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PUEDE LEER EN ESTE NÚMERO LOS SIGUIENTES ARTÍCULOS:

Presentación.Lugarización, globalización y gestión local.

Nuevos actores para otro mundo local posible.

Internet, política y democracia local.

Las políticas de desarrollo rural en España, un análisis crítico.

La formación en el medio rural al amparo de los programas dedesarrollo rural.

Desarrollo local, barrios desfavorecidos y cohesión urbana. Lanecesidad de un nuevo marco de actuaciones en línea inclusiva.

Eslabón: Empleo, inmigración y desarrollo rural. La experiencia deCáritas Ourense.

Queríamos cambiar el barrio y sólo nos hablaban de inversiones. Procesosde desarrollo en la lucha ciudadana por el Parque Miraflores de Sevilla.

Bibliografía.

TRIBUNA ABIERTA

El nuevo entorno financiero de las Organizaciones No Lucrativas: lapolítica de financiación de los Servicios Sociales.

La política de la Unión Europea ante la pobreza y la exclusión social.

Soberanía alimentaria: un derecho más.

San Bernardo, 99 bis - 28015 MADRIDTeléfono 914 441 000 - Fax 915 934 882E-mail: [email protected]: www.caritas.es

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Abril-Junio 2004 núm. 133

Desarrollo local.Desarrollo social

Condiciones de suscripción y venta 2004:

España: Suscripción a cuatro números: 26,02 eurosPrecio de este número: 11,00 euros

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N.º 133 Abril-Junio 2004

Director: Silverio AgeaDirector Técnico: José Manuel López

Edición: Cáritas Española. EditoresSan Bernardo, 99 bis28015 MADRIDTel. 914 441 000 - Fax 915 934 882E-mail: [email protected]: www.caritas.es

Desarrollo local.Desarrollo social

Coordinación del número:

GERMÁN JARAIZ ARROYO

Revista de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada

N.º 133 Abril-Junio 2004

Director: Silverio AgeaDirector Técnico: José Manuel LópezCoordinador del número: Germán Jaraiz

Redacción de la Revista:San Bernardo, 99 bis28015 MADRIDTel. 914 44 10 44 - Fax 915 93 48 82E-mail: documentació[email protected]

© Cáritas Española. Editores

ISSN: 0417-8106ISBN: 84-8440-330-0Depósito Legal: M. 4.389-1971

Portada: María Jesús Sanguino Gutiérrez

Preimpresión e impresión: Gráficas Arias Montano, S. A.28935 MÓSTOLES (Madrid)

3Documentación Social 133 (2004)

5 n Presentación.

11 n 1 Lugarización, globalización y gestión local.Francisco González Cruz

31 n 2 Nuevos actores para otro mundo localposible.

Fernando de la Riva

53 n 3 Internet, política y democracia local.José Ignacio Porras

77 n 4 Las políticas de desarrollo rural en España,un análisis crítico.

Antonio González Cabrera

105 n 5 La formación en el medio rural al amparode los programas de desarrollo rural.

Pedro Tena Gil

Sumario

S U M A R I O

4 Documentación Social 133 (2004)

127 n 6 Desarrollo local, barrios desfavorecidos ycohesión urbana. La necesidad de un nuevomarco de actuaciones en línea inclusiva.

Germán Jaraiz Arroyo

153 n 7 Eslabón: Empleo, inmigración y desarrollorural. La experiencia de Cáritas Ourense.

Ignacio Javier Bedoya Batres

169 n 8 Queríamos cambiar el barrio y sólo noshablaban de inversiones. Procesos de desa-rrollo en la lucha ciudadana por el ParqueMiraflores de Sevilla.

Rosario Caraballo y José Carmona

193 n 9 Bibliografía.

TRIBUNA ABIERTA

213 n 1 El nuevo entorno financiero de las Organi-zaciones No Lucrativas: la política de finan-ciación de los Servicios Sociales.

Julia Montserrat Codorniu

239 n 2 La política de la Unión Europea ante lapobreza y la exclusión social.

Pablo Podadera Rivera, Salvador Pérez Moreno y Antonio García Lizana

261 n 3 Soberanía alimentaria: un derecho más.

Fernando Fernández

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Presentación

El desarrollo local es, sin duda, temática de amplio trata-miento en la última década. Aunque encontramos una gran can-tidad de publicaciones y aportaciones sobre este asunto en nues-tro país, la relevancia de estos temas no ha de ser restringida demanera exclusiva ni especial a nuestro entorno estatal, más bienel debate requiere su enmarque en una perspectiva global. Estehecho da relevancia a las distintas aportaciones y análisis quedestacan las relaciones existentes entre globalización y acciónlocal: si bien para unos esta relación viene marcada a modo dedoble dinámica de un mismo proceso, para otros la importanciadel desarrollo local tiene su soporte como respuesta o mecanis-mo de protección ante una realidad cada vez más globalizada enlo económico.

En nuestro contexto inmediato el impulso de acciones orien-tadas al desarrollo local vienen soportadas en una serie de cir-cunstancias: por un lado, las estrategias de desarrollo local hanadquirido especial protagonismo como instrumento para la

reconversión de los territorios rurales, inmersos en una profundamutación afectada por la crisis del sector primario (principalfuente histórica de los dinamismos socioeconómicos de los entor-no rurales) como consecuencia de las sucesivas reformas de laPolítica Agraria comunitaria, así como el creciente proceso detecnificación de las actividades productivas tradicionales. Porotro, los enfoques de desarrollo local han venido ofreciéndosetambién como vía para hacer frente a la degradación y exclusiónde entornos urbanos. Para el abordaje instrumental de estassituaciones, la Unión Europea ha ido facilitando también unconjunto de iniciativas y recursos destinados a la promoción depolíticas locales de desarrollo y dinamización económica y social.

La comentada dotación de recursos y políticas ha permitido elsurgimiento de un buen número de iniciativas y la formación deestructuras administrativas (o seudoadministrativas) orientadasal desarrollo local, como las agencias de desarrollo local. Detrásde estas iniciativas se esconden también modelos organizativos yde actuación que han generado nuevas prácticas de intervenciónsocial, comunitaria y económica. Modelos en los que están desa-rrollándose nuevas relaciones entre los actores sociales (Adminis-traciones locales, emprendedores, movimiento asociativo, ciuda-danos). Nuevas formas de participación y de gestión (Presupues-tos Participativos, Planes Estratégicos...). Si bien hemos de señalarque no siempre esta cultura aterriza sobre prácticas participativas,dinamizadoras, sostenibles y generadoras de cohesión. Tampocoestá exenta en muchos casos de nuevos conflictos y dificultadesvinculados en no pocas ocasiones a la no superación de visionesformalistas de la participación y la democracia.

Estas diferencias ponen sobre la mesa la existencia de unadiversidad de prácticas y de discursos sobre el desarrollo local,que a su vez hacen referencia a distintas formas de entender el

Presentación


propio desarrollo de manera global: unas aportaciones ponenmayor énfasis en la dimensión económica-productiva de estaspolíticas. Otros actores, sin negar esta dimensión, tratan deabundar en los criterios de sostenibilidad, participación y cohe-sión social. No siempre se ha reconocido la necesidad de abordareste fenómeno desde una perspectiva integrada, sirva comoejemplo el hecho de que algunas Comunidades Autónomas hanrestringido o dado preferencia en la creación de plazas de profe-sionales del desarrollo local a titulados en disciplinas económi-cas o jurídicas. Fruto de ello, los criterios socio-comunitarios,participativos y de cohesión han sido escasamente desarrollados,o bien han ocupado un papel meramente formal o subsidiario.

Este monográfico pretende aportar su contribución al debatesobre el desarrollo local. Para ello se ha hecho un esfuerzo porprofundizar en una dimensión que consideramos esencial almismo, la dimensión social del desarrollo local; este propósito datítulo al número.

En este intento los cuatro primeros artículos de la secciónpretenden una aproximación al desarrollo local desde elementostransversales. Francisco GUTIÉRREZ abre el monográfico aproxi-mándonos al debate global-local y su incidencia en las nuevasformas de organización del territorio, reivindica en su aporte laimportancia que en el nuevo contexto tiene la reformulación dela idea de lugar. Mientras que Fernando DE LA RIVA se detiene enel análisis sobre el papel de los nuevos y viejos actores en losprocesos de desarrollo, intentando identificar los retos de futuropara los mismos. Por último, el artículo de José Ignacio PORRAS

nos aproxima a las condiciones y posibilidades que la denomi-nada sociedad del conocimiento y la revolución de las nuevastecnologías de la información aportan como elemento de nuevaprofundización democrática.

PDesarrollo local. Desarrollo social


En un segundo bloque hemos tratado de situar los aportessobre el desarrollo local en los dos grandes ámbitos de accióninmediata: los contextos rurales y urbanos. Sobre el desarrollolocal rural Antonio RODRÍGUEZ CABRERA aporta un análisis desdeuna perspectiva crítica y aplicada, en la que trata de aproximarsea las condiciones para el desarrollo de una verdadera políticarural europea. También desde una perspectiva rural Pedro TENA

GIL analiza el peso y condiciones que están generando las diná-micas formativas dirigidas a los distintos agentes y espacios pre-sentes en el desarrollo local. La perspectiva del desarrollo urbanola aporta el artículo de Germán JARAIZ ARROYO, que intenta situarla relación entre desarrollo local y políticas de inclusión parabarrios desfavorecidos, destacando en la reflexión la relaciónentre las prácticas cívicas, económicas y urbanísticas como condi-cionantes de los procesos de cohesión urbana.

Por último, esta sección monográfica incorpora el análisis dedos experiencias orientadas desde planteamientos de desarrollolocal. La primera, presentada por Ignacio BEDOYA y Paz SÁNCHEZ,nos habla del trabajo de Cáritas Ourense; tiene el enorme valorde enseñarnos cómo, desde una intervención especializada conun colectivo de población concreto (personas inmigrantes), sepuede trascender a un trabajo de desarrollo comunitario global.La segunda experiencia, sistematizada por Rosario CARABALLO yPepe CARMONA, es un claro ejemplo de cómo la iniciativa ciuda-dana puede convertir una carencia de servicios en una potencia-lidad capaz de movilizar a un barrio y de generar nuevos dina-mismos ocupacionales, económicos y de relación.

Ya fuera del espacio monográfico, en la sección TribunaAbierta son tres los temas que se abordan: Julia MONTSERRAT

hace un análisis prospectivo del entorno financiero de las Orga-nizaciones No Lucrativas y la política de financiación de los Ser-

Presentación


vicios Sociales en relación con éstas; Pablo PODADERA, SalvadorPÉREZ y Antonio GARCÍA LIZANA abordan las políticas de la UniónEuropea en referencia a la pobreza de los últimos treinta años,en especial en lo que al conocimiento de la realidad se refiere.Por último, Fernando FERNÁNDEZ analiza el concepto de soberaníaalimentaria y los fundamentos que hacen de ella un derecho.

PDesarrollo local. Desarrollo social



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Lugarización, globalizacióny gestión local

Francisco González Cruz*Geógrafo y Magíster

en Planificación Urbana y Regional

Sumario1. Sobre la necesidad del conocimiento de la nueva realidad de lo local.—2. La revolución del conocimiento y los lugares.—3. Lugarización.—4. Lugarización, descentralización y federalismo.—5. El principio de sub-

sidiaridad.—6. Bibliografía.

RESUMEN

La «lugarización» tiene que ver con los diversos procesos que, frentea la globalización que tiende a desdibujar la singularidad de luga-res y personas, revalorizan la diversidad y las peculiaridades de lovernáculo en los territorios locales. Estos novedosos procesos, fruto delos profundos y veloces cambios que ocurren en el ámbito científicoy tecnológico, afectan toda la vida del planeta y, por consiguiente, lasestructuras territoriales.Las diversas formas de organización del territorio como consecuen-cia de esta revolución planetaria está por verse y ya se habla y se

(*) Francisco González Cruz es Geógrafo y Magíster de Planificación Urbana y Regional. Promotor dediversos proyectos de desarrollo regional y local principalmente en el Estado Trujillo, su tierra natal. Profe-sor de pre y postgrado en diversas Universidades venezolanas y actualmente Rector de la Universidad Valledel Momboy (Venezuela).

escribe de sus diversas tendencias. Entre las más evidentes está laglobalización como un fenómeno de estandarización de diversascategorías culturales en el ámbito mundial. La tesis aquí expuesta esque otra tendencia es la puesta en valor del lugar como respuesta delas necesidades de identidad, participación y afecto, entre otras. Unosprocesos que cambian la naturaleza de los lugares y las respuestasque deben ofrecer a sus ciudadanos.

ABSTRACT

So-called «localisation» has to do with the different processes which(as opposed to globalisation which tends to gradually erase the sin-gularity of people and places) revalue diversity and the peculiaritiesof local customs. These novel processes, born of the deep-rooted andrapid changes which are occurring in the scientific and technologicalfields, affect life throughout the planet and, consequently, its territo-rial structures.The various ways of organising territory as a result of this planetaryrevolution have yet to be seen and the different tendencies are alre-ady the subject of heated debate. Among the most evident is globa-lisation as a phenomenon of standardisation of different culturalcategories worldwide. The theory put forward here is that anothertendency is the enablement of place as a response to the needs ofidentity, participation and affection, among others. These processeschange the nature of places and the solutions which they must offertheir citizens.


Francisco González Cruz


1Lugarización, globalización y gestión local

1 SOBRE LA NECESIDAD DEL CONOCIMIENTO DE LA NUEVA REALIDAD DE LO LOCAL

El lugar cambia de naturaleza como consecuencia de lasnuevas realidades. También cambian los asuntos que le sonpropios, así como sus formas de gestión. En efecto, el mundoactual vive una auténtica revolución, tal como antes vivió larevolución agrícola y la revolución industrial, con los impactosque ello tiene en todos los órdenes. Hoy vive la revolución delconocimiento. Entre las semejanzas de los tres procesos secuentan la transformación profunda y radical de los sistemasproductivos y su enorme repercusión en la economía, en lasociedad, en la política, en la Naturaleza, en la cultura, en elterritorio y en muchos otros ámbitos. Entre las diferencias conlos anteriores procesos está su vertiginosa velocidad, lo queentre otras cosas determina una difícil comprensión de la natu-raleza de los cambios.

A esta tercera revolución planetaria se le llama la Revolucióndel Conocimiento, sin embargo, paradójicamente, los conoci-mientos sobre su verdadero carácter, y en particular sobre susimpactos en la persona humana y sus relaciones entre sí, conlos demás y con el territorio, son escasos. Frente al vertiginosoavance de los conocimientos tecno-científicos es lenta la refle-xión sobre sus impactos en el espíritu humano, en las formas deorganización social, en las relaciones humanas, en las nuevasformas de expresión política, en la organización del territorio yen otros campos de las ciencias humanas. Incluso la racionali-dad científica aún se mueve bajo los dominios del paradigmaclásico, pero avanza un paradigma emergente que busca lascausas de manera más integral.



Se impone un esfuerzo por comprender mejor los asuntosmedulares de estas nuevas realidades, en particular la situacióndel hombre y de su entorno, sus relaciones, su cultura, susangustias y desafíos. Su situación en la nueva ecología resul-tante de los arreglos de los cambios estructurales que se pro-ducen rápidamente.

Quizá uno de los temas que menos se han abordado enmedio de esta insuficiencia de conocimientos relativos a lanaturaleza humana en la nueva sociedad global, se refiere a lasnuevas formas de estructuración del territorio, es decir, la nuevageografía resultante de los procesos de reorganización estruc-tural que vive la Humanidad entera.

Quizá existen algunos avances en cuanto a la organizaciónmundial del territorio, de hecho el tema de la globalizacióntiene una buena bibliografía, que crece día a día, pero frente alfuror de la globalización, el lugar ha quedado al margen, rele-gado, y ello tiene muchas consecuencias para que se puedacomprender de manera integral la verdadera naturaleza de lasnuevas realidades. Existe una enorme asimetría en el trata-miento que se ha dado al tema de las estructuras globalesfrente a los estudios que abordan el tema de lo lo-cal. Incluso muchos estudios sobre los lugares se hace des-de la perspectiva crítica de lo local y de la desvalorización dela diversidad y la heterogeneidad, privilegiando el desarrollode redes de intercambio homogeneizadoras, «desterritorializa-doras».

Sin embargo, lo local y toda su carga de identidad se resis-te e incluso se fortalece, como puede comprobarse en la nuevadinámica que adquieren actualmente los idiomas locales, paracolocar sobre el tapete sólo uno —pero quizá el más importan-te— de los elementos de la identidad local.



Definitivamente no se podrán interpretar adecuadamente losprocesos que de manera tan integral y rápida sacuden al mundosin una mirada acuciosa y diligente a los territorios locales, a susnuevas realidades, a sus desafíos frente a lo global y a sus nue-vas y variadas formas de adecuación.

Las nuevas estructuras territoriales que aparecen en la horaactual son de diverso orden, pero la mayoría de los autoreshablan sobre la nueva realidad planetaria que tiende a una solared de relaciones que abarca toda la Tierra: la globalización. Esevidente el enorme impacto de esta realidad, sin embargo esafuerza universal y totalizante no se expresa de manera similaren todas partes, puesto que cada territorio concreto, comofruto de sus propios procesos históricos, tiene respuestas dife-rentes.

Lo que sí es evidente es que las nuevas realidades, los nue-vos paradigmas y los nuevos desafíos cambian la naturaleza delos lugares. Ya el lugar tradicional no es el mismo, independien-te de su situación, de la fortaleza de su identidad, de su gradode apertura o de aislamiento. La globalización cambió su carác-ter, su esencia.

También cambian los asuntos propios de la vida local, antesreducidos al cubrimiento de las necesidades de su propio ámbi-to territorial, sin mayores conexiones más allá de las naturalesvinculaciones con la realidad regional o nacional. Hoy tomanimportancia otras demandas, como la interconexión electrónica,las comunicaciones externas, la capacidad de generar condicio-nes de competitividad de las organizaciones locales con com-petidores externos, los canales de información y otros nove-dosos asuntos. La sostenibilidad de los sistemas locales adquie-re nuevas dimensiones, así como demandan otras calidades —mucho más exigentes— los servicios tradicionales.

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Todo ello impone a la gestión local, pública y privada, delGobierno, de las organizaciones empresariales y de la sociedadcivil, nuevos desafíos que tienen que inventar sobre la marcha,generalmente sin experiencias previas, que representan apre-mios que ponen a prueba el espíritu innovador y emprendedorde sus líderes.

Sobre lo que pasa en lo local hay más preguntas que res-puestas. De lo que no existe duda alguna es que se presentanunas nuevas realidades muy dinámicas, que diversas respuestasse están produciendo, que muchas de ellas serán convenientesy muchas otras perniciosas y que, esencialmente, se debeaprender en el camino.

LA REVOLUCIÓN DEL CONOCIMIENTO Y LOS LUGARES

El desarrollo de las nuevas tecnologías que cambian las for-mas de producir, distribuir y consumir, y particularmente lastecnologías de la información y las comunicaciones, están alte-rando rápida y profundamente la organización de los espaciosterritoriales y las formas cómo se relacionan los seres humanosentre sí y con el territorio.

Seis nuevas tecnologías transforman al mundo: la micro-electrónica, las computadoras y demás aparatos de procesa-miento de datos, las telecomunicaciones, los nuevos materiales,la robótica y la biotecnología. Los impactos cambian todo elmodelo de funcionamiento de la sociedad y la economía y entrelos más importantes está la globalización, entendida como lacreciente integración económica entre bloques en el ámbito pla-netario, la extensión mundial de la información, el conocimien-to, los usos y costumbres, los modelos de desarrollo y la exten-sión de los ámbitos de libertad, democracia y de justicia.



En el orden territorial los nuevos sistemas productivos y loságiles sistemas de comunicación y de transporte permitenahora el acceso de cualquier persona, desde cualquier lugar, almundo global. Hoy, y cada día más y mejor, una persona quetenga un canal de comunicación, aun cuando esté en un remo-to sitio, puede relacionarse con cualquiera otra, aunque éstatambién esté distante. Puede enviar y recibir información, com-prar y vender, leer y escuchar, hacer un curso o dictarlo, ver unespectáculo o presentarlo, establecer relaciones, invertir y milesde posibilidades más.

Esta realidad cambia radicalmente la naturaleza de los luga-res, puesto que ahora todos tenemos, potencialmente, la posi-bilidad real de acceso al resto del mundo. La tecnología nos hacolocado al alcance de todo y de todos. Abre a sus ciudadanosla posibilidad de entrar en el mundo y que éste entre a susespacios. Se han derrumbado las barreras de la Naturaleza y lasdistancias. Ahora todo puede estar cerca.

Hasta hace poco tiempo existía el privilegio absoluto deunos lugares donde se concentraba todo: la información, laproducción, el consumo, la educación, la diversión y el poder.Las grandes aglomeraciones urbanas atraían a la población, alos líderes, a las inversiones y como consecuencia de todo elloconcentraban también las oportunidades.

Toda persona que deseaba prosperar, si estaba en un lugardistante de esos centros, debía abandonarlo para irse a la granciudad. La población se marchó de los campos y las aldeas, sefue a las ciudades, que crecieron, y ahora más de la mitad de lapoblación mundial vive en ellas. En los países desarrollados másde las tres cuartas partes de la población es urbana y cerca deuna cuarta parte de la población mundial vive en ciudades demás de 750.000 habitantes.



En ella misma, en la ciudad, no todos los sitios tenían lamisma posibilidad de acceso y dentro de sí se desarrollabanespacios urbanos privilegiados a donde se tenía que ir en bús-queda de información, de trabajo, de bienes y servicios. Lasgrandes concentraciones urbanas desarrollaron a su vez sitiosde mayor concentración. Determinadas áreas de la urbe con-centraron todo y la densidad de ocupación del espacio se hizoenorme, subiendo los precios del suelo de manera exorbitante,así como los costes de los servicios.

De tal manera que un determinado espacio territorial pre-senta enormes territorios desocupados, mientras pequeñossitios concentran población y actividades. Muchas veces esossitios no son los que precisamente ofrecen las mejores condi-ciones desde el punto de vista ambiental, de disponibilidad derecursos naturales u otras ventajas. Crecieron por diversas cir-cunstancias, la mayoría asociadas a las economías que la pro-pia aglomeración producía.

Esta situación está cambiando rápida y profundamente.Cada día crecen cuantitativa y cualitativamente las posibilidadesde acceso a todos y a todo desde cualquier sitio, independien-temente de su localización. Las posibilidades se distribuyencada día más por los distintos espacios territoriales. El desarro-llo tecnológico lo está haciendo posible.

Son infinitas las posibilidades que ahora tienen los lugarespara ampliar y diversificar las alternativas para que la gente pros-pere. Por ejemplo, una de las causas más importante de la pobre-za es la ignorancia, y ésta está asociada al aislamiento tradicionalde muchos lugares. Pues bien, estas nuevas tecnologías de lascomunicaciones y de la información abren insospechados cami-nos para el aprendizaje de una enorme cantidad de conocimien-tos y destrezas, que representan posibilidades de empleo.

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También el uso adecuado de estas tecnologías puede mejo-rar el desempeño de las organizaciones locales, que ahora pue-den conocer otras experiencias, comentarlas con sus pares,recibir información, enviarla y abrirse a todo un mundo de posi-bilidades.

El gobierno local y regional puede ser también más eficaz alpoder ofrecer a los ciudadanos mejores canales de comunica-ción y de consulta. Puede poner sus planes en la red, rendir suscuentas, establecer enlaces con otros gobiernos, poner en líneasus formularios y otros papeles para el trámite de diversosasuntos.

Estas nuevas circunstancias, creadas por el desarrollo deestas nuevas tecnologías, están cambiando radicalmente lanaturaleza de los lugares y por ello se hace necesario ir al estu-dio de estas nuevas realidades.

LUGARIZACIÓN

Quisiera introducir el concepto de la «lugarización». En lasciencias geográficas la palabra lugar encierra una concepciónmuy especial. No sólo es un sitio, barrio, pueblo o comarca. Es,además, su paisaje propio que le da singularidad. Es una sínte-sis de sus componentes físicos y humanos. Es el resultado de suhistoria en ese marco natural específico. El lugar es una síntesisgeohistórica concreta.

Se le dice «lugareño» a lo peculiar de sitios o poblacionespequeñas o a los naturales de esos lugares. Es entonces el lugar,bajo esta acepción, un determinado espacio geográfico delimi-tado por un territorio relativamente pequeño, donde la gentevive en comunidad, con su clima particular, su topografía, sus



tradiciones y sus retos. Se diría que cada lugar tiene su propioambiente y su propia cultura.

La «lugarización» tiene que ver con los diversos procesosque, frente a la globalización, que tiende a desdibujar la singu-laridad de lugares y personas, revalorizan la diversidad y laspeculiaridades de lo vernáculo en los territorios locales. Estapuesta en valor de los lugares tiene que ver con la satisfacciónde la necesidad de identidad personal y comunitaria. La gentebusca reencontrar su propia singularidad y la de los que conellos viven. Reconocerse como únicos en esta «aldea global», eneste mundo donde todos se parecen en su estilo de vida. Es lavuelta al individuo o, mejor dicho, a la persona.

Esta idea de la «lugarización» también tiene que ver con estaespecie de «vuelta a las manos» que representa el despertar delinterés por la artesanía, por las comidas típicas, por el turismode posadas y por la Naturaleza. Pareciera que el hombre buscaen lo pequeño, en lo manual, en lo íntimo y en lo natural laidentidad perdida por la estandarización de los estilos de vida.Muchas veces la gente abandona la bien programada comodi-dad de los grandes hoteles y va en búsqueda del calor naturalde una posada, administrada un tanto empíricamente por unafamilia que le gusta atender forasteros.

Esta búsqueda de identidad personal tiene entonces en elorden económico la consecuencia del planteamiento de unaeconomía «a escala humana» más o menos en el camino yaanunciado por E. F. SCHUMACHER (1984) en su famoso libro LoPequeño es Hermoso.

Esta búsqueda de singularidad hace que la gente empiece avalorar lo que la identifica y la separa de lo demás. En las ciu-dades, barrios y en los pueblos la arquitectura típica es res-guardada o restaurada, su folklore es de nuevo puesto en



vigencia, se aprecian de nuevo los viejos platos de la gastrono-mía tradicional, se rescatan los recuerdos que hicieron hito enel desarrollo del lugar, se cuida la calidad de vida comunitaria yse muestra con orgullo el resultado de ese proceso.

Muchas comunidades han rescatado su propio lenguaje,planifican y administran sus sistemas educativos para mejorarla calidad e introducir estos elementos locales o regionales,crean sus sistemas de seguridad y se organizan para enfrentarcon éxito sus propósitos.

Johann GOTTFRIED HERDER, poeta y filósofo del siglo XVIII, cita-do por Isaiah BERLIN (1999), decía: «…así como la gente necesi-ta comer y beber, tener seguridad y libertad de movimiento, asítambién necesitan pertenecer a un grupo». Y afirmaba que el serhumano significa ser capaz de sentirse en casa en algún lugar.HERDER consideraba que únicamente lo singular poseía valorgenuino. Para él, dice BERLIN, había pocas verdades eternas: eltiempo y el lugar y la vida social, lo que llegó a ser llamadosociedad civil, lo eran todo.

Lo cierto es que las necesidades existenciales de identidad yde participación, presentes desde el nacimiento mismo de laHumanidad, encuentran sus mejores satisfactores desde el lugarconcreto e íntimo que cada cual ocupa (NEEF y ELIZALDE, 1980).

Lugarización, entonces, se refiere a los lugares como globa-lización al planeta. Si la palabra globalización quiere significartodos los procesos que hacen de todo el mundo un solo espa-cio, la palabra lugarización quiere significar todos los procesosque revalorizan a lo local.

Una palabra que se usa mucho para referirse a este proce-so de revalorización de lo local es localismo o localización. Eneste sentido son sinónimos de lugarización, aunque pareciera



que se refieren más al proceso administrativo de transferenciade competencias, funciones o actividades a los niveles locales,sea de una empresa o del Gobierno.

La palabra lugarización, en cambio, evoca mejor un proce-so que va mucho más allá del ámbito administrativo y queenvuelve una nueva dimensión de lo local, una revalorizaciónde la naturaleza de la localidad, un cambio cualitativo en el eco-sistema o hábitat comunitario. Son procesos múltiples endonde lo administrativo es sólo una dimensión dentro de uncomplejo juego de relaciones que hacen de lo local algo muchomás importante y sustantivo de lo que era antes.

¿Cómo se define un lugar? Es el espacio territorial íntimo ycercano donde se desenvuelven la mayor parte de las activida-des del ser humano. Generalmente, es el sitio donde una per-sona nació y creció, donde se educó, labró su personalidad,están sus familiares, cultivó sus amistades y con el cual estable-ció un vínculo afectivo. En una comunidad definida en términosterritoriales y de relaciones humanas, con la cual la personasiente vínculos de pertenencia. Puede ser una aldea, un pueblo,un barrio o un condominio. Siempre será, necesariamente, unespacio geográfico limitado en su tamaño, de tal manera que lagente pueda establecer relaciones interpersonales.

El lugar es el territorio, en términos ecológicos, de una per-sona. Es la zona donde se establece su comunidad y donde estásu historia, sus referencias topográficas, sus definiciones cultu-rales, sus afectos, donde se gana la vida y donde pasa la mayo-ría de su tiempo.

Mucha gente tuvo que abandonar su lugar natural, dondenació y se crió, porque no le ofrecía oportunidades de prospe-rar, estudiar, trabajar o divertirse. Sin embargo, está demostra-do que la mayoría de la gente no quería irse, lo hizo porque



desde su lugar no tenía acceso a las oportunidades de ascenso.Incluso existen estadísticas que demuestran que la enormemayoría de la gente en todo el planeta vive cerca del lugardonde nació. Por más que tenga que irse, la mayoría se va a unsitio cercano a lo que considera su lugar.

Este sitio íntimo tenía que ser abandonado si no coincidíacon esos pocos espacios territoriales que concentraban el acce-so a las oportunidades. Y la gente tenía que vivir en un nuevositio y desarrollar allí nuevos vínculos, nuevas relaciones, perono se abandonaba del todo aquella querencia de origen. Se vol-vía a la tierra natal o se reproducían los recuerdos de algunamanera en los nuevos lugares, con el estilo de las construccio-nes, el nombre de los establecimientos, en la nomenclaturaurbana, o en los clubes de paisanos, o en las mil distintas expre-siones de la nostalgia.

Pero ahora todo comienza a cambiar. Las posibilidades quela ciencia y la tecnología ponen a disposición del hombre pararelacionarse a escala planetaria están modificando la geografíahumana, en particular la de los asentamientos humanos. Siahora la gente tiene posibilidades de acceso desde su lugar, éstetiene un nuevo valor. Ya la gente no está estructuralmente blo-queada si no vive en un lugar que no sean aquellos pocos pri-vilegiados por los procesos de concentración previos a la revo-lución tecnológica. Ahora puede relacionarse desde cualquierparte.

Entonces la calidad de la vida local tiene una nueva e inusi-tada dimensión. La gente tiene derecho no sólo a una acepta-ble calidad de vida local, sino que ésta le dé la posibilidad deacceso a lo global. Ya no cuenta que la localidad le ofrezcasolamente aceptables servicios públicos y alguna que otra ven-taja. Ahora cuenta mucho que la localidad garantice a la gente,



además, posibilidades reales de competitividad a escala plane-taria.

La competitividad global de una localidad significa muybuenas posibilidades de acceso a la información y a las teleco-municaciones, pero también una excelente educación, serviciosde salud eficientes, seguridad personal e institucional, espaciosde calidad para el disfrute del tiempo libre, buena vialidad y ser-vicios domiciliarios eficaces.

La competitividad local tiene mucho que ver con la calidadde la gestión pública, tanto provincial como municipal. Tam-bién con la calidad de las redes organizacionales de la comu-nidad cívica o sociedad civil. Por ello la descentralización y elfederalismo tienen ahora una nueva e importante connota-ción.

Las consideraciones relativas a la «lugarización» tiene variasconsecuencias, tanto en el orden social como en el político-administrativo. La gente se convence que su calidad de vida ysu prosperidad dependen fundamentalmente de su propioesfuerzo y entonces se organiza para hacer las cosas que con-sidera necesario. No espera que las autoridades resuelvan losproblemas. La gente toma conciencia, se organiza y actúa. Es lavuelta a la comunidad y a la sociedad pluralista. Ya lo afirmabael líder sudafricano Nelson MANDELA: «…las comunidadesestán tratando de encontrar nuevas formas de conducir la polí-tica» (GARDELS, 1996).

Por su parte el Gobierno también toma conciencia de estarealidad y se convence que desde estructuras altamente buro-cratizadas y centralistas, lentas y costosas, nada puede hacer enun mundo que demanda soluciones rápidas y localizadas. Losgrandes sistemas públicos empiezan, a veces a su pesar, a des-



centralizarse y a introducir criterios de administración más ági-les y creativos, que toman en cuenta a la demanda real y senti-da de la gente.

La reforma del Estado es una de las respuestas a las nuevasrealidades, tanto las referidas a la globalización como a la des-centralización. Las transformaciones de los sistemas políticosapuntan en dos direcciones: a la integración de grandes espa-cios geoeconómicos, transfiriendo poder hacia arriba, haciaestructuras internacionales, y a la descentralización, mediante elfortalecimiento de los espacios territoriales locales, transfirien-do poder hacia las provincias y municipios.

Son entonces los entes territoriales menores los apropiadospara estas nuevas exigencias que se le hacen a la Administra-ción pública. Ya no es desde el Gobierno central desde dondees posible adelantar las respuestas adecuadas. Es desde losgobiernos provinciales y locales. Y desde las propias comunida-des organizadas.

Las consecuencias más importantes de este proceso en elorden político son: a) la vuelta desde el Estado hacia la sociedadcivil y, b) desde las estructuras centrales hacia la descentraliza-ción.

No parece entonces necesariamente contradictoria la ideade conciliar las ventajas de las nuevas tecnologías y sus conse-cuencias globalizadoras con la existencia de lugares singularesllenos de personalidad. Una cultura planetaria conviviendo conmuchas y variadas culturas locales. De hecho, los países másdesarrollados son justamente los mejores ejemplos de estaconvivencia. Allí se cultivan con esmero las tradiciones locales ysus sociedades son vanguardia en el uso de las modernas tec-nologías.

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LUGARIZACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO

Estos procesos de globalización y de lugarización tienen enor-mes consecuencias en las formas de administración de los asun-tos públicos y también de los asuntos privados. Ya las organiza-ciones centralizadas, verticales, autoritarias, enormes y pesadas noresponden con eficacia a los desafíos de las nuevas realidades.

Para poder ser exitosas las organizaciones están cambiandorápidamente en varias direcciones. Por ejemplo, ahora tomamucha importancia la capacitación de la gente, la desconcen-tración de funciones y la descentralización de competencias. Lasorganizaciones ahora tienden a ser descentralizadas, horizonta-les, democráticas, pequeñas y ágiles.

En referencia a los asuntos político-territoriales, ahoraadquiere mayor importancia el gobierno local y provincial, tantocomo la comunidad cívica, pues son sustantivos para los pro-cesos de lugarización, pues toca a estas organizaciones lideri-zar el crecimiento de la calidad de la vida local y su adecuadainserción en lo global.

Ya no es tan importante a estos efectos la presencia de losGobiernos nacionales, generalmente pesados, lentos y remotos,desconectados con las múltiples realidades locales. A esasestructuras corresponden las grandes políticas que orientan lavida de toda la nación y la administración de las competenciaspropias de los Gobiernos centrales. Pero la mayoría de losasuntos públicos atinentes al ciudadano, a la familia, a las orga-nizaciones civiles y a las empresas son asuntos que deben aten-der los gobiernos provinciales y locales.

La rapidez y la profundidad de los cambios, las expectativasde la gente, las necesidades de una alta interconexión en el



ámbito planetario, exigen de las organizaciones respuestasrápidas y eficientes que los aparatos centralizados no están encapacidad de ofrecer. La eficiencia en las decisiones exige queéstas se sitúen cerca de donde se ejecutan, por ello la descen-tralización y el federalismo ganan espacio rápidamente.

La centralización es una forma de administrar cuando no seconfía en los niveles menores, cuando se quiere desestimular laparticipación, para imponer un «orden» establecido por la altajerarquía, para homogeneizar un colectivo o, como afirmabaAlexis DE TOQUEVILLE, para impedir, no para hacer. La centraliza-ción limita la creatividad, la agilidad, la transparencia, el plura-lismo, la diversidad y la democracia. El centralismo desprecia lacapacidad de las comunidades para gobernarse. El centralismotiende al autoritarismo y a la homogeneidad.

Además, la concentración en la alta jerarquía de procesosque perfectamente se pueden ejecutar en los niveles más bajos,congestiona con asuntos que no le son propios a la direcciónsuperior, distrayéndola de los asuntos estratégicos y políticosgenerales, que sí lo son.

La descentralización es la administración de la mayoría delos asuntos desde los entes territoriales autónomos provincia-les y locales. Es hacer de estos niveles políticos entes autóno-mos poderosos, eficaces y eficientes para que atiendan a lamayoría de los servicios que requiere la gente para vivir bien ypara prosperar. Es hacer de estos territorios subnacionales losinstrumentos eficaces para promover el desarrollo humanosustentable.

Antes de la actual Revolución del Conocimiento era optativala administración centralizada o la descentralizada, aun cuandoes necesario reconocer que aquellas naciones que experimen-

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taron la descentralización desde temprano también lograronmejores niveles de desarrollo. Pero ahora es imperativa. Lasempresas y los Gobiernos se descentralizan, adoptan mecanis-mos federales de administración, delegan poder a los estratosque están en la ancha base de la organización e incluso trans-fieren a otros entes diversos asuntos que no les son sustanti-vos, porque de otra manera pierden competitividad y eficiencia.

EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD

En un sistema de Gobierno Federal, el poder central no debeocuparse de nada que pueda ser atendido en los Estados y losmunicipios, o por la comunidad cívica. Una orientación paradefinir qué corresponde a cada nivel político-territorial es apli-car el principio de subsidiaridad, que establece que todo aque-llo que pueda ser hecho por un ente inferior no lo debe haceruno superior, y en caso de dificultades, el ente superior puedecooperar, pero siempre procurando que el ente inferior des-arrolle sus competencias naturales.

Este principio involucra también que el Estado tiene unoslímites y si la sociedad o el individuo puede ocuparse de unasunto, no tiene porqué hacerlo el sector público. El podernacional y los poderes regionales y locales deben promover elfortalecimiento de toda la trama social, las organizaciones inter-medias, las empresas, las comunidades organizadas y todasuerte de asociaciones y redes que desarrollen la comunidadcívica.

El término federal se refiere a la existencia de entes políticosterritoriales intermedios autónomos, como las provincias, Esta-dos o departamentos y municipios, con alto grado de autono-mía. En las empresas significa que una organiza sus actividades



en la forma de negocios autónomos, con su propio mercado ysu propio producto, así como su propia responsabilidad por lasganancias y las pérdidas (DRUCKER, 1999).

De esta manera, los países y las organizaciones modernasse adaptan a las nuevas realidades y confían en las comunida-des provinciales y locales más y más competencias, descargan-do a los Gobiernos centrales de muchos asuntos y concentrán-dose en el monitoreo de las grandes estrategias.

También los Gobiernos transfieren más y más asuntos aentes no gubernamentales, empresas u organizaciones nogubernamentales, confiando en la comunidad cívica la ejecu-ción de obras y la prestación de servicios antes reservados alsector público. También las empresas transfieren a otros el des-empeño de muchas tareas que no forman parte sustantiva desus objetos, concentrándose en lo que le es propio.

Toda esta revolución en la manera de administrar los asun-tos tiene una dirección: reforzar a lo local y a las organizacio-nes locales. Aprovechar las ventajas que tienen las organizacio-nes pequeñas, ágiles, eficientes, pero conectadas a lo global deuna manera muy eficaz.

Esta es una nueva realidad en plena expansión. Las loca-lidades, sus organizaciones y sus ciudadanos, tendrán cada díamás y más asuntos de qué ocuparse y las posibilidades deinfluir en sus propios asuntos, en los de la nación y del pla-neta crecerán en la medida que sean competitivos, eficientes yse preparen adecuadamente. Por ello el lugar se hace impor-tante.

En la Revolución del Conocimiento y de las nuevas tecnolo-gías de las comunicaciones el hombre se hace planetario desdesu lugar. Toca entonces a los lugares una nueva e importante

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responsabilidad: ofrecer a sus habitantes un espacio muy agra-dable y eficiente para vivir.

BIBLIOGRAFÍA

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SCHUMACHER, E. F.: Lo Pequeño es Hermoso. Madrid: H. Blume Editores,1984.


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Nuevos actores para otromundo local posible

Fernando de la RivaConsultor de Organizaciones

Miembro del Centro de Recursos para Asociaciones de Cádiz y la Bahía, CRAC

Sumario1. Viejas palabras, nuevas miradas.—2. Lo local y lo global (de nuevo).—3. La fuerza de lo pequeño.—4. Viejos actores. 4.1. El Primer Sectorcumple siglos. 4.2. El Segundo (?) Sector. 4.3. Las viejas asociaciones ysus organizaciones de segundo nivel. 4.4. Los sindicatos. 4.5. Lospartidos políticos. 4.6. Otros Actores: La Iglesia, el Sistema Educativo y laUniversidad, los Medios de comunicación… las viejas redes básicas desolidaridad.—5. Nuevos actores. 5.1. ¿Una ciudadanía que reacciona?5.2. Los Nuevos ciudadanos. 5.3. Movimientos sociales en búsqueda.5.4. Las ONG (congo, tongo, mongo, pongo…). 5.5. Nuevas empresassociales. 5.6. El poder de la religión. 5.7. Nuevos foros para el desarrollo

local y global. 5.8. Las redes invisibles.—6. ¿Nuevas relaciones?

RESUMEN

Desarrollo es algo más que crecimiento económico, incluye convi-vencia, identidad, cultura, paz, ecología, reparto del bienestar, elconocimiento y la riqueza…, búsqueda personal y colectiva de la feli-cidad, construcción de Otro Mundo Posible.El mundo a transformar es local y concreto, tangible, y hace tiempoque no es un «mundo cerrado» sino parte de un mundo abierto einterconectado por la comunicación.

La fuerza está en lo pequeño, lo local, lo cercano… y en nuestracapacidad de relacionarlo, de conectarlo entre sí y vincularlo con larealidad global.Cada uno de los actores sociales (Administración, empresas, ciuda-danía…) intenta redefinir su sentido y sus formas de organización yde actuación… para no desaparecer en el marasmo.La tarea de mejorar la realidad común es de TODOS los actores. Laúnica opción para hacer Posible Otro Mundo, también en lo local, esla cooperación entre ellos.Juan Palomo ha muerto, el futuro es de las sinergias, del trabajo enred. Otro Mundo Posible se basará en la cooperación, en el aprove-chamiento de las relaciones y las capacidades respectivas, en la sumade esfuerzos entre todos cuantos pretendan construir una realidadmejor.

ABSTRACT

Development means more than just economic growth: it encompas-ses coexistence, identity, culture, peace, ecology, distribution of welfa-re, knowledge and wealth… the personal and collective quest forhappiness, building Another Possible World.The world to be transformed is local and specific, tangible, and sometime ago it ceased to be a «closed world», to become part of a worldthat is open and interconnected by communication. Strength lies in the small, the local, the close-b… and in our abilityto relate it, connect it and link it to the global reality.Each of the social agents (administration, business, citizens, etc.) triesto redefine their meaning and methods of organisation and action…so as not to fade into oblivion.The task of improving common reality is that of ALL these agents.The only option to make Another World Possible, also at local level,is cooperation between all.Juan Palomo is dead; the future lies in synergies, in working togetherin networks. Another Possible World will be based on cooperation, ontapping relationships and capacities, on uniting the efforts of all whostrive to build a better reality.


Fernando de la Riva


2Nuevos actores para otro mundo local posible

1 VIEJAS PALABRAS, NUEVAS MIRADAS

No es fácil aclararse en tiempos de cambios e incertidum-bres. En mitad del barullo, los significantes y los significados setransforman y disfrazan.

Como otras muchas palabras (democracia, libertad, partici-pación, paz, cultura, revolución…), «desarrollo» se utiliza paratodo y con intenciones dispares.

La experiencia de la Historia, y especialmente de los últimossiglos, parece confirmar que «desarrollo» no es lo mismo que«crecimiento económico», aunque muchas personas e institu-ciones muy serias se empecinen en ello.

Es verdad que cuando no hay qué comer, con qué vestirse,con qué sanarse, dónde vivir… la urgencia inmediata son losbienes materiales básicos. Pero hay procesos de crecimientoeconómico que arrasan con todo, que no dejan piedra sobrepiedra de la cultura, el entorno, la identidad, la salud, la super-vivencia de las personas, los pueblos, los países, las gentes que«son desarrolladas». Que vayan a preguntarles a los pueblosindígenas de América, por poner un ejemplo facilito.

También es verdad que un «elevado índice de crecimientoeconómico» a menudo no tiene nada que ver con un mejorreparto de la riqueza y el bienestar, y que unos «altos niveles deconsumo» (por ejemplo, en los «países más desarrollados») nosignifican exactamente una ciudadanía, una sociedad más feliz.

Hay una pequeña parte de la población del mundo que está«superdesarrollada» y tiene (tenemos) mucho más de lo que


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necesitamos y el tener tanto supone que otra gran parte delmundo está «subdesarrollada» y carece de lo básico.

Mantener funcionando este sistema injusto tiene por costeguerras, injusticia, hambre, enfermedades, destrucción delmedio natural, infelicidad… para la mayoría de quienes viven ennuestro castigado y enfermo planeta.

Así que desarrollo es algo más que crecimiento económico,incluye la convivencia, la identidad, la cultura, la paz, la ecología,el entorno, el reparto del bienestar, el conocimiento y la rique-za…, la búsqueda personal y colectiva de la felicidad, la cons-trucción de Otro Mundo Posible.

LO LOCAL Y LO GLOBAL (DE NUEVO)

La realidad que hemos de transformar (para construir OtroMundo Posible, para que sea posible el «desarrollo de la felici-dad») es local y concreta, tangible, llena de personas con nom-bres y rostros cercanos. En ella tenemos que actuar necesaria-mente.

Cuando no lo hacemos, cuando nos perdemos en la virtua-lidad, en la teoría, en la generalización, en la retórica, en la ter-tulia de café… no transformamos nada.

Esa realidad concreta, que —bien entendida— empieza poruno mismo (primer espacio de auto-transformación) y continúapor mi familia, mi casa, mi grupo, mis amigos, mi barrio, mi pue-blo…, hace ya bastante tiempo que no es un «mundo cerrado»,sino parte de un mundo abierto e interconectado por la comu-nicación.

Todo está interconectado, relacionado. Vivimos en unmundo local —aquel que reconocemos y nos reconoce— desde

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el que podemos actuar y desarrollarnos (como personas ycomo comunidades), y estamos en contacto, en relación per-manente con un mundo global en el que todo cuanto ocurre, enpuntos muy alejados, incide en nuestra forma de vida y ennuestras propias posibilidades de desarrollo.

Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC)hacen posible, no solamente estar informados e informar, nospermiten también intervenir, influir, presionar, difundir, movilizar,coordinar…, ser protagonistas. Todos vivimos en un mundo glo-bal y podemos incidir en él desde nuestro mundo local.

LA FUERZA DE LO PEQUEÑO

En mitad del vértigo de la globalización, «lo local», siguesiendo hoy el grupo, el barrio, el pueblo, la ciudad, donde vivi-mos. Cuanto más grande es el entorno en que nos movemos,cuantas más relaciones internacionales tengamos, más hemosde acercar la mirada a lo más próximo. Cuanto más queremostransformar el mundo global, más hemos de trabajar en elmundo local.

A veces nos lamentamos de ser tan pocos quienes nos com-prometemos en procesos de desarrollo local y comunitario. Laparadoja es que sólo podemos alimentar y sostener esos pro-cesos necesarios de transformación global con la acción de laspersonas y los grupos y actores locales.

El presente de los actores locales que trabajan por la trans-formación social y el desarrollo no es muy boyante que diga-mos. Están en crisis (como todo). Pero, a pesar de los pesares,existen miles y miles de pequeños grupos, millones de personasmás o menos organizadas, dispersas por todo el territorio, por

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Fernando de la Riva

todo el planeta, más o menos coordinadas con otras, llenas devoluntad y ganas de cambiar las cosas.

La fuerza para la trasformación y la construcción de unnuevo desarrollo, de Otro Mundo Posible, está en lo pequeño,en lo local, en lo cercano… y en nuestra capacidad de relacio-narlo, de conectarlo entre sí y vincularlo con la realidad global.

VIEJOS ACTORES

Los viejos actores fueron, hasta hace muy poco, protago-nistas principales de los procesos de desarrollo local, eran susrelaciones e interacciones las que orientaban la dirección de lamarcha.

Los cambios vertiginosos de estos tiempos nuevos hanpuesto todo patas arriba. En la actualidad, cada uno de ellosintenta, con mayor o menor éxito, hacer frente a los retos pro-pios y adaptarse a los cambios, redefiniendo su sentido y susformas de organización y de actuación… para no desapareceren el marasmo.

Este fugaz repaso a los viejos actores del desarrollo local(también a los «nuevos») evita, por razones de espacio y de gusto,paños calientes y formulas «políticamente correctas» y buscaintencionadamente el debate, del que andamos tan escasos.

4.1. El Primer Sector cumple siglos

Todos sufrimos (como ciudadanos) una AdministraciónPública «decimonónica» (el modelo lo inventó Napoleón), anti-cuada, poco eficaz, ineficiente.



Y cara, muy costosa para los bolsillos de todos.

Los ámbitos de decisión de las instituciones y administra-ciones más cercanas a las personas, a lo local, se han ido res-tringiendo progresivamente a favor de organismos supranacio-nales. Cada vez «pintan» y deciden menos, sin que ello hayareducido la estructura administrativa. La burocracia se reprodu-ce y multiplica.

Ese crecimiento de la Administración, local, regional, estatal,intergubernamental… no va acompañado de mayores nivelesde coordinación. No, los distintos niveles administrativos com-piten entre sí, y puede más la lucha electoral que el interés gene-ral de la población. La descoordinación alcanza no sólo a lasrelaciones entre niveles administrativos, sino que penetra encada administración y compartimenta los ámbitos de actuación,y suma una nueva competición entre áreas y departamentos decada institución. El resultado es un desaprovechamiento de losrecursos, que se pierden en los laberintos de la burocracia y ladescoordinación administrativa.

Si juzgáramos a las distintas Administraciones Públicas conlos criterios de eficacia y eficiencia que aplica el mercado a lasempresas privadas (y la Administración a las ONGs), habría quecerrar buena parte de los departamentos administrativos.

Esa Administración, tal vez como consecuencia de lo ante-rior, carece de ideas y de liderazgo social. Como mucho, aspiraa «gestionar bien lo que hay», pero no parece capaz de generarproyectos que ilusionen e impliquen a la población, que la moti-ven, que le hagan recuperar la confianza perdida de la ciuda-danía.

Esa carencia hace que posea un apetito voraz de ideas yproyectos y tienda a institucionalizar, patrimonializar y encua-


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drar en los «cauces reglamentarios y administrativos» todo tipode iniciativas sociales (voluntariado, participación social, asocia-cionismo, movimientos sociales…) hasta quemarlas.

Pese a todo lo (malo) dicho, existen en la Administración, entodos sus niveles, personas y proyectos inequívocamente trans-formadores, generadores potenciales de un nuevo desarrollo. Yexisten muchos, muchos recursos que pueden y deben servir ala construcción de Otro Mundo Posible. Pero la corriente va encontra, y es enorme el reto que tiene por delante la Administra-ción (quienes forman parte de ella) para resolver sus propiosproblemas internos, para construir un nuevo sentido y unnuevo espacio en esta sociedad en cambio.

4.2. El Segundo (?) Sector

En el mundo global, la deslocalización de la economía y delas empresas tiene su primera víctima en las empresas locales yhace que todas las variables tradicionales se vuelvan locas, con-virtiendo el mercado y el empleo en una lotería.

Las empresas multinacionales controlan el cotarro y se lle-van el bocado del león, aunque se produzcan fisuras dentro delsistema, resquicios donde puede desarrollarse un proyectolocal.

Más allá de los retos propios que tienen las empresas y losemprendedores locales, en términos más globales, las empresasparecen ser pioneras en su capacidad de adaptación a los cam-bios de los tiempos: incorporando las TIC a la producción, lacomercialización, la comunicación y el marketing, etc., constru-yendo alianzas y trabajando en red, para simplificar sus proce-dimientos y combinar las diferentes áreas de la empresa, etc.



4.3. Las viejas asociaciones y sus organizaciones de segundo nivel

El tejido asociativo, el Tercer Sector (aunque este conceptoambiguo abarque también otras realidades), está atomizado(muchas organizaciones con muy pocas personas detrás cadauna) y eso complica la cosa.

En las viejas asociaciones es evidente la «crisis de la militan-cia». No se trata sólo de que la mayor parte de las asociacionesy organizaciones estén sostenidas por muy pocas personas, esque además ha cambiado profundamente su manera de enten-der la participación.

Muchas personas se acercan a las organizaciones buscan-do «qué pueden obtener para sí mismas», participar de benefi-cios, ventajas, servicios… No piensan en la parte (participar)«que les toca aportar a ellas».

Otras personas —muchas menos— se acercan en disposiciónde aportar —su trabajo, su apoyo, su dinero, etc.—, pero con un«perfil bajo de implicación». Son las que colaboran en las activi-dades y proyectos, pagan sus cuotas, pero difícilmente se impli-can en las tareas organizativas cotidianas.

Las entidades de Segundo Nivel, federaciones, confedera-ciones, plataformas, coordinadoras…, pasan por una crisissemejante. En muchos casos reproducen los mismos modelosorganizativos verticales del pasado, con los mismos resultados.La mayoría de las organizaciones de Segundo Nivel son estruc-turas de representación conjunta para la interlocución con lasadministraciones y, sobre todo, para obtener recursos econó-micos que les permitan mantener sus actividades y sostener susorganizaciones.


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Las asociaciones tradicionales y sus organizaciones deSegundo Nivel, ese Tercer Sector, requiere cada vez de más per-sonal contratado, de más «profesionales» que suplan la ausen-cia de la ciudadanía, y son cada día más dependientes de laAdministración. Si la Administración cierra el grifo de las sub-venciones, desaparecerían de súbito gran cantidad de asocia-ciones y organizaciones sociales.

Esta dependencia económica se deriva, entre otras razones,de la progresiva dejación de tareas desde la Administraciónhacia las organizaciones sociales. Cada día son más los servi-cios que prestan las asociaciones —con recursos públicos— adistintos colectivos sociales.

Ello, junto al uso clientelar y partidista de las subvencionespúblicas y el monocultivo asociativo de las relaciones con laAdministración (en detrimento de la relación con las «basessociales», cada vez más ajenas) contribuye a una burocratiza-ción creciente de muchas organizaciones.

En el interior de la mayor parte de estas asociaciones exis-ten fuerzas de renovación y transformación importantes, peromuchas están lastradas por la rutina, enredadas en la burocra-cia, acomodadas y conformistas. En otras, el esfuerzo de cam-bio es sincero y auténtico, pero a éstas ya hemos de contarlasentre los «nuevos» actores.

4.4. Los sindicatos

En un mundo en el que el empleo es cada vez mercancíamás volátil, que se precariza y desregula, multiplicando el aba-nico de formas de producción y trabajo sumergidas o flotantes,el sentido de los sindicatos tradicionales se resiente.



Como algunas de las viejas asociaciones y organizaciones,los sindicatos se debaten en la marginalidad minoritaria, o —especialmente en los llamados sindicatos «mayoritarios»—están hiperinstitucionalizados y profesionalizados, son gran-des estructuras, maquinarias pesadas, con muchos funcio-narios, mucha burocracia, muchos intereses personales y cor-porativos cruzados, incluida la lucha interna por el poder.

Los sindicatos —otra organización subsidiada y dependien-te— siguen disponiendo de muchos recursos y dando cabida agentes y experiencias interesantes y transformadoras, pero lanorma suele ser otra.

4.5. Los partidos políticos

Tampoco andan finos. Han conseguido convertirse enmaquinarias electorales muy profesionalizadas (y, a veces, difí-cilmente distinguibles entre sí). Comparten con los sindicatos (ycon muchas viejas asociaciones y organizaciones) lo de la orga-nización vertical y jerárquica y la «lucha interna por el poder».Detrás de ellos hay una escasa vida socio-política (salvo la quese expresa en periodos electorales, a costa de inversiones mul-timillonarias en marketing), no representan a la ciudadanía, queen su inmensa mayoría no milita en los partidos, ni quierehacerlo, ni confía en ellos.

En lo local, están muy lastrados por esa falta de vida interna,por las viejas rencillas, por el clientelismo endógeno, que puedenacabar convirtiéndolos en redes de intereses personales.

Los partidos políticos tradicionales tienen —como los demásactores— «su propia cruz», sus propios desafíos, a los que sola-mente quienes los forman pueden dar respuesta.


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4.6. Otros Actores: La Iglesia, el Sistema Educativo y laUniversidad, los Medios de comunicación…, las viejas redesbásicas de solidaridad

El papel histórico y presente de la Iglesia Católica, prestandoservicios a sectores sociales desfavorecidos, etc., es indudable.

La vieja Iglesia sigue siendo, en lo social, conservadora, ymás allá del discurso sobre el desarrollo, la paz y la justicia…las más de las veces sigue contemporizando o siendo aliada delos sectores más poderosos.

La influencia social de la Iglesia es aún muy fuerte, aunque,cuando esa influencia es transformadora, suele generarseen/desde los márgenes de la propia Iglesia y estar protagoniza-da por grupos informales.

En cuanto al Sistema Educativo, a las escuelas y centros for-mativos, a las Universidades… su importancia en los procesos dedesarrollo y transformación social es clave. Se supone que debenservirnos para facilitar los aprendizajes necesarios y encontrar losconocimientos precisos para dar respuesta a las necesidades deeste tiempo y construir Otro Mundo Posible. No suele ser así.

El Sistema Educativo también pasa por una crisis general de sentido. Sus viejas funciones de socialización, conocimientode la realidad, acceso a la vida adulta, etc., están también «patasarriba».

El cambio de la realidad social, la revolución tecnológica, lamultiplicación y diversificación de fuentes y formas de conoci-miento, etc., han dejado a la Universidad y el Sistema Educativo,en términos muy generales, convertidos en estructuras admi-nistrativas y burocráticas, desbordadas por la realidad, minadaspor el corporativismo, alejadas de la realidad de los jóvenes y desu misión esencial (¿hasta el punto de renunciar a ella?).

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La función «social» de los Medios de Comunicación es hoymás dudosa que nunca. La comunicación es un negocio. Losmedios se han multiplicado, hay más televisiones, más radios,más periódicos que nunca…, lo que no significa que haya más—ni mejor— información, opinión, análisis, y —mucho menos—más comunicación.

Todo es «entretenimiento» (con unos criterios que hablan dela baja estima que quienes programan tienen hacia la inteligen-cia de la audiencia).

Al mismo tiempo, se han multiplicado los «medios locales»,las radios y televisiones más cercanas a la realidad concreta yterritorial de los colectivos sociales. Su papel en el desarrollolocal y en la construcción de Otro Mundo Posible puede sermuy importante. Son recursos y redes que pueden ayudar a lacomunicación, al intercambio, al conocimiento, a la construc-ción de sinergias…, aunque por el momento, y en la mayoría delos casos, tomen como ejemplo —con todos sus peores vicios—a los grandes medios comerciales.

En fin, hasta el pasado más reciente, las relaciones familia-res y de buena vecindad cumplían un papel fundamental en laconvivencia, en la supervivencia, en la cohesión social, en la soli-daridad. Todavía lo siguen haciendo en muchos casos y cir-cunstancias, aunque cada día suenan más a «resistencianumantina» frente al «sálvese quien pueda» del capitalismo cruelque nos golpea.

NUEVOS ACTORES

En este tiempo ya no hay más «sujeto de cambio social» (elPartido, la Clase, la Iglesia, el Estado… ), en todo caso hay «suje-


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tos» en plural. La multiplicidad y diversidad de quienes influyenen los procesos de transformación social, de desarrollo local yglobal, con mayor o menor grado de capacidad o incidenciareal, con potencialidades y búsquedas plurales, es enorme.

Junto a los viejos actores, surgidos muchas veces de ellos,por reacción a ellos, nacen cada día otros nuevos. Demos surepaso veloz a algunos de estos nuevos actores.

5.1. ¿Una ciudadanía que reacciona?

Todos los augurios apuntaban a que también la ciudadaníaera un cadáver, muerta de aburrimiento por los profesionalesde la política y por unos medios de comunicación convertidosen «armas de adocenamiento masivo».

Algunos chispazos de rebeldía se fueron apuntando pro-gresivamente, con la participación masiva de cientos de miles depersonas en anticumbres gubernamentales, con el desastreecológico del «Prestige» y la afluencia de miles y miles de per-sonas voluntarias que reaccionaron con mayor rapidez que lasautoridades, con la huelga general del 20-J, con la movilizacióngeneral contra la guerra de Irak, con la reacción ante la matan-za del 11 de marzo en Madrid, con las consiguientes conse-cuencias en las urnas y en la composición del Parlamento y delGobierno…

Estas personas, por otra parte, pertenecen a muchas gene-raciones y sectores sociales, pero son predominantemente jóve-nes, incluso muy jóvenes.

Todas esas movilizaciones fueron acompañadas por unacreciente sensación de perplejidad por parte de las viejas orga-nizaciones sociales, políticas y sindicales. Todas reconocían que



desbordaba a sus organizaciones, ninguna se declaraba capazde convocar y movilizar a tantas personas.

Efectivamente, otro gesto común de tantas jornadas es el de las personas manifestándose sin símbolos, rompiendolos signos partidarios de sus pegatinas, reclamando la ausen-cia de protagonismos y banderas de organizaciones y parti-dos…

Y esa impresionante fortaleza potencial, la de una ciudada-nía que cuando parece dormida sale a la calle, conlleva en sí ladebilidad de que se trata de impulsos individuales, reactivosante cualquier encuadramiento, difícilmente organizables.

No se nos escapa que estos millones de ciudadanos no son,todavía, una mayoría social (ésta está viendo el Gran Hermano),pero ¿quién es capaz de negar que son muchos y que van cre-ciendo?

¿Cómo traducir ese potencial, cómo acercarlo al desarrollolocal y global de Otro Mundo Posible?

5.2. Los Nuevos Ciudadanos

Para muchos de quienes nacimos o ya vivíamos aquí la emi-gración es un desastre, una fuente de conflictos de todo tipo…,con la paradoja de que necesitamos a los inmigrantes parapoder mantener nuestros «niveles de desarrollo».

Para otros muchos, la emigración se trata de una extraordi-naria oportunidad para hacer de la necesidad virtud, para cons-truir nuevas sociedades multiculturales de ciudadanos, basadasen la convivencia y el respeto, que apuesten por el mestizaje deideas y culturas, que impliquen un mejor reparto de la rique-


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za…, sociedades más plurales, más inteligentes, más capaces dehacer frente a los retos del presente y del futuro.

Los inmigrantes luchan todavía por sus derechos más ele-mentales, entre ellos habrá que subrayar cada día más su «dere-cho a la ciudadanía» y promover su incorporación activa a laconstrucción colectiva de una sociedad mejor.

5.3. Movimientos sociales en búsqueda

La crisis también alcanzó, como apuntamos, a los movi-mientos sociales y algunas voces los dieron por muertos. Pero,como decía el clásico, «los muertos que vos matáis gozan debuena salud».

Una consecuencia de la crisis, ya mencionada, es la atomi-zación y la multiplicación de iniciativas. Iniciativas dispersas, conmil formas de organización y mil ámbitos de acción (la inter-vención social, la comunicación, los derechos sociales, elmedioambiente, etc.).

Convergen en la búsqueda dos tendencias muy generales: lade quienes, provenientes de las organizaciones tradicionales,buscan fórmulas más flexibles y abiertas de organización y deacción que den sentido a la intervención de los miles de gruposexistentes, y la de quienes, fundamentalmente jóvenes, proceden-tes de los nuevos movimientos alter-globalizadores y de la nuevacultura organizativa que conllevan, de las grandes movilizacionesy asambleas, reconocen la necesidad de la organización y de lassinergias con otros actores de transformación social.

El resultado es una explosión —mestiza— de experiencias yfórmulas que, con sus propias contradicciones, van buscandosu identidad y su espacio en medio de este mundo complejo.



Es difícil evaluar el impacto actual y potencial de estos acto-res en el desarrollo local. Lo que sí es cierto es que son y estángestándose, aprendiendo formas de trabajar en red que mini-mizan las dificultades de la distancia geográfica: conectando,tejiendo procesos locales.

5.4. Las ONG (congo, tongo, mongo, pongo…)

Ahora que muchas de las expectativas que presentaron a lasONGs como surgidas de la nada, como un salto cualitativo enla organización de la solidaridad y el desarrollo, como la apari-ción del gran interlocutor ciudadano (de la Administración, dela Empresa), cooperador voluntario de la acción de las institu-ciones públicas…, ahora, digo, que muchas de aquellas luces sevan apagando (como la moda del voluntariado o la de los pre-supuestos participativos), empezamos a distinguir, entre tantomarketing, el grano de la paja.

En primer lugar, está claro que lo de «no gubernamental» nodice nada aunque sirva para todo. Tras esta etiqueta «insignifi-cante» conviven organizaciones honestas y eficaces junto a tin-gladitos malolientes.

Pero la moda, junto a la progresiva delegación de funcionesy responsabilidades por parte de la Administración, ha supues-to una institucionalización e hiperprofesionalización de muchasorganizaciones. Completamente «blanqueadas», políticamentecorrectas, discretamente eficaces…

En muchos casos, han venido a engrosar una nueva buro-cracia. En otros muchos, se da una lucha constante por nodejarse devorar por el monstruo de la integración y la depen-dencia paragubernamental.


Fernando de la Riva

Las ONGs se enfrentan al reto de no acabar siendo empre-sas subsidiarias, prestadoras de servicios baratos, sin más, sinbase social, sin alma transformadora.

5.5. Nuevas empresas sociales

Otro actor emergente que tiene mucho en común con algu-nos de los anteriores, es más, en algunos casos se confunde.Hay organizaciones sociales que se estructuran y concibencomo empresas, que buscan en los proyectos «empresariales»nuevas fórmulas de autonomía e independencia, de empodera-miento: empresas de economía social, cooperativas de acciónsocial, etc.

El impacto de estas nuevas empresas, con sentido social,puede ser muy grande sobre los procesos de desarrollo local,todavía es pronto para valorarlo.

5.6. El poder de la religión

Del poder de la Iglesia Católica ya hemos dicho algo antes.Las otras «iglesias» son todavía muy novedosas en nuestroentorno. La inmigración ha multiplicado la presencia de la reli-gión islámica en nuestro país, pero es pronto para valorar suimpacto.

Está por ver la influencia que, sobre nuestras formas de rela-ción social y nuestra propia forma de entender el desarrollo, tie-nen las culturas —y especialmente las tradiciones religiosas—que aportan los nuevos ciudadanos que llegan como inmigran-tes o refugiados a nuestro entorno local.

Las motivaciones religiosas han sido muy poderosas en elpasado, lo son en el presente y con toda seguridad lo serán en



el futuro —tanto en un sentido positivo como negativo— para laimplicación y la participación social de la ciudadanía.

Paradójicamente, en tiempos aparentemente más laicos quenunca, la presencia de las religiones en el debate social, político,sobre el desarrollo… es continua.

5.7. Nuevos foros para el desarrollo local y global

También son diversas las nuevas fórmulas a través de lascuales se articulan los nuevos colectivos, asociaciones y organi-zaciones: plataformas, foros, etc. Tienen en común una mayorhorizontalidad de las relaciones, una menor formalización delos procedimientos, una focalización en la acción común con-creta, están impregnadas de una filosofía y una metodologíaparticipativas…

Las dificultades que encuentran para autoconstruirse sonlas que ya se han señalado aquí y que afectan al conjunto de losactores. El camino no es fácil. Sus potencialidades, en la medidaque encuentren su sentido como espacios de sinergia, de accióncomún, es impresionante

5.8. Las redes invisibles

Para quienes, sin ser sociologos, observamos la realidadsocial de nuestro entorno desde la práctica de las organizacio-nes sociales, recorriendo muchos kilómetros para encontrarnoscon grupos de gentes que, desde las organizaciones, desdeproyectos empresariales o institucionales, tratan de construirotras realidades posibles en sus barrios, sus pueblos, sus ciu-dades, resulta cada vez más evidente que los procesos de cam-bio y transformación social, los procesos de desarrollo, sea a la

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Fernando de la Riva

escala que sea (la de una pequeña organización o grupo huma-no, la de un pueblo, la de un país), están directamente asocia-dos con la existencia de lo que cada día más se llama «CapitalSocial» (capacidad de relacionarse y organizarse, de iniciativa…)entre quienes protagonizan esa realidad.

Añadiremos, en la misma dirección, que todos aquellos pro-cesos de desarrollo social y local que conocemos y reconoce-mos como «vivos», transformadores…, todos ellos están direc-tamente ligados a la existencia de «redes invisibles». Éstas se for-man, muchas veces sin saberlo, a partir de las relaciones perso-nales que establecen quienes participan en estos proyectos y dela diversidad de conexiones e influencias que son capaces deactivar.

Los proyectos más interesantes que conocemos tienendetrás a un grupo de personas (dentro o fuera de la Adminis-tración) capaces de establecer comunicación, relaciones, com-plicidades y sinergias con otros actores sociales, personas,otros colectivos…

Redes basadas en las relaciones personales y los afectos.Son redes informales, invisibles, pero existir existen. Y gracias aellas funcionan muchos proyectos, superando los obstáculosadministrativos y burocráticos que —en todos los casos— sur-gen en el camino.

Son redes con una gran capacidad de adaptación y cambio.

¿NUEVAS RELACIONES?

La tarea de transformar y mejorar la realidad, de construir eldesarrollo, es de TODOS los actores, los viejos y los nuevos.



Ellos, nosotros, todos, hemos de sumar nuestras fuerzas ynuestras capacidades. No hay otra. La única opción, para hacerPosible Otro Mundo, también en lo local, es la cooperaciónentre los diferentes actores que influyen e intervienen en losprocesos de desarrollo social.

Nuestra situación de partida, como hemos señalado, no es muy optimista. Heredamos los vicios de relaciones pasa-das: el afán de poder, la carencia de educación para la partici-pación y la cooperación, la compartimentación de la realidad yla falta de visión global, la competencia por los recursos y porel protagonismo, la visión «cortoplazista» (la búsqueda deresultados efectistas y rápidos) impuesta por la dinámica polí-tico/electoral, etc.

Venimos —estamos todavía ahí— de una cultura del «¡VivaJuan Palomo! (yo me lo guiso, yo me lo como»), del «ande yocaliente…», del «más vale pájaro en mano…», etc., que refuerzannuestros peores instintos individualistas, corporativos, localis-tas…

Esos «contravalores» impregnan la situación de todos losactores, viejos y nuevos, y les enfrentan inevitablemente a retosde renovación y cambio interno si es que quieren tener algúnpapel real en los nuevos procesos sociales.

Juan Palomo ha fallecido de un ataque de «autosuficiencia»,el futuro es de la cooperación, de las sinergias, del trabajo enred. Ese Otro Mundo Posible será relacional o no será, se basa-rá en la cooperación, en el aprovechamiento de las relaciones ylas capacidades respectivas, en la suma de esfuerzos entretodos cuantos pretendan construir una realidad mejor.

Y ello requiere, para estar preparados, que todos los actoresnos pongamos las pilas, empecemos por la propia casa y nos


Fernando de la Riva

renovemos, en nuestras formas de organización y de actuación,que trabajemos en equipo. Y requiere nuevos valores y formasde relación que permitan pasar de la subordinación y la depen-dencia a la horizontalidad y la sinergia, al trabajo en red.

Las oportunidades para empezar (o continuar) a construirotros modelos de desarrollo local para Otro Mundo Posibleestán ahí, al alcance de la mano. No es necesario esperar anadie para cooperar, para crear sinergias, para caminar juntos.

Los indicios apuntan a que las mayores fuerzas de transfor-mación social, de cambio, de construcción de Otro Mundo Posi-ble, se están manifestando (como siempre en la Historia) en laperiferia del sistema y en la periferia de las grandes organiza-ciones, los «centros» se multiplican y se tejen redes desde y entremiles de espacios locales.


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Internet, política y democracia local

José Ignacio PorrasProfesor Universidad Bolivariana, Chile

Sumario

1. La democratización de la democracia e Internet.—2. La e-democracialocal.—3. El presupuesto participativo electrónico de Porto Alegre.—

4. Conclusiones.

RESUMEN

El uso de Internet como herramienta para revitalizar la decaída ins-titucionalidad de las democracias representativas toma cada vez másfuerza en la agenda pública. El propósito de este artículo es contri-buir a un debate serio y propósito sobre esta temática por encima delas mitificaciones y proyecciones exageradas que está provocando susobreexposición mediática. Para ello desarrollamos una propuestaconceptual y normativa sobre la democracia electrónica o e-demo-cracia arraigada en la teoría de la democracia deliberativa. Poste-riormente se atiende a las posibilidades y dificultades para la con-creción de la propuesta en los espacios locales. Los planteamientosexpuestos tratarán de ser validados a la luz de la evidencia empíricaque aporta en caso concreto de estudio del presupuesto electrónico enla ciudad brasileña de Porto Alegre. El último punto a tratar será unaagenda de trabajo orientado a validar el Internet como medio paramejorar nuestras democracias.

ABSTRACT

The use of the Internet as a tool to revitalise the decaying institutio-nalism of representative democracies is gaining increasing momen-tum in the public agenda. The purpose of this paper is to contributeto a serious and relevant debate on this subject, above and beyondthe myths and exaggerated projections which are the result of mediaover-exposure. For this purpose, we first develop a conceptual andregulatory proposal on electronic democracy or e-democracy, rootedin the theory of deliberative democracy. Subsequently, the work dealswith the possibilities and difficulties in materialising this proposal atlocal level. The aim is to validate the issues raised in light of theempirical evidence provided in the specific case-study of electronicbudget in the city of Porto Alegre in Brazil. The paper concludes witha working agenda aimed at validating the Internet as a means toimprove our democracies.


José Ignacio Porras


3Internet, política y democracia local

A nadie se le puede escapar que la aparición de Internet ylas llamadas Tecnologías de la Información y Comunicación(TIC) abren nuevos horizontes para el desarrollo de la demo-cracia en todas sus dimensiones. El problema es que todavíason tantas las incógnitas e incertidumbres sobre los «cómos»,los «qués» y los «porqués» que parece difícil establecer cualquiertipo de aseveración sobre cuáles son estos horizontes. Bajoestas circunstancias, una gran parte de la emergente literatu-ra sobre lo que reconocemos como democracia electrónica (e-democracia) parece haber optado por poner el énfasis a losfactores tecnológicos llegando, a partir de ahí, a conclusionesdiversas y contradictorias. Así, mientras que por un lado existeel convencimiento que el potencial comunicativo que abre Inter-net nos va a conducir inexorablemente a un proceso de revita-lización de nuestras democracias al permitir la aparición de unaciudadanía más informada y participativa, por otro lado no sólose desconfía de la capacidad de Internet para producir cambiossustanciales en el funcionamiento de las democracias, sino quetambién se alerta sobre las posibilidades de que pueda agravarlas brechas ya existentes y abrir otras nuevas. Como una nuevadivisoria entre los ciudadanos que usan Internet para hacervaler sus derechos políticos y aquellos que no pueden usarla ono quieren.

La adopción de una actitud más reflexiva sobre esta temáti-ca obliga a alejarnos del determinismo tecnológico que destilanambas posturas y buscar entroncar nuestro análisis en un plan-teamiento más amplio que otorgue la primacía a las variablesde carácter institucional. Es decir, que conciba Internet comouna herramienta que otorga a los actores políticos un valor ins-trumental para hacer valer sus intereses dentro de un conjunto

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de arreglos institucionales que condiciona tanto el proceso deformación de sus preferencias como sus comportamientos.Pero que a la vez son susceptibles de ser modificados comoresultado de las acciones directas o indirectas de estos actores.Desde esta perspectiva, el objetivo planteado en este artículo escontribuir a vislumbrar tanto las oportunidades como los ries-gos que implica la incorporación de Internet para la organiza-ción y funcionamiento de la democracia a escala local. Nuestropunto de partida será una reflexión sobre aquellos aspectosbásicos que definen lo que puede ser y lo que realmente es lae-democracia a la luz de una reflexión sobre la teoría de lademocracia, para posteriormente atender su concreción prácti-ca en los espacios locales. Una vez alcanzado este punto some-teremos nuestros planteamientos a la evidencia empírica a par-tir de la atención a un caso de estudio concreto, el uso de Inter-net como medio para potenciar el conocido presupuesto parti-cipativo en la ciudad brasileña de Porto Alegre. Finalizaremoseste artículo estableciendo un conjunto de propuestas progra-máticas que puedan ser útiles en el proceso de formación deuna agenda de consenso para promover la e-democracia localhacia futuro.

LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA DEMOCRACIAE INTERNET

La democracia esta en crisis y de ello da cuenta una fuertebase empírica acumulada en los últimos tiempos. Una eviden-cia que también muestra que esta crisis tiene nuevos síntomasque la diferencia de otras que pudieron darse en períodos ante-riores. Ya no se trata de una crisis provocada por la rivalidadcon regímenes políticos alternativos, sino por la creciente des-afección de la ciudadanía hacia las instituciones y actores polí-



ticos desde las que operan las democracias (1). Una crisis, portanto, de un carácter claramente endógeno y que requiere parasu solución la búsqueda de nuevas fuentes de legitimidad queno respondan a una aceptación de las democracias en razón delos defectos de los otros sistemas, sino por sus virtudes intrín-secas. Pero este desafío sólo parece posible en la medida queseamos capaces de transformar la institucionalidad políticaexistente, todavía anclada en una concepción minimalista y pro-cedimental de la democracia, y avanzar en la construcción dedispositivos institucionales que hagan plausible la permanenteregeneración y actualización de la democracia por parte de laciudadanía.

No quedan ya demasiados argumentos para aquellos queopinan que el reclamo por una mejora sustancial de la demo-cracia se circunscribe solamente al ámbito de un debate decarácter elitista o academicista. En los últimos tiempos se hacencada vez más frecuentes los episodios en que una ciudadaníacada vez más autónoma y reflexiva desborda las institucionesexistentes demandando con fuerza una democratización de lademocracia. Lo que se expresa tanto de forma activa, pasandoa actuar políticamente al margen de la institucionalidad existen-te, o de forma pasiva, alejándose de ella.

Dado que la mayoría de las críticas se centran en el «ladooscuro» de la democracia representativa o, en otros términos,en el amplio grado de discrecionalidad con que la clase política



(1) Los datos proporcionados periódicamente por el Latinobarómetro para el caso de América Latina sonexpresivos de esta situación. Si bien alrededor de un 60% de la población muestra su preferencia por unGobierno democrático y tan sólo un 16% opta por fórmulas de gobierno autoritarias, la confianza en lasprincipales instituciones desde la que opera la democracia, tales como el presidente, la justicia, el Con-greso o los partidos, oscila entre un 25 y un 14%. Muy por detrás de la confianza que reciben por otro tipode actores como la Iglesia (71%) o los medios de comunicación (45%). Corporación Latinobarómetro, San-tiago de Chile, 2002.

gestiona la soberanía delegada por los ciudadanos, no puederesultar extraño que se plantee como variante alternativa refor-zar las fórmulas de democracia directa. Esta contraposiciónentre ambas formas de democracia no es nueva. En la explora-ción teórica que entre mediados del siglo XVII y principios del XIX

fueron fundamentando la idea de que un orden político legíti-mo no puede operar sin incorporar la voluntad popular, seencuentran argumentos a favor y en contra tanto de la demo-cracia representativa como de la democracia directa.

En esta disputa, el ideal roussoniano de construir una demo-cracia valórica que operara sobre la base de la unidad irreducti-ble del ciudadano como objeto y sujeto de poder fue desacredi-tado por los argumentos de autores como CONSTANT, TOCQUEVI-LLE o STUART MILL que asemejaban la democracia de los «moder-nos» como la democracia representativa en razón no sólo de laescala geográfica en que debía operar, sino a la necesidad deabordar asuntos públicos de carácter cada vez más generales ycomplejos. A pesar de ello, la fuerte carga de legitimidad desdela que opera cualquier fórmula de democracia directa la convir-tió en un recurso ineludible para demostrar el intento en paliarlas insuficiencias más notorias en el funcionamiento de la demo-cracia representativa. La más conocida es el sometimiento alrefrendo popular de determinados asuntos públicos considera-dos merecedores de ello por su importancia e implicaciones.

Ya en los últimos tiempos, y en la medida que ha aumenta-do la presión por las insuficiencias de la institucionalidaddemocrática, nuevas fórmulas más complejas de democraciadirecta han tratado de ser puestas en prácticas con las que, porejemplo, involucrar a los ciudadanos en la selección de candi-datos a través de reformas electorales que incorporen el esta-blecimiento de listas abiertas o la instauración de sistema deprimarias al interior de los partidos.



El alcance de estas medidas en la revitalización de la demo-cracia es, en el mejor de los casos, limitada ya que operan a par-tir de una lógica que reduce su funcionamiento al proceso deagregación de preferencias individuales desconociendo sucarácter colectivo. La expresión más transgresora de esta formade concebir el aporte de la democracia directa son las encues-tas u otros instrumentos de medición de la opinión pública. Suaparente legitimación como orientadoras y refrendación de lasdecisiones política pone de manifiesto la emergencia de unaconcepción plebiscitaria de la democracia, fundamentada en elconvencimiento que ésta puede operar desde la misma lógicade funcionamiento del mercado, como restauradora de los pro-blemas de la democracia representativa.

Ante esta situación, cada vez toma mayor fuerza la cons-trucción de una alternativa que pasa por recuperar uno de losaspectos consustanciales en el funcionamiento de la democra-cia de sus orígenes, la deliberación (2). Por tal se entiende elacto público en que los ciudadanos motivados e informadossobre los asuntos referidos al bien común forman sus prefe-rencias a partir de la contraposición de sus argumentos y elestablecimiento de acuerdos entre ellos. La democracia delibe-rativa, por lo demás, supone la permanente reafirmación de lavirtud cívica y ciudadanía activa desde una óptica igualitaria ypluralista. El mejor exponente contemporáneo de esta tradicióndentro de la teoría política es Jurgen HABERMAS (3). Un autor quedefine la democracia como la forma política derivada de un libreproceso comunicativo dirigido a lograr acuerdos consensuales



(2) Una obra de referencia de esta apuesta por avanzar en la democracia deliberativa es el libro colecti-vo de ELSTER, Jon (org.), Deliberative Democracy, Cambridge: Cambridge University Press, 1998.(3) Algunas títulos de referencia de la extensa bibliografía del filósofo alemán sobre el tema son los siguien-tes: HABERMAS, Jurgen: Teoría y Praxis, Edit Atalaya, Madrid, 1999; HABERMAS, Jurgen: Between Facts and Norms,Cambridge: MIT Press, 1995, y HABERMAS, Jurgen: Teoría de la Acción Comunicativa, Madrid: Edit. Cátedra,1994; HABERMAS, Jurgen: Conciencia moral y acción comunicativa, Ed. Península, España, 1991.

en la toma de decisiones colectivas. El problema de la concre-ción institucional de la democracia, por tanto, se centra en sucapacidad de asimilar el proceso informal de la formación dis-cursiva de la voluntad de los ciudadanía que tiene lugar en laesfera pública con el establecimiento de normas que justifiquenla presunción de que las decisiones políticas básicas contaríancon el acuerdo de todos los afectados por las mismas. Es decir,si los ciudadanos pudieran alcanzar el consenso respecto acuestiones políticas básicas mediante su participación en unacomunidad ideal de diálogo.

La centralidad de la esfera pública como eje de funciona-miento de la democracia que se plantea en la teoría democráti-ca de HABERMAS toma mayor sentido en la medida que las insti-tuciones formales de la democracia representativa pierden sucapacidad para condicionar las preferencias y los comporta-mientos de los ciudadanos. Bajo estas circunstancias, el funcio-namiento de la democracia pasa a depender del desarrollo dedeterminadas disposiciones cognitivas y morales por parte delos ciudadanos orientadas a asegurar su sustento. Unas dispo-siciones sólo pueden adquirirse en la medida que sean parte dela deliberación pública sobre sus intereses comunes.

El planteamiento habermasiano de entender el desarrollo dela democracia como una aproximación a una comunidad idealde comunicación toma mayor fuerza con la aparición de Inter-net al poder generar nuevas condiciones para la deliberaciónpública. Los dispositivos interactivos y multifuncionales de lasnuevas tecnologías nos permiten eludir la intermediación quelos medios de comunicación de masas ejercen en la produccióny gestión de la comunicación política y hacen plausible pensaren una arena conversacional en la que: 1) todos los actorespueden ejercer indistintamente como emisores o receptores; 2) en la que se produzca una ilimitada cantidad y variedad de



informaciones sin mayores restricciones que los que se auto-impongan sus emisores y en la que 3) puedan darse formas deconexión colectiva en tiempo real y, por tanto, la formación deflujos discursivos. Ahora bien, aprovechar las nuevas posibili-dades para la comunicación política que aporta Internet obligaa superar determinadas barreras. Vamos a continuación a con-siderar algunas de ellas y a tratar de considerar su real alcance.

Al igual que Internet puede habilitar fórmulas de comuni-cación política descentralizada, también pueden ser el soportede formas extremas de centralización de la comunicación. Dehecho, los estudios más sólidos que tenemos sobre la topogra-fía de Internet constatan que hasta el momento existe un altogrado de concentración de los flujos de información en unospocos sitios o nodos de la red altamente conectados (Yahoo,Amazon, Google, CNN …), lo que provoca la práctica invisibili-dad del resto. Por contraste, el núcleo central, donde se encuen-tran las páginas más consultadas de Internet, puede ser alcan-zado desde cualquier punto y es visible para todos (4).

Esta situación, sin embargo, no puede desconocer las posi-bilidades que brinda la red para que grupos específicos haganllegar su mensaje a grupos más amplios. La realización de estaposibilidad se basa en una combinación de habilidades comu-nicacionales desarrolladas por el grupo específico, así comouna favorable estructura de oportunidades políticas. En estesentido, son bien conocidos, por ejemplo, la importancia deInternet en la organización y difusión de algunos de los movi-mientos sociales más periféricos al sistema, tales como el movi-miento anti-globalización (5).



(4) VARABAIS, Albert-Laszlo: Linked. The New Science of Network, New York: Perseus, 2002.(5) Véase al respecto CASTELL, Manuel: La Galaxia Internet, Reflexiones sobre Internet, empresa y socie-dad, Plaza & Janes Editores, 2001.

Todo ello pareciera dar razones a la autora estadounidensePipa NORRIS cuando plantea que hasta el momento la principalcontribución de Internet debe ser medida en términos deexpansión del pluralismo democrático, al abrir posibilidadespara la visibilidad de partidos o grupos políticos pequeños queantes no existían, que en la habilitación de nuevos canales parala participación directa de los actores en los centros de decisiónpolíticos (6).

La segunda barrera a considerar es la llamada brecha digital. Todos los datos ponen de manifiesto que hasta elmomento la mayoría de las personas que son usuarios habi-tuales de Internet se concentran en los segmentos sociales demayores ingresos y más alta escolaridad (7). A ello cabríasumar otro sesgo de carácter generacional a favor de los másjóvenes. No pueden caber dudas en que este tipo de brechascuestionan la validez de Internet para mejorar nuestras demo-cracias.

Ahora bien, conviene ser cauto con la dimensión de la brecha digital y también considerar su proyección en el tiem-po. Los datos no pueden desconocer la multiplicidad de acce-sos que genera la instalación de puntos de acceso públicos a Internet. Este tipo de accesos, los cuáles se están exten-diendo de forma extremadamente acelerada durante los últi-mos años, nos conduce a considerar una dimensión territorial



(6) NORRIS, Pippa: «Preaching to the converted? Pluralism, participation and party websites», en JoséIgnacio PORRAS y Rubén ARAYA (edit.): E-democracia. Retos y oportunidades para el fortalecimiento de la par-ticipación ciudadana y la democracia en la Sociedad de la Información, Universidad Bolivariana: Santiagode Chile, 2003.(7) Esta situación es especialmente expresiva en el caso de América Latina, tal y como puso de mani-fiesto el estudio elaborado por la CEPAL en 2003. Mientras que la tasa de penetración del Internet en eldecil de mayores ingresos en el conjunto de la población es del 68,9% en el resto apenas alcanza el 10%.Véase al respecto KATZ, Jorge, y Martin HILBERT: Los caminos hacia una sociedad de la información en Amé-rica Latina y el Caribe, CEPAL; Santiago de Chile, 2003.

sobre la problemática de la brecha digital en la que la situa-ción actual y las proyecciones a futuro parecen bastante másoptimistas. Las iniciativas que actualmente se están imple-mentando en distintos países, por ejemplo, latinoamerica-nos para habilitar las bibliotecas o las escuelas publicas comotelecentros abiertos a la comunidad están haciendo posible laconexión a Internet en un amplio porcentaje del territorionacional. Además, y al igual que ha ocurrido con otros bie-nes de consumo tecnológicos como la televisión, la tendenciahacia la universalización del acceso a Internet en muchas socie-dades no debiera parecernos una proyección tan lejana en lamedida que existan políticas públicas y también acciones sur-gidas de la sociedad civil que se orienten claramente a otorgarsentido a este acceso y, por tanto, promuevan su apropiaciónciudadana.

La ultima barrera que se interpone entre Internet y el mejo-ramiento de la democracia que vamos a considerar es, a nues-tro juicio, la más compleja de superar ya que refiere a la pre-existencia de una cultura política que favorezca la participacióny deliberación ciudadana. Su existencia viene determinada portres tipos de condiciones. Primero, que los ciudadanos pasan apercibir la existencia de una vinculación directa entre los temasconcernientes al bien común y su nivel de bienestar. Segundo,que exista una percepción de cercanía con los gobernantes porparte de los gobernados y, por esta razón, una expectativarazonable de que existan posibilidades de incidir directamenteen la forma en que van a ser resueltos. Finalmente, y como pre-misa de las dos anteriores, que la participación política seaentendida como una condición emancipadora de la formaciónciudadana y también desarrollo integral de las personas, con-cretándose esta concepción en un conjunto de arreglos institu-cionales.



2 LA E-DEMOCRACIA LOCAL

La combinación de las condiciones mencionadas encuentrasu expresión más cercana en los espacios locales. Por este moti-vo no nos puede extrañar que los resultados de las iniciativasorientadas a expandir la participación ciudadana en torno a lasdecisiones políticas hayan cosechando en este ámbito susresultados más promisorios. Consejos ciudadanos, foros, fór-mulas participativas vinculadas a «Agendas 21», presupuestosparticipativos…, han proliferado y se han diseminado durantelas últimas dos décadas convirtiéndose en la avanzadilla de losintentos por innovar institucionalmente nuestras democracias.También han sido este tipo de iniciativas las que han genera-do las bases para la introducción de las primeras prácticas de e-democracia a escala local.

En los últimos tiempos han proliferado el número de inicia-tivas que son autocalificadas como prácticas de e-democracia enlos espacios locales. La mayor parte de estas iniciativas, sinembargo, se encuentran más motivadas por mejorar la gestión yprovisión de servicios por parte de los municipios a partir deluso de Internet y el resto de las TIC que de favorecer la apertu-ra de espacios para la participación ciudadana. Una clara cons-tatación de ello es que los flujos de comunicación que habilitanlas nuevas tecnologías son siempre unidireccionales, del munici-pio al ciudadano. En algunos casos, este tipo de iniciativas acce-den al establecimiento de flujos bidireccionales estableciendodispositivos para recopilar y procesar las demandas ciudadanas.Este tipo de proyectos, que entra únicamente en la categoría degobierno electrónico o e-gobierno, contrasta con los proyectospropiamente de e-democracia que se desprende de nuestra pro-puesta normativa. De hecho, su punto de referencia deja de estaren el municipio trascendiendo hacia el conjunto de actores que



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son parte de una determinada comunidad, los cuales encuentranen un entorno telemático nuevos medios para fortalecer yexpandir el intercambio de información, la comunicación y coo-peración de actividades concretas entre ciudadanos, asociacio-nes, empresas y entidades gubernamentales de un determinadoterritorio. En su dimensión política, estas comunidades permitenla existencia de una esfera pública virtual en la que la ciudadaníapueda contraponer sus diferentes lecturas sobre el bien comúny llegar a acuerdos. Se trata, por tanto, de flujos complejos y dis-cursivos en las que el municipio es un actor más que actúa comofacilitador del proceso deliberativo. La expresión más cercana aeste modelo son las llamadas «Redes Ciudadanas», que encuen-tran en ciudades como Seattle en los Estados Unidos, Ámster-dam en Holanda o Bologna en Italia sus mejores ejemplos. Exis-ten otras iniciativas que se inspiran también en este modelo,sería el caso de las llamadas plazas publicas virtuales, municipiostransparentes o portales ciudadanos a nivel local. Este tipo deiniciativas, menos complejas y desarrolladas que las «Redes Ciu-dadanas», se han difundido rápidamente durante los últimosaños en América Latina. La mayoría de ellas, como comentamosanteriormente, acompañando proceso en cursos de innovacióndemocrática en los municipios. Su desarrollo y consolidaciónesta enfrentando grandes debilidades por su vulnerabilidad alescepticismo y desconfianza que levantan entre la clase política,así como la falta de adaptabilidad de las estructuras comunica-cionales existentes a esta nueva realidad.

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ELECTRÓNICO EN PORTO ALEGRE

Dado su amplia difusión y reconocimiento internacional, aestas alturas no pareciera demasiado justificado entrar en deta-



lles para introducir el presupuesto participativo de la ciudadbrasileña de Porto Alegre. No obstante, la popularización deesta iniciativa de gestión municipal mancomunada entre gober-nantes y gobernados ha producido toda una serie de mitos quejustifica establecer algunos puntos de referencia desde el queentrar a nuestro análisis.

El primero de ellos es una propuesta conceptual que defineal presupuesto participativo en razón de cinco características. Laprimera característica es que se trata de un proceso que impli-ca la cesión de soberanía. La soberanía es cedida por aquellosque ostentan el cargo de representación en el poder legislativode la ciudad a un conjunto de asambleas de carácter territorialy temática a la que son convocados todos los ciudadanos y enla que éstos tienen el mismo poder de deliberación. La segun-da es que el presupuesto participativo opera a partir de unacombinación de fórmulas de democracia directa y también dedemocracia representativa. La soberanía delegada por losrepresentantes políticos a las asambleas de base es, a su vez,nuevamente delegada. Esta vez a aquellos ciudadanos que sonelegidos como representantes de las asambleas para hacer valersus decisiones en las instancias superiores del presupuesto par-ticipativo. La tercera característica se refiere a los filtros decarácter técnico que se aplican las demandas de la ciudadanía.

La priorización de los gastos de los recursos municipalessurgidos de las asambleas pasan a ser evaluadas en razón dealgunos criterios básicos derivados de condicionantes financie-ros, legales o de viabilidad técnica. Una cuarta característica esla rendición de cuentas que subyace detrás de todo el modelodel presupuesto participativo. El mecanismo no sólo genera dis-posiciones para la toma de decisiones de la ciudadanía sobre elgasto municipal, sino para asegurar que se cumplan estas deci-siones. Finalmente, el presupuesto participativo no es un proce-



dimiento neutro al responder a una concepción valórica de lademocracia de carácter redistributivo.

La traslación del modelo del presupuesto participativo a larealidad concreta de la ciudad de Porto Alegre obliga ineludi-blemente a conocer aquellas variables de carácter contextualque han condicionado sus resultados y desarrollo. Fijemosahora nuestra atención en las más relevantes. La primera tieneque ver con la caracterización de Porto Alegre a fines de losochenta como una ciudad de servicios que, principalmente,había logrado estabilizar su población. Una estabilidad quedefinía un escenario más favorable para la implementación delpresupuesto participativo que Belo Horizonte, São Paulo o Ríode Janeiro, ciudades en donde todavía se daban importantesmovimientos de población, al existir un mayor grado de identi-dad y compromiso de sus habitantes con las problemáticas dela ciudad. Un segundo elemento que diferenciaba a Porto Ale-gre del resto de las ciudades brasileñas era la fuerte tradición deasociativismo y activismo político de su sociedad civil. Esta tra-dición encuentra una de sus expresiones más interesantes en laorganización de un fuerte movimiento vecinal que acompañatodo el proceso de transición democrática y que busca nuevosespacios de participación tras la instauración del nuevo régi-men. La ultima variable a considerar es el escenario electoral de1988 que precede al inicio del presupuesto participativo. Uncontexto marcado por la disputa entre el Partido DemocráticoTrabalhista (PDT), vencedor de las primeras elecciones munici-pales democráticas en 1984, y el Partido de los Trabalhadores(PT) por ganar el apoyo de los movimientos vecinales.

Una vez obtenida la victoria, para la nueva administracióndel Frente Popular, coalición de partidos de izquierda lideradapor el PT, la implantación de algún tipo de mecanismo como elpresupuesto participativo se convirtió en un compromiso elec-



toral. Pero además, y dado el precario equilibrio de fuerzas sur-gido de los resultados electorales sobre la que se sostenía lanueva Administración por la fuerza que mantenía el PDT y otrasfuerzas opositoras en la Câmara de Vereadores o ConsejoMunicipal, el presupuesto participativo se convirtió en unaherramienta de gran valor instrumental para burlar el controldel poder legislativo en las grandes reformas que se querían lle-var a cabo en la ciudad.

Dados los importantes beneficios que reportó al PT la pues-ta en marcha del presupuesto participativo y su posterior reco-nocimiento a nivel nacional e internacional, no puede extrañarque fueran muy fuertes las tentaciones al interior del partidopor instrumentalizar el mecanismo dentro de una lógica políti-co-partidista. Esta afirmación, que ha empezado a ser señaladodurante los últimos tiempos por algunos de los más reconoci-dos expertos del presupuesto participativo (8), carece todavía deinvestigaciones serias que aporten luz sobre esta problemáticay, por tanto, desaconsejan ir más allá de establecer ciertas hipó-tesis de carácter tentativo. Veamos algunas de ellas.

A pesar de la extendida creencia sobre la capacidad demovilización ciudadana del presupuesto participativo, lo ciertoes que tras 16 años de su inicio apenas poco más de 30.000personas participan en él (9). Este dato, si bien resulta clarifica-dor para dimensionar la participación real en el presupuestoparticipativo, no lo desmerece como instrumento de catalizadorde participación ciudadana dado que son porcentajes muynotables en comparación con procesos en urbes de la enverga-dura y complejidad de Porto Alegre. Más aún si se considera



(8) Me refiero, entre otros, a Sergio BAIERLE o Zander NAVARRO. Al respecto se recomienda la lectura de AVRIT-ZER, Leonardo, y NAVARRO, Zander (org.): A inovaçao democratica no Brasil, San Paulo, Cortez Editora, 2002.(9) Fuente de Relaçao com Comunidade (CRC), Prefeitura de Porto Alegre.

que a lo largo del tiempo se ha producido de forma sostenidaun incremento en las tasas de participación en el proceso.

Ahora bien, un análisis más detallado a las 16 áreas geo-gráficas en los que se haya estructurada la ciudad para la ope-ración del presupuesto participativo nos revela variaciones muyexpresivas en las tasas de participación. Mientras que en cincode estas áreas la proporción de participantes es cercana al 4%del total de la población, en el resto los niveles oscilan entre1,8% y el 0,18% (10). Si consideramos que los habitantes de lasprimeras son, principalmente, personas que entrarían en lacategoría de «clase media baja» y que en las áreas con menorestasas de participación son tradicionalmente las zonas dondehabita la «clase media» y la «clase media alta» resulta evidente elsesgo en el tipo de representatividad ciudadana que puede atri-buirse al presupuesto participativo en Porto Alegre. Un sesgoque vuelve a hacerse evidente al observar cómo la mayoría delos recursos municipales involucrados en este proceso han sidocanalizados para satisfacer las demandas que son propias de la«clase media baja», como son las soluciones habitacionales.

Aun cuando pudiera parecer cuestionable esta situación, nodebiera sorprendernos en la medida en que, tal y como señala-mos, el presupuesto participativo no sólo debe entenderse enclave participativa, sino también en clave redistributiva. El verda-dero cuestionamiento aparece cuando al amparo de este pro-ceso redistributivo se han producido en algunas de las áreasdonde el presupuesto participativo es actualmente más activoimportantes vuelcos en las preferencias electorales en favor delPT. Sería el caso, por ejemplo, de Retinga. Una zona en la quehasta hace pocos años el partido de oposición, el PDT, contabacon un amplio respaldo.



(10) Documento Quem é o publico do Orçamento Participativo, CIDADE, Porto Alegre, 2001.

La posibilidad planteada de que estamos asistiendo a la ges-tación de nuevos patrones de clientelismo entre el PT y los movi-mientos vecinales vuelve a tomar fuerza si, tal y como planteaBAIERLE, casi un 10% de los afiliados al PT en la ciudad de PortoAlegre han sido contratados para cumplir con labores de des-arrollo comunitario ligadas al presupuesto participativo (11).Finalmente, y más allá de cualquier tipo de especulaciones, loque sí resulta claro es que en los últimos años se ha producidouna marcada rutinización en los procedimientos del presupues-to participativo. Ya sea por el conformismo generado por losreconocimientos obtenidos por la iniciativa o por cualquier otrotipo de interés más intencionado por sus gestores, lo cierto esque esta situación inhibe al presupuesto participativo de uno desus rasgos más notables en su concepción y puesta en marchadurante sus primeros años, la oportunidad que otorgaba a susparticipantes a cuestionar y regenerar de forma constante susprocedimientos.

Recapitulando, que tras quince años de su inicio las princi-pales virtudes del presupuesto participativo de Porto Alegre sonsu carácter innovador al favorecer nuevas prácticas de demo-cracia deliberativa en torno a un proceso decisorio real para laciudadanía, su contribución a la transparencia en la gestiónmunicipal y su efecto redistributivo. Por otro lado, los elemen-tos que nos parecen más cuestionables son su incapacidadpara atraer hacia él a amplios segmentos de la población y laausencia de medios efectivos para inhibir posibilidades de suinstrumentalización partidista.

Internet aparece en el escenario del presupuesto participati-vo de Porto Alegre como una herramienta con gran potenciali-



(11) BAIERLE, Sergio: «OP ao termidor?», in Joao VERLE y Luciano BRUNET (orgs.), Construindo um novomundo. Avaliaçao da experiencia do Orçamento Participativo em Porto Alegre, Porto Alegre: Edit Guayí,2002.

dad para fortalecer y expandir sus fortalezas y minimizar susfalencias. Veamos a continuación en qué medida ha cumplido elrol asignado. Para entender el papel de Internet en el presu-puesto participativo cabe detenerse en el papel que ha jugadola comunicación como uno de los ejes operadores de todo elmecanismo. Según Patricia PESSI, es posible distinguir tres tiposde roles asignados a la comunicación. En su etapa inicial lacomunicación cumplió una función básicamente movilizadorade la ciudadanía en torno a la nueva iniciativa. Un objetivo quetrató de lograrse con unos recursos y estrategias comunicacio-nales muy precarias. Ya en una segunda etapa, y una vez que elpresupuesto participativo se fue consolidando, se avanza haciauna comunicación de carácter corporativo que busca visibilizarla iniciativa tanto al interior de la ciudad como fuera de ella. Enuna última etapa, todavía inconclusa, la comunicación ha servi-do al objetivo común del presupuesto participativo como ejemedular de toda la gestión municipal (12).

La incorporación de Internet al presupuesto participativo seproduce en esta última etapa. Antes ya se había empezado aexperimentar con su uso. Fue en 1996 cuando por primera vezempiezan a utilizarse los recursos comunicacionales que proveeesta tecnología en forma de un portal informativo relativo a losaspectos más básicos sobre el presupuesto participativo. Perosu impacto en el proceso fue más testimonial que real. Seríanecesario que transcurrieran varios años para que el desarrollode capacidades tecnológicas en el municipio en el marco de lasiniciativas en gobierno electrónico terminaran llevando a consi-derar su incorporación al funcionamiento del presupuesto par-ticipativo. Pero aún más importante, que tomara fuerza el cues-tionamiento sobre las debilidades de la gestión del presupues-



(12) PESSI, Patricia: e-OP. Una Nova Práctica Comunicativa do Orçamento Participativo em Porto Alegre,Dissertaçao de Mestrado, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2003.

to participativo en términos de falta de capacidad de escrutiniosobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos con laciudadanía o de intervencionismo político-partidista del presu-puesto durante los últimos años de la tercera administraciónmunicipal del PT (1997-2000).

Frente a esta situación, el candidato y posteriormente alcal-de del PT Genro Tarso se comprometió a perfeccionar el meca-nismo, considerando como una de las herramientas para elloun mayor uso de Internet. De esta forma se dio inicio en el año2001 a lo que se conoce como el «e-Orçamento Participativo» opresupuesto participativo electrónico de Porto Alegre.

Fueron dos los planteamientos que se enfrentaron al momen-to de fijar el papel que cabía asignar a Internet. Un primer plante-amiento favorecía una fuerte penetración de Internet en razón desu potencialidad para fortalecer el presupuesto participativo atra-yendo a amplios grupos de la ciudadanía que hasta el momentose habían mantenido ajenas a él, así como para dotar de mayoreficiencia a sus estructuras y procesos comunicacionales. Susprincipales defensores se encontraban en aquellas instanciasmunicipales que daban soporte técnico al presupuesto participa-tivo, especialmente aquellas encargadas del soporte informático.Un segundo planteamiento mostraba gran escepticismo y reti-cencias hacia los aportes que podía hacer Internet al presupuestoparticipativo y mostraba sus temores hacia las consecuencias queen términos políticos podía tener esta iniciativa.

El apoyo que este planteamiento encontró en las principalesesferas del poder político al interior del municipio y el PT con-dujo a que la iniciativa de incorporar Internet al presupuestoparticipativo partiera amputada desde sus orígenes. La premisaera que Internet sólo debía utilizarse para potenciar los proce-dimientos ya existentes y no para tratar de provocar modifica-



ciones. Lo que se expresó en hacer ineludible la presencialidadpara poder participar en el presupuesto. Si bien las personascontaron a partir de 2001 con la posibilidad de canalizar susdemandas y preferencias particulares sobre la asignación derecursos a través de Internet del presupuesto, sólo sería consi-derada en las asambleas de las rondas preparatorias si su autorparticipaba en ellas y las defendía personalmente. Otra consta-tación de esta decisión de convertir la presencial en requisitoesencial de la participación en el presupuesto participativo fuela ausencia de chats, foros, listas de interés u otro tipo de dis-positivos que habilitaran la posibilidad de deliberar en línea almargen de las asambleas.

Durante el primer año de la puesta en marcha fueron másde 600 personas las que se inscribieron para participar en elpresupuesto participativo vía Internet. Ya en el siguiente año, el2002, el número de inscritos bajó a 166 y en el 2003 apenas sealcanzaron 100 personas. Estos números son el mejor reflejo dela falta de motivación que encontraron los internautas del pre-supuesto participativo en razón de su percepción sobre la bajao nula incidencia que su participación por esta vía podía a lle-gar a tener en el proceso decisorio. De hecho, más del 70% delas demandas que fueron canalizadas a través de Internet nollegaron a ser consideradas por las asambleas de las rondaspreparatorias en el presupuesto participativo. En resumen, laprimacía de la lógica político-partidista amputó las potenciali-dades de esta primera experiencia de presupuesto participativoelectrónico en Porto Alegre y fue origen de su evidente fraca-so (13).



(13) Los datos sobre el e-presupuesto participativo en Porto Alegre fueron facilitados por la Companhiade Processamento de Dados do Município (Procempa) , la Coordenaçao de Relaçao com Comunidade (CRC)y Gabiente do Planejamento (GABPLAN) de la Prefeitura de Porto Alegre durante la estadía del autor endiciembre de 2003.

Algunos datos rescatables de la experiencia son expresivosde que esta potencialidad para fortalecer el presupuesto parti-cipativo existía y podía haber sido desarrolladas con mayoralcance. Así, por ejemplo, la mayoría de las personas que se ins-cribieron en el presupuesto participativo correspondían a zonasde la ciudad que hasta el momento se habían destacado pormantenerse ajenas a él. Concretamente la zona centro de la ciu-dad, habitada principalmente por el segmento de la poblaciónubicada en el categoría de clase media y clase media alta. Otrosaspectos positivos todavía perduran. Otro elemento importantefue su contribución a fortalecer la transparencia del presupues-to participativo. Internet se demostró, y todavía sigue siéndolo,un magnífico medio para que los ciudadanos no sólo tuvieranconocimiento de las prioridades presupuestarias establecidasen cada instancia del proceso, sino también para seguir el cum-plimiento de estos compromisos (14). Finalmente, la incorpora-ción de Internet también ha significado un aporte sustantivopara la difusión del presupuesto participativo. Principalmentehacia el exterior.

A diferencia de lo acontecido en Porto Alegre, algunas ciu-dades brasileñas parecen haber avanzado con éxito en la incor-poración de Internet a la operatoria del presupuesto participa-tivo. Sería el caso, por ejemplo, de Ipatinga en Minas Gerais (15).También en esta localidad hubo gran desconfianza y fuertespresiones para limitar el alcance de la nueva tecnología en unpresupuesto participativo que, al igual que en Porto Alegre, seinició a fines de los ochenta. Sin embargo, toda una serie de fac-tores inhibieron su impacto. Entre éstos cabe destacar el tama-ño de la ciudad, con una población ocho veces menor a Porto



(14) Puede observarse en http://www.portoalegre.rs.gov.br/Op/default.htm(15) Véase al respecto del caso de Ipatinga FARIA, Antonio, y PRADO, Otavio: Orçamento Participativo In-terativo, Fundaçao Getulio Vargas, São Paulo, 2002.

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Alegre, la integración entre el desarrollo del presupuesto parti-cipativo electrónico y las políticas de inclusión digital en lapoblación y, finalmente, el liderazgo político ejercido desde laalcaldía en torno a esta propuesta.

CONCLUSIONES

A lo largo de este artículo hemos buscado desarrollar unapropuesta normativa sobre la e-democracia, ligada a una con-cepción deliberativa de la democracia, y las dificultades de suconcreción práctica a través de un conjunto de arreglos institu-cionales en la escala local. Somos conscientes, como avanza-mos al inicio, de las limitaciones en que desarrollamos nuestrotrabajo dada la novedad que supone la reflexión sobre elimpacto de Internet en la democracia, pero también a su sobre-exposición mediática. Vamos por tanto a aprovechar este últi-mo espacio para de forma sintética proponer algunas pautaspor donde avanzar.

La primera sería la necesidad de avanzar aceleradamente enidentificar, analizar y sistematizar las evidencias sobre e-demo-cracia a efecto de combatir la mitología y proyecciones exage-radas que en los últimos tiempos está acompañando a estatemática.

La segunda refiere a la importancia de establecer canales decomunicación entre las iniciativas germinales de e-democracialocal para favorecer el aprendizaje y transferencia de experien-cia en esta etapa crítica para su consolidación y sustentabilidaden el tiempo.

La tercera plantea la necesidad de llevar el debate sobre lae-democracia de los espacios elitistas y academicistas en los



que actualmente se está desarrollando y ampliar al conjunto dela ciudadanía dentro de un marco más amplio de mejoramien-to de la institucionalidad democrática existente.

Finalmente, orientar el diseño de nuevas prácticas de e-democracia local a iniciativas efectistas y con posibilidades delograr resultado en el corto plazo para conseguir su legitima-ción como herramienta de la democracia. En este sentido, unode los desafíos más interesantes que nos podemos plantear escómo utilizar Internet para atraer hacia la participación políticael segmento de la población que aparece más disociado a ella,pero más cercano a las nuevas tecnologías, la juventud.




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Las políticas de desarrollorural en España,un análisis crítico

Antonio González CabreraPresidente de las Redes Europea (ELARD) y Española (REDR) de Desarrollo Rural.

Alcalde de San Pedro (Albacete). Médico Especialista en Medicina Familiar

y Comunitaria.

Sumario

0. Presentación.—1. El retraso rural respecto a lo urbano. 1.1. Laspolíticas rurales aplicadas. 1.2. Lo rural en España. 1.3. A modo deresumen.—2. De LEADER a LEADER +. 3. Fondos gestionados por losgrupos. 3.1. LEADER + en España. 3.2. PRODER 2 en las ComunidadesAutónomas. 3.3. Diferencias de LEADER PLUS a iniciativas LEADERanteriores.—4. Los retos para una nueva política de desarrollo rural.—

5. Una verdadera política rural europea.

RESUMEN

Se realiza una descripción de la situación de partida que refleja elretraso existente entre las zonas rurales y las zonas urbanas enEuropa y en España, de lo que ha supuesto desde su aparición laIniciativa Comunitaria LEADER como método de trabajo, los recur-sos económicos que se han aplicado tanto desde LEADER como através de los Programas Regionales PRODER, y las diferencias másimportantes entre LEADER + y las anteriores aplicaciones de la Ini-

ciativa. Se concluye con una valoración de lo que se estima deberíaser la nueva política europea de Desarrollo Rural, en la que se inclu-yen una serie de premisas que desde la óptica de los Grupos resul-tan imprescindibles.

ABSTRACT

The paper describes the background situation which reflects thedevelopmental gap between rural areas and urban areas in Spainand Europe, the implications since its emergence of the EU’s LEADERinitiative as a working method, the financial resources implementedboth from LEADER and via regional PRODER programmes, and themain differences between LEADER+ and previous versions of theinitiative. It concludes with an assessment of what it is believedshould be the new European policy on rural development, includinga series of premises which, from the groups’ standpoint, are indis-pensable.




4Las políticas de desarrollo rural en España, un análisis crítico

0 PRESENTACIÓN

La Red Española de Desarrollo Rural, en adelante la REDR, esuna Asociación No Gubernamental, sin ánimo de lucro, consti-tuida en 1995, y compuesta actualmente por 215 asociados entreGrupos de Acción Local y Redes Regionales, que aplican la Ini-ciativa Comunitaria LEADER +, y los Programas de Diversifica-ción Regional PRODER 2 (Programa para el desarrollo rural,exclusivo de España, inspirado en LEADER y de característicassimilares). Está implantada en las 17 Comunidades Autónomasde nuestro país. Actualmente desde la REDR se está propiciandola creación de redes asociativas de ámbito regional, de las quehoy ya existen 12 funcionando, todo ello con objetivo a medioplazo de ir hacia una organización interna de tipo federal.

Así mismo, junto a las redes asociativas de ámbito estatal deFrancia, Italia, Irlanda, Grecia y Portugal, similares a REDR,hemos constituido la red europea ELARD (European LEADERAssociation for Rural Development), inscrita ante el Ministeriode Justicia de Bélgica el 12 de septiembre de 1999, de la queactualmente ejercemos la Presidencia.

La REDR ostenta la representación sectorial del DesarrolloRural a efectos de consultas sobre la normativa que le sea deaplicación, ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimenta-ción del Reino de España. Junto a esta labor de representativi-dad, desde la REDR apoyamos las iniciativas de nuestros aso-ciados, fundamentalmente en las acciones de cooperación tantotransnacional como interregional. Así mismo deben destacarseacciones de formación y de prestación de algunos servicios alos Grupos asociados intentando lograr economías de escala en

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la prestación conjunta de algunos servicios. Los beneficios quela REDR aporta a sus Grupos asociados podrían resumirse en:representación, coordinación de actuaciones, aunar esfuerzos ydesarrollo de proyectos en común. Somos por tanto una verda-dera cédula de animación y apoyo, representativa de los Gru-pos de Acción Local.

Uno de los objetivos generales que se recogen en el PlanEstratégico 2000-2004 es el de difundir nuestras propuestas,aumentando los ámbitos desde los que actuar para poder inci-dir sobre las futuras políticas de desarrollo rural, intentandodiseñar las estrategias adecuadas ante esas políticas. Por esoqueremos agradecer a Cáritas la oportunidad que nos brindapara ello, a través de sus Cuadernos de DOCUMENTACIÓN SOCIAL,y aprovechar esta publicación para hacer una llamada de aten-ción a toda la sociedad sobre lo que supone el hecho de la rura-lidad para casi diez millones de españoles y españolas y todo loque esa ruralidad conlleva. Es en los territorios rurales donde laUnión Europea debe hacer un mayor esfuerzo, para que el prin-cipio de cohesión deje de ser sólo una declaración y se con-vierta en una práctica extendida en todos ellos.

En esta nueva Europa a veinticinco que acaba de nacer secamina hacia una visión del desarrollo rural de carácter máshorizontal o transversal, en la que concurren un conjunto depolíticas multisectoriales que es necesario coordinar sobretodos y cada uno de los territorios rurales. Ésta es la visión quenos gustaría ser capaces de transmitir a continuación.

EL RETRASO RURAL RESPECTO A LO URBANO

La característica general del medio rural europeo al com-pararlo con el medio urbano es el retraso de aquél respecto a

éste, fundamentalmente en su ritmo de evolución. Con losmatices que en cada país habría que concretar, lo cierto es queese estar detrás de lo urbano obedece a causas diversas, quese podrían agrupar en dos: políticas y económicas. Para el pro-fesor Jesús G. REGIDOR (1) las causas políticas son consecuen-cia de los modelos aplicados por los Estados: del liberal, bus-cando la máxima acumulación de riqueza con el menor coste;o del modelo socialdemócrata, intentando conseguir una acu-mulación suficiente, pero con unos costes de legitimaciónsocialmente aceptables. Las económicas básicamente las resu-me en la importancia de la agricultura como fuente de empleoe ingresos predominante en el medio rural, sin que se hayaproducido la llamada transformación agroindustrial, por lo queel valor añadido de los productos va a beneficiar al transfor-mador y al distribuidor en lugar de al productor. Que el sectormás importante del medio rural tenga este talón de Aquileshace que toda la economía rural haya sido y siga siendo muyvulnerable.

Las manifestaciones de ese atraso del medio rural son la des-población y el envejecimiento, la pérdida de empleos agrarios, unnivel de renta rural por debajo de la media europea, un niveleducativo por debajo de la media del Estado y un déficit de al-gunas infraestructuras básicas en los municipios rurales, pese alas mejoras recientes. Pero junto a estas constataciones de eseatraso socioeconómico encontramos un patrimonio cultural y medioambiental muy rico, que bien gestionado puede ser ca-paz de diversificar las actividades en este medio. La agriculturadebe ser considerada una pieza más del conjunto, pero no laúnica.



(1) GONZÁLEZ REGIDOR, Jesús: El Mundo Rural en España. Colección Estudios, n.º 90. Madrid: CES, 2000.



1.1. Las políticas rurales aplicadas

Pese a las diferentes situaciones que encontramos, dada ladiversidad de matices y contrastes que existen en el mundorural europeo, los retos a los que se enfrenta cualquier políticade desarrollo rural son comunes en todas las zonas rurales deEuropa y son consecuencia de los múltiples cambios que desdetodas las ópticas están aconteciendo en estos espacios. El papelde la Unión Europea ha sido crucial como referencia. De hecho,todas las acciones de apoyo al medio rural, no específicamenteagrarias, que se desarrollaban en los diferentes Estados seempezaron a definir como políticas por la influencia europea.

A finales de la década de los años ochenta llega la amplia-ción de la UE, en la que se incorpora nuestro país a Europa, ycon ella aparecen tres desafíos básicos para las políticas desti-nadas al medio rural: el primero, el lograr la cohesión económi-ca y social de una Europa con un amplio territorio mayoritaria-mente agrario; el segundo desafío lo supone la necesidad de unajuste estructural de nuestra agricultura que provoca la pérdidade empleos agrarios, y en tercer lugar aparece la necesidad deque cualquier política lleve implícito el respeto al medio ambien-te. Las zonas rurales se empiezan a agrupar en tres situaciones:zonas rurales en desaparición, zonas rurales en declive y zonasrurales marginadas, según de menor a mayor ruralidad.

Una década más tarde la situación cambia, y a finales delsiglo XX encontramos que del éxodo de población sufrido desdelos años sesenta se pasa a una recuperación de la poblaciónsobre todo en las zonas periurbanas. La pérdida de empleoagrario es muy importante y ello está vinculado a que el pesoeconómico de la agricultura comienza a ser minoritario respec-to a otros sectores, apareciendo signos de diversificación eco-nómica en las zonas rurales.

La ampliación a veinticinco Estados llevada a cabo el 31 demayo de 2004 provoca una Europa más agraria, pero tambiénuna Europa mucho más rural, y sobre el medio rural de estosnuevos Estados Miembros habrá unas repercusiones similaresa las sufridas por España tras su ingreso en la UE: su agricultu-ra sufrirá una intensa reconversión, habrá una pérdida impor-tante del empleo agrario y las ayudas no serán eternas. Peroalgo habrá cambiado: la población rural europea es casi mayo-ritaria, aunque no se modifica con la ampliación la proporciónentre la superficie rural a veinticinco con respecto a la de laEuropa de los quince.

Frente a las causas políticas o económicas del atraso ru-ral (2) citadas, las diversas políticas rurales aplicadas por losEstados han tratado de hacerles frente (encontrándose queambas causas están interrelacionadas y se potencian entreellas), pero sus resultados han sido muy dispares. Lo mismo haocurrido con la política agraria de la Unión Europea. Las conti-nuas reformas de la PAC pueden estar agravando ese retrasorural. Es cierto que están aumentando las rentas rurales, peroparalelamente se están creando otros problemas, fundamental-mente a los países mediterráneos, donde la agricultura familiarde pequeñas explotaciones es mayoritaria sobre la denominadaagricultura comercial. La explotación familiar puede ser en tér-minos económicos inviable, pero territorialmente es imprescindi-ble. Si este concepto no se contempla en la PAC mediante lamodulación de las ayudas, la existencia de estas pequeñasexplotaciones familiares dependerá de que sea posible sumodernización o de forma inevitable desaparecerán. Podemosdefender un modelo de agricultura comercial, o un modelo de



(2) GONZÁLEZ REGIDOR, Jesús: El Futuro del Mundo Rural en España. Colección Estudios, n.º 90. Madrid:CES, 2000.

agricultura familiar, pero lo lógico parece defender un modelo enel que ambas convivan.

La realidad es que la actual PAC aboga claramente por elmodelo de agricultura comercial en detrimento del familiar, pre-tendiendo hacer del empresario agrícola un empresario ruralque utilice los recursos culturales, ambientales y de ocio paracomplementar sus ingresos. Para ello la UE, utiliza las políticasde desarrollo rural, pero estas políticas no servirán para nada sino se aplican a través de estrategias de carácter regional que seancapaces de definir un modelo adecuado a cada tipo de territorio.

1.2. Lo rural en España

En la España rural encontramos casi siete mil municipios,número que se cuadruplica si miramos el número de núcleos depoblación existentes, en los que viven casi diez millones dehabitantes, con una renta per cápita inferior a la de quienesviven en las ciudades, y que reciben unos servicios públicos,manifiestamente mejorables. Con los programas de Desarrollorural se impulsa la diversificación económica, el dar valor aña-dido a los productos locales facilitando y propiciando sucomercialización, la formación de los habitantes rurales, la lle-gada de las nuevas tecnologías, etc. Para ello se cuenta con losrecursos propios del territorio, se impulsan iniciativas deempleo para jóvenes y mujeres, intentando tener una visiónintegral que permita las complementariedades entre lo públicoy lo privado.

Para nuestro país, en el periodo 2000-2006, de los siete mildoscientos millones de euros procedentes de la PAC, sólo mildoscientos son destinados al desarrollo rural (menos del 17%),y las medidas no estrictamente agrarias son inferiores al 1,5%



de la PAC, destinándose a LEADER 500 ME. Es difícil hacer po-líticas integrales para provocar la diversificación económica sino se apuesta presupuestariamente por ello, y esto hasta ahorano se ha hecho, y aunque mejore la situación en el próximoperiodo 2007-2013, parece que tampoco esta apuesta se pro-ducirá.

Las tradicionales medidas destinadas al desarrollo rural handado sus resultados, aunque de forma muy dispar, no alcan-zando completamente los objetivos planteados inicialmente, perosí han permitido una serie de inversiones, muchas veces defuera del medio rural, y la creación y funcionamiento de equi-pos técnicos como los Grupos de Acción Local. Las nuevasmedidas de política rural aplicadas para el periodo 2000-2006plantean una dispersión de recursos que no acaba de convencerclaramente de sus bondades. Las nuevas medidas de desarrollorural de la PAC (Inversiones en explotaciones, Instalación dejóvenes, Formación de agricultores, Cese anticipado, Agroam-bientales, de zonas desfavorecidas, Selvicultura, Mejora deIndustrias Agrarias y Fomento del desarrollo rural) correrán lamisma suerte que las antiguas si no son parte de un proyectointegral de desarrollo para cada territorio, adaptado a suscaracterísticas.

Si hacemos una valoración de las nuevas medidas de políti-ca rural no-LEADER resulta preocupante que la aplicación de lasmismas tenga carácter horizontal y no tengan en cuenta si unpaís tiene más o menos regiones de Objetivo 1 ó 2, lo que noslleva al riesgo de que se dispersen los recursos y las ayudassean un mero reparto de fondos entre países para contrarres-tar las consecuencias de la PAC sobre las agriculturas. Parececontradictorio que estas nuevas medidas no se apliquen sobre unterritorio determinado de un país, al igual que sí se hace conLEADER PLUS, porque esa aplicación resultaría más solidaria y



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efectiva que con el modelo actual. Analizar el resultado de laaplicación de cada medida no es importante si este análisis no secircunscribe a un territorio concreto.

1.3. A modo de resumen

Si tratamos de exponer a modo de resumen una descripciónde la situación actual de la política de Desarrollo Rural en Euro-pa, y por ende de nuestro país, podemos decir que: a) No exis-te una verdadera política rural europea, sino un conjunto demedidas, que se aplican de manera variable por países y regiones;b) no existe una tipología de zonas rurales europeas, sino diver-sas zonificaciones regionales, agrarias o medioambientales; c) noexiste un fondo financiero único, sino varios fondos de los quedepende la financiación comunitaria según las medidas; d) lasmedidas son mayoritariamente de desarrollo agrario y dependenmás de la Política Agraria Comunitaria, que de la Política deCohesión; e) la Iniciativa Comunitaria LEADER + (y los PRODER)tienen más alcance territorial y mediático que dotación financie-ra e impacto real; f) estamos manteniendo la agricultura a basede subvenciones, pero la realidad es que la mayoría de esas ayu-das van a parar a beneficiarios que no viven en el medio ruralsino que viven del medio rural, por lo que con carácter general noresultan eficaces; g) la reordenación de las medidas que se ha rea-lizado en 1999 sólo ha supuesto un aumento de su complejidad,pero en ningún caso un aumento de su eficacia.

DE LEADER A LEADER +

La Iniciativa LEADER es la actuación de la UE con un en-foque más participativo e integral de todas las medidas de





desarrollo rural. Ha alcanzado un resultado irregular según losterritorios, pero ha supuesto un nuevo método. Ha supuesto lapuesta en marcha de los Grupos de Acción Local.

Si se hace una valoración global de lo acontecido desde1991, en que se inicia la aplicación de LEADER, ésta tiene que sernecesariamente positiva. A los esfuerzos que en pro de unmundo rural equilibrado se venían realizando por las Adminis-traciones nacionales, regionales y locales se ha añadido el apoyode la UE, que a lo largo de una década ha permitido hacer rea-lidad muchos proyectos de emprendedores gracias a esos nue-vos recursos y al respaldo prestado desde los Grupos a laspequeñas y medianas empresas, artesanos, servicios, forma-ción, recuperación del patrimonio cultural y natural, iniciativasde turismo rural, comercialización de productos agrarios, etc.Pero hay que resaltar que paralelamente a ese apoyo estos Gru-pos han desarrollado una tarea de animación y dinamización delmedio rural, tendente a hacer que los pequeños pueblos creye-ran en sus propias posibilidades y a que el movimiento asocia-tivo en torno a la actividad empresarial, a la cultura, a las tradi-ciones, a las mujeres o a los jóvenes se desarrollase.

La experiencia acumulada en estos años ha permitido verque es posible un trabajo conjunto entre Administraciones ysociedad civil en la implementación de políticas y programas deDesarrollo Rural. Pero la participación real de esa sociedad civilen el partenariado de los Grupos no ha alcanzado el grado quesería deseable, y esto está claramente reflejado en el informe«Exploring rural development partnerships in Europe» de losprofesores ESPARCÍA, MOSELEY y NOGUERA, recientemente publica-do por UDERVAL (3).

(3) ESPARCIA, Javier; MOSELEY, Malcom, y NOGUERA, Joan: Exploring Rural Development Partnerships in Euro-pe. An analysis of 330 Local partnerships across eight EU countries. Valencia: UDERVAL, 2000.

Esa misma experiencia nos enseña que, siendo muchos losrecursos disponibles procedentes de distintas Administraciones,sigue pendiente el reto de coordinarlos sobre el territorio paraprovocar sinergias y complementariedades entre los mismos. Lacoordinación sigue siendo la asignatura pendiente de las políticasque inciden en el medio rural. La falta de coordinación es muyimportante, pero también lo es, en relación con ello, la falta devoluntad en participar en los mecanismos de coordinación exis-tentes. Todos sabemos que existen múltiples mesas de coordina-ción a distintos niveles, comisiones, etc., pero en realidad segui-mos estando dominados por «reinos de taifas», entre los que laconsigna es «tú no te metas en lo mío y yo no me meto en lotuyo». Es ahí donde radica el verdadero problema de la falta desinergias y de que con demasiada frecuencia encontremos pro-gramas con objetivos contrapuestos sobre un mismo territorio.

Hablaba de coordinación de recursos sobre un territorio.Pero el territorio no sólo debe entenderse como elemento físi-co, sino como unidad de organización, de gestión, de participa-ción y aprendizaje colectivo. Es necesaria una ordenación terri-torial en Europa. El profesor Jesús G. REGIDOR afirma: «Se debenintroducir instrumentos como la ordenación del territorio, sobreel que la UE no ha superado aún la etapa de declaración deintenciones (elaboración de una Estrategia Territorial Europea decarácter indicativo)» (4).

Además esa ordenación es necesaria también para definir quétipo de desarrollo queremos, si hay que hablar de desarrollo sos-tenible no es posible hacerlo, si no lo circunscribimos a un territo-rio. Si no asumimos esta idea de territorio, como algo de todos ypara todos, necesariamente se convierte en un arma arrojadiza en



(4) GONZÁLEZ REGIDOR, Jesús: El Futuro del Mundo Rural en España. Colección Estudios, n.º 90. Madrid:CES, 2000.

las disputas políticas, y su delimitación acaba respondiendo aintereses partidistas más que a criterios de organización o ges-tión. Debemos rechazar posturas partidistas y hacer que las polí-ticas de desarrollo rural sean fruto del máximo consenso europeo,estatal y regional, pero sobre todo debe serlo en el ámbito local.

En política de Desarrollo Rural se han aplicado dieciséis pro-gramas Regionales y un Programa Operativo en el País Vascodentro de LEADER II. La previsión inicial de una inversión com-partida entre el 57% de fondos públicos y un 43% de inversiónprivada se ha visto desbordada al alcanzarse una inversión pri-vada del 55%, lo que ha reducido la pública al 45%. No es difí-cil concluir que el empresariado rural sigue comprometido consu territorio. Del total de ayudas otorgadas en LEADER II, el32% se ha destinado a iniciativas de turismo rural, como medi-da perceptora de un mayor volumen de fondos, seguida de lasPYMES, con un 27%, y de un 17% destinado a comercializacióny un 13% a acciones de tipo medioambiental (5).

Permitan dos apreciaciones desde la REDR. La primera surgecuando se estudian los datos de aplicación de LEADER II enEspaña, que se recogen en el texto del Programa Nacional LEA-DER PLUS, ya aprobado; llama poderosamente la atención elhecho de que la medida de cooperación transnacional es lamenos desarrollada en términos relativos. Parece que uno de losprincipales handicaps a la hora de desarrollar este tipo de accio-nes es la barrera lingüística. Antes citábamos la necesidad decomplementariedad y sinergias, ahora la necesidad de que esteintercambio de experiencias se potencie en la nueva iniciativatanto entre territorios nacionales como de forma transnacional,para lo que es necesario que esta realidad se contemple en la



(5) ESPARCIA, Javier: «Valoración y balance de LEADER II». Revista Actualidad LEADER, septiembre 2003,n.º 21, págs. 8-15.

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futura legislación. La segunda apreciación, para terminar esteapartado de valoraciones, es resaltar el poco apoyo que por partede los Estados se ha prestado al movimiento asociativo de los pro-pios Grupos de Acción Local. Intentamos fomentar el asociacio-nismo sectorial y no apoyamos el asociacionismo de los agen-tes que intentan lograr ese objetivo. La existencia del Observa-torio Europeo LEADER, con sus Unidades nacionales, garantizaobligatoriamente el trabajo en red de los grupos LEADER, peroprecisa la complementariedad de las redes asociativas o lavisión que se pueda tener de este proceso desde un únicoObservatorio será necesariamente sesgada. Similar situación seda en el Comité Consultivo de Desarrollo Rural de la Comisiónde Agricultura, donde no están representadas todas las redesasociativas de Grupos de Acción Local de ámbito europeo. Estotambién supone un sesgo en un órgano consultivo de la propiaUE. De los órganos de decisión ni hablamos.

Desde la valoración cualitativa hay que hablar de participa-ción ciudadana, de innovación, de enfoque estratégico e inte-gral, de trabajo en red, de descentralización administrativa, unaplataforma de aprendizaje para los propios actores rurales, unamejora del tejido asociativo local, etc. Para los Grupos nosqueda por delante demostrar que no son una mera alianzatemporal, sino un instrumento que se está consolidando comofundamental para la aplicación de estas políticas.

FONDOS GESTIONADOS POR LOS GRUPOS

3.1. LEADER + en España

En LEADER + existen 145 GRUPOS en España. Cinco son losllamados interregionales y 140 los regionales. Leader + estádotado con 493 MEUROS de la UE. La inversión pública:

LEADER +: 637 mill. euros. (Se estima que cada euro de inver-sión pública genera una inversión privada que multiplica portres o cuatro veces dicho importe.)

Número de grupos integrados en los programas regionales,por CC.AA. y financiación:

Número de grupos LEADER +(excluidos interautonómicos) Presupuesto MEUROS

Fecha firma Subvención CC.AA. Total convenio Gasto público comunitaria

OBJETIVO 1 Andalucía 22 (I) 03/10/02 129,71 86,50Asturias 4 19/11/02 25,65 17,10Canarias 7 30/10/02 (II) 22,95 15,30Castilla-La Mancha 13 21/11/02 82,19 54,00Castilla y León 17 28/10/02 100,49 69,00Comunidad Valenciana 8 29/10/02 45,00 30,00Extremadura 10 30/10/02 48,00 32,00Galicia 16 16/10/02 81,75 54,50Murcia 4 08/11/02 17,85 11,90EN TRANSICIÓN Cantabria 2 10/10/02 13,43 9,00FUERA DE OBJETIVO 1Aragón 12 15/10/02 (III) 76,00 38,00Baleares 3 10/01/03 9,20 4,60Cataluña 12 18/11/02 50,00 25,00Madrid 3 11/10/02 12,60 6,30Navarra 4 06/11/02 17,00 8,50La Rioja 2 04/12/02 11,20 5,60País Vasco 1 12,00 6,00TOTAL 140

FUENTE: MAPA.(I): Aplican también Programa PRODER A

(II): Fechas de firma de convenio Grupo LEADER de La Palma - 11/11/02, Fuerteventura - 05/12/02 y Tene-rife - 05/12/02.

(III): Fecha de firma de convenio del Grupo LEADER Gúdar, Javalambre y Maestrazgo, 24/04/03.



3.2. PRODER 2 en las CC. AA.

Un total de 162 grupos. PRODER II: 662 mill. euros.

Número grupos previstos Nombre específico delen PRODER 2 PRODER 2 en la CC.AA.

OBJETIVO 1 Andalucía 50 (*) PRODER AAsturias 7 PRODER IICastilla-La Mancha 16 PRODER-2Castilla y León 27 PRODERCALComunidad Valenciana 10 PRODER-2Extremadura 14 PRODER IIGalicia 11 PRODEROBJETIVO 1 EN TRANSICIÓN Cantabria 3 PRODERCANFUERA DE OBJETIVO 1 Aragón 8 PRODERCataluña 10 PRODERMadrid 6 PRODERTOTAL 162

FUENTE: MAPA(*) Veintiocho de estos programas sólo se aplican PRODER A, el resto también LEADER +.





DISTRIBUCIÓN ECONÓMICA

FINANCIACIÓN PÚBLICA DEL PRODER 2MEUROS

OBJETIVO 1 G. PÚBLICO UEAndalucía 212,417 149,795Asturias 91,209 58,386Canarias 20,115 15,086Extremadura 44,870 30,170Castilla y León 138,775 92,082Castilla-La Mancha 87,614 59,791Comunidad Valenciana 43,303 28,186Galicia 61,901 37,306OBJETIVO 1 EN TRANSICIÓN Cantabria 15,335 5,367FUERA DE OBJETIVO 1 Madrid 27,940 10,090Cataluña 46,032 15,344Aragón 38,220 19,110TOTAL 827,732 520,713

FUENTE: MAPA.

3.3. Diferencias de LEADER PLUS e Iniciativas LEADER anteriores

Necesariamente hay que comenzar alabando los aspectospositivos que presenta la nueva Iniciativa LEADER PLUS, encuanto a concepción más integrada y estratégica del desarrollodel medio rural, respecto a Iniciativas anteriores, y en cuanto ala profundización en el concepto de desarrollo integral. Asímismo debemos resaltar como muy favorable la discriminaciónpositiva que la propia Iniciativa recoge para aquellos proyectospromovidos por mujeres y jóvenes, sectores muy importantespara cualquier planteamiento de futuro. No en vano el número

de proyectos de que son promotoras las mujeres es superior al35% del total de presentados en muchos territorios.

Pero es una lástima que estos avances conceptuales vayanacompañados de un importante paso atrás en un modo de ges-tión que se ha mostrado muy efectivo hasta la fecha. Este retro-ceso puede explicitarse en dos aspectos que aparecen como cam-bios fundamentales, que a nuestro entender resultan negativos:la disminución de la autonomía de los Grupos de Acción Local.Autonomía no es sinónimo de descontrol. Un aumento en loscontroles administrativos sobre las ayudas que se concedan hade ser entendible debido a que estamos gestionando fondospúblicos y es necesario un control exhaustivo de los mismos,pero este incremento de burocracia no se ve acompañado deun aumento de recursos para poder asumir estos controles.Esto, unido al recorte en la autonomía de los Grupos, se vereflejado en aspectos como la necesidad de informe previosobre la elegibilidad de los proyectos y en el cumplimiento deun mayor número de trámites burocráticos de los expedientes.La visión que desde los Organismos Intermediarios se tienesobre este informe previo es la de que el mismo supone unagarantía para los Grupos de la correcta elección de los proyec-tos auxiliables, pero realmente resultará difícil de compaginar elconcepto de innovación implícito en la Iniciativa LEADER conlos aspectos burocráticos propios de cualquier administración.Puede que se esté poniendo en tela de juicio la idoneidad dealgunas actuaciones con motivos para ello, pero a la vez seestán coartando soluciones imaginativas, que se han demostra-do correctas para algunas problemáticas encontradas.

Como consecuencia de ambos cambios, los grupos de LEA-DER PLUS serán mucho más similares en su funcionamiento alde cualquier oficina de una administración, con las ventajas einconvenientes que ello conlleva.



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Y el incremento de la aportación económica de las Adminis-traciones Locales a los cuadros de LEADER PLUS: El segundoaspecto es más preocupante. Cuando hablamos de territoriosrurales, estamos hablando de despoblación, de población dise-minada en muchos núcleos, y de Entidades Locales pequeñasno sólo por su tamaño poblacional, sino también en la dispo-nibilidad de recursos. El incremento de la aportación de la Admi-nistración Local de un 5% hasta un 11,43% en algunas regiones,es difícil de asumir por la mayoría de pequeños municipios. Y esadificultad guarda una proporcionalidad clara con el grado dedepresión económica del territorio: cuanto más deprimido, másdifícil de acometer esa aportación. A este problema se debeañadir que el obligar a una participación de la sociedad civil,como mínimo, en un 50% de la composición del GAL, puedeinterpretarse como una falta de reconocimiento a la tarea quelas Entidades Locales han venido desarrollando desde haceaños, en territorios donde el movimiento asociativo carece deimplantación. Por tanto, aunque necesaria la participación civil,no lo es menos reconocer que la de las Administraciones Loca-les también es imprescindible.

LOS RETOS PARA UNA NUEVA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL

La desconfianza de los ciudadanos y ciudadanas del mediorural en que la Política Agraria Comunitaria pueda dar respues-ta a la totalidad de retos pendientes es evidente. Pero aun en elhipotético caso de que esta PAC recogiera todos ellos, siempreresultarían insuficientes. Se hace imprescindible para esa políti-ca europea la complementariedad de actuaciones por parte delos Estados y las Regiones tendentes a corregir las desigualda-des, en una apuesta decidida por revitalizar lo rural.



Si tuviésemos que recoger en una sola idea los retos que eneste sentido tienen UE, Estado, Regiones y Entidades Locales,podríamos hacerlo en «la necesidad de hacer complementariolo rural y lo urbano», que hoy aparecen como mundos enfren-tados, pese a que esa diferenciación urbano-rural carece desentido cada vez más, ante lo que suponen hoy la sociedad dela información y las nuevas tecnologías. En las zonas rurales semantienen aspectos que han desaparecido en las ciudades, ylos ciudadanos de las urbes pueden sentirse con el derecho aexigir a los ciudadanos del medio rural el deber de que siganconservándolos. Pero para ello es imprescindible que ese mediorural perciba un rendimiento económico y de reconocimientopor el hecho de conservarlo, porque conservación y disponibi-lidad de recursos están estrechamente vinculadas. Tan necesa-rio es satisfacer el atractivo de lo urbano para los ciudadanos yciudadanas del medio rural, como el atractivo de lo rural paralos habitantes de las ciudades.

Los agricultores y ganaderos no sólo se ven con la necesariaactividad agraria, sino que deben gestionar todo el espacio ruralcon sus recursos naturales, culturales y de patrimonio. Y además,esto deben hacerlo en un medio donde pervive el triste proble-ma de la despoblación, que no es exclusivo de nuestros días.Conocemos sus consecuencias no sólo sobre el territorio físico,sino sobre la cultura, el patrimonio o las tradiciones de los pue-blos, etc. Pero además de las consecuencias también persistenlas causas, que citábamos al principio: políticas y económicas. Elsector agrario se está reestructurando pero no se basta por sísolo para garantizar un desarrollo de los espacios rurales. Lassucesivas reformas de la PAC están produciendo a las pequeñasexplotaciones familiares una situación de crisis irreversible, fun-damentalmente en los países mediterráneos. El abandono de laagricultura ha provocado una secuencia de hechos relaciona-

dos: menor población igual a menor oferta de equipamientos yservicios, y consecuentemente igual, a menor población rural.

Las políticas de vivienda, de servicios y de empleo se apun-tan como instrumentos contra la despoblación, pero sólo lacalidad de vida vale como argumento para poder hacer atractivovivir en el pueblo en lugar de en la ciudad.

El fenómeno de la globalización económica, al igual que ten-drá diferente impacto en los países del Norte que en los del Sur,también tendrá diferentes consecuencias en el medio urbano y enel rural, fundamentalmente por el distinto grado de organizaciónsocial. GARCÍA BARTOLOMÉ (6) define su manifestación como «glo-balización de lo local» dando como resultado lo que él llama«aldea glocal». Resulta básico que el posicionamiento de laspolíticas respecto a esa necesaria discriminación positiva delmedio rural sea claro.

El segundo reto de esas políticas europeas pasa por garan-tizar en ellas la cohesión socioeconómica, que permita recibirmás al que tiene menos, pero priorizando esas ayudas e inver-siones a que los territorios se doten de infraestructuras de lascalificadas como imprescindibles para cualquier tipo de des-arrollo. Sin esas infraestructuras locales resulta imposible unplanteamiento de mejora de servicios en el medio rural queaumente su atractivo como primera residencia. La ampliaciónde la UE a nuevos países ha alterado la posición de los actua-les miembros en una clasificación en función de su riqueza. Peroel hecho de figurar en un grupo u otro no significará que en unmismo Estado no existan territorios que sigan manteniendoindicadores de depresión económica severa, junto a otros con



(6) GARCÍA BARTOLOMÉ, Juan M.: La Aldea global. Jornadas Desarrollo Rural. Úbeda: 2000.

mayor renta. Parece lógico plantear que a la hora de afrontarla distribución de fondos ésta se haga no con los datos del con-junto del Estado, sino con los propios de cada territorio desfavo-recido.

La Unión Europea, los Estados y las Regiones tienen pordelante una tarea ingente para lograrlo. Seria necesario plan-tear una serie de actuaciones que se contemplasen en un granpacto por la Política Agraria Comunitaria y por las Políticas deDesarrollo Rural. Es necesario que todas las medidas configurenuna Política Agraria y Rural Común. En ese gran pacto podría-mos reivindicar actuaciones como revisar la compensación delas rentas agrarias introduciendo criterios de modulación (delos que hasta ahora se habla mucho pero que no acaban deverse y el tiempo pasa) en las mismas sobre la base de indica-dores de características territoriales; o la adopción de medidasfiscales específicas favorecedoras de zonas demográficamente endeclive. No sólo se trata de mantener las rentas en el sectoragrario, sino de favorecer una diversificación de las mismas yuna mayor sostenibilidad de la economía rural, que garantice lacalidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas del medio ruraleuropeo.

Lógicamente, un objetivo que parece fundamental su logroes la necesaria complementariedad de las políticas específicasde desarrollo rural con las políticas de empleo y promoción eco-nómica que impulse la propia UE. Estas políticas deben permitirla búsqueda de rentas complementarias a las agrarias y la creación de empleo como instrumento para luchar contra ladespoblación. Para ello es necesario plantear que al medio rurallleguen la sociedad de la información, las nuevas tecnologías,investigación + desarrollo + innovación, etc., como sectorescapaces de hacer posibles la creación de empleo y esa promo-ción económica.



La denominada Sociedad de la Información, entendiendoeste concepto como «el estadio de desarrollo social caracteriza-do por la capacidad de sus miembros para obtener y compartircualquier información, instantáneamente, desde cualquier lugar yen la forma que se prefiera» (7), tiene por sí misma una impor-tancia básica. Estamos ante el factor que puede representar unmayor riesgo de discriminación del mundo rural. Si la ruralidades ya de por sí un factor de discriminación socioeconómica, éstase puede ver agravada si las distintas políticas no son capacesde garantizar que las nuevas tecnologías tienen igualdad deposibilidades de desarrollo en el medio rural que en el urbano.En un país como España, este problema se agudiza si tenemos encuenta datos como que el acceso regular a la Red en cuatroregiones españolas es inferior a un 5% (8), o que pese al incre-mento de la inversión per cápita en estas infraestructuras que essuperior al de los países del entorno, esta inversión sigue sien-do baja para el nivel económico del país. Si estos datos se tras-ladan al medio rural, el panorama resulta desolador, o cuantomenos desalentador, por las distancias existentes entre las zonasurbanas y los territorios rurales. Las grandes infraestructuraseuropeas deben contemplar su desarrollo en esos territorios.Esta nos parece la piedra angular del futuro de los espaciosrurales, aunque aún no existen estudios serios que ratifiquen laexistencia de ingresos en las zonas rurales por este concepto, elpotencial que puede suponer es innegable.

El cuarto de los retos o principios que en nuestra opinióndebe contemplarse, no puede ser otro que el garantizar que eldesarrollo que promuevan esas políticas sea un desarrollo sos-



(7) TELEFÓNICA: La sociedad de la información en España, presente y perspectivas. Madrid: Telefónica,2000.(8) FUNDACIÓN LA CAIXA: Anuario 2000 Fundación La Caixa. Barcelona: 2001.

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tenible y sostenido. Sostenible por respetuoso con el entorno yequilibrado con la realidad presente y planificando para elfuturo. Sostenido porque cualquier política de desarrollo ruralno puede dar frutos a corto plazo, siendo necesario que seanactuaciones constantes en su aplicación en el tiempo. Este enfo-que de desarrollo sostenible en las políticas de Desarrollo Ruralhasta ahora ha sido más una declaración que una prac-tica.

Cualquier proceso de desarrollo sostenible debe contemplar lacomplementariedad de lo público y lo privado en un objetivocomún y la diversificación de las actividades económicas sobre unterritorio. Son muchas las nuevas actividades que podemos desarrollar en el medio rural que respetan ese principio. Unejemplo de ello puede ser la agricultura ecológica, e igual po-dríamos decir de otras actividades relacionadas con los recur-sos forestales, que deberían contar con planes específicos deayuda para desarrollarse.

Pero es innegable que la sostenibilidad requiere el apoyodecidido a la participación de la sociedad civil en todo el proceso.En este sentido, el papel que pueden jugar las redes asociativasde los Grupos de Acción Local, plasmando esos principios enlas actuaciones y favoreciendo el intercambio de experiencias yla innovación, puede resultar decisivo.

UNA VERDADERA POLÍTICA RURAL EUROPEA

El 15 de julio de este año ha sido presentado el borradorde nuevo Reglamento de Desarrollo Rural para el próximoperiodo 2007-2013. El texto definitivo se producirá en el plazode algo más de un año. En cualquier caso una verdadera polí-

tica rural europea debe contar con los siguientes elementospara hacerla creíble: 1. Un único Reglamento de desarrollo ruralque unifique los diferentes programas existentes; 2. Una nuevatipología de zonas rurales europeas para diferenciar las medidaspolíticas; 3. Creación de un Fondo Europeo para el Desarrollorural que integre los fondos existentes; 4. Duplicar la dotaciónfinanciera de una nueva Política Rural Europea a partir de 2007:5. Mantener y potenciar la Iniciativa Comunitaria LEADER comométodo básico de aplicación de las políticas; 6. Elaborar y llevara cabo «políticas rurales Estado», con la participación de todaslas Administraciones públicas; 7. Creación de «fondos naciona-les para el desarrollo rural», que consoliden y aseguren lasactuaciones; 8. Establecimiento de una «tipología de comarcasrurales» para atenciones diferenciadas por zonas; 9. Necesidadde «estrategias regionales de desarrollo rural» con medidasadaptadas a los territorios; 10. Necesidad de incrementar la par-ticipación social (agricultores, jóvenes, etc.) en los proyectos de desarrollo.

Pero para que esto sea posible a medio plazo es imprescin-dible potenciar un movimiento asociativo rural europeo fuerte ybien articulado. Si esa defensa de los intereses del medio ruralno se acomete en serio, y con una estrategia compartida portodos los actores rurales, transcurrirá bastante tiempo hastaque alguna de estas premisas sea asumida en los órganos dedecisión de la Comisión Europea, porque los intereses queencontrarán enfrente serán imposibles de contrarrestar.

La complementariedad de las políticas sobre los territorios,con la participación de la población local organizada, para ladefinición y gestión de los programas de desarrollo rural, sonun paradigma de los procesos y tendencias que se están dandoen otras regiones de Europa, que refuerzan la participación



democrática de los ciudadanos y la política de desarrollo rural.Asimismo, la cooperación de los Grupos de Acción Local enRed con actores en zonas urbanas, con actores en terceros paí-ses y con representantes de los inmigrantes, que cada vezsuponen un porcentaje mayor de la mano de obra rural, puedeayudar a romper el tradicional aislamiento de las zonas ru-rales.

La Política Comunitaria y de algunos Estados miembros enpro de un desarrollo rural integrado y sostenible, de la que laIniciativa LEADER es un valioso exponente, ha tenido el aciertode poner en primer plano lo que hasta ahora ha supuesto unarevolución silenciosa en el mundo rural. Las perspectivas son cla-ras: cada vez menos sector agrario y mayor desarrollo y diversifi-cación económica.

Pero las preguntas siguen sin una respuesta concreta: ¿Cuán-to sector agrario queremos? ¿Qué tipo de desarrollo rural quere-mos? De continuar los actuales planteamientos, parece que lasrespuestas van hacia una agricultura con pocos agricultores yhacia un medio rural similar al urbano, olvidando la sosteni-bilidad.

Está en marcha, por tanto, un proceso que debe significarun antes y un después de las zonas rurales, por eso debemosperseguir que instrumentos como LEADER o PRODER, las medi-das de acompañamiento y el resto de nuevas medidas que com-ponen la actual estructura presupuestaria del Desarrollo Ruralpermanezcan, pero que en lugar de aumentar su complejidad seadecuen a las diversas realidades, y que a la vez se produzcansinergias con otras políticas que se apliquen sobre el mediorural. Para que la calidad de vida de millones de ciudadanas yciudadanos que viven en el territorio rural europeo tenga unaperspectiva de futuro esperanzadora, hacen falta estos instru-



mentos y todos los posibles. Pero deben ser coordinados y distri-buidos sobre la base de una ordenación territorial europea, frutode un gran pacto político, y de una manera solidaria entre losterritorios, y no sólo como una mera distribución de fondos entrepaíses.




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La formación en el mediorural al amparo

de los programas de desarrollo rural

Pedro Tena GilCoordinador del Área de Promoción Socioeconómica. Grupo RED, S.L.:

Consultor de Organizaciones

Sumario

0. Presentación.—1. Para qué y para quién la formación en el mediorural.—2. La formación rural por dentro. Un viaje desde lo que se dice alo que se hace.—3. Algunas reflexiones para la práctica. ¿Cómo romperel círculo? 3.1. Condiciones. 3.2. Instrumentos.—4. Conclusión.

RESUMEN

El presente artículo pretende ser una modesta aportación cualitativasobre la formación en el medio rural, especialmente del contexto enque se desenvuelve la formación que dispensan los programas dedesarrollo rural en España. Los 132 grupos de desarrollo que aplicaron Leader II invirtieron enformación 49.583.000 €, cifra que representa apenas un 3,.6% deltotal de la inversión efectuada por el programa. Por término mediocada grupo invirtió 375.628,8 € en su territorio, cifra a todas luces

insuficiente para abordar con éxito las necesidades reales de forma-ción que precisa el secular retraso de la mayor parte las zonas rura-les españolas.Esclarecer esta aparente contradicción es lo que nos incita a escribireste artículo, centrado en desentrañar las claves que permitan descu-brir los problemas comunes con los que se enfrentan los grupos dedesarrollo a la hora de ejecutar acciones formativas. No nos hemosdetenido en el análisis externo de la problemática, también se apor-tan, en el último capítulo del artículo, algunas propuestas que pue-dan contribuir a mejorar la calidad de la formación en el medio rurala partir de las herramientas técnicas, organizativas y financieras deque disponen los grupos de desarrollo.

ABSTRACT

The aim of this article is to make a modest qualitative contributionin regard to training in the rural environment, especially in the con-text of the training provided under rural development programmesin Spain. The 132 development groups which applied Leader II invested€49,583,000 in training, scarcely 3.6% of the total investment underthe programme. On average, each group invested €375,628.8 in theirarea, clearly an insufficient figure to successfully meet the real trai-ning needs of the historically deprived rural areas in Spain.This work aims to clarify this apparent contradiction, focusing onuncovering the most common problems facing development groupsin executing training actions. The work is not limited to an externalanalysis of the problem, and in the paper’s final chapter some pro-posals are included which might contribute to improving the qualityof training in rural areas based on the technical, organisational andfinancial tools available to the development groups.


Pedro Tena Gil

0 PRESENTACIÓN

El presente artículo pretende ser una modesta aporta-ción cualitativa sobre la formación en el medio rural; especial-mente del contexto en que se desenvuelve la formación quedispensan los programas de desarrollo rural en España. Portanto, es la perspectiva de la formación desde la que tratamosde contribuir al panorama del desarrollo local/social que pro-pone este número monográfico de la REVISTA DOCUMENTACIÓN

SOCIAL.

Lejos de concienzudas y analíticas disquisiciones académi-cas, las observaciones, juicios y propuestas derramadas enestas páginas, con mayor o menor acierto, están fundamenta-das en la experiencia profesional de los componentes de laempresa consultora Grupo RED (www.grupored.net), vinculadosdesde finales de la década de los años ochenta (¡del pasadosiglo!) al diseño y gestión de proyectos de desarrollo rural y,posteriormente, desde 1995, como grupo consultor de organi-zaciones intermedias (grupos de desarrollo y redes regionalesde grupos de desarrollo) que promueven programas de des-arrollo rural de Extremadura, Canarias, Andalucía, Castilla-LaMancha, Beira Interior Sur y Alentejo.

Cuando se ha consumido casi la mitad del periodo de apli-cación de Leader +, empiezan a manejarse datos nacionalessobre resultados de la anterior edición Leader II. Datos que, almenos en lo que a inversiones en formación se refiere, nos per-miten hacernos una idea de la importancia real que tiene estamedida dentro del programa. Y es que el conjunto de los 132grupos nacionales que aplicaron Leader II invirtieron en forma-ción 49.583.000 € (1) , cifra que representa apenas un 3,6 % del


5La formación en el medio rural al amparo de los programas de desarrollo rural

1

total de la inversión efectuada por el programa inferior a la ini-cialmente prevista, 4,7%.

La inversión total en conjunto no es despreciable, sinembargo, si la inversión es un indicador, encontramos ciertaincoherencia entre lo que se dice («la formación es una potenteherramienta para el desarrollo rural») y lo que se hace. Por tér-mino medio cada grupo invirtió 375.628,8 € en su territorio,cifra a todas luces insuficiente para abordar con éxito las nece-sidades reales de formación que requiere el secular retraso dela mayor parte de las zonas rurales españolas.

Esclarecer esta aparente contradicción es lo que nos incita aescribir este artículo. Para ello hemos obviado los datos cuantita-tivos y nos hemos centrado en desentrañar las claves que permi-tan descubrir los problemas comunes con los que se enfrentan losgrupos de desarrollo a la hora de ejecutar acciones formativas. Nonos hemos detenido en el análisis externo de la problemática,también se aportan, en el último capítulo del artículo, algunas pro-puestas que puedan contribuir a mejorar la calidad de la forma-ción en el medio rural a partir de las herramientas técnicas, orga-nizativas y financieras de que disponen los grupos de desarrollo.

PARA QUÉ Y PARA QUIÉN LA FORMACIÓN EN EL MEDIO RURAL

Paulo FREIRE, pedagogo y uno de los referentes básicos de laEducación Popular y la Teología de la Liberación, planteaba quela formación sólo tiene sentido en la medida que contribuye aque el individuo se convierta en sujeto (no objeto) capaz dereflexionar sobre su realidad (contexto social, económico y cul-


Pedro Tena Gil

(1) ESPARCIA PÉREZ, Javier. «Valoración y balance de Leader II». Actualidad LEADER. septiembre 2003, n.º21, págs. 8-15.

tural) para comprenderla y transformarla de manera crítica yconstructiva.

Es ésta, a nuestro juicio, la acepción más adecuada de la for-mación en el medio rural y, especialmente, en el marco de apli-cación de los Programas de la Iniciativa Comunitaria Leader y elPrograma de Diversificación de Zonas Rurales (Proder), aplica-do en el Estado español. La UE viene expresando que la capaci-tación de los territorios es la finalidad postrera de los programasde desarrollo rural. Pero el territorio es, como todos sabemos,algo impersonal. Con la expresión «capacitación del territorio»,la UE quiere poner de manifiesto que ningún espacio ruraleuropeo estará en disposición de afrontar el futuro sin que losactores, los habitantes del medio rural, mejoren sus capacida-des para afrontar una serie de retos organizativos, económicos,medioambientales y culturales que les permitan salir de la reta-guardia del «Estado del Bienestar».

Se trata en definitiva de que los ciudadanos adquieran com-petencias para actuar como agentes-actores de los cambios en elterritorio. Cambios que deben orientarse a la consecución de unobjetivo: el desarrollo sostenible.

La formación en los procesos de desarrollo rural tienecarácter transversal, de ahí que se atiendan tanto acciones espe-cíficas que encajan en el marco de otras medidas apoyadas porlos programas (valorización de los productos agrícolas, turismorural, apoyo a las pequeñas empresas y a la artesanía) comoacciones de refuerzo de la estrategia de desarrollo (estímulo decapacidades emprendedoras, animación local). De este modo, laformación puede orientarse hacia la mejora de las capacidadesprofesionales (tanto de desempleados como de ocupados) y ala integración sociolaboral de personas desfavorecidas, perotambién a la articulación de la sociedad civil, al reconocimientoy divulgación de los valores culturales de la comunidad o a la



capacitación de líderes locales para que participen en la toma dedecisiones, por citar algún ejemplo. Esta multiplicidad de objeti-vos y destinatarios de la formación en desarrollo rural no es con-traproducente, antes al contrario, la sitúan como una palancapara remover los obstáculos a los que se enfrenta una comunidadrural. La concepción de un plan de formación territorial vendrápor derivación de los objetivos de la estrategia del grupo dedesarrollo, pues ha de responder a las necesidades formativaspresentes que impiden la solvencia del territorio.

Desde este punto de vista, la formación debe contribuir,entre otros aspectos, a la evolución de las mentalidades, a laconcienciación sobre los retos, a la movilización de la poblaciónpara apropiarse de la estrategia, a la comprensión de las distin-tas esferas (local-global) donde se sitúan las potencialidades delterritorio, al impulso de acciones concretas (proyectos) quemejoren las condiciones materiales.

A modo de resumen, y sin pretender ser exhaustivos en laclasificación, los destinatarios de la formación quedarían agru-pados del siguiente modo:


Pedro Tena Gil

Gruposdestinatarios

La población local

Las asociaciones ycolectivos

Finalidad

Adquirircapacidades

Fortalecer laparticipación

Objetivos

— Aumentar el número de personascapaces de tomar decisiones.

— Favorecer la distribución de lainformación local.

— Implicar a la población en laelaboración de planes y programas yen la evaluación.

— Relanzar o sustituir determinadasorganizaciones inactivas o frágiles.

— Preparar a los miembros del grupode desarrollo para asumir liderazgosocial.

— Corresponsabilizar en la toma dedecisiones que afectan al desarrollo.

— Cooperar y trabajar en red.

2

(Continuación)

LA FORMACIÓN RURAL POR DENTRO. UN VIAJE DESDELO QUE SE DICE A LO QUE SE HACE

A la construcción del paradigma de la formación rural, defi-nida como formación-territorio, ha contribuido de manera esen-cial, a partir de la última década del siglo XX, la Iniciativa Comu-nitaria Leader y, por extensión, el resto de programas de des-arrollo local-rural que se fundamentan en la metodología Lea-der. Pero, ¿está siendo la formación un verdadero motor de cam-bio en las zonas rurales?, ¿realmente se aplica con fines estratégi-cos y alcanza a los grupos sociales clave?, ¿se le dedica la atenciónque, al menos la literatura del desarrollo rural, le otorga?



Los promotores deproyectos

Los activos:ocupados ydesempleados

Los profesionalesdel desarrollo

Los responsablesterritoriales,sectoriales einstitucionales

Estimular lasiniciativasemprendedoras

Mejorar lascualificaciones y lainserción profesional

Apoyartécnicamente elproceso dedesarrollo

Favorecer laconcertación y lagobernabilidad

— Valorizar recursos.— Abrir nuevos canales comerciales.— Gestionar las actividades

productivas.— Innovar en los procesos.

— Recualificar a los activos.— Explotar nuevos yacimientos de

empleo.— Capacitar a los desempleados.— Anticipar los cambios.

— Propiciar el análisis permanente de larealidad.

— Movilizar los recursos y el tejidosocial.

— Establecer redes.— Coordinar el proceso.

— Erradicar localismos.— Gestionar los conflictos.— Construir confianza.— Consensuar decisiones.— Determinar y comunicar objetivos de

desarrollo.

Gruposdestinatarios Finalidad Objetivos

A poco que conozcamos la realidad rural, somos conscien-tes de las dificultades estructurales que para la formación ofre-ce. Es del común que la dispersión de la población ha sido unimpedimento para que ésta participe en acciones formativaspresenciales, en tanto que obligan a un sobreesfuerzo en tiem-po y desplazamientos. Sabemos que la escasa implantación ymanejo de las nuevas tecnologías impide el ensayo de otrasmodalidades formativas virtuales. Que los medios e infraestruc-turas formativas distan enormemente respecto a los existentesen zonas urbanas. Que la menor diversificación de la economíarural no invita a la introducción de nuevos conocimientos y queéstos se transmiten de manera informal mediante la prácticaprofesional de los distintos oficios y ocupaciones.

Sin embargo, no queremos, en este apartado, correlacionarlas carencias del territorio con la eficacia o ineficacia de la forma-ción en el medio rural. El enfoque formación-territorio nace parasuperar las penosas condiciones de partida, éstas son insoslaya-bles y en algunos casos tienen muy difícil solución. Lo que pre-tendemos es conocer si el enfoque metodológico y la práctica de losgrupos de desarrollo rural están contribuyendo a sortear estas con-diciones de partida y, por tanto, si en los últimos quince años se hamejorado la formación en aquellos aspectos que son claves para eldesarrollo y la emergencia de las comunidades rurales.

La insatisfacción de muchos actores rurales nos adviertende las dificultades de la puesta en práctica de los principios ins-piradores de la formación rural. La teoría encuentra verdaderosescollos en los territorios de aplicación.

Desde nuestro punto de vista, al analizar la experiencia acu-mulada como consecuencia de la aplicación de los programasde desarrollo rural, se aprecia una serie de obstáculos quehacen que, si bien algunos territorios han encontrado las claves


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para que la formación sea un verdadero resorte, en otros no supo-ne un elemento de refuerzo. En estos últimos se entrecruzan unaserie de carencias tales como:

a) Falta de análisis permanente de necesidades formativasy del contexto socioeconómico que provoque respues-tas formativas entroncadas con los objetivos estratégi-cos del programa. La formación se improvisa y no res-ponde a un plan estratégico.

b) No hay un enfoque multiagente que procure sinergiasentre objetivos, colectivos destinatarios y organismosproveedores de formación.

c) Los recursos técnicos y materiales que se ponen al servi-cio de la formación son insuficientes. La captación deotros recursos al margen del programa de desarrollorural es escasa.

d) El perfil de los equipos técnicos es inadecuado paraafrontar los retos formativos.

e) Hay algunos grupos sociales remotos a los que no alcan-za la oferta formativa.

f) La innovación en métodos y técnicas formativas es insu-ficiente para democratizar el acceso a la formación.

Como consecuencia de estas carencias en muchos territo-rios se ponen de manifiesto las siguientes disfunciones:

a) Los recursos de los programas de desarrollo rural no alcanzan a cubrir la demanda de formación

Los recursos de que disponen los grupos para atender laformación son limitados; los grupos de desarrollo se ven en la



obligación de establecer prioridades y, en la medida de lo posi-ble, cuando las prioridades superan los recursos, articular otrasvías de financiación, al margen de los programas de desarrollorural, que complementen y amplíen el abanico de posibilida-des.

Conscientes de estas limitaciones, muchos grupos tratan depromover proyectos formativos auspiciados por distintas ins-tancias administrativas, especialmente en los subsistemas de laformación profesional ocupacional y la formación no reglada.Pero ello supone un esfuerzo añadido a la gestión del progra-ma de desarrollo, sin que en ocasiones se incrementen losrecursos técnicos con que cuentan los grupos. Por otra parte,pocas instancias más dentro de los territorios, al margen delgrupo de desarrollo, pueden plantear procesos formativos decarácter estratégico e incluso son pocos los grupos con un per-fil técnico orientado a estas vicisitudes. Ante estas limitacionesla formación realmente impartida dista mucho de las necesida-des detectadas.

b) Orientación finalista/reduccionista de la formación

Las prioridades formativas deberían venir definidas por elcontexto y la estrategia de desarrollo, pero cada vez más obser-vamos que las Administraciones nacionales y regionales finan-ciadoras de los programas Leader y Proder imponen restriccio-nes (sectoriales, presupuestarias) y utilizan de manera priorita-ria criterios cuantitativos para medir los resultados (creación deempleo, número de proyectos financiados, beneficiarios direc-tos…), lo que hace que en la práctica haya que actuar de mane-ra muy selectiva al elegir los colectivos destinatarios y la tipolo-gía de las acciones formativas.


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La apuesta por criterios tangibles en la evaluación de los pro-gramas, en términos exclusivamente de eficacia, conduce a unpobre panorama formativo y al abandono de las acciones for-mativas encaminadas al refuerzo de la estrategia y de las capa-cidades territoriales en favor de las que procuran resultadoscuantitativos para la evaluación administrativa. La formaciónpara el desarrollo rural deviene de esta manera en una formaciónfinalista, que no es ya fruto de las necesidades formativas plan-teadas por la estrategia de desarrollo, sino de la necesidad deque los grupos de desarrollo ofrezcan resultados cuantitativos,a muy corto plazo, como medida de éxito o fracaso de la ges-tión de la formación.

c) Desatención de colectivos, redundancias y vacíos en la ofertaformativa

El cambio de enfoque en la formación (transversal-estratégi-ca versus laboral-finalista) resta eficacia al desarrollo, entendidocomo proceso de aprendizaje colectivo de un territorio y, lo que esmás lamentable, excluye a amplias capas sociales de la comu-nidad y no mejora de manera integral las competencias territo-riales.

En este contexto la formación alcanza a una parte del públi-co, objetivo expuesto en el Cuadro resumen anterior; básica-mente, a los promotores de proyecto, con limitaciones a losactivos y demandantes de empleo, e incluso a los profesionalesdel desarrollo, pero no concierne prácticamente a la poblaciónlocal, a las asociaciones y colectivos y a los responsables terri-toriales e institucionales.

Al centrar las acciones formativas en los destinatarios máspróximos al mercado laboral, los grupos de desarrollo rural



entran en competencia con otros proveedores y mecanismos decualificación y recualificación profesional, como la Administra-ción o los agentes sociales.

No sancionamos estas prácticas y somos conscientes de lascausas que las originan, incluso hay que elogiar el esfuerzo pormejorar las condiciones del mercado de trabajo local que hacenlos grupos de desarrollo, normalmente eficaces, dados los esca-sos recursos que manejan. Lo que sí evidenciamos es que ellotergiversa el sentido primigenio de la formación en desarrollorural que se interpreta como «un componente clave del proyec-to colectivo en todas las etapas de su puesta en marcha: deba-te de las cuestiones vitales del territorio entre los interlocutores,implementación de dispositivos de formación, adquisición denuevas competencias colectivas e individuales ligadas a los pro-yectos del territorio y a los proyectos de inversión» (2)

d) Escasa coordinación con organismos proveedores de formación

En la práctica hay una utilización poco flexible e innovadorade la formación, que no va más allá de los resultados del pro-grama, no plantea la articulación de recursos y no establece ele-mentos de cooperación entre organismos proveedores de forma-ción.

A nuestro parecer, la labor de los programas de desarrollorural ha de contribuir a la creación de un marco que satisfaga elconjunto de necesidades formativas que derivan de la estrategiade desarrollo, se puedan o no llevar a la práctica con los recur-sos propios del programa (Leader o Proder). Ello pasa por ana-


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(2) LAINE, Michael. «Invierno 95-96». LEADER magazine, n.º 10.

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lizar las necesidades formativas del territorio con la intervenciónde la población y de los responsables del conjunto de organis-mos que proveen formación, elaborar planes y programas deformación, atribuir responsabilidades en su ejecución, integrartodos los recursos formativos al servicio de la estrategia de des-arrollo, captar otros nuevos y plantear la evaluación estratégica.

Es el plan de formación el que debe concitar la actuación delos distintos organismos proveedores de formación. Pero pocosconsiguen rebasar las barreras que imponen las competenciasadministrativas, los currículos cerrados orientados a objetivosajenos al territorio, la optimización de recursos presentesmediante el uso compartido, por citar algunas de las trabas. Loideal sería que todas las instancias administrativas que proveenformación en un territorio tuvieran como referente la estrategiade desarrollo e incluso que participaran de ella, pues de nadasirve, como ocurre en no pocas ocasiones, que la formaciónrecibida no tenga un traslado al territorio y que ésa sea la causaque contribuye a la expulsión de personas cualificadas, o bienque determinadas necesidades formativas no puedan ser abor-dadas ni por los organismos clásicos proveedores de formación(por marginales respecto a los currículos implantados), ni a ins-tancias de los grupos de desarrollo (por falta de recursos).

ALGUNAS REFLEXIONES PARA LA PRÁCTICA. ¿CÓMO ROMPER EL CÍRCULO?

La formación es una condición para que emerjan proyectossociales, económicos, ambientales y culturales en un territorio,«una condición para que su puesta en marcha sea eficaz, unacondición para que los resultados beneficien a todos en con-junto. Esto puede ocurrir sólo si entendemos por «formación»



un «proceso», tanto individual como colectivo, basado, no sobremódulos de formación ya existentes, sino sobre una asociaciónactiva de los beneficiarios durante las diferentes fases (concep-ción, puesta en marcha, evaluación, difusión de los resultados)del proceso formativo». Traemos a colación esta definición deMichael LAINE porque encierra algunas claves o «ideas fuerza» atener en cuenta para afrontar con éxito la formación en los terri-torios rurales. Entre ellas:

— formación como proceso;

— formación para satisfacer necesidades individuales ycolectivas;

— proceso como resultado de la asociación de beneficiarios(a lo que añadiríamos, y de agentes formativos);

— beneficiarios y agentes que participan en todas las fasesdel proceso.

¿Se pueden trasladar estas ideas fuerza a un territorio?, ¿quécondiciones han de concitarse indefectiblemente?, ¿quiénespueden ponerla en práctica?, cómo materializarlo?

Distingamos entre condiciones e instrumentos, comenzan-do por las primeras:

3.1. Condiciones

CONSIDERAR EL TERRITORIO COMO UN MARCO PARA LA ALIANZA ENTRE

PROVEEDORES DE FORMACIÓN

Un nuevo marco de relaciones que, sensible a la realidadsocioeconómica y cultural del territorio, flexibilice la actitud clási-ca mantenida entre los organismos proveedores de formación y


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entre éstos y las Administraciones locales que promueven el des-arrollo. Un marco que plantee la concertación de objetivos terri-toriales antes que la defensa numantina de las parcelas de inter-vención y de competencias formativas. Lo que implica el con-senso entre los distintos sistemas y subsistemas formativosexistentes en un territorio, entre las escuelas y los centros de laESO, entre los Programas Locales de Empleo y las actividadesno formales de las Asociaciones, entre las actividades formati-vas de los sindicatos y las organizaciones profesionales. Unmarco que dé prioridad al territorio y contextualice la formaciónde acuerdo a la estrategia de desarrollo. Sin caer en localismoslimitantes, pero siendo conscientes de que hay oportunidadesque explorar y que el territorio es la primera referencia expe-riencial-formativa de la comunidad.

ANALIZAR LAS NECESIDADES FORMATIVAS MEDIANTE LA IAP (INVESTIGACIÓN-ACCIÓN PARTICIPATIVA)

Se trata en definitiva de identificar un repertorio de accionesformativas que contribuyan a los objetivos del desarrollo rural, enla que intervengan las organizaciones locales de representaciónsocioeconómica, los organismos proveedores de formaciónpresentes en el territorio y los responsables locales. El análisisdebe poner de manifiesto aspectos subjetivos, objetivos y expli-cativos y ha de tener como finalidad facilitar la toma de decisio-nes y la implicación de la población en el proceso formativo.

ELABORAR UN PLAN DE FORMACIÓN ESTRATÉGICO

Conocidas las necesidades formativas, procede la elabora-ción del plan de formación que debe comprender: el estableci-



miento de prioridades; la agrupación de acciones de acuerdo alos objetivos de desarrollo estratégico; la identificación de enti-dades formativas con capacidad técnica y material para laimpartición; la adscripción de colectivos beneficiarios (perfiles ynúmero) a las distintas acciones; la determinación de organis-mos, empresas e instituciones que validen los conocimientosimpartidos y faciliten la práctica docente; las fuentes de finan-ciación y los procedimientos para el intercambio o la cesión derecursos; la descripción de perfiles docentes de acuerdo a lasacciones; la temporalización del plan; la definición de los crite-rios, metodología e instrumentos de evaluación. Son éstos losaspectos que debe recoger el plan de formación elaborado con-juntamente por beneficiarios, Administraciones locales y organis-mos proveedores de formación.

3.2. Instrumentos

CONSEJO TERRITORIAL PARA LA FORMACIÓN

La existencia de un plan de formación no garantiza su ejecu-ción. Lo que garantiza su puesta en marcha es la asociación deintereses y la alianza entre las distintas instituciones educativas yAdministraciones afectadas. Sin olvidar que el plan de formaciónencierra un grado no despreciable de descentralización territo-rial de las políticas formativas, la constitución de un ConsejoTerritorial para la Formación, como órgano de representaciónque concita el conjunto de intereses institucionales, puede con-tribuir a la coordinación de las acciones, a la utilización eficaz delos recursos disponibles, a la sinergia de objetivos, a la transfe-rencia de resultados, a la afectación de grupos sociales que nor-malmente son excluidos de los procesos de formación y, endefinitiva, a convertir la formación en un instrumento al servicio


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del desarrollo territorial, fruto de un Pacto Territorial para la For-mación.

OBSERVATORIO TERRITORIAL PARA LA FORMACIÓN

Las necesidades formativas están en permanente evolucióncomo consecuencia de la evolución del contexto socioeconómi-co y de las etapas por las que atraviese el proceso de desarro-llo. El objetivo principal del observatorio comarcal para la forma-ción sería el análisis permanente del contexto territorial y de lasnecesidades formativas que ello lleva aparejado. La labor delobservatorio, orientada a la prospección formativa, es un ele-mento decisivo para anticipar los cambios, valorar los resulta-dos del plan de formación y determinar en consecuencia lasacciones formativas futuras.

Obtener y elaborar información estadística de ámbito comar-cal, constatar y sistematizar buenas prácticas y glosar los aspec-tos y factores que determinan el comportamiento del mercado detrabajo facilitaría, sin duda, la acción de los organismos provee-dores de formación y de las distintas instancias de la administra-ción implicadas en el Consejo Territorial de Formación.

CENTRO DE RECURSOS PARA LA FORMACIÓN

Como norma general y comparativamente con las zonasurbanas, los territorios rurales tienen escasas infraestructuras yrecursos para la formación. Las Administraciones regionales ynacionales están llamadas a incrementar las inversiones eninfraestructuras formativas, pues la existencia de estas diferen-cias supone, en sí mismo, una de las más flagrantes desigual-dades sufridas en el medio rural y la causa de que determina-



dos colectivos sociales en edad formativa abandonen el territo-rio en detrimento de la débil estructura demográfica rural. Losargumentos del pasado, como la infrautilización de las mismas,no son defendibles en una Europa que tiende a dar las mismasoportunidades a todos sus ciudadanos con independencia desu lugar de residencia.

Pero en no pocas ocasiones, la falta de coordinación e inclu-so de imaginación de las Administraciones y organismos forma-tivos son las que dificultan un uso más eficiente de las infraes-tructuras y recursos existentes.

El medio rural ha de abordar soluciones imaginativas, a lapar que reivindicativas, para subvenir las consecuencias de la dispersión de la población y el escaso número de usuarios de las infraestructuras y recursos formativos. En este sentido,creemos que algunas de las carencias descritas se paliarían conla creación en los territorios de Centros de Recursos para la For-mación. En esencia se trataría de aunar recursos materiales einmateriales destinados a la formación para evitar duplicidadeso la infrautilización de los mismos. El Centro de Recursos parala Formación es un instrumento que aporta flexibilidad y efica-cia a la hora de ejecutar el plan de formación descrito anterior-mente.

La sostenibilidad del Centro de Recursos para la Formaciónno puede depender exclusivamente de la aportación de fondospúblicos ni de una Administración concreta. Si bien un progra-ma de desarrollo rural puede contribuir a su puesta en marcha,es necesario canalizar otros recursos públicos y privados quecontribuyan a los fines del Centro, de manera que su funciona-miento se aproxime al de un organismo autónomo (Patronato,Fundación), dotado de entidad jurídica, financiera y administrati-va. La personalidad jurídica y financiera para promover la for-


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mación derivada del plan puede correlacionarse además con elimpulso del Tercer Sector y la economía social.

Algunas de las tareas que el Centro de Recursos para la For-mación puede tener encomendadas serían:

● Creación de materiales y metodologías para la formación-desarrollo.

Los materiales, herramientas y recursos se pondrían a dis-posición de todos los centros de formación del territorio ypodrían ser compartidos por formadores de los sistemas y sub-sistemas de la formación. Se persigue en definitiva generar un«fondo de conocimientos» forjado a partir de la aportación de losprofesionales de la formación reglada y no reglada que operan enla comarca, para una vez validados y contrastados, sistematizarsu uso en los procesos de formación e inserción que se llevena cabo en el futuro. El «fondo de conocimientos» puede ampliar-se con la aportación de los formadores del territorio, pero tam-bién mediante el trabajo de profesionales de la formación espe-cíficamente contratados para ello, especialmente cuando setrate de generar recursos didácticos innovadores contextualiza-dos en la estrategia de desarrollo.

● Aulas y medios móviles para la impartición de acciones formativas.

Algunas de las situaciones de desventajas que sufren loshombres y mujeres rurales devienen de la escasez de medios einfraestructuras existentes en las pequeñas poblaciones paraponer en marcha acciones formativas. En este sentido, el Centrode Recursos para la Formación trataría de erradicar esa des-igualdad de partida, permitiendo que la formación pueda tener



lugar en todos y cada uno de los rincones del territorio median-te aulas y medios móviles. Estos recursos se pondrán a dispo-sición de las organizaciones y Administraciones que promue-ven acciones formativas.

● Aplicación de herramientas informáticas para la gestión e impartición de la formación.

Las TIC abren nuevas posibilidades para la formación virtualy este soporte puede ser utilizado en muchas comarcas por ungran número de empresas, centros de formación y organizacio-nes intermedias. Determinados contenidos pueden volcarse enformato digital y obtener de esta forma una mayor difusión.Somos conscientes de que no toda la formación se adapta aesta modalidad y de que el acceso de la población en general alas nuevas tecnologías es aún escaso, sin embargo, los distintosoperadores del mercado de trabajo sí están en disposición dehacer un uso generalizado y por tanto, a medida que avanza laalfabetización tecnológica de la población, proceder a crearcontenidos formativos virtuales que refuercen la modalidad deimpartición presencial.

Además del uso de las TIC como soporte de contenidos, sepueden desarrollar otra serie de utilidades, como el estableci-miento y coordinación de redes de formación y empleo —inter-nas y externas a la comarca—, publicaciones digitales (boletíndigital del Centro de Recursos para la Formación), gestión de laformación, vinculación virtual de la oferta y la demanda....

● Red Asociativa para la Impartición de la Formación.

El éxito del Centro de Recursos también depende de sucapacidad para organizar y coordinar una red a la que puedan


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adscribirse la mayor parte de los centros públicos y privados deformación de la comarca, las instituciones, los colectivos deafectados por el desempleo, las organizaciones sindicales y lasorganizaciones empresariales.

La integración de los tres subsistemas de formación profe-sional, la normalización de cualificaciones, la respuesta coordi-nada a las situaciones de exclusión del mercado de trabajo y lanecesaria adecuación de la oferta y la demanda han de ser losacicates que inspiren el trabajo en red.

CONCLUSIÓN

A modo de conclusión podríamos decir que:

● La formación en el medio rural no es concebida de mane-ra estratégica; no hay una política de formación en elmedio rural sino una suma de acciones puntuales, atodas luces insuficientes e inconexas.

● Los grupos de desarrollo rural están llamados a ejercer elpapel de animadores y catalizadores de la demanda for-mativa, de orientadores de los organismos proveedoresde formación y facilitadores de instrumentos y recursospara que la formación impartida refuerce la estrategia dedesarrollo y responda a la demanda.

● Hay que ensayar nuevos modelos de cooperación y cons-truir partenariados sólidos en el territorio que conduzcana la descentralización de las decisiones y los recursos for-mativos. Trazar itinerarios formativos que integren lossubsistemas de formación y respondan a los retos,potencialidades y oportunidades de las comunidadesrurales.



● Es necesario dotar de mayor presupuesto y maniobrabili-dad a la medida de formación de los programas de desarrollo rural, de manera que se facilite el acceso a latotalidad de colectivos y se dispense una verdadera for-mación a la carta.


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Desarrollo local, barriosdesfavorecidos y cohesiónurbana. La necesidad de un

nuevo marco deactuaciones en línea

inclusivaGermán Jaraiz Arroyo*

Sumario1. La ciudad, sistema generador de exclusión.—2. Los espacios urbanosdesfavorecidos: expresión de una dinámica.—3. Otro modelo urbano esposible. La ciudad habitable y cohesionada. 3.1. Diálogo estratégico entrerecuperación del barrio e inclusión de sus pobladores. 3.2. La necesariadelimitación de un espacio urbano de relación adaptado a las necesidadesurbanas. 3.3. Una planificación global para una ciudad inclusiva. 3.4. Lanecesidad de nuevas formas de acción política y la búsqueda de vías deprofundización democrática.—4. Desarrollo local, comunitario e inclu-

sivo.—5. Conclusión.

(1) El autor es Secretario General de Cáritas Regional de Andalucía y Profesor Asociado de la UniversidadPablo de Olavide. Ha sido panelista en el área de exclusión social del proceso de elaboración del PGOU dela ciudad de Sevilla.

RESUMEN

Ante la polisemia reinante sobre la concepción del desarrollo local enlas zonas urbanas desfavorecidas el autor aporta una reflexiónsoportada en criterios operativos encaminados a lo que denominadesarrollo local inclusivo. Para ello se detiene primero en la explica-ción sobre el proceso de segregación urbana y la incidencia sobre elmismo de los vectores urbanístico, económico y político. Intenta enun segundo aporte detallar condicionantes y condiciones para avan-zar en una línea de cohesión urbana. Por último, se detiene en eldetalle de algunos criterios que ayuden a la orientación de las ini-ciativas y procesos de desarrollo local concretos desde una visióncomunitaria.

ABSTRACT

In view of the somewhat polysemic nature of the concept of localdevelopment in underprivileged urban areas, the author contributesa reflection based on operating criteria, addressing what he callsinclusive local development. For this purpose, he first explains theprocess of urban segregation and the impact thereupon of urban-planning, economic and political vectors. Secondly, he seeks to detailconditioning factors and conditions to progress towards urban cohe-sion. Finally, he examines in detail some criteria which help orientspecific local development initiatives and procedures from a commu-nity standpoint.



1 LA CIUDAD, SISTEMA GENERADOR DE EXCLUSIÓN

Aunque es sabido que la aparición de las ciudades seremonta a tiempos remotos, la emergencia social de lo urbanocomo modo de vida aparece como una de las característicasesenciales del hombre de la modernidad para tomar nuevosperfiles en tiempos de postmodernidad. En el momento actualpuede apreciarse cómo el progresivo abandono de los espaciosrurales y las concentraciones de población en hábitat urbanossometidos a un creciente aumento de la densidad (tanto físicacomo sociocultural) es una dinámica global, aunque con condi-ciones específicas para cada contexto puede apreciarse igual-mente en regiones con alto desarrollo económico como la U.E.(el 80 % de la población reside en ciudades), como en los paí-ses del denominado Tercer Mundo (baste recordar que granparte de las urbes más pobladas del planeta se encuentran enmuchos de estos lugares).

Este proceso de urbanización ni surge de manera casual oaccidental ni se limita a la mera concentración física en un espa-cio concreto, al contrario, es manifestación de las nuevas con-diciones del postcapitalismo globalizador. Si para H. T. ELDRIDGE

(1956, pág. 338) el fenómeno queda descrito por: 1) la multipli-cación de puntos de concentración, y 2) el aumento de ladimensión de esas concentraciones, otros enfoques incorporana lo anterior matices más precisos; señalamos aquí el aporte deSUSSER (2) (2001, pág. 50) que entiende desde lo cualitativo queestas concentraciones facilitan un proceso ideológico condicio-


6Desarrollo local, barrios desfavorecidos y cohesión urbana. La necesidad de un nuevo…

(2) SUSSER, Ida: La sociología urbana de Manuel Castells. Alianza Editorial. Madrid, 2001.

nado por criterios de funcionalidad e interdependencia. La ciu-dad es vista así como una red urbana de intereses y de relacio-nes articuladas y jerarquizadas, se conforma, más que comoexpresión de un cambio estructural, como nueva estructura ensí (CASTELLS, 2000, pág. 476) (3); esta conversión del espacio enestructura conlleva la aparición de nuevos sistemas de valores yel desarrollo de nuevas culturas urbanas.

Sin abandonar esta perspectiva ideológica y de valores,encontramos hoy en el discurso sobre la ciudad no pocos íco-nos que, a veces como cantos de sirena, intentan reflejar la ideade la urbe actual-futura, con calificativos como los de ciudad dela información, del conocimiento... Estos términos, sin faltar auna parte de la realidad, son en muchos casos utilizados comoproyecto, a modo de mirada adelante en las políticas de imagende algunas ciudades. Vienen a ser expresión de una ideologíadominante que en no pocos casos lanza la mirada al horizontesin apreciar la enorme quiebra del terreno que tenemos justodelante de nuestros pies. Si bien es cierto que las ciudades sonespacios de una alta adecuación para el desarrollo de la nuevaeconomía informacional y de servicios avanzados (CASTELLS,2000, pág. 185), ha de ser puesta sobre la mesa también la «otracara» de este proceso con la modernidad y prosperidad, iconosde la ciudad avanzada, están coexistiendo también condicionesde vulnerabilidad y de exclusión crecientes (FOESSA, 2000, pág.215) (4) , que afectan a personas, familias y territorios concretosde nuestras ciudades (barrios, zonas...). Estamos hablando delas dificultades para una cohesión social real en nuestras ciuda-des, asunto este sobre el que intentaremos reflexionar y apor-tar algunas pistas aplicadas.



(3) CASTELLS, Manuel: La era de la información. Vol 1. Alianza Editorial. Madrid, 2000.(4) Fundación FOESSA: Las condiciones de vida de la población pobre desde la perspectiva territorial. Ed.Cáritas Española. Madrid, 2000.

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Apreciamos sin embargo que, siendo cierto que las cuestio-nes relativas a la cohesión social han ido ganando peso enalgunos debates urbanísticos (procesos de discusión de PGOU,Planes estratégicos de algunas ciudades...), es también verdadque al final, la presencia aplicada de este principio de cohesión,aunque haya podido estar recogida en los documentos decompromiso surgidos de estos procesos, ha tenido en dema-siados casos un efecto «gaseosa» cuando había de ser traduci-da a los presupuestos o recursos, y no digamos ya en el día adía de las dinámicas de acción socio-política. Por desgracia alfinal ha sido el interés especulativo, escondido tras las interven-ciones urbanísticas, el que en demasiados casos ha actuadocomo elemento condicionante del statu quo de nuestras ciuda-des. Esto, claro está, salvo honrosas excepciones.

De modo resumido podemos decir que las políticas decohesión urbana han sido, hablando a modo de tendencia, sub-sidiarias de las políticas económico-especulativas, cuando noun mero residuo de ellas. Parece claro que el necesario debateentre políticas urbanísticas y políticas de cohesión tiene enmedio el consistente muro de la economía de mercado y demanera más específica del mercado inmobiliario, que acaba asícondicionando el diseño de la ciudad según zonas de mayor omenor interés para unos u otros usos, provocando una frag-mentación creciente.

LOS ESPACIOS URBANOS DESFAVORECIDOS:EXPRESIÓN DE UNA DINÁMICA

En el proceso antes descrito determinados barrios y zonas dela ciudad van a conformarse como espacios desfavorecidos.Éstos cumplen su papel en el entramado urbano, desempeñan-



do una diversidad de funciones en relación al sistema urbanogeneral en el que están incardinados. Es más, podríamos decirque en un grado importante el comportamiento de sus habitan-tes es de tipo adaptativo, condicionado por tanto el papel asig-nado al espacio que habitan. En demasiadas ocasiones estas fun-ciones de los barrios desfavorecidos están asociadas a la necesi-dad de generar válvulas de escape para las problemáticas socia-les de la ciudad. Un sistema urbano excluyente necesita lugarespara ubicar a las familias pobres, a las minorías marginadas de lasociedad, incluso para el desarrollo de actividades ilícitas o de undeterminado mercado secundario de bienes y servicios (5). Porello la existencia de zonas excluidas en la ciudad no debe serentendido de manera aislada, estas zonas existen porque la ciu-dad, como sistema social complejo, es en sí excluyente.

La tendencia señalada traerá consigo la aparición de bolsasde pobreza en aquellos barrios en los que el precio de comprao alquiler de la vivienda es menor (CHECA, 108, 2004) (6). Enotras ocasiones han sido las propias políticas de realojo, procli-ves a concentrar en un mismo espacio a población con rentasbajas y problemas de vivienda. Se facilitaba así la cobertura deesta necesidad básica, pero se prestaba escasa o nula atencióna otras necesidades asociadas a una parte de esta población(formación, empleo, salud...). Aunque con vivienda, las personasquedan así en una situación de mayor vulnerabilidad ante elresto de necesidades, al habitar ahora en un ambiente en el quela elevada densidad de problemas personales-familiares se tra-duce, unido a la insuficiencia de recursos y servicios, en unainercia de deterioro progresivo del entorno.



(5) Véase el interesante trabajo realizado por la Plataforma «Nosotros También Somos Sevilla». Dicho enteagrupa a diversos colectivos del Polígono Sur, sin duda la zona más desfavorecida de la ciudad de Sevilla. (6) CHACA OLMOS, Juan Carlos: «La residencia de los inmigrantes en Andalucía: Entre el cortijo y el gueto».En II Seminario sobre la investigación extranjera en Andalucía. Junta de Andalucía. Sevilla, 2004.

Las condiciones de los hogares y las del propio hábitat vanpor tanto a entrecruzarse en lo que se ha denominado la«dimensión territorial de la pobreza» (RENES, 12, 2000) (7). Sibien es cierto que la determinación de barrio desfavorecido oexcluido no es una situación que pueda definirse objetivamen-te, principalmente por la dificultad de establecer índices parauna problemática dotada de una enorme complejidad, es tam-bién una realidad que en determinados espacios se acumulandiversos factores de exclusión que se acaban entrecruzando yreforzando. Este cúmulo de factores parece ser el «detonador»del proceso de exclusión del territorio (barrio). Aunque pode-mos aportar diversos matices, Félix ARIAS (8) (17, 2000) nosofrece algunas pinceladas sobre los factores incidentes enestos procesos:

● Son espacios con una elevada concentración de factoresindividuales de vulnerabilidad asociados a la relaciónocupación-renta: situaciones de desempleo prolongadoo subempleo, escasa cualificación profesional, déficit dehabilidades sociales, dependencia de prestaciones asis-tenciales.

● Estas situaciones se intensifican en el hogar, donde en unalto grado de ocasiones coexisten con otros factorescomo la monoparentalidad, existencia en el hogar de per-sonas discapacitadas, consumo de drogas u otros pro-blemas asociados a la salud, absentismo y fracaso esco-lar de los menores...



(7) RENES, Víctor: «Dimensión territorial de la pobreza e intervención social». DOCUMENTACIÓN SOCIAL. Abril-Junio 2000, n.º 119, págs. 259-273.(8) ARIAS COYTRE, Félix (coord.): La desigualdad urbana en España. Ministerio de Fomento. Madrid,2000.

● Las condiciones de vivienda son inadecuadas y estánsituadas en cascos antiguos, zonas periféricas o en sue-los no urbanizados.

● En algunos casos existe una gran diversidad étnica, condistintos perfiles lingüísticos y culturales, elementos quegeneran dificultades de integración.

● Suelen tener un nivel elevado de degradación del entor-no, acompañada de dificultades de accesibilidad.

● Déficits de servicios y escasez de iniciativas de economíalocal (al menos de carácter formal).

Si bien estos factores no tienen que darse en su totalidadpara cada caso, la tendencia acumulativa de varios de ellos pro-voca la intensificación cualitativa de la vulnerabilidad del propioespacio. Es como si el propio territorio recorriese el itinerario dedesafiliación social descrito por Robert CASTELL (9), que a modode continuo iría de la zona de integración a la de vulnerabilidady de ésta a la de exclusión.

A pesar de la señalada dificultad para delimitar objetiva-mente estas situaciones, hay interesantes aproximaciones a laconstrucción de indicadores que ayuden al estudio de la exclu-sión de los barrios en el contexto de la ciudad. Destacamos aquíel aporte del trabajo coordinado por Félix ARIAS (65-76, 2000).En el mismo se trata de definir el Índice de Desigualdad Urbanadesde la construcción de indicadores relativos a los principalesfactores de exclusión señalados anteriormente. La intensidad dela propia desigualdad urbana estará determinada por la mayoro menor desviación de los mismo sobre la media.



(9) CASTEL, Robert: La metamorfosis de la cuestión social: Una crónica del asalariado. Pailón. Barcelona,1997.

3 OTRO MODELO URBANO ES POSIBLE. LA CIUDADHABITABLE Y COHESIONADA

Cuando el río se desborda, la primera condición para unarecuperación razonable de lo anegado ha de contemplar laactuación sobre las causas que provocaron la riada. Recurrien-do a un nuevo símil podríamos decir que las políticas urbanaspara las zonas desfavorecidas se han limitado en muchos casosa acercar el pez, incluso en no pocas ocasiones se han hechoconsiderables esfuerzos por enseñar a pescar a las gentes queallá viven. Pero no ha sido habitual la preocupación por saber siverdaderamente había peces en el río y se podía vivir de lapesca. Tomar en serio la inclusión social de las zonas desfavo-recidas de la ciudad requiere una intervención sobre las causasque provocan la exclusión para ponerlas en relación con el con-texto de la ciudad y de la sociedad. Lo demás parece que desdela experiencia de un buen número de barrios será perder tiem-po, recursos y sobre todo las esperanzas de sus gentes. Sin unabordaje a fondo, toda intervención sobre estas zonas, porinnovadora que parezca, tiene un alto grado de probabilidad deconvertirse en una respuesta asistencial.

A modo de condición previa se hace necesario por tantomirar el problema con «nuevos ojos», renovar los enfoques yparadigmas de intervención hacia las zonas desfavorecidas.Como aporte preliminar hemos de subrayar que la búsqueda dela cohesión urbana no puede dejarse en manos exclusivamentede las políticas sociales en sentido restringido, precisa de unaredefinición adecuadas a las crecientes condiciones de globali-dad y complejidad de la ciudad y de la sociedad. Si, como diji-mos, las carencias que afectan a las zonas vulnerables son frutode un proceso económico, también están afectadas por una cri-sis en respuestas, modos de intervención, formas de acción



política..., todas ellas no han logrado abordar de manera efi-ciente el problema. Sin embargo, sobre ello hay ya iniciadaslíneas de reflexión y acción, aunque el problema es complejo, estambién susceptible de mediación política y por tanto puede serafrontado con propuestas realizables. Intentaremos a continua-ción aportar algunos criterios operativos o pistas encaminadasal nuevo abordaje, las mismas no son fruto exclusivo del traba-jo del autor, sino más bien construcción colectiva, resultado deno pocas «sentadas» para revisar nuestra realidad y para inten-tar abarcar algo que sabemos complejo.

3.1. Diálogo estratégico entre recuperación del barrio e inclusiónde sus pobladores

Algunas experiencias de recuperación de barrios llevadas acabo en los últimos años, a veces aprovechando las posibilida-des de los Fondos Feder y de Iniciativas Comunitarias comoUrban, han logrado un aparente éxito externo (especialmenteiniciativas de recuperación de zonas históricas de la ciudad): semejoraron las condiciones de accesibilidad y movilidad, hanproliferado iniciativas de rehabilitación de la vivienda, prospera-ron también nuevos negocios e iniciativas de economía local...Sin embargo, en muchas de estas experiencias la recuperacióndel barrio ha aportado un nuevo valor que ha provocado laexpulsión de la población más desfavorecida (personas mayo-res, familias con bajos recursos económicos...) a nuevas zonasvulnerables (CANTERO, ESCALERA, GARCÍA y HERNÁNDEZ, 1999, pág.233) (10). La intervención urbanística logra una jerarquía fun-



(10) CANTERO, Pedro A.; ESCALERA, Javier; GARCÍA DEL VILLAR, Reyes, y HERNÁNDEZ, Macarena: La ciudad silen-ciada. Ayuntamiento de Sevilla, 1999.

cional más elevada para el territorio, pero los pobladores másfrágiles del mismo van a ser sustituidos por otros, normalmen-te de renta más elevada. Se recupera así el territorio, pero con-tinúa la exclusión de quienes lo habitaban.

En el fondo esta práctica sigue la misma lógica del urba-nismo especulativo. Por ello, la rehabilitación de estas zonasrequiere de un enfoque estratégico para que el abordaje delespacio e inclusión de los pobladores estén en intenso diálo-go. Como veremos más adelante el desarrollo económicolocal puede aportar aquí diversas alternativas encaminadas atransformar las carencias en dinamismos económicos de cortesocial.

Las políticas de inclusión han de desarrollarse aquí demanera complementaria. Habrán de intentar adaptarse a lascondiciones de los colectivos más vulnerables (jóvenes, mujeres,parados de muy larga duración). Por otro lado, para el desarro-llo de intervenciones en línea inclusiva es necesario disponer derecursos y de condiciones que faciliten una intervención en pro-ceso, ya que la ruptura de la espiral de la dependencia no puedehacerse mediante trabajos puntuales. Parece necesario que parael diseño de itinerarios de inserción que se adapten a las con-diciones de las personas y colectivos en condiciones de vulne-rabilidad o exclusión se hace necesario tres tipos de dispositi-vos básicos:

● Los primeros habrán de proporcionar una garantía derenta básica que permita la subsistencia individual-fami-liar.

● Los segundos tendrán que encaminarse a la recuperaciónde habilidades de salubridad, sociales, ocupacionales,relacionales y laborales.



● Por último, el tercer tipo de dispositivos de inclusiónhabrá de facilitar la autonomía de los sujetos, lógicamen-te el empleo parece el principal elemento para ello.

Sin embargo aquí se hace necesaria una revisión de lasestrategias ocupacionales y de garantía de renta. El fomento delempleo para estos colectivos y en estos territorios no puededejarse en las solas manos del mercado; se requiere de la com-binación de diversas formas que mejoren la presencia deempleados y empleadores, de trabajadores autónomos y traba-jadores por cuenta ajena, de empleo público y privado, auto-empleo, empleo comunitario, empleo de inserción y cooperati-vismo. Todo ello repartido en una gama diversificada de ocupa-ciones de diverso rango. El factor empleo requiere para ello delcomentado enfoque estratégico, ya que gran parte de las caren-cias de estas zonas (servicios públicos, mantenimiento, serviciosde proximidad, accesibilidad...) pueden reconvertirse en poten-ciales nichos de generación de una gran diversidad de formasde ocupación y empleo para los propios barrios. Esta reconver-sión de carencias en potencias orientadas al empleo precisa deun esfuerzo potenciador por parte de las políticas públicas, bienpromoviendo el empleo protegido de forma directa, bien apo-yando fórmulas descentralizadas, pero siempre adaptadas a lascondiciones de los destinatarios (los pobladores).

3.2. La necesaria delimitación de un espacio urbano de relaciónadaptado a las necesidades humanas

El fenómeno de la exclusión se soporta en la existencia deuna relación dentro-fuera. Los que están fuera, los excluidos,ya sea en una dimensión personal o espacial, necesitan pararomper la dinámica de una condición previa: la existencia de un



lugar al que incorporarse, sin nuevo espacio no hay capacidadinclusiva. El desarrollo y la expansión consustanciales al mode-lo urbano actual, si no están dotados de una lógica integrado-ra corren el riesgo de hacerse inabarcables para sus habitantesy acaban así por agudizar el proceso de segregación y separa-ción. Por el contrario, la existencia de un espacio abarcablepara la persona es en sí ya un elemento facilitador de la inte-gración.

Afrontar el reto de una ciudad cohesionada precisa portanto de la delimitación del espacio para relacionarse y convivir,para participar, desarrollar el afecto, sentirse seguros.... En pocaspalabras, hablamos de ir definiendo el desarrollo futuro de laciudad desde las necesidades de quienes la habitan. Para ello laciudad necesita de una escala humana de relaciones en torno ala cual organizarse. Evidentemente este no es un propósito dehoy para mañana, sino más bien un criterio central que habráde dar lógica al hacer político en la ciudad. Julio ALGUACIL (11)propone al efecto un interesante modelo de reflexión y organi-zación de la ciudad sobre criterios de accesibilidad, sostenibili-dad, inclusividad y calidad de vida: el barrio-ciudad. El aporte deeste autor se concretaría en la delimitación de la ciudad enespacios más abarcables de relación, participación y acceso abienes y servicios comunes, el barrio-ciudad sería: un espaciopercibido por sus habitantes (con sentido de pertenencia).Dotado de todos los equipamiento cotidianos (educativos, cívi-cos, sociales, deportivos, culturales, sanitarios...). En condicionesde accesibilidad peatonal. Con un tamaño que permitiesefomentar la relación, la participación y la generación de dinámi-cas de cogestión (entre 20.000 y 50.000 habitantes). En estapropuesta la autodependencia se construye, por tanto, en fun-



(11) ALGUACIL, J.: Calidad de Vida y praxis urbana. Edit. CIS/Siglo XXI. Madrid, 2000.

ción de una interdependencia interna (las partes de la ciudadcomo conjunto de barrios y vecindarios interpenetrados) y unainterdependencia con el exterior capaz de establecer lo que seha denominado como «glocalización».

Sin embargo, lo destacable del aporte de esta escala debarrio-ciudad no está tanto en la figura en sí como en el carác-ter de susceptibilidad de la acción política que el autor atribuyea la propuesta. Dicho de otro modo, es posible que encontre-mos en nuestras ciudades barrios que ya reúnen el perfil des-crito en el párrafo anterior (12), pero también reconocemoszonas alejadas de ser lugares acogedores desde la perspectivade satisfacción integrada de las necesidades humanas. El traba-jo de ALGUACIL aporta un conjunto de indicadores que puedenayudar a ir construyendo este modelo mediante la orientaciónde las distintas políticas urbanas desde el criterio central de laciudad-barrio.

3.3. Una planificación global para una ciudad inclusiva

Si la exclusión del barrio está condicionada por la dinámicassegregadora de la ciudad global y la propia dinámica socio-económica, es esencial que el abordaje de las condiciones gene-radoras de la exclusión estén estudiadas y pensadas en clave deciudad. De lo contrario a lo más que se puede llegar es a cam-biar a los excluidos de lugar. Para ello la ciudad habrá de utili-zar los instrumentos a su alcance, que a veces no son tan pocoscomo pudiera pensarse, para posibilitar unas condiciones tantosociales, como físicas y espaciales de mayor cohesión e integra-



(12) Quien esto escribe, residente en la ciudad de Sevilla, identifica a distintos barrios de la ciudad conestos perfiles; por poner un ejemplo conocido, el barrio de Triana.

ción del territorio. Como ya se ha dicho aquí, el planeamientode una ciudad pensada en grandes zonas expresadas en crite-rios de diversidad funcional y trabazón social, donde se diversi-fiquen las funciones en el espacio así como las condicionessociales, económicas y culturales de sus pobladores, parece unaalternativa en el planeamiento más integradora que aquellosque diseñan los espacios según criterios monofuncionales(grandes zonas de producción, de servicios, residenciales, devivienda social...).

Un instrumento de primer orden para esta planificacióninclusiva está en los Planes Generales de Ordenación Urbana(PGOUs), que en un buen número de casos son establecidoscomo meras proyecciones urbanísticas, sin reparar, al menoscon la debida trascendencia, en las consecuencias que el diseñode la ciudad tiene para las cuestiones aquí tratadas. Sólo porponer algunos ejemplos para el lector, podremos ver cómo seprovocan efectos distintos cuando se planean modelos deurbanización que tiendan a concentrar la población por zonassegún criterios de capacidad adquisitiva, que cuando se pro-mueve un urbanismo más trabado según criterios sociales yeconómicos. Tampoco es lo mismo situar los polos de empleo(polígonos industriales y tecnológicos, zonas de servicios...) enlugares ya consolidados que en la proximidad de zonas vulne-rables... En este sentido si la política urbanística es el primer ins-trumento de cohesión (o de exclusión según se use) en el ámbi-to inmediato de las competencia de la ciudad, los PGOUs van aser el instrumento privilegiado de orientación de esta política. Laincorporación de indicadores de cohesión social y de habitabi-lidad en el estudio, planeamiento y evaluación de los mismos esnecesaria y posible. Recientemente ciudades como Sevilla hanincorporado estos criterios de cohesión social en el estudio yelaboración de su nuevo PGOU (falta por ver las trascendencia



de los mismos en su desarrollo). Para muchos de estos criteriosha sido de gran utilidad el aporte de indicadores de cohesiónurbana del referido trabajo de ALGUACIL.

Otra figura que se va consolidando en el nuevo planea-miento urbano son los Planes Estratégicos. Son ya más de 47 lasciudades españolas que se han dotado de este instrumento deplanificación global (FUENTES y RIVERO, 1999, 368). Con el des-arrollo de estos planes se pretende, después de identificar lasfortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades de la ciudad,consensuar con los agentes sociales de la misma las grandeslíneas de desarrollo de la políticas urbanas en plazos medios ylargos.

Estos planes estratégicos han supuesto en algunos casosuna buena oportunidad para generar una nueva dinámica deacción política en la ciudad soportada en criterios de participa-ción, reflexión común, encuentro de los diversos agentes, bús-queda de consensos... Cuando ha sido así el liderazgo de laspropias Administraciones promotoras ha salido fortalecido. Sinembargo existen también experiencias «estéticas» de planifica-ción estratégica. Incluso encontramos iniciativas como la de laciudad de Plasencia, en la que han sido los propios agentessociales agrupados los que, después de un proceso de progra-mación formal promovido por la Administración, han retomadola iniciativa, estancada cuando todo quedó en papel, para gene-rar sus propios procesos de dinamización y acción estratégica.

El resultado de los Planes Estratégicos está siendo por tantomuy diverso en nuestro país, si bien, como señalan BRAGUÉ yJARQUE (13) (2002, pág. 60), han predominado en el diseño de



(13) BRAGUÉ, Quim, y JARQUE, Marina: «Planes estratégicos locales y redes participativas: entre el discur-so y la práctica». En Gobiernos Locales y Redes Participativas. Ed. Ariel. Barcelona, 2002.

los mismos los procesos de tecnocratización, sirva de indicadorla elevada estandarización en los diseños, cuando se suponeque el mismo ha de estar condicionado por el contexto particu-lar de cada lugar. Sin embargo, nos parece que estos Planes sonuna herramienta de planeamiento que ofrece importante posi-bilidades de profundización democrática y de generación denuevas formas de política urbana. Por ello apostamos pormejorar la herramienta. En aquellas experiencias en las que seimplementó un proceso de participación de abajo-arriba, losresultados referidos a las estrategias de cohesión social tienenel valor añadido de haberse generado con el aporte activo delas organizaciones sociales. Adquiere por tanto mayor relevan-cia y capacidad de abordaje.

El último de los ámbitos de planificación de la ciudad, quesituamos en lo que podríamos definir como «primera corona»de planeamiento al afectar a la ciudad total, como ente global ycomplejo, son los denominados Planes Locales de InclusiónSocial. La preocupación por la falta de eficacia y eficiencia de laspolíticas de lucha contra la exclusión en el marco de la U.E. va allevar al compromiso de los países miembros a comprometersea la elaboración de Planes Nacionales de Inclusión (ConsejoEuropeo de Lisboa de 2000). De los mismos se van a derivardistintos Planes autonómicos y, por último, diversas ciudadesvan a abrir un debate sobre la elaboración de los Planes Loca-les de Inclusión. Evidentemente este ámbito de planificaciónhabrá de hacer referencia directa a las cuestiones de cohesión eintegración de los colectivos y territorios en peores condicionesde exclusión social y territorial. Aunque es una figura muyreciente, estos planes, si son pensados, diseñados y ejecutadosen clave de globalidad, pueden ser una importante herramientapara: Integrar y poner en proceso las distintas intervencionessociales (vivienda, educación, servicios sociales, salud, empleo...).



Poner en diálogo las realidades de exclusión con las posibilida-des de inclusión. Para reformular los nuevos retos y condicio-nes que los agentes sociales, Administraciones, profesionales,organizaciones habrán de afrontar para dar respuestas a lanecesidades actuales...

Sin embargo, este nuevo proceso necesita dotarse de auten-ticidad. La construcción de los Planes Locales de Inclusión ha deser, a juicio de quien esto escribe, una más que prioridad formalde la «agenda» política, una posibilidad de generar proceso deconstrucción de nuevos estilos de intervención social más pen-sados desde criterios de trabajo en red. Esta nueva cultura pre-cisa también de un diálogo «hacia arriba» con los otros grandesámbitos de planificación urbana (la estratégica y la urbanística)y «hacia abajo», con niveles de planificación más concretos enbarrios y zonas afectadas por especiales condiciones de exclu-sión.

Pero la delimitación del marco global de planificación seña-lado hasta aquí ha de explicitarse en los barrios y zonas desfa-vorecidas concretas. Todo lo anterior habrá de ser un soporteque permita el aprovechamiento de éstos de las posibilidadesde cohesión. Es aquí donde han de situarse las propuestas dedesarrollo local para estos espacios, de ello nos ocuparemos enel capítulo siguiente.

3.4. La necesidad de nuevas formas de acción política y la búsqueda de vías de profundización democrática

Este cuarto y último aporte viene como consecuencia lógicade las anteriores reflexiones. La complejidad creciente del fenó-meno de la exclusión precisa hoy de una revisión de las rela-ciones y las formas políticas, así como del papel de los propios



agentes sociales que sobre ellas inciden. El predominio de polí-ticas «según programas condicionales» (HERRERA, GASTÓN, 2003,pág. 39) (14), caracterizadas por una relación lineal que ante unproblema programaba una intervención, parece no haber dadoresultados apreciables. Desde esta lógica se han desarrolladogran diversidad de intervenciones en distintos barrios de nues-tras ciudades, sin embargo las dinámicas excluyentes y los pro-blemas de estas zonas no han cedido un ápice. El problemaparece que no es sólo de servicios, sino de procesos de acción.La situación además se hace si cabe más difícil de abordarcuando las Administraciones se «enrocan» en posiciones defen-sivas respecto a otros actores sociales en un contexto de limita-ción creciente del gasto social.

La crisis de este modelo de políticas de programas condicio-nales va aquí asociada a la propia crisis de participación, siendoen cierto modo consecuencia de la misma, ya que en no pocasocasiones las Administraciones han sustituido la propia capaci-dad de la ciudadanía para gestionar su realidad: unas vecesapropiándose o desarticulando los espacios de acción mediantela prestación de servicios sustitutivos de las respuestas comuni-tarias (muchas veces con buena intención); otras potenciandoformas de intervención que, aunque externas a la Administra-ción, abundaban en la lógica de respuestas concretas a situacio-nes concretas sin visión de conjunto. Aunque no sería justo car-gar a la Administración con toda la culpa de la misma. El propiomundo asociativo ha entrado en ocasiones en una marcada cri-sis de subsistencia; en otras ha huido hacia delante, evoluciona-do hacia una gestión ultra-tecnificada, caracterizada en muchasocasiones por procedimientos y respuestas miméticas respectoa las formas de acción de las Administraciones.



(14) HERRERA GÓMEZ, Manuel, y CASTÓN BOYER, Pedro: Las políticas sociales en las sociedades complejas.Ed. Ariel. Barcelona, 2003.

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Se hace necesaria una renovación de las formas políticas, asícomo de las relaciones entre los actores. Las nuevas políticassociales locales necesitan superar los esquematismos pragmá-ticos para resituarse sobre procesos de construcción de ciuda-danía. Si alguna alternativa parece posible a la crisis ésta ha depasar por dicha reconstrucción. Sobre esto las nuevas políticashabrán de soportarse en criterios de sinérgia, polivalencia, tra-bajo en proceso. Para ello deben partir de la búsqueda de argu-mentos comunes, de justificaciones de consenso entre los dis-tintos actores y de una nueva racionalidad sistémica. El papel dela Administración en este nuevo escenario posible ha de sermenos directivo y más armonizador. Mientras que los actoressociales habrán de buscar su espacio más desde la diversidadcomplementaria que desde la búsqueda de procedimientosmiméticos. La idea central, la cogestión del espacio urbano porlos distintos actores que forman parte del mismo, posibilita elfortalecimiento del propio territorio y dota al mismo de mejorescondiciones en la búsqueda de la cohesión.

DESARROLLO LOCAL, COMUNITARIO E INCLUSIVO

Desde los criterios aportados en el capítulo anterior, el des-arrollo local de los barrios y zonas vulnerables concretas de laciudad ha de encontrarse en proyectos y procesos adaptados alas condiciones de cada realidad: partiendo, como cuestión pre-via, de una dinámica dialógica entre las carencias y posibilida-des detectadas, afrontando la necesidad de abordar las cone-xiones globales con las locales. Este proceso concreto y adap-tado a cada espacio habrá de ser generado con una visión sis-témica del entorno y del papel de cada agente, necesita portanto, como condición esencial, el fortalecimiento de lo queCAPRA (2003, 145) denomina la «comunidad (local) de práctica».



Sin provocación de este espacio comunitario y de red es difícilque las iniciativas sean inclusivas y muy alta la tendencia a queacaben beneficiando, a modo de «efecto mateo», a aquellos gru-pos y colectivos mejor dotados para beneficiarse de los recur-sos (en vez de a los verdaderamente necesitados); incluyo aquía una parte de las propias organizaciones y entidades, quepodrían acabar poniendo por delante los criterios de subsisten-cia de la organización a los de la integración del espacio y suspobladores más excluidos.

Por ello entendemos con Alejandro ROMERO (2004, 27) (15)que, para superar la visión economicista que confunde la dina-mización económica (necesaria) con el desarrollo cohesionadode estos barrios, es necesario que las iniciativas sean pensadasen/desde/para claves comunitarias y de consenso local. Inclusopodríamos añadir, desde la experiencia cotidiana, que difícil-mente las iniciativas de desarrollo local llegan a buen puertocuando no son gestadas desde lo comunitario. No planteamosaquí un problema de recursos, sino de procesos.

La existencia de distintos soportes financiadores como lasIniciativas Comunitarias Urban o Equal, las convocatorias dealgunas Comunidades Autónomas para zonas necesitadas detransformación social, convocatorias sectoriales en distintosámbitos (formación y empleo, drogodependencias, educación,minorías étnicas...), han posibilitado la puesta en marcha deproyectos ambiciosos, en muchos casos bien dotados de recur-sos. Dichas iniciativas han contribuido de manera determinantea soportar estructuras de gestión de entidades del Tercer Sector,en algunos casos (cada día más) este proceso ha cuajado en la



(15) ROMERO, Alejandro: La participación del voluntariado en el desarrollo de la comunidad local. Colec-ción «A fuego lento», cuaderno n.º 5. Plataforma para la Promoción del Voluntariado en España. Madrid,2004.

creación de agrupaciones de desarrollo (AD) en distintosbarrios orientadas hacia una cooperación triangulada (Admi-nistraciones, agentes sociales y económicos). Pero todo esto noha garantizado necesariamente la generación de una dinámicade red con un proyecto común y transformador del entorno ysus gentes. En unas ocasiones porque los proyectos se pensa-ron para el territorio, pero sin la participación de su tejido pro-pio. Otras veces fueron entidades sociales externas al barrio decarácter especializado las que promovieron iniciativas que nosiempre conectaron con el mismo. En otros se entendió la par-ticipación comunitaria como elemento meramente formal onominal, incluso en algunos se hizo una selección de los agen-tes «políticamente correctos», fragmentando así el propio tejidosocial que tanto trabajo cuesta mantener. Podríamos detallarmás situaciones que, a buen seguro, servirían de retrato a dis-tintas experiencias personales y colectivas, pero no se trata depintar la cosa sólo de negro, sino de buscar pistas de acción,formas y criterios posibles y reales en cuanto que tambiénmuchos de ellos se están ya llevando a la práctica. Apuntamosalgunas ideas.

Una primera condición en este camino tiene que ver con larelación entre estructuras y procesos. Me explico. En ocasionesse ha creado una estructura para el desarrollo local (llámeseAgrupación de Desarrollo, Agencia, Consorcio...) con carácterprevio al impulso de un proceso común de trabajo entre el teji-do de la zona. A veces con loables intenciones, ya que la estruc-tura habría ahora de impulsar el proceso participativo endóge-no. Sin embargo, desde la experiencia, parece que al final, cuan-do las cosas se hacen así, es muy difícil que se logre el señala-do fin del proceso. Qué suele pasar en muchas de estas ocasio-nes: que en la Agrupación de Desarrollo (AD) han acabado par-ticipando organizaciones «especializadas», algunas de ellas pro-



bablemente ni estaban incardinadas en la Comunidad ni pre-tendían estarlo. Al final ha venido a ocurrir que estas organiza-ciones han acabado determinando el funcionamiento de la ADy orientando su acción por otros derroteros, dejando la dina-mización del tejido local y su «empoderamiento» (que aquíhemos llamado proceso) como una mera cuestión más a la queatender y no como el elemento central.

Frente a esto, encontramos otras experiencias (me viene a lacabeza el proceso de trabajo actual de la zona de Tres Barrios-Santa Teresa, en Sevilla), en la que las organizaciones del barriohan comenzado una dinámica de reflexión-acción en torno auna Investigación-Acción-Participativa, han llamado y sentado asu lado a las Administraciones y a entidades especializadasexternas, en clima de análisis y colaboración de igual a igual, yestán buscando fórmulas para ver cómo plantean un proyectointegral e integrado de barrio. ¿Y la AD? Ellos lo tienen claro,para cuando tengamos condiciones propias para que sea unaimpulsora del proceso.

Tenemos dos realidades opuestas: estructuras que no llevana procesos comunitarios y procesos que contemplan la estruc-tura (llámese AD) en el momento oportuno. En medio de estosextremos hay una diversidad de realidades y detalles que siem-pre se pierden en una reflexión breve. Sin embargo me gustaríamatizar que este criterio no se soporta en el debate entre «basis-tas» o «especialistas». Es claro que el «arte» estará en el equilibrioy el reconocimiento de la necesidad de las dos condiciones paraque el desarrollo comunitario inclusivo sea posible. El trabajocomunitario, sin aterrizar los procesos en proyectos, estarásiempre en la travesía del desierto, y para ello es necesario elapoyo de agentes cualificados y competentes, de profesionalescomunitarios que ayuden, también de organizaciones de dentro



y de fuera del barrio, si aquello que necesitamos no lo tenemos.Por otro lado el trabajo de organizaciones con estructura, deprofesionales... sin entender como función central de su hacer laconstrucción de proyectos comunitarios e integradores, quepotencien y mejores las capacidades del propio tejido local (envez de sustituirlas), estará siempre en vuelo rasante por muchaeficacia que éstas puedan tener en sus trabajos específicos.

El segundo criterio es un continuo al primero: Si hay proce-so de acción colectiva, el resultado en coherencia al paradigmade intervención propuesto, habría de contemplar la generaciónde un plan comunitario integral (PCI) (16). Aquí sí es importan-te reseñar que no cabe empezar la casa por el tejado. Sí decía-mos que la estructura (AD) puede estar antes o después que elproceso comunitario (aunque en nuestra experiencia fue mejordespués); la generación del PCI ha de darse cuando existen unamínimas condiciones de construcción colectiva. Es decir, de pro-ceso integrado de ciudadanos y profesionales comunitarios, deentidades internas y externas, de agentes sociales y Administra-ciones.

¿Qué sería el PCI? Nos ilustran en ello algunas experiencias,como la de el barrio barcelonés de La Trinitat Nova (BLANCO yREBOLLO, págs. 163-186) (17). Los PCI son instrumentos de pla-nificación colectiva que integran las distintas líneas de interven-ción en el barrio (social, educativa, de salud, urbanística, de eco-nomía social...). No son un sumatorio de actuaciones, sino unsistema interrelacionado y comunicado de las mismas, puestasen lógica a través de las prioridades transversales del barrio.



(16) Esta denominación de Plan Comunitario Integral no pretende aportar una figura cerrada. Podemosencontrar otras denominaciones distintas que recogen igualmente la idea que vamos a desarrollar.(17) BLANCO, Ismael, y REBOLLO, Óscar: «El plan comunitario y social de La Trinitat Nova: Un referente dela planificación participativa local». En BLANCO, Ismael, y Gomá RICARD, Gobiernos Locales y Redes Partici-pativas. Ed. Ariel, Barcelona, 2002.

Estos planes pueden tener diferentes modos de estructuraciónpero han de contemplar: Un análisis integral previo (la IAP estásiendo un instrumento útil para ello). El diseño consensuado delas líneas comunitaria transversales. La concreción en interven-ciones de las mismas contemplando la responsabilidad de cadaagente. Una estructuración lógica (espacios de participación, degestión, de coordinación...). Un sistema de seguimiento y eva-luación (indicadores de evaluación permanente y de impacto,procedimientos...). Por último, la determinación de recursos, víasde financiación y sostenimiento.

El PCI es por tanto un instrumento de consenso que ha deejercer de «libro de ruta» para los procedimientos, metodolo-gías y las actuaciones sobre el territorio. Como tal es punto departida para las actuaciones de desarrollo local.

El tercer y último criterio se detiene sobre el papel que hande jugar las AD. Aquí, dependiendo de la concepción de des-arrollo local imperante en las mismas, podemos encontrar tresposturas tipo: Primero, la AD está al frente del proceso (que nopor encima), ejerce de dinamizadora. Segundo, la AD está den-tro del proceso, entiende la idea y se sitúa como un instrumen-to más del mismo para desarrollar la parte «económica». Terce-ro, la AD es un órgano «por encima» de estas cuestiones, espe-cializada en la economía de la zona, la formación, el empleo,que formalmente se coordina con otros agentes para que le«deriven» o para «derivar».

Entendemos que la primera de las posturas explica nuestraforma de entender el desarrollo local comunitario e inclusivo.Aquí la AD supera la percepción de espacio de encuentro ycoordinación para ser agente dinamizador, que pone la estruc-tura y los profesionales de los que puede disponer al servicio deuna trabajo comunitario y global. Desde esta postura las AD



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habrán de configurarse como espacios que equilibren la rela-ción dinamización-gestión. Incardinadas en el PCI, cuando nocomo las primeras propulsoras. Han de ayudar a reorientar losdinamismos económicos posibles hacia criterios sociales, deintegración y de cohesión. Dicho de otro modo, han de procu-rar que estos dinamismo se adapten a las condiciones particu-lares de «los últimos», para que los beneficiarios de los proce-sos de inclusión sean los colectivos verdaderamente desfavore-cidos.

CONCLUSIÓN

El ideal de ciudad cohesionada ha de responder a unasprácticas globales, tanto desde las políticas generales de ciudad,como en las intervenciones en zonas específicas. En ambosniveles los criterios han de compatibilizarse y autorreforzarse.De nada servirá la apuesta por un desarrollo local en los barriosdesfavorecidos si la ciudad global se orienta por lógica deexclusión y segregación crecientes. La apuesta por un modelode ciudad cohesionada es por tanto la primera condición parael desarrollo local de sus zonas o barrios más vulnerables.

En cuanto a las experiencias concretas de intervención enlos barrios desfavorecidos, las iniciativas de desarrollo local sonuna herramienta cargada de posibilidades. Sin embargo, se hacenecesaria una apuesta por un modelo comunitario e inclusivode gestión local que complemente e integre en una posiciónhorizontal y de consenso posible (siempre costoso). Sin criteriosy condiciones de trabajo integral y comunitario estas iniciativascorren el riesgo de ser un apósito insuficiente para una brechacon tendencia a ampliarse.




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Eslabón: empleo,inmigración y desarrollorural. La experiencia de

Cáritas OurenseIgnacio Javier Bedoya Batres

Director de Programas de Cáritas Diocesana de Ourense

Sumario

1. Los inicios.—2. Los pasos perdidos, el programa no pasa la prueba.—3. Una vuelta más a la idea.—4. La práctica.—5. Aprendiendo de los

errores.

RESUMEN

En el presente artículo presentamos un programa que concatenainmigración, empleo e intervención comunitaria. El texto explicacómo partiendo de unos recursos «abandonados» pretendemos con-seguir el desarrollo de zonas rurales, mitigar la despoblación y evi-tar la exclusión social de sus habitantes. Estos recursos son el ejerevitalizador para la creación de puestos de trabajo que son ofreci-dos a familias en exclusión social en régimen de autoempleo. Todoel programa tiene como fondo la integración real tanto social comolaboral de los inmigrantes.

ABSTRACT

In this paper we present a programme which links immigration,employment and community intervention. The text explains how,based on «abandoned» resources, we aim to achieve development inrural areas, mitigate their depopulation and avoid the social exclu-sion of their inhabitants. These resources are the revitalising cor-nerstone for the creation of jobs offered to families in situations ofsocial exclusion under self-employment schemes. The entire pro-gramme is pivotal upon real social and labour integration for immi-grants.



1 LOS INICIOS

En el año 2000 en Cáritas Diocesana de Ourense, en para-lelo a la atención de necesidades habituales, fuimos apreciandocómo se iba generando otra necesidad en la entidad. Y aunquepueda parecer redundante, la necesidad surge de la necesidadde dar respuesta a un colectivo que, como un fenómeno social,iba emergiendo de manera lenta pero progresiva. Nos estamosrefiriendo a la inmigración.

La idea de poner en funcionamiento un programa de Desa-rrollo Comunitario surge desde distintas líneas. Una es la que setraza alrededor de una mesa en la que se sientan varios técni-cos en un día de especial inspiración. Otra puede trazarse des-pués de una conversación y de la cual surge esa chispa de igni-ción del proceso programático. Una tercera línea viene dada porel factor presión que ejerce sobre las personas del ámbito de losocial aquellos colectivos que requieren de resolución de esta-dos carenciales.

Es este tercer vector el factor clave que desencadena lamovilización de los técnicos en busca de ideas que ayuden aresolver las cuestiones planteadas en el día a día por todosaquellos que acuden a llamar a nuestra puerta. Y no digamos sise trata de un colectivo que va creciendo en amplitud y dificul-tades de inserción.

En nuestro caso se puede aplicar la tan conocida y gráficafrase de «empezar la casa por el tejado». Porque la conclusiónde nuestra experiencia pasa por invertir el binomio teoría-prác-tica. Nada hubiésemos conseguido con el diseño extraordinariode un programa si enunciamos objetivos, buscamos medios


7Eslabón: empleo, inmigración y desarrollo rural. La experiencia de Cáritas Ourense

materiales y operativizamos acciones para más tarde ofrecerloa personas, grupos de personas o colectivos que nada tienenque ver con lo esbozado. El esquema dibujado no responderíaa su principio de realidad.

Este colectivo tenía, y aún tiene, especificidades que lo defi-nen como colectivo de atención en nuestra entidad. Son perso-nas que por regla general carecen de documentación. Buscanuna ayuda a la integración que sólo puede concretarse en pro-gramas muy definidos, que requieren de una acogida de altaexigencia con acompañamiento de largo recorrido.

Cuando se hace referencia a programas definidos no merefiero a estructuras exclusivas para este colectivo. Nada máslejos de la realidad porque eso sería lo menos integrador.

El problema era que nuestro desarrollo programático care-cía de ese espacio de promoción de la persona. Pero no sola-mente para los inmigrantes sino para los que no tenían esacondición. Éramos una Cáritas asistencial. En segundo lugardebo matizar que todas las entidades empiezan a tener necesi-dades cuando la demanda las plantea. No se nos ocurre gene-rar la oferta para producir la demanda. Eso es invertir recursoscon poco o casi ninguna rentabilidad social.

Otro argumento en contra es que generando la oferta sepodría motivar una demanda artificial de la necesidad, con locual lo que habríamos hecho es instrumentalizar la pobreza.

En aquellos momentos el colectivo planteaba la legalizaciónde su situación y una demanda laboral que les permitieraadquirir la condición plena de ciudadanos. Ninguna personaabandona sus raíces y cruza el mar para ser acogido por unaentidad social de por vida. El simple planteamiento de cambiarde mundo implica un reconocimiento de su derecho al des-



arrollo y autonomía personal, que es el tesoro que todo inmi-grante desea encontrar.

Dar respuesta a las necesidades de este colectivo mediante lacreación de un servicio de atención y acogida. Además montarun programa de empleo que fuera extensivo a todas aquellaspersonas que tenían verdaderas dificultades de acceso al merca-do laboral era el horizonte al que nos teníamos que dirigir.

LOS PASOS PERDIDOS. EL PROGRAMA NO PASA LA PRUEBA

Ourense es una provincia con unos recursos patrimoniales,culturalmente hablando, en el ámbito religioso muy importan-tes. También es un territorio con una elevada tasa de despobla-miento y como consecuencia la soledad y la carencia de cuida-dos de esa riqueza es notoria.

La provincia siempre ha mantenido una tradición agraria,que se encuentra en franca recesión. Sin embargo, la materiaprima que es la tierra para cultivar es muy abundante.

El conjunto de la Diócesis es rural. Se organiza alrededor desetecientas sesenta y nueve parroquias que a su vez constituyenveintitrés arciprestazgos. La mayoría de las parroquias poseenuna casa rectoral, muchas de ellas con tres o más siglos deedad. Se acompañan de un grupo de tierras denominados dies-tros parroquiales que eran de aprovechamiento para el cura dela parroquia.

En la actualidad el noventa y nueve por ciento de ese patri-monio agrícola está incultivado y las casas rectorales, salvocontados casos, se encuentran en estado ruinoso. Por otra parte



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los diestros parroquiales son las fincas con mayor extensiónporque no han estado sometidas al régimen de herencia, con locual siempre han mantenido su extensión original.

Tres elementos conformaban el triángulo del cual iba a sur-gir la idea que después sería llevada a la práctica. Por un lado,un colectivo de atención. En segundo lugar las instituciones:Obispado y Cáritas. Por último, un grupo de recursos patrimo-niales.

La figura geométrica aludida fue adquiriendo naturaleza deforma porque en uno de sus ángulos, el de las instituciones, seha ido gestando una sintonía relacional entre planteamientossobre cómo debería ejercitarse la caridad. Esta concomitanciaha posibilitado que el Obispado de la Diócesis venga a realizaruna importante obra social con sus propiedades consistente enceder a Cáritas Diocesana diestros parroquiales y casas rectora-les para ser dedicados, ambos recursos, a personas en situaciónde exclusión social.

A partir de aquí teníamos la oportunidad de disponer deunos determinados recursos. Ahora sólo faltaba optimizarlosde forma conveniente encajándolos con alguna idea en dondefuesen válidos.

En aquellos momentos el colectivo de inmigrantes que acu-día a Cáritas tenía como dificultad más importante para realizaruna intervención coincidente con sus intereses el que las perso-nas que lo componían tenían una situación irregular adminis-trativa. Esto no facilitaba el acceso al mercado laboral ni tam-poco a la formación. La única posibilidad de resolver necesi-dades era poniendo Cáritas todos los recursos. Así, de mane-ra muy incipiente, fue como comenzó nuestro programa de desarrollo comunitario.



En sus inicios el programa no tuvo ningún soporte teórico.Tampoco se repensó para que al menos hubiese una base jus-tificativa. Sencillamente se trataba de iniciar una estructura pro-ductiva, que entroncase con el mundo laboral y que, a partir deesa premisa, constituyera un elemento para conseguir la pro-piedad de su autonomía personal.

Acto seguido nos pusimos en contacto con una empresa deeconomía social de la provincia con la finalidad de que nos faci-litara alguna idea sobre el aprovechamiento de la tierra. Se deci-dió iniciar a los usuarios del programa en la floricultura, con-cretamente en el cultivo de clavel bajo plástico.

Igualmente esta empresa se comprometía a recoger la pro-ducción obtenida y facilitar el asesoramiento técnico necesarioa los productores. La condición para cumplir las dos premisasanteriores era que los usuarios del programa tenían que incor-porarse como cooperativistas. También como condición técnicase acordó que antes de instalar invernaderos, los beneficiariosde este programa debían dedicarse al cultivo de judía verde.

Después de estas breves gestiones comenzamos a ofrecer alcolectivo de inmigrantes la posibilidad de incorporarse almundo laboral mediante la cesión de un diestro parroquial paracultivarlo con criterio industrial y que eso fuese el inicio de suinserción social. La respuesta fue desigual e iniciamos la puestaen funcionamiento de nuestro proyecto incorporando a dosfamilias y a dos inmigrantes, en total cuatro explotaciones.

Los diestros fueron cedidos mediante contrato de cesión enel que se especificaba, entre otros considerandos, el que el dies-tro parroquial debía destinarse al uso para el que había sidocedido, que en un período de seis meses debía estar cultiva-do…, etc.



Uno de los aspectos que no habíamos valorado es que estecolectivo carecía de un soporte financiero, obligatorio paraconstituirse en empresario por cuenta propia. Igualmente el quehabía que buscar una vivienda próxima a la explotación. Algu-nas casas rectorales cedidas por el Obispado había que adap-tarlas para que pudieran ser usadas como vivienda. Ademástambién era necesario adquirir material agrícola para iniciar elcultivo. Por otra parte, mientras no conseguían ingresos por laproducción no disponían de dinero propio. Por último, tampo-co habíamos pensado en centrarnos en una zona próxima a lacapital.

Este grupo de dificultades se resolvió estableciendo unbaremo de ayudas de naturaleza variable, a fondo perdido o dedevolución. Las había con carácter mensual y/o anual.

Suele darse tradicionalmente que en las zonas rurales loshabitantes usufructúen las propiedades de la iglesia o que sinllegar a esta relación, las cuiden, con lo cual existe la figura decopropiedad implícita. También es lógico que los moradores deuna zona rural puedan sentir desconfianza ante la llegada deuna persona ajena a su comunidad.

Es seña de identidad del pueblo gallego ser hospitalario. Ennuestro programa no contemplábamos el que una de las carac-terísticas del mismo tenía que ser el reunir al pueblo e infor-marle con la finalidad de facilitar la acogida, potenciar la ayuday que hubiese cohesión de grupo en la ayuda ante las dificulta-des. Esto no se dio por la carencia de soporte teórico del pro-grama.

Tampoco se evaluó en un principio la idoneidad de losbeneficiarios del programa para iniciarse en una aventura,nunca mejor dicho, de carácter empresarial. Asimismo no se



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tuvo en cuenta la variable ambiental y sus propiedades: clima-tología adversa, ausencia de recursos sociales, en algunos casosinexistencia de lugares formales de encuentro, aislamiento, etc.La cuestión fue que una vez resueltas las dificultades que fue-ron surgiendo, apreciamos que el soporte técnico de asesora-miento no funcionaba. Los beneficiarios comenzaban a sentir-se desmotivados porque el primer cultivo que se iniciaba arras-traba un déficit considerable. Ellos no tenían formación y ade-más no había quien les resolviera el problema inmediato.

Entre los técnicos responsables existía la convicción de quehabía cuestiones que repensar para darle más consistencia alprograma. Y como de las dificultades es de donde más seaprende valoramos la necesidad de dar un giro a las distintasacciones.

LA REVISIÓN. UNA VUELTA MÁS A LA IDEA

Analizamos en primer lugar el método de selección de losbeneficiarios y se decidió que para formar parte del mismo te-níamos que elegir a familias. Otro requisito que se solicitaba eraque al menos hubiesen tenido algún contacto con el mediorural; esto básicamente, porque también se analizaban otrosparámetros.

A continuación revisamos todo el contenido contractual decesión de diestros e incorporamos a los documentos las ayudasa las que podían acceder, su naturaleza y período de vigencia.Se confeccionaron cuatro tipos de contratos diferentes conarreglo a la ley. Cada modalidad está basado en la particulari-dad de la cesión, en el estado de la finca y la casa y sus necesi-dades estructurales.



Otro criterio novedoso incorporado ha sido el de interveniren Concellos próximos a la capital, concretamente en los Con-cellos de Villamarín, Cea y San Amaro. Esto posibilita una mayorpresencia e intervención en el territorio por parte de los agen-tes de Cáritas y por los beneficiarios del programa.

Para paliar la falta de conocimientos y contenidos sobre elcultivo en general creamos un Taller de Cultivador Agrario en laparroquia de Santa Eulalia de Beiro, próxima a la zona de inter-vención. En este recurso los beneficiarios del programa recibenla formación necesaria para aprender conocimientos de flori-cultura bajo plástico durante un año. Consta de veinte módulos,entre los que se incluye la construcción de bancales, colocaciónde sistemas de riego y conceptos básicos de economía social.Las prácticas se realizan en un invernadero simulación del que,posteriormente, tendrán que manejar los futuros beneficiariosdel programa.

Además también se imparten conocimientos de cultivosalternativos al aire libre, tanto en horticultura como en floricul-tura. El haber sido alumno de esta acción formativa es requisi-to indispensable para que Cáritas Diocesana otorgue la cesiónde un diestro parroquial para cultivo y así incorporarse al Pro-grama de Desarrollo Comunitario rural. Un segundo Taller deidénticas características también está en funcionamiento en elConcello de Boborás. A su finalización toda su estructura serácedido a las mujeres que allí reciben conocimientos para quesea explotado mediante fórmula de economía social.

Los Talleres de Cultivador Agrario están dirigidos por Inge-nieros Técnicos Agrícolas, que además de formación hacenlabores de asesoramiento a aquellos cultivadores que ya tienensu producción en funcionamiento. Por tanto el programa tienedos fases con varias acciones, la primera de formación para el



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empleo y la segunda de empleo propiamente dicho. Cada unade ellas con sus ayudas específicas.

Dada la dimensión que el programa está adquiriendo ydebido a la fuerte inversión que conlleva un diseño de estanaturaleza, como entendemos que los problemas existentes enla sociedad no son responsabilidad de una sola entidad, sinoque más bien debe formarse un partenariado que ayude si noa resolver, por lo menos paliar la desestructuración creada, seopta por presentar el programa a la administración provincial yautonómica.

Mediante entrevistas con los máximos responsables decada área afectada, Agricultura, Servicios Sociales, Emigración yOrdenación del Territorio, se ha conseguido una implicación ensu traslación a la realidad mediante la fórmula de convenio.También la Diputación Provincial se responsabiliza de la puestaa punto de los diestros parroquiales. Igualmente ha sido pre-sentado para su difusión a los medios de comunicación habla-dos y escritos.

A través del Fondo Social Europeo, y encuadrado en el pro-grama «Lucha contra la discriminación 2000-2006», CáritasEspañola participa en este proyecto en una de sus acciones,concretamente en el Taller de Cultivador Agrario. Esto permiteque además de subvencionar un porcentaje de los medios ymateriales, los alumnos durante su período de formación pue-dan recibir una beca de asistencia y desplazamiento.

LA PRÁCTICA

En este año se han formado once familias. Estas familias yaestán incorporadas a los diestros en los que van a trabajar a



futuro. Hasta el momento de poder montar el invernadero estántrabajando sobre cultivos alternativos, lilium y gladiolos. Tam-bién cultivan productos hortícolas, cuyo destino es abastecerrestaurantes y tiendas «bio» de la ciudad, con la finalidad de quevayan consiguiendo unos ingresos que les permitan hacer fren-te a parte de sus necesidades. Mientras no consigan su prime-ra producción, Cáritas Diocesana va a estar aportando a estasfamilias, de acuerdo a lo estipulado en los contratos, ayudas dedistinta naturaleza.

Dado el importante volumen de solicitudes que existen paraincorporarse al Taller de Cultivador Agrario, está en estudio lacreación de una Asociación de Agricultores con la finalidad decanalizar la producción evitando intermediarios, tener mejoracceso a los canales de formación continua y reducir costes enla producción. Además, con la posible puesta en marcha de esteente asociativo se pretende que los integrantes no pierdan elconcepto de grupo y por ello la cohesión demostrada hasta elmomento, tanto para lo negativo como para lo positivo.

Dentro de todo este entramado y a través de un Obradoirode Emprego se está procediendo a rehabilitar una casa rectoralal lado de donde se encuentra ubicado el Taller de CultivadorAgrario. Destinada al alojamiento de las familias que se encuen-tren en período de formación, consta de diez habitaciones ydependencias comunes, comedor, cocina y lavandería. En unaparte de la casa y en la planta baja se va a instalar un Centro deDía para personas mayores de la zona. El resto de las depen-dencias están destinadas a talleres para distintas actividadesrelacionadas con las enseñanzas que se imparten. Se pretendeque sea un centro experimental en agricultura.

Colindante con las estructuras anteriores se ha creado unhuerto de cultivo biológico y un vivero de árboles frutales



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autóctonos con certificado de garantía. Además parte del dies-tro se dedica al engorde de planta ornamental en exterior y eninvernadero. También esta previsto la cría de animales median-te alimentación natural para su posterior comercialización, talescomo pollos y cerdos. En este sentido nos estamos planteandola posibilidad de recuperar razas autóctonas tales como la galli-na de Mos y el cerdo celta. En total estamos hablando de cercade siete hectáreas puestas en funcionamiento. Toda la produc-ción que se obtenga se canalizaría a través de una Asociaciónde Agricultores que está en fase de estudio por parte de la JuntaDirectiva.

Por último está en proyecto la construcción de una nave concámaras frigoríficas en donde se almacenará y manipulará elproducto con vistas a su comercialización, además de la aper-tura de una tienda en el casco viejo de la ciudad para la ventade todos los productos y que pertenecerá a la Asociación deAgricultores.

APRENDIENDO DE LOS ERRORES

Con todas estas piezas, es decir, Taller de Cultivador, clavel ycultivos alternativos, huerto biológico, cría de animales, árbolesfrutales y Centro de Formación, se pretende un funcionamientoglobal, y por ello con una concatenación entre ellas. La idea esque todo el conjunto sea la estructura del capital de la Asocia-ción y que exista una dimensión participativa dado que los pro-ductores tienen que estar representados en el Consejo de Direc-ción.

Por otra parte, y para la zona de Beiro, en donde se encuen-tra ubicado este complejo agrícola, va a suponer unas perspec-tivas de crecimiento económico importante, porque además de



revitalizarse los recursos naturales va a permitir la creación depuestos de trabajo y perder la sensación de despoblamiento,que tanto abunda en el rural ourensano, por la actividad exis-tente a día de hoy y la que se propiciará en un futuro.

No consideramos que sean unas acciones agresivas con elentorno. Muy al contrario, se procura que aquellas modificacio-nes que se puedan estar dando se realicen con un criterio inte-grador en el entorno tratando de usar recursos endógenos dela zona.

Todo ello puede considerarse un enfoque integral y armóni-co. Sin embargo el programa en su conjunto no está exento dedificultades. En un principio no fuimos conscientes de la impor-tancia que tiene el proceso de integración de cualquier acciónen el grupo de habitantes de la zona. A pesar de que se hanestablecido contactos con la Asociación de Vecinos con la fina-lidad de explicar lo que se deseaba hacer, ofreciendo la posibi-lidad de integrarse en el proyecto a los vecinos que lo deseen,los canales de comunicación han fallado, además no hemosfomentado la participación, el carácter asambleario, para tratarde que los habitantes de la zona fueran protagonistas y se sin-tieran partícipes del programa en general.

Si bien es cierto que no es fácil y que a veces nos hemossentido una isla dentro del grupo de vecinos, tenemos claro quenos faltaron unos previos a tener en cuenta y unos tiempos másreposados que hacen que las personas confíen unas en otras yasí poder unir fuerzas, ideas y ganas en un proyecto común.Estamos aprendiendo de nuestros errores y seguimos adelante.

El programa de Desarrollo Comunitario Rural tantas vecesreformulado por nosotros, pretende conseguir el desarrollo delas zonas rurales, frenar o al menos mitigar la despoblación,



evitar la exclusión social de sus habitantes, la creación de pues-tos de trabajo para aquellos que tiene dificultades de acceso almercado laboral, el aprovechamiento de los recursos endóge-nos de la zona y un desarrollo sostenido, respetando al máxi-mo la idiosincrasia de sus habitantes e invitándoles a ser parti-cipes, a tener un proyecto común.

Es posible que entre todos logremos el desarrollo económi-co, que se establezca población en el territorio y se genereempleo. Pero sin embargo las ideas y proyectos quedarán cojossi antes no compartimos, no nos conocemos, no recuperamosel carácter asambleario y nos implicamos todos, vecinos, inmi-grantes, Administración, Cáritas… en la revitalización de nues-tra zona, siempre en la atenta escucha de todas las partes yapostando por un proyecto común.




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Queríamos cambiar elbarrio y sólo nos hablaban

de inversionesProcesos de desarrollo en la lucha

ciudadana por el Parque Miraflores de Sevilla

Rosario CaraballoEscuela Taller Miraflores

José CarmonaComité Pro Parque Educativo Miraflores

Sumario

1. Introducción.—2. Modelos de desarrollo y calidad de vida.—3. Losbarrios del distrito Macarena y la participación en la construcción de laciudad.—4. El Parque Miraflores: algunas iniciativas para analizar. 4.1.La conquista ciudadana de otro urbanismo. 4.2. La experienciasocioeducativa y agrícola de Huerta Las Moreras. 4.3. La formación parael empleo en la Escuela Taller Miraflores. 4.4. Contra la exclusión de los

jóvenes: Red AJO.—5. Para seguir adelante.—6. Bibliografía.

RESUMEN

La experiencia de lucha ciudadana por el Parque Miraflores de Sevi-lla ha posibilitado a los vecinos de esta zona de barrios popularesponer en práctica, sin definirlo así previamente, un modelo de desarrollo a escala humana en el que el crecimiento de la ciudad no

ha podido responder sólo a la lógica del mercado capitalista. Veinteaños de iniciativas ciudadanas de protestas, propuestas y gestión deproyectos han conseguido, no sólo que el mayor parque de la ciudadsea una realidad construida con la participación de los vecinos y res-pondiendo a sus necesidades, sino articular respuestas complejas anivel local a crisis que el actual modelo de desarrollo imperante estágenerando a nivel global: creatividad social y cultural frente a pasi-vidad y homogeneización cultural; organización y formación de cali-dad frente a exclusión y precariedad laboral; agricultura ecológicafrente a la pérdida de soberanía alimentaria.

ABSTRACT

The people’s movement at Parque Miraflores in Seville has enabledresidents of this popular district to put into practice, without pre-viously defining it as such, a human-scale development model inwhich the city’s growth has not been trapped into responding merelyto issues of capitalist market logic. Twenty years of citizens’ protest,proposals and project initiatives have resulted not only in the city’slargest park becoming a reality through the residents’ participationand in response to their needs, but also in the articulation of com-plex responses at local level to crises which the current developmentmodel is generating globally: social and cultural creativity vs. passi-vity and cultural homogenisation; organisation and quality trainingvs. exclusion and unstable employment; ecologically sound agricul-tural practices vs. the loss of food sovereignty.



1 INTRODUCCIÓN

Hace más de veinte años vecinos y vecinas, miembros dediversos colectivos sociales de los barrios populares creados alnorte de Sevilla por la expansión urbanística de la ciudad,comenzaban a reunirse para iniciar el proceso de reivindicaciónde la construcción de los grandes parques de la zona previstospor el PGOU desde hacía décadas. Con ello se abría una puer-ta por la que se iría colando un cuestionamiento del modelo deciudad que nos habían impuesto los últimos gobiernos munici-pales del franquismo y las constructoras e inmobiliarias, y parael que los nuevos Ayuntamientos de la democracia no acaba-ban de plantear alternativas claras y participadas por los ciuda-danos. De cómo se ha afrontado la construcción popular deotro modelo de ciudad, utilizando como medio la lucha por elParque Miraflores, es de lo que trata este artículo.

En las próximas líneas intentaremos establecer una relaciónentre la iniciativa ciudadana del Comité Pro Parque EducativoMiraflores y el debate sobre el concepto de desarrollo, ponien-do en cuestión la asepsia el modelo de desarrollo «economicis-ta» y apostando por modelos más complejos.

La descripción de la génesis y fases del proceso, que enten-demos de desarrollo, de la lucha por el Parque Miraflores, con-cluyendo con resultados que consideramos evidentes, constitu-yen el siguiente apartado de este artículo.

Y por último, antes de apuntar vías de futuro, profundiza-mos en cuatro dinámicas de intervención ciudadana que hanconstituido, junto con otras, el complejo entramado de iniciati-


8Queríamos cambiar el barrio y sólo nos hablaban de inversiones

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vas y proyectos que dan vida a este proceso: la propia luchaurbanística, la acción educativa de las Huertas Las Moreras, laintervención sociolaboral de la Escuela Taller y la última iniciati-va de movilización y organización, la Red AJO contra la exclu-sión.

MODELOS DE DESARROLLO Y CALIDAD DE VIDA

Es habitual entender el «desarrollo» como algo neutro y uní-voco. El anuncio de las autoridades públicas, de la mano deinversores privados (o a la inversa, que viene a ser lo mismo), de«grandes planes de desarrollo para esta zona» lo ponemos rápi-damente, los vecinos de cualquier barrio o pueblo, en relacióncon la inminente mejora de nuestra situación. De manera mecá-nica solemos aceptar la identificación de procesos de desarro-llo con iniciativas de grandes inversiones que, adecuadamentevinculadas a las exigencias de los sectores empresariales yfinancieros que articulan el actual sistema económico, termina-rán generando un crecimiento económico, y con ello un pro-greso, que nos beneficiará a todos en forma de mejora de nues-tra calidad de vida. Todos tenemos reciente memoria de lo quesignificó el modelo Expo´92 para una Sevilla ansiosa de salir deldesempleo. Dado que la asunción de la lógica de desarrollocentrada en lo económico se basa (de forma implícita o explíci-ta) en asumir como «naturales» las leyes del mercado, y no pre-cisamente en la búsqueda de su transformación, los supuestosprocesos de mejora y progreso terminan marcados por los mis-mos déficit y exclusiones que creíamos que venían a superar: esla ley del mercado. Parece como si sólo fuera posible un mode-lo de desarrollo, y que por ello hay cambios y mejoras no rea-lizables. «El papel de la divina providencia ha sido sustituido enla sociedad secularizada moderna por el papel del mercado. Los



rasgos más explícitos de la voluntad de Dios y del destino de laHumanidad se identifican con el beneficio empresarial y el des-arrollo económico» (1). No habría así más desarrollo posibleque el del propio mercado, a través de la acumulación econó-mica y la transformación estructural generada.

La duda sobre esta forma de entender el desarrollo empie-za en el momento en que nos hacemos algunas preguntas:¿Nuestra experiencia nos indica que el hecho de que se pro-duzca crecimiento económico conlleva necesariamente el des-arrollo de los seres humanos, de los propios vecinos?, ¿trans-formó, para mejor, la vida de nuestros barrios, de sus jóvenessin empleo ni vivienda, de sus escuelas marcadas por el fracasoescolar... la Expo´92 o el AVE? La respuesta es seguramentenegativa porque si «el desarrollo sólo puede ser entendidocomo un proceso sostenido dirigido a la satisfacción de lasnecesidades humanas óptimas (por encima de un cierto míni-mo), y con criterios de sostenibilidad ambiental, (...) (o sea, si) elhombre es el objeto central del desarrollo, mientras los objetos,sistemas y estructuras de la sociedad son únicamente mediospara satisfacer las necesidades de los sujetos» (2), será difícilcalificar de procesos de desarrollo muchas de las intervencionessocioeconómicas, urbanísticas o socioculturales que se nospresentan (imponen) como tales.

Por todo ello, y teniendo en cuenta que los actuales conflic-tos sociales y los procesos de exclusión en nuestros barrios senos presentan cada vez más, no como problemas específicos,sino como problemáticas complejas y de tremenda magnitud



(1) MORÁN, Agustín. «Pensamiento cero. Globalización económica neoliberal». En: ORTEGA, Concepción;GUERRA, María José (Coord.): Globalización y neoliberalismo: ¿un futuro inevitable? Oviedo: Nobel, 2002,pág. 132.(2) ALGUACIL, Julio: Calidad de vida y praxis urbana. Madrid: CIS-Siglo XXI, 2000, págs. 31-32.

que no se pueden seguir atacando con planteamientos reduc-cionistas, economicistas, es por lo que cobran mayor interéspara nuestra lucha ciudadana planteamientos como el del «des-arrollo a escala humana» (3).

El movimiento de conquista ciudadana de la construcciónparticipativa del Parque Miraflores no partía de una concepciónteórica previa demasiado elaborada, pero sí se soportaba en elconvencimiento de que la implicación vecinal en la realizaciónmaterial del Parque podía ser una excusa para intentar dilucidary dar respuesta a necesidades sentidas por los vecinos quepoco tenían que ver con una zona verde: identidad como barrio,acceso a un trabajo digno, autoorganizarse para tomar decisio-nes sobre la ciudad, aprender con otros, pasarlo bien... Poste-riormente hemos visto nuestras intuiciones teorizadas en dis-cursos como el del desarrollo a escala humana, ya que en estaconcepción «el desarrollo se refiere a las personas y no a losobjetos (...), (así) el mejor proceso de desarrollo será el que per-mita elevar más la calidad de vida de las personas(...), (y) la cali-dad de vida dependerá de las posibilidades que tengan las per-sonas de satisfacer adecuadamente sus necesidades humanasfundamentales» (4).

Por ello será clave la distinción entre necesidades, que cons-tituyen un sistema, no están ordenadas jerárquicamente, sonfinitas, pocas, clasificables y son las mismas en todas las cultu-ras y períodos históricos (puesto que lo que cambian son losmedios utilizados para satisfacer esas necesidades), y los satis-factores de esas necesidades, que son determinados cultural-mente y que definen la modalidad dominante que una cultura osociedad imprime a una necesidad. Los satisfactores no son los



(3) MAX-NEEF, Manfred A.: Desarrollo a escala humana. Montevideo-Barcelona: Nordan Comunidad-Icaria,1993.(4) Ibíd., pág. 40.

bienes económicos disponibles sino que están referidos a todoaquello que, por representar formas de ser, tener, hacer y estar,contribuye a la realización de las necesidades humanas. El queun satisfactor pueda tener efectos distintos en diversos contex-tos depende no sólo del propio contexto, sino también enbuena parte de los bienes que el medio genera, de cómo losgenera y de cómo organiza el consumo de los mismos. «Cuan-do la forma de producción y consumo de bienes conduce a eri-gir los bienes en fines en sí mismos(...) queda abonado el terre-no para la confirmación de una sociedad alienada que seembarca en una carrera productivista sin sentido» (5).

La complejidad de necesidades puestas en juego en el pro-ceso ciudadano del Parque Miraflores, especialmente las ligadasa la participación, han hecho que el objeto «parque» no hayasido un simple bien para consumir como tantos otros (laExpo´92 ya produjo el Parque del Alamillo para eso), sino unpotenciador de decenas de satisfactores (salud, solidaridad, tra-bajo, voluntad, dialogar, interpretar, humor, curiosidad, memoriahistórica, construir, talleres, paisajes...) que han permitido acer-carnos a la satisfacción de necesidades fundamentales y por elloa la mejora de la calidad de vida de los vecinos de la zona.

Así, si el proceso de desarrollo está ligado, más allá (o ade-más) del consumo de ciertos artefactos o bienes, a la satisfacciónreal, coherente, sana y plena de necesidades como las de sub-sistencia, protección, afecto, entendimiento, participación, ocio,creación, identidad y libertad, se deriva una consideración meto-dológica: las necesidades humanas fundamentales puedencomenzar a realizarse desde el comienzo y durante todo el pro-ceso de desarrollo, o sea, que «la realización de las necesidadesno es la meta sino el motor del desarrollo mismo, (...) dando ori-



(5) Ibíd., pág. 50-51.

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gen así a un desarrollo sano, autodependiente y participativo,capaz de crear los fundamentos para un orden en el que sepueda conciliar el crecimiento económico, la solidaridad social yel crecimiento de las personas y de toda la persona» (6). El pro-pio proceso de lucha por el parque se convierte así en un pro-ceso de desarrollo, mucho antes de lo que tras más de 20 añosse ha conseguido: la propia construcción del Parque Miraflores.

LOS BARRIOS DEL DISTRITO MACARENA Y LAPARTICIPACIÓN EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA CIUDAD

Hasta principios de los años sesenta la zona norte de la ciu-dad de Sevilla, la que hoy abarca el distrito municipal Macare-na, conservaba buena parte de las características de lo quehabía sido este territorio desde hacía siglos: un área agrícola dehuertas y olivares, castigada por las inundaciones y con unaescasa población dispersa por cortijos y pequeños núcleos his-tóricos, como el propio arrabal de la Macarena (que da nombreal distrito y a la famosa Virgen), o de autoconstrucción másreciente. Este carácter propició la ubicación, a lo largo de su his-toria, de equipamientos indeseados en otras zonas: leprosería,manicomio, cementerio, fábricas...

Pero en 1963 el nuevo planeamiento urbanístico de la ciu-dad establece que esta será la zona para ubicar a las oleadas detrabajadores que, a partir de los años del desarrollismo fran-quista, se generan por el éxodo rural y la expulsión de la pobla-ción tradicional y de escasos recursos del centro histórico. Amediados de los ochenta se habían asentado en el distritoMacarena 150.000 habitantes, tantos como los de muchas capi-



(6) Ibíd., págs. 82.

tales de provincia. El urbanismo especulativo con el que se defi-nió esta zona de barrios populares de la ciudad había impues-to una estructura urbana caótica y fragmentada, insensible conlas necesidades de las familias obreras que se van asentando enbarrios infradotados de escuelas, centros de salud, zonas ver-des e incluso de vías de acceso al centro de la ciudad.

También es cierto que la componente obrera y popular de lapoblación de la zona, en su rica trayectoria organizativa deluchas colectivas, que la necesidad de resolver las carencias delos barrios va generando en los años de la transición, aporta-ban la experiencia social y los elementos de juicio para pensarque era necesario, e incluso viable, lanzarse a una lucha queafrontara ahora una de las grandes carencias en el modelo deciudad que se estaba imponiendo: las zonas verdes.

En este contexto es donde nace, en 1983, el colectivo ciuda-dano Comité Pro Parque Educativo Miraflores, con la aspiraciónde movilizar a los vecinos en la construcción del Parque Miraflo-res de forma participativa y respondiendo a las necesidades delpropio vecindario. La búsqueda, en la lucha del Parque Miraflo-res, de un camino para responder de forma socialmente innova-dora a este reto-necesidad, ha permitido romper con algunasinercias, apoyándonos en la diversidad y riqueza de los orígenesmilitantes de los participantes en este proceso, poniendo en pieuna organización de nuevo tipo en este territorio: desarrollarparticipativamente la identidad del vecindario y los nuevos códi-gos culturales, pero aprovechando al mismo tiempo el aprendi-zaje del movimiento obrero, desde una opción por conquistar yejercer eficazmente espacios de poder y soberanía sobre el territo-rio. Combinar el impulso motivador del deseo con la constanciamilitante de la voluntad. A través de todo este tránsito se llega ala conclusión de que no sólo de protestar vive el movimiento ciu-dadano. Hay un conjunto de estrategias que aunque se dan



simultáneamente, el predominio de una u otra marca el nivel dedesarrollo de la organización y su papel en el territorio: de laprotesta a la propuesta, de ésta al protagonismo ciudadano.

Todo este proceso ha llevado en estos años al Comité ProParque Educativo Miraflores a transitar por distintas etapas, consus posibilidades y limitaciones, con sus avances y sus retospendientes (7). Esta organización, y el movimiento generado, havivido, a nuestro entender, tres fases fundamentales (subdividi-das a su vez en una serie de subfases en las que no nos deten-dremos ahora): la fase investigativa, la fase ciudadanista y laactual fase gestionadora.

La que llamamos Fase Investigativa (1983/87) estuvo marca-da por el esfuerzo de un núcleo aún pequeño de ciudadanospor conocer y comprender mejor el territorio en el que, desdeotras organizaciones (AAVV, APAs, partidos...) ya habían partici-pado en su transformación. En esta fase se crea lo fundamentaldel discurso sobre la participación, el modelo de ciudad y elmodelo de parque que la Asociación afinará durante estosaños. Se descubren la bases urbanísticas e históricas de la defi-nición del parque y se comienzan las denuncias públicas sobrela necesidad del parque y la destrucción de su patrimonio.

La Fase Ciudadanista (1987/92) se caracterizó por el des-arrollo cuantitativo y cualitativo de la participación de los veci-nos en lo que en esta etapa cobra carácter de movimiento socialpor el Parque, más allá de lo que pudiera ser la estructura deuna asociación. El discurso se convierte en propuestas demodelos y de proyectos, generando una dinámica de toma dela iniciativa respecto de los poderes públicos. La diversidad de



(7) CARMONA, José: «Del dicho al hecho... ¿hemos andado ese trecho? Veinte años de lucha ciudadana porel Parque Miraflores». En VARIOS: Democracias participativas e intervención social comunitaria desde Anda-lucía. Sevilla: ACSUR-Atrapasueños-Universidad Pablo de Olavide-Junta de Andalucía, 2004.

acciones y participantes convierten la lucha del Parque en unreferente para muchas organizaciones y vecinos de la zona.

Fase Gestionadora (1992/2004). Las propuestas y las movili-zaciones desarrolladas durante la etapa anterior tienen comoresultado la puesta en marcha de proyectos que terminan con-tando con el respaldo institucional de la Administración Pública,básicamente el Ayuntamiento (propietario legal del Parque). Elarranque de estos proyectos suponen la ejecución definitiva delo que en la fase investigativa se consiguió concebir y en la faseciudadanista conquistar. Pero ahora, en esta fase de ejercicio dela soberanía y la gestión, hay que gobernar desde la propiaorganización ciudadana. Esta fase, tan prolongada que cuesta noconfundirla con la totalidad de la historia de la Asociación, tieneun punto de inflexión, el que marcan la superposición de treshechos consecutivos y confluyentes: tras dos años de funciona-miento de Huertas Las Moreras se firma el actual Convenio defuncionamiento y financiación con el Ayuntamiento (1994); trasel desarrollo de dos Casas de Oficios el Ayuntamiento asume lacontinuidad futura a través de Escuelas-Taller (1996), y tras doceaños de obras, sin proyecto general de Parque ni financiaciónadecuada, el Ayuntamiento decide terminar el parque formali-zando el Plan Especial Parque Miraflores, como desarrollo delPGOU, y formalizando un programa europeo, POMAL, que ase-gure casi 2.000 millones de pesetas y con ello la construcción delParque(1998). Esta inflexión, generadora de la percepción de quelos objetivos de la Asociación están logrados y que lo que nosresta es conservarlos como logro social, provoca un tránsito deuna gestión instituyente y creativa (inventar los programas al irhaciéndolos realidad) a una gestión instituida y administrativa,que maneja unos recursos económicos, humanos y de ideascada vez más debilitados, y autolimitados por la inercia, el can-sancio y el propio temor a perder lo conquistado. Para superar



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este reto no es mal camino poner en valor esa constelación desaberes e intuiciones populares sobre lo social que, tanto en lareflexión como en la acción, los ciudadanos han puesto en juegocon la «excusa» de conseguir un parque para sus barrios.

Lo cierto es que donde hasta 1983 sólo había (aparente-mente) escombreras y más terrenos para la especulación inmo-biliaria hoy el movimiento vecinal dinamizado por el Comité ProParque ha conseguido: forzar la construcción de más de 80hectáreas de espacio verde (el mayor de Sevilla), siguiéndose elesquema general de parque que los propios vecinos han idodefiniendo; la declaración como Bien de Interés Cultural de laHacienda Miraflores y de su zona arqueológica (villa romana,pozos-noria del siglo XVI, molino de aceite del siglo XVIII, yaci-miento prehistórico), que se constituye en una recuperada señade identidad de este territorio «sin historia»; la puesta en mar-cha de programas de formación y empleo, como la Escuela-Taller Miraflores, en la que ya se han formado en estos añosmás de 300 jóvenes de la zona que estaban parados; la crea-ción y gestión directa por los ciudadanos del programa de edu-cación ambiental y animación sociocultural Huertas Las More-ras, en el que participan más de 100 familias de vecinos, diezescuelas públicas y APAs de los barrios de la zona, creándoseademás cinco puestos de trabajo directos...

EL PARQUE MIRAFLORES: ALGUNAS INICIATIVAS PARA ANALIZAR

4.1. La conquista ciudadana de otro urbanismo

Ya hemos comenzado a describir cómo, a mediados de losaños setenta, la zona Macarena se estaba construyendo de una



forma rápida y caótica, creciendo en población, proveniente dezonas rurales y de gentes de otros barrios, más viejos, de la ciu-dad. La cantidad de bloques de pisos que se construían, que enun principio se constituyen como islotes en medio de huertos odescampados, pronto la convertirán en la zona más poblada deSevilla, con la escasa dotación de recursos que caracteriza a estaépoca desarrollista.

Para comenzar con la descripción de este momento debe-mos apuntar cómo el inicio del proceso se fundamenta en eldescubrimiento de informaciones que a menudo están alejadasde la ciudadanía. Una de éstas era, como decíamos anterior-mente, que en el año 1963 se incluye en el Plan General deOrdenación Urbana la construcción de un parque en la zona deMiraflores. Pero como lo que se dice en este tipo de documen-tos no siempre se hace, tienen que pasar veinte años para queen 1983 se saque a la luz esta información, que servirá comomotivadora del proceso de toma de conciencia, desencadenan-te de las acciones reivindicativas que supusieron la exitosa con-quista del Parque con sus peculiaridades.

Parecía increíble que un simple grupo de vecinos y vecinaspudieran aprender y enseñarnos a todos tanto sobre políticaurbana y gestión municipal. El Comité Pro-Parque EducativoMiraflores comienza a recordarle al Ayuntamiento que dondeestán las grandes escombreras debe haber un parque. Pero unparque que responda a las necesidades sociales de la gente quelo habita. Por ello la participación de los vecinos/as se valorabacomo esencial para la construcción de un parque peculiar.

En 1984 comienzan las obras para la construcción del par-que, y en este mismo año los vecinos y vecinas del Comité des-cubren el patrimonio histórico, solicitando su declaración deinterés histórico y su recuperación para uso social. Estos anti-



guos y viejos edificios que ya existían desde hace siglos hanproporcionado una importante dotación de recursos para lazona del Distrito Macarena, unos espacios perfectos para eldesarrollo de actividades socioeducativas en general.

Pero la propia construcción de un parque peculiar en la zonaha generado un proceso de aprendizaje, toma de conciencia,acciones y transformaciones, en las que han sido protagonistasvecinos y vecinas, muchos procedentes de organizaciones socia-les que hicieron la lucha suya y participan en el Comité, perso-nas con tradición de lucha obrera y otra gente, como vecinos/asprocedentes de zonas rurales que se acercan por ser parte de suidentidad olvidada, además del simple hecho de la preocupaciónpor la mejora de la calidad de vida en la zona. Lo que es evidentey no plantea dudas es que todas las personas de la zona somosmucho más felices con el Parque Miraflores.

A lo largo de estos años se han realizado muchos y diversosproyectos que han intervenido en la mejora física del parque ensí, y a la larga pensamos que en su cuidado y respeto. Estos pro-yectos (Programa de Huertos, Casas de Oficios, Escuelas-Taller,Jornadas, Encuentros, yacimientos...), han ido posibilitando quesea un parque vivo, que va creciendo y cambiando, con la genteque lo habita y usa. Responde de esta manera a cubrir necesida-des de tipo educativa, de acercamiento al medio natural y alconocimiento de la agricultura y su importancia. Ha permitido amuchas personas reconquistar su identidad de hortelano, perdi-da en el éxodo rural de los setenta, no elegido por supuesto. Haposibilitado la participación y la creación de un espacio colecti-vo, fomentándose el entendimiento y apareciendo las redes deafecto. Se ha conquistado, en definitiva, un espacio de libertad.

La experiencia del Parque Miraflores se ha construido desdeuna perspectiva muy local, casi endogámica. Una zona muy



concreta, con un deterioro urbanístico profundo, con pocasexperiencias anteriormente conocidas. Pero a la vez no ha deja-do de tener en cuenta una perspectiva más amplia y global, y loexponemos en el sentido de que la experiencia ha dado la vuel-ta al mundo y esto ha sido también por el deseo de quienes lahan ido construyendo. Pero no solamente exponerla y contarlaen diferentes foros nacionales o internacionales (ConferenciaONU Hábitat II...), sino que la experiencia se ha ido multiplican-do, por un lado a nivel de nuestra ciudad. En muchos barrios se continúa la lucha por un parque, barrios populares que eldesarrollismo los ha abandonado entre el asfalto, el ruido y lapolución. También existen pueblos de Andalucía que han pues-to a funcionar sus parques tras la visita al Parque Miraflores.

Porque ha constituido una forma nueva de diseñar un par-que, una nueva forma de construir las ciudades. Donde laAdministración ha tenido un papel de gestionar lo que la ciu-dadanía conocía en profundidad y era capaz de demostrar. Antetanto conocimiento, ante tanta sabiduría popular, la Adminis-tración ha debido seguir el camino de la gente de a pie de lasorganizaciones sociales, en un largo camino de organización yluchas sociales.

Hoy en día el Parque sigue construyéndose, sigue siendo unproyecto vivo, aunque algo cansado. Ya el Parque tiene un direc-tor, y su gestión general es de la Administración, pero ese granterreno que se le ganó sigue teniendo presencia, y eso se nota.

4.2. La experiencia socioeducativa y agrícola de Huerta Las Moreras

Sin duda la imagen diferenciadora del Parque Miraflores, osea, la que siempre toman las televisiones cuando van a hacer



un reportaje o recuerdan los visitantes que se acercan aquí porprimera vez, son sus huertos. A pesar de que la inmensa mayo-ría de los parques que se construyen en las periferias urbanasocupan terrenos que, con toda seguridad, fueron durante siglosterrenos de cultivo, es escepcional encontrarnos en esos par-ques una conexión con ese pasado. La concepción de las peri-ferias como lugares que están comenzando su historia haceolvidar que donde se están construyendo los bloques de vivien-das y los parques hace mucho que los anteriores residentes sededicaban a criar plantas, aunque no de jardín.

En el espacio que ahora ocupa el Parque Miraflores elesfuerzo de los actuales vecinos ha sacado a la luz cómo laagricultura está presente aquí desde hace cinco mil años. A tra-vés de las antiguas edificaciones y yacimientos arqueológicosvinculados a la vida agrícola el Parque ha puesto en valor la his-toria de unos barrios «sin historia».

A principios de los años noventa, durante una de las Jorna-das Vecinales en la que discutíamos el futuro del Parque, miem-bros del Comité Pro Parque y miembros de Asociaciones deMadres y Padres de Alumnos (AMPAs) se dan cuenta de la posi-bilidad de hacer confluir dos demandas. Por un lado, las AMPAsnecesitaban alternativas y respuestas innovadoras a la educa-ción generadora de fracaso y ajena al entorno que sus hijosrecibían en la escuela pública. Por otro lado, el Comité reivindi-caba la continuidad en la construcción del Parque y la recupe-ración de la memoria histórica agrícola a través del patrimoniohistórico de la zona. La confluencia de ambas demandas ilumi-nó la propuesta conjunta de crear un programa de educaciónambiental y dinamización social: las Huertas Las Moreras.

Lo que comenzó con la ocupación de algunas edificacionesy del terreno necesario para cultivar, continuó con voluntarios



de las Asociaciones y centenares de niños de los colegios públi-cos, y terminó convirtiendose en un programa que, con gestiónsocial desde el Comité y subvención por convenio del Ayunta-miento, se ha consolidado y ampliado. Hoy, además de losHuertos Escolares iniciales, se han creado los Huertos Familia-res de Ocio, así como los Itinerarios Educativos para centrosescolares y entidades sociales.

Aquí, en torno a estas 150 huertas de agricultura ecológicase ha ido tejiendo un espacio de relaciones personales y auto-organización colectiva en la que la gente mejora su salud (ejer-cicio, amistad, alimentación alternativa...), reconstruye identi-dades (recuperación de artesanías y conocimientos agrícolas,creación de fiestas multitudinarias, como la Noche de San Juan)y tiene la satisfacción de construir su Parque a su medida.

4.3. La formación para el empleo en la Escuela-Taller Miraflores

Ya parecía estar la obra del Parque en marcha, después detantas reuniones y acciones, y los vecinos y vecinas del Comitédescubren el valor histórico de algunos de los edificios que allíhabían y a la vez reclaman su uso social. Basándose en la faltade espacios sociales, la falta de equipamiento socioeducativoque tradicionalmente arrastraba el distrito Macarena, se realizala demanda expresa de que estos edificios sean para uso social.Pero cruzando las necesidades de la zona y, en concreto, lasnecesidades de un colectivo en esos momentos machacado porel paro (el desempleo) y la falta de formación generada por elalto nivel de fracaso escolar existente en estos barrios, se pro-pone al Ayuntamiento la creación de una Escuela-Taller para elParque Miraflores. «El Parque abandonado y los jóvenesparaos», este era el lema (1986).



A finales de los ochenta y principios de los noventa, el mer-cado laboral se vuelve hermético para la juventud andaluza engeneral, y en Sevilla, aunque la depresión severa llegaría tras laclausura de la Expo’92, ya nos vimos inmersos en la expoliacióndel débil tejido industrial que tuvo esta ciudad. Ante esta situa-ción, y sabiendo que desde un proyecto de Escuela-Taller sepodía actuar y participar en la construcción del Parque de formaactiva, no se duda en luchar por conseguir el proyecto.

Así nos encontramos con un proyecto educativo de forma-ción para el empleo desde una perspectiva integral, que hacumplido más de diez años (1992-2002, y hoy continúa). El pri-mer proyecto que tras años de lucha se puso en marcha fue elde la Casa de Oficios Miraflores (mayo de 1992), en la que losedificios objeto de actuación fueron la Casa de Las Moreras ysu Noria, que a partir de este año quedan restauradas, y seformó a 60 jóvenes en los oficios de animación medioambien-tal, jardinería forestal, carpintería de madera y albañilería. En1994 se concede otro programa de formación, «Formación enPrácticas en la Ciudad», y a partir de que en diciembre de 1995se inaugurara la primera Escuela-Taller, los proyectos de escue-las se han ido sucediendo, hasta hoy en día, que nos encontra-mos en la Escuela-Taller Miraflores IV, en la que se están for-mando a otros 60 jóvenes en los oficios de albañilería, fontane-ría-energía solar, carpintería metálica, pintura y jardinería. Elobjeto de actuación continua siendo la construcción del ParqueMiraflores, y se está ultimando detalles para finalizar la obra deledificio bioclimático y de usos múltiples que están haciendoeste grupo de jóvenes.

Los programas de formación para el empleo que se vienendesarrollando dan respuesta principalmente a los jóvenes de lazona que por sus circunstancias no han podido terminar satis-



factoriamente sus estudios en la educación formal y han sido«expulsados» del sistema educativo sin la adquisición de habili-dades básicas y profesionales que les sirvan de instrumentopara poder subsistir y desarrollarse de forma plena en estasociedad. Pocos recursos existen para los jóvenes que viven estasituación.

La Escuela-Taller se presenta para los barrios de la zonacomo uno de los pocos recursos que te ofrecen y permitenaprender un oficio, desarrollando la profesión en un espaciocomún y conocido por todos que es el Parque Miraflores. Másde 300 jóvenes de la zona Norte, de la zona Macarena, se hanformado en estos programas del Parque, y la mayor parte deestos jóvenes hoy en día tienen una profesión, un trabajo, ade-más de algunas otras herramientas, para conocer e interpretarel mundo.

Están claras que son muchas las necesidades que desde lasescuelas se vienen cubriendo. Por un lado la educación, la for-mación y en sí mismo la oportunidad de crecer como perso-na, ser mejor. Por otro lado, la necesidad de ser alguien que«produce», que hace cosas, que construye, y ésta combinadacon la necesidad de subsistencia (de ganar dinero para sobre-vivir), la necesidad de trabajar y de ser empleado, a cambio deun salario.

Pero hay otras necesidades que quizá no son tan evidentes,como la de participar en la construcción de sus barrios, cuandose realizan trabajos para las comunidades de propietarios, aso-ciaciones de vecinos y demás entidades de sus propios barrios,participando activamente en la construcción y/o adecentamien-tos de los espacios sociales de sus barrios.

Para ir concluyendo debemos apuntar que las experienciasdel Parque siempre han estado diseñadas y demandadas por



organizaciones ciudadanas, con un gran poder de movilización,además encumbradas por haber sido protagonistas de unalucha que parecía imposible y ha sido exitosa, la construccióndel Parque.

Como entidad promotora de las Escuelas-Taller y Casas deOficios se ha presentado en todos los momentos el Ayunta-miento de Sevilla, entidad con más capacidad económica y degestión. Pero detrás de las Escuelas ha estado el Comité Pro-Parque y muchas otra entidades ciudadanas que han luchadopor tener y mantener el recurso, además de utilizarlo cuando esnecesario, puesto que se presenta como un bien y se pone alservicio de la comunidad en general.

4.4. Contra la exclusión de los jóvenes: Red AJO

A la idea del trabajo en redes con otros colectivos de lazona, aunque de manera informal se viene haciendo, siempre sele ha dado gran valor, y por ello se decide «formalizarlo» en unaRed, en la Red AJO. Actualmente es el proyecto más joven,puesto que es una red de jóvenes y con los jóvenes, además dehaber cumplido solamente un año de edad.

La iniciativa de crear una red de apoyo con los jóvenescontra la exclusión social parte de la Escuela-Taller Miraflo-res y del trabajo con los jóvenes que participan en ella, que ani-mados por participantes del curso de Investigación Participativade la UPO, empiezan a verse con miembros de diferentes colec-tivos (unos doce) de la zona Norte del Distrito Macarena paraanalizar los problemas de los jóvenes de estos barrios y denuestros barrios en general.

Después de reuniones para el análisis de la situación se con-tinuó planteando la necesidad urgente de «empezar a frenar los



procesos de exclusión que están sufriendo los jóvenes de losbarrios populares». Estos procesos de exclusión social de losjóvenes, que en su momento fue motivador y motor de la luchapor la Escuela-Taller en el Parque Miraflores, hace catorce años,hoy en día siguen existiendo y continúan caracterizando lasituación de precariedad de los jóvenes. La exclusión del mundolaboral, la exclusión del mundo educativo, la exclusión de lavivienda, de locales y espacios de ocio y culturales, la exclusiónde los jóvenes.

La Red AJO se plantea y surge como una red flexible yabierta, en la que participan personas que están en organiza-ciones y también vecinos y vecinas que se han acercado a lasreuniones y asambleas que se han organizado. En diciembre de2003 se organizó un Encuentro, con experiencias de Sevilla y laprovincia, y sobre todo contamos con la participación demuchos vecinos/as.

La forma de organización y de trabajo de la Red ha sido enasambleas, donde participan los/as portavoces de los diferentesgrupos de trabajo, empleo, juventud y espacios, educación,vivienda e información, y desde donde se organizan las diver-sas actividades de la Red. Podría ser definida como un espaciode encuentro e intercambio que parte desde la ciudadanía y enel que participan colectivos sociales, lejanos del mercado y delas Administraciones públicas.

Principalmente la Red responde a las necesidades que tienenlos jóvenes en particular y todas las personas en general de par-ticipar en la construcción de nuestra comunidad y nuestrasociedad. La necesidad de expresarse y de escucharse, la nece-sidad de entenderse. Se convierte en una herramienta más parala formación y el desarrollo de los jóvenes y para el aprendiza-je constante del adulto.



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La Red AJO también hace que el Parque Miraflores sea unparque peculiar, un espacio dinamizador, un espacio que enre-da y sigue enredando a los colectivos y a los vecinos y vecinasde los barrios de la zona Norte.

Por el momento acaba de comenzar a andar, pero pareceque viene con fuerzas.

PARA SEGUIR ADELANTE

Todo el que ha estado implicado, el suficiente tiempo y conla suficiente intensidad, en una iniciativa social que pretenda sertransformadora sabe que si difícil es ponerlas en marcha másdifícil es mantenerlas. Especialmente cuando con mantenerlasno nos referimos sólo a que se conserven funcionando sino aque estén en un continuo proceso de desarrollo y evoluciónpara ser útiles a la gente que necesitaba esos cambios.

La experiencia del Parque, a pesar del reto presente de nodejarse arrastrar por la sensación de haber conseguido lo quese perseguía (¿construir un Parque o reconstruir la ciudad?), seha situado en el centro de algunos de las grandes conflictosactuales generados por el desarrollo globalizante del mercado.Uno, la homogeneización cultural a través del consumo de pro-ductos culturales estandarizados, justo lo contrario de la crea-ción y reconstrucción cultural propiciada en los huertos y larecuperación patrimonial. Otro, la precarización y la exclusión,contra la que se enfrenta la Escuela-Taller y la Red AJO. Otromás, la desaparición de la soberanía alimentaria, con el controlde la producción de semillas y fitosanitarios, a la que se creanalternativas a pequeña escala en los huertos del Parque. Y porúltimo, la imposición de formas de pensamiento «único» en el



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que el desarrollo de la ciudad, en esta parte de Sevilla, tenía otrosentido... hasta que los ciudadanos se dieron cuenta de la tram-pa: no sólo era cuestión de más inversiones.

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BID. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO: http:///www.iadb.org

El Grupo BID es una fuente importante de financiación multilate-ral para proyectos de desarrollo económico, social e institucional enAmérica Latina y el Caribe y ocupa un papel de liderazgo en el proce-so de la integración regional.

El Grupo BID tiene su sede en Washington, D.C., e incluye tres ins-tituciones:

El Banco Interamericano de Desarrollo.

La Corporación Interamericana de Inversiones.

El Fondo Multilateral de Inversiones.



CENTRO DE ESTUDIOS MUNICIPALES Y DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

(CEMCI): http://www.cemci.org/uimprincipal.htm

Persigue los objetivos de promoción de relaciones de cooperacióny de intercambios entre municipios, el servicio a los gobiernos localesy estudiosos e investigadores de la autonomía y desarrollo locales deEspaña e Iberoamérica.

CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO:http://www.clad.org.ve

Este servidor pertenece a un organismo creado en 1972 por Méxi-co, Venezuela y Perú que, con carácter internacional, pretende generarun debate en torno a la reforma del Estado y la modernización de laAdministración pública.

CEPAL. COMISIÓN ECONÓMICA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA AMÉRICA LATI-NA Y EL CARIBe: http://www.eclac.cl

Se fundó para contribuir al desarrollo económico de América Lati-na, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar lasrelaciones económicas de los países entre sí y con las demás nacionesdel mundo. Posteriormente, su labor se amplió a los países del Caribey se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social.

CIUDADES PARA UN FUTURO MÁS SOSTENIBLE: http://habitat.aq.upm.es/

Página del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territo-rio de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid

CLACSO. CONSEJO LATINAMERICANO DE CIENCIAS SOCIALES: http://www.clacso.org

Es una red internacional, no gubernamental y sin fines de lucro,dedicada a promover la investigación, discusión académica en diver-sos campos de las ciencias sociales.


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CONTROL CIUDADANO: http://www.socwatch.org.uy/es/portada.htm

Control Ciudadano es una red internacional de organizaciones deciudadanos que lucha por la erradicación de la pobreza y sus causas.

COORDINADORA DE ONG'S PARA EL DESARROLLO DE ESPAÑA: http://www.nodo50.org/congde/home.htm

Este servidor pertenece a una Federación que agrupa a 93 Orga-nizaciones No Gubernamentales sin ánimo de lucro que trabajan en elámbito de la cooperación internacional para el desarrollo de los pue-blos del llamado Tercer Mundo.

En esta página, que se encuentra en el interesante servidor Nodo50, se puede encontrar información sobre desarrollo sostenible, endó-geno, equilibrado y global así como sobre las organizaciones federa-das en esta asociación.

DELNET. APOYANDO EL DESARROLLO LOCAL: http://www.itcilo.it/delnet

Es un Programa del Centro Internacional de Formación de la Orga-nización Internacional del Trabajo (OIT), Agenda Especializada del Siste-ma de las Naciones Unidas. Su objetivo es apoyar los procesos de des-arrollo local y descentralizado que se están llevando a cabo en distintaspartes del mundo, fortaleciendo la capacidad del nivel local a través dela formación, información, asistencia técnica y el trabajo en red.

DIVISIÓN DE GOBERNABILIDAD Y GESTIÓN DEL DESARROLLO. PNUD. PROGRAMA

DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO: http://www.undp.org/governance

ENVIROLINK NETWORK: http://www.envirolink.org/

Envirolink es una ONG que se dedica a facilitar el acceso a la infor-mación sobre ecología, medio ambiente y sostenibilidad y que a tra-vés de Internet mantiene una red de organizaciones relacionadas conestos temas.



FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS: http://www.FEMP.es/

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) es unaAsociación de Entidades Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Con-sejos y Cabildos Insulares) constituida al amparo de lo dispuesto en laDisposición Adicional Quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Regula-dora de las Bases de Régimen Local.

INFORMACIÓN ALTERNATIVA: http://www.alternatives.com

Alternatives Information se ofrece como un servidor al servicio deorganizaciones y ciudadanos interesados en el cambio social. Para ellomantiene una biblioteca electrónica con numerosos directorios sobredistintos temas, en los que se pueden conseguir documentos de lamás diversa índole, todos relacionados con el cambio social. Uno deellos está dedicado al medio ambiente y contiene además una lista deenlaces sobre medio ambiente.

INSTITUTO INTERNACIONAL DE DESARROLLO SOSTENIBLE (Iisd): http://iisd.ca/

Desde su servidor se promueven la investigación de indicadores yel favorecimiento de redes donde se difunden y desarrollan iniciativaspor la sostenibilidad a través del centro de información.

En la portada hay un buscador interno y un directorio de seccio-nes sobre temas particulares: negocios, cambio climático, comunida-des y ámbitos de vida, etc. En muchas de estas secciones existe unapartado con enlaces a otras páginas de la Red.

Es especialmente recomendable como fuente documental el bole-tín trimestral por temas Negotiations of the Earth.

MUNICIPIA: http://www.municipia.org/

MUNICIPIA representa a un consorcio realizado entre siete orga-nizaciones del ámbito de la investigación urbana con la direcciónGeneral XIII de la Comisión Europea.


9Bibliografía

El servidor se presenta como una red de trabajo con tres funcio-nes principales:

● Hacer marketing (potenciación de las relaciones comerciales) delas ciudades.

● Permitir la consulta de experiencias existentes en otra ciudades.

● Servir de observatorio de redes locales (local network) con lasúltimas soluciones, datos, análisis, debate.

RED EUROSUR. Instituto de Estudios Políticos para América Latina y Áfri-ca (IEPALA): http://www.eurosur.org/

Red que pretende dar un sistema integrado de información ycomunicación al servicio del Tercer Mundo mediante el uso de lasnuevas tecnologías, para potenciar una comunidad internacional quetrabaje por el desarrollo sostenible, la justicia, la protección del medioambiente y la igualdad de género. La información que ofrece se divi-de en tres apartados:

● Entidades productoras de información.

● Productos y servicios de información. Recomendamos la revistaRebelión, donde se recogen artículos críticos sobre ecología,sociedad y medio ambiente.

● Contenidos temáticos.

SUR. CORPORACIÓN DE ESTUDIOS SOCIALES Y EDUCACIÓN: http://www.sitio-sur.cl

Sur es una institución de carácter privado enfocada a aspectospúblicos. La temática que desarrolla es la siguiente: ciudadanía y des-arrollo social, comunicaciones, desarrollo urbano, desarrollo econó-mico local, empleo y relaciones laborales, gobernabilidad y políticaspúblicas, ciudadanía, medio ambiente y participación...



TRIBUNA ABIERTA


1

El nuevo entorno financierode las Organizaciones

No Lucrativas: la política de financiación

de los Servicios SocialesJulia Montserrat Codorniu

Doctora en Ciencias EconómicasProfesora de la Universidad Ramón Llull

Sumario

1. La «nueva» política de provisión y financiación de los servicios socia-les.—2. La «onogeneización» de las empresas.—3. El contexto financie-ro de las ONL: los problemas relacionados con su financiación.—4. Con-

clusiones.—5. Bibliografía.

RESUMEN

El Estado del Bienestar ha impulsado la creación de nuevos serviciossociales para los ciudadanos y nuevas formas de financiación públi-ca. El incremento de los servicios públicos ha supuesto la necesidadde incrementar la oferta que ya se venía realizando y ha dado pasoa la aparición de nuevas organizaciones públicas y privadas paracubrir la demanda. Tradicionalmente, la provisión de los servicios sociales se realizaba através de los centros públicos y los centros de las organizaciones nolucrativas; a medida que el Gobierno necesita ofertar más plazas

recurre al sector privado en general, con lo que contará con las orga-nizaciones privadas no lucrativas (ONL) y con las del sector privadolucrativo (empresas mercantiles).La introducción de nuevas formas de financiación pública de los ser-vicios sociales como son las prestaciones económicas a individuos, laconcertación con centros, la externalización de la gestión de centrospúblico, etc., ha repercutido en un cambio en los modelos de relaciónentre el Gobierno y los agentes proveedores de servicios, dando lugara la entrada del sector privado mercantil en la oferta de los serviciossociales.Este artículo describe la nueva política de financiación pública de losservicios sociales y como dichos instrumentos promueven la entradade las empresas mercantiles, así como los procedimientos en el siste-ma de concertación generan un marco de competencia entre lasorganizaciones ya que las organizaciones, sean ONL o empresasmercantiles, van a competir entre ellas para hacerse con una deter-minada cantidad de recursos públicos.Por otro lado, se pone de manifiesto cómo las empresas mercantileshan introducido nuevas formas de actuación para promover su ima-gen social a través de las organizaciones no lucrativas adaptandoincluso su propia tipología jurídica. Las Fundaciones de empresa y elmarketing social responden a estos estándares de actuación. Finalmente, se señala que las ONL van quedando relegadas a ges-tionar aquellos servicios marginales que no alcanzan a ser califi-cados de servicios públicos, los cuales continúan teniendo un siste-ma de financiación pública inadecuado e insuficiente, lo cual lesobliga a ofrecer servicios sin una garantía de continuidad o de ca-lidad.Como conclusión, señalar cómo las nuevas formas de financiaciónpública de los servicios sociales han promovido un marco de compe-tencia entre las diferentes organizaciones —ONL entre sí y entre ONLy empresas mercantiles— y cómo ello obliga a que las organizacio-nes no lucrativas proveedoras de servicios deben saber modernizar-se sus técnicas de gestión y de saber transmitir sus políticas deimpacto social, ya que de lo contrario pueden quedar relegadas a laprestación de servicios marginales.

Palabras clave: Financiación pública de los servicios sociales, entor-no financiero de las organizaciones no lucrativas, la «onogeneiza-ción» de las empresas, las fundaciones de empresas, la acción socialexterna de las empresas.



ABSTRACT

The Welfare State has fomented the creation of new social servicesfor citizens and new methods of public financing. The increase inpublic services has generated the need to expand the offering andhas triggered the emergence of new public and private organisationsto meet demand. Traditionally, social services were provided through public bodiesand the offices of non-profit organisations. As requirements increa-se, the government turns to the private sector in general, tappingnon-profit private organisations as well as the for-profit private sec-tor (private enterprise).The introduction of new public financing methods for social services,such as financial benefits for individuals, partnership with institu-tions, outsourcing of management of public centres, etc. has led to achange in the relationship models between the government andagents supplying services, in turn leading to the entry of privateenterprise in the social services arena.This paper overviews the new public financing policy for social ser-vices and describes how these instruments foment the entry of priva-te enterprise, as well as how procedures for partnership with institu-tions generate a framework of competition between organisations,since the latter, whether non-profit private organisations or mercan-tile companies, are forced to compete in order to secure a certainamount of public funds.Furthermore, the paper shows how mercantile companies have intro-duced new methods to promote their social image through non-pro-fit private organisations, even adapting their own legal typology forthis purpose. Business foundations and social marketing are exam-ples of this. Finally, it is pointed out that the non-profit private organisations arebeing relegated to managing marginal services which do not qualifyas public services (and which continue to have an inadequate andinsufficient public financing system), and they are thereby beingobliged to offer their services with no guarantee of continuity or qua-lity.In conclusion, the paper sets out how the new public financingmethods for social services have fomented a framework of competi-tion between the various organisations – among non-profit privateorganisations and between non-profit private organisations andmercantile companies – and how this forces non-profit providers ofsocial services to modernise their management techniques and to


1El nuevo entorno financiero de las Organizaciones No Lucrativas: la política de…

learn to convey their social impact policies, since otherwise they riskbeing relegated to providing back-seat marginal services.

Key words: Public financing of social services, financial backgroundof non-profit organisations, «homogenisation» of companies, busi-ness foundations, companies’ external social action.



1 LA «NUEVA» POLÍTICA DE PROVISIÓN Y FINANCIACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES

El desarrollo del Estado de Bienestar da lugar a que el Esta-do asuma como obligación proveer a toda la población de unosdeterminados servicios. La Constitución Española prevé la Sani-dad, la Educación y las Pensiones como los grandes pilaresbásicos del Estado del Bienestar en España; no obstante, es evi-dente la necesidad de desarrollar la garantía de la provisión deotros servicios para asegurar el bienestar de los ciudadanos.

En España se han ido desarrollando Leyes que aseguran laprovisión de los servicios a colectivos concretos como, porejemplo, la LISMI (Ley de Integración Social de los Minusváli-dos), y otras veces, aunque no se plasme en forma de Ley, sehan ido articulando medidas que impulsan a ampliar la cober-tura de servicios a ciertos grupos de la población como, porejemplo, el de las personas dependientes.

El calificativo de servicio público nace cuando el Estado ase-gura la provisión (oferta) de determinado servicio a todos aque-llos individuos que lo necesiten. Es por ello que el Estado, anteciertos niveles de necesidad de los individuos, desarrolla medi-das de protección a dichos problemas asegurando que los indi-viduos necesitados reciban dichos servicios. En un primer nivel,el Estado puede ejercer exclusivamente el rol de regulador delMercado asegurándose que dicho servicio se oferte en la canti-dad y calidad adecuada; no obstante, ello no implica que existafinanciación pública. Por ejemplo, el suministro eléctrico es unservicio público y el Estado actúa para que exista la oferta sufi-ciente de luz a todos los habitantes, sin que ello signifique que





el Gobierno pague por la luz de sus ciudadanos. En un segun-do nivel, el servicio público puede ser financiado públicamente,lo cual implica que el Estado asume total o parcialmente el costede su utilización. Este es el caso de la Sanidad, la Educación yalgunos Servicios Sociales.

En el caso de que haya provisión y financiación pública, laforma de asegurar que los individuos tengan garantizada la uti-lización del servicio que necesitan puede ser diferente, porejemplo, unas veces el Estado proveerá servicios a través de suspropios centros, otras veces concertará con la red de organiza-ciones privadas (ONL y empresas mercantiles), otras veces laAdministración asegurará que el individuo disponga de dineropara que pueda comprar el servicio, etc.

En el campo de los servicios sociales ha ido tomando pro-tagonismo la técnica de la concertación y la técnica de las pres-taciones económicas a los individuos, no dejando sin efecto laprovisión directa de servicios; no obstante, existe un ciertodebate de cuál debería ser el equilibrio entre las diferentes for-mas de provisión.

La teoría de los bienes públicos muestra cómo el Estado notiene la obligación de gestionar los servicios a través de em-presas públicas; el sector público sólo ha de asegurar la canti-dad demandada y proveer su financiación, pero los bienespúblicos pueden ser producidos por empresas privadas. Laidea de que el sector privado es más eficiente en la gestión delos centros que el sector público es una idea que ha toma-do mucha fuerza en los últimos años. Aunque no haya razo-nes teóricas por las que el sector público sea más ineficienteque las empresas privadas; no obstante, la experiencia históri-ca muestra que el Estado suele ser un empresario menos efi-ciente que la iniciativa privada y esto no sólo ocurre en España



sino en todos los países donde hay un cierto desarrollo delEstado del Bienestar.

El hecho de aprovechar sinergias también ha sido otro de losargumentos contundentes para que el Estado aproveche la ofer-ta privada de centros en un determinado territorio y no duplicarservicios o crear redes paralelas. Las mismas ONL han sido lasprecursoras en ofrecer servicios para satisfacer las necesidades acolectivos de población necesitados. Dichos centros son suscep-tibles de integrarse en la red publica de servicios sociales, lo cualsignifica un aprovechamiento de los recursos.

La política de la provisión pública de determinados serviciosy la exigencia de unos determinados estándares de calidad en laprestación de los mismos ha hecho que la Administración recu-rriera a nuevas formas de colaboración con la red privada deorganizaciones, como es al caso de utilizar la fórmula de los«conciertos» para proveer los servicios públicos.

Tradicionalmente, la colaboración entre la red privada y lared pública de servicios se realizaba con la oferta de los servi-cios de las ONL y la financiación se instrumentaba a través desubvenciones, la cual no aseguraba a los centros una financia-ción continuada ni la cobertura de sus costes y tampoco laAdministración tenía garantizado de que los servicios se impar-tiesen con las condiciones y requisitos exigidos por ella. Lassubvenciones es un instrumento de financiación pública que norequiere que el servicio sea considerado «público»; es una téc-nica que se utiliza para fomentar la creación de servicios que seconsideran que «hacen un bien», pero sin que la Administraciónse haga responsable de garantizar su oferta. El debate que seplantea es acerca de lo que se considera servicio público o noy, por consiguiente, la adecuación de la financiación pública adicho objetivo.



La utilización de la técnica de financiación a través de losconciertos ha sido uno de los instrumentos más reivindicadospor las ONL en contra de la utilización de las subvenciones. Lassubvenciones son discrecionales, no garantizan una financia-ción justa ya que cubre déficit económicos, no ofrecen unagarantía de continuidad en el futuro ya que están al albur de lospresupuestos de cada ejercicio y de las preferencias políticas delos Gobiernos. Por el contrario, los conciertos es una fórmula definanciación que permite el aseguramiento de la financiaciónsiempre que se cumplan los requisitos del contrato; garantizauna distribución más equitativa de los recursos, ya que la Admi-nistración compra unos servicios por un precio que, en princi-pio, es el mismo para todas las prestaciones homogéneas.

Los servicios que se pagan a través del concierto tienenreconocidos el carácter de servicio público, con lo cual la Admi-nistración garantiza que el centro asista a todos aquellos usua-rios que tienen derecho a dicho servicio, así como que la pres-tación se ofrezca con unos ciertos requisitos de calidad (ratiosde personal, existencia de profesionales, procedimientos deatención, trato con el usuario y los familiares, etc.). La existenciade un contrato entre Administración pública y organizaciónasegura el reconocimiento de derechos y obligaciones porambas partes, lo cual redunda en una mejor prestación del ser-vicio, en una mejor atención al usuario y en sistema de finan-ciación más estable.

La otra cara de la moneda es que cualquier organizacióntiene acceso a los conciertos, sean ONL o empresas mercantilesya que según la Ley de Contratos del Estado no se estableceningún límite o restricción para que cualquier organizaciónpueda acceder a éstos. El resultado de ello es que se ha produ-cido una entrada de empresas mercantiles que han ido ganan-do los concursos públicos, dejando relegadas a las ONL. Un



ejemplo claro del incremento de la privatización en la provisiónde servicios sociales se produce en el ámbito de la gente mayor,especialmente, para financiar residencias asistidas. No obstante,también encontramos casos de conciertos en el ámbito de laatención a los disminuidos como, por ejemplo, el tratamiento dela atención precoz, el cual hasta ese momento era un cotoreservado a las ONL.

Las empresas mercantiles ven en el ámbito de los ServiciosSociales un sector emergente y con un público cautivo impor-tante. Una residencia privada le sale a cuenta concertar con laAdministración aunque de las plazas concertadas tenga quecobrar un precio inferior al que cobra de las plazas reservadaspara clientes privados ya que de esta manera tiene garantizadala plena ocupación del centro, lo cual le permite no tener défi-cit económicos estructurales. Esto viene a ser un caso pareci-do al de los hoteles, los cuales practican la política de ofrecer,en la temporada baja, unos precios mucho más baratos que losde la temporada alta, pero les compensa tener abierto todo elaño porque de esta manera la empresa cubre los costes estruc-turales anuales y le permite tener un margen superior de bene-ficios.

La utilización de los conciertos como formula de financia-ción pública de los Servicios Sociales ha permitido la entradadirecta de las empresas mercantiles y ello significa que se hacreado un proceso de competitividad entre las organizacionespara ganar los concursos, ya no consiste sólo en presentar lasolicitud para pedir una subvención sino que significa que sedeberá demostrar y convencer de que la organización disponede recursos humanos, materiales y técnicos para asegurar unaprovisión eficiente y eficaz de los servicios. Es por ello que lasONL deberán saber comunicar su buen hacer en la gestión delos servicios y en los resultados que se consiguen; no será sufi-



ciente aducir que su misión es hacer el bien a la sociedad y ayu-dar a los más necesitados, sino que habrá que convencer a laAdministración pública de lo que está haciendo y cómo lo estáhaciendo.

En el proceso de la concertación se vislumbran una ciertatendencia de las Administraciones a concertar con las empresasmercantiles. Se puede aducir diversas razones que parecenexplicar este fenómeno, como son: las empresas suelen utilizarla experiencia en la gestión como una garantía de eficacia en laprovisión de los servicios; ofrecen la ventaja de invertir eninfraestructura adelantando la financiación; disfrutan de unabuena estructura financiera que les permitirá pasar un año sincobrar si es necesario; disponen de la facilidad de acceder apréstamos con los avales de los socios, lo cual no es factible enlas ONL; disponen de buenas estructuras administrativas queles permite confeccionar las memorias y demás documentoscon todo lujo de detalles, etc.

Otra forma de privatizar la gestión de los Servicios Socialesse da en el seno de los propios centros públicos. Actualmente,algunas Administraciones públicas externalizan su gestión deforma que una organización privada (lucrativa o no lucrativa)gestione su presupuesto. Así, aunque el centro sea propiedadde la Administración y los criterios de admisión de los usuariosy criterios organizativos los realice ésta, la gestión del personal,de las compras, de los clientes y demás corre a cargo de laempresa que gane el concurso; asimismo, la empresa gestoraasume el riesgo económico, lo cual significa que asume losbeneficios o las pérdidas si las hubiere. El resultado de externa-lizar la gestión de los centros públicos —«contrato de gestión»—abre una nueva puerta para que el sector privado mercantilactúe en el ámbito de los Servicios Sociales.



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Los cheques-servicio son otro de los instrumentos de finan-ciación pública de los Servicios Sociales que actualmente seestán potenciando. Favorecen el incremento de la oferta priva-da de los Servicios Sociales ya que a medida que los individuostienen más capacidad económica para comprar servicios haymás demanda, la cual incentiva la oferta. Dicha oferta se puedecubrir a través de incrementar el volumen de servicios desde lasorganizaciones existentes y/o con la entrada de nuevas organi-zaciones; ésta es otra de los cauces de entrada de las empresasmercantiles en el sector de los Servicios Sociales.

La irrupción de las empresas en el ámbito de los ServiciosSociales es un hecho ya que e visto como un sector emergenteen negocios; es por ello que las ONL han de asimilar que tienenun nuevo competidor para lograr contratos de la Administra-ción y que va a ser difícil poder sortear este problema ya que lalegalidad —Ley de Contratos del Estado— permite este instru-mento de financiación de los servicios públicos.

LA «ONOGENEIZACIÓN» DE LAS EMPRESAS

El concepto «onogeneización» se refiere a la utilización delas estructuras jurídicas y formas de actuar de las ONL por partede las empresas mercantiles. Actualmente, las formas másconocidas de «onogeneización» son la creación de Fundacionesde empresas.

Un fenómeno que se viene observando en los últimos tiem-pos es la sucesiva aparición de Fundaciones de empresa, lascuales pueden tener diferentes objetivos, unas veces puedenresponder a la voluntad de proveer servicios bajo la forma jurí-dica de una ONL para canalizar la acción social de la empresa.Este es un fenómeno reciente ya que tradicionalmente la empre-



sa realiza actividades de patrocinio deportivo, patrocinio cultu-ral y mecenazgo social a través de otras Organizaciones NoLucrativas.

El fundador de la Fundación de empresa es la empresa yvehicula su relación otorgándoles el nombre, pero, lo que esmás importante, es la subordinación que le exige a sus estrate-gias y objetivos. En la Fundación manda la empresa. El objetivode la empresa es que el ciudadano perciba que la empresa y suFundación realizan actividades complementarias.

La gestión de las Fundaciones de empresas sigue la lógicaempresarial y por ello se le exige que administre sus recursoscon criterios de eficiencia y eficacia; aún más, una Fundacióndebe multiplicar, con recursos de terceros, los recursos que ges-tiona. «Si no, tendría más sentido actuar directamente desde laempresa que crear una entidad nueva» (1).

La empresa no busca una Asociación para el desarrollo desu acción social sino que crea su propia Fundación para con-ducir la suya propia; es decir, las empresas crean sus propiasOrganizaciones No Lucrativas para canalizar su «solidaridad». El60% de las sociedades del IBEX-35 (mayores empresas quecotizan en Bolsa) cuentan con una Fundación de empresa.Según datos existentes (2), el gasto realizado por las empresasen sus Fundaciones corporativas, en actividades de patrociniocultural y mecenazgo social, alcanzó casi los 660 millones deeuros en el año 2001.

Existen varias razones por las que una empresa puede estarinteresada en constituir una Fundación: mayor agilidad en la

(1) ABAD, F.: «Responsabilidad social empresarial», en Cinco Días Web.comunidar(2) Primer Mapa de Fundaciones de empresa, informe realizado por Fundación Telefónica y ESADE.



gestión de los proyectos, una mayor implicación de la empresaen los proyectos, refuerza la imagen corporativa externa, mayorlibertad para implementar la propia línea de mecenazgo, etc.

La Fundación de empresa tiene otra finalidad que a menu-do pasa inadvertida y que es el objetivo de ejercer de «lobby» o«presión hacia la Administración publica»; el hecho de que lospatronos de la Fundación puedan relacionarse con los respon-sables de ésta desde una plataforma en donde convergen losobjetivos públicos de desarrollo de la sociedad favorece elcauce del intercambio de información entre ambos agentes. LasFundaciones de empresa es un instrumento jurídico que lasempresas utilizan cada vez más para desarrollar la responsabi-lidad social externa de la misma y para hacer llegar su imagende marca ante la Administración.

Las ONL tradicionales (Asociaciones y Fundaciones) van atener que competir con las Fundaciones de empresa en su pro-pio sector ya que ambas se les reconoce como OrganizacionesNo Lucrativas. Además, ocurrirá que las Fundaciones estaránmejor posicionadas que las ONL para logra proyectos públicosporque es de prever que dispondrán de una mejor imagen orga-nizativa, mayor cultura empresarial y mejor salud financiera.

Las empresas utilizan la buena imagen de las ONL para suspropios fines empresariales. Hoy en día estamos asistiendo auna dimensión social de la acción social de la empresa que uti-lizando un discurso de la «ética empresarial de la empresa»,puede responder a diversos planteamientos y diversas finalida-des, desde la de responder a un cierto ideal de justicia social, ala de utilizar el marketing social como medio publicitario.

El origen de la colaboración de las empresas en accionesde «interés general» se remonta a las acciones de esponsoriza-



ción y mecenazgo, conceptos relacionados con la publicidaden los ámbitos del deporte (esponsorización) y financiación delas actividades artísticas (mecenazgo). El marketing social omarketing con causa es una nueva forma de patrocinio quetiene como objetivo compartir el beneficio de la publicidad dela empresa con la realización de una acción social. Es unpatrocinio que está centrado en el ámbito de las actividadessociales.

El compromiso de una empresa con un programa social afin de mejorar la calidad de vida y promover la integración detodos los colectivos sociales ofrece la imagen de una organiza-ción «inteligente» preocupada por el futuro y el bienestar de lagente. El marketing social puede ayudar a una empresa a ganarvisibilidad y a mejorar su imagen corporativa, presentándose ala opinión pública como una organización con responsabilidadsocial y compromiso cívico. En ocasiones, algunas empresashan desarrollado programas de marketing con causa con elobjetivo de facilitar su entrada en un nuevo mercado. Demos-trar que la marca asume un compromiso con la comunidadpuede ser un modo eficaz de localizar un producto en su entor-no y una forma de presentarse en la sociedad.

El marketing social se presenta como una acción que bene-ficia a las empresas y a las ONL. Las empresas necesitan de lasONL para legitimar o impulsar la venta de sus productos y lasONL necesitan de las empresas para obtener más recursosfinancieros. El marketing social es una técnica publicitaria en laque se comunica que parte del dinero de las ventas de laempresa se va a invertir en acciones altruistas y busca aquellasacciones sociales en los que sus clientes se puedan identificar.Por ejemplo, una ONL colabora en la financiación de un hos-pital para niños con problemas en un país de África; su objeti-



vo es transmitir la idea de que dicha organización se preocupapor la salud de las personas. Intenta asociar el mensaje desalud de los niños con productos sanos destinados al públicoinfantil.

El márketing social no está exento de criticas como recono-cen sus propios impulsores. Desde una perspectiva filantrópica,algunos se preguntan si una acción de este tipo debe entender-se como una actitud solidaria que dignifica a la empresa ocomo una coartada cuyo interés es, en última instancia, aumen-tar las ventas.

Desde una perspectiva de políticas públicas, la crítica tam-bién apunta a una característica frecuente de los programas demarketing social: que las empresas gastan más dinero enpublicitar y dar cobertura a la acción que en el sostenimientoestricto de la causa. Las empresas caminan sobre una línea del-gada que sitúa, a un lado, la oportunidad de incrementar susventas, dar una imagen positiva y lograr una buena repercu-sión mediática, y, al otro lado, la ejecución de un acto fallidoque genera mala prensa y reacciones negativas por público.Otra de las criticas del marketing social es que los esfuerzosfinancieros de éstos se orientan, generalmente, a causas popu-lares sin riesgo y con alta visibilidad y descuidan a gruposmenos populares de alto riesgo y baja visibilidad que igual-mente necesitan apoyo.

En el contexto del marco financiero de las ONL los ingresosincipientes que reciben de la acción social externa de las empre-sas pueden verse reducido si éstas deciden dar un impulsodecidido a la creación de sus propias Fundaciones; en este caso,surgirían más competidores de las ONL tradicionales que pue-den converger en la realización del mismo tipo de actividadessociales y en acceso de los mismos recursos públicos.



3 EL CONTEXTO FINANCIERO DE LAS ONL: LOSPROBLEMAS RELACIONADOS CON SU FINANCIACIÓN

Existe el tópico de que las ONL tienen una elevada depen-dencia financiera de la Administración pública. Pero no siemprees así y dependerá del rol mayoritario de la Organización. Eldiferente tamaño económico de las ONL suele estar asociado aldiferente rol que ejercen éstas en el conjunto de la sociedadpercibiendo dos grandes grupos (sin excluir la posibilidad deotros) de componentes diferentes pero no excluyentes; así elgrupo que gestiona «mayoritariamente ideas» versus el grupoque gestiona «mayoritariamente servicios».

El grupo de las organizaciones que «gestionan ideas», sudependencia financiera de la Administración pública es pequeñaporque las organizaciones pueden prescindir de dicha financia-ción, al mismo tiempo que el desarrollo de determinadas activida-des o ciertas posturas respecto a las políticas del Gobierno no lespermite o no desean la utilización de esta fuente de financiación.

En cambio, el grupo de «gestión de los servicios» su depen-dencia financiera de la Administración pública es mucho mayor,pudiendo llegar a la dependencia casi total ya que la Organiza-ción se convierte en el «brazo gestor» del Gobierno. Por ejem-plo, cuando una entidad presta servicios públicos en los que laAdministración financia el coste del servicio, es evidente que eneste caso la mayoría de los ingresos de las Organizaciones pro-cederán de la Administración pública.

En los debates sobre las ventajas e inconvenientes de recibirmayoritariamente ingresos públicos se argumenta frecuente-mente que si la Organización es financiada por la Administra-ción pierde independencia en su capacidad de actuar, ya que losingresos vendrán disminuidos si sus ideas sobre la política



social del colectivo que gestionan difiere de las ideas de laAdministración. A este respecto se debe tener en cuenta dosaspectos: primero, si la organización es o no gestora de servi-cios y, segundo, cuando la entidad es gestora de servicios, siéstos los provee por cuenta de la Administración o son com-pletamente independientes.

En el caso de que la ONL sea mayoritariamente gestora deideas, la Organización puede subsistir siendo completamenteindependiente de la Administración, ya que la mayoría de losingresos procederán de sus socios o de los donativos. Tienen unmargen de libertad de actuación mucho mayor respecto a unaOrganización que gestione servicios. Esto es así, porque el costede los proyectos suele ser pequeño, la temporalidad de los pro-yectos puede ser variable, se pueden buscar vías alternativas definanciación y la mayor parte de los proyectos se sustentan sobrela base del trabajo voluntario de sus propios dirigentes y socios.

En cambio, cuando los proyectos son servicios que sedeben prestar continuadamente en el tiempo (todo el año),cuando el coste de los servicios es elevado y éste no puederepercutirse mayoritariamente en los usuarios, etc., entonces escuando la ONL no tiene tantas posibilidades de ser indepen-diente de la Administración pública. Sin embargo, no todas lasOrganizaciones prestadoras de Servicios Sociales recibenmayoritariamente financiación pública sino que siempre hay ungrupo de ellas que prefiere conservar su independencia y basarsu financiación en la voluntad de los individuos que apoyan sumisión, por ejemplo, algunas ONGD, organizaciones del entor-no de la Iglesia, o algunas Fundaciones, las cuales pueden vivirde las rentas que genera su propio patrimonio.

Cuando la Administración asume el compromiso de garanti-zar la provisión y la financiación pública de los servicios, es



cuando requiere la colaboración de una red de centros que leayude a garantizar la oferta de los servicios. Esta red incluye cen-tros gestionados por la propia Administración pero, también,aquellos otros privados con finalidad no lucrativa o lucrativa. Lasorganizaciones que se integren en esta red se convierten en«gestores» de la Administración pública y, por tanto, van a reci-bir la financiación correspondiente al coste de estos servicios.

En el caso de los centros gestores de la Administración, laestructura financiera de la Organización deberá ser mayoritaria-mente de ingresos públicos, ya que realizan un servicio porcuenta de la Administración y en donde los programas deactuación de los servicios son los que determina el Gobierno.

La Tabla adjunta muestra la diferente estructura financierade las Organizaciones proveedoras de Servicios Sociales ysegún sean gestoras de servicios públicos o no y a su vez dife-renciado entre las Asociaciones y las Fundaciones

Estructura financiera del sector de Servicios Sociales

Asociaciones Servicios Sociales Servicios públicos

Servicios/Ventas 20,6 13,60Donativos/Patrocinios 4,84Cuotas socios 5,16 4,50Administración pública 57,20 76,45Patrimonio y otros 12,20 5,45

Fundaciones Servicios Sociales Servicios públicos

Servicios/Ventas 23,02 12,35Donativos/Patrocinios 10,08 0,95Cuotas sociosAdministración pública 49,30 74,80Patrimonio y otros 17,60 11,90

FUENTE: Elaboración propia.



De los datos contenidos en los dos cuadros anteriorespodemos apreciar que en ambos casos, tanto en Asociacionescomo en Fundaciones, hay una diferencia significativa cuandose compara la estructura financiera media del sector de Servi-cios Sociales con la estructura de aquellas organizaciones queprestan servicios públicos. Así cuando las Organizaciones son«gestoras» del Gobierno tienen un porcentaje de ingresos públi-cos mayor que cuando no lo son.

Los problemas financieros de las ONL suelen concentrarseen las entidades de servicios, ya que es donde los presupuestosson mucho más importantes y en donde los pagos se debenhacer periódicamente, como, por ejemplo, pagar la nóminamensualmente, pagar a los proveedores, etc. Además, las ONLsuele tener problemas para solicitar endeudamiento bancario,con lo cual es todavía más difícil mantener una estructura finan-ciera sin riesgos. Las entidades bancarias no suelen aceptarcomo aval el patrimonio de la Organización ya que es difícil-mente realizable al estar adscrito a un fin social, por otra parte,al ser una Organización colectiva no suelen ser posible la pre-sentación de avales de los socios, con lo que se complica toda-vía más la estabilidad financiera de la Organización.

Las ONL están en una posición desfavorable respecto a lasempresas mercantiles cuando acceden a concursos o cuando setrata de ofrecer un servicio que requiere previamente una inver-sión. Las empresas mercantiles pueden contar con créditosbancarios y con soportes financieros de la empresa matriz (Fun-daciones de empresa), lo que implica que pueden soportarmucho mejor los posibles retrasos en el cobro de los recursosde la Administración. Asimismo, las empresas pueden realizarinversiones porque tienen capacidad de endeudamiento, con loque adelantan la inversión y luego la recuperan progresivamen-



te (amortización) a través de los precios o a través de los pre-cios concertados con la Administración. Las dificultades deendeudamiento de las ONL es uno de los problemas importan-tes para poder competir con las empresas en el escenario de laprovisión de los servicios públicos.

Otro de los problemas de las ONL es su misión de desarro-llar proyectos marginales. Existen otros servicios, los cuales elEstado no los reconoce como servicios públicos, pero queadmite que se deba actuar para paliar la necesidad. Este tipo deproyectos suelen ser nuevos, situados en zonas no siempreurbanas, para colectivos pequeños y muy marginados.

La propuesta de nuevos proyectos sociales no siempre loinicia la Administración sino que la mayoría de las veces lohacen las propias ONL, pero tanto en un caso como en otro, elprincipal problema es la financiación y su continuidad. El ins-trumento financiero utilizado suele ser la subvención, con locual no garantiza la continuidad del proyecto y si, por los moti-vos que sean, la Comunidad decide recortar sus gastos, lafinanciación del proyecto puede verse recortada o suprimida.No obstante cabe recordar que actualmente se puede utilizar laformula de los convenios plurianuales.

Uno de los problemas que se enfrentan estos proyectos«pioneros» es que muchas veces no se conoce exactamente elcoste que resultará la prestación de dicho servicio y se hacenestimaciones a la baja; otras veces, es la propia Administraciónque hace las estimaciones a la baja y, en definitiva, no se finan-cia lo suficiente, conduciendo a dichos proyectos a la precarie-dad económica o a su propia desaparición

El resultado de todo ello es que muchos proyectos pione-ros se inician por la presión social, pero al no asegurarles la



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adecuada financiación pública, éstos deben interrumpirse por-que no son viables financieramente, creando frustración socialen los usuarios, promotores y donantes al mismo tiempo. Estees uno de los problemas que las ONL deberían saber recondu-cir demostrando el coste, pero a su vez el impacto social posi-tivo que genera la realización de dichos proyectos. Al mismotiempo, la Administración pública debería saber reconocer yvalorar que las ONL son los únicos interlocutores que puedenllevar proyectos de este tipo ya que la empresa privada en pro-yectos de estas características no entrará nunca a ser un com-petidor.

CONCLUSIONES

La asunción de nuevas o mayores responsabilidades porparte del Gobierno/s ha impulsado la introducción de nuevasformas de financiación pública de los Servicios Sociales, las cua-les han favorecido la introducción del sector privado lucrativo.El Estado, a medida que amplia la oferta de los servicios públi-cos o amplia el acceso a los mismos, necesita disponer de unamayor infraestructura de servicios que permita garantizar dichacobertura. Dicha red de servicios es de composición mixta eincluye centros propios de la Administración, centros de lasONL y empresas del sector privado no lucrativo.

Tradicionalmente, la provisión de los Servicios Sociales serealizaba a través de los centros de la propia Administración ylos centros de las ONL. A medida que el Gobierno necesitaofertar más plazas y, especialmente, aquellas con «diseño» pro-pio, recurre a la formula de la gestión concertada. Este instru-mento de financiación regulado a través de la Ley de Contratospermite que todo tipo de Organización privada pueda acceder



a los concursos públicos, lo cual ha permitido la entrada de lasempresas mercantiles en la red pública de los Servicios Sociales.Esto implica que las ONL se encuentran en un escenario com-petitivo en la consecución de unos ingresos públicos limitados.Cada vez hay más Organizaciones y más oferta de servicios, yla «tarta» a repartir de los presupuestos públicos es limitada, conlo cual significa que algunas Organizaciones van a quedarexcluidas de dicho reparto.

El hecho de que la creación de Fundaciones de empresa seaun fenómeno en expansión hará que las ONL tradicionales(Asociaciones y Fundaciones «clásicas») vayan a tener que com-petir con éstas en su propio sector ya que a ambas se les reco-noce como Organizaciones No Lucrativas. Además, ocurriráque las Fundaciones estarán mejor posicionadas que las ONLpara lograr proyectos públicos porque es de prever que dis-pondrán de una mejor imagen organizativa, mayor culturaempresarial y mejor salud financiera.

En este marco de competitividad, todas las Organizaciones(lucrativas y no lucrativas) se sitúan en la misma línea de saliday sólo ganaran aquellas que sepan demostrar y convencer de subuen quehacer en la gestión y en la organización. Ello obliga aque las Organizaciones No Lucrativas deben saber modernizarsus técnicas de gestión y saber transmitir sus políticas deimpacto social y dar visibilidad a sus proyectos ya que de locontrario pueden quedar relegadas a la prestación de serviciosmarginales. La modernización en la gestión, una política detransparencia informativa y de comunicación con sus interlocu-tores, son retos que las ONL deben afrontar para permanecer yser protagonistas en este espacio de provisión de ServiciosSociales, de los que, por otro lado, han sido las pioneras de sudesarrollo.



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La política de la UniónEuropea ante la pobreza

y la exclusión socialPablo Podadera Rivera*

Profesor Titular de Universidad.

Salvador Pérez Moreno*Profesor Ayudante.

Antonio García Lizana*Catedrático de Universidad.

Sumario

1. La política ante la pobreza.—2. El caso de la UE.—3. La segundaetapa.—4. La política estadística como parte de la estrategia eurocomu-nitaria ante la pobreza.—5. La pobreza y la desigualdad distributiva en laUnión Europea a la luz del PHOGUE.—6. Conclusiones.—7. Bibliografía.

RESUMEN

A lo largo de la Historia, los poderes públicos se han venido ocu-pando de la pobreza dentro del continente europeo. Así ha ocurridodentro de la UE, continuando con dicha tradición, y aumentando elinterés desde 1975. En el presente artículo se realiza un análisisgeneral de las políticas aplicadas, diferenciando dos etapas separa-das por la fecha de 1994. En particular, se observan los esfuerzosrealizados en el ámbito de la política estadística, con el fin de definir,

(*) Departamento de Economía Aplicada (Política Económica y Economía Política). Universidad de Málaga.

observar y conocer de la mejor manera posible la realidad social dela pobreza dentro del territorio de la Unión.

ABSTRACT

The political preoccupation about poverty has a long history intoEuropean continent. EC authorities continue this tradition, and havebeen increasing their interest since 1975. In this article, we analysetheir policies on poverty, introducing a division into two steps, sepa-rated by 1994. A particular consideration is made with respect to theefforts in the field of statistical policy, to facilitate defining, observingand getting to know the social reality of poverty in EU as much aspossible.

Key words: Poverty, European Union, Social Exclusion, StatisticalPolicy.




2La política de la Unión Europea ante la pobreza y la exclusión social

1 LA POLÍTICA ANTE LA POBREZA

La preocupación política por la pobreza no es reciente. Al finy al cabo, «la historia de la pobreza es prácticamente la historiade la Humanidad» (HAZLITT, 1974, 9). Entendida como privacióny necesidad, desigualdad o marginación, ha sido un tema recu-rrente en todos los tiempos y latitudes. Aun cuando haya evo-lucionado con la Historia. Hoy, p. ej., cuando la inmigración seha convertido en una de las expresiones de la pobreza para laUnión Europea, no podemos olvidar que fueron la pobreza y elhambre las que empujaron a muchos europeos durante lossiglos XIX y XX a emigrar a otros continentes. Y yendo haciaatrás, habría que recordar que los periodos de hambre fueronuna constante recurrente. Por sólo citar un dato, causa estuporpensar que en el invierno de 1709 pudieran morir en Francia unmillón de personas, como consecuencia de la pobreza y priva-ciones anejas, sobre una población de 20 millones.

No es de extrañar, pues, que los poderes públicos se hayanocupado, también a lo largo de la Historia, de afrontar talessituaciones (HAZLITT, 1974, 71 y ss.). Aunque lo hayan hecho deformas dispares. Según KIRSCHEN y colaboradores (1977, 78-79),en Europa, la redistribución de la renta en forma de ayuda a lospobres permaneció hasta el siglo XVII en manos de las Iglesias,no estableciéndose hasta 1601 el principio de intervencióngubernamental, con la conocida «Ley de pobres» inglesa. Sinembargo, estos autores olvidan que durante la Edad Media ins-tancias políticas civiles ya se habían ocupado del problema enEspaña (ver, p. ej., CASADO, 1971, 29); o que en 1526 LUIS VIVES

publicara su obra De subventione pauperum, cuyo libro segun-do contenía un memorial de recomendaciones para los burgo-

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maestres de Brujas. En relación con dicho tema, se desencade-nó una viva polémica en España entre partidarios de posicionesintervencionistas y liberales acerca del modelo político a aplicar(ver MARTÍN, 1988, 7-20; PERROTTA, 1999, 95-120).

En la época moderna, el tema se ha filtrado en las propues-tas habituales sobre objetivos políticos. No es de extrañar quefuera un hombre como PIGOU, tan marcado en su biografía per-sonal por la sensibilidad social, quien incluyera en su Economicsof Welfare (1920) la mejora de la distribución de la renta entretales objetivos, teniendo en mente los problemas de la pobreza.Las preocupaciones de KEYNES —tan importante para entender lapolítica contemporánea— son igualmente harto conocidas (verPÉREZ MORENO, 2000, 147-167). El caso es que, a pesar de lasprevenciones de muchos responsables políticos, la política dedistribución de la renta está ampliamente aceptada. Y a decirverdad, como ha señalado WATSON (1975, 667), dicha política noes sino un intento de realizar la justicia y la equidad, reducien-do las rentas de los ricos y elevando las de los pobres.

EL CASO DE LA UE

La UE no es, en este sentido, una excepción, a pesar de quesegún el principio de subsidiariedad «es claro que las autorida-des de la Unión no pueden suplantar en este terreno a los Esta-dos miembros» (CES, 1997, 99). Sin embargo, cada vez resultamás evidente la implicación de las instituciones eurocomunita-rias, ya que la construcción europea requiere consolidar ladimensión social para reforzar la cohesión interna.

La política de la UE puede considerarse bajo una doble pers-pectiva: de una parte, las actuaciones expresamente diseñadaspara afrontar la pobreza y exclusión; de otra, las intervenciones

de carácter indirecto. Estas últimas, a pesar de su importancia,tienen menos interés para los propósitos de este artículo. Nosestamos refiriendo a todas aquellas políticas aplicadas desde losprimeros momentos de las Comunidades Europeas con capaci-dad de impacto sobre la pobreza. A destacar, los Fondos Estruc-turales, diseñados para corregir situaciones de desigualdad sec-torial, territorial o social. Obviamente, tales situaciones presen-tan, de hecho, conexiones claras con la existencia de pobreza.Pero es claro que no ha sido la pobreza, en sí misma y en cuan-to tal, el objeto u objetivo de tales medidas políticas.

Nos centraremos, pues, en las actuaciones y propuestasdiseñadas específicamente para afrontar las situaciones depobreza y exclusión, las cuales son relativamente recientes. Pue-den distinguirse, a su vez, dos tipos de actuaciones: las orienta-das a estimular iniciativas en los Estados miembros, para poten-ciar y armonizar las políticas nacionales pertinentes, y las queconstituyen figuras directamente diseñadas para afrontar lapobreza bajo una perspectiva comunitaria, aun cuando —obvia-mente— contando con la implicación de los Estados miembros,a tenor de las competencias respectivas.

Una fecha clave para estas políticas es 1975, cuando ve laluz el primer programa comunitario específico orientado haciala pobreza y tiene lugar la celebración del primer Consejo Euro-peo, cuya preocupación por el tema (dado su peso en el proce-so de decisión) ha sido fundamental, como veremos.

Sin embargo, el enfoque empleado y el énfasis adoptadopor los órganos de las Comunidades, primero, y de la UniónEuropea, después, han variado notoriamente a lo largo deltiempo, pudiendo diferenciarse dos etapas: A partir de 1994 vana detectarse importantes modificaciones, tanto en las actuacio-nes comunitarias, como en el contexto internacional, en la



medida en que la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social deCopenhague plantea un escenario novedoso en el que las exi-gencias sobre pobreza se sitúan en primer plano, lo que pareceafectar a la propia lógica de la acción comunitaria (ver Comuni-dades Europeas, 2000c).

La primera etapa tuvo un carácter experimental, bajo la ideade poner a prueba, de forma limitada y controlada, diversosprocedimientos con el fin de contrastar su utilidad y alcance.Posiblemente, lo que quedó manifiesto no fue tanto la perti-nencia de un procedimiento empírico concreto, como la necesi-dad de encontrar soportes teóricos y metodológicos válidospara fundamentar sólidamente las opciones políticas adecua-das. La segunda etapa, pues, se caracteriza por un contenidomarcadamente especulativo, orientándose el eje fundamentalhacia la búsqueda de fórmulas capaces de ofrecer tales res-puestas.

Lo más característico de la «etapa experimental» (1975-1994)es, precisamente, la puesta en marcha de diferentes programas,en los que se enfatiza la idea de acciones piloto, que sirvan dereferencia para aprender a partir de las mismas. Así aparece enel mismo enunciado del primero de ellos: «Programa de estu-dios y de proyectos piloto para combatir la pobreza», que sedesarrolló entre 1975 y 1980 (ver Comunidades Europeas, 1975y 1977). Se pretendía poner en marcha un conjunto de proyec-tos experimentales e investigaciones orientadoras en contextosdiferenciados, que permitieran mejorar el conocimiento de larealidad para luchar contra la pobreza (1). De entrada, resulta



(1) Tales planteamientos hacen pensar en que apenas hemos avanzado en el continente, desde aquellaremota fecha de 1526, cuando VIVES proponía (aparte de prohibir la mendicidad e implicar a los poderes públi-cos en el tema) investigar la pobreza para su adecuado tratamiento, estableciendo categorías en las situa-ciones de pobreza para aplicar tratamientos diferenciados (ver CASADO, 1977, 19; GARCÍA LIZANA y otros, 1979).

significativo que, a pesar de reconocerse que la persistencia dela pobreza era incompatible con el logro de objetivos como eldesarrollo armónico de las actividades económicas en el con-junto de la Comunidad, expansión continuada y equilibrada,estabilidad creciente, elevación del nivel de vida, etc., no se apro-bara junto con el Programa una dotación presupuestaria espe-cífica, remitiendo vagamente a que se cubriría en función de lasnecesidades que se fueran generando, dentro de las previsionespresupuestarias generales.

Tiempo más tarde, en 1985, se aprobó el segundo Progra-ma, «Acción comunitaria específica de lucha contra la pobreza»,con un presupuesto inicial de 25 millones de ecus, posterior-mente incrementado a 29 millones (Comunidades Europeas,1985; 1986). Tal como había pedido el Parlamento Europeo, esteprograma fue adoptado para el período 1985-1989. Sin embar-go, a pesar de su nombre, el programa se proponía, simple-mente, promover distintos tipos de acción-investigación, con elfin de poner a prueba métodos novedosos para ayudar a per-sonas pobres o amenazadas por la pobreza, la difusión e inter-cambio de conocimientos y métodos y la difusión e intercam-bio de datos comparables acerca de la pobreza.

El III Programa, «Programa a medio plazo de medidas para laintegración económica y social de las categorías de personas eco-nómica y socialmente menos favorecidas», fue aplicado entre1989 y 1994 (Comunidades Europeas, 1989a). A pesar del nom-bre, continuó centrado en proyectos locales, manteniendo elcarácter experimental y el apoyo al intercambio de métodos,conocimientos y datos.

Es importante subrayar que, coincidiendo con este Progra-ma, se introduce un concepto llamado a tener fortuna: el deexclusión social. La propia Comisión Europea reconoce en el



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informe final sobre «Pobreza III» (Comunidades Europeas, 1995,6-9), que la perspectiva empleada en este Programa para afron-tar el problema de la pobreza, que lleva a la consideración dediferentes categorías de personas en función de sus posibilida-des de participación en la dinámica social, justifica la tendenciaa dejar de hablar de «pobreza» para hacerlo de «exclusiónsocial», alertando sobre el peligro de ruptura de la cohesiónsocial que supone la agravación de las situaciones y procesosde exclusión. En realidad, pocas fechas después de la aproba-ción del Programa, el Consejo aprobó una Resolución, de 29 deseptiembre de 1989, dedicada a la exclusión social (Comunida-des Europeas, 1989b), llamando la atención a los Estados miem-bros para que actuaran al respecto. Tal concepto vuelve a apa-recer en otras ocasiones, como, por ejemplo, en dos Recomen-daciones sobre protección social (Comunidades Europeas,1992a y 1992b).

LA SEGUNDA ETAPA

La actividad comunitaria reseñada se cancela bruscamenteen 1994, con la denegación por parte del Consejo de la apro-bación del IV Programa comunitario (1994-1999), diseñado ypresentado por la Comisión, tras evaluar los métodos y losresultados de «Pobreza III». Este inusual desmontaje de unapolítica comunitaria responde principalmente, según ADELANTA-DO y GOMÁ (2000, 209-210), a la inamovible posición del Gobier-no alemán, atendiendo al principio de subsidiariedad.

De todos modos, desde un punto de vista práctico, tampo-co puede extrañar, si tenemos en cuenta los desalentadoresregistros estadísticos sobre evolución de la pobreza. Es eviden-te que se necesitaban nuevos caminos, a cuya búsqueda pare-



cen orientarse, fundamentalmente, las iniciativas acometidasdurante la que hemos denominado «etapa especulativa». A par-tir del Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995, dichoórgano comienza a abordar la cuestión de una manera signifi-cativa, planteando incluso la puesta en marcha de instrumentosde evaluación. Siguiendo tal línea, los Consejos de Turín, Flo-rencia y Dublín, en 1996; Ámsterdam, 1997; Colonia, 1999, etc.,han continuado profundizando, recogiendo entre sus priorida-des cuestiones relacionadas con métodos, instrumentos y ela-boración de políticas.

Pero será el Consejo Europeo de Lisboa (marzo de 2000) elque ha supuesto, también en este campo, un hito fundamental,pretendiendo hacer de la promoción de la inclusión social unaprioridad, a través de un «método abierto de coordinación» porel cual se combinan los planes de acción nacionales con las ini-ciativas de cooperación en el ámbito comunitario. El fin últimoes promover una mayor comprensión sobre el tema, una mejorpráctica y alcanzar indicadores comunes y evaluaciones com-parativas, lo que implica abrir un amplio espacio para la defini-ción de las actuaciones pertinentes. Con independencia de que,mientras tanto, se estén incorporando aplicaciones precisas delos nuevos planteamientos en determinadas políticas comunita-rias (como las prioridades del Fondo Social Europeo para elperíodo 2000-2006).

La línea abierta por el Consejo de Lisboa se ha visto profun-dizada en los Consejos siguientes, destacando el de Niza(diciembre de 2000), donde se aprobó la denominada AgendaSocial Europea, en la que se definen las prioridades de actuaciónconcretas para los siguientes cinco años en política social. Con-cretamente, en el ámbito de la exclusión social y erradicación dela pobreza se apuesta por medidas muy directas, como el des-arrollo en cada Estado miembro, en el marco del método abier-



to de coordinación definido por el Consejo Europeo de Lisboa,de un plan nacional de acción para luchar contra la pobreza y laexclusión social de dos años de duración, el uso de las nuevastecnologías de la información y la comunicación para reducir laexclusión social, etc. Un capítulo importante es mejorar el cono-cimiento de la realidad, mediante instrumentos de análisis y eva-luación, partiendo de una base y un lenguaje común (ver, p. ej.,Cuadernos de Gobierno y Administración, 2000).

En este contexto, además de impulsar un tratamiento trans-versal de la inclusión social en las políticas de los Estadosmiembros, se recupera el interés por los programas específicos;pero respondiendo ahora a los nuevos criterios que estamosseñalando. En 2000, la Comisión propuso al Parlamento Euro-peo y al Consejo un programa de acción comunitario quinque-nal a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miem-bros para luchar contra la exclusión social (Comunidades Euro-peas, 2000b). A partir de esta propuesta, en diciembre de 2001,el Parlamento Europeo y el Consejo (Leaken) aprobaron un«Programa de acción comunitario a fin de fomentar la coopera-ción entre los Estados miembros para luchar contra la exclusiónsocial» (Comunidades Europeas, 2001), para el período 2001-2006, cuyos propósitos son mejorar la comprensión de laexclusión social y de la pobreza, con la ayuda de indicadorescomparables; organizar intercambios sobre las políticas que selleven a cabo, estimulando el aprendizaje mutuo, y desarrollar lacapacidad de los agentes para hacer frente de manera eficaz ala exclusión social y a la pobreza para promover fórmulas inno-vadoras, en especial a través del establecimiento de redes a niveleuropeo y del fomento del diálogo con todos los agentes impli-cados, incluidos los niveles nacional y regional.

En el Consejo Europeo de Barcelona (marzo de 2002) sevuelve a insistir en la «...necesidad de reforzar la integración



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social y la lucha contra la exclusión...», debiendo destacarse lainvitación para que los Estados miembros incluyan en sus pla-nes de acción nacionales la fijación de objetivos cuantificadosdirigidos a reducir de modo significativo, antes de 2010, elnúmero de personas con riesgo de caer en la pobreza y laexclusión social. La importancia de esta propuesta debe serespecialmente subrayada, ya que supone romper con la tradi-ción inveterada de no disponer de un indicador definido en elámbito de la distribución.

LA POLÍTICA ESTADÍSTICA COMO PARTE DE LAESTRATEGIA EUROCOMUNITARIA ANTE LA POBREZA

A tenor de todo lo indicado, una de las apuestas más sólidasde la Unión en el ámbito de la pobreza es la política estadística,consistente, en concreto, en el diseño y utilización de indicado-res que permitan captar los principales problemas implicados yservir de referencia para avanzar en el logro de los objetivospolíticos. Sin embargo, no está siendo un camino sencillo.

Según SEOANE y UREÑA (1997), los primeros pasos en estadirección apostaron por las fuentes estadísticas propias de lospaíses miembros, con contenido similar al requerido (Encuestade Población Activa, Encuesta de Presupuestos Familiares, fuen-tes administrativas, etc.). Sin embargo, la ausencia de datossobre rentas en algunas de ellas, la falta de armonización, losproblemas de cobertura de los registros administrativos y ladiferente legislación en los Estados miembros indicaron la nece-sidad de realizar una operación estadística nueva, armonizada aescala comunitaria y coordinada por Eurostat, e integrada ensentido estadístico con el resto de encuestas dirigidas a loshogares y con otros tipos de información estadística nacional y



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comunitaria: el Panel de Hogares de la Comunidad Europea(PHOCE), también conocido en España como Panel de Hogaresde la Unión Europea (PHOGUE), para estudiar renta, empleo,pobreza, exclusión social, salud, etc.

El PHOGUE va más allá de la instantánea de informacióntransversal, ya que no sólo describe la situación en un momen-to determinado, sino que permite información longitudinal aladoptar la fórmula de panel fijo. Así, los hogares que formanparte de la muestra inicial son seguidos durante ciclos sucesivos,lo que permite, como veremos más abajo, estudiar la permanen-cia de la población en la situación de partida o su movilidad.

Entre 1990 y 1992 se desarrollaron varios estudios y confe-rencias preparatorios y una prueba piloto en 1993, iniciando eltrabajo sistemático en 1994. Sin embargo, en la reunión anualde directores de estadísticas sociales que tuvo lugar el 13 y 14de junio de 1999 se acordó reemplazarlo a partir de 2002 porun nuevo conjunto de estadísticas comunitarias sobre la renta ylas condiciones de vida, conocido como EU-SILC. Tal decisiónestaba fundamentada principalmente en la necesidad de adap-tar el contenido y mejorar el funcionamiento de la encuesta conarreglo a las nuevas demandas políticas en materia de pobrezay exclusión social (ver Comisión Europea, 2001).

LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD DISTRIBUTIVA EN LA UNIÓN EUROPEA A LA LUZ DEL PHOGUE

Habiendo llegado el momento de cerrar el PHOGUE, valdríala pena mirar hacia atrás y valorar hasta qué punto nos ha per-mitido conocer el estado de la Unión, en el ámbito de la pobre-za y la distribución. Así, en el Cuadro 1 recogemos las estima-ciones realizadas por Eurostat concernientes a la denominada



«tasa de riesgo de pobreza» (risk of poverty rate) entre los años1995 y 2001 (2). Tales datos ponen de relieve que en torno al 15ó 16% de la población comunitaria poseía en estos años unarenta inferior al 60% de las respectivas rentas medianas equiva-lentes nacionales, que es el umbral de pobreza considerado porel instituto estadístico europeo. En líneas generales, cabe afir-mar que las mayores tasas de riesgo de pobreza residen en lospaíses sureños y en los anglosajones, frente a la situación másfavorable de los centroeuropeos y escandinavos.

Cuadro 1. Tasa de riesgo de pobreza

UMBRAL: 60% RENTA MEDIANA EQUIVALENTE

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

B 16 15 14 14 13 13 13DK 10 9 9 12 11 11 10D 15 14 12 11 11 10 11EL 22 21 21 21 21 20 20E 19 18 20 18 19 18 19F 15 15 15 15 15 16 15IRL 19 19 19 19 19 20 21I 20 20 19 18 18 18 19L 12 11 11 12 13 12 12NL 11 12 10 10 11 10 11A 13 14 13 13 12 12 12P 23 21 22 21 21 21 20FIN — 8 8 9 11 11 11S — — 9 10 9 11 9UK 20 18 18 19 19 19 17EU15 17 16 16 15 15 15 15

FUENTE: Eurostat (PHOGUE) y elaboración propia



(2) Aunque en un principio Eurostat publicó algunas estimaciones de la tasa de riesgo de pobreza para1994, posteriormente optó por no incorporar dichas estimaciones en sus documentos, atendiendo a algu-nas deficiencias detectadas en los datos.

Por otro lado, como ha sido señalado, es factible detectar lapermanencia en riesgo de pobreza. Eurostat define el denomi-nado riesgo persistente de pobreza (persistent risk of poverty)como el porcentaje de población cuya renta es inferior al 60%de la renta mediana equivalente en cada país para el año dereferencia y al menos dos de los tres precedentes.

Según el Cuadro 2, los países con mayor riesgo persistentede pobreza son Portugal, Grecia e Irlanda, mientras que Dina-marca, Países Bajos y Finlandia ostentan los menores niveles. Ladistribución espacial de este indicador muestra, pues, una con-siderable correlación con el mapa de la tasa de riesgo de pobre-za. También llama la atención la evolución dispar del dato porpaíses, así como el hecho de que la Unión Europea en su con-junto no sufrió alteraciones.

Cuadro 2. Riesgo persistente de pobreza

1998 1999 2000 2001

B 8 7 8 7DK 4 5 6 6D 6 6 6 6EL 12 13 13 14E 11 11 11 10F 8 9 9 9IRL 12 12 13 13I 11 11 11 13L 8 8 8 9NL 5 5 5 5A 7 7 7 7P 14 14 14 15FIN — 5 6 6S — — — —UK 11 11 11 10EU15 9 9 9 9

FUENTE: Eurostat (PHOGUE) y elaboración propia.



Al margen de las medidas de pobreza, un indicador de dis-tribución de la renta que está tomando importancia en círculoscomunitarios es el ratio que relaciona el porcentaje de la rentatotal recibida por el 20% con mayores ingresos de la poblacióncon respecto al percibido por el 20% con las rentas más bajas(Ratio S80/S20). En este sentido, en el Cuadro 3 se constata que,a pesar de observarse un ligero decremento en el tiempo en talindicador, lo percibido por ese 20% con mayores ingresos casiquintuplica, en números redondos, a la renta obtenida por el20% con menores ingresos, para el conjunto de la Unión.

Asimismo, las menores diferencias entre los dos grupos derenta se registran en los países nórdicos, mientras que lasmayores están en el Sur, coincidiendo, por cierto, con los mayo-res y menores niveles de renta por habitante, respectivamente;



Figura 1. Riesgo persistente de pobreza

lo cual no debería pasar inadvertido para la política de la UniónEuropea, en general, y, en particular, para las políticas relativasa pobreza y exclusión.

Cuadro 3. Ratio S80/S20

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

B 4,5 4,2 4,0 4,0 4,2 4,3 4,0DK 2,9 3,0 2,9 3,0 3,0 3,1 3,0D 4,6 4,0 3,7 3,6 3,6 3,5 3,6EL 6,5 6,3 6,6 6,5 6,2 5,8 5,7E 5,9 6,0 6,5 5,9 5,7 5,4 5,5F 4,5 4,3 4,4 4,2 4,4 4,2 4,0IRL 5,1 5,1 5,0 5,2 4,9 4,7 4,5I 5,9 5,6 5,3 5,1 4,9 4,8 4,8L 4,3 4,0 3,6 3,7 3,9 3,7 3,8NL 4,2 4,4 3,6 3,6 3,7 3,5 3,8A 4,0 3,8 3,6 3,5 3,7 3,4 3,5P 7,4 6,7 6,7 6,8 6,4 6,4 6,5FIN — 3,0 3,0 3,1 3,4 3,3 3,5S — 3,0 3,1 3,4 3,1 3,5 3,4UK 5,2 5,0 4,7 5,2 5,2 5,2 4,9EU15 5,1 4,8 4,7 4,6 4,6 4,4 4,4

FUENTE: Eurostat (PHOGUE) y elaboración propia.

Constatadas las desigualdades entre países, la siguientecuestión es considerar si las mismas tienden a reducirse. Paraello, si calculamos en cada caso la evolución temporal de losíndices de desigualdad de Theil que se derivan de los datos delos 13 países de la UE para los cuales disponemos de informa-ción en las cinco fechas consideradas (todos los Estados miem-bros, excepto Finlandia y Suecia), puede observarse que se haproducido una leve convergencia entre países sólo en el caso



del Ratio S80/S20 (ver Cuadro 4), lo que hace más evidente lanecesidad de aplicar políticas apropiadas para poder avanzar demanera armónica.

Cuadro 4. Índice de desigualdad de Theil entre países

ÍNDICE DE DESIGUALDAD DE THEIL

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

TASA DE RIESGO DE POBREZA 0,032 0,029 0,038 0,029 0,030 0,034 0,033RATIO S80/S20 0,026 0,024 0,034 0,032 0,024 0,024 0,023

FUENTE: Eurostat (PHOGUE) y elaboración propia



Figura 2. Ratio S80/S20

6 CONCLUSIONES

Con el paso del tiempo, y a pesar de ciertas oscilaciones,puede observarse una valoración creciente de las políticascomunitarias sobre la pobreza. No obstante, las principalesactuaciones propuestas han respondido a la necesidad demejorar nuestra percepción de la realidad y nuestro conoci-miento sobre los métodos de intervención, siendo muy limita-das las decisiones que implican una actuación sustantiva en elcampo que nos ocupa. Así, a partir de 1975 pueden establecer-se dos etapas, una primera de carácter experimental, con el pro-pósito de poner a prueba diferentes modelos de actuación, yotra segunda de carácter especulativo, donde han primado lareflexión, el estudio y la búsqueda de respuestas que permitanarmonizar las políticas de los países miembros. Lo cual no hasido óbice para intentar impulsar al mismo tiempo el apoyo altratamiento transversal de la pobreza y la exclusión en los diver-sos Estados miembros y la acción complementaria de determi-nadas políticas comunitarias, como los Fondos Estructurales,aun cuando las mismas no hayan sido diseñadas expresamen-te para abordar la pobreza.

Dentro de las actuaciones consideradas, merecen un lugardestacado los esfuerzos en política estadística. En este sentido,resulta muy valioso disponer de datos homogéneos para losdistintos países de la Unión, lo que facilita las comparacionesentre ellos y la armonización política, al igual que ocurre conotros objetivos.



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Soberanía alimentaria:un derecho más

Fernando FernándezSecretario de Plataforma Rural.

Miembro de Vía Campesina

Sumario

1. La producción y comercialización de alimentos. 1.1. Situación actualde la producción y comercialización de los alimentos. 1.1.1. Acceso a losrecursos. 1.1.2. Sistemas de producción. 1.1.3. Las políticas neolibera-les del Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y la OrganizaciónMundial del Comercio y las políticas agrarias de la Unión Europea,EE.UU. y el Grupo de Cairns.—2. La soberanía alimentaria es un derechode los pueblos. 2.1. Políticas de mercado. 2.2. Medio Ambiente y cali-dad e inocuidad de los alimentos. 2.3. Acceso a los recursos productivos.2.4. Producción-Consumo. 2.5. Organismos genéticamente modificados.2.6. Transparencia de la información y leyes antimonopólicas. 2.7. Pro-tección específica para las comunidades ribereñas que dependen de lapesca marina y agua dulce. 2.8. Un régimen institucional alternativo.

RESUMEN

El 60% de la población mundial vive de la agricultura, la ganaderíao la pesca. En algunos países, como Etiopía, Ghana, Sri Lanka o Boli-via, la producción agropecuaria aporta hasta el 70% del PIB, repre-senta el 60% de las exportaciones totales o emplea a más del 55%

de la población activa. La producción primaria es fundamental paralos pueblos en todo el mundo, tanto por su aportación en cantidadessuficientes de alimentos nutritivos y seguros, como por su funciónsocial, en cuanto que su actividad representa ser el pilar de las comu-nidades, culturas y territorios rurales y urbanos que se mantienenvivos en la medida que la actividad agraria, ganadera o la pesca con-tinúan siendo la base de la estructura económica de todas estascomunidades. Todas esas funciones están amenazadas y vienen sien-do socavadas por las políticas económicas neoliberales que conímpetu creciente impulsan las grandes potencias como Estados Uni-dos (EE.UU.) y la Unión Europea (UE), a través de instituciones mul-tilaterales como la Organización Mundial de Comercio (OMC), elFondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). Enlugar de garantizar la alimentación de toda la población del mundo,esos organismos presiden un sistema que multiplica el hambre y laexclusión de millones de personas campesinas, pastoras o pescado-ras, que cada vez encuentran mayores dificultades para acceder abienes y recursos productivos tales como la tierra, el agua, los peces,las semillas, las tecnologías y el conocimiento. Asistimos a una crisissin precedentes a nivel global. La crisis del medio rural y de la prin-cipal actividad que lo sustenta tiene dimensiones planetarias. Serequieren cambios urgentes y fundamentales a este régimen mun-dial.

ABSTRACT

60% of the world’s population earn their living from agriculture,livestock or fishing. In some countries, such as Ethiopia, Ghana, SriLanka or Bolivia, agricultural and fishing production accounts for upto 70% of the GDP and 60% of total exports, and employs more than55% of the active population. Primary production is fundamental forpeoples throughout the world, both because of its contribution interms of sufficient amounts of safe and nutritious foodstuffs, and inregard to its social role as the pillar of communities, cultures andrural and urban areas which are kept alive by agricultural, stock-breeding or fishing activities as the basis of their economic structure.All of these functions are under threat and being undermined byneo-liberal economic policies which, with growing impetus, arebeing implemented by the major powers like the United States (USA)and the European Union (EU), and via multilateral organisationssuch as the World Trade Organisation (WTO), the International


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Monetary Fund (IMF) and the World Bank (WB). Far from guarante-eing food for the entire world population, these bodies preside asystem which actually serves to extend the hunger and exclusion ofmillions of peasants, shepherds or fishermen who are increasinglystruggling to access productive resources such as land, water, fishstocks, seeds, technology and knowledge. We are witnessing anunprecedented crisis at global level. The crisis in rural areas and themain activity which sustains them has planetary dimensions. Urgentand far-reaching changes must be made to this global regime.


3Soberanía alimentaria: un derecho más



1 LA PRODUCCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE ALIMENTOS

Analizar el problema de la alimentación en el planeta pasapor conocer la situación actual o modelos dominantes en laproducción y comercialización de alimentos (que hemos englo-bado bajo la denominación de agricultura industrializada), porun lado, y por otro, describir modelos alternativos.

1.1. Situación actual de la producción y comercialización de los alimentos

A principios del siglo XXI el sistema económico neoliberal seha impuesto en prácticamente todo el mundo. Vivimos en unmodelo de pensamiento único y economía únicos, sin alterna-tivas. Bajo el concepto neoliberal la producción de alimentos seorienta (una vez superadas las hambrunas en los países indus-trializados y con su seguridad alimentaria garantizada) a la pro-ducción de beneficios económicos, y se basa en la ley de laoferta y la demanda y la no intervención del Estado: el librecomercio. La agricultura se incluye en el libre comercio, defen-diendo que las «ventajas competitivas» (cada país tiene ventajasen la producción de algún tipo de bienes en comparación conotros países) conseguirían unos resultados justos.

El sustento de la agricultura depende de las facilidades deacceso a los recursos de producción (tierra, agua, semillas, etc.)del campesinado, los tipos de sistema de producción y de laspolíticas agrarias y comerciales que rigen en cada lugar ymomento.


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1.1.1. ACCESO A LOS RECURSOS

El 75% de las familias pobres del mundo viven en el mediorural, la mayoría de las personas que sufren el hambre en elmundo son productores primarios. Para estas personas, elacceso a los «recursos de la vida» en condiciones de igualdad ysuficiencia es lo que les separa del hambre y la emigración.

Cuando hablamos del acceso a los recursos de la vida nosreferimos a tierra, agua y biodiversidad.

Tierra

Aunque las generalizaciones siempre esconden diferenciaspodemos resumir en cinco puntos la situación del acceso a latierra en los países del Sur:

a) La estructura agrícola se caracteriza por una distribu-ción de tipo dual. Un pequeño número de latifundistasposee la mayoría de las tierras cultivables, mientras queuna multitud de pequeñísimos propietarios, arrendata-rios y colonos cultiva el resto de las tierras, que a menu-do son de peor calidad. Esto provoca contrastes dedimensiones escandalosas y somete a los campesinos ala dependencia.

b) En muchos de estos países es muy difícil el reconoci-miento legal de la propiedad de la tierra que cultivandesde hace tiempo y de la que son propietarios dehecho.

c) La apropiación indebida e impune de tierras por partede grandes propietarios y empresas nacionales e inter-nacionales con actividades económicas basadas en la



utilización de los recursos naturales de las tierras, gene-ra una injusticia intolerable al violar los derechos adqui-ridos de los campesinos poseedores.

d) La explotación laboral de los campesinos manifestadaen la escasa remuneración salarial e indignas condicio-nes de trabajo.

e) La inexistencia de una política agraria coherente y justaque se expresa en la casi total ausencia de estructuras yorganismos eficaces que promuevan el desarrollo delmundo rural. Falta de infraestructuras y servicios socia-les indispensables.

En el contexto actual neoliberal y promovido por el BancoMundial los procesos de reforma agraria son reemplazados porla implementación de la «reforma agraria asistida por el merca-do». Se considera la tierra una mercancía más para quien puedacomprarla.

Desde mediados de los años noventa el Banco ha venidoimpulsando su nuevo modelo de «reforma agraria asistida porel mercado» en diferentes partes del mundo como una respues-

DESIGUALDADES EN LA DISTRIBUCIÓN DE LA TIERRA

Guatemala. Un 2,56% de los propietarios (tamaño medio de lasexplotaciones de 200 Ha) posee el 65,1% de la tierra. El 88% delos campesinos sólo disponen del 16% de la tierra cultivable. EnGuatemala el 32% de la población pasa hambre

Bolivia. Los latifundios de más de 2.500 Ha (el 0,6% de lasexplotaciones) ocupaban el 66,4% de la tierra. Mientras que el52,5% de los campesinos más pequeños sólo ocupan el 0,8% dela tierra.


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ta a la falta de recursos productivos de los pobres. La reformaagraria de mercado, argumentan, deberá lograr una redistribu-ción de los recursos que aumente la eficiencia y la equidad enlos países en desarrollo. Este enfoque, considerado más pro-metedor que el enfoque basado en la expropiación y en lasagencias de reforma agraria estatales, se diferencia de la refor-ma agraria dirigida por el Estado principalmente en el mecanis-mo institucional utilizado para la transferencia de la tierra. Enuna reforma agraria de mercado los beneficiarios reciben unacombinación de subsidios y préstamos del sector público y pri-vado, con la cual ellos negocian la compra de tierras con terra-tenientes que voluntariamente están dispuestos a vender.

La aplicación de este modelo es motivo de seria preocupa-ción, pues no asegura la realización de una reforma agrariaamplia e integral que garantice el derecho de los campesinos ylas campesinas pobres a tener acceso a la tierra y demás recur-sos productivos para poder alimentarse con dignidad. Las polí-ticas de reforma agraria de mercado no son capaces de resol-ver el problema de la injusta distribución de la tierra ya que esimposible redistribuir recursos en contextos oligopolistasmediante el mecanismo de mercado. No hay ninguna evidenciaempírica de que reformas agrarias de mercado hayan alteradofundamentalmente la estructura de la tenencia de la tierra.

Agua

A lo largo del tiempo, las agriculturas campesinas han ges-tionado este recurso integrado a su modo de producción, a sucultura, con adecuación de cultivos respecto de las posibilida-des hídricas de los territorios, con prácticas agrarias que respe-taban su salubridad y uso, produciendo alimentos y conservan-



do el preciado recurso acorde a su ciclo intrínseco de renova-ción para las generaciones futuras.

Es a mediados de los años sesenta, con la industrializaciónde la agricultura, que esta relación entre necesidades hídricas delser humano y ciclo del agua se rompe. Con la Revolución Verde,aumentan las demandas en el campo en aras de una economíade mercado alimentario que quiso aumentar la producciónagroganadera, entre otros medios, mediante el incremento desuperficie de regadío y la estabulación permanente del ganado.Una producción agraria que disociada de la Naturaleza generaun proceso de degradación de ríos y acuíferos (eutrofización, esdecir, el exceso de nutrientes vertidos al agua que modifica losecosistemas, salinización, avance del mar en los deltas, etc.). Así,en países donde el recurso ya es escaso, esta situación generafuertes tensiones socio-políticas por la tenencia y uso del agua.

LOS EFECTOS DE LA POLÍTICAS DE AGUA EN PVD

En Ghana. El Banco Mundial estableció como condición crediti-cia en el año 1995 la liberalización por el Estado de los preciosdel agua. En un año el precio de m3 se multiplicó por 15 impi-diendo a gran cantidad de pequeños agricultores continuar consus explotaciones hortofrutícolas y produciéndose una concen-tración de la producción en los que tenían una mejor posiciónen el mercado.

En la India. En la región de Andhara Pradesh, las grandes explo-taciones se concentran en la cabecera del canal construído en laorilla del río Tungabhadra, mientras que las pequeñas explota-ciones se concentran en la desembocadura. El agua llega a lospobres más tarde y contaminada. El acceso al agua depende delos recursos como crédito para comprarla y representación polí-tica.


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Ante un problema ya notable para el común de la sociedad,para revertir el proceso de degradación, para garantizar elsuministro doméstico de agua y la producción de alimentos deuna población cada vez más creciente, parece que se nos pre-sentan dos posibilidades:

● El camino neoliberal que promueven la mayoría deGobiernos y de organismos multilaterales. Privatizaciónde recursos hídricos buscando una mejor gestión y obrasde acopio de agua en embalses, pantanos, presas, etc.Lógicamente, la privatización del recurso lo aleja del cam-pesinado a favor de las grandes corporaciones, quelamentablemente, por sus intereses económicos y pococontrol por parte de la sociedad, les dan un uso indebido.Respecto a las construcciones de acopio de reservas,aparte de su difícil viabilidad económica y de los fuertesimpactos ecológicos y sociales que provocan (éxodo depoblaciones desplazadas, desertización, etc., desvíanesfuerzo financiero que podría dedicarse al desarrollo-recuperación de técnicas y prácticas agrarias respetuosas(goteos, correcta gestión de las canalizaciones regionalesya existentes, etc.) con el agua, sus ciclos y las personas.

● Las propuestas que sugieren ya muchas comunidadesrurales y grupos ecologistas, por hacer un énfasis en unanueva cultura del agua, que presione más en la demandaque en la oferta, que retome la conciencia de la finitud delrecurso, que promueva un consumo urbano sustentabley unas prácticas agrarias acordes con los ciclos del ele-mento. Concretamente, en el caso agrario, «campesinizar»la investigación y la técnica, para adecuar los cultivos y laganadería a las capacidades reales, ecológicas, de losterritorios, para poder producir alimentos y no bienes de



mercado; empoderar a las comunidades en el recurso,hacerles partícipes de la capacidad de decisión de su usomás que de su consumo, para que se pueda defender elagua como bien público. En definitiva, hacerles soberanosen un recurso indispensable para la producción de ali-mentos.

Biodiversidad

Hace ya más de diez mil años la Humanidad inició su cami-no ligado estrechamente a la Naturaleza, con agriculturas quegeneraron un enorme número de culturas diversas ligadas aellas. Cultura y Naturaleza coevolucionaron hasta nuestros díascreando un patrimonio ecológico y étnico que se podría consi-derar patrimonio de la Humanidad. Fruto de esta coevolución alo largo del tiempo ha sido la riquísima generación de unaenorme variedad de especies vegetales y animales, una diversi-dad biológica que como materia prima ha acompañado la pro-ducción de alimentos igualmente diversos a lo largo de la His-toria, legándose a nuestros días como uno de los tesoros eco-lógicos que posee la Humanidad. Esta diversidad ha sido y esuno de los pilares fundamentales de las agriculturas campesi-nas. Ha permitido una producción sostenida de alimentos a lolargo del tiempo, ha fomentado el comercio local-regional detemporada, ha enriquecido los sistemas ecológicos formandoagroecosistemas ricos, sustentables y diversos, ha sido unaherramienta campesina, en muchas ocasiones comunal, que hadado autonomía y ha fortalecido el tejido social de los produc-tores. Este tesoro, que han cuidado y elaborado los puebloscampesinos durante miles de años para procurar alimentos,que nos debería pertenecer y por tanto preocupar a todos, seencuentra hoy en peligro.


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Las agriculturas campesinas, pese a problemas periódicosde abastecimiento (guerras, desastres naturales,...) y su necesi-dad de mejorar, fue capaz de alimentar al conjunto de la huma-nidad hasta mediados de siglo XX. Esto gracias, entre otrascosas, a la biodiversidad que residía en sus ecosistemas agra-rios y que procuraba alimentos de manera sostenida, protec-ción frente a plagas, sustentabilidad y en definitiva comida paracada región del planeta. Sin embargo, hacia los años 60-70 elmodo de producción de alimentos cambia. Frente a unademanda de alimentos mayor y acuciante (tras la desolación ali-mentaria de la segunda guerra mundial y de una demografía enalza) un fantasma, el del hambre, aumentaba de forma alar-mante. Así se cuestiona el modelo agrícola campesino como efi-ciente productor de alimentos. La alternativa que se propuso yse implantó, fue una capitalización-tecnificación del campoconocida como Revolución Verde: organismos privados gene-raban especies mejoradas de alto rendimiento y los inputs-téc-nicas necesarios para conseguir tal rendimiento. Las especiescomerciales desplazaron, con los auspicios gubernamentales yde organismos multilaterales, a las especies autóctonas, de estamanera hubo una importante pérdida de patrimonio genético yde posesión pública de recursos.

En efecto, la Revolución Verde disparó la producción debienes de consumo alimenticios hasta nuestros días. Pero loscostes ecológicos (desertificación, contaminación de aguas ysuelos, y erosión genética) y los costes socio-económicos(dependencia de corporaciones y del mercado de los recursos,proletarización del campesinado y su precariedad laboral) sehicieron patentes: pobreza y hambre en el mundo rural.

Un análisis reduccionista del problema del hambre nos hallevado a este estado, en que se producen alimentos suficientes



para alimentar a toda la Humanidad pero no se acaba ni dismi-nuye el hambre. Tal vez no es suficiente con aumentar la pro-ducción de alimentos, con atacar un solo flanco de un proble-ma multifactorial, tal vez sería interesante abordar no sólo losproblemas técnicos de producción de alimentos sino tambiéntratar los problemas socio-económicos que han privado a dife-rentes regiones del planeta de alimentos suficientes; tal vez setrate de cuestionar la posibilidad del acceso de los hambrientos(en su mayoría población rural) a los alimentos y, especialmen-te a los medios de producción, entre ellos el que nos ocupa, labiodiversidad.

Parece que esta visión se mantiene y para combatir el ham-bre las opciones abiertas son, para entendernos, una nueva«vuelta de tuerca» a la Revolución Verde: la biotecnología. Estaciencia, llamada biotecnología, promete una producción debienes alimenticios mucho mayor que la conseguida con laRevolución Verde. Mediante una tecnificación que crea organis-mos modificados genéticamente (OGM), que incorpora genesde una especie a otra diferente con el objetivo de conferirle uncarácter adicional (resistencia a plagas, un carácter nutricionalespecífico, ...), en vistas a generar una cantidad tal de alimentosdesconocida hasta hoy. Dejando un poco al margen el debate,con fundamento, respecto a la seguridad sanitaria que despier-ta esta ciencia, lo que sucede con esta supuesta alta productivi-dad es que, como con la anterior conseguida con la RevoluciónVerde de los sesenta-setenta, está en manos de la «buenavoluntad» del mercado, que no parece muy sensible al proble-ma del hambre y la subnutrición. Las nuevas semillas OGMintroducirían mayor vulnerabilidad económica al jugarse su via-bilidad con un solo producto mercantil, las semillas seguirían enmanos de corporaciones privadas, los inputs necesarios para sualto rendimiento también y, consecuentemente, la soberanía


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respecto a un factor de producción crucial para la cultura cam-pesina quedaría muy menguada.

Esta última tecnificación seguiría sin tener en cuenta los pro-blemas ecológicos (en especial la pérdida de patrimonio gené-tico, de biodiversidad) y socio-económicos que causan el ham-bre, de modo que podría suceder que más que solucionar es-tos problemas, los agravarían y puede que hasta crearan otrosnuevos.

Es importante señalar que ésta puede ser tan o más eficien-te que los modelos industriales y se fundamenta precisamenteen el uso de la biodiversidad en manos comunes, públicas, delos campesinos y campesinas que la custodian. No se trata deun «parón tecnológico» en la investigación científico-técnica, setrataría tal vez de una reorientación de la investigación, de unadecidida apuesta de «campesinizar» la ciencia recreando y mejo-rando los sistemas agrícolas, lo que equivale a decir su biodi-versidad, escuchando a los actores, los campesinos, avanzandoconjuntamente. En definitiva, apostar por una ciencia agroeco-lógica cuya raíz es la biodiversidad y que ha demostrado puedeacabar eficientemente con el hambre, ser productivos económi-camente, sustentar ricos agroecosistemas y generar-fortalecerel tejido social de las comunidades donde se ha respetado eimplementado una cultura campesina. En definitiva, una apues-ta por la soberanía alimentaria.

1.1.2. SISTEMAS DE PRODUCCIÓN

Asegurar la alimentación de los pueblos pasa por definirmodelos de producción de alimentos de forma «sostenible».Sostenible entendido como un sistema capaz de producir ali-mentos en cantidad y calidad suficiente para los habitantes



actuales del planeta sin que comprometa las mismas garantíaspara las generaciones futuras. La ciencia que estudia esta sos-tenibilidad es la agroecología y bajo sus fundamentos pode-mos estudiar cómo el modelo industrializado afecta (ventajas einconvenientes) a los países desarrollados y a los países endesarrollo. La Soberanía Alimentaria, defiende un modelo dis-tinto a los dos descritos que llamaremos «agricultura campe-sina».

1.1.2.1. Modelo de agricultura industrial en países desarrollados

Este modo de producir se instauró con la capitalización delcampo en la denominada Revolución Verde. Consistió básica-mente en una inyección tecnológica (fitosanitarios, maquina-ria, ...), una especialización y una localización de las produccio-nes agrarias del mundo, poco menos que despreciando por pri-mitivas y poco rentables las agriculturas campesinas hastaentonces existentes. Mediante paquetes tecnológicos (en oca-siones subvencionados) y resultados inmediatos (altas produc-ciones, posibilidades competitivas, etc.), este modelo agrario seabrió brecha en las culturas campesinas, hasta ser hoy el mayo-ritario en los países industrializados y progresar rápidamenteen los países en desarrollo. La imposición de modelo, que en sudía se presentaba como aséptico y salvador, ha tenido efectosmundiales que cada día se exhiben como graves y preocupan-tes para el conjunto de la ciudadanía. Analicemos el modelobajo tres aspectos claves:

● Económico: Es un modelo orientado a la producción debeneficios económicos, que juega una lógica de mercadolibre (pese a que suele estar altamente subvencionado


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por los Estados donde se aplica), donde los «alimentos»(en algunos casos de calidades nutricionales y organo-lépticas mínimas) son una mercancía más. Busca, pues, elmáximo beneficio en el menor tiempo posible. Un mode-lo «alimentario» orientado a la exportación y que generaun movimiento de divisas notable.

● Ecológico: Es un sistema no ligado al suelo, lo que quie-re decir que no depende de su entorno para producir ali-mentos-bienes, para lo cual necesita una inyección (varia-ble, pero siempre presente) de inputs externos al ecosis-tema (energéticos, químicos, etc.). Esta «no dependencia»acarrea costes ambientales todavía no valorados por ellibre mercado: desertificación, esquilmación de recursos,contaminación, etc., pero de indudable incidencia ecoló-gica y ciudadana, presente y futura.

● Social: Un modelo que sólo ha buscado el máximobeneficio al menor coste posible nos ha traído problemastales como concentración de los medios de producciónen pocas manos (pocas empresas controlan el mercadode fitoquímicos), condiciones laborales injustas, desequi-librios territoriales (migración, despoblación rural, ...), cri-sis sanitarias (vacas locas, dioxinas, etc.) y, en general, unapérdida de la cultura campesina, con la consiguiente rup-tura social entre campo y ciudad.

Un modelo en definitiva que, pese a producir beneficioseconómicos (eso sí, para una minoría), no garantiza la alimen-tación de los pueblos al sacrificar los recursos agrícolas paraproducir bienes de mercado bajo condiciones de mercado libre,que no asegura condiciones dignas de vida para el campesina-do y pone en peligro el uso de los recursos productivos por lasgeneraciones futuras.



1.1.2.2. MODELO INDUSTRIAL EN PAÍSES EN DESARROLLO

Los países en desarrollo dedican una parte de su territorio ala agricultura de exportación, confiando que sus llamadas «ven-

LAS «VENTAJAS» DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL

Parece que no pueda ser cuestionada la eficiencia del modeloindustrializado a la hora de producir alimentos y por tanto sunecesaria implantación en todo el pPlaneta para combatir el ham-bre. Ya hemos visto que el hambre no tiene como causa directa lafalta de alimentos, pero también es cuestionable su capacidad deproducción.

Por un lado, existen estudios que demuestran que la capacidad deproducción de alimentos por hectárea es más alta en pequeñoscultivos que en las grandes plantaciones industriales si la medi-ción no está restringida a la producción monocultural. Por ejem-plo, los cultivos de arroz en muchos países brindaban un númeroalto de productos además de arroz: pescado, camarones, pajilla,hierbas, plantas medicinales, etc. En los lugares que fue reempla-zado el sistema tradicional por el sistema «revolución verde» lasnuevas variedades de arroz dieron poco rendimiento, pajilla cortay menos productos secundarios. También decayeron su resistenciaa las sequías y enfermedades.

En segundo lugar, se conoce que mantener los mismos rendi-mientos agrícolas requiere en muchos casos incrementar el uso deinsumos (abonos o pesticidas) y por tanto sus costes a expensas dedegradar la tierra. Este es el caso, por ejemplo, de la crisis agrariadel Penjab. Este Estado es uno de los más ricos graneros de laIndia, pero actualmente muchos de sus campesinos corren el ries-go de perderlo todo. Poco a poco, las tierras se están volviendoestériles por el aumento del empleo de pesticidas, cuyo objetivo esaumentar el rendimiento, endeudando a los productores.


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tajas competitivas» permitan a través de las exportacionescomerciales, en un mercado neoliberal, los ingresos suficientespara la importación de alimentos y garantizar la seguridad ali-mentaria de la población.

Este modelo de producción orientado a la exportacióngenera dos graves problemas:

● Una agricultura extensiva de monocultivos, con su vulne-rabilidad económica y ecológica (altamente relacionadocon las injustas políticas comerciales que rigen actual-mente en el mercado de los alimentos, como veremos enel capítulo de políticas agrarias), y

● aunque aproximadamente sólo el 10% de la producciónde alimentos es objeto de comercio, esta orientación esmuy significativa puesto que engulle la gran mayoría derecursos estatales de apoyo e investigación, dejando delado la «agricultura campesina» que, como vemos másadelante, está demostrado que tiene un enorme potencialpara aumentar las producciones in situ con pequeñasinversiones y apoyos técnicos.

La propia FAO, a partir de estudios empíricos, afirma quedesde la liberalización del comercio agrario tras la Ronda deUruguay la mayoría de los PVD han sufrido graves consecuen-cias para la seguridad alimentaria.

Consecuencias económicas: El mayor problema es la altavulnerabilidad de un sistema dedicado a la exportación: debecompetir con agriculturas altamente subvencionadas (dumping),el control de los medios de producción y del mercado está enmanos de las transnacionales agrícolas, alta dependencia deinsumos (y su variabilidad de precios), los ingresos en moneda



extranjera se dedican en buena parte a hacer frente a la cargade la deuda externa, y en cualquier caso, no son suficientes paraasegurar la compra de alimentos, y por último, la dependenciade la estabilidad de los valores monetarios, especulación, deva-luaciones, etc.

Consecuencias sociales: Estos modelos productivos alejanal campesino de los bienes y los medios de producción. La agri-cultura, convertida en una operación comercial en lugar de unmedio de vida, lleva a un gran número de agricultores a perdersu fuente de sustento. Los pequeños agricultores y los asalaria-dos rurales se ven obligados a dejar el campo y buscar trabajoen las ciudades. Se produce la venta a las transnacionales de lasmejores tierras ocupadas por campesinos pobres en países sub-desarrollados, por no tener acceso a esas costosas tecnologías.

Consecuencias ecológicas: No sólo por cuestiones agrí-colas, sino también por explotaciones forestales, recursos fósi-les, etc., la diversidad de los ecosistemas, formas y modos devida de las diferentes comunidades están amenazadas. Delmismo modo que hemos visto que las consecuencias de estaagricultura industrializada en el Norte son la contaminación,desertificación y pérdida de biodiversidad, la aplicación de estaagricultura en los países del Sur origina los mismos impactos. Omayores, si tenemos en cuenta que las normativas en este sen-tido suelen ser más laxas.

La diversidad agrícola y ganadera (desde la RevoluciónVerde) se ha reducido espectacularmente (por ejemplo, 30.000variedades de arroz autóctonas de la India han quedado redu-cidas a no más de 50 variedades), pero no es sólo un problema«conservacionista» sino que se demuestra científicamente la fra-gilidad que conlleva: la estrecha base genética genera una altavulnerabilidad a enfermedades y plagas; la no rotación de culti-


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vos fomenta la multiplicación de plagas; la sobreexplotación delos recursos y agotamiento de los mismos (agua o suelos).

1.1.2.3. ALTERNATIVAS PARA LA PRODUCCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE

ALIMENTOS. LA PRODUCCIÓN CAMPESINA

Hablar de agriculturas campesinas es hablar de historia dela Humanidad. Agricultura, alimentación..., palabras que han idode la mano de la evolución de los pueblos y las culturas y quetienen su raíz en la tierra, en su cultivo. Hasta hace bien poco lasagriculturas del planeta, las culturas de producción y consumode alimentos, abastecían al conjunto de los pueblos mediantedietas ricas y diversas. No fue hasta las hambrunas que asola-ron Europa y buena parte del mundo tras las guerras mundia-les y el aumento exponencial de la población humana que sepusieron en entredicho.

Se cuestionó su rentabilidad, su capacidad para alimentar alconjunto de la Humanidad, cada vez mayor y más alejada de loscentros de producción de alimentos. Se cuestionó y se optó porun modelo emergente del mundo capitalizado, industrializado,el modelo de la Revolución Verde (1950), que se ofreció comopanacea única y universal al «problema» alimentario. Esta revo-lución industrial en el campo se impuso casi por completo enlos países industrializados, aunque tuvo problemas para instau-rarse en el Sur. En el Sur la población siguió siendo mayorita-riamente campesina.

Este modelo campesino es todavía el que da de comer enlos países en desarrollo y aún hoy es resistente (aunque mino-ritario cada vez más) en los países desarrollados.

Si volvemos a un simple análisis como en el modelo agroin-dustrial:



● Económico: Es un modelo que busca la autosuficienciade los productores, es decir, su abastecimiento y el de unmercado local (con los excedentes). Por el contrario, pues,al anterior, aquí se trata de producir alimentos, no bienesde mercado. Es un sistema no competitivo bajo paráme-tros de libre mercado (aunque los rendimientos totales degranjas superen en ocasiones los de factorías monoculti-vo, etc.) y que o bien es subvencionado en grado mínimopor los Estados o bien es abiertamente penalizado. Suviabilidad económica o ya está solventada bajo condicio-nes de soberanía alimentaria o, si se ha de implementar,se ha de hacer bajo condiciones de ciencia agroecoló-gica.

● Ecológico: Es un sistema altamente integrado en el eco-sistema donde se desarrolla (preservación de recursos,biodiversidad…) y en la cultura a la que alimenta (tradi-ción alimentaria, ligamen tierra-planta-animal-hombrecomo un todo). No olvidemos que las agriculturas cam-pesinas se han desarrollado-evolucionado durante milesde años para alimentar la población y que en este proce-so se ha buscado-conseguido preservar los recursospara las generaciones posteriores (tierra, agua, elevadabiodiversidad, ...).

● Social: Es un modelo familiar (minifundista), que aumentala población activa (capital humano frente al tecnológico),equilibra el territorio (se necesita más gente en el campo),fomenta el cooperativismo (los predios son familiares, losproblemas comunitarios los puede discutir el común de lasociedad) y practica la justicia social a nivel alimentario glo-bal (no busca exportar su mercancía, sino alimentar unmercado local, bajo culturas alimentarias locales).


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● Un modelo que puede garantizar la Soberanía Alimenta-ria de los pueblos es capaz de alimentar las poblacionesdonde se practica, de preservar los recursos agrícolaspara las generaciones venideras y fomentar modelos dejusticia social.

1.1.3. LAS POLÍTICAS NEOLIBERALES DEL BANCO MUNDIAL, FONDO

MONETARIO INTERNACIONAL Y LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL

COMERCIO Y LAS POLÍTICAS AGRARIAS DE LA UNIÓN EUROPEA,EE.UU. Y EL GRUPO DE CAIRNS

Las organizaciones que suscriben el objetivo de la soberaníaalimentaria se oponen al objetivo fundamental de las institucionesantes mencionadas en materia agrícola, que es la liberalizacióntotal de los intercambios de productos. Condenamos el dumpingde productos alimentarios que practican los grandes exportado-res, particularmente sobre los países del Tercer Mundo, en dondehan socavado la producción nacional para el mercado interno.Condenamos las iniciativas de la OMC y otros organismos multi-laterales que pretenden vender todos los derechos sobre losrecursos acuáticos a grandes consorcios transnacionales. Laspolíticas neoliberales obligan a los países a especializarse en pro-ductos agropecuarios en los que gozan de supuestas «ventajascomparativas», y a comercializarlos con base en el mismo princi-pio. Así se fomenta la producción para la exportación a expensasde la producción de alimentos para el mercado interno, y losrecursos y medios de producción se encuentran cada vez másbajo el control de grandes empresas transnacionales.

Los Gobiernos ricos continúan subsidiando fuertemente laproducción agropecuaria y pesquera de exportación en sus paí-ses, destinando la mayor parte de esos recursos a los produc-



tores más grandes. La mayor parte de esos dineros de los con-tribuyentes terminan en manos de grandes empresas —grandesproductores, grandes empresas mercantes y grandes cadenasminoristas— que desarrollan prácticas agropecuarias, pesquerasy comerciales insustentables, en lugar de las que están enmanos de los productores familiares de pequeña escala, queproducen principalmente para el mercado interno, a menudocon estrategias y prácticas productivas más sustentables.

Esas políticas de fomento a las exportaciones han dado ori-gen a precios de mercado para los productos que son muchomenores que los costos reales de producción. Eso alienta y per-petúa la práctica del dumping, y permite que las empresastransnacionales (ETNs) compren productos a muy bajos preciospara vendérselos después a precios mucho más altos a los con-sumidores tanto del Sur como del Norte. La mayor parte de lossubsidios agropecuarios y pesqueros de los países ricos son enrealidad subsidios para la industria agroalimentaria, las grandesempresas mercantes, las grandes cadenas minoristas y para unaminoría de los mayores productores.

Los efectos adversos de esas políticas y prácticas se revelancada vez con mayor claridad. Ellas conducen a la desapariciónde la agricultura familiar y las comunidades pescadoras depequeña escala tanto en el Norte como en el Sur; la pobreza haaumentado, especialmente en las zonas rurales; los suelos y elagua están contaminados y degradados, y ha habido pérdidasirreparables de diversidad biológica y destrucción de hábitat.

1.1.3.1. Dumping

Entendemos por dumping la venta de productos en un mer-cado a precios menores que el costo de producción. Ello puede


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ser el resultado de la aplicación de diversos tipos de subsidiosy de distorsiones estructurales tales como el control monopóli-co de los mercados y la distribución, así como de la falta devoluntad que exhiben las políticas económicas actuales para«internalizar» los costos de externalidades tales como el agota-miento de las fuentes de agua, la pérdida de nutrientes en elsuelo y la contaminación que acarrean los métodos industrialesde producción agropecuaria. Bajo las políticas neoliberales hoypredominantes, ocurre dumping tanto en el comercio Norte-Surcomo en los intercambios Sur-Norte y Sur-Sur. Independiente-mente de la forma que adopte, el dumping es una práctica quelleva a la ruina a los productores locales de pequeña escala,tanto en los países de origen como en aquellos donde se ven-den los productos.

Es imperativo detener el dumping. Los países importadoresdeben gozar de pleno derecho a protegerse contra el dumping,y a los países exportadores no se les puede permitir volcar susexcedentes en el mercado internacional a precios bajos. Lospaíses exportadores deben responder a la demanda real deproductos y bienes agropecuarios de manera tal que no se ero-sione la producción local, apoyando y fortaleciendo más bien alas economías locales.

1.1.3.2. No existe un «mercado mundial» de productos agropecuarios

El llamado «mercado mundial» de productos agropecuariosen realidad no existe. Lo que existe, ante todo, es comerciointernacional de excedentes de cereales y productos lácteos ycárnicos volcados al mercado internacional principalmente porla Unión Europea (UE), Estados Unidos (EE.UU.) y otros miem-bros del llamado Grupo CAIRNS de países agroexportadores.



Tras las posturas de los negociadores nacionales en materiacomercial están grandes empresas transnacionales como Mon-santo y Cargill, que son los verdaderos beneficiarios de las ayu-das y subsidios internos, las negociaciones internacionalessobre comercio y la manipulación global de los regímenescomerciales. Hoy en día el comercio internacional en productosagropecuarios compromete solamente a un 10% del conjuntototal de la producción agropecuaria mundial y constituye fun-damentalmente un intercambio entre empresas transnacionalesde EE.UU., la UE y algunos otros países industrializados. Los asíllamados «precios del mercado mundial» son sumamente ines-tables y no guardan relación alguna con los costos de produc-ción. Esos precios son sumamente bajos debido al dumping ypor tanto jamás podrán ser una referencia adecuada o conve-niente para la producción agropecuaria.

A pesar de toda la evidencia acumulada que prueba lo con-trario, el Banco y el Fondo se mantienen incólumes en su creen-cia de que el acceso a los mercados y la «integración mundial»de los sistemas agropecuarios nacionales constituyen las mejo-res vías para combatir la pobreza. Exhortan entonces a los paí-ses en desarrollo a emprender reformas de sus respectivos sec-tores agropecuarios, que incluyen el desmantelamiento de lossubsidios agropecuarios, la desregulación de los precios y la dis-tribución, la privatización de los servicios de apoyo y extensiónagropecuaria, mayor apertura de los mercados internos para losproductores extranjeros y eliminación de todas las barrearas alcomercio internacional agropecuario. No obstante, el Banco y elFondo se han mostrado incapaces de obligar a los países ricosde la OCDE a hacer lo mismo. En consecuencia, las políticas delBanco y el Fondo consolidan y profundizan las desigualdadesentre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo y repro-ducen estructuras coloniales de producción y distribución.


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Privatización, liberalización y desregulación son distintivosdel enfoque del desarrollo que exhiben el Banco y el Fondo, yconstituyen a la vez condición indispensable para todos losprogramas de crédito de esos organismos. Sus políticas pres-criben la transformación de los sistemas agropecuarios desubsistencia, de orientación comunitaria y autodependientes asistemas de producción y distribución comerciales y depen-dientes del mercado. Los cultivos alimentarios son sustituidospor monocultivos para la exportación, y las sociedades ycomunidades son empujadas a depender de mercados en loscuales no tienen ningún control de su seguridad alimentaria.Además, tanto acento en los cultivos de exportación ha gene-rado dependencia creciente en insumos químicos costososque amenazan la calidad del suelo, del agua y del aire, la bio-diversidad y la salud humana y animal, al tiempo que acre-cientan las ganancias de las grandes empresas químicas yagroindustriales.

La comercialización de la agricultura ha generado concen-tración de la tierra y de los capitales agropecuarios en manos deempresas agroindustriales y otras grandes entidades comercia-les, expulsando de sus tierras a los agricultores familiares y obli-gándolos a buscarse la vida en actividades no agropecuarias ocomo trabajadores zafrales en la agricultura comercial. Lamayoría de los agricultores en los países en desarrollo estánsaturados de deudas a causa del costo creciente de los insumosy la caída de los precios que obtienen por sus productos.Muchos de ellos han tenido que hipotecar sus tierras y susbienes para pagas viejas deudas, y en algunos casos inclusohan perdido sus tierras por completo. Un número igualmentegrande se dedica ahora a la agricultura por contrato para gran-des empresas agroindustriales, a fin de conservar cualesquierasean los bienes que aún les quedan. Todo eso ha provocado



emigración generalizada de familias agricultoras, creación denuevos bolsones de pobreza en zonas rurales y urbanas y lafragmentación de comunidades rurales enteras.

El Banco Mundial y el FMI amenazan el potencial, la rique-za y la diversidad de nuestra agricultura. La agricultura no essimplemente un sector de la economía, es un complejo proce-so de ecosistemas que incluye bosques, ríos, llanuras, zonascosteras, biodiversidad, hábitat humanos y animales, produc-ción, distribución, consumo, conservación, etc. Las políticas delBanco y el Fondo se están infiltrando en cada una de esas áreas.Para proteger nuestra agricultura es preciso extirpar por com-pleto al Banco Mundial y el FMI del sector agropecuario y la ali-mentación.

1.1.3.3. La Organización Mundial del Comercio hace oídos sordos a los reclamos de reforma del sistema

La OMC es antidemocrática, no le rinde cuentas a nadie, haaumentado las desigualdades mundiales y la inseguridad,fomenta patrones de producción y consumo insustentables,erosiona la diversidad y socava otras prioridades sociales yambientales. Ha demostrado ser impermeable a las críticas res-pecto a su funcionamiento y ha rechazado todos los reclamosde reforma del sistema. A pesar de las promesas de mejoras enel sistema anunciadas durante la conferencia ministerial deSeattle en 1999, las formas de gobierno de la OMC en realidadse han empeorado. En lugar de encarar las iniquidades y losdesequilibrios reinantes entre los países ricos y los paísespobres, el grupo de presión de los ricos y poderosos en la OMCestá buscando ampliar el mandato de esa organización sobrenuevas áreas de la vida social, como el medio ambiente, la legis-


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lación laboral, las inversiones, las políticas de competencia y lacontratación pública.

La OMC es una institución completamente inadecuada parahacerse cargo de los problemas de la agricultura y la alimenta-ción. Los abajo firmantes no vemos que sea posible que la OMCse someta a una reforma profunda que la haga sensible a losderechos y necesidades del pueblo y el común de la gente. LaOMC pretende imponer reglas para proteger la inversión extran-jera en flotas pesqueras que operan en aguas territoriales, y estápresionando a los Gobiernos para que le cedan a los consorciosinternacionales derechos de pesca exclusivos. En consecuencia,los abajo firmantes reclamamos que todo lo relativo a la alimen-tación y la agricultura sea excluido del ámbito de jurisdicción dela OMC, mediante el desmantelamiento del Acuerdo sobre Agri-cultura (AsA) y la exclusión o enmienda de otras cláusulas afinesy acuerdos de la OMC, entre los que se incluyen el acuerdosobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual rela-cionados al Comercio (ADPIC, mejor conocido como TRIPS, porsu sigla en inglés), el acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosa-nitarias (MSF), el acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comer-cio (OTC), el acuerdo sobre Restricciones Cuantitativas (RC), elacuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias (SMC) y elAcuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS, mejorconocido como GATS, por su sigla en inglés).

LA SOBERANÍA ALIMENTARIA ES UN DERECHO DE LOS PUEBLOS

Para garantizar la independencia y la soberanía alimentariade todos los pueblos del mundo es crucial que los alimentossean producidos mediante sistemas de producción diversifica-



dos y de base comunitaria y campesina. La soberanía alimenta-ria es el derecho de cada pueblo a definir sus propias políticasagropecuarias y en materia de alimentación, a proteger y regla-mentar la producción agropecuaria nacional y el mercadodoméstico a fin de alcanzar metas de desarrollo sustentable, adecidir en qué medida quieren ser autodependientes, a impedirque sus mercados se vean inundados por productos exceden-tarios de otros países que los vuelcan al mercado internacionalmediante la práctica del dumping, y a darle preferencia a lascomunidades locales pescadoras respecto al control del uso ylos derechos sobre los recursos acuáticos. La soberanía alimen-taria no niega el comercio internacional, más bien defiende laopción de formular aquellas políticas y prácticas comercialesque mejor sirvan a los derechos de la población a disponer demétodos y productos alimentarios inocuos, nutritivos y ecoló-gicamente sustentables.

Para conseguir y preservar la soberanía alimentaria de lospueblos y garantizar la seguridad alimentaria, los Gobiernosdeben adoptar y aplicar políticas que fomenten una producciónsustentable, basada en la producción familiar campesina y decomunidades pescadoras, en lugar de un modelo industrial, dealtos insumos y orientado a la exportación.

Ello implica adoptar las siguientes medidas:

2.1. Políticas de mercado

● Garantizar precios remuneradores del valor trabajo paratodos los productores agropecuarios.

● Ejercer el derecho a proteger los mercados nacionales delos productos importados a bajo precio.


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● Regular la producción en el mercado interno a fin de evi-tar la generación de excedentes, lo que implica establecermecanismos de control de la producción y medidas dereparto y distribución equitativa de los derechos y cuotasde producción, desarrollando un verdadero control de laoferta como política de mercado.

● Abolir todo tipo de apoyos y subsidios directos e indirec-tos a las exportaciones.

● Eliminar progresivamente aquellos subsidios a la produc-ción nacional que promuevan sistemas agropecuariosinsustentables, patrones inequitativos de tenencia de latierra y prácticas pesqueras destructivas y, en cambio,brindar apoyo a prácticas agropecuarias y pesquerassustentables y a programas de reforma agraria integral.

2.2. Medio ambiente y calidad e inocuidad de los alimentos

● Controlar adecuadamente la proliferación de pestes yenfermedades, garantizando al mismo tiempo la seguri-dad e inocuidad de los alimentos.

● Proteger los recursos pesqueros de amenazas tantoacuáticas como terrestres, tales como la contaminación yla eliminación de desechos en el agua, la minería costeray desde plataformas marinas, la degradación de losestuarios y la desembocadura de los ríos y las prácticasdañinas de piscicultura industrial que utiliza antibióticos yhormonas.

● Prohibir el uso de tecnologías peligrosas como la irradia-ción de los alimentos, que genera toxinas en ellos y dis-minuye su valor nutritivo.



● Fijar criterios de calidad de los alimentos adecuados a laspreferencias y necesidades de la gente.

● Establecer mecanismos nacionales de control de calidadde los alimentos, de manera tal que cumplan con normasambientales, sociales y sanitarias de alta calidad, y

● Garantizar que todas las funciones de inspección de ali-mentos sean llevadas a cabo por organismos guberna-mentales adecuados e independientes y no por empresasprivadas o concesionarias.

2.3. Acceso a los recursos productivos

● Reconocer y hacer valer los derechos jurídicos y consue-tudinarios de las comunidades en materia de toma dedecisiones acerca del uso de los recursos locales y tradi-cionales, aun cuando dichos derechos no hayan estadocontemplados previamente en la ley.

● Garantizar el acceso equitativo a la tierra, las semillas, elagua, el crédito y otros recursos productivos.

● Establecer derechos comunitarios para las comunidadeslocales que dependen de los recursos acuáticos y recha-zar cualquier sistema que pretenda privatizar esos recur-sos públicos.

● Prohibir cualesquiera formas de patentamiento de mate-ria viva y cualquiera de sus componentes y la apropiacióndel conocimiento asociado a la agricultura y la alimenta-ción mediante regímenes de propiedad intelectual, y

● Proteger los derechos de los productores agropecuarios,los pueblos indígenas y las comunidades locales sobre


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los recursos fitogenéticos y el conocimiento asociado,inclusive el derecho de los agricultores a intercambiar yreproducir semillas.

2.4. Producción-Consumo

● Desarrollar economías alimentarias locales, basándose enla producción y el procesamiento local y la creación depuntos de venta locales.

2.5. Organismos genéticamente modificados

● Prohibir la producción y comercialización de semillas, ali-mentos y piensos genéticamente modificados o transgé-nicos, así como de cualquier producto derivado.

● Prohibir que se usen alimentos transgénicos como ayudaalimentaria.

● Denunciar y resistir activamente los diversos métodos(directos e indirectos) que están utilizando las grandesempresas agroalimentarias como Monsanto, Syngenta,Aventis/Bayer y DuPont para introducir variedades de cul-tivos transgénicos en el ambiente y los sistemas agrope-cuarios.

● Alentar y promover la agroecología y la agricultura orgá-nica fundadas en el saber indígena y prácticas agrope-cuarias sustentables.

2.6. Transparencia de la información y leyes antimonopólicas

● Garantizar el etiquetado claro y preciso de los alimentospara consumo humano y animal, con base en el derecho



de los consumidores y los agricultores a conocer el ori-gen y contenidos de esos productos.

● Fijar normas obligatorias para todas las empresas quegaranticen la transparencia, responsabilidad pública yrespeto de los derechos humanos y las normas ambien-tales en sus operaciones.

● Dictar leyes antimonopólicas para evitar la formación demonopolios industriales en los sectores agropecuario,pesquero y alimentario.

● Responsabilizar ante la ley a las entidades corporativas ya sus directores por cualesquiera violaciones de las leyessociales y ambientales y las normas y acuerdos naciona-les e internacionales.

2.7. Protección específica para las comunidades ribereñas que dependen de la pesca marina y de agua dulce

● Impedir la expansión de la industria camaronera y la des-trucción de los manglares.

● Garantizar que las comunidades locales pescadorasdetenten los derechos sobre los recursos acuáticos.

● Negociar un convenio internacional vinculante que prohí-ba la pesca ilegal, desregulada y no notificada.

● Aplicar efectivamente los convenios y acuerdos marítimosinternacionales, tales como el Acuerdo de la ONU sobrePoblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migrato-rios, y

● Erradicar la pobreza y la inseguridad alimentaria de lascomunidades ribereñas mediante políticas de manejo y


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uso sustentable y equitativo de los recursos naturales,fundadas en los saberes, culturas y experiencia indígenay local.

2.8. Un régimen institucional alternativo

Es evidente la necesidad, como complemento al papel de losgobiernos locales y nacionales, de un nuevo régimen institucio-nal alternativo de reglamentación multilateral para la produc-ción sustentable y el comercio de bienes agropecuarios y ali-mentarios. Tal régimen debería incluir:

● A la ONU —reformada y fortalecida—, activamente com-prometida en la protección de los derechos fundamenta-les de todos los pueblos, en tanto que foro apropiadopara elaborar y negociar normas de producción susten-table y comercio justo.

● Un mecanismo de resolución de disputas integrado a unaCorte Internacional de Justicia, especialmente para impe-dir la práctica del dumping y los envíos de ayuda alimen-taria transgénica.

● Una Comisión Mundial para la Agricultura Sustentable yla Soberanía Alimentaria, creada para evaluar exhaustiva-mente los efectos de la liberalización del comercio sobrela soberanía y seguridad alimentaria y para generar pro-puestas de cambio; su mandato deberá abarcar losacuerdos y reglas de la OMC y de otros pactos comercia-les bilaterales, regionales e internacionales, así como laspolíticas económicas impulsadas por los organismosfinancieros internacionales y los Bancos Multilaterales deDesarrollo; tal comisión deberá constar de y estar dirigi-



da por delegados de diversas organizaciones sociales ygrupos culturales, movimientos sociales, organizacionesprofesionales y representantes políticos democrática-mente electos y funcionarios de organismos multilatera-les pertinentes.

● Un Tratado Internacional vinculante que defina y consa-gre los derechos de los campesinos y pequeños produc-tores agropecuarios sobre los bienes, recursos y protec-ciones legales que precisan para ejercer su derecho aproducir; dicho tratado deberá integrarse al sistema deDerechos Humanos de la ONU y asociarse a otros con-venios relevantes ya existentes dentro de la ONU.

● Un Convenio Internacional que sustituya al Acuerdosobre Agricultura (AoA) y las cláusulas pertinentes deotros acuerdos de la OMC, y que consagre y aplique enel contexto del régimen internacional de políticas el con-cepto de soberanía alimentaria y el derecho fundamentalde los pueblos a alimentos sanos y nutritivos, a plenoempleo digno en las zonas rurales, a derechos laboralesy seguridad y a un ambiente natural rico y diverso, y queincluya asimismo reglas para la producción y el comerciosustentables en productos agropecuarios y alimentos.

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