principalmente ahorros en costos de operación de vehículos y tiempo, o sea considerando el beneficio que reciben los usuarios de la carretera o consumidores del servicio de transporte que provee. Esta metodología no es completamente adecuada para los proyectos de caminos vecinales con poco tráfico. Este trabajo técnico tiene como objetivo presentar la metodología y el procedimiento de evaluación de este tipo de caminos, usando, aparte del enfoque de los usuarios de la carretera, el beneficio que reciben los productores del área de influencia del camino. Los beneficios de los proyectos de caminos vecinales son: reducir los costos de transporte para el tráfico que usa la carretera, si es que existe un tráfico regular, el excedente que obtienen los productores (generalmente agrícolas) del área de influencia del camino por el mejoramiento de éste y los beneficios de tipo social que se producen por tener un mejor acceso. Los dos primeros son los beneficios económicos, que se pueden medir en términos monetarios, pero los últimos son beneficios intangibles, que no se pueden medir. BENEFICIOS ECONÓMICOS DE LOS CAMINOS VECINALES Los beneficios económicos (que se pueden cuantificar en términos monetarios) se miden de dos formas:

1. midiendo el excedente adicional del consumidor (usuario y operador del transporte) en el mercado del transporte;

2. midiendo el excedente adicional de los productores del área de influencia del camino en los mercados servidos por la industria de transporte.

El método que usa el primer modo de medir los beneficios, se llama del excedente del consumidor y consiste en medir la disminución de los costos de operación de vehículos y tiempo de los usuarios del camino, como una forma de determinar como cambia el excedente del consumidor. Esta forma de medir los beneficios del proyecto es lo que denominamos método tradicional. Si bien esta metodología es adecuada para evaluar proyectos viales rurales con un volumen de tráfico regular, no es adecuada para los proyectos de los caminos vecinales, donde se tiene poco tráfico y en los cuales el tráfico que usará el camino es, en su mayor parte, un tráfico generado por la ejecución del proyecto.

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BENEFICIOS SOCIALES DE LOS CAMINOS VECINALES Los principales beneficios sociales de los proyectos de caminos vecinales, son los que provienen del mejor acceso que proveen a los centros de salud y educación. Los servicios que prestan estos centros son de tipo local y de tipo regional. Los últimos son los hospitales, las universidades y los institutos que se encuentran en las capitales y los habitantes rurales deben viajar a estas ciudades para obtener sus servicios. Indudablemente este es un beneficio que se obtendrá del mejoramiento de los caminos vecinales, pero los viajes originados con este propósito serán muy pocos y de ninguna manera influirán en la justificación de los proyectos. Los servicios locales que son prestados por las postas sanitarias, las escuelas y los colegios deben hallarse donde son accesibles diariamente, de otra manera no servirían a su propósito específico. Claramente los niños deben ir y volver de sus escuelas cada día y las personas deben estar a pocos minutos de la atención médica. En este caso el mejoramiento de los caminos tiene muy poca influencia. Naturalmente ayuda a que los insumos y el personal para estos centros puedan llegar con prontitud. De todas maneras los proyectos de caminos vecinales mejoran la calidad de vida de los habitantes rurales, pero indudablemente el mayor impacto que tienen es el que se lleva a cabo sobre la producción, lo cual de por sí constituye el mayor impacto social. ANÁLISIS BENEFICIO – COSTO Para hacer una economía o para desarrollar una economía hay que enfrentar dos hechos básicos:

• los recursos de que se dispone son escasos y tienen usos alternativos y;

• existen múltiples necesidades a satisfacer. En otras palabras, los recursos disponibles no alcanzan para satisfacer todas las necesidades y a su vez cada uno de ellos puede ser utilizado con distintos fines (usos alternativos). De allí que se debe utilizar los recursos de la mejor forma posible, de manera de satisfacer lo mejor que se pueda las múltiples necesidades. Las técnicas del análisis beneficio – costo están diseñadas para asignar los recursos de la manera más eficiente posible. Básicamente compara los beneficios y costos, en valores actualizados, que producen los proyectos. Se busca los proyectos que producen los mayores beneficios. Beneficios y Costos para el País y para el Privado En general los beneficios de un proyecto para el país están dados por el valor de los bienes y servicios que el país dispone adicionalmente debido al

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proyecto. Por otra parte para producir esos bienes o servicios deben utilizarse recursos productivos, los cuales no estarán disponibles para otros usos. Es decir que la disminución de bienes y servicios para otros usos que pueda darles el país constituirán los costos del proyecto. En lo que se refiere al privado, cuando realiza una inversión ya sea en infraestructura o en equipos de transporte, lo hace con el objetivo de aumentar sus ingresos por la provisión de algún servicio de transporte y de esta manera obtener un beneficio neto que llene las expectativas que ha puesto en la inversión. Cuando la evaluación de los proyectos se realiza desde el punto de vista del país se llama evaluación económica o social y cuando se realiza desde el punto de vista del dueño del proyecto (privado) se llama evaluación financiera o privada. El transporte es un servicio mediante el cual se trasladan las personas para realizar sus actividades y se llevan los bienes de los centros de producción a los centros de consumo. En este último caso, se puede considerar que es parte del proceso de producir un bien y en determinados casos puede constituirse en el factor más crítico. EVALUACIÓN DE PROYECTOS CARRETEROS Como dijimos anteriormente, para evaluar proyectos carreteros se usan dos métodos:

• excedente de los consumidores • excedente de los productores

El excedente de los consumidores se lo utiliza cuando existe un apreciable volumen de tráfico que actualmente usa la carretera. Cuando se trata de proyectos carreteros urbanos se usa invariablemente este método. En este método se miden los beneficios que reciben los usuarios de la carretera (consumidores dentro del mercado de transportes) y que se producen en la forma de ahorros en costos de operación y costos de tiempo y se los compara con los costos de proveer y usar la carretera. Otro beneficio considerado es la reducción de accidentes. El excedente de los productores es utilizado cuando la mayor parte del tráfico que usará la carretera es generado por la producción que hace posible la construcción de la misma. El beneficio en este caso es la ganancia neta que reciben los productores que residen en el área de influencia de la carretera.

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El Excedente del Consumidor y Productor Como dijimos anteriormente todas las actividades económicas implican el uso de recursos valiosos (recursos que podrían ser usados para otros propósitos y que generalmente tienen un valor en el mercado) con el objeto de producir bienes o servicios. Usualmente existen los productores y los consumidores. Los primeros producen bienes o servicios y los últimos los consumen. El propósito básico es convertir los recursos empleados en bienes o servicios que sean de mayor valor que ellos, o sea generar un producto que sea de mayor valor que los insumos. La diferencia entre el producto y el insumo es el excedente económico. Parte de este excedente corresponde a los consumidores y parte a los productores. En la Figura 1 se representa las curvas de demanda (D) y oferta (CP) para el caso de un mercado de maíz, donde un cierto número de productores ofertan maíz a un cierto número de consumidores. La curva de demanda representa el precio que los consumidores están dispuestos a pagar por diferentes volúmenes de producción.

Figura 1

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EL CONCEPTO DEL EXCEDENTE DEL CONSUMIDOR

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Cuanto mayor es el precio, los consumidores compran menores cantidades de maíz y cuanto menor es el precio, desean comprar mayores cantidades del producto. En la curva de oferta se muestra la situación de los productores, en este caso los productores están dispuestos a aumentar su volumen de producción en tanto se les ofrezca un mayor precio por su producto. La curva de oferta está representada por los costos promedio de producción. El equilibrio en el mercado se produce en el punto donde se cruzan las curvas de oferta y demanda, que es el punto donde, para ese precio, los compradores (consumidores) desean adquirir la misma cantidad que los productores desean vender, suponiendo que en ese mercado existe una competencia mas o menos perfecta. En este punto el precio P es igual al costo promedio de producción y para ese servicio los productores y consumidores transan la cantidad Q. El excedente del consumidor es el área entre la curva de demanda y la línea de precio, porque esta área representa la diferencia entre lo que los consumidores estarían dispuestos a pagar y lo que realmente pagan. En este caso ya que el precio iguala el costo promedio de producción incluyendo la ganancia normal (que se la considera como un costo) no existe excedente del productor. Todo el excedente económico se lo acredita a los consumidores. En la práctica este ejemplo no es real. Diferentes productores tendrán diferentes costos y un precio igual al costo promedio de producción resultará en que algunos productores hacen ganancias y otros tienen pérdida, lo cual no es una situación sostenible. La Figura 2 muestra la situación más real, donde el precio iguala (o se aproxima) al costo marginal de producción, o sea el costo de producir una unidad mas del bien. Ahora el precio es P y el costo es C. El precio es mayor que el costo y la cantidad producida es menor que en el primer caso. De esta manera el excedente del consumidor se reduce y el área del rectángulo entre la línea de precio y la línea de costo representa el excedente del productor, que claramente se divide desigualmente entre los productores.

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Figura 2 El excedente económico se refiere a la diferencia en valor real entre el producto y los insumos. El productor, por supuesto, está solamente interesado en sus costos financieros, pero éstos pueden no representar costos reales por estar influenciados por impuestos, subsidios, precios monopólicos de sus proveedores, valoración irreal de su patrimonio o por otras distorsiones. Otra complicación es que el precio del bien que produce puede contener un impuesto. Por ejemplo examinemos el caso de un bien sujeto a un impuesto específico y para el cual los costos de producirlo para el productor son diferentes de los costos reales. Estos puntos son ilustrados en la Figura 3. La cantidad transada en el mercado es Q, para un precio P1 que pagan los consumidores y un precio P2 que reciben los productores, la diferencia entre P1 y P2 es el impuesto específico al bien. Esta es la cantidad que aceptan vender los productores y comprar los consumidores, para esos precios de demanda y oferta. Como los costos financieros y reales son diferentes, la curva de costo promedio de los productores no coincide con la curva de costo real. Entonces C1 es el costo promedio de producción en términos financieros y C2 el costo real promedio de producción.

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EL CONCEPTO DEL EXCEDENTE DEL PRODUCTOR

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Figura 3 En este caso el excedente del productor consiste en las tres áreas que se muestran en la Figura 3 comprendidas entre la línea de precio y la línea de costo promedio real. El área superior se acredita al gobierno que recibe el impuesto. El área media representa el excedente que reciben los productores y el área inferior se acredita ya sea al gobierno, si los insumos tienen impuestos, a los productores mismos o a los proveedores de los insumos, si es que ellos están cobrando por encima de sus costos reales. Como se puede ver la identificación del excedente del productor puede ser compleja. No se debe confundir con la utilidad del productor, aunque obviamente hay conexión entre utilidad y excedente. Cuando hay un cambio, que afecta a los precios, costos o cantidades producidas, habrá también un cambio en el excedente económico, el cual puede alterar a ambos excedentes, del productor y del consumidor.

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EL EXCEDENTE DEL PRODUCTOR EN UN MERCADO CON DISTORSIONES

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El Excedente del Consumidor y el Transporte En la industria del transporte existen también los productores y los consumidores, o sea los que ofertan servicios de transporte y los que usan esos servicios. Pero el transporte no es un bien en sí mismo, si no que es un medio para llegar a un fin. El transporte es parte del proceso de producir bienes u otros servicios. En este sentido los usuarios de transporte son realmente productores de bienes o servicios, fuera del transporte. En la Figura 4 se muestra la posición del transporte como uno de los costos de producir bienes u otros servicios. El diagrama ahora está relacionado a la producción de un tipo de bien (que puede ser maíz, como en el ejemplo anterior) y se asume que el precio igualará el costo promedio de producción. En primer lugar se muestra la curva de demanda (curva D) y la curva de oferta sin transporte, que corresponde esta última a la curva de costo promedio sin transporte (CPo). En estas condiciones se transa en el mercado la cantidad Qo del bien en consideración.

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Figura 4

La adición de transporte obviamente adiciona al precio, por tanto la nueva curva de oferta (en la Figura 4) se traslada verticalmente hacia arriba en un valor equivalente al costo de transporte que significa para el bien, la curva de oferta para el bien o servicio es en realidad CP1. Hay que hacer notar que la adición del costo de transporte reduce el nivel de demanda y oferta de Q0 a Q1. El excedente del consumidor en esta situación es el área comprendida entre la curva de demanda y la línea de precio P1. Una reducción en el costo de transporte de P1 a P2 (que se representa por un traslado vertical hacia abajo de la curva de costo promedio, a la curva CP2) tiene el efecto opuesto, como baja el precio del bien aumenta la cantidad demandada a Q2. Esto hace que se incremente la cantidad del excedente del consumidor en el área comprendida entre estas líneas de precio.

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EL EXCEDENTE DEL CONSUMIDOR Y EL TRANSPORTE

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Por lo expuesto anteriormente, claramente la curva de demanda por transporte, para los productores, es determinada por las curvas de demanda y oferta para los bienes y servicios que están siendo producidos. El Excedente del Productor y el Transporte Veamos ahora el lado de los productores. En primer lugar analicemos el mercado donde se coloca el producto. En éste, los productores se enfrentan con precios fijos para sus productos, porque el mercado es tan grande que el precio no es influenciado por el volumen de producción que colocan en él. La situación de ellos se ilustra en la Figura 5. Inicialmente su curva de costo marginal es CM0 y su curva de costo promedio es CP0. Los productores buscan producir hasta el punto donde el precio iguala al costo marginal, para un precio P0 ofrecen una cantidad Q0 siendo sus costos promedio de producción C0. En esta situación el excedente del productor está representado por el área C0ABP0. Una reducción en los costos de transporte, representada en la figura por el traslado de las curvas de costo de 0 a 1 tiene el efecto de aumentar su excedente a C1EDP0, puesto que aumentan su producción a Q1 y obtienen una reducción en sus costos promedio de C0 a C1. No hay incremento en el excedente de los consumidores (de los bienes que entregan al mercado los productores).

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Figura 5 Del anterior análisis se puede demostrar que el incremento en el excedente de los productores y consumidores en la producción de bienes y servicios, resultante de una reducción en el costo de transporte, es el mismo que el incremento en el excedente del consumidor en la producción de transporte. Hemos analizado la situación del mercado donde se coloca el bien, donde no hay un cambio en el precio del bien, pero el productor en los predios puede ver un incremento en los precios que recibe por los productos que coloca para que sean transportados al mercado. Veamos que sucede en este caso. En la Figura 6 se muestra otra vez la situación de los productores de maíz. Su curva de oferta es representada por la curva de costos marginales CM0. Ellos venden hasta que sus costos marginales igualan el precio que reciben en los predios por sus productos. O sea transan una cantidad Q0 cuando el precio en los

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EL EXCEDENTE DEL PRODUCTOR Y EL TRANSPORTE

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predios es P0. El excedente que obtiene el productor en esta situación está representada por el área P0AC0.

Figura 6 Cuando rebaja el costo de transporte por efecto de la ejecución de un proyecto de transporte, se produce un aumento en el precio que reciben los productores de maíz, si es que toda esta rebaja es transferida a los productores, y también rebajan sus costos marginales, porque disminuyen los precios de sus insumos. Esta reducción en sus costos marginales se representa en el gráfico por un traslado de la curva de oferta. La nueva curva de oferta es CM1. Como aumenta el precio de sus productos (a P1) los agricultores ofertan una mayor

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EL AUMENTO DEL EXCEDENTE DEL PRODUCTOR Y EL TRANSPORTE

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cantidad de maíz Q1. El aumento en el excedente del productor está representado por el área sombreada. Hay que recalcar que en este análisis solo se puede realizar si se cumplen los siguientes supuestos:

• El precio de los productos en el mercado no se altera con el aumento de producción.

• La disminución de los costos de transporte es traspasada íntegramente al productor.

• Toda la producción es vendida, no existe autoconsumo. MEDICIÓN DE BENEFICIOS Hemos visto anteriormente que hay dos modos de medir los beneficios de una reducción en el costo de transporte (asumiendo que la reducción es pasada enteramente a los usuarios):

• Medir el excedente adicional del consumidor en el mercado de transporte.

• Medir el excedente adicional, tanto para los productores como para

los consumidores, en los mercados servidos por la industria del transporte.

Si la reducción en el costo de transporte no es pasada íntegramente a los usuarios, habrá un elemento adicional del excedente del productor en el mercado de transporte. El primer método, conocido como el excedente del consumidor, se puede aplicar si se conoce la parte relevante de la curva de demanda. En la Figura 7 se muestra dos casos, en el caso A el costo por viaje cae en una cantidad relativamente pequeña, de P0 a P1 y el número de viajes se incrementa también por una cantidad relativamente pequeña, de V0 a V1. El incremento en el excedente del consumidor es P0QRP1 y la parte relevante de la curva de demanda es QR. Esta se puede asumir lineal sin riesgo de error serio. En el caso B se tiene una reducción relativamente grande en el costo de transporte y un incremento relativamente grande en el número de viajes. Claramente la presunción de una curva de demanda lineal entre Q y R puede dar lugar a un error grande. En este caso se recomienda el segundo método, conocido comúnmente como el método del excedente del productor.

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Figura 7

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MEDICIÓN DE BENEFICIOS POR EFECTO DE LOS PROYECTOS DE TRANSPORTE

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El ejemplo anterior (caso A) es típico de la mayor parte de los proyectos de carreteras, donde el tráfico generado por la ejecución del proyecto es considerablemente menor que aquel que está usando la facilidad existente. El método del excedente del consumidor es usado para estos proyectos. Los beneficios en este caso se miden de acuerdo a la siguiente ecuación:

Donde: B = beneficios A = ahorros en costos de transporte V0 = volumen de tráfico normal Vg = volumen de tráfico generado El ejemplo del caso B es típico de los caminos vecinales con poco tráfico. A causa del pobre estado del camino existente o la ausencia completa de éste, hay poco o casi nada de tráfico y la mayor parte del tráfico después de la ejecución del proyecto, será tráfico generado. En este caso es necesario adoptar el segundo método. En la Figura 6 para medir los beneficios es difícil calcular las áreas entre las curvas de costos marginales. Como hicimos anteriormente, podemos medir el aumento en el excedente del productor usando las curvas de costos promedios. En la Figura 8 se han añadido, a las curvas de los costos marginales, las curvas de los costos promedios para las situaciones sin y con proyecto.

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Figura 8 Antes de la ejecución de un proyecto de transporte, los productores enfrentan una curva de costos marginales CM0, a un precio P0 en sus predios ellos producen Q0. Igualmente su curva de costos promedio es CP0 y su costo promedio de producción es en esta situación, C0. El excedente de los productores está representado por el área del rectángulo P0BAC0. Cuando rebajan los costos de transporte el precio en los predios aumenta de P0 a P1 y los costos promedio disminuyen de C0 a C1. Por efecto del aumento del precio, los productores aumentan su oferta al nivel de Q1. En consecuencia su excedente se incrementa al área del rectángulo P1DEC1 y el área achurada representa el aumento del excedente del productor, como consecuencia de la reducción de los costos de transporte por la ejecución del proyecto de transporte. El beneficio por el incremento en el excedente de los productores del área de influencia se puede medir con la siguiente expresión:

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MEDICIÓN DEL AUMENTO EN EL EXEDENTE DEL PRODUCTOR

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Donde: Q1i = producción agregada del producto i, con proyecto Q0i = producción agregada del producto i, sin proyecto P1i = precio del producto i puesto en el predio, con proyecto P0i = precio del producto i puesto en el predio, sin proyecto C1i = costo promedio de producción del producto i, con proyecto C0i = costo promedio de producción del producto i, sin proyecto PROCEDIMIENTO PARA LA EVALUACIÓN El procedimiento para la evaluación comprende a las etapas siguientes, que se refieren principalmente al cálculo de los beneficios. Los costos de construcción del proyecto se determinan en el estudio técnico, que puede ser un anteproyecto o un estudio de diseño final. A estos se debe añadir los costos de mantenimiento, tanto en la situación sin proyecto como en la situación con proyecto: 1. Tareas Preliminares Dentro de las tareas preliminares, se tiene las siguientes:

• identificar el área de influencia del camino. El área de influencia es aquella zona geográfica que queda servida por el camino y en donde se localizan los usuarios de éste;

• identificar los aspectos más característicos del área de influencia del camino, tales como: acceso, clima, vegetación, hidrología, ecología y otros aspectos que se consideren necesarios;

• identificar la población del área de influencia, así como sus características socioeconómicas, las actividades laborales que realiza y otros aspectos pertinentes;

• identificar los centros de salud y educación en el área de influencia del camino, los servicios que prestan y el número de beneficiarios.

2. Identificación de la producción existente (sin proyecto) Para el área de influencia del camino se debe identificar:

• los productos que se cultivan, • número de productores y predios, • superficie cultivada por producto, • rendimientos de los campos, • estacionalidad de los productos, • costos de producción, • mercados y • los precios que se pagan en el predio y en el mercado.

Todo lo anterior lleva específicamente a identificar para la situación sin proyecto lo siguiente:

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• productos, • cantidad producida, • costos promedio de producción por producto, • precio de los productos en el predio.

3. Identificación de la producción con proyecto En esta etapa se tiene que predecir los cambios en la producción que se tendrán como efecto de la ejecución del proyecto. Se debe predecir:

• el incremento en la superficie cultivada, • los nuevos productos que se introducirán en la zona de influencia, • los nuevos costos promedio de producción, • los nuevos precios de los productos en el predio.

Como se dijo anteriormente el efecto del proyecto de camino vecinal es el de hacer que se incrementen los precios de los productos en el predio, por la reducción en los costos de transporte, y la disminución de los costos promedios de producción, por la disminución de los costos de transporte de los insumos y costos de capital inmovilizado. 4. Análisis Beneficio – Costo Los beneficios calculados en las anteriores etapas se los compara, en valores actualizados, con los costos actualizados de construcción y mantenimiento, obteniéndose índices como el valor actual neto (VAN) y la tasa interna de retorno (TIR). Si existe tráfico regular, los beneficios por ahorros en costos de operación de vehículos se pueden calcular usando las ecuaciones de Kenia o Brasil del modelo HDM. Estos beneficios se añaden a los beneficios del excedente del productor.

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BIBLIOGRAFÍA Teoría Económica del Transporte J. M. Thomson Alianza Universidad Evaluación de Proyectos de Inversión Eduardo H. Blanco Taller en Evaluación de Inversiones Instituto Harvard para el Desarrollo Internacional Evaluación Social de Proyectos Coloma Ferra Curso Intensivo de Postgrado en Preparación y Evaluación de Proyectos en el Contexto del Sistema Nacional de Inversiones Públicas de Bolivia Análisis Económico de Proyectos de Caminos Rurales Curt Carnemark, Jaime Biderman, David Bovet Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento Evaluación Social de Proyectos Ernesto R. Fontaine Ediciones Universidad Católica de Chile Program on Investment Appraisal and Management Manual Cost – Benefit Analysis of Investment Decisions Glenn P. Jenkins, Arnold C. Harberger Harvard Institute for International Development Introducción a la Economía Positiva Richard G. Lipsey