Punto Medio 2011

AÑ

O IV

Nº

4 O

CTU

BRE

2011

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 20078620

PUNTO MEDIOREVISTA PERUANA DE ANALISIS,

PREVENCION Y GESTION DE CONFLICTOS

Año IV Nº 4 octubre 2011

DirectorCésar Guzmán-Barrón Sobrevilla

Comité EditorialCésar Guzmán-Barrón Sobrevilla

Marlene Anchante RulléFabián Pérez Nuñez

AsistenteDiana Lucía Alvarez Neyra

Redacción y administraciónCentro de Análisis y Resolución de Conflictos

Pontificia Universidad Católica del PerúAv. Paz Soldán 225, 2do piso. San Isidro

Teléfonos: 626 7421 – 626 7400Fax: 626 7412

Producción gráficaPaola Torres

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ÍNDICE

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EDITORIAL

TEMA CENTRAL

ALCANCES DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y LA

LEGISLACIÓN PERUANACésar Guzmán-Barrón con la colaboración de Diana Alvarez

DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS DECISIONES DE LOS

ASUNTOS QUE LES AFECTANRaquel Z. Yrigoyen

PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CONSENTIMIENTO Y CONSULTA PREVIA

A LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL SECTOR MINEROXennia Forno

LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE: Proceso de consulta

en su aprobación y desafíos para su implementación

Entrevista a José Luis Capella

TEMAS VARIOS

RESPONSABILIDAD SOCIAL, COMUNICACIÓN Y MANEJO DE

CONFLICTOSPablo Espinoza

LOS “PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO” EN LAS

NEGOCIACIONES ENTRE COMUNIDADES CAMPESINAS Y EMPRESAS

EXTRACTIVASMarlene Anchante

LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIO

AMBIENTALES: CASO PUNO Y LA ORDENANZA 05-2011-GRP-CRPFabián Pérez Núñez

DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS

REFLEXIONES EN TORNO A LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES:

PLOMO EN EL CALLAOAlumnos: María Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, Guillermo Palacios Dodero de la VII Diplomatura de Especialización en Análisis, Gestión y Resolución de Conflictos Socio Ambientales.

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Estimados lectores:

Es grato presentarles la Cuarta Edición de la Revista Peruana de Análisis, Prevención y Gestión de Conflictos Punto Medio. Esta edición es especial porque queremos presentarles algunos cambios en la Revista, el más importante, es que abordaremos exclusivamente temas relacionados con el análisis y gestión de conflictos sociales, especialmente socioambientales, comunicación y responsabilidad social, dado que los artículos de arbitraje, que antes también eran parte de nuestra Revista, son parte ahora de la Revista Arbitraje, también editada por el Centro de Análisis y Resolución de Conflictos PUCP.

Otra novedad, es que ahora el contenido está divido en tres secciones. La primera dedicada a un tema central, luego continuamos con una sección con diversos artículos vinculados a temas de comunicación, responsabilidad social y conflictos, y por último una sección en la que brindamos un espacio para que los alumnos de nuestras Diplomaturas puedan publicar, previa selección, un artículo en torno a los temas tratados en la Diplomatura.

En el tema central, esta edición, planteamos la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas, esto en el marco de la recientemente promulgada Ley N° 29875, y que a la fecha de edición de nuestra Revista, se encuentra en pleno proceso de reglamentación. La Consulta Previa, representa un proceso complejo para nuestro país, no sólo porque plantea una nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas, sino también por el alcance que tendrá en proyectos de inversión, extractivos o no, en nuestro país.

Es por ello que el Dr. César Guzmán-Barrón, en su artículo: “Alcances de la Consulta Previa en el Convenio 169 y la Legislación Peruana”, describe las principales características relacionadas al contenido de la consulta previa, tanto en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, y en el ámbito nacional, en la nueva Ley N° 29785. Asimismo, aborda tres preguntas claves en relación a la Consulta Previa, ¿qué?, ¿a quién? y ¿cuándo? se debe realizar la consulta, además de revisar sus requisitos, su procedimiento y finalmente los retos para su implementación.

En la misma sección del tema central, contamos con los aportes de la doctora Raquel Yrigoyen, quien con su artículo “Derechos de los Pueblos Indígenas en las decisiones de los asuntos que les afectan”, nos plantea los alcances de los derechos que tienen los Pueblos Indígenas en torno a las decisiones de asuntos que les interesen, tales como: el derecho de decidir autónomamente o determinar libremente su desarrollo, el de participar en la elaboración, aplicación y evaluación de políticas y programas, o el de ser consultados frente a medidas concretas que les puedan afectar, entre otros.

EDITORIAL

6

Otro artículo del tema central, es el de la doctora Xennia Forno, quién nos plantea en su artículo “Participación Ciudadana, Consentimiento y Consulta Previa a los Pueblos Indígenas en el Sector Minero”, que planeta una visión crítica de las disposiciones del procedimiento de consulta previa para el sector minero energético que expidió el Ministerio de Energía y Minas, y que con la dación de la Ley de Consulta Previa, deberán ser también modificadas.

Para finalizar el tema central, Diana Alvarez Neyra realiza una interesante entrevista a Jose Luis Capella, quien como especialista en el tema forestal y de fauna silvestre, analiza el proceso de consulta previa que fue implementada para el proceso de aprobación de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y que ha significado una experiencia importante en el camino de construir un proceso adecuado de consulta en nuestro país.

Por otro lado, en la segunda sección: tenemos, primero el artículo sobre “Responsabilidad Social, comunicación y manejo de conflictos” de Pablo Espinoza, en el cual se hacen reflexiones acerca del papel de la comunicación como herramienta de responsabilidad social empresarial y el procesamiento de los conflictos. También en esta sección, Marlene Anchante, a través de Los “proyectos productivos/de desarrollo” en las negociaciones entre comunidades campesinas y empresas extractivas, nos invita a reflexionar sobre las razones que motiva a las empresas a compensar a través de proyectos de desarrollo, así como a preguntarnos ¿qué tan preparadas están las comunidades campesinas para materializar proyectos productivos/de desarrollo?, finalizando con reflexiones acerca de los desafíos y condiciones para el desarrollo de las comunidades campesinas.

Cerrando esta sección, Fabián Perez, parte del conflicto de Puno para realizar un análisis del alcance de las competencias de los Gobiernos Regionales en la gestión de los conflictos socioambientales, es así que en “Los Gobiernos Regionales y los Conflictos Socio Ambientales: Caso Puno y la Ordenanza 05-2011-GRP-CRP” analiza el proceso de descentralización, y cómo en la situación actual, los Gobiernos Regionales se ven limitados en poder resolver conflictos socioambientales, especialmente en la actividad minera.

Finalmente, en nuestra última sección: Desde nuestras diplomaturas, María Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, y Guillermo Palacios Dodero, alumnos de la VII Diplomatura de Especialización en Análisis, Gestión y Resolución de Conflictos Socioambientales – Modalidad Presencial, presentan el artículo “Reflexiones en torno a los Conflictos Socio Ambientales: Plomo en el Callao” donde analizan el caso de la problemática del plomo en el Callao y sus repercusiones ambientales y sociales.

Sólo nos queda agradecer a los especialistas que colaboraron en este número y renovar nuestro compromiso con nuestros lectores en poder, cada año, plantear nuevos temas de interés para su revisión y discusión, contribuyendo así al análisis, prevención y gestión de conflictos sociales en nuestro país.

Fabián Pérez Núñez Editor

7

TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

INTRODUCCIÓN

El Convenio 169 es un instrumento

jurídico internacional adoptado por la

Organización Internacional de Trabajo,

aprobado en nuestro país por Ley Nº

26253 del 2 de septiembre de 1993,

luego ratificado por el Congreso el 17 de

enero del 1994, y vigente a partir del 2 de

febrero de 1995. Forma parte de nuestro

ordenamiento jurídico nacional y es de

aplicación obligatoria.

Este Convenio tiene entre sus grandes

aportes promover e impulsar la

participación de las comunidades

nativas y campesinas en el proceso de

toma de decisión respecto de actividades

productivas que se instalen en sus

territorios. Aunque no da derecho a veto,

deja en manos de los Estados regular

esta intervención. Por eso es importante

primero precisar cómo se regula en el

Convenio dicha participación y en especial

cómo se ha regulado recientemente en

nuestro país, con la expedición de la Ley

29785 del 31 de agosto del presente año,

publicada en el diario oficial “El Peruano”

el pasado 7 de setiembre, cuyo objeto es

desarrollar el contenido, los principios y el

procedimiento del derecho a la consulta

de conformidad con lo establecido en el

Convenio 169.

1. ALCANCES GENERALES DEL

CONVENIO 169 Y LOS MANUALES

DE LA OIT

El Convenio 169, crea obligaciones

jurídicas para los Estados que lo han

ratificado, estableciendo normas

mínimas en relación con los derechos

civiles, políticos, sociales y económicos

de los pueblos indígenas y tribales.

Las normas contenidas en el Convenio

establecen un marco básico para la

protección de los pueblos indígenas

y tribales en armonía con el derecho

internacional.

El Convenio 169, como instrumento

internacional, es muy enfático en señalar

la importancia de preservar los valores

culturales propios de los pueblos nativos

e indígenas, entendidos como aquellas

poblaciones originarias en un país, que

actualmente son minoritarias pues han

sido superadas por poblaciones foráneas,

que son finalmente mayoritarias, tal

como es el caso de nuestro país.

Uno de los medios para preservar dichos

valores contenidos en el Convenio

es que se les otorga voz y capacidad

para poder decidir sobre su propio

desarrollo. En este sentido, el Convenio

ALCANCES DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y LA LEGISLACIÓN

PERUANA

*César Guzmán-Barrón Sobrevilla con la colaboración de **Diana Alvarez Neyra

*Director del Centro de

Análisis y Resolución

de Conflictos PUCP,

Abogado por la

Pontificia Universidad

Católica del Perú

con maestría en

Humanidades.

Especialista en

análisis, evaluación

y gestión de los

conflictos socio

ambientales, así

como en la aplicación

de mecanismos de

solución de conflictos

no judiciales:

negociación,

facilitación,

conciliación, arbitraje y

creación de consenso

para la búsqueda de

soluciones integrales.

**Estudiante del

décimo ciclo de

derecho y asistente

de Consultoría del

Centro de Análisis

y Resolución de

Conflictos PUCP

8

TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

169 señala que es importante que, en

caso que se quiera iniciar un proyecto

extractivo - y en general ante cualquier

acción del Estado - cercano a uno de

estos pueblos, el Estado deberá proveer

los mecanismos necesarios para que

puedan, primero, ser respetados sus

valores, y por ende su ambiente, así como

para que se garantice su participación

en el proceso de decisión acerca del

proyecto y, además, participen de los

beneficios del proyecto extractivo.

En relación específica con la

participación ciudadana el Convenio

169, en el Artículo 7.1 se establece lo

siguiente:

“Los pueblos interesados deberán

tener el derecho de decidir sus

propias prioridades en lo que

atañe al proceso de desarrollo,

en la medida en que éste afecte a

sus vidas, creencias, instituciones

y bienestar espiritual y a las

tierras que ocupan o utilizan de

alguna manera, y de controlar,

en la medida de lo posible, su

propio desarrollo económico,

social y cultural. Además, dichos

pueblos deberán participar

en la formulación, aplicación

y evaluación de los planes y

programas de desarrollo nacional

y regional susceptibles de

afectarles directamente.”

En el Manual relativo al Convenio 169,

publicado por la OIT con la finalidad

de facilitar la comprensión y el uso

del Convenio (2003), se califica la

participación como un principio

fundamental del Convenio y señala

que para poder controlar el ritmo y la

amplitud de su desarrollo, los pueblos

indígenas y tribales deben participar

plenamente en todos los procesos que

puedan afectarlos. Sólo si lo hacen desde

el comienzo hasta el fin de un proyecto

o programa podrán ser responsables

del mismo y contribuir activamente el

establecimiento y consolidación de su

propia autosuficiencia socioeconómica.

(Manual, 2003:10)

Sobre el concepto de participación,

expresamente se establece en el

artículo 6.1 del Convenio 169 que al

aplicar las disposiciones del Convenio,

los gobiernos deberán tener dos

consideraciones. En primer término, se

debe establecer los medios a través de los

cuales los pueblos interesados puedan

participar libremente, por lo menos en

la misma medida que otros sectores de

la población, y a todos los niveles en la

adopción de decisiones en instituciones

electivas y organismos administrativos;

y de otra índole responsable de políticas

y programas que les conciernan. Y en

segundo término se debe establecer

los medios para el pleno desarrollo de

las instituciones e iniciativas de esos

pueblos, y en los casos apropiados

proporcionar los recursos necesarios

para este fin.

A partir de este texto en el Manual de

la OIT se señalan lo que se denomina

elementos de la participación. Al

respecto se indica que los pueblos

indígenas y tribales tienen el derecho

de participar en todas y cada una de

las etapas en un proyecto, política

o programa. También se menciona

que se permitirá dicha participación

durante la concepción o diseño de

9


políticas, programas o proyectos hasta

su aplicación y evaluación. Asimismo,

que dichos pueblos participarán

en la adopción de decisiones, a

todos los niveles (local, nacional o

regional), sea de instituciones políticas

electivas, sea de administraciones

nacionales y locales. Finalmente que la

participación se efectuará a través de

las propias instituciones tradicionales

u organismos representativos de los

pueblos interesados, y no mediante

estructuras impuestas desde fuera de

la comunidad, salvo que ésta las acepte.

(Manual, 2003: 19)

Tendiendo en cuenta lo citado, podemos

señalar que el concepto de participación

que subyace en el Convenio 169,

comprende necesariamente la inclusión

o involucramiento de los pueblos

indígenas en toda política, proyecto o

programa que atañe a su desarrollo.

Asimismo se vincula directamente los

conceptos de participación con el de

desarrollo. Y establece claramente que

esta participación debe ser promovida

por los gobiernos como un deber de

aquellos. Y en este sentido en el artículo

2 de la ley de consulta previa se establece

que “corresponde efectuar la consulta

respecto a los planes, programas y

proyectos de desarrollo nacional y

regional que afecten directamente

estos derechos”, además de las medidas

legislativas y administrativas que afecten

directamente sus derechos colectivos.

Estos alcances del Convenio, reconocidos

a su vez en la ley de consulta previa,

reconocen en segundo lugar la

participación como un legítimo derecho

de los pueblos de participar en todas las

etapas de un proyecto, en forma libre e

informada, inclusive desde su diseño y

aplicación lo que llevado al campo de

la actividad minera nos permite afirmar

enfáticamente que el Convenio 169

reconoce el derecho de participar de

los pueblos indígenas en el proceso de

de desarrollo de un proyecto minero

en todas sus etapas, dada la directa

vinculación que tiene con su vida.

Ahora bien, no solo es concebido como un

derecho sino también como el ejercicio

del poder en la adopción de decisiones,

dando voz a los pueblos indígenas.

Ejercicio que lo lleva a participar en las

decisiones, incluso desde su derecho a

participar en la decisión de determinar

sus propias prioridades en lo que hace

su derecho al desarrollo.

Adicionalmente, el Convenio establece

que los gobiernos deben proveer a las

comunidades de los procedimientos

necesarios para ejercer este derecho,

lo que implica una concepción política

acertada y finalmente hace notar como

el ejercicio de este derecho deberá

realizarse a través de las instituciones

tradicionales y organismos

representativos de los pueblos

indígenas. No cabe por tanto, pensar

que los gobiernos puedan establecer

fórmulas distintas a las propias de la

cultura y formas de representatividad

que dichos pueblos tienen. Alcance

que ha sido recogido en la ley de

consulta previa al establecer por una

lado las etapas del proceso de consulta

(art.8 y siguientes) donde además

de identificar las medidas objeto de

consulta deberá asimismo identificarse

los pueblos indígenas y originarios a ser

consultados.

10


Y es que como se señala en la Guía sobre

el Convenio 169 de la OIT el objetivo

principal de las disposiciones es que

se garantice que los pueblos indígenas

puedan tener una participación

efectiva en todos los niveles de la

toma de decisiones en los órganos

políticos, legislativos y administrativos

y en los procesos que puedan afectarles

directamente (Guía OIT 169, 2009: 60).

Similares alcances se advierte en la

Declaración de las Naciones Unidas sobre

los Derechos de los Pueblos Indígenas,

que fuera aprobada por la Asamblea

General de las Naciones Unidas el 13 de

septiembre de 2007. En dicho documento

se reconoce la urgente necesidad de

respetar y promover los derechos

intrínsecos de los pueblos indígenas,

que derivan de sus estructuras políticas,

económicas y sociales y de sus culturas,

de sus tradiciones espirituales, de su

historia y de su filosofía, especialmente

los derechos a sus tierras, territorios y

recursos.

Bajo estas consideraciones en el artículo

4º de esta Declaración se refiere a los

mecanismos de consulta y participación

y establece que el propósito de las

consultas es alcanzar un consentimiento

libre, previo e informado. Asimismo, la

Declaración reconoce que los pueblos

indígenas, en ejercicio de su derecho

de libre determinación, tienen derecho

a la autonomía o al autogobierno en

las cuestiones relacionadas con sus

asuntos internos y locales.

Resultan también especialmente

interesantes de mencionar los artículos

18, 19 y 23. En el caso del artículo 18º

se pone en evidencia la importancia

que se le asigna al que los pueblos

indígenas participen en la adopción

de decisiones en las cuestiones que

afecten a sus derechos, por conducto

de representantes elegidos por ellos

de conformidad con sus propios

procedimientos, así como a mantener y

desarrollar sus propias instituciones de

adopción de decisiones.

De otro lado, el artículo 19 señala como

los Estados celebrarán consultas y

cooperarán de buena fe con los pueblos

indígenas interesados por medio de sus

instituciones representativas antes de

adoptar y aplicar medidas legislativas o

administrativas que los afecten, a fin de

obtener su consentimiento libre, previo

e informado.

Finalmente en el artículo 23 se hace

referencia a que los pueblos indígenas

tienen derecho a determinar y a

elaborar prioridades y estrategias para

el ejercicio de su derecho al desarrollo.

En particular, los pueblos indígenas

tienen derecho a participar activamente

en la elaboración y determinación de los

programas de salud, vivienda y demás

programas económicos y sociales

que les conciernan y, en lo posible, a

administrar esos programas mediante

sus propias instituciones.

Es decir, el concepto de participación que

dimana de estas normas se vincula al

igual que en el Convenio 169 al derecho

de los pueblos indígenas a definir su

desarrollo y por ende el destino de

sus recursos y de sus tierras, tema

totalmente vinculado a sus derechos

frente a la actividad minera.

11


2. ALCANCES Y FINALIDAD DE LA

CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO

169 Y EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

El artículo 6º del Convenio 169 aborda

uno de los principales aspectos

regulados por este instrumento, la

consulta a los Pueblos Indígenas y

Tribales. Es así que, en este artículo se

establece que al aplicar las disposiciones

del Convenio, los gobiernos deberán

tener en cuenta tres consideraciones.

En primer lugar, consultar a los pueblos

interesados, mediante procedimientos

apropiados y en particular a través de

sus instituciones representativas, cada

vez que se prevean medidas legislativas

o administrativas susceptibles de

afectarles directamente.

En segundo lugar, establecer los

medios a través de los cuales los

pueblos interesados puedan participar

libremente, por lo menos en la misma

medida que otros sectores de la

población, y a todos los niveles en la

adopción de decisiones en instituciones

electivas y organismos administrativos

y de otra índole responsable de políticas

y programas que les conciernan.

Y en tercer lugar, establecer los

medios para el pleno desarrollo de

las instituciones e iniciativas de esos

pueblos, y en los casos apropiados

proporcionar los recursos necesarios

para este fin.

Asimismo, las consultas llevadas a cabo

en aplicación del Convenio, deberán

efectuarse de buena fe y de una manera

apropiada a las circunstancias, con la

finalidad de llegar a un acuerdo o lograr

el consentimiento acerca de las medidas

propuestas. Porque como se indica en la

Guía OIT sobre el Convenio 169

“la consulta se considera una

forma clave de diálogo que sirve

para armonizar los intereses

contrapuestos y evitar, así como

también resolver, conflictos. Al

interrelacionar los principios

de consulta y participación, la

consulta no implica sólo el derecho

de reaccionar sino, también el

derecho de proponer; los pueblos

indígenas tienen derecho a

decidir cuáles son sus propias

prioridades para el proceso de

desarrollo y, en consecuencia, a

ejercer control sobre su propio

desarrollo económico, social y

cultural.” (Guía OIT Convenio 169,

2009: 60)

Como se puede apreciar el Convenio 169

establece el derecho a la como consulta

obligatoria. Es decir, en primer lugar,

en este artículo se prescribe que los

Estados que lo ratifiquen, como el caso

del Perú, deberán obligatoriamente

consultar a los pueblos indígenas y

tribales (comunidades campesinas y

nativas), mediante procedimientos





afectarles directamente, y se dispone

además que los Estados establecerán

los medios a través de los cuales los

pueblos interesados podrán desarrollar

sus propias instituciones. Por tanto la

12


consulta es un principio fundamental

del Convenio. Obligación que ha sido así

prevista en la Ley de Consulta Previa en

citado artículo 2. Vale decir, consultar

es una obligación del Estado. Es mas se

señala expresamente “La consulta a que

se hace referencia en la presente Ley es

implementada de forma obligatoria

solo por el Estado”.

A lo que debemos sumar el que la

Comisión de Expertos, en la observación

general sobre el Convenio 169, en

su 79 sesión del 2008 señala que la

participación de los pueblos indígenas y

tribales es un asunto fundamental para

garantizar la equidad y la paz social; a

través de la inclusión y el diálogo. Más

aún se considera que las consultas

pueden ser un instrumento de diálogo

auténtico, que conlleve cohesión social

y tenga un papel decisivo tanto en la

prevención como en la resolución de

conflictos. (Guía OIT Convenio 169,

2009: 60).

En esta línea, en el Manual antes citado

se señala expresamente lo siguiente:

“Uno de los principales problemas

de los pueblos indígenas y

tribales es que tienen poca o

ninguna oportunidad de expresar

su opinión sobre la forma, el

momento y la razón de medidas

decididas o ya aplicadas que

inciden o incidirán directamente

en sus vidas.” (Manual, 2003:15)

Ahora bien, cabe preguntarnos frente

a lo establecido por el Convenio 169, si

la consulta implica un derecho a veto,

vale decir, ¿las comunidades pueden

negarse, por ejemplo, a que se realice

un proyecto extractivo? En el Manual

citado así como en la Guía, el equipo de

trabajo de la OIT señala expresamente:

“El Convenio dispone el marco

para mantener debates y

negociaciones entre los gobiernos

y los pueblos indígenas y tribales.

El objetivo de una consulta de

esta clase es alcanzar un acuerdo

(consenso) o el consentimiento

pleno y debidamente informado

de los interesados”.(Manual,

2003:16)

“Con miras a lograr un acuerdo

o • consentimiento: De acuerdo

con el Artículo 6 del Convenio

núm. 169, el objetivo de las

consultas es alcanzar acuerdos

o lograr el consentimiento. En

otras palabras, es necesario que

los acuerdos o el consentimiento

sean la meta a alcanzar de las

partes, para lo que es fundamental

que existan verdaderos esfuerzos

para alcanzar acuerdos o lograr

consentimientos”.(Guía Convenio

169 OIT, 2009:62)

Frente a este objetivo de la consulta, la

respuesta es que el Convenio 169 no

otorga a los pueblos indígenas y tribales

el derecho de veto. Si bien el Convenio

especifica que no debe tomarse ninguna

medida contraria al deseo de los pueblos

indígenas y tribales, esto no significa

que en caso de estar en desacuerdo

puedan evitar que el proyecto extractivo

se lleve a cabo. Sobre este punto, en

el Manual elaborado por el equipo del

Proyecto para Promover la Política de la

OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales,

se comenta el siguiente caso:

13


“Si bien cinco comunidades

ubicadas en Cree de Manitoba

(Canadá), que habían sufrido

daños ecológicos y despojo de

tierras como consecuencia de un

gran proyecto hidroeléctrico, se

opusieron al mismo, no pudieron

impedir su realización. En 1977

negociaron con el gobierno federal

un conjunto de compensaciones,

conocido como el Acuerdo de

las Aguas del Norte, en virtud

del cual, además de tierras que

compensaban las inundadas,

los damnificados obtuvieron

que la gestión de la fauna y la

flora salvaje estuviese bajo la

responsabilidad de los Cree, así

como el control y la garantía de

“suministrar disponibilidades

continuas de agua potable”.

(Manual, 2003:16)

Más aún Sanna Saarto (2008) en una

exposición realizada por la OIT ante

el Congreso de la República señaló

expresamente, cuatro puntos a tener en

cuenta. Primero, que los gobiernos no

están obligados a ceñirse al resultado

de la consulta, por tanto se infiere que el

Convenio no otorga el derecho de veto.

Segundo, el resultado de la consulta

debe tener incidencia sobre la toma de

decisión (buena fe). Tercero, la finalidad

de la consulta es llegar a un acuerdo o

lograr el consentimiento de las medidas

propuestas. Y cuarto, el Convenio no

requiere que se logre el consenso en el

proceso de consulta previa, pero sí se

contempla que los pueblos indígenas

tengan la oportunidad de participar

libremente a todos los niveles en la

formulación, aplicación y evaluación de

medidas y programas que les afecten

directamente.

Y se señala adicionalmente que la

consulta debe entenderse dentro de

una cultura de consulta y participación.

En tal sentido, se señala que debe

ser considerada como un proceso

constructivo y no defensivo. Y por tanto

concluye que la consulta consiste en

recabar la opinión, el asesoramiento y

la asistencia de los pueblos indígenas

y tribales. Añadiendo entre sus

alcances para mayor precisión que el

Convenio exige a los gobiernos realizar

verdaderas consultas en las que los

pueblos indígenas tengan el derecho

de expresar su punto de vista, y de

influenciar el proceso de la toma de

decisiones. (Saana Saarto, 2008)

Sobre este tema, la Defensoría del

Pueblo (2009:8) ha precisado que

le corresponde y es responsabilidad

del Estado, adoptar la decisión final

sobre las medidas administrativas o

legislativas, lo que no debe realizarse sin

agotar los procedimientos adecuados

que busquen lograr el consentimiento o

el acuerdo con los representantes de los

pueblos indígenas. Para la Defensoría,

la consulta es un proceso que se agota

con la toma de decisión por parte de la

institución de la administración pública

responsable. Sin embargo, en caso que

los pueblos indígenas no se encuentren

de acuerdo con la medida adoptada por

el Estado, deben contar con mecanismos

legales para cuestionar tal decisión, en

caso consideren que se vulneran sus

derechos fundamentales.

El reconocimiento del derecho de los

pueblos indígenas a poder presentar

un recurso para cuestionar la

decisión adoptada, sea por ejemplo

de reconsideración o de apelación es

considerado por la Defensoría como

14


algo de fundamental importancia

para lograr la efectividad de los demás

derechos humanos y por tanto, los

considera uno de los pilares básicos de

un Estado de Derecho (Defensoría del

Pueblo, 2009: 9).

Adicionalmente, este derecho de los

pueblos indígenas, se debe concordar

con el artículo 7º del Convenio 169, que

reconoce el derecho de los pueblos a

decidir sus propias prioridades en su

proceso de desarrollo, en la medida en

que éste afecte a sus vidas, creencias,

instituciones, bienestar espiritual

y a las tierras que ocupan o utilizan

de alguna manera, y de controlar, en

la medida de lo posible, su propio

desarrollo económico, social y cultural.

Al aplicar y reglamentar los alcances

del Convenio no es posible dejar de

concordar el artículo 6º con lo dispuesto

en el artículo 7º.

En consecuencia, es obvio inferir que

los pueblos ante un proyecto minero

participan eligiendo sobre sus vidas,

sobre su futuro desarrollo y estos son

criterios y derechos fundamentales

que las empresas y sus empresas

consultoras; y a su vez la normatividad

deberían tomar en cuenta al formular un

EIA, un PAMA o un Plan de Participación.

Asimismo, estos criterios y derechos

deben ser tomados en consideración

por el Gobierno, antes y durante el

proceso de aprobación un EIA vinculado

a la actividad minera.

Si no fuera así, será la oportunidad de

proponer en este documento y con este

fundamento jurídico, las modificaciones

necesarias a las normas reglamentarias

de la participación ciudadana en la

actividad minera. Estas apreciaciones

las hacemos además con la seguridad

que el Convenio promueve una cultura

de diálogo, no impone uno u otro

resultado y como bien lo señala la propia

OIT los pueblos indígenas y tribales

tienen derecho a continuar existiendo

sin pérdida de su propia identidad y con

la facultad de determinar por sí mismos

la forma y el ritmo de su desarrollo. Que

es el espíritu y la letra de los objetivos

del Convenio 169, que nuestro país ha

ratificado y que en consecuencia es ley

en el Perú.

Estos alcances están claramente

definidos también en la ley de consulta

previa en nuestro país, cuando en el

artículo 3 se establece que “la finalidad

de la consulta es alcanzar un acuerdo

o consentimiento entre el Estado y los

pueblos indígenas u originarios respecto

a la medida legislativa o administrativa”.

Pero luego señala en el artículo 15 que

“la decisión sobre la aprobación de la

medida legislativa o administrativa

corresponde a la entidad estatal

competente”. Decisión que debe estar

motivada, lo que implica una evaluación

de los puntos de vista, sugerencias y

recomendaciones de los pueblos y el

análisis de las consecuencias que la

adopción de la medid tendría respecto

a sus derechos colectivos reconocidos

constitucionalmente en los tratados

ratificados por el Estado peruano.

Entonces definamos que se debe

entender por “acuerdo”, según los

conceptos de la Real Academia

Española, podemos concluir que lo que

se busca en el Convenio con el acuerdo,

es que las partes, es decir el Estado y los

15


Pueblos Indígenas, concilien y lleguen a

determinar o resolver en consenso sobre

un determinado tema que les atañe. Es

decir, que la consulta tiene un carácter

no solo informativo sobre las medidas

y decisiones que puedan afectarles

a los pueblos indígenas, sino que va

más allá de un proceso comunicativo,

es un diálogo en el cual se pondrán los

intereses en juego de ambas partes

sobre la mesa para poder llegar a un

entendimiento en primer lugar de sus

posturas, preocupaciones, entre otros,

para luego tomar una decisión en

base a lo expuesto y que esta decisión

sea aceptada por ambas partes. Es así

que el Convenio no menciona nada

sobre qué es lo que sucede si no se

llegará a un acuerdo, o sobre cuánto

tiempo debemos esperar para llegar

a un acuerdo, entonces, ¿podríamos

interpretar que siempre se debe llegar

a un acuerdo? ¿O, como se establece en

nuestra legislación, se puedan tomar

decisiones aún si no hay acuerdo?

¿Estaríamos evitando algún conflicto?

O ¿solo estaríamos cumpliendo con

consulta en papel?

Sin duda, si bien no hay derecho a

veto, si queda claramente establecido

que deberá procurarse llegarse a un

acuerdo.

Por otro lado, el convenio hace mención

a lograr un consentimiento acerca de

las medidas a tomarse, ¿qué debemos

entender por esto? Comencemos

nuevamente con la misma dinámica,

según las definiciones que podemos

encontrar sobre consentimiento,

diríamos que lo que busca el Convenio

con esta expresión es que una de las

partes permita o sea condescendiente

respecto de realizar algo, por otro

lado, tenemos una definición más

legal que se entendería más como una

manifestación de voluntad por la que

un sujeto se relaciona jurídicamente con

otro. Es decir, en este supuesto, amerita

una especie de aceptación, o aprobación

de las medidas que se quieran adoptar.

En el caso específico serían los pueblos

indígenas los que deben dar este

permiso o consentimiento. ¿En qué

casos se desprende esta conclusión?

Tenemos que cuando se trate de

traslados poblacionales, medida que

debe ser tomada solo como excepción,

que se da cuando se considere necesario

la reubicación de estos pueblos, ésta sólo

se debe efectuar con su consentimiento

libre y con pleno conocimiento de

causa. Sin embargo, aquí el Convenio

si nos pone en el supuesto de qué pasa

cuando no se logra un consentimiento,

y nos dice que este traslado se dará pero

respetando los procedimientos y siendo

efectivamente representados, los

pueblos indígenas afectados. Además

deja claro que los pueblos pueden

regresar a sus tierras una vez pasada

la necesidad de la medida que los hizo

reubicarse, pero de no poder hacerlo, se

les debe dar una indemnización a las

personas que fueron trasladadas.

Es así, que del análisis realizado debemos

inferir que el derecho a la consulta no

les permite tener derecho a vetar las

decisiones que adopte el Estado, que

en algunos casos no solo bastará con

realizar un proceso en el cual ambas

partes de pongan de acuerdo en la

toma de una determinada decisión

importante para ambos (consulta) sino

que cuando haya intereses mayores

(reubicación poblacional) se requerirá

16


una aprobación por parte de los pueblos

involucrados (consentimiento).

Lo que podemos afirmar entonces,

es que el Estado se debe ceñir a un

proceso de diálogo, de construcción

y de aprendizaje mutuo, en el cual

ambas partes harán intercambio

de conocimientos, de información,

de intereses y de alguna manera

harán concesiones y cambios a sus

comportamientos o formas de ser, estar

o pensar. Es decir consideramos que es

un proceso de diálogo en tanto las partes

no se limitan a dar información una a la

otra y solo, hacer charlas o audiencias,

sino que por el contrario se trata de

un intercambio de escucha activa,

participativa en la cual se expondrán

las ideas e intereses intrínsecos de cada

una de las partes, este proceso busca

y tiene como finalidad llegar a una

avenencia entre los participantes; por

otro lado es un proceso de construcción

de confianza, pues se basará o inspirará

en crear relaciones directas de contacto

cordial, generando representatividad

y participación lo cual toma un

proceso de mediano y largo plazo ( es

progresivo); finalmente decimos que se

trata de un proceso de aprendizaje en

tanto las personas se vuelven capaces

de hacer algo distinto de lo que hacían

antes (Schunk, 1997), entonces se

requerirá que las personas adquieran

conocimientos, habilidades y actitudes

(incluiremos aquí creencias y valores)

(Anchante, 2011).

3. QUÉ Y CUÁNDO SE DEBE CONSULTAR

De acuerdo con el Convenio 169 la

consulta tendrá lugar siempre que se

estudie, planifique o aplique cualquier

medida susceptible de afectar

directamente a los pueblos interesados.

Entre las medidas se encuentran por

ejemplo, la enmiendas a la Constitución

nacional, la nueva legislación agraria, los

decretos relativos a los derechos sobre

la tierra o procedimientos para obtener

títulos sobre las tierras, los programas y

servicios nacionales de educación o de

salud o toda política oficial que afecte a

los pueblos indígenas y tribales.

Expresamente en la Guía sobre el

Convenio 169 de la OIT (2009:61) se

considera de especial relevancia la

consulta en los siguientes casos:

• Al prever medidas legislativas o

administrativas (artículo 6(1)(a));

• Antes de proceder a la prospección

o explotación de los recursos del

subsuelo (artículo 15(2));

• Al considerar la enajenación de las

tierras de pueblos indígenas o la

transmisión de sus derechos sobre

estas tierras a personas extrañas a

su comunidad (artículo 17);

• Con anterioridad a la reubicación

de los pueblos indígenas, que

sólo deberá efectuarse con el

consentimiento dado libremente y

con pleno conocimiento de causa

(artículo 16).

Este alcance no solo está precisado en la

norma sino que además ya la Comisión

de Expertos de la OIT encargada de

revisar el grado de cumplimiento de

los Convenios, en el caso peruano en su

informe 2009, señaló expresamente lo

siguiente:

“La Comisión toma nota que el

19 de mayo de 2008 se aprobó

17


el decreto legislativo núm. 1015,

mediante el cual se modificó

el número de votantes que se

requerían para disponer del

territorio comunal. Ésta norma

fue modificada el 28 de junio de

2008 por el decreto legislativo

núm. 1073 que también flexibiliza

las condiciones para disponer

del territorio comunal. Indican

que esta legislación no ha sido

consultada. La Comisión llama a la

atención del Gobierno que, según

el artículo 6, 1), a), del Convenio,

los gobiernos deberán consultar

a los pueblos interesados,

mediante procedimientos

apropiados y en particular a

través de sus instituciones

representativas, cada vez que

se prevean medidas legislativas

o administrativas susceptibles

de afectarles directamente y

que según el artículo 17, 2), del

Convenio, deberá consultarse a

los pueblos interesados siempre

que se considere su capacidad

de enajenar sus tierras o de

transmitir de otra forma sus

derechos sobre estas tierras

fuera de su comunidad. “(Informe

Comisión de Expertos Convenio

OIT, 2009: 747)

En consecuencia, antes de adoptar una

norma legal o disposición administrativa

que pueda afectar directamente a los

pueblos indígenas, así como proceder a

realizar una prospección o explotación

de los recursos del subsuelo, es

obligatorio también para la actividad

minera que los gobiernos deban

iniciar una discusión abierta, franca y

significativa con los pueblos interesados

(Manual, 2003:15). En el Manual de la

OIT se cita el siguiente caso a manera de

ejemplo sobre cuándo consultar:

“Al examinar la aplicación

del Convenio núm. 169 con

respecto al proyecto de embalse

hidroeléctrico de la empresa

Urrá en Colombia, que acarreaba

la inundación de buena parte

de las tierras ocupadas por la

comunidad indígena Emberá

Katio, la Comisión de Expertos

en Aplicación de Convenios y

Recomendaciones de la OIT

expresó en sus comentarios que

dicho proyecto se había iniciado

sin consulta previamente a la

comunidad indígena interesada y,

en consecuencia, contraviniendo

lo dispuesto en el artículo 6 del

Convenio núm. 169.” (Manual,

2003:15)

Precisando aún más, en que casos

debe consultarse, Saana Saarto (2008)

indica que el el proceso de consulta

debe realizarse en caso de proyectos

legislativos y administrativos que

puedan afectar directamente a los

pueblos indígenas, en caso de medidas

especiales destinadas a salvaguardar su

patrimonio material y cultural, frente

a programas y proyectos de desarrollo

económico, social, cultural, nacionales

o regionales que puedan afectarles

directamente, en casos de prospección

o explotación de los recursos existentes

en sus tierras y en caso de traslado de

comunidades de las tierras que ocupan

y su relocalización.

Particularmente en caso de un proyecto

extractivo el Artículo15, párrafo del

Convenio 169 es muy claro al establece

18


que “En caso de que pertenezca al Estado

la propiedad de los minerales o de los

recursos del subsuelo, o tenga derechos

sobre otros recursos existentes en las

tierras, los gobiernos deberán establecer

o mantener procedimientos con miras a

consultar a los pueblos interesados, a

fin de determinar si los intereses de esos

pueblos serían perjudicados, y en qué

medida, antes de emprender o autorizar

cualquier programa de prospección o

explotación de los recursos existentes

en sus tierras.”

Este es un derecho de las comunidades

y como bien se señala en la Guía del OIT

sobre el Convenio 169:

“durante la consulta, los pueblos

indígenas tendrán derecho a

expresar sus preocupaciones.

Por ejemplo, pueden exponer

las razones por las que no deben

extraerse los recursos o por

las que deben excluirse ciertas

áreas en virtud de cuestiones

ambientales, de impacto sobre

lugares sagrados, contaminación,

problemas de salud, pérdida

de la base para la subsistencia

económica, etc. Teniendo en

cuenta que las actividades de

prospección y explotación por lo

general son procesos a largo plazo

en los que las empresas reciben

concesiones por períodos de 30 a

50 años, es importante subrayar

que la obligación de consultar

no sólo se aplica al momento de

tomar la decisión de explorar o

explotar los recursos sino que

también corresponde en un nivel

más general, a lo largo de todo

el proceso debido a que afecta

a los pueblos indígenas. En este

sentido, el Artículo 15 debe leerse

junto con los artículos 6 y 7 del

Convenio, que exigen la consulta

de los pueblos indígenas y su

participación en la formulación,

implementación y evaluación de

los planes de desarrollo que los

afecten.” (Guía OIT Convenio 169,

2009:107 y 108)

Así mismo este derecho de consulta

incluye el derecho de conocer los

impactos que tendrán las tareas de

prospección y explotación, por lo que

el titular minero deberá evaluar, en

colaboración con los pueblos indígenas,

los impactos sociales, espirituales,

culturales y ambientales de las

actividades de desarrollo, y los resultados

de dichas evaluaciones se considerarán

como criterio fundamental para la

implementación de dichas actividades

y, asegurar su participación a lo largo de

todo el proceso. (Guía OIT Convenio 169,

2009:107 y 108)

Cabe mencionar que este mismo derecho

está reconocido expresamente en el

Artículo 32º, párrafo 2. de la Declaración

de las Naciones Unidas sobre los Derechos

de los Pueblos Indígenas, en la que se

establece que los Estados celebrarán

consultas y cooperarán de buena fe

con los pueblos indígenas interesados

a través de sus propias instituciones

representativas; con miras a obtener su

consentimiento libre e informado como

paso previo a aprobar cualquier proyecto

que afecte a sus tierras o territorios y otros

recursos, particularmente en relación con

el desarrollo, la utilización o la explotación

de recursos minerales, hídricos o de otro

tipo.

19


Es evidente, por tanto que los alcances

de la consulta comprenden, entre

otros, los procesos de exploración y

explotación y por ello incluye también

todo el procedimiento de aprobación

de un Estudio de Impacto Ambiental.

Derecho que como veremos luego

recoge expresamente la legislación

peruana, señalándose a su vez los

principios y características en las que

debe desarrollarse dicha consulta.

En este aspecto la ley de consulta previa

solo precisa que se deben consultar las

medidas legislativas y administrativas

que afecten directamente a los

pueblos indígenas u originarios en

sus derechos colectivos, sobre su

existencia física, identidad cultural,

calidad de de vida o desarrollo, dejando

en manos de las entidades estatales,

“bajo responsabilidad” identificar

dichas medidas. Debe ser materia del

reglamento hacer las precisiones sobre

los alcances de las medidas a consultar,

y para ello será muy valioso tomar en

cuenta líneas señaladas por el Manual

de la OIT antes comentado.

Asimismo será necesario precisar

cuando consultar en el caso particular

de los proyectos extractivos, en principio

el Convenio se establece:

“Artículo 15.2.

En caso de que pertenezca al Estado

la propiedad de los minerales

o de los recursos del subsuelo,

o tenga derechos sobre otros

recursos existentes en las tierras,

los gobiernos deberán establecer

o mantener procedimientos con

miras a consultar a los pueblos

interesados, a fin de determinar

si los intereses de esos pueblos

serían perjudicados, y en qué

medida, antes de emprender o

autorizar cualquier programa

de prospección o explotación de

los recursos existentes en sus

tierras.”

Es decir, debe consultarse antes de la

llevar adelante la prospección? ¿Esto

implica consultar antes de otorgar

la concesión? En principio debemos

entender que es así, pero será muy

importante precisarlo en el Reglamento.

4. PRINCIPIOS Y REQUISITOS DE

VALIDEZ DE LA CONSULTA

Respecto a los principios, la participación

ciudadana debe efectuarse de buena

fe y de una manera apropiada a las

circunstancias del tema a consultar,

buscando el llegar a un acuerdo con las

poblaciones consultadas. En tal sentido,

según el citado Manual de la OIT así

como la Guía de la OIT del 2009, las

consultas deben efectuarse teniendo en

cuenta tres puntos.

En primer lugar, actuando de buena

fe, respetando los intereses, valores y

necesidades de la otra parte. Así, se

señala que el proceso de consulta debe

ser específico a cada circunstancia y

a las características especiales de un

determinado grupo o comunidad. En

tal sentido, se indica expresamente, y

a manera de ejemplo, que una reunión

en una lengua que no les sea familiar a

sus participantes, no será considerada

como una verdadera consulta. Esto

implica a su vez que las consultas

deben tener lugar en un clima de

confianza mutua. Siendo necesario

20


además que los gobiernos procuren

llegar a un acuerdo, llevando adelante

negociaciones genuinas y constructivas,

evitando demoras injustificadas y

cumpliendo con los acuerdos pactados,

implementándolos de buena fe. Por otra

parte, los gobiernos deben garantizar

que los pueblos indígenas cuenten

con toda la información relevante y

puedan comprenderla en su totalidad.

Debe otorgarse tiempo suficiente a los

pueblos indígenas para que organicen

sus propios procesos de toma de

decisiones y participen de manera

eficaz en las decisiones tomadas de

forma coherente con sus tradiciones

culturales y sociales. (Guía OIT Convenio

169, 2009: 62)

En segundo lugar, las consultas

deberán efectuarse respetando el

principio de representatividad, lo

cual es considerado como un asunto

esencial de la obligación de consulta.

Sin embargo, se deja claro que pudiera

ser difícil determinar quién representa

una comunidad en particular (Manual,

2003:16). Para ello, previamente a

realizar cualquier tipo de consulta,

las comunidades interesadas deberán

identificar las instituciones que reúnan

los requisitos de representatividad

Con respecto a la determinación de

las instituciones representativas, en la

Guía OIT se señala que “lo importante

es que éstas sean el fruto de un

proceso propio, interno de los pueblos

indígenas”. Sin dejar de reconocer que

esta determinación puede resultar una

tarea dificultosa en muchos casos dado

que “si no se desarrolla un proceso de

consulta adecuado con las instituciones

u organizaciones indígenas y tribales

verdaderamente representativas de

las comunidades afectadas, la consulta

encaminada no cumpliría con los

requisitos del Convenio”. (Guía OIT

Convenio 169, 2009: 61)

En tercer lugar y en esta misma línea de

ideas Saana Saarto (2008) precisa como

requisitos de validez de una consulta

el que se utilicen procedimientos

apropiados, que se haga a través de sus

instituciones representativas, que se

actúe de buena fe, de manera apropiada

a las circunstancias y con el fin de llegar

a un acuerdo o consentimiento previo,

libre e informada.

Por tanto será necesario, que se advierta

en qué medida nuestra legislación, en

particular en el caso de la actividad

minera, recoge estos criterios para que

producto de este análisis se pueda

determinar objetivamente si el proceso

de consulta tal como está regulado

es realmente válido o tiene vacíos

o normas que se contraponen que

ameritan modificaciones de fondo, que

serán propuestas en esta tesis.

Estos principios están recogidos

acertadamente en la ley de consulta

previa en nuestro país al precisarse en al

artículo 4 que los principios rectores del

derecho a la consulta son los siguientes:

Los principios rectores del derecho a la

consulta son los siguientes:

a) Oportunidad. El proceso de consulta

se realiza de forma previa a la medida

legislativa o administrativa a ser

adoptada por las entidades estatales.

b) Interculturalidad. El proceso de

consulta se desarrolla reconociendo,

respetando y adaptándose a las

21


diferencias existentes entre culturas

y contribuyendo al reconocimiento y

valor de cada una de ellas.

c) Buena fe. Las entidades estales

analizan y valoran la posición de

los pueblos indígenas u originarios

durante el proceso d e consulta, en

un clima de confianza, colaboración

y respeto mutuo. El estado y los

representantes de las instituciones

y organizaciones de los pueblos

indígenas u originarios tienen

el deber de actuar de buena

fe, estando prohibidos de todo

proselitismo partidario y conductos

antidemocráticos.

d) Flexibilidad. La consulta debe

desarrollarse mediante procedimientos

apropiados al tipo de medida legislativa

o administrativa que se busca adoptar,

así como tomando en cuenta las

circunstancias de los pueblos indígenas

u originaros involucrados.

e) Plazo razonable. El proceso de

consulta se lleva a cabo considerando

plazos razonables que permitan a

las instituciones u organizaciones

representativas de los pueblos

indígenas u originarios conocer,

reflexionar y realizar propuestas

concretas sobre la medida legislativa

o administrativa objeto de la consulta.

f) Ausencia de coacción o

condicionamiento. La participación

de los pueblos indígenas u

originarios en el proceso de consulta

debe ser realizada sin coacción o

condicionamiento alguno.

g) Información oportuna. Los pueblos

indígenas u originarios tienen

derecho a recibir por parte de

las entidades estatales toda la

información que sea necesaria para

que puedan manifestar su punto

de vista, debidamente informados,

sobre la medida legislativa o

administrativa a ser consultada. E

Estado tiene la obligación de brindar

esta información desde el inicio del

proceso de consulta y con la debida

anticipación.

5. A QUIÉNES CONSULTAR

Más allá de la revisión normativa, si,

por ejemplo, al proceso de consulta

no se desarrolla con las instituciones

u organizaciones indígenas y tribales

verdaderamente representativas de

las comunidades afectadas, la consulta

encaminada no cumpliría con los

requisitos del Convenio. De allí la

necesidad de verificar sea en la norma

sustantiva o en su reglamento cómo

se define la representatividad de los

pueblos indígenas.

En relación con la representatividad

de las instituciones, el Manual de

la OIT, indica que las instituciones

representativas pueden ser tanto

tradicionales (consejos de ancianos,

consejos de aldea, etc.), como estructuras

contemporáneas (parlamentos de

pueblos indígenas y tribales, dirigentes

locales electos y reconocidos como

genuinos representantes de la

comunidad o del pueblo interesado).

Asimismo, se señala que se deberá

consultar a quienes se verán afectados

por una determinada medida. Por

ejemplo, al planificar una carretera cuyo

trazado atraviese aldeas indígenas, se

deberá consultar y dar la oportunidad a

los pueblos interesados, de hacer saber

22


a las autoridades lo que piensan al

respecto (Manual, 2003:17)

A nivel de nuestra realidad a quienes

consultar sin duda será a las comunidades

nativas y andinas que directamente

este relacionadas al proyecto minero a

realizar. Y ello se verá como consta en la

reglamente sobre la materia.

En el Título II de la ley de consulta

previa se señala igual que los sujetos

del derecho a la consulta son los

pueblos indígenas u originarios y

que deben participar a través de

sus instituciones y organizaciones

representativas, elegidas conforme a

sus usos y costumbres tradicionales.

Para identificar a dichos pueblos como

sujetos colectivos, se han adoptado

criterios objetivos y subjetivos.

• “Criterios objetivos:

a Descendencia directa de las

poblaciones originarias del

territorio nacional

b Estilos de vida y vínculos

espirituales e históricos

con el territorio que

tradicionalmente usa u

ocupan

c Contar con instituciones

sociales y costumbres propias

d Patrones culturales y

modo de vida distintos a

los de otros sectores de

la población nacional”

Consideramos que estos criterios no

deben ser interpretados tajantemente,

sino por el contrario bajo el mismo

esquema de los principios de la ley,

utilizando así la flexibilidad, pues

puede que existan algunas otras

características que no se ajusten

necesariamente a esta lista; podríamos

así preguntarnos ¿qué se debe entender

por descendencia directa? y así un sin

número de preguntas.

• “Criterio Subjetivo:

Los pueblos indígenas deben

tener conciencia del grupo

colectivo de poseer una identidad

indígena u originaria”.

El criterio subjetivo puede ser el más

complicado de aplicar, pues se tienen

el temor que un grupo al que no se

quiere considerar indígena por temas

principalmente de los imaginarios

que manejan (como por ejemplo,

que el indígena debe ser un sujeto

viviendo en precariedad, en las zonas

alejadas del país, con una lengua

distinta, con indumentarias exóticas,

etc.) argumente que manejan una

identidad colectiva diferente, y que para

ellos sí son indígenas pues tienen esta

conciencia desde sus ancestros.

En el artículo 20 de la ley se encarga al

Viceministerio de Interculturalidad del

Ministerio de Cultura llevar una base de

datos oficial de los pueblos indígenas

u originarios, que serán aquellos

susceptibles luego de ser consultados

de afectarse sus derechos colectivos.

Asimismo debe mantener un registro

de las organizaciones e instituciones

representativas que deben ser las

directamente consultadas.

Ahora bien, ¿Qué entendemos por

derechos colectivos?, otra tarea que

23


nos parece fundamental ser precisada

en el reglamento. Lo único que se

señala en la ley es que se trata de

los derechos colectivos reconocidos

constitucionalmente en los tratados

ratificados por el Estado peruano como

indicáramos anteriormente.

6. REGLAS O PROCEDIMIENTO PARA

REALIZAR LA CONSULTA

La consulta se debe realizar según las

circunstancias y las características

propias de cada pueblo. Para ello

se requiere mecanismos regulares,

sistemáticos, institucionalizados y

aceptados, en lugar de mecanismos

impuestos. Por ello en el Convenio 169

se establece que deberá tratarse de

“procedimientos adecuados”, y se señala

además que la forma de consultar al

pueblo interesado será de una “manera

apropiada a las circunstancias”.

Se entiende por “apropiada” el que

deberá ajustarse a las exigencias propias

de cada situación y ser útiles, sinceras

y transparentes. Se cita a manera de

ejemplo, que en caso de ver alternativas

al proyecto de carretera, no basta hablar

con unos pocos habitantes de las aldeas.

Una reunión cerrada de una selección de

personas que no representa la opinión

de la mayoría no es una “verdadera”

consulta.” (Manual, 2003:17)

En relación al procedimiento adecuado

en la Guía de la OIT se señala

expresamente lo siguiente:

“Será apropiado el procedimiento

que genere las condiciones

propicias para poder llegar a un

acuerdo o lograr el consentimiento

acerca de las medidas propuestas,

independientemente del

resultado alcanzado7). Con

frecuencia, los procesos generales

de audiencia pública no resultan

suficientes. “La forma y el

contenido de los procedimientos

y mecanismos de consulta tienen

que permitir la plena expresión —

con suficiente antelación y sobre

la base del entendimiento pleno

de las cuestiones planteadas —

de las opiniones de los pueblos

interesados a fin de que puedan

influir en los resultados y se

pueda lograr un consenso, y para

que estas consultas se lleven a

cabo de una manera que resulte

aceptable para todas las partes.”)

(Guía OIT Convenio 169, 2009, 62)

Por tanto, el procedimiento de consulta

debe permitir que los interesados

expresen libremente y con conocimiento

de causa sus puntos de vista. Lo que

implica a su vez, que no se puede tratar

la consulta en forma ad hoc, sino como

un proceso de diálogo permanente.

En este sentido, el procedimiento

debe permitir que antes de la consulta

el pueblo a ser consultado, esté

debidamente informado de modo tal,

que esté en condiciones realmente

de poder opinar sobre los alcances

del proyecto a realizarse y sobre las

implicancias que puede tener en su

propia vida. Y sobre todo que no se

trata de un mecanismo simple que

se agote en un momento sino que el

mecanismo debe permitir un diálogo

constante; y es allí donde debemos

verificar si los mecanismos previstos

en nuestra legislación son tan abiertos

24


que permiten este diálogo permanente

y no que realizada una determinada

actividad (taller, audiencia pública

etc.) y los interesados no tengan ya

la oportunidad de no solo remitir

observaciones de sino de dialogar con

la empresa o el Estado.

Como bien señala la Defensoría del

Pueblo (2009: 15) durante el desarrollo

de un proceso de consulta, se deberán

ejecutar acciones adecuadas para que la

participación de los representantes de

los pueblos indígenas sea real y efectiva

en el proceso de toma de decisiones

de la entidad, teniendo en cuenta que

su finalidad es llegar a un acuerdo u

obtener el consentimiento.

Adicionalmente, la Defensoría del

Pueblo (2009: 16) en el caso de los

proyectos sobre aprovechamiento

de recursos naturales, señala que la

información que se suministre, debería

abarcar mínimamente, la naturaleza,

envergadura, ritmo, reversibilidad

y alcance de cualquier proyecto o

actividad propuesto. Del mismo modo,

debería considerar las razones, el objeto

y duración del proyecto y/o actividad,

los lugares de las zonas que se verían

afectados, una evaluación preliminar

de los probables impactos económicos,

sociales, culturales y ambientales,

incluidos los posibles riesgos y una

distribución de beneficios justa y

equitativa. Finalmente, considerará

las instituciones o sectores que

probablemente intervendrán en la

ejecución del proyecto y/o actividad

propuesta y el procedimiento (s) que

pudiere (n) traer consigo el proyecto y/o

actividad.

Como señala Ruiz Figueroa (2007: 5) las

consultas no deben reducirse a simples

actos de información o difusión, sino

que deben tender a la consecución

de un acuerdo. Este mismo autor,

citando a James Anaya1, señala que los

procedimientos de consulta deben ser

diseñados de forma que se les conceda a

los pueblos indígenas, la oportunidad de

influir de forma efectiva en las decisiones

que afectan a sus intereses. Esto requiere

que los gobiernos entablen un diálogo

con estos pueblos sobre las posibles

consecuencias de esas decisiones antes

de que éstas sean tomadas.

James Anaya también señala que

se requiere una serie de garantías

procedimentales que tengan en cuenta

los propios mecanismos indígenas de

toma de decisiones, incluyendo las

costumbres y estructuras organizativas

pertinentes, y garantizando que los

pueblos indígenas tengan acceso a toda

la información y a la asesoría que sean

necesarias.

Este es un punto trascendente en el

concepto de consulta y sus alcances, no es

hoy pregunto y mañana ya no, sino debiera

entenderse como un proceso de diálogo.

Resulta importante analizar estos alcances

en la reciente ley de consulta previa.

El procedimiento que se ha establecido

para llevar a cabo la consulta se presenta

en el siguiente gráfico:

1 ANAYA, James. Los pueblos indígenas en el derecho internacional. Editorial Trotta, Universidad Internacional de Andalucía, 2005, pp. 235.

25


6.1. Proceso de la Consulta Previa

Identificar la medida

normativa a consultar

Identificar a los

pueblos indígenas

Publicidad de la

medida

Información sobre la

medida

Evaluación interna de

los pueblos indígenasProceso de diálogo

Decisión

Desarrollemos rápidamente cada una

de las etapas del proceso:

1.- Identificación de las medidas

objeto de la consulta.- Es la entidad

estatal la que debe identificar,

bajo responsabilidad, las medidas

legislativas o administrativas que

tengan una relación directa con los

derechos colectivos, sin embargo

organizaciones representativas de los

pueblos indígenas pueden pedir que se

les consulta alguna medida que crean

les afecte directamente.

2.- Identificación de los pueblos

indígenas u originarios a ser

consultados.- La entidad estatal

promotora de la medida a consultar

identificará a los sujetos a consultar.

3.- Publicidad de la medida legislativa

o administrativa.- Las entidades

promotoras de la medida a consultar

deben ponerla a conocimiento de los

representantes de los pueblos indígenas

a consultar.

4.- Información sobre la medida

legislativa o administrativa.- La entidad

estatal deberá brindar información de

la medida a consultar a los pueblos

indígenas desde el inicio del proceso.

5.- Evaluación interna de las

instituciones y organizaciones de los

pueblos indígenas u originarios.- Los

representantes de los pueblos indígena

deben contar con un plazo razonable

para analizar la medida a consultar y los

alcances que esta tiene con relación a

sus derechos.

6.- Proceso de diálogo intercultural.- se

deben tomar en cuenta las sugerencias

y recomendaciones que los pueblos

indígenas formulen, todas las opiniones

del diálogo deben quedar en un acta de

consulta.

7.- Decisión.- Finalmente, la decisión

final sobre la medida consultada la

tiene la entidad estatal competente,

sin embargo, dicha decisión debe estar

debidamente motivada. De haber

llegado a un acuerdo entre las partes,

26


éste es de carácter obligatorio para

ambas partes.

Este es, a grandes rasgos, el

procedimiento de la consulta previa,

cabe destacar que en todo momento

se debe tener en cuenta la diversidad

cultural y por ende lingüística de

los pueblos indígenas, por ello estos

procesos deben contar el apoyo de

intérpretes. Por otro lado, nos parece

imperativo reglamentar esta ley, para

tener una mayor precisión de los

alcances de esta norma, como por

ejemplo en los plazos razonables que

se darán a los pueblos indígenas para

que analicen la norma, dado que plazos

ajustados e irrazonables para llevar a

cabo la consulta serán motivo mas bien

de conflictos.

7. RETOS ANTE LA ENTRADA EN

VIGENCIA DE LA LEY DE CONSULTA

PREVIA

1) Contar con un Estado preparado para

consultar. Es decir funcionarios que

entiendan el contexto de la cultura de los

pueblos a ser consultados, que conozcan

sus derechos colectivos, que estén

familiarizados con sus usos y costumbres

y formas originales de decidir.

2) Contar con pueblos indígenas y

originarios informadas acerca de sus

derechos y obligaciones y sobretodo

de los verdaderos alcances y límites de

la consulta previa. Que se encuentren

capacidad de llevar adelante un diálogo

como un proceso.

3) Contar con un reglamento que recoja

entre otros aspectos los planteados en

este artículo en cuanto las precisiones

necesarias acerca de:

a) La legitimidad de los

representantes para llevar

adelante los procesos de

consulta.

b) En el artículo 13° de la ley se

dice que las organizaciones

de los pueblos indígenas u

originarios deben contar

con un plazo razonable

para analizar los alcances e

incidencias de las medidas

a consultar, y la relación

directa entre su contenido y

la afectación a sus derechos

colectivos. ¿Qué sería un

plazo razonable para las

comunidades campesinas?,

¿Cómo suelen analizar y tomar

decisiones las comunidades

campesinas en cuestiones

cercanas a lo que dice la ley?

(Anchante:2011)

c) Cuál es el peso de las mujeres

en las decisiones que se

toman en las comunidades

campesinas. Cómo asegurar

su inclusión en la consulta

previa (Anchante:2011)

d) Cuándo debe realizarse la

consulta, siendo previa a que

se adopte la medida, en el caso

de las actividades extractivas,

¿corresponde sea antes que se

otorgue la concesión? ¿Debe

aclararse que solo se consulta

una sola vez?

e) ¿Qué se debe entender por

derechos colectivos reconocidos

constitucionalmente en

27


los tratados ratificados

por el Estado peruano que

eventualmente pueden ser

afectados?

f) ¿Siendo la consulta un

proceso y no una oportunidad

que tiempo debe durar

considerando las etapas

descrita en el artículo 8?

¿Qué debe entenderse como

el “debido proceso”? ¿En qué

medida este plazo puede

afectar el inicio de una

inversión?

g) ¿Será necesario aclarar la

relación entre la Consulta

Previa y los reglamentos de

participación ciudadana?

¿Con la consulta previa

haya mecanismos o

procedimientos que ya

quedarían superados por

redundantes?

h) ¿Qué responsabilidad alcanza

a los funcionarios que no

cumplen con la ley de acuerdo

a lo establecido en el artículo 9?

Estas y muchas otras interrogantes

deberán precisarse en el reglamento,

sin perder de vista la flexibilidad y el

hecho que la consulta debe adecuarse

a cada circunstancia y a cada situación

del pueblo a ser consultado.

De este modo la consulta previa podrá

ser un camino a la unidad de los

peruanos o una nueva oportunidad

para generar conflictos. Y esta es

tarea de todos, no solo de los Estados,

sino también de las empresas y de los

ciudadanos.

28


¿QUÉ DERECHOS TIENEN LOS PUEBLOS

INDÍGENAS EN LAS DECISIONES DE

ASUNTOS QUE LES AFECTAN?

Considerando el desarrollo del derecho

internacional y constitucional a la fecha,

cabe anotar por lo menos cuatro tipo

de derechos relativos a las atribuciones

que tienen los pueblos en la toma de

decisiones sobre los asuntos que les

incumben.

A saber:

(1) El primer derecho es el

referido a la atribución para

decidir autónomamente o

determinar de modo libre su

modelo de desarrollo (derecho

a la libre determinación del

desarrollo).

Los demás derechos están referidos a

formas de relación entre el Estado y los

pueblos indígenas:

(2) Participación en todo el ciclo

de las políticas,

(3) Consulta previa a medidas

legislativas o administrativas, y,

(4) Consentimiento, previo libre

e informado cuando se puede

poner en riesgo derechos

fundamentales de los pueblos,

como la integridad o el modo

de vida y desarrollo.

Aparte, los instrumentos

internacionales aluden a otras formas

de relación como “colaboración”, ayuda,

etc., que por ahora no serán materia de

este documento.

1. Derecho de decidir autónomamente

o determinar libremente su desarrollo

Este derecho está consagrado tanto en

el derecho internacional como interno.

Supone la potestad de los pueblos de

organizarse y tomar decisiones que les

incumben sin interferencia estatal o de

DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS DECISIONES DE LOS ASUNTOS

QUE LES AFECTAN1

*Raquel Z. Yrigoyen Instituto Internacional de Derecho y Sociedad- IIDS

1 Este texto constituye un extracto del artículo de la autora “El derecho a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento”, publicado en: Aparicio, Marco, ed. (2011): Los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales y al territorio. Conflictos y desafíos en América Latina. Icaria. Una versión preliminar fue publicada bajo el título: “De la tutela indígena a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento” (Yrigoyen, 2009), y “Sobre los derechos de participación, consulta y consentimiento. Fundamentos, balance y retos para su implementación” (Sánchez Botero, 2009).

*Abogada peruana, con

doctorado en derecho

por la Universidad

de Barcelona

(U.B), Master en

sistema penal y

problemas sociales

(U.B), Especialidad

en derecho

consuetudinario

indígena (UNAM-

USAC), Diploma

en Estudios

Antropológicos

(PUCP). Es miembro

fundadora del Instituto

Internacional de

Derecho y Sociedad-

IIDS/ Internacional

Institute on Law and

Society-IILS (www.

derechoysociedad.

org), y del portal www.

Alertanet.org. Correo:

[email protected].

29


terceros. En todo caso, podrían contar

con presupuesto o ayuda estatal o de

terceros, pero en ningún caso el Estado

o terceros están autorizados a interferir.

Este es el caso de la definición y elección

de sus propias autoridades, la definición

de sus prioridades de desarrollo,

el establecimiento de programas

educativos o de salud, etc. Este derecho

fue consagrado originalmente por el

Convenio 169 como el derecho a decidir

sus propias prioridades de desarrollo,

bajo el principio de que los pueblos

controlan su modo de vida. Y ha sido

potenciado con la Declaración ONU

que reconoce el derecho de los pueblos

indígenas a determinar libremente su

modo de vida.

Convenio 169 de la OIT

Art. 7.1. Los pueblos interesados

deberán tener el derecho de decidir

sus propias prioridades en lo que

atañe al proceso de desarrollo, en

la medida en que éste afecte a

sus vidas, creencias, instituciones

y bienestar espiritual y a las

tierras que ocupan o utilizan de

alguna manera, y de controlar, en

la medida de lo posible, su propio

desarrollo económico, social y

cultural. (…)

Declaración de Naciones Unidas

sobre los derechos de los pueblos

indígenas

Art. 3. Los pueblos indígenas

tienen derecho a la libre

determinación. En virtud de este

derecho determinan libremente

su condición política y persiguen

libremente su desarrollo

económico, social y cultural.

Aplicación

a) En algunos países, como

Colombia, los pueblos

indígenas elaboran los

llamados “planes de vida”.

Estos instrumentos pueden

ser útiles en tanto sirvan

para reflejar las prioridades

indígenas, pero no si se

vuelven requisitos para la

negociación con el Estado.

b) En el caso del Perú y

Guatemala los pueblos

realizan las llamadas “auto-

consultas” a falta de consulta

estatal. Estas “auto-consultas”

no sustituyen al Estado en

su deber de consultar. Sin

embargo, eso no significa

que tales expresiones de

voluntad de los pueblos

no sean válidas o incluso

que sean “ilegales”. Por el

contrario, deben ser tenidas

en cuenta por el Estado como

parte del ejercicio del derecho

de los pueblos a definir

sus prioridades y visión de

desarrollo propio.

c) La sentencia del Tribunal

Constitucional del Perú en

el caso Cordillera Escalera

reconoce el derecho de

los pueblos indígenas a su

identidad, a organizarse

de manera autónoma y a

determinar libremente su

modelo de desarrollo. Para

30


el Tribunal, forman parte

del derecho a la identidad

indígena:

d) 31. “(…) a. El derecho a decidir

sobre su propio desarrollo.

b. El respeto a sus formas de

organización”.

32. (…) Entonces, la libre

autodeterminación es la

capacidad de los pueblos

indígenas de organizarse

de manera autónoma, sin

intervenciones de índole

política o económica por

parte de terceros, y la

facultad de aplicar su derecho

consuetudinario a fin de

resolver los conflictos sociales

surgidos al interior de la

comunidad, siempre que en

el ejercicio de tal función

no se vulneren derechos

fundamentales de terceros, de

los cuales el Estado es garante,

por ser guardián del interés

general y, en particular, de los

derechos fundamentales. (…)2.

2. Derecho de participación en la

elaboración, aplicación y evaluación

de políticas y programas

El derecho de participación consiste

en la intervención de los pueblos en

todas las fases del ciclo de elaboración,

aplicación y evaluación de políticas y

programas de desarrollo nacional o

regional que les puedan afectar. No sólo

en la fase inicial, como en el derecho de

consulta previa, sino en todo el ciclo.


Art. 7.1. (…) Además, dichos

pueblos deberán participar

en la formulación, aplicación

y evaluación de los planes y

programas de desarrollo nacional

y regional susceptibles de


La Declaración refuerza el derecho

de participación ya consagrado en el

Convenio 169 de la OIT, incluyendo su

naturaleza potestativa (si lo desean

los pueblos). He aquí las principales

provisiones de la Declaración al

respecto:


tienen derecho a conservar y

reforzar sus propias instituciones

políticas, jurídicas, económicas,

sociales y culturales, manteniendo

a la vez su derecho a participar

plenamente, si lo desean, en la

vida política, económica, social y

cultural del Estado.


tienen derecho a determinar y a

elaborar prioridades y estrategias

para el ejercicio de su derecho

al desarrollo. En particular, los

pueblos indígenas tienen derecho

a participar activamente en la

elaboración y determinación de

los programas de salud, vivienda

y demás programas económicos

y sociales que les conciernan y,

en lo posible, a administrar esos

programas mediante sus propias

instituciones.

2 Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú. Caso Cordillera Escalera. Expediente: Nº 03343-2007-PA/TC. Sentencia del 19 de febrero de 2009. Puede encontrarla en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/03343-2007-AA.html. (Subrayado mío).

31


El objetivo sustantivo del derecho de

participación es que a través de la

intervención de los pueblos se asegure

que en las políticas, programas o

proyectos a adoptarse por el Estado

estén plasmadas las prioridades de

desarrollo de tales pueblos, que los

proyectos prioricen el mejoramiento de

la vida de dichos pueblos, y que no se

afecte su integridad.


Art. 7.2. El mejoramiento de las

condiciones de vida y de trabajo

y del nivel de salud y educación

de los pueblos interesados, con

su participación y cooperación,

deberá ser prioritario en los planes

de desarrollo económico global de

las regiones donde habitan. Los

proyectos especiales de desarrollo

para estas regiones deberán

también elaborarse de modo que

promuevan dicho mejoramiento.

En lo procesal, la participación

o intervención de los pueblos se

puede implementar mediante cupos

permanentes en entidades electivas

como el Congreso, o administrativas,

mediante representantes permanentes,

o de modo puntual cuando el Estado va

a adoptar ciertas políticas.


Art. 6 b) establecer los medios a

través de los cuales los pueblos

interesados puedan participar

libremente, por lo menos en la

misma medida que otros sectores

de la población, y a todos los niveles

en la adopción de decisiones en

instituciones electivas y organismos

administrativos y de otra índole

responsables de políticas y

programas que les conciernan;

Declaración ONU


tienen derecho a participar en

la adopción de decisiones en

las cuestiones que afecten a

sus derechos, por conducto de

representantes elegidos por

ellos de conformidad con sus

propios procedimientos, así como

a mantener y desarrollar sus

propias instituciones de adopción

de decisiones.

Aplicación

a) Por ejemplo, en Colombia

y Venezuela, hay un cupo

indígena en el Congreso

para garantizar un mínimo

de presencia de indígenas

proporcional a la población.

Esto permite que las

decisiones que se adopten

en el Congreso (ya sea en la

Asamblea Nacional como

en las estaduales en el caso

de Venezuela), cuenten con

participación indígena por

lo menos al nivel de otros

sectores de la población3.

b) En algunos países, los

organismos encargados de

las políticas sobre indígenas

cuentan con representación

3 La Ley Orgánica de procesos electorales de Venezuela, No 579, firmada el 31/7/2009. Esta Ley garantiza la participación de comunidades indígenas para postular a distintos cargos y establece circunscripciones electorales indígenas. Hay tres cupos para la representación indígena ante la Asamblea Nacional (art. 180). Para ser candidata o candidato indígena, la persona debe hablar su propio idioma y haber ejercido autoridad en su comunidad, o tener trayectoria conocida, o haber realizado acciones en beneficio de los pueblos indígenas o pertenecer a una organización indígena legalmente reconocida con tres años de funcionamiento (art. 181).

32


indígena (aunque en su

mayoría estos organismos son

institucionalmente precarios

y cambiantes).

c) En Guatemala, la Defensoría

de la Mujer Indígena (DEMI)

está a cargo de mujeres

indígenas. (Sin embargo,

el problema es su falta de

autonomía institucional,

recursos y capacidad para

dictar políticas públicas).

d) Prácticamente no se ha

desarrollado el derecho de

participación en todo el

ciclo de políticas relativas

a actividades extractivas,

generando mucho

descontento entre los pueblos

indígenas, los cuales sólo son

consultados puntualmente

para medidas concretas, pero

no han sido parte del diseño y

adopción de las políticas que

enmarcan dichas medidas.

El derecho de participación, siendo

imprescindible al momento de

adoptarse políticas, programas y

proyectos, no exime, sin embargo, de

que el Estado convoque la consulta

previa respecto de medidas concretas a

adoptar en el marco de dichas políticas.

Por ejemplo, si se ha adoptado la política

petrolera, minera o de transportes y

comunicaciones, y en ese marco se

han definido prioridades o proyectos

específicos, ello no exime al Estado

de su obligación de consultar por la

licitación de un lote, o una actividad de

exploración o explotación específica, o

el trazado de una carretera, a darse en

el marco de la política correspondiente.

Pasada la consulta, seguirá funcionando

el derecho de participación, pues este

comprende además la aplicación y

evaluación de las políticas, programas y

proyectos de desarrollo.

El derecho de participación tampoco

exime al Estado de asegurar el

derecho de consentimiento previo,

libre e informado en los casos que

correspondan, como se anota líneas

abajo.

3. Derecho de los pueblos indígenas

de ser consultados frente a medidas

concretas que les puedan afectar

Por este derecho de consulta previa el

Estado está obligado a implementar

procesos de diálogo de buena fe con

los pueblos indígenas antes de adoptar

medidas administrativas o legislativas

concretas que puedan afectarles.


Art. 6 1. (…) los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos

interesados, mediante

procedimientos apropiados y

en particular a través de sus

instituciones representativas,

cada vez que se prevean medidas

legislativas o administrativas

susceptibles de afectarles

directamente;

Art. 6.2. Las consultas llevadas

a cabo en aplicación de este

Convenio deberán efectuarse

de buena fe y de una manera

apropiada a las circunstancias, con

la finalidad de llegar a un acuerdo

o lograr el consentimiento acerca

de las medidas propuestas.

Declaración ONU

33


Art. 19. Los Estados celebrarán

consultas y cooperarán de buena

fe con los pueblos indígenas

interesados por medio de sus

instituciones representativas

antes de adoptar y aplicar medidas

legislativas y administrativas

que los afecten, para obtener su

consentimiento libre, previo e

informado.

Art. 32.2. Los Estados celebrarán

consultas y cooperarán de buena

fe con los pueblos indígenas

interesados por conducto

de sus propias instituciones

representativas a fin de obtener

su consentimiento libre e

informado antes de aprobar

cualquier proyecto que afecte

a sus tierras o territorios y otros

recursos, particularmente en

relación con el desarrollo, la

utilización o la explotación de

recursos minerales, hídricos o de

otro tipo.

El objetivo es obtener el consentimiento

del pueblo indígena respecto de la

medida propuesta o, llegar a un acuerdo.

Los procedimientos que implemente

el Estado deben estar orientados a

instaurar un proceso de diálogo que

permita lograr dicho consentimiento

o acuerdo. De ahí que la consulta no

pueda consistir sólo en una audiencia

informativa, o un acto de votación.

Supone información previa, pero no

se agota en ella. En la consulta previa,

el Estado el Estado debe garantizar, en

lo procesal, el diálogo y la negociación

de buena fe. Cuando el Estado busca el

acuerdo o consentimiento del pueblo

indígena es que asume de buena fe

que la medida propuesta no es sólo

un asunto de “interés general” sino

que beneficiará al pueblo en cuestión.

Pues en lo sustantivo, la consulta busca

asegurar que el pueblo indígena en

cuestión pueda ejercer su derecho a

determinar libremente sus prioridades

de desarrollo. Ahora, si instalado un

proceso de diálogo, el pueblo en cuestión,

en principio, no acepta la medida

propuesta, cabría entrar en un proceso

de negociación orientado a llegar a un

acuerdo, donde ambas partes puedan

revisar sus planteamientos iniciales.

Si se llega a un acuerdo, el Estado

queda vinculado. Si no se llega a un

acuerdo, en principio, el Estado tiene la

atribución de tomar una decisión (salvo

en los casos en los que se requiere el

consentimiento, cuando el asunto está

vinculado a derechos fundamentales de

los pueblos). Sin embargo, aún cuando

el Estado puede tomar la decisión, no

se trata de un acto arbitrario, sino que,

como todo acto estatal, el Estado está

obligado a motivarlo.

En cuanto a lo procesal, el Estado debe

explicar:

a) ¿Cómo aplicó el derecho de

consulta?

b) ¿Cómo ha tenido en cuenta los

planteamientos indígenas?

En cuanto a lo sustantivo, aunque no se

llegue a un acuerdo, el Estado debe:

a) Asegurar, igualmente, el

máximo respeto posible a las

prioridades de desarrollo de

los pueblos.

b) Priorizar, en caso de proyectos

de desarrollo, la mejora de sus

condiciones de vida.

c) Asegurar las indemnizaciones

34


que correspondan por posibles

daños y perjuicios.

d) Garantizar los beneficios

correspondientes, en caso

las actividades reporten

ganancias.

e) Garantizar que dicha medida

no va a afectar la integridad

biológica o cultural de dicho

pueblo, adoptando, en todo caso,

las medidas correspondientes

de minimización de posibles

riesgos.

La consulta la debe hacer siempre

el Estado, pues es el Estado -y no las

empresas- el que adopta medidas

administrativas (como concesiones) o

legislativas (como leyes, reglamentos

y otras normas). La consulta debe

hacerse a través de las organizaciones

representativas de los pueblos indígenas,

de buena fe, brindando información previa

y suficiente, y mediante procedimientos

adecuados (por ejemplo, en los idiomas

que comprendan los pueblos indígenas,

en fechas, tiempos y lugares adecuados

para que puedan participar, etc.).

La consulta tiene la característica de ser

previa a la medida que va a adoptar el

Estado. Si se trata de actos complejos

o procesos largos como actividades

extractivas donde el Estado adopta

varias medidas a lo largo del ciclo de

un proyecto, deberá garantizarse que

los pueblos participen en todas las

fases del proyecto en cuestión. Además,

deberá implementarse consultas

puntuales antes de la adopción de

medidas concretas: por ejemplo,

antes de una lotización, concesión,

ampliación, exploración, explotación,

estudios de impacto ambiental, etc.

Igualmente, deberán convocarse

consultas para acciones concretas, como

la determinación de posibles ganancias,

o de posibles daños y perjuicios, y por

tanto indemnizaciones.

La realización de una consulta para un

acto puntual no exime al Estado de

las consultas por otras medidas. Por

ejemplo, si se hace una consulta respecto

de estudios de impacto ambiental

solamente, ello no autoriza a la

realización de la actividad de explotación

en sí. O si se realiza una consulta respecto

de una concesión minera bajo ciertos

parámetros, ello no autoriza la extensión

de canchas de relave, por ejemplo. Y la

consulta respecto de indemnizaciones

por posibles daños y perjuicios que vayan

a afectar a pueblos indígenas no exime

la relativa a las ganancias o beneficios,

que está vinculada a las ganancias

proyectadas de la actividad.

En caso de traslados poblacionales y

otras medidas concretas que puedan

comprometer derechos fundamentales,

no basta la consulta, sino que se requiere

el consentimiento efectivo, como se

indica líneas abajo.

4. Derecho al consentimiento previo,

libre e informado

El derecho al consentimiento previo, libre

e informado es un derecho reforzado de

carácter específico que constituye un

requisito adicional al ejercicio de otros

derechos (como la participación o la

consulta previa) para que el Estado pueda

tomar una decisión, cuando la materia

en cuestión puede afectar derechos

fundamentales de los pueblos indígenas

y poner en riesgo su integridad.

35


Aquí cabe distinguir el consentimiento

como la “finalidad” de un proceso de

consulta, del consentimiento como

“requisito” para que el Estado tome

una decisión. El consentimiento

como finalidad del proceso de

consulta significa que el Estado debe

organizar los procedimientos de tal

modo que estén orientados al logro

del consentimiento o acuerdo. Sin

embargo, si incluso instaurados dichos

procedimientos de buena fe, no se logra

dicho consentimiento o acuerdo, la

consulta sigue siendo válida y el Estado

está facultado a tomar una decisión4.

En cambio, hay otras situaciones en las que

el consentimiento no es sólo el horizonte

o finalidad de un procedimiento,

sino que dicho consentimiento es un

requisito para que el Estado tome una

decisión. Este es el caso de situaciones

previstas normativamente (véase

abajo) y otras en las que se puede poner

en riesgo derechos fundamentales

de los pueblos, como la integridad

o el modo de subsistencia, como lo

ha establecido la jurisprudencia del

sistema interamericano.

Situaciones en las que el derecho

internacional exige el consentimiento

previo libre e informado para el Estado

pueda adoptar una decisión (no bastaría

la consulta o participación).

Cuadro de las situaciones en las que se exige el consentimiento previo libre e informado

Situaciones en las que se exige consentimiento

Fuentes

1. Traslados poblacionales

Convenio 169, Art. 16. Sólo cabe traslado:

a) con el consentimiento libre, previo e informado, ob) al término de procedimientos legales adecuados donde los pueblos estén

efectivamente representados.

Declaración ONU Art. 10. Sólo cabe traslados voluntarios:

a) Con consentimiento previo, libre e informado, yb) Acuerdo previo de indemnización justa y equitativa.

2. Medidas especiales de salvaguarda

Convenio 169, Art. 4. El Estado no puede adoptar medidas especiales [de salvaguarda] contrarias a los deseos libremente expresados por los pueblos.

3. Almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos

Declaración ONU, Art. 29. no se almacenarán ni eliminarán materiales peligrosos en territorios indígenas sin su consentimiento libre, previo e informado.

4. Desarrollo de actividades militares

Declaración ONU, Art. 30. No se desarrollarán actividades militares en territorios indígenas, a menos que:

a) lo justifique una amenaza importante b) se hayan acordado libremente con los pueblos indígenas c) éstos lo hayan solicitado.

5. Megaproyectos que puedan afectar el modo de vida o subsistencia

Sentencia de la CIDH Caso Saramaka vs. Surinam (2007)En caso de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los Saramakas, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstos, según sus costumbres y tradiciones.

4 “[S]erá apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado. Es decir que la expresión «procedimientos apropiados» debe entenderse con referencia a la finalidad de la consulta que es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento. No es necesario, por supuesto, que un acuerdo se logre o que se obtenga el consentimiento.” (Consejo de Administración de la OIT, 289ª reunión, marzo de 2004, Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.289/17/3, pár. 89).

36


Tanto el Convenio 169 como la

Declaración establecen situaciones

en las que el Estado está obligado a

obtener el consentimiento previo libre e

informado antes de tomar una decisión.

Aquí el consentimiento no es sólo la

finalidad del procedimiento consultivo,

sino un requisito para la decisión

estatal.

En el caso del Convenio 169 de la OIT,

el Estado está obligado a obtener el

consentimiento del pueblo indígena

antes de tomar ciertas decisiones en,

por lo menos, los casos de traslados

poblacionales, medidas especiales de

salvaguarda y cuando una medida

pueda afectar la integridad de los

pueblos:

a) Traslados poblacionales.

Para el Convenio 169 de la OIT, en

principio, están proscritos los traslados

poblacionales. Excepcionalmente, un

traslado poblacional puede ser decidido

por el Estado sólo en dos posibles

circunstancias. O el Estado cuenta

con el consentimiento previo, libre

e informado del pueblo en cuestión,

o tal traslado sólo sería posible al

término de un procedimiento legal

adecuado donde dicho pueblo haya

estado efectivamente representado.

Sin cumplir cualquiera de esos dos

requisitos, el Estado no puede tomar una

decisión de traslado. Este sería el caso,

por ejemplo, de traslados poblacionales

para hacer represas. En tales casos no

bastaría una consulta previa, sino que

el Estado no puede tomar la decisión

de traslado sin el consentimiento previo

libre e informado de dicho pueblo, o al

término de procedimientos adecuados

legalmente establecidos que garanticen

la representación efectiva de dichos

pueblos. Cabe subrayar que la ley que

prevé estos procedimientos adecuados

debe haber sido previamente

consultada a su vez.


Art. 16.1. A reserva de lo dispuesto

en los párrafos siguientes de este

artículo, los pueblos interesados

no deberán ser trasladados de las

tierras que ocupan.

Art. 16.2. Cuando

excepcionalmente el traslado y

la reubicación de esos pueblos

se consideren necesarios, sólo

deberán efectuarse con su

consentimiento, dado libremente

y con pleno conocimiento

de causa. Cuando no pueda

obtenerse su consentimiento,

el traslado y la reubicación sólo

deberá tener lugar al término

de procedimientos adecuados

establecidos por la legislación

nacional, incluidas encuestas

públicas, cuando haya lugar,

en que los pueblos interesados

tengan la posibilidad de estar

efectivamente representados.

b) Medidas de salvaguarda.

El Convenio 169 establece que, cuando

el Estado tenga que adoptar medidas

especiales de salvaguarda de los pueblos

indígenas, la adopción de las mismas

sólo puede darse bajo el consentimiento

expreso de dichos pueblos. El Estado no

puede tomar medidas que vayan en

contra de los deseos que dichos pueblos

en su libre determinación expresen.

Cabe recordar que, históricamente,

los estados han adoptado medidas

para, supuestamente, favorecer “el

37


progreso cultural” de los pueblos y se

han traducido en hechos de asimilación

forzosa e incluso genocidio. Así por

ejemplo, está el caso de de niños y

niñas indígenas trasladados de sus

comunidades a escuelas lejos de sus

pueblos o familias no-indígenas, para

“integrarlos a la civilización”. De ahí que

el Convenio 169 ahora exija a los estados

que, para tomar una medida especial

de salvaguarda, deba contar con el

consentimiento libremente expresado

de dicho pueblo. O, contrario sensu, que

dicha medida no deba ser contraria a

los deseos expresados libremente por

los pueblos.


Art. 4.1. Deberán adoptarse

las medidas especiales que se

precisen para salvaguardar las

personas, las instituciones, los

bienes, el trabajo, las culturas y el

medio ambiente de los pueblos

interesados.

Art. 4.2. Tales medidas especiales

no deberán ser contrarias a los

deseos expresados libremente

por los pueblos interesados.

La Declaración de Naciones Unidas

(2007) también establece ciertos casos

en los que se requiere el consentimiento

previo, libre e informado de los pueblos

para que el Estado pueda tomar

ciertas decisiones dado que ellas son

de alto riesgo para la integridad de los

pueblos, como realizar desplazamientos

poblacionales, actividades militares

en territorios indígenas, almacenar

residuos tóxicos, etc.

a) Traslados poblacionales.

Para la Declaración, sólo cabe

el traslado o desplazamiento

poblacional voluntario.

Declaración de las Naciones

Unidas sobre los derechos de los

pueblos indígenas (2007)

Art. 10. Los pueblos indígenas no

serán desplazados por la fuerza

de sus tierras o territorios. No se

procederá a ningún traslado sin

el consentimiento libre, previo

e informado de los pueblos

indígenas interesados, ni sin

un acuerdo previo sobre una

indemnización justa y equitativa

y, siempre que sea posible, la

opción del regreso.

b) Almacenamiento o deshecho

de materiales peligrosos en

territorios indígenas

Art. 29.2. Los Estados adoptarán

medidas eficaces para garantizar

que no se almacenen ni eliminen

materiales peligrosos en las

tierras o territorios de los pueblos

indígenas sin su consentimiento

libre, previo e informado.

c) Realización de actividades

militares en territorios indígenas

Art. 30.1. No se desarrollarán

actividades militares en las

tierras o territorios de los

pueblos indígenas, a menos

que lo justifique una amenaza

importante para el interés

público pertinente o que se hayan

acordado libremente con los

pueblos indígenas interesados, o

que éstos lo hayan solicitado.

La Corte Interamericana de Derechos

Humanos, en su sentencia en el

caso Saramaka vs. Surinam (2007)

ha establecido que en el caso de

megaproyectos que puedan afectar

el modo de vida de los pueblos (como

38


pasa en los supuestos de traslados

por la construcción de presas o ciertas

actividades extractivas) no basta

la consulta, sino que se requiere

el consentimiento previo, libre e

informado.

135. [L]a Corte considera que,

cuando se trate de planes de

desarrollo o de inversión a gran

escala que tendrían un mayor

impacto dentro del territorio

Saramaka, el Estado tiene la

obligación, no sólo de consultar a

los Saramakas, sino también debe

obtener el consentimiento libre,

informado y previo de éstos, según

sus costumbres y tradiciones5.

En Colombia, la Corte Constitucional

ya aplicó el estándar de la sentencia de

Saramaka. Esto lo hizo en la acción de

Tutela 769/09 del 29 de octubre de 2009,

donde la Corte se refirió a la afectación

de más de once comunidades indígenas

y dos comunidades afrodescentienes,

así como un número indeterminado de

comunidades campesinas. El Tribunal

amparó la acción de tutela porque el

procedimiento no informó ni consultó

a todas las comunidades directamente

afectadas por el proyecto Mandé Norte

de exploración y explotación de una

mina de cobre, oro, entre otros minerales,

en los departamentos de Antioquia y

Chocó. Dicho proyecto cubría parte de

los territorios del Resguardo Indígena

“Embera de Uradá Jiguamiandó”.

La tutela se interpuso contra los

Ministerios del Interior y de Justicia;

de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial; de Defensa; de Protección

Social; y de Minas y Energía, por la

vulneración de los derechos a la vida,

a la seguridad personal, a la consulta

previa, a la existencia, a la integridad

cultural y social, a la identidad cultural,

a la autonomía de las comunidades

culturales, entre otros. Esta tutela se

basa en la sentencia de la CIDH en el

caso Saramaka versus Suriman6.

¿CUÁL ES EL OBJETO DE LOS DERECHOS

DE PARTICIPACIÓN, CONSULTA Y

CONSENTIMIENTO?

Los derechos de participación, consulta

previa y consentimiento previo, libre

e informado tienen como objeto el

asegurar que los pueblos indígenas

hagan parte en los procesos en los

que los estados toman decisiones que

los pueden afectar. Los derechos de

participación están estrechamente

conectados a la idea de los pueblos

indígenas como pueblos con igual

dignidad y capacidad a otros pueblos.

El respeto a la dignidad de los pueblos

como colectivos supone que el Estado

no debe tomar decisiones sin tenerles

en cuenta. El respeto a su capacidad,

supone que el Estado valora y asegura

que tales pueblos mantengan o

recuperen el control de su vida y destino.

5 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172. Puede verse en: http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm

6 “(…)[E]sta corporación aclara que cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala, que tengan mayor impacto dentro del territorio de afrodescendientes e indígenas, es deber del Estado no sólo consultar a dichas comunidades, sino también obtener su consentimiento libre, informado y previo, según sus costumbres y tradiciones, dado que esas poblaciones, al ejecutarse planes e inversiones de exploración y explotación en su hábitat, pueden llegar a atravesar cambios sociales y económicos profundos, como la pérdida de sus tierras tradicionales, el desalojo, la migración, el agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia física y cultural, la destrucción y contaminación del ambiente tradicional, entre otras consecuencias; por lo que en estos casos las decisiones de las comunidades pueden llegar a considerarse vinculantes, debido al grave nivel de afectación que les acarrea”. (Resaltado mío). Corte Constitucional de Colombia. Caso Mandé Norte. Sentencia T-769/09 del 29 de octubre de 2009. Véase en: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/T-769-09.htm

39


Para verificar el cumplimiento del

objeto de estos derechos, entonces, hay

que tener en cuenta su componente

procesal o formal. Esto importa verificar

objetivamente la participación indígena

en los procesos de toma de decisiones

que les afectan. Pero como también

estos derechos tienen un contenido

sustantivo que no se agota en asegurar la

formalidad de la participación indígena

en tales procesos, es necesario verificar

que dichos contenidos sustantivos se

han cumplido.

Los contenidos sustantivos de estos

derechos tienen como objeto garantizar:

a) Que los pueblos mantengan

un control, el máximo posible,

sobre sus formas de vida y

desarrollo, realizándose sus

prioridades de desarrollo

(Convenio 169, art. 7).

b) Que las políticas de desarrollo

emprendidas por los estados

tengan como prioridad

el mejoramiento de las

condiciones históricamente

melladas de dichos pueblos.

c) Que, en ningún caso, se afecte

la integridad física o cultural de

tales pueblos. Es decir, el Estado,

bajo ninguna circunstancia

tiene autorización para tomar

medidas que puedan llevar

al genocidio o la destrucción

cultural.

Las instituciones públicas, las

organizaciones indígenas y los

tribunales no sólo deben preguntarse

si se ha verificado la realización

de los procesos de participación,

consulta y consentimiento de

acuerdo a los requisitos de buena fe,

representatividad, antelación, etc.,

sino que también debe hacerse una

verificación sustantiva o material.

El test de cumplimiento o verificación

sustantiva o material de estos derechos

supone preguntarse

a) Si las políticas, medidas

o proyectos específicos

garantizan el máximo control

posible de las instituciones,

formas de vida y desarrollo de

los pueblos en cuestión;

b) Si las políticas o programas

de desarrollo tienen como

prioridad el mejoramiento

de las condiciones de salud,

trabajo, vida de los pueblos, y

c) Si, en todo caso, las medidas

a adoptarse no afectan la

integridad física o cultural de

tales pueblos, o tal afectación

es la mínima posible y

es legítima, es decir, está

justificada razonablemente.

Bajo ningún caso cabe un

supuesto interés “superior”

que justifique el genocidio o

la destrucción cultural.

40


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Anaya, S. J. (2004). “International human rights and indigenous peoples: The move

toward the multicultural state”, Arizona Journal of International & Comparative

Law, vol. 21, núm. 1, pp. 13-62.

Clavero, B. (1986), Derecho indígena y cultura constitucional en América, Siglo XXI

Editores, México.

Sánchez Botero, E. (2009), “Sobre los derechos de participación, consulta y

consentimiento. Fundamentos, balance y retos para su implementación”, en Consulta

Previa. Experiencias y aprendizajes. ANH, Instituto Colombiano de Antropología e

Historia y Ministerio de Minas y Energía, Bogotá, pp. 101-140.

Yrigoyen Fajardo, R. (2006), “Hitos del reconocimiento del pluralismo jurídico y el

derecho indígena en las políticas indigenistas y el constitucionalismo andino”,

en Berraondo, M. (coord.), Pueblos indígenas y derechos humanos, Universidad de

Deusto, Bilbao, pp. 537-567.

Yrigoyen Fajardo, R. (2009), “De la tutela indígena a la libre determinación del

desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento, Revista El Otro Derecho,

núm. 40, ILSA, Bogotá, pp. 11-53.

Yrigoyen Fajardo, R., ed. (2010), Pueblos indígenas, constituciones y reformas políticas

en América Latina. Lima, IIDS, ILSA, INESC.

41


El pasado 12 de mayo fue publicado el

Decreto Supremo No. 023-2011-EM,

mediante el cual se dispuso la aprobación

del Reglamento del Procedimiento para la

aplicación del Derecho de Consulta a los

Pueblos indígenas para las Actividades

Minero Energéticas, el mismo que tiene

por objeto regular el procedimiento

de la Consulta de conformidad con los

principios y reglas contenidos en el

Convenio Nº 169 de la Organización

Internacional del Trabajo (OIT).

Al respecto, no hay duda que en los

últimos años se viene experimentando

una serie de conflictos socio-

ambientales donde muchas veces la

plataforma reivindicativa es el respeto

al derecho a la consulta previa, lo cual

ha originado que el alcance y contenido

del mismo sea tergiversado.

En ese sentido, vale la pena recalcar

la necesidad de contar con el apoyo

de las poblaciones aledañas a los

proyectos mineros, que constituye un

objetivo primordial de los procesos

de relacionamiento comunitario. Sin

embargo, en algunos casos, términos

como: participación ciudadana;

consentimiento previo, libre e informado

(CPLI), y; consulta previa, generan

confusión a efectos de su aplicación.

En cuanto a la participación ciudadana,

el numeral 17 del artículo 2° de la

Constitución establece que todo

ciudadano tiene el derecho a participar,

en forma individual o asociada, en

la vida política, económica, social y

cultural de la Nación. Siendo así, la

normativa ambiental desarrolla el

precepto constitucional estableciendo

que toda persona tiene el derecho

a participar responsablemente en

la definición y aplicación de las

políticas relativas al ambiente y sus

componentes, que se adopten en cada

uno de los niveles de gobierno, y en el

proceso de toma de decisiones públicas

sobre materias ambientales. De ahí

que surja la obligación de implementar

mecanismos de participación

ciudadana en los procesos de evaluación

ambiental requeridos para el desarrollo

de actividades económicas.

En lo referido al CPLI, éste corresponde

a una concepción por la cual la

participación ciudadana es entendida

en términos de consenso social; es

decir, el hecho de que la población del

área de influencia esté de acuerdo con

la operación minera antes de su inicio

y mantenga esa postura durante la vida

de la mina.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CONSENTIMIENTO Y CONSULTA PREVIA A

LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL SECTOR MINEROi

*Xennia FornoSocia de Rubio Leguía Normand

Especialista en Derecho Minero y Ambiental

*Abogada por la


Católica del Perú,

Socia de Rubio Leguía

Normand. Especialista

en Derecho Minero y

Ambiental.

42


Por ende, el referido consentimiento

debería ser alcanzado en una etapa

previa al desarrollo del proyecto minero,

sin ningún tipo de coerción y habiéndose

obtenido la información idónea

respecto a los eventuales impactos de

la actividad. De ahí que el CPLI consista

en un escenario deseado para operar

en armonía con las poblaciones de las

áreas de influencia; sin embargo, en

caso dichas poblaciones sean indígenas,

el CPLI es una finalidad a alcanzar por

medio de procesos de consulta de

obligatorio cumplimiento.

De ese modo, el artículo 6 del Convenio

169 de la OIT precisa que los gobiernos

deberán consultar a los pueblos

indígenas, mediante procedimientos






Al respecto, el Tribunal Constitucional se

ha pronunciado indicando que ninguno

de los reglamentos sobre participación

ciudadana emitidos por el Ministerio de

Energía y Minas ha logrado desarrollar

el derecho a la consulta previa en

los términos consignados por el

Convenio 169 de la OIT, en virtud de

que dichos dispositivos se limitan a

habilitar “talleres informativos” con las

poblaciones afectadas, convirtiéndose

éstas en meros receptores de una

información otorgada por el Estado1.

Por ello, el reglamento recientemente

aprobado constituye una norma que

crea un procedimiento independiente al

de participación ciudadana, y aplicable

en tanto una medida administrativa

o normativa del sector energía y

minas pueda afectar directamente los

intereses de poblaciones indígenas.

Sin embargo, en el caso del otorgamiento

de derechos mineros, específicamente

la concesión minera, parece existir un

problema en cuanto a la oportunidad

de la consulta, toda vez que la referida

norma crea la obligación dentro del

procedimiento ordinario, de presentar

la “Información básica del Proyecto”

hasta un año contado desde la fecha en

que solicitó el petitorio.

Lo indicado parece caer en un absurdo,

en virtud de que al momento de solicitar

un petitorio resulta inconcebible que

se tenga la información suficiente

para describir como se llevará a cabo

un proyecto minero. A ello hay que

sumar el hecho de que, conforme a la

normativa vigente, la concesión minera

no representa un título habilitante para

el desarrollo de actividades mineras,

quedando ello sujeto al otorgamiento

de permisos conexos, donde la

certificación ambiental juega un rol

determinante.

Como lo señala el artículo 6 del Convenio

OIT 169, las medidas administrativas

deberán ser consultadas en tanto

sean susceptibles de afectar a pueblos

indígenas. Siendo así, la concesión

minera no representa un acto que

pueda incidir en algún derecho en la

medida que por sí mismo no habilita el

desarrollo de actividades mineras.

1 STC 05427-2009-PC/TC, fundamentos 62 y 63.

43


Asimismo, consideramos que para

efectos de que la consulta constituya una

herramienta válida para la protección

de los derechos de pueblos indígenas,

ésta deberá efectuarse de acuerdo a las

condiciones particulares de cada caso, lo

cual conforme al reglamento aprobado

no va a ser posible, dado que en la

oportunidad prevista para efectuarla,

el Estado no cuenta con la información

necesaria que deberá brindar para que

dichos pueblos ejerzan su derecho.

En tanto no se cuente con la

información necesaria del proyecto

o con las características específicas

de cómo se van a llevar a cabo las

actividades, el procedimiento de

consulta terminará siendo un mero

trámite en abstracto que podría

quedar sujeto a la discrecionalidad de

la autoridad e incluso arbitrariedades.

Por ello, resultaría mas beneficioso

que el referido procedimiento forme

parte de la evaluación del impacto

ambiental, etapa en la cual se cuenta

con la información al detalle de cómo se

implementaría el proyecto minero.

Al respecto, debemos señalar que ello

no implica que fuera de la evaluación

ambiental no existan procedimientos

de participación ciudadana. Tomando

como fundamento el hecho de que el

otorgamiento de un derecho minero

genera desconfianza en las poblaciones

involucradas, el artículo 12 del

Reglamento de Participación Ciudadana

establece que el Ministerio de Energía

y Minas deberá promover o ejecutar

actividades a través de las cuales se

informe, a las poblaciones de las áreas

con concesiones mineras de titulares

de la mediana o gran minería, acerca

del alcance del derecho de concesión

otorgado por el Estado.

Sin perjuicio de lo señalado hasta el

momento, debemos dejar en claro

que un problema que surge es el

reconocimiento de “pueblos indígenas”

como tales. Ante ello, el propio Convenio

169 de la OIT considera criterios objetivos

y subjetivos para considerar a una

población como indígena, lo cual es un

parámetro distinto a la categorización

en comunidades campesinas y nativas

establecido en nuestra normativa

nacional. Así, podría resultar que

determinadas comunidades no sean

pueblos indígenas.

Finalmente, debemos dejar en claro

que el propósito del sector minero no

es desconocer que el Estado asuma las

obligaciones internaciones contraídas

con la suscripción del Convenio 169

de la OIT, sino contar con un marco

regulatorio que otorgue las garantías

necesarias para el desarrollo de una

actividad económica que, como la

minería, es una de las principales en

nuestro país.

i Al terminar la edición de esta revista, se acababa de publicar la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originario, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) - Ley Nº 27985

44


La recientemente aprobada Ley Forestal

y de Fauna Silvestre, Ley 29763, es

una norma importante no sólo por

el tema que regula, sino sobre todo

porque es una de las primeras, sino la

primera acaso, experiencias de normas

sometidas a un proceso de consulta

previa a su aprobación, y para ello no

necesitó de una norma de consulta

previa. Es de este aspecto, y sobre todo

de los desafíos que nos plantea esta

nueva norma, que el Dr. Jose Luis Capella,

especialista de la Sociedad Peruana

de Derecho Ambiental, conversa con

Diana Alvarez en esta entrevista, que

estamos seguros será importante leer

con detenimiento.

1. ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES

ASPECTOS A DESTACAR DE LA

NUEVA LEY FORESTAL Y DE

FAUNA SILVESTRE? ¿CUÁLES LOS

PRINCIPALES LOGROS Y CUÁLES LOS

PRINCIPALES CAMBIOS RESPECTO

DE LA ANTERIOR?

Lo que hay que entender con la nueva

Ley Forestal y de Fauna Silvestre –

Ley 29763 - es que en este momento

no podemos hablar de logros,

principalmente, porque aún no se ha

implementado la Ley y no estamos en

la condición para poder decir que hay

un cambio en la relación del hombre

y el bosque, que es lo que se está

buscando con este nueva Ley Forestal.

Sin embargo si encontramos un avance

y logro en el proceso de aprobación de

la Ley Forestal, el cual fue un proceso

bastante complejo, largo y al mismo

tiempo interesante. Este proceso incluyó

la participación de varios actores.

La dirección forestal publicó unos

cuadros del proceso de aprobación de

la Ley Forestal, proceso que duró dos

años. Ello es un logro importante, pues

esta norma se aleja mucho de lo que

pasó con la norma Decreto Legislativo

1090, la cual solo apareció un día en el

peruano generando que todo el mundo

saltara y rechazara esa norma por

haber sido totalmente inconsulta, no

participativa. En este caso la Ley Forestal

es muy diferente, ha partido de la Mesa

2 de trabajo, post conflicto de Bagua, ha

caminado toda una cantidad de trecho

para hacer participar al Poder Ejecutivo,

al Poder Legislativo, eso es un avance y

un logro, de hecho perfectible.

Se ha comentado mucho el hecho de si

se ha hecho la consulta bien o no, lo que

es un tema muy fuerte, pero nosotros

consideramos que ha habido un proceso

de consulta, con iniciativa por parte del

LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE: Proceso de consulta en

su aprobación y desafíos para su implementación

Entrevista a Jose Luis Capella

45


Estado de poder acercar las poblaciones

indígenas a la consulta de esta norma, lo

que puede ser perfectible seguramente,

pero tanto el Ministerio de Cultura

como la Defensoría del Pueblo han

afirmado que este fue un proceso de

Consulta, obviamente sin una ley de

consulta aprobada. Pero en general,

más allá del tema de pueblos indígenas

el proceso de aprobación de esta Ley

es bastante interesante, es un logro

el hecho de haber pasado del Decreto

Legislativo 1090 tan poco participativo

e inconsulto a un proceso en donde se

ha podido recoger la participación de

un conjunto de actores.

Lo que es más importante de esta ley

es que abre el campo de acción, de un

bosque pensado solamente en recursos

maderables y extracción a una cantidad

nueva de beneficios que presta el

bosque y con ello a un conjunto de

oportunidades a muchos usuarios, es

decir, abre la cancha a que muchos mas

actores se relacionen con el bosque de

una manera que se beneficien y que

mantengan el bosque en pie.

Lamentablemente esta Ley, al haber un

temor del contenido específico de cada

tema, a tenido que ser una ley y parte

de un reglamento al mismo tiempo, es

decir, es una ley extensa en virtud a que

se ha discutido cada uno de los temas

a un detalle que de repente en otros

sectores o con otros recursos naturales

ya se ven en el reglamente, pero se debe

justamente a la participación que ha

habido y que en muchos casos no se

quiere dejar a un reglamento cosas que

son puntuales e importantes.

2. ¿CONSIDERA QUE ESTA LEY

PROMOVERÁ DE MANERA EFICAZ EL

APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE

DE NUESTRO PATRIMONIO

FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE?

¿POR QUÉ PIENSA ASÍ?

Esta nueva Ley es una oportunidad

para que nuestros recursos forestales

y de fauna silvestre sean aprovechados

sosteniblemente siempre que haya

una implementación seria de esta

Ley, es decir, que se desarrollen cada

uno de los instrumentos que se están

incorporando en la norma. Por ello,

sí va promover un aprovechamiento

sostenible de los bosques, y ahí un

dato importante la Ley 27308, que es la

norma que será reemplazada una vez

que se reglamente la nueva Ley y entre

en vigencia, es una Ley buena que tiene

una serie de cosas buenas e importantes,

sin embargo el Estado en once años

de vigencia la habrá implementado,

desde mi punto de vista no más de

un 30 por ciento, es decir, se tiene una

norma buena o perfectible que no la

hechas a andar o no la desarrollas. En la

realidad como todo instrumento, tiene

una potencialidad de ser un agente de

cambio o transformación de lo que está

pasando con el bosque, pero si no se usa

o no se implementa va ser muy difícil y

hay temas interesantes para que sí se

pueda usar.

Hoy en día no estamos en la misma

situación del 2000 ó 2001 en la que

no había financiamiento, por ejemplo,

ayer estuve en un taller en donde

estaban representantes de varias

organizaciones y ya se está aprobando

46


130 millones de soles para un proyecto

vinculado al sector forestal, el tema

de cambio climático y bosques abre

toda una cantidad de oportunidades

para financiamiento, hay 50 millones

de dólares del fondo del Fondo de

Inversión Forestal de Cambio Climático

y Bosques que lo está manejando el

BID, por su parte el gobierno de Estado

Unidos también está fomentando

un financiamiento fuerte para la

implementación del TLC en su anexo

forestal y así varios ejemplos. Pero se

requiere de una política pública fuerte

y de ordenar a los actores para que

no sea solo una buena ley sino que se

implemente en la práctica.

3. ¿QUÉ ASPECTOS DE LA LEY

CONSIDERA USTED QUE PODRÍA

GENERAR MAYOR DISCUSIÓN DE

LA LEY? ¿POR QUÉ? ¿QUÉ HACER

FRENTE A ESA PROBLEMÁTICA?

Hay un tema importante para analizar,

que es la relación de los Pueblos

Indígenas con la Ley Forestal, aquí me

parece que más que buscarle la atención

a la Ley Forestal hay que buscar las

causas de esa problemática, es decir las

casusas subyacentes a que tu tengas en

este momento algunas organizaciones

todavía no conformes con el texto de la

Ley y yo creo que ahí la norma tiene una

potencialidad de generar un cambio

positivo para los Pueblos Indígenas.

Pero hay otros problemas anteriores a

esta norma que no se vinculan con el

texto de la misma y que el Estado tiene

que afrontar de manera coherente,

estos temas tienen que ver con la

titulación de las tierras que no se han

titulado, con cómo se relacionan los

Pueblos Indígenas con las actividades

extractivas, con una verdadero proceso

de consulta en el ordenamiento del

bosque. Me parece que tiene que ver

un eje de dialogo y considero que el

momento u oportunidad perfecta para

poder hacer ese dialogo, es el proceso

de reglamentación de la ley forestal, en

el deben participar diversos actores.

4. EN RELACIÓN CON LAS

COMUNIDADES NATIVAS Y

CAMPESINAS ¿CUÁLES SON LOS

PRINCIPALES ASPECTOS QUE

DESTACAN EN LA NUEVA LEY?

Hay un principio que está en el título

preliminar que tiene que ver con

varias cosas relacionadas con los

Pueblos Indígenas y creo que el que

más abarca todo: es el principio de

interculturalidad. Mucho se habla de

consulta pero lo que está por encima

es el Diálogo Intercultural que debe

existir en la implementación de

cualquier norma en el Perú y más aún

cuando de trata de bosques, de temas

forestales de fauna silvestre y servicios

de los bosques. La norma ha tratado

de reconocer que existen otras formas

de relacionarse con el bosque, las que

deben ser respetadas y valoradas en el

sentido que esas formas han asegurado

el mantenimiento del bosque, es decir,

los peruanos tenemos que agradecerles

a los pueblos indígenas el haber

mantenido la cobertura de los sitios en

donde ellos han vivido. Sin embargo,

ahora también usan intensivamente

los bosques, para lo cual tienen

permisos forestales, el Estado está en

la necesidad de tutelar o de cuidar

que los Pueblos Indígenas usen sus

47


recursos con sus fines de autoconsumo

o fines ancestrales como también de

relacionándose con la industria forestal

de una manera equilibrada.

Sabemos – por nuestros viajes

justamente sobre este procedimiento

de consulta - que varios temas eran

críticos para los indígenas, entre ellos,

el que existe un relacionamiento con

madereros que dejan en perjuicio a

los Pueblos Indígenas, malas prácticas

en el uso del bosque que han llevado

a que las industrias forestales sean un

problemas para los pueblos indígenas.

Es entonces que este principio de

interculturalidad está tratando de ver

de una manera integral, que el estado

peruano se relacione con los pueblos

indígenas respetando y valorando su

forma de usar el bosque , su forma de

ordenar sus actividad, la forma como se

relacionan con la fauna, etcétera.

Otro tema es que en ciertas actividades

y en ciertos procesos es necesario

consultar de acuerdo al Convenio 169 de

la OIT, pero hay que tener una cuestión

bien presente, la consulta es importante

para un conjunto de actividades que

incluyen el uso del bosque, pero para el

caso del aprovechamiento maderable

hay que considerar que lo que exige

el Estado peruano es mucho más que

una consulta, el único actor que puede

decidir usar el bosque o la fauna de

manera industrial dentro del territorio

indígena es el propio indígena ahí no

hay consulta, no es que alguien me

pregunte yo decido y sino decido, es

decir, si no quiero usar los recursos

dentro del bosque nadie me puede

exigir hacerlo. Esto es algo diferente

con el caso de hidrocarburos o minería

por el subsuelo, el estado puede otorgar

un derecho sobre el subsuelo, pero en el

caso forestal el único titular de derecho

sobre el bosque sobre el suelo forestal,

sobre los servicios eco sistémicos y la

fauna silvestre en las comunidades

es la propia comunidad, ese es un

tema medular para analizar en la Ley

Forestal, porque mucho se habla de si se

va consultar o no y en este caso no es

tanto un tema de consulta sino un tema

de desarrollo, derecho de desarrollo de

los pueblos indígenas, ellos tienen el

derecho de decidir si quieren usar el

bosque o si simplemente quieren seguir

relacionándose con él de manera que

usan sus frutos y productos y siguen

sus prácticas. Ahí, un tema importante

es el de la forestería comunitaria, o

sea el manejo forestal comunitario,

que tiene que ver con los niveles de

implementación de prácticas, otro

tema importante vinculado con los

Pueblos Indígenas es el de la vigilancia

comunitaria, es decir cómo los pueblos

indígenas pueden contribuir a cuidar

su territorio (como lo han venido

haciendo) y que el Estado reconozca ese

factor de vigilancia comunitaria como

algo importante dentro de la cadena

de custodia de los recursos forestales

y no olvidemos que además del tema

amazónico donde los pueblos indígenas

están organizados para defender sus

recursos, en el caso de las comunidades

campesinas vinculados con bosques

están las rondas campesinas y tiene

una organización y una forma de cuidar

los recursos que cada vez más están

estrechando lazos con la necesidad

de respetar la ley, entonces ahí hay un

potencial interesante.

48


Definitivamente hay que explicar que

hay temas que no se van a solucionar

con la ley forestal, la relación con la

industria extractiva ya es otro mundo,

otra forma de tratar las cosas, pero en

caso de derechos sobre el suelo forestal

sobre el bosque creo que es un avance

importante la cantidad de artículos que

se han colocado que no estaban en la

Ley 27308.

5. LA LEY TUVO ALGUNAS CRÍTICAS

SOBRE SU FORMULACIÓN Y

PROMULGACIÓN EN TANTO

SE EXPRESABA QUE NO

FUE CONSULTADA CON LAS

COMUNIDADES NATIVAS, ¿CUÁL ES

SU OPINIÓN AL RESPECTO?

Yo soy testigo de excepción de este

proceso, en varios momentos de ese

proceso de consulta nos llamaron para

poder comunicar aspectos técnicos

respecto a la ley, nosotros -Sociedad

Peruana de Derecho Ambiental- no

somos expertos en el tema de consulta

pero estábamos acompañados por el

Congreso de la República, la Defensoría

del Pueblo y el Ministerio de Cultura.

En realidad lo que ha habido es un

proceso fuerte de información con más

de ocho talleres en las localidades en

donde se pidieron, en esos talleres, por

lo menos a los yo asistí que fueron no

menos de tres o cuatro, participaron

alrededor de 200 pobladores indígenas

en donde conocieron lo que decía la

Ley, discutieron entre ellos y con el

Congreso los puntos más importante

de la norma. Luego de los talleres, las

bases de las organizaciones nacionales

presentes firmaron las actas en donde

estaba plasmado lo que pensaban de

la Ley y más que firmar actas, porque a

veces se reduce eso a firmar un sí o no,

estos procesos fueron de una duración

de dos a tres días en donde hubo toda

una comprensión por parte de las

comunidades, obviamente una ley

tan compleja como esta es muy difícil

comunicarla pero se hizo ese proceso

que no se había hecho nunca, luego en

Lima han habido talleres ya de cuatro

y cinco días en donde se han recogido

todo lo que pensaban las organizaciones

y la propia población indígena que ha

viajado desde esos sectores a estos

talleres.

Entonces es una cuestión mucho más

compleja de lo que a veces se trata de

simplificar y yo sí creo que ha habido

una intención de buena fe de hacer un

proceso de Consulta, obviamente los

procesos son perfectibles pero hay que

tener en cuenta que las dificultades

son de ambas partes. Si bien no había

proceso de consulta, el Congreso

trató de adaptar uno de acuerdo a la

sentencias del Tribunal Constitucional

y de acuerdo a lo que dice el Convenio

169 de la Organización Internacional

de Trabajo trató de formar un proceso

ad hoc para el caso concreto de la Ley

Forestal.

Por otro lado, considero la Ley Forestal

afecta a un conjunto mayor de peruanos

al margen de los pueblos indígenas, por

ello hubo también dos tipos de talleres,

unos específicos para pueblos indígenas

y otros ocho talleres para el público

en general, en donde participaron

bosquecinos, ribereños, colonos, etc.

Yo tengo la suerte de tener las distintas

versiones de la Ley Forestal desde que

esto era solamente un primer borrador

y he podido ver que se ha recogido

49


no solo lo que está en los talleres

participativos sino que el inicio de los

capítulos correspondientes a Pueblos

Indígenas reflejan los resultados de

la Mesa de Trabajo 2, post Bagua, es

decir los temas más importantes están

desde ese momento en donde hubo un

proceso bastante amplio desde ahí uno

puede encontrar artículos casi textuales

completos colocados dentro del

proyecto de Ley. Obviamente hay otros

temas, y en eso quiero ser enfático, pues

no se solucionan con una Ley Forestal

pues son reivindicaciones totalmente

legítimas de las organizaciones

indígenas y de los indígenas pero

que no le competen a la Ley Forestal

solucionar, por ejemplo, la titulación

pendiente de las tierras, los derechos

sobre el suelo y subsuelo. Entendemos

que esto es una oportunidad que

están tomando las organizaciones

indígenas para buscar poner sobre la

agenda temas que son gravitantes

para ellas, sin embargo recalco que si

encontramos dentro del texto de la

Ley la marca del proceso de consulta

pues hay aproximadamente entre diez

y doce artículos específicamente de

pueblos indígenas, así como el principio

de interculturalidad que está casi

transversal en toda la norma.

Quería mencionar un primer tema

importante que tiene que ver con

la finalidad de esta norma, que es

el proceso de identificación de los

bosques, el ordenamiento de los

mismos y la planificación para su uso

sea mucho más fina, es decir sea mucho

más a detalle para que no solamente se

identifique lo que el estado quiere que

se haga en los bosques sino lo que está

ocurriendo en la realidad y ese es un

avance importante, muchas veces se ha

planificado al respecto de los bosques

con el deber ser no es cierto, sin embargo

si vamos al bosque no hay una zona de

protección implementado sino que hay

colonos adentro de las comunidades

nativas que usan el bosque y esa

realidad no estaba recogida en un marco

normativo de manera explícita.

El segundo tema importante es que

se está incluyendo dentro del texto

de la Ley a más actores, es decir, más

usuarios del bosque que hasta ahora

no estaban identificados o mejor dicho

estaban excluidos de la legalidad.

Un ejemplo concreto es que se están

entregando cesiones de uso para

bosques remanentes y para parcelas

agroforestales, quiere decir que todos

los colonos y demás personas que

usaban las tierras forestales haciendo

un sistema agroforestal de café eran

ilegales no existían para el estado.

Hoy en día con esta norma tienen una

oportunidad para incluirse en el marco

normativo, sin embargo no solo tendrán

derechos sino también obligaciones,

ya no pueden deforestar más, tienen

que mantener cobertura de bosques

si quieren hacer café, entre otras.

Por eso comenzábamos diciendo que

efectivamente es una norma que

trae cosas muy interesantes pero va

depender mucho de cómo se ponga

en el papel eso que está la realidad y

viceversa.

Y lo último que quería mencionar es

el tema de la institucionalidad, se está

buscando una institucionalidad pública

más fuerte, con un SERFOR – un Servicio

Forestal – que va tratar de consolidar

una política más comprensiva del tema

Forestal y ahí hay una discusión sobre

si esta Ley Forestal estaría dentro del

50


Ministerio de Agricultura, algunos dicen

que podría esta dentro del Ministerio

del Ambiente, otros dicen que no es

el momento oportuno, pero hay una

intención de crear un SERFOR más

fuerte con un Sistema Nacional Forestal

más fuerte.

6. LA LEY PLANTEA UNA DISTINCIÓN

SOBRE LA PARTICIPACIÓN

INDIVIDUAL Y COLECTIVA DE

LOS INTERESADOS, EJEMPLO

COMUNIDADES CAMPESINAS,

¿CÓMO DEBEMOS ENTENDER ESTE

PUNTO, POR EJEMPLO QUE EN CASO

QUE UN COMUNERO A TÍTULO

PERSONAL QUIERA PARTICIPAR?

Un individuo puede reclamar

participación como participación

ciudadana, pues se debe recordar que el

derecho a la Consulta Previa tiene que

ver con organizaciones representativas

de los Pueblos Indígenas. La forma como

participan las personas individualmente,

es a través de los mecanismos de

participación que aparecen en la Ley, si

bien el uso de recursos forestales tiene

que ver con decisiones comunales en la

mayoría de los casos los individuos de las

comunidades son los que aprovechan el

bosque.

Nosotros que visitamos bastante las

comunidades nativas, no tenemos

la figura clara de cuántos en una

comunidad son pescadores, madereros

o si se dedican a la recolección; en el

caso de la Ley se está dejando abierto

que la propia comunidad organice la

forma en cómo aprovechar los recursos

de manera individual o colectiva. Este es

un tema complejo, ya que el Estado no

puede decirle a una comunidad cómo

utilizar esos recursos forestales por que

se estaría metiendo en la forma de cómo

se organiza la propia comunidad, la

que tiene además una forma ancestral

de organizarse en donde no se puede

imponer nada.

El Estado va a velar porque se decidan

estas cosas de acuerdo a la Asamblea

Comunal, que es su máximo órgano

de decisión de la Comunidad, y que se

priorice el respeto por la cultura en el

uso de los recursos. Ahora el Estado ha

intervenido en otorgar solidaridad en

las obligaciones cuando un maderero

quiere trabajar con la comunidad; con

la antigua Ley lo que sucedía, era que el

maderero trabajaba con la comunidad,

hacía el plan de manejo y si, por ejemplo,

destruía los bosques dentro de la

comunidad solo se iba les decía disculpas

y los que pagaban los platos rotos eran

los de los pobladores, en cambio ahora

se ha colocado solidaridad en eso, con

el permiso forestal el maderero se casa

con la comunidad, eso es un incentivo

para que no haya estos tratos desiguales

y también un desincentivo para que la

comunidad no le venda muchas veces

a los madereros que es lo que también

sucede.

El permiso forestal es exclusivo de la

comunidad, lo solicita la comunidad

al Estado. Ordenando los permisos

tenemos, que para el uso con

fines domésticos, autoconsumo y

subsistencia la comunidad no tiene

que pedir permiso a nadie, hace uso

de sus recursos simplemente. Si quiere

hacer uso comercial o industrial, solo

la comunidad puede pedir al Estado un

permiso forestal, ese permiso incluye

un plan de manejo que lo ejecuta

la comunidad, ahora la comunidad

51


puede decidir que el que va a ejecutar

ese proyecto forestal no es el propio

comunero sino es un tercero que puede

ser un empresario.

7. ¿AHORA CUÁLES SON LOS

DERECHOS CON LOS QUE CUENTAN

LAS COMUNIDADES CAMPESINAS

Y NATIVAS EN MATERIA FORESTAL

Y DE FAUNA SILVESTRE? POR

EJEMPLO EN CUANTO AL DERECHO

DE USO DE TIERRAS.

Este es un tema de conflicto. Primero se

mantiene el tema de cesión de uso, dado

que la propiedad sobre los recursos

naturales no es una discusión que pase

por la Ley Forestal, pues los recursos

están bajo el dominio del Estado por el

régimen constitucional, etcétera.

En el caso de la cesión en uso y la

relación de los pueblos indígenas

con los derechos sobre los bosques,

lo que se ha trabajo en la Ley es una

aclaración de qué constituye la cesión

en uso. Anteriormente la Ley Forestal

no hablaba nada de cesión en uso

simplemente se decía que tenía que

sacar un permiso para aprovechar

la madera, entonces se circunscribía

el derecho sobre los bosques de las

comunidades al aprovechamiento de la

madera, en cambio la nueva Ley Forestal,

lo que le está dando es un derecho a

través de una cesión en uso pero con

características ya concretas en donde la

titularidad sobre los bienes y servicios

del bosque está asegurada, es decir,

para hacer un proyecto de carbono, de

REDD, o de lo que sea, tiene que ser en

beneficio de la comunidad, las reglas

de un manejo forestal comunitario lo

decide la comunidad.

Entonces más que cambiarle el modelo

de propiedad, que era algo que en

principio se buscaba, no se podía hacer

dado que en una Ley no se puede

discutir eso, si lo hacíamos hubiera

sido rechazado por el Congreso por

inconstitucional. Sin embargo, hay un

avance importante en la descripción

de en qué consiste esa cesión en uso y

ahora todo queda en la implementación,

porque lo importante será construir esto

en los contratos de cesión en uso, es

decir, la particularidades y detalles de la

implementación de la norma van a ser

que ésta sea útil y beneficiosa para los

pueblos indígenas o que se mantengan

en la situación de precariedad en la que

se encuentra la mayoría.

Ahora bien, debemos tener en

cuenta que ninguno de los derechos

de aprovechamiento del bosque se

puede imponer encima de territorios

de comunidades nativas, estén estos

titulados, busquen ser titulados o

estén en proceso de ampliación de

comunidades nativas, así como de áreas

en trámite para el establecimiento de

reservas territoriales para los pueblos

en aislamiento voluntario. Con la cesión

en uso (artículo 76 de la norma) se da

un reconocimiento a un derecho real,

exclusivo, indefinido y no transferible

de las comunidades nativas sobre las

tierras comunales y no agrícolas con el

fin de asegurar sus usos tradicionales

sobre la posesión, acceso, uso, disfrute

y aprovechamiento de las tierras de

producción forestal y de protección de

sus recursos forestales, fauna silvestre,

servicios de los ecosistemas, es decir todo.

Este derecho es casi una propiedad

sin tener rótulo de propiedad, lo que

pasa es que con la propiedad - algo

52


que también se discutió - es que no es

transferible y la transferibilidad es un

requisito inherente de la propiedad,

pero esta no transferibilidad no es algo

que ha sido impuesto por el Estado,

sino que por el contrario los mismos

pobladores indígenas querían que sea

así, dado que hay un sesgo de decir que

viene la industria a hacer minería por

ejemplo y aún cuando los pobladores

saben que se van a quedar sin territorio

lo venden.

8. LA LEY HACE REFERENCIA (EN

SU ARTÍCULO II NUMERAL 3)

QUE RESPETA EL DERECHO A LOS

PUEBLOS INDÍGENAS A LA CONSULTA

PREVIA LIBRE E INFORMADA EN

EL MARCO, ENTRE OTROS, DE LAS

JURISPRUDENCIAS DEL SISTEMA

INTERAMERICANO DE DERECHOS

HUMANOS, SI TENEMOS EN CUENTA

QUE EN ALGUNAS JURISPRUDENCIAS,

LA CORTE, HA MOSTRADO UNA

MAYOR PONDERACIÓN DE LOS

DERECHOS DE LAS COMUNIDADES

ANTE PROYECTOS DE INVERSIÓN

DE TODO ÍNDOLE, ENTONCES

¿CÓMO ENTENDER LA REFERENCIA

EN ESTE ARTÍCULO AL SISTEMA

INTERAMERICANO DE DERECHO

HUMANOS?

En realidad, este es uno de los temas

que más fueron exigidos por los Pueblos

Indígenas. Lo que se está buscando aquí

es básicamente tratar de acercar la

lógica de las sentencias internacionales

al marco de implementación de esta

Ley, considero que es interesante y

que tiene que ser evaluado caso por

caso, pues lo que dice la norma es que

se deben respetar los principios en los

que están inspiradas las resoluciones

de estos casos, lo que no hay que hacer

es sacar de contexto las sentencias o los

precedentes que se han colocado en las

sentencias.

Lo otro que hay que señalar es que al

momento de ponderar estos derechos

lo que va primero es la Constitución, la

Ley Forestal y el marco de interpretación

es el que va ser más amplio, yo espero

que esta mención no sea utilizada como

un instrumento para negar derechos

o para bloquear temas, sino mas

bien espero que se utilizada como un

instrumento para llegar al espíritu de

lo que buscan las sentencias de la Corte

Interamericana. Hay que tener presente

que en estos momentos la situación de

los Pueblos Indígenas (de los que están

en las partes más profundas de nuestra

amazonia por ejemplo) es una situación

precaria, de muchos problemas y

lamentablemente hasta el momento

no sean podido activar mecanismos

para que el Estado llegue a esos

espacios y de oportunidades concretas

para que generen su propio desarrollo.

Este último tema está marcado en las

sentencias, es decir, que los Pueblos

Indígenas puedan escoger su modelo

de desarrollo, además hay que tener en

cuenta que de nada nos sirve que no

entre una minera si la comunidad está

siendo arrasada por tala ilegal, minería

ilegal destrucción de sus predios por

agricultura migratoria, entre otros.

El tema de fondo aquí es como

aplicamos estos principios del Convenio

169 y de las sentencias de la Corte

Interamericana en algo beneficioso para

la comunidad más allá de quedarnos

con e discurso de que no puede entrar

tal industria o inversión privada.

53


9. EN EL MISMO ARTÍCULO II

(NUMERAL 6) SE MENCIONA

EL PRINCIPIO DEL ENFOQUE

ECOSISTÉMICO, ¿CÓMO DEBEMOS

ENTENDER ESTE PRINCIPIO? ¿EN

UNA APLICACIÓN PRÁCTICA CÓMO

SE PLASMARÍA?

El enfoque ecosistémico no es nuevo,

ya estaba en el Convenio de Diversidad

Biológica, por ello se supone que todas

las políticas vinculadas a diversidad

biológica, fauna, flora, recursos

hídricos, entre otros, tendrían que

estar premunidos por este principio

que busca integrar la visión de

lo que significa el bosque con los

componentes del recurso natural, tierra,

agua, recursos vivos, promoción de

conservación de una manera holística.

Es decir, que comprenda no solamente

extracción de la madera sino cómo los

actores vinculados en el entorno se

relacionen con los recursos que proveen

los ecosistemas para que se mantenga

tanto para esta generación como para

las generaciones futuras; es decir,

planificar la entrega de derechos y

fiscalizar al mismo tiempo de tal forma

que los ecosistemas sigan brindando

bienes y servicios que necesitamos.

Ese es el reto de un enfoque ecosistémico,

y para llevar eso a la realidad se

necesita una planificación adecuada

por cuencas, una planificación que vea

el ordenamiento territorial, y sobre esto

hay una serie de aspectos en la Ley que

lo contienen. El enfoque ecosistémico

está relacionado en usar los recursos

sin deteriorar la capacidad de los

ecosistemas para seguir proveyendo

bienes y servicios, de eso se trata en

general.

El cumplimiento de los planes de

manejo forestal que se aprueban, es un

tema importante pues lo que se está

buscando es que no sean simplemente

documentos que se firman y luego no

ocurran en la realidad, pues el principio

es que estos planes deben responder

a la realidad y eso está integrado en

la nueva Ley. Ahora se ha colocado un

sistema de regentes, hay un proceso por

promover beneficios a largo plazo para

los usuarios.

Para que se cumplan estos planes y

se les dé seguimiento, se tiene una

primera etapa con quién los elabora,

es decir que no se hagan en gabinete

mientras en la realidad nunca fuiste,

entonces realmente eso es un cambio

que va costar, que es difícil y que va

ser complicado fiscalizarlo, pero es

una primera etapa. Luego de hacerse

el plan y que esa persona también le

diera seguimiento, para controlar que

se esté cumpliendo en la realidad se

involucra al OSINFOR, que mantendrá

sus competencias respecto de verificar

que lo que está colocado en un plan

de manejo sea lo que está ocurriendo

en la realidad, esa es un tarea

importantísima, por ello el OSINFOR

tiene que repotenciar su capacidad para

poder cumplir con esa tarea. Lo cual nos

lleva a que la implementación de la

norma requiere no solo del concurso

de una o dos instituciones sino de

todas las involucradas, el OSINFOR debe

repotenciarse, los gobiernos regionales

que son los que van a aprobar los planes

tienen que repotenciarse, pues sucedió

que les pasaron las competencias sin

haberles dado los recursos, entonces se

requiere de mejoras importantes.

54


Debemos mencionar que el OSINFOR,

como ente regulador, ya tenía

competencias para sancionar e incluso

para caducar los permisos, sin embargo

está competencia de sancionar tiene que

venir acompañada de una información

adecuada de lo que significa cumplir

la ley, el OSINFOR será el ente que al

final verificará el cumplimiento de la

legalidad. No obstante, partimos de una

situación en el que sabemos que hay un

nivel alto de informalidad, por lo que

para implementar la Ley tiene que haber

un proceso adecuado de gradualidad, de

entendimiento, no de permisibilidad.

Para ese proceso de implementación se

ha credo un sistema que es SINAFOR,

el cual va requerir del concurso de

muchos actores y también del apoyo de

la sociedad civil, por ello hay un Consejo

Nacional Forestal, un consejo consultivo

que es el CONAFOR. Se está buscando

un esfuerzo de múltiples instituciones,

pero al mismo tiempo cada una de esas

instituciones va tener que saber cuáles

es su rol, y eso está más clarificado en

esta Ley Forestal, aunque hay algunos

temas que serán mejor aclarados cuando

salgan las resoluciones de creación de

estas instituciones y la puesta en marcha

de las autoridades regionales forestales.

10. LA LEY CREA EL SINAFOR, ASÍ

COMO EL SERFOR O EL CONAFOR

¿QUÉ FORTALEZAS Y QUÉ

OBSTÁCULOS CONSIDERA USTED

REPRESENTA PARA EL MANEJO DE

LOS RECURSOS FORESTALES Y DE

FAUNA SILVESTRE LA CREACIÓN

DE ESTAS INSTITUCIONES? ¿CREE

USTED QUE ESTÁ CLARO – Y QUE

OTRAS ENTIDADES AMBIENTALES

LO TENDRÁN CLARO – LAS

COMPETENCIAS ASIGNADAS EN LA

LEY?

Las competencias en la mayoría de los

casos están claras, hay algunos temas

como la fiscalización en donde hay

muchas entidades competentes, por

ello creo que valdría la pena hacer un

análisis del proceso para que no se pisen

unas a otras, también puede que en el

papel estén claras las competencias,

pero al momento de llevarse a cabo

se pueden confundir. Si esto sucede,

entonces tendremos un conjunto de

actores que van a actuar de manera

ineficiente e ineficaz por qué no van a

lograr el objetivo si es que no coordinan

y si es que no establecen cuáles son sus

rangos de acción.

Quería mencionar que algunos Comités

de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre,

ya están implementados, estos Comités

son un espacio en donde los propios

usuarios del bosque contribuyen con

la gestión forestal, hasta ahora los

resultados de los Comités han sido

modestos, pero sí se espera que la

gestión forestal llegue a una gestión

mucho más cerca de la población,

entonces tiene que tener un ente de

coordinación que articule esto.

11. ¿CON LA ZONIFICACIÓN Y

ORDENAMIENTO FORESTAL SE

DECIDIRÁ EN QUE ZONAS NO

SE PODRÁ REALIZAR OTRAS

ACTIVIDADES NO FORESTALES,

COMO LAS EXTRACTIVAS?

¿MEDIANTE ESTAS ZONIFICACIONES

55


SE DECIDIRÁ QUÉ ACTIVIDADES SON

CONTRARIAS A LAS FINALIDADES

DE CONSERVACIÓN FORESTAL Y DE

FAUNA SILVESTRE? ¿SE HARÁ UN

LISTADO DE ACTIVIDADES QUE SE

PUEDEN REALIZAR EN CADA ZONA?

La finalidad de las zonificaciones y

del ordenamiento territorial tiene

que ver con qué tipos de derechos se

van a dar y en qué tipos de bosque. El

tema de prohibir otras actividades no

compatibles, no está relacionado con

esta Ley Forestal, pero obviamente hay

otros marcos que si limitan la realización

de actividades extractivas (por ejemplo)

si tú tienes una zona que es declarada

como de protección; obviamente si

alguien quiere realizar una actividad

de minería de tajo abierto en una zona

de protección va tener que tener o un

cuidado muy especial en hacerlo o ni

siquiera lo va poder hacer, es lo mismo

que un área natural protegida en la que

se conserva diversidad biológica o en las

áreas de uso indirecto en las que no se

puede tener actividad de hidrocarburos

o minería, entonces sabremos qué tipo

de actividades económicas se pueden

realizar en esas áreas y en qué caso no

serán compatibles.

12. ¿CUÁL ES EL PLANTEAMIENTO

CENTRAL DE LA AUTORIZACIÓN DE

DESBOSQUE?

Hay dos cosas importantes, la

autorización de desbosque es cuando

hay una actividad que no es forestal

pero que se quiere realizar en un área

con bosque, por ejemplo, quiero pasar

una línea de transmisión eléctrica y

necesito pasar por el bosque en ese caso

se hace una autorización de desbosque,

que por un bien mayor una porción

menor pequeña de bosque es afectada,

entonces ahí tiene que verse el Estudio

de Impacto Ambiental de la obra

principal y la autorización de desbosque

tiene que valorizar los bienes y servicios

ambientales que se van a perder.

Esto es bien diferente al cambio de

uso y hay que tenerlo bien presente,

en el caso de cambio de uso lo que está

trayendo la norma es una prohibición,

no se puede hacer. El cambio de uso

tiene que ver con que una tierra que es

forestal que se quiere convertir en una

chacra o una plantación de palma, entre

otros, eso está prohibido, pues si la tierra

es parte del patrimonio forestal no se

puede hacer ese cambio. Sin embargo,

si es que se determina que el suelo

forestal tiene características agrícolas

se puede hacer un procedimiento de

cambio de uso, y en ese caso lo que

exige la Ley es que haya un control, que

se respete la zonificación de ecología

económica, que se consulte al Ministerio

del Ambiente si es que dentro de esa

zona efectivamente se puede realizar el

cambio de uso y que se exija un estudio

de impacto ambiental. Digamos que

hay un avance a en relación a casos

emblemáticos en los que se hicieron

cambios de uso en donde la falta de

claridad hicieron que se convierta en

conflictos sociales.

56


13. ¿CÓMO SE DEFINE Y DECIDEN LOS

TÍTULOS HABILITANTES PARA LAS

COMUNIDADES NATIVAS?, ¿HAY

ZONAS EN LAS CUÁLES SOLO ELLOS

PUEDEN TENER TÍTULOS SOBRE LAS

TIERRAS FORESTALES Y FAUNA?,

¿QUÉ SUCEDE SI ALGUIEN MÁS

QUIERE ESOS DERECHOS?

Las comunidades nativas tienen el

derecho de solicitar un permiso para

actividades de comercio o industria,

este permiso lo van a solicitar en

el gobierno regional si es que las

competencias están transferidas, sino

lamentablemente aquí en Lima o en las

administraciones técnicas forestales

que están funcionando todavía en

provincia. Pero en la mayoría de los

casos lo que va suceder es que la

comunidades van a necesitar mucho

apoyo técnico por parte de Estado,

para poder hacer ejercicio de esos

derechos. La Ley está diciendo tú tienes

exclusividad, tú tienes tus derechos, no

te preocupes, pero no se debe dejar de

lado que muchas veces las comunidades

no tienen los recursos para poder

implementar estas inversiones o tienen

problemas en el pago de derecho al

aprovechamiento y eso quiere decir que

si es que el estado deja las cosas tal y

como están no va a cambiar mucho la

situación, es decir, va a seguir habiendo

comunidades que no hacen uso directo

de sus recursos y no aprovechan sus

recurso adecuadamente por que no

tiene la capacidad para hacerlo, hay

unos artículos dentro de la ley que

están buscando que se fortalezcan las

capacidades de las comunidades para

que cambien las cosas.

14. ¿EXISTE ALGÚN OTRO TEMA QUE

USTED CONSIDERA IMPORTANTE

COMENTAR?

Un tema importante que busca la norma

es fortalecer que no se piense en el sector

forestal solo como maderero, el tema de

los servicios ambientales y en particular

el cambio climático y los bosques es

un tema que ya está empezando a

tocar esta norma y eso quiere decir

que las oportunidades vinculadas a

reducción de emisiones procedentes

de degradación y deforestación, REDD

o las vinculadas a pagos por servicios

ambientales de diferentes tipos que se

pueden potenciar a partir de la Ley, y

ese es un filón de trabajo que hay que

impulsarlo fuerte desde el Ministerio

de Agricultura, desde el Ministerio

del Ambiente, desde la sociedad civil

buscando que se valoricen los bosques

no solo por la madera y fauna que tiene

sino por todos los bienes y servicios que

tienen para el servicio del ser humano y

del mundo.

TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

57

Recuerdo todavía la significativa

anécdota contada por una egresada

de la Facultad de Ciencias y Artes

de la Comunicación de la PUCP, de la

Especialidad de Comunicación para el

Desarrollo, quien llegó hasta las oficinas

de una empresa dedicada al rubro de

los hidrocarburos con el propósito de

obtener información para su tesis. El

ingeniero que la recibió se interesó por

su especialidad. “¡Comunicación para el

desarrollo! ¿Existe esa carrera?”, le dijo,

pidiéndole que le explicara el sentido

de su formación profesional. Luego de

escucharla el funcionario de la empresa

no dudó en preguntarle por sus planes

de trabajo. La egresada, sorprendida, le

informó de su disponibilidad, frente a lo

cual el ingeniero respondió: “empiezas

con nosotros la próxima semana…”

Comunicación y quehacer empresarial

La anécdota sirve para ilustrar cómo el

diálogo entre la comunicación social y

las demandas del desarrollo en nuestro

país ha venido generando la concreción

de un sinnúmero de iniciativas dentro

de los proyectos y programas a cargo

de organismos del Estado, empresas o

instituciones de la sociedad civil. Hoy

se valora cada vez más que los procesos

que fomentan la mejora en la calidad

de vida de pueblos y comunidades

impliquen activamente a los actores

sociales como efectivos sujetos

protagonistas de planes y políticas.

Es particularmente en el ámbito de

la empresa privada y las instituciones

de este carácter donde se percibe con

más fuerza y dinamismo este diálogo

al que nos referimos. Expresión de lo

que afirmamos es encontrar cada vez

con más frecuencia a comunicadores

y comunicadoras para el desarrollo

asumiendo responsabilidades en

empresas o instituciones que los

ubican en el campo de las relaciones

comunitarias o gestionando las

acciones de responsabilidad social.

La presencia de dichos profesionales

busca efectivamente un diálogo que

cuestione el sentido de la actividad

empresarial, la interrogue sobre la

relevancia social de su quehacer y

del efectivo aporte al desarrollo de

los entornos que identifican. No hay

duda que su presencia es parte de una

creciente presión social que en nuestro

país se ejerce actualmente sobre el

sistema empresarial, el impacto de

sus actividades y la responsabilidad

que está llamado a ejercer frente a la

agenda de problemáticas estructurales.

RESPONSABILIDAD SOCIAL, COMUNICACIÓN Y MANEJO DE

CONFLICTOS

Pablo Espinoza*

*Comunicador

Social. Licenciado

por la Universidad

de Lima. Magister

en Comunicaciones

por la Pontificia

Universidad Católica

del Perú. Candidato

al Doctorado en

Antropología por la

PUCP. Ha trabajado

en proyectos

de desarrollo

e instituciones

educativas. Dirigió

la revista Signos del

Instituto Bartolomé de

las Casas.

58

TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

Los ejes del desarrollo están atravesados

por el desafío de la sostenibilidad, los

enfoques de equidad de género, el

manejo responsable de la relación con

el medio ambiente, la interculturalidad

y el fomento de la participación de

las colectividades organizadas. Tal

como me explicaba otra egresada de

nuestra Especialidad de Comunicación

para el Desarrollo cuando respondía

a mi interrogante respecto de cuál

era su labor dentro de una empresa

constructora: “hoy el concepto de una

carretera y el proceso de su construcción

implican la atención a un conjunto

de impactos sociales y ambientales

que exigen la presencia de otros

profesionales”.

La visión del desarrollo reclama sinergias

interdisciplinarias y transversales

que aborden con pretensión de

mirada integral la complejidad de

las necesidades locales o regionales.

Este enfoque implica asumir aspectos

históricos, conflictos que la actividad

humana produce y las estructuras

sociales que son inercias para acceder a

mejores condiciones de vida.

En este marco el concepto de

responsabilidad social se aleja de las

acciones de filantropía o del cuidado

de la imagen de la empresa frente a

su entorno, para interrogar el sentido

mismo de la actividad productiva y

recoger las interpelaciones de la ética

social empresarial.

Se construyen cada vez más fuertes

lazos entre la comunicación y la

responsabilidad social en la medida

que bajo el paradigma contemporáneo

de la red, no se concibe una actividad

empresarial aislada del marco social

y ambiental en el que se inscribe.

Interrogarse por el tipo de relaciones

que se establecen con dicho entorno,

identificar quiénes hace parte de él,

interpretar las demandas que llegan

a la organización y responderlas

adecuadamente, implica un proceso

complejo donde la comunicación para

el desarrollo busca responder con

creatividad.

Son profesionales de la comunicación

que no se sitúan desde los tradicionales

ámbitos de producción audiovisual,

como pueden ser las empresas de radio,

televisión o prensa, así como las agencias

de publicidad o marketing; este tipo de

profesionales inscriben su labor desde

las empresas e instituciones sociales,

y desarrollan a la vez una capacidad

de situarse desde las demandas

sociales del entorno, con habilidad

para construir relaciones horizontales

con organizaciones y comunidades,

se capacitan por tanto para construir

articulaciones.

Pero en tanto diálogo se trata de

aportar también al Estado, a la empresa,

a las organizaciones de la sociedad civil.

La comunicación en sí misma tiene

dimensiones provocadoras, apela

a recursos pedagógicos y creativos

busca movilizar, cuestiona formas de

pensar y actuar. Nos alejamos de una

práctica comunicacional reducida a la

difusión de resultados o la confección

de mensajes muy puntuales. Su lugar y

labor resulta estratégica en los planes y

programas de responsabilidad social.

Los comunicadores para el desarrollo se

colocarán siempre desde el lado de los


59

públicos, los usuarios, los clientes, las

comunidades, lectores, vecinos, en suma

ciudadanos y ciudadanas. Su vocación y

formación los lleva a encarar la gestión

de los procesos humanos. Antes que

ligados a los lenguajes y las tecnologías,

los profesionales de la comunicación

para el cambio social se inscriben en

relación con las colectividades.

Una mirada desde la Universidad

En las presentes reflexiones nos

situamos desde la reflexión y práctica

de la Pontificia Universidad Católica

del Perú, entendiendo que el concepto

de responsabilidad social exige

preguntarnos por nuestra identidad y

sentido de nuestro quehacer académico.

Son tareas tradicionales de la Universidad

la formación de profesionales y la

investigación. La concepción de la

responsabilidad social universitaria no

se restringe a acciones periféricas o

complementarias a su labor, sino que

implica el desafío de comprenderse

desde ella y finalmente dar sentido a

las tareas tradicionales. La pretensión

es construir una universidad en diálogo

permanente con las demandas del

entorno y del país. El impacto de la

responsabilidad social debería alcanzar

a la manera en que diseñamos nuestros

cursos, organizamos institucionalmente

la universidad y nos vinculamos con la

diversidad de organismos e instituciones

que componen la sociedad peruana.

Al mismo tiempo en tanto diálogo

nos corresponde como institución

académica cuestionar a la sociedad,

interrogar al mercado, generar procesos

críticos en las personas e instituciones,

movilizar prácticas y formas de pensar.

La relevancia social de nuestro quehacer

educativo debe manifestarse en

generar procesos de cambio y mejora

en la calidad de vida de las personas e

instituciones con las que entramos en

contacto.

Las realidades de la pobreza, la

discriminación, la inequidad, la

exclusión de importantes colectividades

nacionales y el deterioro del medio

ambiente, constituyen profundas

interpelaciones a la relevancia y

significación social del quehacer

universitario. Grave riesgo el de una

empresa o universidad, en este caso,

de limitarse a girar en una dinámica

que hace coincidir su entorno con los

límites del campus donde opera o

hace de los tiempos aquellos que el

calendario académico nos marca. Otros

rostros, realidades y tiempos marcados

muchas veces por la urgencia reclaman

respuestas prontas, efectivas y creativas.

¿DE QUÉ COMUNICACIÓN HABLAMOS?

Las demandas sociales le demandan al

concepto y práctica de la comunicación

volver al sentido fundamental y

normativo de su quehacer. Todo proceso

comunicacional debería orientarse a la

construcción de lazos o establecimiento

de acuerdos. Comunidad, comunión y

comunicación tienen una misma raíz. Se

trata en procesos humanos, de relación

entre personas y colectividades.

Hoy es un adquirido afirmar que

la comunicación es una dimensión

transversal a toda actividad humana.

Sea de forma presencial o mediada por

algún dispositivo tecnológico, ella está

presente posibilitando la interrelación

60


entre los seres humanos. Expresiones

metafóricas como “la aldea global”, “el

mundo interconectado” o “un mundo sin

barreras en la red virtual” buscan retratar

procesos vertiginosos de cambio

tecnológico con hondas repercusiones

en la vida cotidiana contemporánea.

Empero constatamos que a pesar

de la expansión de las denominadas

tecnologías de la información o el

mayor intercambio y posibilidad de

movilidad poblacional, la realidad de

la comunicación sigue asociada al

conflicto, a la diversidad de tensiones

entre personas, grupos, instituciones

y naciones. Constatamos que la

tecnología por sí sola no asegura la

posibilidad de comprensión entre

los seres humanos o la disposición

para expandir nuestros horizontes,

construir vínculos duraderos, y en

definitiva descubrir que el otro –diverso,

diferente y muchas veces distante- es

un interlocutor válido del que podemos

aprender.

En clave de desarrollo hablamos

entonces de una comunicación que

busca generar participación; que antes

de emitir mensajes, escucha, observa.

Una comunicación que interroga a

los espacios cotidianos de encuentro,

los revalora e ingresa en ellos con

propuestas creativas e provocadoras.

Su carácter social la orienta a inscribirse

como elemento estratégico y transversal

de proyectos. Una comunicación que

busca contribuir a que las personas

y las instituciones desplieguen su

potencial expresivo. Su quehacer se

funda en el reconocimiento que las

personas, colectividades e instituciones

tienen un derecho a la comunicación,

ello implica que la sociedad legitime su

palabra, los valores como interlocutores

y se les proporcione la información que

requieren para ejercer su condición de

ciudadana.

CARÁCTER SOCIAL DE LA

COMUNICACIÓN

La historia de las teorías de la

comunicación da cuenta que no

siempre esta dimensión antropológica

tuvo la centralidad que hoy se reclama.

Los primeros intentos de construir

modelos que buscaban explicar la

comunicación social tuvieron como

referencia la dirección que seguían

las ondas electromagnéticas cuando

impulsadas por un emisor desde una

fuente alcanzaban al cabo de un tiempo

a impactar sobre un pasivo receptor que

de diversos modos acusaba recibo de

ellas. Pero se trataba indudablemente

de un proceso mecánico y rígido,

distante de aquella fluidez interactiva

que se expresa en el sistema de turnos

de los diálogos interpersonales aislado

de las circunstancias que normalmente

complejizan las relaciones sociales. Esos

primeros modelos nos hacen calificar

aún hoy a los conflictos comunicativos

como ruidos o interferencias. En este

mismo sentido expresamos nuestras

divergencias como fallas de sintonía.

Conforme la sociedad se complejizaba

y se desarrollaban hondas crisis

en la comprensión de lo humano,

generalmente en las etapas

posteriores a las guerras, las ciencias

dedicadas al estudio de lo social

fueron enriqueciendo la mirada sobre

la complejidad de los procesos de

interacción en los que intervenían

los seres humanos. Es así que hoy


61

hablamos de interlocutores o actores de

la comunicación, sujetos implicados en

procesos comunicativos. Distinguimos

lo masivo de lo interpersonal. Buscamos

articulaciones comunicativas dentro de

nuestras empresas u organizaciones,

nos concebimos como parte de un

tejido institucional.

Las aproximaciones a la comunicación

desde la filosofía han interrogado a

las ciencias de la comunicación por el

sentido u orientación de la tecnología.

Interpelados seguramente por

sociedades que habiendo alcanzado

elevados grados de desarrollo técnico

en el campo de la información, albergan

hondas rupturas, segregaciones o

conflictos en su interior.

LA COMUNICACIÓN: EL CONFLICTO Y LA

NEGOCIACIÓN

Miremos desde la perspectiva que hemos

esbozado la historia reciente de nuestro

país: mesas de concertación, comisiones

de diálogo, centros de conciliación,

interventores y mediadores; la vida

diaria en el Perú nos recuerda, muchas

veces dramáticamente y en diversas

coyunturas, que existe una relación

entre la comunicación, el poder y el

conflicto.

Reparemos que la sola posibilidad de

expresar una idea frente a un público

es en sí misma una expresión de

poder. El término “parlamento” remite

precisamente a ello, es el lugar donde se

manifiesta el poder de la palabra. Desde

que se inventaron y expandieron los

medios de comunicación masiva se les

atribuyó también un poder singular. Era

la posibilidad que unos pocos pudieran

difundir sus ideas a miles o millones

de personas, influyendo por tanto en

su manera de ver el mundo y en las

decisiones que pudieran tomar tanto en

el espacio privado como público.

Al mismo tiempo este mecanismo

comunicativo se ha asociado al ejercicio

de la libertad. En las sociedades

occidentales contemporáneas se

reconoce que una expresión que

distingue a los regímenes democráticos

es la garantía que puedan otorgar para

el ejercicio de la liberta de prensa. Más

recientemente – 1948 en adelante - se

va extendiendo el derecho que toda

persona tiene a la información y la

comunicación como dimensiones de

su condición ciudadana. Hoy también

se exige acceso y transparencia

en la información del Estado; los

consumidores demandan lo mismo

con relación a los productos y servicios

de las empresas privadas; en tiempo

de elecciones se reclama igualdad en

la cobertura de diversas posiciones

políticas y se es muy sensible a los

sesgos o desequilibrios en esta materia.

Se cuestiona también la estructura

de propiedad de los medios, las

condiciones para el otorgamiento de

licencias y se interroga por el derecho

a la representación plural de actores y

voces en el sistema de medios de una

sociedad que aspira a ser democrática y

plural. Existe una tensión entre ejercicio

de la libertad de prensa, la regulación

o auto regulación de los medios y la

protección de los derechos ciudadanos a

informarse y expresarse, lo que enfrenta

a muchos gobiernos con propietarios y

grupos de poder.

62


Reaccionamos cuando se trata de

conculcar la libertad de prensa

afectando su ejercicio desde el poder

estatal y señalamos que allí se atenta

contra la democracia, sin embargo

nos hemos acostumbrado a que

mueran por cientos niños y niñas en

el altiplano de nuestro país en cada

invierno, y eso parece no cuestionar con

similar hondura la autenticidad de la

democracia como cuando se afecta a un

medio de comunicación.

La comunicación humana es

potencialmente conflictiva en tanto

ella se sostiene sobre la interacción

entre personas diferentes. A su vez

los procesos comunicativos son en sí

mismos mecanismos para procesar

los conflictos que enfrentan a los

interlocutores. De allí que en el terreno

de lo interpersonal – que comprende

lo intergrupal y lo intragrupal –

comunicación, conflicto y negociación

constituyan una trilogía fundamental.

El conflicto es el estado de oposición entre

dos o más fuerzas contrapuestas que

impiden a un grupo humano alcanzar

acuerdos satisfactorios para las partes.

Los conflictos pueden producirse desde el

nivel interpersonal hasta el internacional.

La naturaleza de los conflictos puede

variar según el contenido de la materia

que enfrenta a los contrarios. La

conflictividad es inherente a la condición

humana en sociedad.

Vivimos cotidianamente afirmándonos,

transando, persuadiendo e

intercambiando posiciones y puntos

de vista. Las condiciones sociales de

existencia que parecen trasladarse

del ámbito comercial del mercado a

todos los ámbitos de la vida pública

y privada nos hablan cada vez más de

competitividad, proveedores y clientes,

negociación, acuerdos, alianzas, trabajo

en red, etcétera.

Partamos de la problemática de las

personas, concebidos al inicio de

nuestras reflexiones en tanto actores de

la comunicación a través de los diversos

roles ejercidos dentro de escenarios

sociales. Queremos recordar que

con el concepto de persona estamos

nombrando los derechos de las mismas,

desde aquellos denominados de primera

generación (civil y política) hasta los de

tercera generación (de carácter solidario

o colectivo). Existe conflicto cuando

las personas o grupos perciben que se

amenaza algún derecho, condición o

realidad de su entorno que valoran.

La comunicación dialógica interpersonal

implica un relativo equilibrio o simetría

en las condiciones de participación en

la interacción. Apelar al diálogo como

forma de enfrentar un conflicto es

afirmar que se recurre a una instancia

que equilibra fuerzas, en tanto éstas

se allanan a un mecanismo igualitario

de intercambio. Un desbalance en

las posibilidades de valerse de algún

recurso para responder al interlocutor

o la percepción que la contraparte tiene

acceso a información no compartida,

quiebra este principio de equidad que el

diálogo reclama.

Existen conflictos que residen en los

supuestos con los que se produce el

intercambio, por ejemplo el tipo y

cualidad de información de la que se

dispone, que a su vez constituye el

insumo para procesar las diferencias.


63

También debemos considerar el

desbalance del poder que respalda a

las partes en colisión. El ejercicio de

la responsabilidad social no puede

soslayar estos aspectos conflictivos y

se verá siempre exigida a responder

con autenticidad y coherencia desde el

fundamento axiológico que la orienta.

El conflicto puede residir en la identidad

misma de los interlocutores y la

memoria o tipo de experiencias previas

que condicionan su disposición al

acuerdo, desconfianzas y aprehensiones

mutuas. Estas desconfianzas pueden

estar arraigadas en acontecimientos

históricos, cercanos o remotos, pero que

predisponen a los interlocutores a no

confiar en la palabra y acciones del otro.

La existencia de un conflicto o

antagonismo evidencia desequilibrios

de poder. La historia de la humanidad y

de nuestras sociedades es la historia de

los conflictos y de cómo se procesaron

o resolvieron. De hecho afirmamos

nuestras identidades individuales

o colectivas sobre la base de la

diferenciación y el establecimiento de

relaciones de pertenencia.

Recientemente en la historia del Perú

el período marcado por la violencia

política y el conflicto armado interno

que enfrentó al Estado con los grupos

subversivos ha dejado hondas huellas

y dolorosas consecuencias en la vida

nacional, y a la vez evidenció fracturas

seculares estudiados por la Comisión de

la Verdad y Reconciliaciòn (2001).

Otro elemento a considerar es lo

que podemos llamar las condiciones

previas o puntos de partida. Las partes

no llegan en similares condiciones

a una instancia de negociación, se

evidencian o disimulan desequilibrios.

Suele suceder en la relación entre el

empleador y los empleados, la autoridad

y los subordinados, el funcionario y los

ciudadanos. Los desequilibrios en el

poder son fuente a su vez de conflictos.

Finalmente no debemos

sobredimensionar el componente

comunicativo o interpersonal en la

solución de los conflictos sociales. Es

un factor a considerar junto a otros,

puede ser decisivo como parte de la

secuencia en un proceso que no es

lineal, pero no tiene el mismo peso

que variables estructurales como la

inequidad, la pobreza, la exclusión o el

afán desmedido por réditos de diverso

orden. En el origen de las primigenias

formas de comunicación estuvo siempre

la necesidad de cooperación y protección

común frente al peligro. Esto implicaba

un mínimo reconocimiento de común

fragilidad y por tanto necesidad de

acuerdos con el otro para el logro de

metas que conllevaban común beneficio.

Esa voluntad inicial que evocamos hoy

podría traducirse en voluntad política, es

decir, en disposición para concordar para

el logro de una calidad de convivencia

pacífica y armoniosa.

Concluyamos afirmando que a este

marco de ética política comunicativa

orientada hacia la meta de vivir juntos

en sociedades plurales, con empresas

e instituciones responsables, que

defienden la igualdad y valoran las

diferencias; se incorpora cada vez con

más fuerza y dramatismo un nuevo

interlocutor: el medio ambiente,

considerado como hábitat común.

64


La comunicación social concebida

como herramienta en el ejercicio de la

responsabilidad social empresarial y el

procesamiento de los conflictos está

cada vez más interpelada a “escuchar”

los reclamos del deterioro producido

por una convivencia irracional y

depredadora frente al medio ambiente.

Este marco mayor de nuestra existencia

en la tierra es parte de conflictos

locales muy concretos y constituye un

interlocutor a atender.

La responsabilidad social es una

concepción, un marco axiológico y

una pragmática que reclaman del

ejercicio de la comunicación social sus

más auténticas y normativas raíces. Al

mismo tiempo el sistema empresarial

peruano se encuentra hoy desafiado a

responder con audacia la hondura de las

interpelaciones sociales que le alcanzan

cada vez con más fuerza.


65

1. INTRODUCCIÓN

Desde el discurso público estatal y

privado corporativo se sostiene que

los proyectos extractivos deben ir

de la mano con un desarrollo local

sostenible. Es interesante mencionar

que si bien en la última década, el

concepto de desarrollo sostenible ha

sido incorporado en el discurso político,

sin embargo, no se ha materializado en

acciones concretas en el terreno por lo

que sigue siendo una tarea pendiente

(OEA, 2006). El paradigma del desarrollo

sostenible también se ha vinculado a

otro llamado participación, el cual ha

desplazado el enfoque del desarrollo

de un ámbito nacional y regional a lo

local, tomando prioridad la sociedad

civil (las comunidades, las familias, las

ONG, etc.) como agentes de desarrollo, y

más bien desplazando el protagonismo

de los gobiernos o las agencias

internacionales (Escribano, 2007). En

relación al desarrollo sostenible, sigue

pendiente una constante discusión que

se traduce en las siguientes preguntas:

¿qué significa localidad y hasta dónde

llega la localidad?, preguntas muy

importantes de responder para los

proyectos extractivos (Glave, 2010).

Mientras que, desde el lado de las

comunidades más allá de paradigmas

teóricos lo que existen son innegables

expectativas y anhelos de progreso. Sin

embargo, concretamente qué significa

progreso o desarrollo para ellas es un

asunto aún pendiente de investigación.

Es en este contexto macro que se

producen una serie de negociaciones

que implican compensaciones

económicas para las comunidades

campesinas, donde una de las mayores

preocupaciones tiene que ver con el

grado de sostenibilidad que pudieran

tener los proyectos en los cuales se

invierten parte o el total de dichas

compensaciones. Como se sabe, en

nuestro país es común que se produzcan

relaciones y acuerdos directos entre

empresas extractivas y población sin

mayor mediación estatal. De modo

que, las empresas están en constante

negociación con las comunidades de

sus áreas de influencia. Este artículo

tiene como objetivo reflexionar acerca

de los proyectos productivos o también

llamados de desarrollo, en el marco de

las negociaciones entre comunidades

campesinas y empresas extractivas.

Y para ello a lo largo el mismo

responderemos a las siguientes dos

preguntas:

LOS “PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO” EN LAS NEGOCIACIONES ENTRE COMUNIDADES CAMPESINAS Y

EMPRESAS EXTRACTIVAS

Marlene Anchante Rullé *

*Directora Adjunta

del Centro de Análisis

y Resolución de

Conflictos de la


Católica del Perú.

Psicóloga con 18

años de ejercicio

profesional, de los

cuales los últimos

doce se ha dedicado a

la gestión de conflictos

socioambientales con

actores públicos y

privados. Magister en

Psicología. Doctora(c)

en Antropología

por la Pontificia en

Antropología en la

Universidad Católica.

Docente a nivel de pre-

grado y post grado en

cursos relacionados

con la evaluación

de conflicto, la

comunicación

interpersonal, el

conflicto social, las

industrias extractivas y

el desarrollo.

66


¿Qué motiva a las empresas a

compensar a través de proyectos

de desarrollo?

¿Qué tan preparadas están

las comunidades campesinas

para materializar proyectos

productivos/de desarrollo?

2. ¿QUÉ MOTIVA A LAS EMPRESAS

A COMPENSAR A TRAVÉS DE

PROYECTOS DE DESARROLLO?

Existe un interés común en muchas

empresas por materializar las

compensaciones (e indemnizaciones

cuando es el caso), que deben otorgar

a las comunidades campesinas de

su área de influencia a través de

proyectos de desarrollo. Este interés

puede explicarse al menos por tres

motivaciones: a) buscar responder a los

estándares desarrollados por agencias

internacionales como por ejemplo,

el Banco Mundial, b) evitar que las

comunidades reciban dinero efectivo

y “lo mal utilicen”, lo cual se percibe

como un nuevo punto de partida para

más conflictos, y c) hacer tangible los

beneficios que se espera generen los

proyectos extractivos, tanto a nivel del

discurso público como directamente

con las poblaciones locales.

Estas motivaciones nos llevan a

reflexionar acerca de las interacciones

complejas que en los procesos de

negociación tienen las comunidades

campesinas y las empresas. Ello porque

las comunidades campesinas en tanto

actores locales deben enfrentarse con

discursos que circulan en ámbitos más

globales. De esta manera la primera

motivación pone en evidencia el

imperativo que las empresas deben

satisfacer a fin de fortalecer su imagen

corporativa como empresas eficientes,

limpias y responsables. Como señala

Damonte (2006:85) “las compañías

más exitosas son las que pueden

cumplir con las normas internacionales

estipuladas por agencias financieras

como la Corporación Financiera

Internacional, (IFC por sus siglas en

inglés) que gradualmente han sido

incorporadas en la cultura corporativa”.

De modo que, el interés de las empresas

por compensar o indemnizar a través

de proyectos estaría respondiendo

(en parte) a un discurso corporativo

dominante, cuyo funcionamiento se rige

a partir de determinados mecanismos

performativos, como son los estándares

de desempeño de los organismos

multilaterales.

Por otra parte, las otras dos

motivaciones relacionadas con

evitar mayores conflictos sociales

y la generación de beneficios, nos

remiten a las interacciones y espacios

de encuentro que se dan por un lado

entre los conflictos sociales (derivados

de proyectos extractivos) y de otro al

campo del desarrollo (en tanto discursos,

prácticas y políticas). En tal sentido, en

el marco de los proyectos extractivos,

una frecuente afirmación en el medio

político y empresarial, es que los

conflictos sociales con las comunidades

campesinas se deben a que estas no

perciben los beneficios de los proyectos

extractivos. En consecuencia, se

entiende que la prevención y gestión

de conflictos pasa por dar respuesta a

la pregunta: ¿cómo hacer para que las

comunidades perciban los beneficios


67

que traen los proyectos extractivos?.

Pregunta que a su vez da por sentado

que los proyectos extractivos generan

(o al menos deberían generar)

beneficios a las comunidades (vale

decir “desarrollo”), y más bien la

preocupación central estaría dada en

el ¿cómo?, es decir a través de ¿qué

mecanismos generar tales beneficios?

y además a través de ¿qué mecanismos

asegurar que las comunidades perciban

dichos beneficios?.

Los mecanismos para “compartir

los beneficios” con las comunidades

campesinas, responden de un lado

a la responsabilidad social de las

empresas; y de otro lado al uso de

los fondos públicos provenientes del

desarrollo extractivo. En ambos casos,

existe un evidente interés porque se

materialicen proyectos y obras que

sean visibles para las comunidades.

Más allá, de los esfuerzos realizados

por las empresas bajo la sombrilla de

su responsabilidad social empresarial,

se enfatiza a nivel de discurso que el

mecanismo por excelencia que debe

permitir la generación de beneficios es

el canon1. Las evidentes limitaciones

para la materialización de los recursos

provenientes del canon (por ejemplo

minero y gasífero), explican los

esfuerzos que desde el Estado, empresa

privada y agencias de cooperación se

vienen realizando, a fin de fortalecer

las capacidades de los municipios y

gobiernos regionales para lograr un

eficiente gasto público (Von Hesse,

2006). En esta línea de pensamiento,

más bien instituciones como los

municipios y los gobiernos regionales

resultarían ser los protagonistas claves

para conseguir el objetivo que los

proyectos extractivos sean percibidos

positivamente por las comunidades

campesinas. Por ello, resulta necesario

y comprensible que en los últimos años

el interés por investigar temas como:

presupuesto participativo, participación

ciudadana y descentralización se haya

incrementado considerablemente

como señala Diez (2007: 108).

3. ¿QUÉ TAN PREPARADAS ESTÁN

LAS COMUNIDADES CAMPESINAS

PARA MATERIALIZAR PROYECTOS

PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO?

La intervención insistente de agentes

públicos y privados por implementar

proyectos productivos y de promoción

social data desde los años 70 y 80, a

partir de los cuales se ha intentado

realizar acciones de transformación del

espacio rural. Así el Estado, desde sus

agencias ministeriales, sus proyectos y

programas especiales, y también una

serie de agencias privadas de promoción

(ONG) han tenido al espacio rural en el

centro de sus preocupaciones, razón por

la cual grandes o pequeños proyectos

de inversión han ido llegando a los

lugares más apartados del ámbito rural,

produciendo una serie de cambios por

lo menos en la datación de servicios

(educación, salud, agua potable) e

infraestructura (carreteras, aulas,

puentes) (Diez, 1997:256)

1 No obstante, a pesar que la minería y los hidrocarburos han generado significativos recursos para financiar sobre todo la inversión pública, como se sabe la pobre capacidad de gestión que tienen las entidades públicas ha dado lugar a proyectos poco o nada rentables socialmente y a una acumulación de recursos sin usar, así por ejemplo en el 2009 solo se ejecutó el 55.1% del presupuesto cubierto por canon, sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones (IEP, 2011).

68


En consecuencia, el interés por

proyectos productivos o de desarrollo,

no es un asunto nuevo, sino todo lo

contrario responde a viejas lógicas

y prácticas, tanto del sector público

como privado. Sin embargo a pesar del

camino ya recorrido poco es el interés

que se ha dado a conocer ¿cuáles son

las percepciones y expectativas que

las comunidades campesinas tienen

frente a los proyectos de desarrollo?

que “se supone” deben materializarse

como estrategia para “ganarse a las

comunidades campesinas”. Ello en el

fondo resulta complejo porque implica

en otro nivel de análisis reflexionar

acerca de ¿cómo interpretan el mundo

las comunidades campesinas?, y a partir

de ello ¿cuáles consideran que son sus

verdaderas necesidades?; y ¿qué tanto

los “proyectos o beneficios” atenderán

no solo sus expectativas de corto plazo

sino sus aspiraciones de largo plazo?,

preguntas que forman parte de una

agenda pendiente de investigación

(Diez 1997: 203).

Un siguiente elemento de reflexión está

relacionado con la interrogante ¿qué

tan preparadas están las comunidades

para implementar por ellas mismas

los proyectos de desarrollo?, los

cuales como se ha señalado forman

parte de los “beneficios” a modo de

compensaciones e indemnizaciones,

que se negocian entre comunidades

campesinas y empresas. Frente a este

cuestionamiento desde una perspectiva

del trabajo de promoción, se ha

sugerido que cual fuere el proyecto

por implementar, es fundamental

elegir adecuadamente a los agentes

que deben intervenir en los diferentes

momentos y actividades del proceso

de desarrollo. Más aún se ha sostenido

que no debe considerarse a priori, a la

comunidad como la más eficiente para

la implementación de cualquier política

de desarrollo (Diez, 1997:303).

Una reflexión asociada es que si la

intervención externa directa (como por

ejemplo, la que pretenden el Estado

y algunas empresas extractivas con

proyectos a modo de “beneficios”) es

siempre una constante, ¿por qué pensar

en proyectos cuyo éxito debe suponer

la desaparición del agente promotor

luego de cierto tiempo? En respuesta a

ello se ha sugerido pensar en instancias

de articulación que garanticen una

intervención externa adecuada y

permanente, pero de carácter limitado

(Diez 1997: 303). Al parecer existe

una contradicción con los discursos

que se producen en los procesos de

negociación entre comunidades y

empresas, en el contexto de buscar

la viabilidad social de los proyectos

extractivos. Ello porque tanto las

empresas como las instituciones del

gobierno, alientan a las comunidades a

ser ellas mismas “gestoras de su propio

desarrollo”, acentuando incluso la idea

que “los proyectos de desarrollo son

lo que les quedará a las comunidades

campesinas una vez que desaparezcan

los grandes proyectos extractivos”.

Es interesante advertir que esto último,

supone la existencia de una cultura

del contrato en las comunidades

campesinas, cual es un requisito para

constituir el desarrollo capitalista

moderno en el campo. De igual

modo, “la cultura del contrato” es

imprescindible para la comercialización,

así como para la producción y cualquier

otra transacción. Sin embargo, algunos

(CEPAL 1995; Alvarado 1996 citados


69

por Diez 1997:259) han sostenido que

no existe una cultura del «contrato»

a pesar de su necesidad en la zona

sierra. Más aún, se ha señalado que la

existencia de una serie de experiencias,

por más amplias y difundidas que sean,

no ha sido suficiente para considerar

el respeto de los contratos como una

institución.

No obstante ello, se ha evidenciado

que los pobladores rurales (colectiva

o individualmente), habrían optado

por integrarse al mercado y sujetarse

a las nuevas exigencias económicas

como estrategia de desarrollo

inevitable (Gonzales de Olarte 1996). En

concordancia con ello, se ha encontrado

una falta de identificación de los

campesinos con empresas asociativas;

y un gran interés por elegir productos

vendibles, competir, mejorar la

productividad, y para eso es necesario

invertir (Diez, 1989). De la misma

manera otros estudios realizados con

comunidades campesinas localizadas

en la zona de Lambayeque, Piura y

Tacna, encontraron que la mitad de

los campesinos estaría dispuesta a

abandonar la agricultura para dedicarse

al comercio (Gonzales de Olarte, 1996).

Es interesante confrontar los resultados

de estas investigaciones con las opciones

y acuerdos que muchas veces se toman

en las mesas de negociaciones entre las

comunidades y empresas. Ello porque,

en el marco de estas negociaciones

algunas empresas buscan más bien

conducir a las comunidades a acuerdos

que implican asociarse para llevar a

cabo algún proyecto productivo (de tipo

comercial), relacionado por ejemplo

con actividades agrícolas o ganaderas.

Más aún en el caso concreto de las

compensaciones e indemnizaciones

que se deben otorgar producto por

ejemplo, de la constitución del derecho

de servidumbre, las empresas han

insistido en “dar proyectos de desarrollo

en vez de dinero en efectivo”. Mientras

que, las comunidades si bien no han

descartado totalmente la idea de

proyectos, sin embargo se han mostrado

mucho más interesadas en recibir sus

compensaciones e indemnizaciones

en dinero efectivo. Con relación a este

tema la Defensoría para el Proyecto

Camisea en su informe de reflexiones

finales sostiene que:

“Implementar proyectos

productivos (también

denominados “proyectos de

desarrollo”) como formas de

materializar las compensaciones

no fue fácilmente aceptado por las

comunidades y gremios, quienes

exigían recibir dinero en efectivo

en vez de proyectos. Mientras que,

en los discursos de las empresas

se enfatizaba la importancia de

proyectar a futuro el desarrollo

y valorar el Proyecto Camisea

como una oportunidad para

ello. Las comunidades y gremios

negociaban con una mirada de

corto plazo, más preocupadas por

su presente y futuro inmediato”.

(DPC 2009:25)

En concordancia con todo lo anterior

cobra especial relevancia la afirmación

de Diez con relación a que “las

mentalidades y los comportamientos de

los pobladores rurales han cambiado”

(1997:260). Tal como explica este autor

las expectativas de estos pobladores son

diferentes a las de sus padres, ello porque

al parecer tienen mayores posibilidades

70


de satisfacerlas. Más allá del cambio

a nivel de apariencias (se observan

transformaciones en la vestimenta,

calzado, hábitos alimenticios o gustos

musicales), también se observan

cambios en las creencias, identidades

y solidaridades, que se modifican o

redefinen. Asimismo este autor explica

como al mismo tiempo que la cultura se

globaliza se observa también una suerte

de revitalización de las manifestaciones

localistas o regionalistas.

En consecuencia es muy importante

que tanto desde el Estado, la empresa

privada y la sociedad civil se conozcan

y tomen en cuenta estos cambios, así

como se establezcan vínculos y sinergias,

que contribuyan a que las comunidades

campesinas asentadas a lo largo de un

proyecto extractivo, puedan concretar

sus ideas de proyectos de desarrollo,

con los recursos económicos que las

empresas están generando. En este

accionar es fundamental respetar el

ejercicio de la libertad y agencia de las

comunidades campesinas, en función

a lo que consideran (ellos mismos)

mejorará sus condiciones de vida.

4. ALGUNAS REFLEXIONES ACERCA

DE LOS DESAFÍOS Y CONDICIONES

PARA EL DESARROLLO DE LAS

COMUNIDADES CAMPESINAS

En términos generales el concepto y

las políticas de desarrollo han estado

en constantes tensiones a lo largo de

la historia. Ello en parte explica la falta

de coincidencia entre los discursos y

políticas del desarrollo con las prácticas

efectivas del mismo, dándose lugar a

una gran frustración al advertir que

la visión de la política de desarrollo

no se convierte en realidad (Oliver

de Sardan, 1995; Moss, 2005; Viola,

2000). Nuestro país no escapa a esta

realidad internacional, por lo que se

pretende resolver estas contradicciones

“ajustando la política” (crecimiento

económico con mayor inclusión social).

No obstante, autores como Moss (2005)

han dado cuenta que una “buena

política” no garantiza su adecuada

implementación. Por lo que sería

ingenuo pensar que los nuevos discursos

a nivel de la política de desarrollo del

Perú, tendrán efectos automáticos

y concretos en las condiciones de

vida cotidiana de las comunidades

campesinas.

A nuestro entender el desafío radica

en comprender el ámbito cotidiano

del desarrollo, a partir de entender la

interacción de los actores en el espacio

social donde operan las acciones de

desarrollo. De modo que, resultaría

necesario conocer el peso que tienen

las diversas condiciones de naturaleza

psicosocial en la cotidianeidad del

desarrollo y en la materialización de

proyectos de desarrollo. Es necesario

entender con mayor profundidad ¿qué

contribuye a facilitar y obstaculizar el

anhelado desarrollo de las comunidades

campesinas? Enfatizo la importancia

de “profundizar el entendimiento”

porque existe una tendencia a

definir el desarrollo y el subdesarrollo

atribuyéndolo a factores culturales y de

personalidad, así como a la motivación

de logro, con estudios que se realizaron

en las décadas de los setenta y

ochenta (Mc Clelland, Pareak citados

por Dalal, 2010 p. 3), desconociendo

la responsabilidad que los factores

estructurales y sistémicos, tienen

en la inequidad social (Dalal, 2010),


71

En este sentido, atendiendo a una

perspectiva comprensiva e integradora

del desarrollo, consideramos que

si bien los proyectos de desarrollo

principalmente toman en cuenta

indicadores como número de

beneficiarios, logro de metas y utilización

de los fondos; será necesario investigar

otros indicadores como: la confianza,

la percepción de apoyo y preocupación

genuina, la corrupción cotidiana, la

capacidad de organización y cohesión

social en las comunidades; así como el

liderazgo (legitimidad) y la capacidad

de gestión en los dirigentes comunales;

dado que se trata de condiciones que

podrían tener significativas implicancias

para la visión de desarrollo de las

comunidades campesinas. Profundizar

en su conocimiento permitiría también

contribuir a superar las dificultades

que supone diseñar una política o

promulgar una ley que tome en cuenta

las diversas opciones políticas y visiones

del desarrollo de y para las comunidades

(Diez, 2007).

72


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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74


* Fabián Pérez Núñez

En los últimos meses, los peruanos,

hemos enfrentado un conflicto social

muy importante que ha alcanzado

graves niveles de violencia y ha

significado además la muerte de seis

personas y múltiples heridos, además

de cuantiosos daños materiales en

la región Puno, y los reclamos eran

fundamentalmente de dos etnias,

una de ellas Aymara y otra Quecha

del sur del Perú, la primera de ellas

reclamaba que se anulen todas las

concesiones mineras y petroleras en

la Región de Puno, en particular la que

correspondía al Proyecto Minero Santa

Ana, de la empresa Bear Creek Mining

Corporation; y la segunda de ellas más

bien solicitaba la descontaminación del

Río Ramis, afectada principalmente por

la minería informal.

Ante ello, el Estado, tanto a nivel

regional y central, fueron desbordados

en cuanto a sus capacidades para

prevenir y gestionar dicho conflicto;

más aún por el hecho que los eventos

se desencadenaron en medio de un

proceso electoral por las elecciones

presidenciales, con la amenaza incluso

que no se votara en la Región Puno, lo cual

fue finalmente evitado, aunque luego de

un proceso de violencia y negociaciones

duras entre los representantes del

Estado y los manifestantes.

En el proceso del conflicto, en su

etapa inicial las primeras protestas se

realizaron en el ámbito del Gobierno

Regional, cuya respuesta primera fue la

de buscar el diálogo, por el lado de los

manifestantes, se exigía al Gobierno

Regional que ordene la cancelación de

la concesión minera correspondiente

al Proyecto Santa Anta, a lo cual la

respuesta de la autoridad fue informar

que no tenía esas competencias y corrió

traslado de dicha exigencia al Ministerio

de Energía y Minas. Sin embargo la

presión fue tal que, más allá de dialogar,

se le exigió al Gobierno Regional que

aprobara una ordenanza que cancele

las concesiones mineras, ya no sólo de

la empresa, sino de todos los proyectos

mineros y petroleros en Puno; a lo cual

en un primer momento el Presidente

Regional se resistió, aunque al final y

dada la insistencia y fuerte presión social

del sector de la población movilizada,

tuvo que emitir una Ordenanza Regional

que suspendía las concesiones mineras

en la Región de Puno, y solicitaba, al

MINEM, la cancelación de la concesión

minera del Proyecto Santa Ana.

*Abogado por la


Católica del Perú

con segunda

especialización en

Derecho Ambiental

y de los Recursos

Naturales. Especialista

del Centro de Análisis

y Resolución de

Conflictos PUCP en

análisis, evaluación

y gestión de los

conflictos socio

ambientales, así

como en la aplicación

de mecanismos de

solución de conflictos

no judiciales:

negociación,

facilitación,

conciliación, arbitraje y

creación de consenso

para la búsqueda de

soluciones integrales.

LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES: CASO

PUNO Y LA ORDENANZA

05-2011-GRP-CRP


75

Empero, y lejos de solucionar este

conflicto, las protestas se radicalizaron,

la toma de carreteras se ampliaba

en extensión y empezaba a afectar

seriamente el abastecimiento de los

productos de primera necesidad de

Puno, entonces la presión social – y sobre

todo mediática – amplió el alcance del

conflicto hacia Lima, no sin antes escalar,

y eso hizo que al final el gobierno central

emitiera cinco normas para acabar el

conflicto, el cual aún en realidad, incluso

a la fecha, no está concluido.

Es por ello que el presente documento

trata de analizar las limitaciones

actuales de los Gobiernos Regionales,

y del proceso de descentralización,

para responder a los conflictos

sociambientales, como en el caso del

conflicto de Puno.

1. LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL

PERÚ

La descentralización es definida por

nuestra Constitución Política, en su

artículo 188°, reformada por la Ley N°

27680, como:

“…una forma de organización

democrática y constituye una

política permanente del Estado,

de carácter obligatorio, que

tiene por objetivo el desarrollo

integral del país. El proceso de

descentralización se realiza por

etapas, en forma progresiva y

ordenada conforme a criterios

que permitan una adecuada

asignación de competencias y

transferencia de recursos del

gobierno nacional hacia los

gobiernos regionales y locales.”

Este precepto de nuestra Constitución

ha sido desarrollado, además, en la

Ley 27795, Ley Orgánica de Bases de la

Descentralización, que en su artículo

primero señala que la finalidad de

la descentralización es “el desarrollo

integral, armónico y sostenible del país,

mediante la separación de competencias

y funciones, y el equilibrado ejercicio del

poder por los tres niveles de gobierno, en

beneficio de la población.”

Esto implica que el gobierno nacional

o central debe transferir funciones a

organismos descentralizados, en este caso

gobiernos regionales y locales, los cuales

están al mando de funcionarios electos,

llámense Presidentes de Gobiernos

Regionales o Alcaldes. Asimismo la

descentralización tiene alcances en lo

político, económico, administrativo, social

y ambiental. Es decir se reconoce que

somos un Estado unitario, no federal, pero

que tenemos un carácter descentralizado,

lo que en palabras de Johnny Zas Friz

Burga implica que:

“… los órganos centrales o

nacionales no ejercen en

exclusividad la totalidad del

poder estatal, sino que lo

hacen de manera conjunta o

simultánea con organizaciones

territoriales (estados federados,

regiones y municipios) dotadas

de autonomía y con capacidad

para la autodeterminación de sus

propios intereses.”1

1 FRIZ BURGA, Johnny Zas. Descentralización. Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Centro Peruano de Investigación y Desarrollo de Proyectos. Lima, 2008, pág. 9

76


Asimismo, y como bien lo señala nuestra

Constitución, la descentralización es una

política, lo cual se reflejado en la Octava

Política de Estado del Acuerdo Nacional

“Descentralización Política, Económica

y Administrativa para propiciar el

Desarrollo Integral, Armónico y

Sostenido del Perú”, que expresamente

que con la descentralización se busca

construir en el Perú, “ un sistema de

autonomías políticas, económicas y

administrativas, basado en la aplicación

del principio de subsidiariedad y

complementariedad entre los niveles

de gobierno nacional, regional y local

del Estado.”

1.1. Transfiriendo competencias en el

sector minero energético a Puno

Ahora bien está claro que la

descentralización es un proceso

gradual y que en el caso particular de la

transferencia de funciones, el mismo ha

sufrido cambios y retrasos, de tal forma

que a la fecha se han transferido muchas

de las 185 funciones que se esperaba

transferir desde el 2005. De hecho en el

caso de la actividad minera energética,

recién en el 2007, mediante la Resolución

029-2007-PCM/SD, se logró cumplir con

la acreditación del Gobierno Regional

de Puno para transferir las funciones

determinadas en el artículo 59° de la

Ley 27867 Ley de Gobiernos Regionales,

las cuales además fueron precisadas

por el Resolución Suprema 612-2008-

MEM/DM.

Ahora bien, ¿qué funciones se transferían

en temas minero-energéticas? Entre

las principales se encuentran la de

formular, aprobar, ejecutar, evaluar,

fiscalizar, dirigir, controlar y administrar

los planes y políticas en materia de

energía, minas e hidrocarburos de la

región, en concordancia con las políticas

nacionales y los planes sectoriales; es

decir con limitaciones. Por otro lado se le

transfirió la competencia de “fomentar y

supervisar las actividades de la pequeña

minería y la minería artesanal y la

exploración y explotación de los recursos

mineros de la región con arreglo a Ley.” Incluso otorgar concesiones para la

pequeña minería y minería artesanal de

alcance regional. Pero en ningún caso

poder otorgar o supervisar concesiones

de mediana y gran minería.

1.2. La Gestión Ambiental Regional en

Puno

Según la Ley de Bases de

Descentralización, en su artículo 39°

inciso d) se determina que es una

función compartida, entre el Gobierno

Nacional y el Regional, la de la gestión

sostenible de los recursos naturales y

mejoramiento de la calidad ambiental;

y con el Gobierno Municipal, la

preservación y administración de las

reservas y áreas naturales protegidas

locales, la defensa y protección del

ambiente; artículo 43° inciso d) de la

misma Ley. Ahora bien se entiende que

estas competencias compartidas deben

ser coordinada y coherentemente

ejercidas con el gobierno central.

En el caso del Gobierno Regional de Puno,

éste realizó un esfuerzo para aprobar,

mediante Ordenanza Regional 020-CR-

GP, la Política Regional del Ambiente

de Puno, que tiene como objetivo el ser

un instrumento de gestión ambiental

sostenible en la Región Puno; teniendo

como primer eje el del manejo y

aprovechamiento sostenible de los


77

recursos naturales, entre ellos el de

los recursos minero energéticos. Es

de reconocer este esfuerzo, aunque

por otro lado es importante señalar

que quizás una mayor conciencia,

socialización o sensibilización de la

población sobre estas políticas, pudo

ayudar en las etapas tempranas de

los reclamos a canalizar los reclamos

en un ambiente institucional, en todo

caso, puede aún ser un instrumento

que, debidamente utilizado, canalice las

preocupaciones de otros sectores de la

población. Es cierto que un instrumento

de gestión ambiental no soluciona un

conflicto, pero abona a la legitimidad

de la autoridad, sobre todo si sigue y

cumple dichos instrumentos, y además

marca la pauta de actuación del Estado,

en este caso el gobierno regional.

Sin embargo, y para tratar el tema

de Puno, en ninguna parte de esta

política se dispone la suspensión del

otorgamiento de concesiones mineras,

cosa que no era posible por otro lado,

y que como veremos será importante

luego analizar.

2. LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS

CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES

2.1. Respuesta al conflicto de parte

del Gobierno Regional de Puno. LA

ORDENANZA 05-2011-GRP-CRP

Los sucesos de Puno empiezan en los

primeros días de mayo, y el reclamo

de los pobladores aymaras es el que

se cancele la concesión minera del

Proyecto Santa, así como las demás

concesiones mineras y petroleras, las

razones que explicaban el reclamo,

según los pobladores, era porque no

se cumplió con el trámite de consulta

previa a los pueblos indígenas; y porque

consideraban que ponía en riesgo

los recursos hídricos para el distrito

de Huacullani, donde se encuentra el

Proyecto.

Frente a estos reclamos, y como hemos

reseñado anteriormente, luego de

permanecer por más de quince días en la

ciudad de Puno, los pobladores aymaras

presionaron al Gobierno Regional para

que reconsidere un primer pedido

y apruebe finalmente la Ordenanza

05-2011-GRP-CRP, que como se puede

suponer fue emitida en medio de los

sucesos que representaron el conflicto

social en Puno, el 26 de mayo de 2011.

Ahora bien, cabe señalar que dentro

de los considerandos de la Ordenanza

se menciona como primer supuesto

la descentralización para justificar

las medidas que adoptó la Región

Puno, asimismo evalúa el proceso de

ordenamiento territorial, y en especial

desarrolla la aplicación del Convenio

169 de la OIT en relación con el derecho

de consulta de los pueblos indígenas.

En ese marco, la Ordenanza, dispone

tres medidas centrales:

1. La suspensión del otorgamiento de

concesiones mineras en la Región

Puno, cuidando de señalar que será

“en el marco de las competencias del

Gobierno Regional”. Esta suspensión

era hasta que se apruebe la

Zonificación Ecológica y Económica,

así como el Plan de Ordenamiento

Territorial de la Región Puno.

Como se podrá intuir este extremo de la

Ordenanza, no solucionaba el conflicto

78


porque el Gobierno Regional tiene

competencia sobre pequeña minería y

minería artesanal, y no sobre mediana y

gran minería que era el reclamo central

de los manifestantes, en todo caso,

y respecto de la minería artesanal o

pequeña, si podía fijar una suspensión,

pero no de los otros proyectos. Entonces,

y tal como sucedió la no se calmó el

conflicto, sino al contrario escaló y llegó

al gobierno nacional. Es decir fue la

prueba más palpable que los Gobiernos

Regionales tienen una actuación

limitada para poder responder a los

conflictos socioambientales.

Ahora bien, y aunque sólo para

complementar, podemos mencionar

que la condición que consideró, es decir,

hasta la aprobación de la Zonificación

Ecológica y Económica, así como el

Plan de Ordenamiento Territorial de

la Región Puno, si era una condición

válida, y en principio si se logra un

proceso inclusivo, transparente, técnico,

orientado por el consenso y no por el

veto a actividades, puede resultar una

herramienta importante no sólo para

orientar el desarrollo de Puno, sino de

discutir en un espacio formal y técnico

diferentes preocupaciones y temores,

principalmente ambientales, que son

parte de los reclamos en los conflictos

sociales.

2. Asimismo señalaba la necesidad

de solicitar al Ministerio de Energía

y Minas el cese y la cancelación

definitiva de la concesión minera

del Proyecto Santa Ana.

En este punto podríamos afirmar que

el Gobierno Regional, dado el clima

de conflicto social de vio obligado a

realizar una declaración o gesto político,

ya que claramente dicha solicitud no

es vinculante para el Ministerio de

Energía y Minas, sino que más bien,

consideramos, respondía a la presión

social, es decir era una forma de

demostrar que “estaban con el reclamo

popular” o al menos no se oponían al

mismo.

3. Finalmente, la Ordenanza, reconocía

la preexistencia y existencia de

los pueblos indígenas; Aymaras

y Quechuas y Amazónicos en

toda la Región de Puno, con lo

que supuestamente reconocerían

los derechos de dichos pueblos

indígenas a ser consultados, en

virtud de lo señalado por el Convenio

169.

Este punto es interesante porque si

bien hace una reseña y explicación

de porqué reconocer a los pueblos

aymaras y quechuas; sin embargo, la

cuestión es si era la entidad encargada

de hacerlo, es decir si con la sola

declaración del Gobierno Regional de

Puno, los pueblos aymaras y quechuas

son pueblos indígenas, en el entendido

del Convenio 169 y por ende les

corresponde un proceso de consulta.

Para ello debemos tener en cuenta

que en realidad un pueblo indígena

debe ser considerado como tal, más

allá que sea reconocido oficialmente

o no, es decir bastará que cumpla las

características objetivas y subjetivas

de pueblo indígena señaladas en el

Convenio 169, vale decir que descienda

de poblaciones que habitaban el país

antes de la formación del Estado actual,

que estén regidos por su costumbre y se

distingan por sus condiciones culturales,

sociales y económicos, así como tengan


79

conciencia colectiva de conformar un

pueblo indígena.

Por otro lado y teniendo claro que los

Gobiernos Regionales actúan dentro de

su jurisdicción, cualquier reconocimiento

será válido sólo dentro de su ámbito

de competencia, y respecto de las

medidas que deba emitir formalmente.

Ahora bien, esto no significa que no

debamos tener en cuenta por un lado las

sentencias del Tribunal Constitucional

por un lado y las normativas relacionadas

con el Instituto Nacional de Desarrollo

de los Pueblos Andinos, Amazónicos y

Afroperuano – INDEPA.

Y es que por un lado tenemos que

el Tribunal ha dejado claro que el

Convenio 169 es aplicable en nuestro

país, más allá que exista o no una Ley

que lo reglamente, y además que el

Estado, a través de un órgano técnico

especializado, debe encargarse, entre

otros, de llevar la información de los

pueblos indígenas en nuestro país, para

lo cual además señala la necesidad de

mantener un registro actualizado de

los mismos. Ahora bien ese órgano

técnico especializado sería el INDEPA

actualmente adscrito al Vice Ministerio

de Interculturalidad2 como órgano

ejecutor, aunque a la vez tiene, según

el Reglamento de Organizaciones y

Funciones del Ministerio de Cultura

(ROF) carácter de Comisión Consultiva;

sin que además se haya derogado su Ley

de creación.

Como es fácil advertir, no está clara

la naturaleza o el status de INDEPA,

dentro del Ministerio, por eso queremos

remitirnos a su propia Ley de creación, Ley

28495 que en su artículo 2° señala que:

“El INDEPA es el organismo

rector de las políticas nacionales

encargado de proponer y

supervisar el cumplimiento de

las políticas nacionales, así como

de coordinar con los Gobiernos

Regionales la ejecución de los

proyectos y programas dirigidos

a la promoción, defensa,

investigación y afirmación de

los derechos y desarrollo con

identidad de los Pueblos Andinos,

Amazónicos y Afroperuanos.”

Por otro lado el ROF, señala en su

literal g del artículo 3.3.2.1 del Título

I, se señala que es competencia

compartida del Ministerio de Cultura

con los Gobiernos Regionales “estudiar

los usos y costumbres de los pueblos

andinos, amazónicos y afroperuanos

como fuente de derecho, buscando su

reconocimiento formal”

Luego entonces vemos que no es una

competencia exclusiva del Ministerio

de Cultura, el reconocimiento de los

pueblos indígenas, sino que debe

hacerlo en coordinación con los

Gobiernos Regionales, y viceversa en

caso, el Gobierno Regional, como el de

Puno, quiere promover una medida

de reconocimiento de los pueblos

indígenas en su jurisdicción. Y esto

es así, entre otras razones, porque los

Pueblos Indígenas, dado su carácter

ancestral, no necesariamente se

2 Según Decreto Supremo N° 001-2010-MC que adscribe el INDEPA al Ministerio de Cultura, específicamente al Vice Ministerio de Interculturalidad.

80


restringen, y no debe ser visto así,

dentro de los límites de una Región,

es decir pueden abarcar más de una

región, entonces a efectos de hacer

viable el reconocimiento consideramos

que debe ser el INDEPA, adscrito ahora

al Viceministerio de Interculturalidad,

quien determine finalmente, en

coordinación con los Gobiernos

Regionales, el reconocimiento de un

pueblo indígena en nuestro país.

Otra razón para esta función coordinada

es el hecho que según el Convenio 169

de la OIT, se debe consultar toda medida

legislativa o administrativa, por ende

es muy probable que ante medidas de

orden regional, la entidad encargada

de la consulta se el Gobierno Regional

y por ende sea el que deba determinar

a qué pueblos indígenas consular

en una primera instancia, teniendo

siempre el apoyo, y la supervisión, del

Viceministerio de Interculturalidad

para verificar dicha selección.

Luego, en el caso del conflicto de

Puno, el reconocimiento será válido

sólo en el proceso de otorgamiento

de concesiones mineras de pequeña

minería o minería artesanal, o para

realizar el proceso de zonificación

ecológica y económica y ordenamiento

territorial en el ámbito del Gobierno

Regional de Puno, y en la medida que

afecte territorio de dichos pueblos

indígenas, y como advertimos, siempre

estará el órgano técnico especializado

(Viceministerio de Interculturalidad)

para atender cualquier duda al respecto.

Todo esto, sin embargo tampoco

solucionó con este reconocimiento el

conflicto social.

2.2. Los Gobiernos Regionales y los

Conflictos Socioambientales

Pero ¿qué más podría hacer hecho

el Gobierno Regional de Puno, u otro

Gobierno Regional, frente a un conflicto

de este tipo? Pues no mucho, y es que

como hemos visto, el reclamo principal

del sector de la población movilizada no

podía ser absuelto en términos directos

por el Gobierno Regional, la ordenanza

si bien legal, sin embargo era ineficaz

ya que no solucionó el conflicto social,

y quizás lo peor del caso, mostró un

Gobierno Regional sin legitimidad y

forzado frente a la presión de un sector

de la población, dado que el conflicto no

pudo ser canalizado tempranamente

sino que por el contrario escaló a un

nivel que a nivel regional, simplemente

no se pudo gestionar adecuadamente el

conflicto.

Ahora bien, debemos mencionar que

existe una preocupación por involucrar

a los Gobiernos Regionales en la gestión

de conflictos sociales, de hecho, la

Presidencia del Consejo de Ministros

implementó, entre 2009 y enero

de 2011 un Programa denominado

Programa de Apoyo para una Cultura de

Paz y el Fortalecimiento de Capacidades

Nacionales para la Prevención y el

Manejo Constructivo de Conflictos –

PREVCON- el cual tenía como uno de

sus principales componentes el trabajo

con funcionarios del gobierno regional,

fortalecimiento de sus capacidades

para el manejo de capacidades, además

se promovió al interior de los Gobiernos

Regionales la dación de ordenanzas

regionales que creaban oficinas de

prevención y gestión de conflictos,


81

curiosamente entre los Gobiernos

Regionales capacitados se encontraba el

de Puno. Otro componente importante

de este programa era la creación de

un sistema de alerta temprana de

conflictos, el mismo que fue concebido

pero a la fecha no se reporta el

funcionamiento del mismo.

Por otro lado, y ya en mayo de 2011 la

Presidencia del Consejo de Ministros,

emitió la Resolución Ministerial

161-2011-PCM que establecía los

Lineamientos y Estrategias para la

Gestión de Conflictos Sociales, que

es aplicable a los funcionarios del

Poder Ejecutivo, y una orientación o

recomendación para los Gobiernos

Regionales y Locales.

En uno u otro caso, lo importante es

rescatar la iniciativa del Gobierno

Central por articular y considerar a los

Gobiernos Regionales, especialmente

en las primeras etapas del conflicto,

sin embargo las acciones desarrolladas

han sido insuficientes y además no

tienen sostenibilidad, esto porque

ambos esfuerzos, por citar algunos,

no tuvieron en cuenta que dada la

coyuntura de elecciones a nivel regional,

muchos de los funcionarios capacitados

ya no continuarían en los Gobiernos

Regionales, o no se ha previsto una

forma de corroborar la implementación

de los Lineamientos previstos, es decir

indicadores que nos permitan determinar

la aplicación y utilidad de los mismos.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

Si bien ha sido una rápida revisión de un

conflicto social bastante más extenso

y complejo, sin embargo creo que

hemos podido rescatar algunos puntos

importantes:

La Ordenanza Regional 05-2011,

era válida legalmente en cuanto

a que ordenaba la suspensión del

otorgamiento de las concesiones

mineras, en el marco de las competencias

del Gobierno Regional de Puno, esto es si

era posible suspender el otorgamiento,

en relación con la pequeña minería y

minería artesanal.

Es más discutible el que solicite al

Ministerio de Energía y Minas, la

cancelación de una concesión minera,

como el Proyecto Santa Ana, dado que no

tiene competencias para cancelar y más

bien podría entenderse una declaración

o una solicitud, la cual en todo caso

debió tramitar mediante las vías

correspondientes, antes que declararlo

simplemente en una ordenanza, como

fue el caso.

En cuanto al reconocimiento que hace

los pueblos indígenas en la zona de

la Región de Puno, si bien es también

una declaración, sin embargo no está

claro que pueda hacerlo, en términos

de reconocerlos oficial o legalmente

por cuanto debería ser competencia

compartida con el Ministerio de Cultura;

por lo que el reconocimiento de los

pueblos citados en la Ordenanza no

tendría efectos en las decisiones que

tomen otras entidades del Estado, por el

ejemplo el Ministerio de Energía y Minas,

si decide llevar a cabo un proceso de

consulta, en el marco del Convenio 169.

En resumen, podemos sugerir que es

importante evaluar si los Gobiernos

Regionales pueden tener un alcance

82


mayor en el otorgamiento de

determinados derechos, como lo son

las concesiones mineras, sea que son

los encargados del otorgamiento

o que al menos sean consultados

obligatoriamente durante el proceso de

otorgamiento de la concesión, a fin que

presenten su opinión (sin considerarla

necesariamente vinculante) para su

otorgamiento.

Por otro lado, es claro que el proceso

de descentralización, o de manera

particular las ordenanzas, no deben ser

usadas como formas para “intentar”

políticamente solucionar conflictos, ya

que, como en este caso, pueden forzar

al Gobierno Regional a dar medidas que

luego, o no son la solución al conflicto, o

simplemente no factibles de cumplirse

y en algunos casos extremos incluso

sean ilegales.

Para evitar ello, y de manera progresiva

debe transferirse a los Gobiernos

Regionales mayores competencias,

pero sobre todo capacidades y recursos

para ejercer dichas competencias, de lo

contrario no se podría garantizar que

las apliquen eficazmente. Y respecto

a las medidas para proveerlos de

herramientas de prevención y gestión

de conflictos, debemos empezar por

hacer sostenibles dichas acciones lo

cual significa no sólo capacitarlos (en

programas de mediano o largo plazo)

sino también dotarlos de herramientas

que por un lado permitan verificar

el cumplimiento de las estrategias

de gestión de conflictos en etapas

tempranas a nivel regional, sino también

que permita medir los resultados de

dichas intervenciones, es decir en qué

medida con ellas se logra prevenir o

canalizar los conflictos sociales a nivel

regional.

P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos

83

DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS

1. INTRODUCCIÓN

Los conflictos socio-ambientales, por su

peculiar naturaleza, tienen diferentes

maneras de manifestarse. Son conflictos

precisamente desde el momento en que

se hacen públicos, desde el momento

en que una determinada población

de alguna manera hace saber de su

desconcierto, insatisfacción, desacuerdo o

temor con respecto al uso o destino de los

recursos naturales que consideran suyos.

Pero resulta evidente que el Estado

en su conjunto, que es el primer

llamado por ley para intervenir y

solucionar los conflictos, y que además

está directamente involucrado en el

problema, sólo se ocupará seriamente

de aquellos que impliquen acciones

de violencia, que pongan en peligro

la propiedad pública o privada,

perjudiquen el funcionamiento de los

servicios o el uso de las vías públicas, y

que además tengan una connotación

mediática.

Sin embargo, no porque un conflicto se

encuentre en estado de estancamiento

deja de ser menos conflicto o no

requiera de una pronta solución. No

porque un conflicto no ponga en peligro

la vida de las personas o la integridad

de sus propiedades significará que deba

ser dejado de lado.

Y eso es lo que precisamente sucede

con el conflicto generado por la

contaminación con plomo en la Provincia

Constitucional del Callao. Un conflicto

que lleva muchos años estancado

amerita una actitud más decidida por

parte del Estado en todos sus niveles.

Se prefiere utilizar recursos públicos

sólo en atender las consecuencias del

conflicto (salud, educación, seguridad),

pero sin atacar el centro mismo del

conflicto que permitiría precisamente

evitar las consecuencias producidas

hasta ahora.

El presente artículo trata de explicar las

razones por las cuales no se ha observado

por parte del Estado una intervención

decidida y permanentemente en busca

de una solución. Dicho de otra forma,

lo que se busca entender cuál ha sido la

forma de percibir y gestionar el conflicto

desde el Estado en sus distintos niveles.

2. EL CONTEXTO DEL CONFLICTO

Desde su fundación y hasta el día

de hoy, el Puerto del Callao ha sido

REFLEXIONES EN TORNO A LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES:

PLOMO EN EL CALLAO

*María Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, Guillermo Palacios Dodero

Alumnos de la VII

Diplomatura de

Especialización en

Análisis, Gestión

y Resolución

de Conflictos

Socioambientales

84



muy importante para el desarrollo

económico del Perú. Desde entonces,

el desarrollo del Callao ha avanzando

de la mano de su puerto. Aquí conviven

941, 268 habitantes -con una tasa de

crecimiento poblacional promedio

anual de 2.2%, y se desarrollan diversas

actividades económicas, entre ellas la

importación y exportación de productos,

la pesca industrial, la fabricación de

manufacturas, y otras actividades

secundarias, como el transporte y

almacenamiento de concentrados de

minerales1.

Esta última actividad actualmente se

encuentra regulada por las normas

y procedimientos previstos por el

Ministerio de Energía y Minas (MEM)

y por todas las disposiciones vigentes

en materia ambiental y de seguridad e

higiene minera.

No obstante, esto no siempre fue así.

Hasta finales de los años 90, no existía

un marco regulatorio que establezca

medidas claras de protección ambiental

en el sector minero. Esto permitió que

se desarrollen actividades de transporte

y almacenamiento de concentrados de

mineral, entre ellos el plomo, sin evaluar

y prevenir los impactos en el medio

ambiente y la salud de las personas.

Estas actividades, que hasta el año 2001

fueron realizadas por la empresa estatal

CENTROMIN PERÚ y actualmente

están a cargo de empresas privadas,

han dejado pasivos ambientales en el

distrito del Callao e impactos negativos

en la salud de sus habitantes que hasta

hoy no son apropiadamente atendidos.

Esta problemática ha generado

demandas por parte de la población,

preocupación por las autoridades

y atención de algunos medios de

comunicación locales. Sin embargo, si

bien se ha originado iniciativas como la

del Grupo Técnico Regional de Plomo

(GTRPb) que reúne a diversos actores,

los intentos por controlar este problema

no se han realizado bajo un enfoque

integral.

Hasta antes del año 2000, el transporte

de los minerales se realizó sin considerar

medidas de seguridad ambiental. Es así

que los camiones que llevaban plomo

se convirtieron en un blanco fácil para

los acopiadores ilegales instalados en

los asentamientos humanos cercanos

al puerto. El robo sistemático de plomo

ha permitido -y sigue permitiendo, que

la población se vea expuesta a esta

sustancia tóxica que se esparce en el

aire y suelo contaminándolos; y a la vez,

posibilitó el desarrollo de un mercado

ilegal de robo y venta de plomo. Esto es

identificado por la población y por las

autoridades como la principal causa de

la contaminación.

3. ANÁLISIS

Ya se ha dicho que el Estado es parte

central en el desarrollo de este conflicto

y para su solución. La baja participación

del Estado se puede explicar por

distintas razones, entre las cuales se ha

1 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Censo Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda


85


identificado a las siguientes como las

más importantes:

a) No hay una adecuada distribucion

de responsabilidades al interior del

estado.-

Al observar el problema de la

contaminación por plomo en el Callao

y como continúa afectando a una gran

parte de la población, principalmente

a la población infantil, las primeras

preguntas que se presentan son ¿quién

debe asumir este problema? ¿cómo se

debe solucionar? ¿quién debe fiscalizarlo?

Más allá de remitirse a los orígenes del

problema, esto está referido a identificar

al actor o al grupo de actores que debe

liderar, ejecutar y fiscalizar la solución

del problema. Dicho de otra forma, se

debe plantear si es que existen políticas

y normas legales avocadas a resolver

este tipo de problemas, o si es que,

habiendo dichas políticas y normas, hay

un problema de gestión o falta de interés

por parte del Estado en gestionarlas.

Así, una primera aproximación al tema

nos lleva a verificar si tales políticas y

normas han sido dictadas en todos o

alguno de los tres niveles del Estado.

Esto resulta importante porque

de existir estas políticas y normas

(como que efectivamente existen), y

de haberse establecido claramente

responsabilidades en su ejecución, el

obstáculo estaría centrado en un tema

de gestión pública. Sin ser exhaustivos

en el análisis de las normas legales

pasaremos a revisar las disposiciones

dictadas sobre este aspecto.

A nivel del Gobierno Central son varios

los sectores involucrados en el tema. En

primer lugar tenemos al recientemente

creado Ministerio del Ambiente

(MINAM), que si bien no estuvo presente

ni en los orígenes del problema de la

contaminación ni durante su desarrollo2,

actualmente es un actor al que le

corresponde participar en el diseño de

la solución de este problema y fiscalizar

su ejecución. Su ley de creación (Decreto

Legislativo No. 1013) establece como su

objetivo la promoción y el aseguramiento

del uso sostenible y racional de los

recursos naturales3, y en particular,

la prevención de la degradación del

ambiente y la reversión de los procesos

negativos que lo afectan4. De otro lado,

sus facultades también comprenden

la ejecución de acciones técnico-

normativas en materia de regulación

ambiental para el establecimiento

de políticas, normatividad específica,

fiscalización, control y potestad

sancionadora por el incumplimiento

de normas ambientales5. Asimismo,

sus acciones también comprenden la

implementación políticas conducentes

para disminuir o eliminar los problemas

de contaminación ambiental y,

sobretodo, a fiscalizar que estas políticas

y normas sean efectivamente aplicadas

y cumplidas. Inclusive se señala la

posibilidad de coordinar tales acciones

con los gobiernos regionales y locales.

Otros de los actores llamados a

participar en la solución de este

problema, es evidentemente,

el Ministerio de Salud (MINSA).

Anteriormente, a través de la Dirección

2 Antes del 2008, las funciones relacionadas a este tema correspondían al Ministerio de Salud3 Ver Artículo 3.14 Ver Artículo 3.2, literal b)5 Ver Artículo 4.2

86



General de Salud Ambiental (DIGESA)6,

esta autoridad participó en la búsqueda

de una solución a esta problemática a

partir de estudios de salud orientados

a dar un diagnóstico e identificar

acciones futuras de intervención. Si

bien se ha realizado recientemente

un proceso de transferencia de las

funciones y facultades relacionadas

a la salud ambiental que éste antes

ejercía al MINAM, el MINSA no ha

perdido atribuciones que soporten

una desvinculación con el tema.

Actualmente, según lo establecido en el

ley orgánica (Ley No. 27657), el MINSA

tiene como objetivos específicos el

fomento y promoción de la cultura de

salud para el desarrollo físico, mental

y social de la población, el entorno

saludable para toda la población, la

protección y recuperación de la salud y

de la rehabilitación de las capacidades

de las personas en condiciones de

equidad y accesibilidad, entre otros.7

Finalmente, siguiendo bajo el marco

del nivel del Gobierno Central, se

debe observar a las disposiciones

y competencias del Ministerio de

Educación (MINEDU), en la medida

en que la contaminación con plomo

afecta de forma más grave a los niños

y adolescentes que habitan cerca de los

almacenes y que acuden diariamente

a los colegios de educación inicial y

primaria cuya infraestructura (techos

y suelos) está contaminada con plomo.

Es el MINEDU la autoridad que debería

velar porque la educación sea impartida

en locales y establecimientos adecuados

que no atenten contra la integridad y

salud de los estudiantes.

El otro nivel del Estado es el de los

gobiernos regionales. De acuerdo a la Ley

Orgánica de los Gobiernos Regionales

(Ley No. 27867), estos organismos

tienen facultades relacionadas a la

salud ambiental y salud pública, a la

gestión sostenibles de los recursos

naturales y mejoramiento de la calidad

ambiental, y a la promoción, gestión y

regulación de actividades económicas

relacionadas al medio ambiente. Si bien

estas facultades, por disposición de

propia de la ley, las ejerce bajo el título

de competencias compartidas, ello no

implica que deba desatenderlas sino,

más bien, ejercerlas coordinadamente

con los entidades de los otros sectores

del Estado (llámese Gobierno Central y

Gobiernos Locales).

La Ley No. 27867 también establece

una competencia exclusiva para la

elaboración del Plan de Desarrollo

Regional Concertado que, para este caso,

resulta importante mencionar dado que

la región Callao aprobó mediante Acuerdo

del Consejo Regional No. 062 de fecha 28

de diciembre del 2010, dicho Plan para los

años 2011-2021. Este Plan hace una breve

referencia a la contaminación por plomo

que sufre la Provincia Constitucional e

indica, sin mayor contenido ni precisiones,

que dentro de la gestión ambiental se

desarrollará un programa de monitoreo

y vigilancia ambiental y la prevención

y mitigación de la contaminación con

plomo.

El tercer nivel del Estado es el

correspondiente a los Gobiernos Locales.

La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley

6 La funciones que desempeñaba esta dirección fueron transferidas a los gobiernos regionales7 Ver Artículo 5, numerales 4), 5) y 6).


87


No. 27972) contiene disposiciones al

respecto. Así, se establece como rol de las

municipalidades provinciales (como la

del Callao) el emitir las normas técnicas

generales en materia de conservación

del ambiente8. Las funciones y

competencias, exclusivas o compartidas,

para la protección y conservación del

ambiente implica, entre otras cosas, la

formulación, aprobación, ejecución y

monitoreo de planes y políticas locales

en materia ambiental en concordancia

con las políticas regionales, sectoriales

y nacionales.

Como se ha señalado, las competencias

y facultades en temas ambientales se

encuentran presentes en las normas

legales que regulan el accionar de los

tres niveles del Estado, incluyendo

el mandato para una necesaria

coordinación entre dichos niveles con

la finalidad de hacer más efectivo

el ejercicio de tales competencias y

facultades. Sin embargo, se puede

observar que la distribución de

responsabilidades no es adecuada;

pareciera que las mismas competencias

se atribuyen a organismos de diferentes

niveles del Estado sin explicar a detalle

cómo serán ejercidas de manera

coordinada. Las normas legales existen

y deben cumplirse, pero facilitar esto y

evitar la duplicación de funciones deben

plasmarse primero políticas generales,

reglamentos y acciones específicas.

A pesar de esta existencia de áreas

grises en la definición de competencias

y procedimientos, se puede afirmar que

si hay un obstáculo para desarrollar

una estrategia integral que de solución

al problema, esta se encuentra en

la gestión pública que en la falta de

políticas públicas. Es cierto que la

falta de delimitación legal del alcance

de las competencias de las entidades

del Estado en materia del problema

representa una traba para la gestión, no

obstante, esto no puede ser justificar la

falta de iniciativa para involucrarse en

la mitigación de la contaminación por

plomo en el Callao.

b) No se mide el costo social que para el

estado genera este conflicto.-

El Perú es el cuarto productor mundial

de plomo y primer productor a nivel

latinoamericano; sin embargo, es uno

de los países más contaminados por

este mineral. En el 2010, según las

estadísticas de la Dirección General

de Minería del Ministerio de Energía y

Minas, la exportación de plomo alcanzó

la suma de US$ 1 579 millones de

dólares, un 42% más que el año anterior,

alcanzando en los últimos 10 años una

tasa de crecimiento promedio anual de

aproximadamente 20%. Estas cifras

son vistas con gran entusiasmo por el

crecimiento económico que implican;

sin embargo no se considera los efectos

en el ámbito social y ambiental que el

mercado de plomo está dejando, como

es la intoxicación por plomo en varias

zonas del Perú como La Oroya, Cerro de

Pasco, y El Callao -caso planteado por

este estudio.

El plomo es considerado un metal

tóxico para los humanos, con

secuelas nocivas ante una exposición

continua. El envenenamiento por

plomo afecta diferentes sistemas del

organismo humano como los sistemas

8 Ver Artículo 73, literal d)

88



nervioso, renal, óseo, cardiovascular,

gastrointestinal y endocrino.

Desafortunadamente, la población

más vulnerable y afectada por la

intoxicación por plomo son los niños, ya

que su metabolismo permite una mayor

absorción de este mineral causándoles

problemas en su crecimiento y

desarrollo de la función cerebral lo que

origina déficit de atención, trastornos

de aprendizaje y conducta, retardo del

desarrollo psicomotor y disminución

del coeficiente intelectual.

Este mineral es transportado en

ferrocarril o en camión, principalmente,

desde la Sierra Central hasta el puerto

de El Callao, donde se ubica gran parte

de los depósitos de almacenamiento

de concentrados de mineral. Tal

como se ha señalado, el problema de

la contaminación por plomo no se

originan tan solo en las condiciones en

las que se da el almacenamiento de este

mineral, sino también en el transporte

del mismo. Es así que adultos y niños se

ven expuestos al plomo.

De acuerdo a los estudios realizados

por la DIGESA, los niños de los

asentamientos humanos Puerto Nuevo,

Barrio Frigorífico, Ramón Castilla, San

Juan Bosco, Ciudadela Chalaca, entre

otros, exceden los límites permisibles

de plomo en su sangre. Se registró que

estos niños en edad escolar, tienen en

índices de contaminación que varían

entre 50 mg/dl y 60 mg/dl de plomo en

la sangre, mientras que el valor máximo

corresponde a un máximo de 10 mg/

dl según la Organización Mundial de

la Salud (OMS). En el 2010, este misma

entidad registró que los niños que

acuden a los colegios Guadalupe y María

Reiche (ubicados cerca al puerto y al

área de almacenamiento de minerales)

presentan una media de plomo en

sangre de 40.7mg/dl, lo cual contrasta

dramáticamente con la situación de

los niños de otras escuelas (alejadas al

puerto) fue 7.5 mg/dl. Se observó que

el vivir o estudiar cerca a los depósitos

de plomo aumenta en casi 18 veces

el riesgo de tener valores elevados de

plomo en sangre.

De manera general, se puede señalar

que las consecuencias del transporte

de plomo sin medidas de seguridad

adecuadas no son consideradas por las

empresas mineras en las evaluaciones

de sus proyectos ni otras externalidades

negativas que sus sistemas de producción

originan, por lo que subestiman los

costos sociales y sobreestiman los

beneficios al productor. Al mismo

tiempo, las instituciones estatales

no son conscientes de los costos

económicos que causan los daños en

la salud humana, o viéndolo por el otro

lado, los beneficios económicos que se

generarían (costos evitados) al aplicar

medidas que contribuyan a reducir la

contaminación por plomo en El Callao.

Algunos de estos gastos futuros – y que

se deberían evitar – son en educación

especial (niños con un coeficiente

intelectual debajo del promedio), costos

médicos y en los salarios (por una mayor

probabilidad de tener efectos adversos

a la salud).

El estudio de Carlos Soncco9 demuestra

que el beneficio económico – costo

9 El principal supuesto es que los beneficios de establecer medidas que busquen proteger la salud de la población están en función del valor actual del ingreso esperado a lo largo de la vida útil de cada individuo.


89


evitado – derivado de la reducción por

cada punto del coeficiente intelectual

(IQ) por contaminación de plomo en la

sangre varía entre US$543 y US$795.

Los beneficios totales oscilan entre

US$14 000 y US$20 527 millones de

dólares.

c) No existe una presion por parte de la

sociedad civil.-

Un tercer elemento que contribuye a

que el problema de la contaminación

por plomo en el Callao no sea abordado

como un tema de la agenda pública,

corresponde al bajo nivel organizativo

de la población directamente afectada.

Como ya se ha señalado, a través de

distintos estudios realizados se ha

comprobado que la contaminación

por plomo en la zona genera impactos

negativos en el desarrollo fisiológico

de la población. Sin embargo, frente

a este escenario no se ha observado

un reclamo articulado ni una presión

constante por parte de la sociedad civil

directamente afectada.

Como señala José De Echave10, hay dos

aspectos claves que nos pueden ayudar

a entender la naturaleza y la dinámica

social en el conflicto. Por un lado, la

percepción que los actores sociales

involucrados tienen sobre el conflicto (las

percepciones y valoraciones sobre lo que

significa un “riesgo” que compromete

su integridad física, identidad e interés);

y, por otro, su grado de articulación

o su capacidad de movilizar recursos

(humanos y económicos). En este caso,

ninguno de estos dos ingredientes se

han presentado en una dosis suficiente

como para empujar algún tipo de acción

colectiva constante.

Si bien distintas entidades, entre ellas

el GTRPb y otras entidades, como la

ONG Vida, han realizado esfuerzos por

mantener informada a la población

afectada, para la mayor parte la

exposición al plomo no representa un

riesgo para su salud o en todo caso es

percibida como algo tolerable pues los

efectos no son visibles al corto plazo.

Si la contaminación por plomo no se

percibe como una amenaza directa para

sus intereses, entonces las posibilidades

de definir conjuntamente el problema,

analizar sus causas y consecuencias,

y convertirlo en un elemento de

movilización social, disminuyen.

Tal como señala Sidney Tarrow, un

elemento importante para la acción

colectiva es la creación de “marcos

culturales” o elementos que creen una

justificación para la movilización de

las personas; estos elementos actúan

como dispositivos de acentuación que

subrayan la gravedad y la injusticia de

una situación social y redefinen lo que

antes era considerado desafortunado

pero tolerable como injusto o inmoral11.

La contaminación por plomo todavía

no ha recibido la atención que merece,

es todavía considerada desafortunada

pero tolerable. Si la población afectada

y el resto de la comunidad del Callao

tienen dificultades para señalar el

problema y la magnitud del mismo,

difícilmente se superará la escena local

y se llegará a la agenda pública de los

que toman las decisiones. ¿Cómo poder

10 José de Echave, Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard Lanata y Martín Tanaka. Minería y conflicto social. Lima, CBC, CIPCA, CIES, IEP 2009.

11 Tarrow, Sidney. Power in Movement: Social Movements and Contentious Politics (Cambridge Studies in Comparative Politics). Cambridge University Press, 1994.

90



establecer prioridades o líneas de acción

si la población involucrada no tiene una

fotografía completa del riesgo al que

está expuesto?

Toda acción colectiva requiere una

organización que establezca procesos

eficientes para conseguir los objetivos

planteados y que vinculen a los líderes

con la base del movimiento. En el caso

estudiado, se observa un bajo nivel

organizativo y fragmentación de la

población afectada. Este problema se

agudiza por la baja representatividad

y el carácter personalista de los líderes

locales; se priorizan las demandas

de ciertos grupos sobre el bienestar

colectivo. Esto se observa claramente

cuando la población frena los intentos

de movilización que se están gestando

frente a las donaciones que brindan las

empresas que almacenan concentrados

de mineral en la zona o frente a la visita

de alguna autoridad de alto cargo como

por ejemplo, el Alcalde, el Defensor

del Pueblo o algún congresista. Las

intervenciones temporales obstruyen

los mecanismos de coordinación y las

iniciativas de acción colectiva que se

están gestando y, con ello, la posibilidad

de consolidar una organización social

que identifique objetivos y metas a

largo plazo.

Por otra parte, se debe señalar que en

el caso de la contaminación por plomo

en el Callao, al no haber una percepción

clara de intereses o identidades

comprometidas, ni cierto grado de

articulación social, las posibilidades de

encontrar iniciativas por superar los

costos de la acción colectiva y de hacer

incidencia pública e influir en la toma

de decisiones son muy escasas. La débil

articulación social y la falta de elemento

movilizador claro (no se percibe

claramente cuáles son los intereses en

riesgo) hace que los individuos no se

sientan lo suficientemente estimulados

o incentivados por esta causa como para

involucrarse activamente en ella (la

posibilidad de retribuir su cooperación

es muy baja).

Por último, cabe señalar que no se

observan oportunidades en el entorno

político que ofrezcan incentivos para

que la gente participe de acciones

colectivas. Si los individuos observan

que no hay condiciones que favorezcan

escenarios de éxito, no se involucrarán

en una acción colectiva si saben

de antemano que perderán dadas

determinadas situaciones. Si el Estado,

en sus distintos niveles, muestra un

débil desempeño como ente regulador

y fiscalizador, y no establece políticas

claras sobre el cuidado del medio

ambiente y la salud, los actores no

podrán establecer una agenda común

con estrategias de intervención exitosas

y el conflicto permanecerá en un estado

de estancamiento.

Ante este escenario complejo resulta

preponderante el rol del Estado,

representado por las diversas

instituciones como velador del orden

público, como el ente director de políticas

públicas y promotor del desarrollo

social y ambiental sostenible en

procesos democráticos que fortalezcan

la ciudadanía. Una posibilidad real

se concreta en asumir una decisión

política, generar y fortalecer marcos

para visibilizar en su real dimensión al

conflicto, nombrarlo y conocerlo como

paso previo de cualquier diseño de

intervención.


91


d) No hay beneficios políticos para

solucionar este conflicto.-

Hay un cuarto aspecto que se debe

analizar para entender el estado de

estancamiento en la que se encuentra

el conflicto de la contaminación por

plomo en el Callao, este es el de la

voluntad política de las autoridades

para atender este problema.

Si bien los conflictos socio-ambientales

generalmente obtienen mucha atención

de parte de los medios de comunicación,

la sociedad civil y el sector privado (en

especial de las empresas extractivas

del sector minero e hidrocarburos) la

contaminación por plomo en el Callao

no ha recibido mucha atención más allá

del nivel local. Esto se debe a distintos

aspectos, entre ellos la naturaleza del

conflicto pues sus efectos no son visibles

al corto plazo, el involucramiento del

Estado en él y la visión respecto a cómo

abordar estos temas.

Como ya se ha dicho, la contaminación

por plomo puede afectar la salud de

las personas a través de las distintas

etapas de su vida, puede causar anemia,

desnutrición crónica, problemas

neurológicos, afectar las capacidades

intelectuales y propiciar el desarrollo de

la agresividad, entre otras consecuencias,

pero no es causa directa o inmediata

para la muerte de una persona. Este

hecho puede ayudar a entender por

qué el problema es identificado como

algo desafortunado pero tolerable para

la mayoría de la población, y también

para algunas de las autoridades. La

naturaleza de este problema contribuye

a que no sea considera como un tema

prioritario para el gobierno local,

regional y central. Este hecho, sumado

a la responsabilidad que tiene el Estado

en el problema (CENTROMIN administró

inicialmente los almacenes sin ningún

marco regulatorio ambiental), debilitan

la voluntad política para atender este

problema directamente. El Estado tiene

una actitud reaccionaria frente a este

problema, mientras el conflicto no entre

en etapa de crisis no es atendido. Tal

como señaló una ex representante del

GTRPb “El conflicto social es visto por el

Estado en medida de explosión social, la

crisis, cuando se bloqueen carreteras…

mientras no haya eso lo mantienen

igual, esperan que la población llegue

al límite de la desesperación”. Abordar

un conflicto en una etapa de crisis

implica una mayor inversión de recursos

humanos y económicos para el Estado.

Un enfoque más amplio del conflicto

por parte del Estado contribuiría a

establecer mecanismos descentralizados

de intervención para atender el

problema en sus distintas dimensiones,

tales como la zonificación urbana, la

salud, la educación y la generación de

oportunidades económicas, y prevenir el

desarrollo de potenciales conflictos.

Esta falta de visión del conflicto como

un proceso no solo se produce en el

Estado sino también por en la población.

Algunos de los grupos o líderes locales

que se movilizan en torno a este

tema presentan demandas que están

orientadas al corto plazo en lugar de

exigir una salida definitiva al problema.

Este tipo demandas, generalmente

donaciones o trabajos temporales,

son parte de un contexto de pobreza

donde la supervivencia es la principal

preocupación de los habitantes de la zona

afectada. El asistencialismo se instala

bajo condiciones favorables y limita la

percepción de la magnitud del problema.

92



La posible solución del conflicto requiere

una voluntad política que articule a todos

los actores en un proceso de definición,

articulación y abordaje, supone decisión

política e inversión económica y

social. El Estado debería asumir un rol

protagónico al tratarse de un conflicto

ambiental con consecuencias directas

en la salud pública; sin embargo, en un

contexto sin beneficios políticos, donde

los incentivos de atender directamente el

conflicto son bajos, el Estado se mantiene

como un actor pasivo que reacciona

eventualmente solo cuando la población

plantea demandas concretas. El statu

quo es la tendencia, la indecisión política,

la no vigilancia, el estancamiento.

De acuerdo con las más recientes

teorías del conflicto, los conflictos

mineros no pueden ser resueltos sino

tan sólo transformados. Los conflictos

socio-ambientales se desprenden de

incompatibilidades entre sistemas

de producción y modos de uso de los

recursos, diferentes concepciones de

desarrollo, diferentes necesidades y

aspiraciones, entre otros aspectos;

no permiten una “resolución” del

conflicto en la que todos los actores se

vean beneficiados. Por tanto, se debe

“transformar” los conflictos, es decir,

trasladarlos a otros escenarios políticos

y sociales, con la finalidad de modificar

las condiciones que los generan o que

permitan gestionarlos para aplacarlos

de manera durable.

4. CONCLUSIONES Y

RECOMENDACIONES

Bajo la luz del análisis realizado, se

plantean las siguientes conclusiones y

recomendaciones.

• La legislación nacional ha

establecido funciones y

competencias para las diferentes

entidades de los tres niveles del

Estado que las obliga a intervenir

activamente en la solución de este

conflicto ambiental. Sin embargo, la

estructura legislativa ha originado

una inadecuada distribución de

responsabilidades que se refleja

en una incapacidad para plantear

soluciones al respecto.

• La existencia de este conflicto, aún

en su estado de estancamiento,

origina un alto costo económico

para el Estado, que se agrava

considerando además el costo

social que implica el mantener a

una gran población, especialmente

niños, en estado de contaminación.

Las atenciones médicas, la falta de

empleo, los conflictos sociales, la

deficiente educación, la inseguridad,

entre otros aspectos, significan

altos costos para el Estado que bien

ameritarían intervenir con decisión

a efectos de evitarse estos costos.

• La sociedad civil, afectada

directamente, aparentemente

no ha tomado conciencia de la

real situación en la que viven, no

consideran prioritario ocuparse de

este problema. Las razones que

llevan a la población a considerar la

contaminación por plomo como algo

desafortunado pero tolerable merece

un estudio preciso y profundo.

Se debe aclarar que para fines de

este artículo solo se ha observado

las acciones desarticuladas de

demandas, sin llegar a registrar

acciones colectivas más complejas

como movilizaciones sociales.


93


• El Estado no tiene planteado una

clara decisión política para enfrentar

e intervenir en esta problemática.

Al momento, la contaminación por

plomo, no se manifestado a través

de conflictos sociales en etapa de

crisis y su solución no le significará

mayores beneficios políticos.

• Se debiera impulsar y reforzar el

Trabajo del Grupo Técnico Regional

del Plomo ya que se ha constituido (a

pesar de sus limitaciones) en el único

foro multisectorial con presencia

estatal que trabaja el tema. Este

impulso debería significar ir más

allá de elaborar diagnósticos y

proponer recomendaciones, sino

que se orientaría a la ejecución de

acciones concretas, lo cual requerirá

la participación de diversos actores

del sector privado, pública y social, y

la emisión de ciertas normas legales

que faciliten este acción coordinada.

Centro de Análisis y Resolución de ConflictosAv. Paz Soldán 225, 2do piso San Isidro626 7421 - 626 7400 / fax: 626 7412Página web: www.pucp.edu.pe/consensos

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