P.V.P.: 24 E IVA incluido · miento y del saber de Manuel Giménez Abad, como homenaje al...

P.V.P.: 24 E IVA incluido

HOMENAJE A MANUEL GIMÉNEZ ABAD

HOMENAJE AMANUEL GIMÉNEZ ABAD

CORTES DE ARAGÓNINSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MADRID2002

Primera edición: agosto 2002

Palacio de la Aljafería (Zaragoza)(Exterior noche)© Pedro J. Fatás

Edita:

CORTES DE ARAGÓNINSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ISBN: 84-7088-724-6NIPO: 329-02-013-0Depósito Legal: M-31169-2002

Fotocomposición e impresión: CASLON, S.L.

O.T. 30951

La publicación de esta obra ha sido posible gracias al convenio de colaboración editorialentre las Cortes de Aragón y el Instituto Nacional de Administración Pública.

FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DEPUBLICACIONES DEL INAPHomenaje a Manuel Giménez Abad / [Manuel Gi-ménez Abad… et al.].- 1.ª ed.- [Zaragoza] : Cortesde Aragón ; Madrid : Instituto Nacional de Adminis-tración Pública , 2002.- 384 p.

7

SUMARIO

PRESENTACIÓN DEL MINISTRO DE ADMINISTRACIONESPÚBLICAS .......................................................................................

PRESENTACIÓN DEL PRESIDENTE DE LAS CORTES DEARAGÓN ..........................................................................................

SELECCIÓN DE TRABAJOS DE MANUEL GIMÉNEZ ABAD:

— Las transferencias de funcionarios a las Comunidades Autóno-mas ....................................................................................................

— Algunas reflexiones en torno a la configuración de la Función Pú-blica autonómica ...............................................................................

— La Función Pública española en el marco de los Estatutos de Auto-nomía y la LOAPA ............................................................................

— Consideraciones en torno a la reforma de la Función Pública espa-ñola en el Estado de las Autonomías ................................................

— Problemas y perspectivas de la organización de la Administración yla Función Pública de las Comunidades Autónomas. El caso deAragón ..............................................................................................

— Las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón (Antece-dentes, desarrollo y perspectivas de reforma del Título II del Estatu-to de Autonomía) ..............................................................................

— Comentario a la Sentencia sobre la Ley de la Corporación Aragone-sa de Radio y Televisión (STC 146/1993, de 29 de abril) ................

— La Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón: organi-zación y funcionamiento ...................................................................

— La Función Pública autonómica en el proceso de modernización delsector público ....................................................................................

— El Presidente y el Gobierno de Aragón ............................................— La Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón ............

Pág.

9

11

15

55

63

89

103

131

183

195

235247299

SESIÓN PLENARIA DE LAS CORTES DE ARAGÓN, CELEBRA-DA EL 7 DE MAYO DE 2001, EN RECUERDO DEL EXCMO.SR. D. MANUEL GIMÉNEZ ABAD ..............................................

ACTO HOMENAJE EN MEMORIA DE MANUEL GIMÉNEZABAD, CELEBRADO EN EL INSTITUTO NACIONAL DE AD-MINISTRACIÓN PÚBLICA EL 4 DE JUNIO DE 2001:

— Intervención del Ilmo. Sr. D. Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Di-rector del Instituto Nacional de Administración Pública ..................

— Intervención de D. Manuel Álvarez Fuentes, Presidente de la Aso-ciación Profesional del Cuerpo Superior de Administradores Civi-les del Estado ....................................................................................

— Intervención de D. Pablo González Mariñas, ex Secretario del Insti-tuto de Estudios Administrativos del INAP ......................................

— Intervención de D. Miguel Ángel Albaladejo Campoy, ex Presiden-te de la Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Administra-dores Civiles del Estado ....................................................................

— Intervención del Excmo. Sr. D. Jesús Posada Moreno, Ministro deAdministraciones Públicas ...............................................................

ACTO HOMENAJE A MANUEL GIMÉNEZ ABAD OFRECIDOPOR LA DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN EL 29 DE NO-VIEMBRE DE 2001:

— Intervención del Excmo. Sr. D. Marcelino Iglesias Ricou, Presiden-te de la Diputación General de Aragón ............................................

— Intervención del Ilmo. Sr. D. José Tudela, Letrado Mayor de lasCortes de Aragón ..............................................................................

— Intervención del Excmo. Sr. D. Fernando García Vicente, Justiciade Aragón .........................................................................................

— Intervención de la Excma. Sra. D.ª Esperanza Aguirre Gil de Bied-ma, Presidenta del Senado de España ...............................................

— Intervención del Excmo. Sr. D. José María Mur Bernad, Presidentede las Cortes de Aragón ....................................................................


8

Pág.

339

352

355

358

363

366

371

373

376

378

381

9

PRESENTACIÓN

El día 6 de mayo de 2001 fue asesinado Manuel Giménez Abad, miembro des-tacado del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, funcionario delInstituto Nacional de Administración Pública, compañero de partido y, sobre todo,hombre entregado a sus conciudadanos como diputado en las Cortes de Aragón.

Ahora, un año después, sin olvidar lo que ha representado su actitud de de-mócrata y defensor de las libertades, queremos continuar su homenaje median-te esta publicación que recoge sus escritos más destacados y las palabras desus amigos en los actos que se han organizado desde entonces en el InstitutoNacional de Administración Pública y en las Cortes de Aragón.

Desde el Ministerio de Administraciones Públicas estamos empeñados enla tarea de que la figura de Manuel Giménez Abad quede para ejemplo de futu-ras generaciones de funcionarios, de servidores públicos, de personas entrega-das a los demás, y, para ello, hemos creado el Premio Giménez Abad, que re-salta el esfuerzo del mejor alumno de cada promoción del Cuerpo Superior deAdministradores Civiles del Estado. Y en este mismo sentido hemos colabora-do en la edición de este libro homenaje, con la intención de que todos sepa-mos, que las futuras generaciones sepan quién era Manuel Giménez Abad y lainmensa deuda que tienen con él y con su familia todos los españoles de bien.

Quienes nos han arrebatado a Manuel Giménez Abad también son destina-tarios de esta publicación. Tengo la seguridad de que perderán su guerra sinsentido, y es posible que, en algún momento, llegue a caer en sus manos estelibro donde podrán comprobar el inmenso error de sus actos y el daño que hancausado, sin conseguir ningún objetivo.

Por último, quiero que este nuevo homenaje llegue a sus familiares comoexpresión de la solidaridad y el cariño de todos los españoles hacia un esposo yun padre que ha dado el más alto ejemplo de hombría de bien, de dignidad y deorgullo para todos los que le conocimos.

JESÚS POSADA MORENO

Ministro de Administraciones Públicas

PRESENTACIÓN

El deseo que expresara Pericles en la Grecia clásica de que «cuando un ciu-dadano se distingue por su valía, entonces se le prefiera para las tareas públicas,no a manera de privilegio, sino en reconocimiento de sus virtudes», podría servirde explicación que justifique el salto dado por Manuel Giménez Abad al escenariode la política activa, siquiera sea en el breve espacio de tiempo que los enemigos dela democracia y de la libertad le permitieron hacerlo.

Giménez Abad tomó la determinación de dedicarse a la política porque su res-ponsabilidad y compromiso con esta tierra así se lo demandaban. Los aragonesesagradecieron su esfuerzo y generosidad, al ser conscientes de sus virtudes, de su ta-lante y de su capacidad de trabajo.

En el campo profesional, Manolo ya había dado sobradas muestras de su in-quietud, sabiduría y preparación. A lo largo de varias legislaturas, como LetradoMayor de las Cortes de Aragón y, con anterioridad, como secretario general técnicode la Diputación General de Aragón, como secretario general de su Consejo de Go-bierno y como vocal de la Comisión Mixta de Transferencias Estado-ComunidadAutónoma.

Tampoco la docencia la era ajena, puesto que ejerció como profesor de DerechoAdministrativo en la Universidad de Navarra y como profesor del Instituto Na-cional de Administración Pública. Escribió algunos libros, artículos y monografíassobre Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración, colaborando y coor-dinando otros trabajos sobre las instituciones políticas y administrativas de la Co-munidad Autónoma de Aragón.

Ahora, las Cortes de Aragón y el Instituto Nacional de Administración Públicarealizan, conjuntamente, la edición de esta publicación, recopilatoria del pensa-miento y del saber de Manuel Giménez Abad, como homenaje al compañero y alamigo, que siempre estará presente entre nosotros, como atestigua la silla vacía desu monumento jacetano, instalada a la «sombra del monte Oroel».

JOSÉ MARÍA MUR BERNAD

Presidente de las Cortes de Aragón

11

SELECCIÓN DE TRABAJOSDE MANUEL GIMÉNEZ ABAD

15

LAS TRANSFERENCIAS DE FUNCIONARIOSA LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS*

SUMARIO: I. Introducción: La crisis actual de nuestra burocracia, marco de sureestructuración autonómica.—II. Referencia a algunos procesos de descentra-lización burocrática en la Administración Pública comparada: A) Las transfe-rencias de funcionarios en el proceso de regionalización italiano. B) El plantea-miento del problema en Gran Bretaña: las soluciones divergentes del InformeKilbrandon y el Libro Blanco para Escocia y Gales. C) Las tentativas descentra-lizadoras en Francia y su proyección burocrática.—III. Antecedentes históricosen España: la experiencia catalana entre los años 1913-1936: A) La etapa demera descentralización administrativa: creación de la Mancomunidad de Catalu-ña. B) El planteamiento de la cuestión burocrática en los diversos proyectos au-tonómicos fracasados. C) El acceso definitivo a la autonomía: imprecisión y pro-visionalidad en el tratamiento de la reorganización burocrática.—IV. La políticasobre burocracias regionales en el nuevo marco constitucional español: A) Pre-visiones constitucionales sobre el tema de la organización de la Función Pública.B) La política de transferencias de funcionarios a los entes preautonómicos.C) Normas relativas a los funcionarios transferidos a la Generalitat de Cataluña yal País Vasco. D) Referencia a las transferencias de funcionarios de Administra-ción local. E) Un difícil reto: la construcción de un nuevo modelo burocrático.

I. INTRODUCCIÓN: LA CRISIS ACTUAL DE NUESTRABUROCRACIA, MARCO DE SU REESTRUCTURACIÓNAUTONÓMICA

Entre los temas de mayor relieve y trascendencia a la hora de estructurar elEstado de las Autonomías, es el de la burocracia uno de los que mayor interés

* Artículo publicado en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 28, enero-marzo1981.

e incluso más elevado índice potencial de conflictividad encierra y que, sinembargo, no ha sido objeto, en muchas ocasiones, de la atención debida.

Efectivamente, la conversión de un Estado rígidamente centralista durantecerca de tres siglos en otro basado en una profunda descentralización política con-lleva una necesaria reestructuración general de la organización administrativa y,como consecuencia, del aparato burocrático que la sustenta. La creación ex novode Administraciones Públicas de base regional en un Estado primitivamente uni-tario supone un profundo y difícil esfuerzo organizativo en el que un eslabón degran importancia será la fórmula a utilizar para dotar a las nuevas Administracio-nes de una burocracia profesional capaz de ejercitar, desde el primer momento,con la debida solvencia, las competencias que reciban. Acceder a la autonomía vaa implicar, antes que nada, contar con una burocracia que pueda administrarla.

Ello ha de exigir una reestructuración de todo el aparato burocrático del Es-tado, ya que una parte muy importante del mismo habrá de ser puesta indis-pensablemente al servicio de los nuevos entes territoriales.

La enorme envergadura técnica de esta operación habrá de ser tanto másdifícil cuanto va a operar sobre una burocracia diseñada como la propia Admi-nistración a la que sirve con criterios de uniformidad y centralismo y que, ade-más, se halla afectada de una profunda crisis.

De este modo, la falta de racionalidad a la hora de afrontar este problemapuede producir un agravamiento de los males históricos de nuestra organiza-ción burocrática, como son su cerrada organización corporativa, su permanen-te inflación orgánica y la politización de sus estructuras administrativas, lo queprovocaría un nacimiento de las nuevas burocracias regionales sin las suficien-tes garantías de estabilidad y eficacia.

a) En efecto, la reorganización burocrática que necesariamente exige laconversión de un Estado centralista en autonómico puede afectar, en primer lu-gar, a la tradicional estructura corporativa, encontrando en ella los primerossíntomas de rechazo.

Nuestra Función Pública se estructura en cuerpos de funcionarios en el pe-ríodo que transcurre entre los años 1852, en el que un Real Decreto de BravoMurillo viene a constituir el primer intento de ordenación general de nuestraFunción Pública, y 1918, en el que la Ley de Bases de 22 de julio, consideradacomo el primer auténtico «Estatuto de Servidores públicos»1, va a intentar con-solidar el principio de inamovilidad.

Desde su nacimiento, los cuerpos de funcionarios van a preocuparse másde mantener su esfera de competencias y su poder frente a los demás que de di-rigir sus esfuerzos a la consecución del interés público: se da de este modo unatendencia a la apropiación corporativa de la organización2, especializándose el


16

1 Ver OLIVA DE CASTRO y GUTIÉRREZ REÑÓN, «Los Cuerpos de funcionarios», Documentación Ad-ministrativa, núm. 124, 1968. Ver, también, el interesante trabajo de ALBADALEJO CAMPOY, «Pasado,presente y futuro de la Función Pública Española», en Cuadernos Económicos de ICE, núm. 13, 1980.

2 Ver OLIVA DE CASTRO y GUTIÉRREZ REÑÓN, op. cit., pág. 64.

cuerpo en un campo concreto de funciones con la pretensión de que le perte-nezcan en exclusiva.

Los cuerpos de funcionarios se convierten de esta manera en la piedra detoque de la organización burocrática y aquellos considerados de élite, que vanacumulando a lo largo del tiempo el mayor número de privilegios profesiona-les, cierran siempre filas ante cualquier posible reorganización que pueda po-nerlos en peligro.

La vida profesional del funcionario va a depender, más que de los méritosy éxitos que obtenga en su trabajo cotidiano, de su pertenencia a un determina-do cuerpo de funcionarios al que haya conseguido acceder y que marcará parabien o para mal toda su carrera administrativa, con independencia, en muchasocasiones, de su esfuerzo y dedicación diarios.

Por otra parte, el cuerpo de funcionarios viene a concebirse como un círculocerrado para entrar en el cual no se ha valorado tradicionalmente la experienciay trabajo continuado en otros cuerpos. Sólo a partir del Real Decreto-Ley22/1977, de 30 de marzo, se puede hablar de una auténtica política generalizadade reconocimiento de los servicios prestados con anterioridad, a través del esta-blecimiento de turnos restringidos. Aunque la razón teórica justificativa de esaactitud tradicionalmente restrictiva ha sido la consecución de una absoluta obje-tividad e igualdad de oportunidades a las pruebas de selectividad, la razón realha estado casi siempre basada en el llamado «espíritu corporativo» y en un sote-rrado, y a veces manifiesto, enfrentamiento de unos cuerpos contra otros. En loscuerpos ha venido existiendo, asimismo, una decidida tendencia al autogobiernoy será precisamente a través del cuerpo por donde canalizarán los funcionariossus reivindicaciones profesionales, marginando de este modo a las asociacionessindicales, que van a revelarse incapaces de aglutinar intereses contrapuestos3.

Pues bien, la reorganización burocrática que necesariamente exige la con-versión de un Estado centralista en autonómico ha de afectar, sin duda, a la tra-dicional estructura corporativa.

El reparto de poder administrativo entre la Administración central y las Co-munidades Autónomas va a privar a muchos cuerpos de buena parte de su anti-guo poder, tanto por la ausencia de unidad de gestión corporativa de las com-petencias objeto de transferencia como porque sus efectivos personalesdeberán ser repartidos entre la propia Administración estatal y los nuevos entesterritoriales, si no se quiere producir un auténtico descalabro en los presupues-tos públicos por una duplicación de la burocracia.

De este modo, al ser divididas las competencias estatales y los propioscuerpos que las ejercen entre diversas Administraciones Públicas, intercalandonuevos órganos políticos en la estructura administrativa, las organizacionescorporativas perderán una importante parte de su fuerza debida fundamen-talmente a la gestión centralizada de las competencias administrativas.


17

3 Ver, a este respecto, SOSA WAGNER, «Libertades públicas y funcionarios», Revista Española deDerecho Administrativo, núm. 17, 1978.

Puestos en esta tesitura, los cuerpos de funcionarios más próximos al poderpolítico pueden intentar boicotear, dentro de sus posibilidades, cualquier trans-ferencia generalizada de las competencias que ejercen.

De este modo, puede producirse la situación de que, existiendo una volun-tad política autonómica, la pasividad y resistencia del aparato burocrático, quees al fin y a la postre quien ha de articular el traspaso, ponga en peligro el des-pegue en óptimas condiciones de los nuevos entes autonómicos.

b) Otro de los problemas clásicos de nuestra organización burocrática esel de su permanente inflación orgánica.

Entre las causas que han contribuido a este fenómeno se ha destacado, parti-cularmente en los últimos tiempos, el sistema retributivo vigente a partir de 1964.

La Ley 31/1965, de 4 de mayo, sobre retribuciones de los funcionarios dela Administración Civil del Estado, permitió el establecimiento de espectacu-lares diferencias retributivas entre unos cuerpos que aprovechaban su proximi-dad al poder financiero para obtener excelentes retribuciones, junto a otros quese situaban a una insalvable distancia de los salarios percibidos en análogas ca-tegorías en el sector privado.

Por otra parte, la falta de previsión de un sistema coherente de actualiza-ción periódica de las retribuciones producía, en algunas etapas, un desgaste delpoder adquisitivo difícilmente asimilable por los escalones inferiores del es-pectro retributivo.

Para evitar los bajos salarios, el funcionario no tenía otro recurso que mejo-rar su posición en la escala jerárquica, optando por un complemento de destinomás elevado que enjugara el progresivo deterioro de sus emolumentos. Así, latradicional resistencia de los poderes públicos a los aumentos salariales gene-ralizados iba compensándose progresivamente a través de la creación de mu-chos puestos de alto nivel, reduciéndose al mismo tiempo en importancia elcontenido competencial y decisorio de los mismos.

De este modo, las antiguas secciones y negociados, en un tiempo pieza bási-ca de la estructura administrativa, quedaban relegados a uno de los últimos ni-veles jerárquicos, mientras proliferaban multitud de subdirecciones generalescon un volumen de trabajo inferior, en muchos casos, al anterior de aquéllos4.

Otro aspecto de anotar en este proceso es la discriminación que siemprehan sufrido los puestos orgánicos de la Administración periférica del Estado:puestos de muy similar responsabilidad tienen en Madrid un complemento dedestino inusitadamente superior al de cualquier provincia, y ello debido a lapresión que el aparato funcionarial en destinos centrales ejerce en su propioprovecho sobre los organismos básicos de la política retributiva (Junta Centralde Retribuciones, Comisión Superior de Personal, etc.).

Todo ello ha venido provocando una emigración burocrática hacia Madrid,


18

4 ÁLVAREZ RICO, «Aspectos jurídicos de la inflación orgánica», Revista Española de Derecho Ad-ministrativo, núm. 9, 1976.

meca del funcionariado, donde se puede conseguir una mejor retribución que enotras localidades y una posición más brillante en la estructura administrativa.

A esta endémica inflación con esa especial modulación centralista de nues-tra Administración Pública ha venido a sumarse, en los últimos años, el graví-simo problema de los funcionarios provenientes de las antiguas OrganizaciónSindical y Secretaría General del Movimiento, que se incorpora en aluvión a laAdministración del Estado, desprovisto, además, de la mayor parte de sus anti-guas competencias. No parece que sea éste el terreno más abonado para aco-meter la reestructuración regional del sistema burocrático.

Uno de los principios que, en buena lógica, aparecen como indiscutiblesante cualquier intento de reorganización es el de evitar a toda costa que el nú-mero de servidores públicos aumente5.

Sólo con una política ágil y decidida de transferencia de funcionarios esta-tales a las Comunidades Autónomas podrían evitarse duplicidades e inclusodulcificarse la situación anterior, pero cualquier acción en este sentido va a en-contrar numerosos obstáculos: de un lado, la propia resistencia del aparato bu-rocrático y de los cuerpos de funcionarios; de otro, opera también en contra delproceso el desequilibrio inflacionista a favor de Madrid, ya que un sistema au-tonómico generalizado exigiría, en base a criterios de racionalidad, que unabuena parte de funcionarios destinados en los servicios centrales se repartieraentre las diversas Comunidades Autónomas que hayan de crearse, puesto quelas competencias que se les transfieran no van a ser sólo las de Administraciónperiférica, sino una parte muy importante de la Administración central.

Pensar que el funcionario madrileño va a seguir inalterado una vez que sehayan transferido a las Comunidades Autónomas el gran contingente de com-petencias que, según la propia Constitución, pueden obtener resulta, valoradoen términos de pura rentabilidad, absolutamente ruinoso.

c) El proceso de politización de las estructuras burocráticas: uno de losobjetivos incuestionables de las Administraciones Públicas con un cierto gradode desarrollo ha sido conseguir una burocracia profesionalizada y políticamen-te neutral. La contrapartida lógica a la neutralidad del funcionario ha de ser,forzosamente, la fijación de una línea divisoria muy clara entre los puestos po-líticos y los técnicos y el consiguiente respeto del político hacia el campo deacción propio del técnico.

Entre otras muchas ventajas, una Administración neutral y profesionaliza-da al máximo garantizará la continuidad de la acción administrativa al margende los cambios políticos del momento.

Alejandro Nieto ha denominado, muy gráficamente, «decapitación de laburocracia»6 al fenómeno, cada día más extendido en nuestra Administración,


19

5 Ver, en este sentido, FUERTES SUÁREZ, «Función Pública, reforma administrativa y Estado Auto-nómico», en Cuadernos Civitas, 1980, pág. 126.

6 Burocracia y Sociedad Democrática, Jornadas Administrativas, Instituto Nacional de Adminis-tración Pública, 1978.

de nombrar políticos en lugar de funcionarios para los altos cargos de la mis-ma. Nadie duda que los puestos superiores del poder ejecutivo deben estar enmanos de políticos. El problema es fijar el nivel donde debe llegar el poder po-lítico y, una vez trazada la línea divisoria, garantizar el reclutamiento objetivoy en base a criterios profesionales del personal para los puestos no políticos.

A este respecto, parece existir una conciencia generalizada en la doctrina yen la propia Administración de la necesidad de que la carrera administrativallegue hasta el cargo de director general, ya que la estabilidad profesional delmismo aseguraría la continuidad del funcionamiento de la Administración,manteniéndola al margen de los diversos cambios políticos. En los países conun índice bajo de estabilidad política este criterio parece indispensable, porqueno se puede conseguir hacer una auténtica labor de programación a medio ylargo plazo de la actividad administrativa cuando los hombres llamados a eje-cutar estos programas no tienen garantizada una mínima permanencia en elpuesto directivo.

Ello provoca la improvisación en la actuación de la Administración, la bús-queda de efectos espectaculares momentáneos pero de escasa solidez, la au-sencia de programas e inexistencia de objetivos con una cierta visión de futuroy, en definitiva, la utilización de la Administración con fines partidistas cir-cunstanciales.

En nuestra Administración, el acceso a un puesto de director general hasido siempre considerado un nombramiento político. Hoy día se refuerzan almáximo los criterios políticos a la hora de cubrirlos, anteponiéndose comonorma general el político, aun sin un nivel profesional adecuado, al técnicoprofesionalmente capaz pero políticamente neutral.

Este hecho está produciendo un fenómeno de graves resultados en cual-quier organización: la pérdida del respeto profesional por parte de los funcio-narios al jefe político, lo que puede provocar un estrangulamiento en la cadenade mando que ocasione la paralización o muy bajo rendimiento del aparato ad-ministrativo.

Pero es que la indeseable politización de la Administración Pública puedeadquirir una dimensión especial si se desarrolla una tendencia iniciada, en al-gunos casos, en la actualidad de aplicar el criterio político a los nombramien-tos de nivel inmediatamente inferior a la Dirección General, es decir, que paradesempeñar puestos considerados como administrativos pero de libre designa-ción se nombre a funcionarios políticamente adictos al partido o los partidosen el poder.

Estas desviaciones provocan la falta de expectativas profesionales del fun-cionario, su desánimo al ver que sus jefes han conseguido por la vía de la polí-tica, sin demasiadas dificultades y a veces con escasa preparación, lo que élnunca va a conseguir por méritos profesionales, y, lo que es peor, constituyenuna invitación a que el propio funcionario se politice.

Si el actual proceso de politización de las estructuras burocráticas va a serdifícil de frenar en la consolidada Administración del Estado, ha de incidir


20

desde el primer momento con especial fuerza en las Administraciones de lasnuevas Comunidades Autónomas. En efecto, estos organismos han ido nacien-do (como entes preautonómicos) con una gran carga política y auspiciados porlos políticos regionales, que se situaban en la cúspide de una estructura admi-nistrativa que habría de ser desarrollada en el futuro. Las luchas interpartidistasen el seno de estos entes, la falta de experiencia de una buena parte de sus polí-ticos en cuanto a la Administración Pública se refiere, y la inadecuada políticade transferencias de funcionarios efectuada hasta el momento, ha supuesto queel personal incorporado inicialmente a los entes preautonómicos para realizarfunciones de carácter técnico y que está ocupando en el momento actual lospuestos que se podrían considerar constitutivos de los escalones superiores delembrión de la jerarquía administrativa haya sido designado, más que por méri-tos profesionales, según las afinidades políticas de los responsables de las dis-tintas unidades en que se organizaban7. Ello supone que la Administración re-gional nace ya politizada, lo que provoca el recelo inmediato del funcionariodel Estado, que teme la posibilidad, en el caso de ser transferido, de que se lesitúe en la organización bajo el mando de quienes él considera advenedizos enla Administración y de inferior cualificación y experiencia profesional en lamayoría de los casos.

Esta fórmula de acceso al poder administrativo puede suponer un golpemortal para el futuro de las organizaciones autonómicas, que necesariamentehabrán de contar, al menos en una primera etapa, con el concurso de la expe-riencia de los funcionarios estatales si quieren sacar adelante, con buen pie,una auténtica Administración regional objetiva y profesionalizada.

d) Especial presencia del despertar reivindicativo del funcionariado.Junto a estos problemas específicos que hasta ahora hemos venido apun-

tando existe, además, en el momento actual, propiciada por el cambio político,una mayor sensibilización del funcionariado en cuanto a la concreción en susector de los derechos y libertades públicas que nuestra Constitución reconoce.

Así, si el funcionario venía considerándose como un profesional poco con-flictivo (y en términos generales sigue siéndolo), puede hablarse hoy en día deun despertar reivindicativo de este colectivo, que, sin duda, tiene que valorarsecuando se formulan los criterios que han de presidir la política de transferen-cias de funcionarios a las nuevas Administraciones territoriales.

Efectivamente, el malestar acumulado durante varias décadas por ampliossectores del funcionariado por los males tradicionales ya señalados, como lasacusadas desigualdades intercorporativas, los espectaculares desequilibrios re-tributivos (incluso entre cuerpos de la misma titulación) o la flexibilidad en laaplicación del sistema de incompatibilidades para los cuerpos privilegiados, haencontrado canales de expresión en las nuevas libertades, planteando un difícilreto a la política de Función Pública del Estado.


21

7 Ver FUERTES SUÁREZ, op. cit., págs. 31 y 141.

A esta especial sensibilización reivindicativa han contribuido, además, dosfenómenos de especial incidencia en los últimos años: a) el enorme deteriorosufrido en el poder adquisitivo de los salarios funcionariales durante el ya lar-go período de crisis económica, que ha reintroducido en el seno de nuestra Ad-ministración la práctica del pluriempleo que venía siendo atacada con éxitocon anterioridad a aquélla, y b) el espectacular desarrollo de la contrataciónadministrativa de personal, especialmente presente en determinados sectorescomo la Educación, que ha introducido en la Administración Pública un am-plio colectivo discriminado en relación con los funcionarios de carrera e ines-table en su empleo, convirtiéndolo en semilleros de conflictos permanentes yque, pese a las limitaciones introducidas por el Real Decreto-Ley 22/1977, de30 de marzo, viene siendo fórmula habitual de adscripción de personal a losnuevos entes autonómicos.

Las circunstancias nos sitúan, de este modo, ante un panorama burocráticoen ebullición, que habrá de presidir como telón de fondo el proceso de rees-tructuración de la burocracia del Estado en función de su adaptación al nuevosistema político basado en las autonomías regionales.

Hasta ahora, la Administración del Estado, con la preocupación puesta enla búsqueda de soluciones políticas al gran tema de las autonomías, no se hadecidido a afrontar todavía con un planteamiento general la reorganización na-cional de nuestra Función Pública sobre la base de la nueva estructura territo-rial del Estado. No obstante, hay que ser consciente de la gran envergadura dela operación, que, en cualquier caso, ha de contemplarse siempre desde el pris-ma de una reforma administrativa general. De este modo, cualquier actuaciónen esta materia ha de requerir una perfecta definición de los objetivos, y unaserena y reflexiva labor de estudio y programación de aquellos instrumentosnecesarios para alcanzarlos. Pero, como ha de observarse, ni el sistema buro-crático hacia el que se tiende ha estado nunca claro, ni los instrumentos hanpodido ser los adecuados en función de esa primera indefinición.

II. REFERENCIA A ALGUNOS PROCESOSDE DESCENTRALIZACIÓN BUROCRÁTICAEN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMPARADA

El esfuerzo técnico a que nos va a someter la profunda reorganización delas estructuras administrativas de nuestro Estado puede encontrar importantespuntos de apoyo en las experiencias vividas recientemente en aquellos paísesmás próximos del área occidental que, partiendo de sistemas de administracióny organización burocrática centralista, han proyectado o culminado en las últi-mas décadas procesos de descentralización política o administrativa de mayoro menor alcance.


22

A) LAS TRANSFERENCIAS DE FUNCIONARIOS EN EL PROCESO

DE REGIONALIZACIÓN ITALIANO

Al término de la Segunda Guerra Mundial, Italia comenzaba el proceso deelaboración de una nueva Constitución democrática, que enterraba definitiva-mente los últimos vestigios del régimen fascista. Las fuerzas políticas que ha-bían constituido la oposición al sistema de Mussolini intentaron, desde el pri-mer momento, que el nuevo texto constitucional fuera el vehículo de unprofundo cambio en la organización y en los hábitos administrativos de aquél.Por ello, si el Estado fascista había fundamentado su Administración en un rí-gido centralismo, la Constitución iba a recoger, sin excesivos problemas, lavieja aspiración regionalista de algunos territorios italianos con particularida-des étnicas, lingüísticas o geográficas, haciendo, además, extensiva la estructu-ración regional a todo el Estado italiano.

Como es sabido, a la hora de elaborar el título V de la Constitución de1947, que regula «las Regiones, las Provincias, los Municipios», los constitu-yentes italianos tuvieron presente la Constitución republicana española de1931, que ya había trazado con anterioridad un esquema de Estado regionalcon fórmula intermedia entre el unitario y el federal.

Los principios y características más destacables de la regulación de lacuestión regional en la Constitución italiana, en función de su trascendenciasobre el tema que centra el objeto de nuestro estudio, eran, fundamentalmente,los siguientes:

a) Se mantenían, junto a la Región, las antiguas entidades provinciales(art. 114). Incluso las Provincias quedaban reforzadas en su capacidad de ges-tión, ya que el artículo 118, en su párrafo tercero, establecía que «la Regiónejercerá normalmente sus funciones administrativas delegándolas en las Pro-vincias, en los Municipios, o en otras Corporaciones Locales».

A través de este sistema de delegación de funciones, los constituyentes ita-lianos intentaban simplificar los problemas organizativos y burocráticos que laregionalización había de suponer, evitando la creación de complejas organiza-ciones burocráticas de nuevo cuño junto a las ya existentes.

Por otro lado, el artículo 129 confirmaba que «las Provincias y los Mu-nicipios serán, asimismo, circunscripciones de descentralización estatal yregional».

b) La Constitución fijaba motu proprio el mapa regional, enumerando ensu artículo 131 las Regiones que habrían de constituirse, extendiendo, por tan-to, la estructura regional a todo el territorio del Estado.

c) No obstante, se establecía una división entre Regiones de Estatuto or-dinario y Regiones con Estatuto especial, disponiendo el artículo 116 que «aSicilia, Cerdeña, Trentino-Alto Adigio, Friuli-Venezia Giulia y Valle de Aostase atribuirán formas y condiciones particulares de autonomía, según Estatutos


23

especiales adoptados con leyes constitucionales». Las Regiones con Estatutosordinarios tendrían las competencias del artículo 117 de la Constitución8 y unEstatuto común para todas ellas.

d) Finalmente, se mantenía la existencia de la Administración periférica delEstado para ejercitar las competencias no transferidas a la Región, instituyendo, eneste sentido, el artículo 124 de la Constitución la figura del Comisario del Gobier-no, que «residente en la capital de la Región, se encargará de las funciones admi-nistrativas ejercidas por el Estado y las coordinará con las ejercidas por la Región».

Como es lógico, la previsión regionalizadora de la Constitución había decomportar la creación de una nueva organización administrativa al servicio delos intereses de los nuevos entes. Aunque se ha hecho alusión al mandato cons-titucional de utilizar para el ejercicio de las competencias transferidas a las Re-giones a los propios organismos de las Provincias, el volumen de las compe-tencias a transferir había de exigir la consiguiente provisión de una burocraciaque pudiera atenderlas convenientemente.

En la Constitución italiana un precepto hacía referencia específica al tras-paso de funcionarios: la Disposición Final séptima establecía que «las leyes dela República regularán el paso a las Regiones de funcionarios y empleados delEstado, incluso los de la Administración central, que la nueva organizaciónhaya hecho necesario. Para la constitución de sus oficinas, y salvo los casos denecesidad, las Regiones deben nombrar sus funcionarios de los del Estado ylas Corporaciones Locales».


24

8 El artículo 117 dispone: «Autonomía de la Región. La Región establece, para las siguientes ma-terias, normas legislativas, dentro de los límites de los principios fundamentales establecidos por lasLeyes del Estado y siempre que dichas normas no estén en contradicción con el interés nacional y conel de las demás Regiones:

— Organización de los órganos y de las entidades administrativas dependientes de la Región.— Circunscripciones municipales.— Policía local urbana y rural.— Ferias y mercados.— Beneficencia pública y asistencia sanitaria y hospitalaria.— Instrucción artesanal y profesional y asistencia escolar.— Museos, bibliotecas de las entidades locales.— Urbanismo.— Turismo e industrias hoteleras.— Tranvías y líneas automovilísticas de interés regional.— Carreteras, acueductos y obras públicas de interés regional.— Navegación y puertos lacustres.— Aguas minerales y termales.— Minas y turberas.— Caza.— Pesca en las aguas interiores.— Agricultura y bosques.— Artesanado.— Otras materias indicadas por las Leyes constitucionales.

Las Leyes de la República pueden delegar en la Región el poder de establecer normas para su eje-cución».

Como ha señalado Parada Vázquez9, la preocupación básica del constitu-yente al redactar este precepto fue evitar la duplicación de Administraciones yel consiguiente aumento del parasitismo burocrático al que conduciría privarde sus competencias al personal estatal sin ser utilizado en otros menesteres.

No obstante, convendría detenerse en la importante cuestión de si de este ode otros preceptos constitucionales podía deducirse un modelo burocrático re-gional concreto previsto por la Constitución.

Del contexto de la propia redacción del precepto antes citado y de la atribu-ción a las Regiones por el artículo 117 de la Constitución de competencia parala «organización de las oficinas y de las entidades administrativas dependien-tes de la Región», parece seguirse que el adoptado era el sistema de burocra-cias propias e independientes, ya que podía considerarse dentro de la potestadorganizatoria interna que se atribuía a las Regiones la de organizar su propioaparato burocrático. La confirmación definitiva de la utilización de este mode-lo la encontramos en la Ley de 10 de febrero de 1953, modificada por la Leyde 10 de mayo de 1970, sobre constitución y funcionamiento de los órganosregionales, que en sus disposiciones finales y transitorias regulaba el tema delpersonal de estos órganos.

Así, el artículo 65 establecía: «Las Regiones procederán a la primera cons-titución de los propios órganos exclusivamente con personal en comisión deservicios, de los entes locales, de los órganos periféricos de la Administracióndel Estado, en el ámbito de la Región y, en cuanto sea necesario, de los demásórganos estatales centrales o periféricos.

»Se prohíbe toda comisión, por cualquier título de personal de diversa pro-cedencia.

»Corresponde al Consejo Regional determinar el número y la calificaciónde los funcionarios cuya comisión de servicios se considere necesaria. Las co-misiones de servicio serán dispuestas por las Administraciones de que depen-dan los funcionarios, previo acuerdo de la Junta Regional».

Como puede observarse, se establecía, siguiendo el criterio antes apuntadode evitar duplicidades, que los primeros funcionarios regionales habrían deproceder exclusivamente de las entidades locales y de la Administración delEstado, prohibiéndose, además, a tal efecto, la adscripción de personal de otraprocedencia.

Por otra parte, la disposición hacía alusión precisamente a la primera cons-titución de los órganos regionales, por lo que había de estimarse que las sucesi-vas necesidades del personal no tendrían que ser cubiertas necesariamente poreste sistema, con lo que dejaba abierta la posibilidad de que el ente organizaraindependientemente la futura burocracia regional.

Sin embargo, en el artículo 67 de la citada Ley, al regular «la situación jurí-dica del personal de nivel regional», se establecía que «las normas sobre la si-


25

9 «Constitución, Burocracia y Comunidades Autónomas», Documentación Administrativa,núm. 182, Madrid, 1979.

tuación jurídica y el tratamiento económico del personal de nivel regional de-berán unificarse con las normas sobre la adaptación jurídica y el tratamientoeconómico del personal estatal, y, por tanto, no podrán disponer de un tratoeconómico más favorable».

Como puede apreciarse, esta norma fijaba un límite a las posibilidades delente regional de autoorganización burocrática, ya que, en cualquier caso, se ve-ría obligado a seguir las pautas establecidas por la Administración del Estadopara su propia Función Pública.

Esta limitación, que puede ser criticada como posible restricción de los po-deres autonómicos de las Regiones en materia de personal, se justifica si se va-loran las ventajas de una uniformidad en el tratamiento jurídico y económicode todos los funcionarios públicos de un Estado.

Ha de tenerse en cuenta que, cualquiera que fuera el caso, queda garantiza-da la posibilidad de organización por las Regiones de una burocracia propia ydistinta de la estatal, si bien dentro del marco jurídico y económico trazadopara el resto de los funcionarios del Estado.

La articulación y regulación general del sistema de traspasos de los funcio-narios estatales a las Regiones se efectuaba a través de una delegación legisla-tiva del Parlamento al Gobierno: con base en esta delegación se dictaron unconjunto de Decretos del Presidente de la República que regulaban, con carác-ter simultáneo para todas las Regiones, los traspasos de personal procedentedel Estado a las mismas.

Estos Decretos se dictaban a partir de junio de 1972. En el año 1977 se pro-duce la segunda transferencia de funciones y personal, propiciada por la Leysobre ordenación regional y organización de la Administración Pública, de 22de julio de 1975, desarrollada en aquel año por un Decreto del Presidente de laRepública.

La línea básica de solución que puede observarse en el análisis de estosDecretos reside, en último término, en arbitrar la posibilidad de recurrir al tras-lado forzoso de los funcionarios del Estado a las Regiones.

Efectivamente, al producirse una regionalización de todo el territorio del Es-tado y, consiguientemente, un traspaso generalizado de competencias del mis-mo a las nuevas Administraciones Públicas, se hacía necesario, para evitar unaduplicación de la burocracia, transferir a las Regiones tantos funcionarios comoantes eran necesarios al Estado para poder atender los servicios transferidos10.

Este principio básico de posibilidad de regionalización forzosa del funcio-nario estatal se suavizaba intentando respetar en lo posible los derechos y pre-ferencias de los funcionarios afectados.

a) En primer lugar, como señala Parada Vázquez11, para dulcificar estaimposición y compensar a los funcionarios de la pérdida de su movilidad a tra-


26

10 Ver MUÑOZ MACHADO, «Sobre la burocracia de las Comunidades Autónomas», en Documenta-ción Administrativa, núm. 182, 1979.

11 Op. cit., pág. 82.

vés del derecho de traslado, que es connatural a los cuerpos de ámbito na-cional, el Decreto de la Presidencia de la República número 748, de 30 de ju-nio, concedió a los funcionarios de carrera de la Administración del Estadoque fueran transferidos a las Regiones «la promoción a la categoría superior»,y para el caso de aquellos para quienes el ascenso no fuera posible, por tratarsede funcionarios de categoría última y superior, se les concedía cinco aumentosperiódicos de sueldo, y el mismo aumento se concedió al personal no encua-drado en carreras estatales y al personal laboral.

b) Por otro lado, sólo se procede al traslado forzoso una vez agotadas to-das las posibilidades de soluciones voluntarias. Es decir, que una vez transferi-dos los puestos correspondientes (con la consiguiente reducción del Estado), elfuncionario transferido podía poner de manifiesto su oposición al traslado yentonces su plaza sería ofrecida en concurso a otros funcionarios estatales delnismo nivel. Sólo si esa plaza no se cubría por este sistema se podía procederal destino forzoso de un funcionario.

c) Aunque los funcionarios de este modo transferidos perdían su condi-ción de funcionarios estatales, convirtiéndose en regionales, se les seguiríaaplicando, como ya se ha indicado anteriormente, la legislación del Estado enmateria de Función Pública, respetándose en cualquier caso sus derechos pro-fesionales y económicos.

d) Finalmente, aunque se les privaba de movilidad hacia el Estado, se lesdotaba de movilidad interregional (perfectamente compatible, en este caso,con el principio de evitar la duplicidad burocrática).

B) EL PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA EN GRAN BRETAÑA:LAS SOLUCIONES DIVERGENTES DEL INFORME KILBRANDON

Y EL LIBRO BLANCO PARA ESCOCIA Y GALES

Las continuas reivindicaciones de autogobierno por parte de Escocia y Ga-les desde su incorporación a la Corona de Inglaterra, acrecentadas por causasdiversas en la década de los sesenta, propiciaron la creación, por Real Decreto,Orden de 16 de abril de 1969, de una Comisión Real encargada de «examinarlas funciones actuales del poder legislativo y del Gobierno central relativas alos distintos países, gentes y regiones del Reino Unido; a considerar, teniendoen cuenta la evolución experimentada en la organización del régimen local yen las relaciones institucionales, administrativas y de otro tipo, entre las dife-rentes partes del Reino Unido y en interés de la prosperidad y recto gobiernodel pueblo de nuestro Reino, si son o no convenientes cambios en aquellas fun-ciones, dada la actual situación económica y constitucional; y a considerar,además, si son o no necesarias modificaciones en las relaciones entre el ReinoUnido y las islas del Canal de la Mancha y la de Man».

Esta Comisión elaboró un Informe que ha venido conociéndose por el


27

nombre de Crowther-Kilbrandon, que fueron los comisionados más destacadosen los trabajos de investigación. Sobre la base de este importante Informe, elGobierno británico anunciaba en 1974 en un Libro Blanco (Democracy andDevolution: Proposals for Scotland and Wales) su propósito de establecer, enEscocia y Gales, Asambleas electivas dotadas de importantes poderes y, en no-viembre de 1975, el Lord Presidente del Consejo y los Secretarios de Estadopara Escocia y Gales presentaban al Parlamento un nuevo e importante «LibroBlanco sobre devolución de poderes a Escocia y Gales». El contenido y losplanteamientos burocráticos de estos informes, independientemente de la solu-ción política final que obtuvo el tema, merecen ser objeto de referencia siem-pre que sea dentro de los límites objetivos del presente estudio.

En términos generales, la línea que inspira los diversos informes es el re-chazo de las fórmulas separatistas, e incluso federales, por considerarlas ana-crónicas, carentes de tradición en el Reino Unido y ni siquiera favorables eco-nómicamente a Escocia y Gales.

La solución se busca intentando conciliar la unidad política y económica(que con el propio Libro Blanco de 1975 no significa uniformidad) con una au-téntica autonomía política y administrativa para las dos regiones.

Ello habría de conseguirse mediante dos tipos de acción:

a) De un lado, ahondando en la larga tradición de descentralización de laAdministración escocesa, que se manifiesta en «el hecho de que amplias áreasde las funciones del gobierno referentes a Escocia son llevadas a cabo enEdimburgo en vez de en Londres por Ministros responsables ante el Parlamen-to de Westminster pero claramente escoceses»12.

Esta fórmula de actuación descentralizada se extendía en 1964 a Gales,ampliándose sucesivamente las competencias de los Secretarios de Estado paraEscocia y Gales.

b) En segundo lugar, y teniendo en cuenta que este tradicional cuadrodescentralizador se estima insuficiente13, habrían de crearse instituciones polí-ticas y administrativas propias de Escocia y Gales, lo que constituye, en defini-tiva, la condición sine qua non de una auténtica autonomía regional.

«Habrá —dice el Informe— nuevos organismos democráticos encargadosde amplias funciones de gobierno elegidos directamente y responsables antelos pueblos escocés y galés»14. Estos órganos políticos, cuya creación se prevé,son la Asamblea, unicameral y elegida de acuerdo con el sistema mayoritario,y el Ejecutivo, que habría de constituirse previa invitación del Secretario deEstado correspondiente a un probable Jefe de Gobierno regional que puedacontar con el apoyo de la Asamblea.

Todo este mecanismo autonómico supondría, lógicamente, la creación de


28

12 Libro Blanco de 1975, punto 12.13 Libro Blanco de 1975, punto 14.14 Libro Blanco de 1975, punto 14.

una nueva Administración Pública escocesa y galesa que habría de contar conuna burocracia a su servicio.

Y, en este punto, hay que observar que si el Informe Kilbrandon y el LibroBlanco coinciden en la mayor parte de sus planteamientos y soluciones a losproblemas de fondo, afrontan, sin embargo, de modo distinto la fórmula de or-ganización de la Función Pública de las nuevas Administraciones.

Así, el primer Informe se mostraba partidario de un Civil Service propio eindependiente de cada Administración autónoma, basándose en los siguientesargumentos:

a) Que no puede privarse a una auténtica Administración autónoma de laposibilidad de elegir independientemente a sus propios altos funcionarios.

b) Que los funcionarios procedentes de la Administración central que pa-sasen a prestar servicio en Escocia o Gales podrían conservar un espíritu cen-tralista a la hora de tomar sus decisiones.

c) Que las Administraciones autónomas se sentirían muy limitadas en sucapacidad de autoorganización si los asuntos en materia de personal se los hu-biera de gestionar un organismo de la Administración central.

El Libro Blanco de 1975 se separaba de estos planteamientos abogando porun Civil Service unificado: esta solución, que el texto no dudaba en defendercomo definitiva, habría de imponerse15 necesariamente en la primera etapa deconstitución de las nuevas Administraciones (que por su complejidad habría deser larga), ya que, de hecho, la mayor parte de los funcionarios a ellas adscritosdeberían proceder de los Departamentos estatales de Escocia y Gales. Una vezsalvada esta primera etapa, habría de valorarse la opinión al respecto de las yaconsolidadas Administraciones escocesa y galesa.

Los argumentos que el Libro Blanco esgrime a favor de la unidad de laFunción Pública son los siguientes:

a) Favorece la coordinación de las diversas Administraciones Públicasdel Estado.

b) Evita innecesarias duplicidades en gestión de los asuntos hasta el mo-mento resueltos a nivel central.

c) Amplía el campo de elección de burócratas de alto nivel por los ejecu-tivos regionales.

d) Es un sistema más respetuoso con los derechos de los funcionarios yaque «no se puede asegurar que el personal actual desee ser transferido a un ser-vicio diferente a aquel para el que fueron seleccionados, y en el cual el trabajo,las condiciones y las perspectivas de futuro pueden llegar a ser sustancialmen-te diferentes»16.


29

15 Libro Blanco de 1975, puntos 80 y 83.16 Libro Blanco de 1975, punto 82.

e) La experiencia actual no indica que el hecho de que haya un solo CivilService produzca conflictos de lealtad: los funcionarios, por tradición, apoyansinceramente a cualquier Ministro que dirija su Departamento.

C) LAS TENTATIVAS DESCENTRALIZADORAS EN FRANCIA

Y SU PROYECCIÓN BUROCRÁTICA

A pesar de su tradición centralista, Francia no ha sido en las últimas déca-das absolutamente insensible a la cuestión regional que, con mayor énfasis eincluso virulencia, se venía planteando en otros países europeos.

Cierto es que en Francia ha sido considerada siempre como un problemapolítico secundario, entre otras razones porque el modelo francés de Adminis-tración centralista ha sido durante mucho tiempo ejemplo de eficacia; sólo enlos últimos años se han empezado a alzar voces, sobre todo desde los partidosde izquierda, que ponen en cuestión el carácter democrático de dicho modelo,exigiendo una reestructuración regional de la Administración gala. En estesentido, es especialmente significativa la Proposición de Ley portant décentra-lisation de l’État presentada en el Senado por miembros del grupo socialista enla sesión del 15 de enero de 1980.

En el planteamiento del problema regional en Francia se pueden distinguirtres momentos especialmente significativos:

1.º En primer lugar, el proyecto descentralizador de De Gaulle de 1969,que pretendía introducir una reforma constitucional instituyendo 22 regionesen Francia.

La filosofía del proyecto era la de provocar una auténtica descentralizaciónadministrativa del Estado en sentido técnico, ya que las regiones no venían aser simples circunscripciones de prestación de servicios estatales, sino auténti-cas corporaciones territoriales con personalidad jurídica propia y de carácterrepresentativo, a las que habían de atribuir importantes competencias en mate-ria de planificación económica regional y ordenación del territorio.

El conocido fracaso de este proyecto hizo que no existiera ninguna concre-ción en relación con el modo en que podía afectar a la organización de la Fun-ción Pública.

2.º En segundo lugar, el proyecto desconcentrador de Pompidou, mate-rializado en la Ley regional de 5 de julio de 1972. En ésta, las regiones se con-figuran como establecimientos públicos y no como auténticas Corporacionesterritoriales.

De este modo, entre los órganos del establecimiento conviven unos de ca-rácter representativo regional (aunque la representación sea indirecta), como elConsejo Regional17 y el Comité Económico y Social, con otros como el Prefec-


30

17 «Artículo 5.º I. El Consejo Regional se compone:1.º De los Diputados y Senadores elegidos por la región.

to regional, que constituye un representante designado por la Administracióncentral.

Ello, unido a que las competencias propias de los órganos representativosson de carácter informativo y asesor (aunque la Ley prevé que el Estado o lasCorporaciones Locales les transfieran el ejercicio de algunas de las suyas)18 y aque el poder ejecutivo se confía al Prefecto regional, que incluso puede suspen-der la ejecución de los acuerdos del Consejo, supone que estos entes sean unafígura híbrida, carentes de poderes efectivos y enteramente en manos del podercentral.

Por ello, no creó muchos problemas el tema del personal que hubiera deponerse a disposición de los mismos. Al configurarse como establecimientospúblicos y estar la Administración en manos del Ejecutivo central, a través delPrefecto, no existía ningún inconveniente en que fueran los propios funciona-rios del Estado los que desarrollaran las funciones técnicas encomendadas aestos organismos.

En este sentido, dado el escaso volumen de competencias a desarrollar porlos mismos, el propio artículo 16 de la Ley establecía que para el ejercicio delas atribuciones previstas en ella no se habían de crear servicios regionales pro-pios, sino que el Prefecto debería utilizar los Servicios del Estado en la región.

3.º Mayor envergadura descentralizadora que las anteriores tiene la Pro-posición de Ley de descentralización del Estado auspiciada por los socialistasy presentada al Senado francés en enero de 1980.

La proposición constituye un hito importante en la historia administrativadel país vecino, en el que, no hace muchos años, tanto la izquierda como la de-recha aceptaban pacíficamente el sistema centralista tradicional; y aunque suviabilidad en su redacción actual parece escasa y siga, en el momento de serescritas estas líneas, en el seno de una Comisión del Senado francés, creemosque, por la novedad de su contenido y sus específicas referencias a la cuestión


31

2.º De los representantes de las colectividades locales elegidos por los Consejos Generales.Cada Consejo General elige por lo menos a tres representantes y el número total de Consejeros desig-nados por los Consejos Generales debe cubrir, como mínimo, el 30 por 100 de los efectivos del Con-sejo Regional. En cada Departamento, la mitad por lo menos de estos representantes deben ser elegi-dos entre los Alcaldes de los Municipios que no estén representados en el Consejo Regional, en virtudde las disposiciones del párrafo tercero, sean o no miembros de la Asamblea Departamental.

3.º De los representantes de las agrupaciones designados en su seno por los Consejos Municipa-les o los Consejos de Comunidades urbanas».

18 «Artículo 4.º I. El establecimiento público tiene por misión, respecto a las atribuciones delos Departamentos y de los Municipios, contribuir al desarrollo económico y social de la región me-diante:

1.º Todos los estudios que interesen al desarrollo regional.2.º Todas las proposiciones que tiendan a coordinar y racionalizar la elección de las inversiones

a realizar por las colectividades públicas.3.º La participación voluntaria en la financiación de los servicios colectivos que presenten un in-

terés regional directo.4.º La realización de servicios colectivos que presenten un interés regional directo, con el acuer-

do y por cuenta de colectividades locales, de las agrupaciones de colectividades locales, de otros esta-blecimientos públicos o del Estado».

burocrática, merece ser objeto de una especial atención. Los aspectos funda-mentales del proyecto en cuestión son los siguientes:

a) En primer lugar, viene a configurar la Región, junto con los Departa-mentos y los Ayuntamientos, como un auténtico ente territorial, justificando sucreación tanto en razones históricas y geográficas como puramente técnicas,concretándose estas últimas en la necesidad de encontrar un área mejor adapta-da que las demás a las necesidades que impone la ordenación del territorio y laplanificación económica sobre bases auténticamente democráticas.

Reconocido su carácter de colectividad local, se consideran como órga-nos de la región una asamblea deliberante, denominada Consejo Regional,elegido por sufragio universal directo, lo que constituye una importante in-novación descentralizadora, y un órgano ejecutivo, el bureau, designado enproporción a los grupos del Consejo, al frente del cual se sitúa el Presidenteregional.

Las competencias atribuidas a la región serían en unos casos compartidascon el Estado, sobre todo en lo relativo a ordenación del territorio, y en otros,de carácter ejecutivo, atribuidas con carácter exclusivo a la región.

Se atribuye, asimismo, a la región poder reglamentario en el ámbito de suscompetencias, siendo ejercitado este poder a través del Consejo Regional.

Como puede observarse, el proyecto viene a configurar el organismo regio-nal más como una Corporación Local clásica que como una auténtica regiónpolítica.

Así se crea una Asamblea elegida por sufragio universal directo, pero luegose le conceden escasas competencias propias, no se le atribuye ningún poderlegislativo, otorgándosele, como si del Pleno de una Corporación Local se tra-tara, el ejercicio del poder reglamentario regional.

La fórmula para el nombramiento del bureau, en representación proporcio-nal de los miembros del Consejo, también sería absolutamente atípica en rela-ción con el esquema de funcionamiento de los órganos de una región políticaen sentido técnico.

b) Por otra parte, se refuerzan las competencias de los Departamentoscomo colectividades locales y, sobre todo, se intenta profundizar en la autono-mía municipal, dotando a los Ayuntamientos de los medios financieros necesa-rios y suprimiendo el viejo sistema de tutela prefectoral.

c) La proposición propugna, asimismo, la desaparición de la instituciónprefectoral, siendo reemplazados los Prefectos por Comisarios de Gobierno,tanto a nivel regional como departamental, que tendrían la única responsabili-dad de coordinar los servicios del Estado en estos ámbitos, sin ningún poder decontrol sobre los entes locales.

d) Finalmente, la proposición concede una gran importancia a las dispo-siciones relativas a los funcionarios de las entidades territoriales, por conside-rar que sin medios personales suficientes y cualificados es imposible conseguiruna auténtica autonomía local.


32

En este sentido, el principio general sobre el que se apoya la proposiciónsocialista francesa es la creación de una Función Pública única común a lasRegiones, Departamentos y Municipios, y lo más parecida a la propia del Esta-do en calidad técnica y en condiciones profesionales y retributivas.

De este modo, de un lado, se dotaría al funcionario local de una gran movi-lidad, ya que podría prestar sus servicios en cualquier Región, Departamento oMunicipio, y, de otro, tendría mayores garantías de carrera administrativa,siendo su escalón superior los puestos de mayor responsabilidad administrati-va de las Regiones. Junto a la movilidad local, la proposición prevé la posibili-dad de introducir una movilidad Estado-entes locales, y viceversa, con lo cualla movilidad general a escala nacional del funcionario sería muy grande.

También hace referencia la proposición en sus disposiciones transitorias,teniendo en cuenta que esa Función Pública local cualificada y suficiente ennúmero no puede improvisarse, a la fórmula para que los entes territorialespuedan atender los servicios que, en virtud de la proposición, pudieran transfe-rírseles.

La solución propuesta es la transferencia del personal del Estado que tieneencomendada la atención de estos servicios, respetándose una serie de condi-ciones:

1.º Opción permanente durante cinco años del funcionario transferido en-tre quedar en la Función Pública del Estado (considerándose simplemente encomisión de servicios en las Corporaciones Locales) o integrarse definitiva-mente en la Función Pública local.

2.º Consulta obligatoria a los sindicatos antes de efectuar cualquier trans-ferencia colectiva.

3.º Garantía de mantenimiento de los derechos adquiridos.

Como puede observarse, la reforma de la Función Pública que se proponees consecuente con el carácter de la descentralización que se pretende acome-ter. Al ser un planteamiento puramente localista y no excesivamente ambiciosoen cuanto a competencias atribuibles a los entes regionales cuya creación sesostiene, la proposición no trata tanto de afrontar una reforma general de laFunción Pública del Estado (que sería necesaria en el caso de creación de Re-giones bajo el signo de la auténtica autonomía política), sino que se sitúa enuna órbita más limitada, proponiendo simplemente la creación de una FunciónPública local unitaria, común a Regiones, Departamentos y Municipios, y do-tada de movilidad interadministrativa.


33

III. ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN ESPAÑA:LA EXPERIENCIA CATALANA ENTRE LOS AÑOS 1913-1936

Desde la supresión de sus instituciones de autogobierno, por el Real Decre-to de 16 de enero del año 1716, Cataluña ha dado vida a una extensa tradiciónde reivindicaciones autonómicas.

Sin entrar en el análisis de este proceso durante los siglos XVIII y XIX, porexceder del ámbito específico de este trabajo, centraremos nuestra atención enel estudio de aquellas disposiciones, normas estatutarias o proyectos de estatu-to que, durante el presente siglo, establecieron o pudieron establecer una orga-nización política o administrativa peculiar para Cataluña, al objeto de exami-nar qué tratamiento daban al problema de la organización burocrática de susinstituciones de autogobierno.

A este respecto, podemos convencionalmente distinguir dos etapas históricas.

A) LA ETAPA DE MERA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA:CREACIÓN DE LA MANCOMUNIDAD DE CATALUÑA

Según señala Raymond Carr19, la Lliga regionalista, que fue la fuerza polí-tica más eficaz que el catalanismo había de crear con anterioridad a 1930-31,logró una única victoria palpable: la creación de la Mancomunidad, que supo-nía la culminación de las modestas pretensiones del partido político catalán deconseguir el poder en la esfera local, como primer paso en el camino de la au-tonomía.

La Mancomunidad, creada por Real Decreto en 191420, en realidad no su-ponía ni siquiera una mayor descentralización administrativa, ya que el nuevoorganismo no podía asumir funciones que previamente no fueran ya competen-cia de las Diputaciones Provinciales mancomunadas. Sólo a través de la vía dela delegación de funciones, prevista en el Real Decreto de 18 de diciembre de1913, que era el que permitía la creación de Mancomunidades, podían éstasllegar a obtener facultades propias de la Administración central. Pero esta víanunca se utilizó, no por no ser insistentemente solicitada desde Cataluña, sinoanegada en interminables debates parlamentarios sobre el concepto de la sobe-ranía.

Así, la Mancomunidad catalana vino a asumir aquellas funciones y servi-cios que, pudiendo ejercitar o establecer las Diputaciones Provinciales, no lohubieran hecho hasta ese momento, y un conjunto propio de éstas cuya compe-tencia se transfería a la Mancomunidad, relativos en su mayoría a carreterasprovinciales y caminos vecinales y a los hospitales provinciales21.


34

19 España 1808-1939, págs. 528 y ss.20 Al amparo del Real Decreto de 18 de diciembre de 1913.21 Artículo 2.º Real Decreto de 26 de marzo de 1914.

La organización mancomunitaria constaba de una Asamblea constituidapor todos los Diputados provinciales catalanes y un Consejo permanente elegi-do por la propia Asamblea. El Presidente de la Asamblea había de ser el mis-mo que el del Consejo permanente.

Naturalmente, sobre esta base, la infraestructura administrativa de la Man-comunidad había de ser muy sencilla: los funcionarios de las DiputacionesProvinciales afectados a los servicios traspasados a la misma pasarían a de-pender funcionalmente de ella, sin ello afectar para nada a su condición de fun-cionarios provinciales.

El artículo 4.º del Estatuto de la Mancomunidad, al regular las funcionesdel Consejo permanente, admitía la posibilidad de «adjuntar temporalmente,sea para ponerlos al frente de los principales grupos de servicios, sea paraconstituir Juntas o Comisiones asesoras, personas de señalada competenciapara las funciones de que se tratara, ya fueran o no miembros de la Asamblea»;no obstante, como es obvio, el texto no constituye una vía abierta a la creaciónde un funcionariado superior al servicio de la Mancomunidad, por tratarsede una adscripción temporal que configura como de confianza los aludidoscargos.

B) EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN BUROCRÁTICA EN LOS DIVERSOS

PROYECTOS AUTONÓMICOS FRACASADOS

La Mancomunidad nunca se reveló como una fórmula definitiva que col-mara las aspiraciones catalanas. Todas las fuerzas políticas de carácter regionaltuvieron conciencia desde el primer momento de que la Mancomunidad era elprimer paso para la consecución de una auténtica autonomía política que dota-ra a Cataluña de órganos de legislación y gobierno propios, y que conllevaraun amplio traspaso de competencias de la Administración central al poder eje-cutivo regional.

Así, como indica Santamaría Pastor22, el 13 de noviembre de 1917, ya erapresentada al Congreso de los Diputados por la Minoría Republicana una pro-posición de Ley sobre autonomía regional para Cataluña, que constaba simple-mente de tres artículos que concedían a la Región catalana lo que el texto cali-ficaba de «autonomía integral», compatible en todo caso con «la unidad de laNación española».

El 25 de noviembre de 1918, el Consejo permanente de la Mancomunidadaprobó unas nuevas bases para la Autonomía de Cataluña que precisaban la or-ganización política de dicho territorio, que había de constar de un Parlamentoregional constituido por dos Cámaras (una elegida por sufragio directo y otrapor el voto de los concejales de los Ayuntamientos) y un Poder Ejecutivo res-


35

22 Documentos para la historia del regionalismo en España, Instituto de Estudios de Administra-ción Local, 1978, pág. 132.

ponsable ante dicho Parlamento; asimismo, determinaba las competencias queel Estado había de transferir a los poderes regionales.

Consecuentemente a la nueva organización política que se proponía, laBase cuarta, relativa al Régimen Transitorio, establecía la creación de una Co-misión Mixta de adaptación de servicios, una de cuyas preocupaciones funda-mentales había de ser la determinación de los funcionarios del Estado que de-bían de quedar adscritos al servicio del poder regional, especificándose que sudotación presupuestaria global no podía ser inferior a la de los en ese momen-to destinados en Cataluña y que, en virtud de las transferencias, hubieran depasar al Gobierno regional.

Por otra parte, se garantizaban a los funcionarios transferidos sus derechosadquiridos, tanto profesionales como económicos, admitiendo que la nuevaAdministración pudiera elevar los sueldos de los que pasaran a su servicio; asi-mismo, se abría la vía a la libre elección del funcionario entre ser transferido oquedarse en la Administración central, reservándose el Gobierno regional, a suvez, el derecho a elegir entre aquellos que deseasen pasar a su servicio.

Las posteriores Bases de la Comisión Mixta parlamentaria y de la Manco-munidad para la autonomía catalana, presentadas al Consejo de Ministros el 29de diciembre de 1928, y cuyo planteamiento orgánico y competencial no se se-paraban, en gran medida, del efectuado en las Bases de 1917, no abordaban eltema de los traspasos de funcionarios.

Bajo el auspicio de Romanones, el Proyecto de Ley Municipal y Provin-cial de 20 de enero de 1929 dedicaba una buena parte de su contenido alhecho regional en general y a Cataluña en particular: aunque se trata de unproyecto conservador en lo político e híbrido entre el viejo sistema manco-munitario y la auténtica autonomía, preveía el traspaso a la Región de im-portantes competencias del Estado, estableciendo en su Disposición Adicio-nal Transitoria primera la constitución de Comisiones Mixtas que seocupasen de las transferencias de los funcionarios del Estado y de las Dipu-taciones Provinciales catalanas a la Región, con respeto siempre a los dere-chos adquiridos y admitiendo la posibilidad de que quedaran en situación deexcedencia en el escalafón de origen.

La misma suerte que los anteriores, rechazados por el Gobierno, había decorrer el más progresivo Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por laAsamblea de la Mancomunidad el 25 de enero de 1918. La organización políti-ca estaba basada en un Parlamento regional y un Poder Ejecutivo regional,pero la máxima autoridad la ostentaba un Gobernador General representantedel Gobierno central y designado por éste.

El traspaso de funcionarios se apoyaba en este último, asimismo, en el sis-tema de constitución de una Comisión Mixta Estado-Región, presidida por elGobernador General, a la que se encomendaba la determinación del régimende las transferencias de acuerdo con los mismos principios que ya establecie-ron las Bases de 17 de noviembre de 1917.

Aunque Primo de Rivera, al acceder al poder, se comprometió a impulsar


36

el proceso descentralizador en favor de Cataluña, el Estatuto Provincial de1925, que reforzaba la presencia y competencias de las Diputaciones Provin-ciales, suprimía definitivamente la Mancomunidad de Cataluña.

A tenor de lo expuesto, los criterios generales en que coincidían los diver-sos proyectos aludidos en lo relativo al tratamiento de la Función Pública re-gional son los siguientes:

a) En ningún caso se propone un sistema de Función Pública regional de-finido.

b) El sistema de traspasos y su régimen jurídico no se precisa con detalleen los proyectos, dejándose en manos de una Comisión Mixta de transferen-cias Estado-Región.

c) Se afirma, en cualquier caso, la garantía de los derechos adquiridos alfuncionario transferido.

d) Los proyectos sustentan el criterio de libre opción del funcionario en-tre seguir al servicio de la Administración central o pasar a la Generalidad.

e) Se faculta al Gobierno regional a elegir entre los funcionarios que de-seen ser transferidos en el caso de que sean éstos mayor número que plazas.

f) En alguno de los proyectos se expresa la posibilidad de que el ente re-gional ofrezca mejores condiciones al funcionario estatal.

C) EL ACCESO DEFINITIVO A LA AUTONOMÍA: IMPRECISIÓN Y PROVISIONALIDAD

EN EL TRATAMIENTO DE LA REORGANIZACIÓN BUROCRÁTICA

Proclamada la República, su Gobierno provisional restaura formalmente elGobierno de la Generalitat, una de cuyas primeras decisiones es encargar a unaComisión la redacción de un Proyecto de Estatuto de Autonomía, conocidocon el nombre de Nuria, que, sometido a plebiscito el 2 de agosto de 1931, eraabrumadoramente aprobado por el pueblo catalán antes de entrar en vigor lapropia Constitución de la República.

No obstante, la definición que hace la Constitución republicana del Estadocomo «integral compatible con la autonomía de los Municipios y Regiones»(art. 1.º, párrafo 3) supone un rechazo de la fórmula federalista pura, a la quese acogía el proyecto de Nuria, introduciendo una nueva forma de Estado quepretende superar la tradicional dicotomía unitarismo-federalismo, consagrandopor primera vez en nuestro Derecho la idea de Región política, en la línea quemás tarde se habría de seguir en otros Estados, y especialmente en Italia23.

Fue necesario, por tanto, que una Comisión parlamentaria reelaborara elEstatuto de Nuria para adecuarlo a las prescripciones constitucionales que, so-bre la base de afirmar una única soberanía, consideraron los Estatutos regiona-


37

23 PAREJO ALFONSO, «La Región y la legislación histórica del régimen local», en volumen colecti-vo Las Autonomías Regionales, Instituto Nacional de Prospectiva, 1978, pág. 163.

les como un derecho otorgado por el Estado, siendo el Parlamento nacional elque en último término debía decidir su aprobación. De este modo, el 15 de sep-tiembre de 1932 las Cortes aprobaban el Estatuto catalán.

Ni en la Constitución ni en el propio Estatuto existe, sin embargo, una defi-nición sobre los principios de unidad o diferenciación que hayan de presidir laorganización de la Función Pública regional.

Ni siquiera se hace referencia específica en el Estatuto (como en su primerpredecesor de Nuria) a los criterios generales que hayan de regir las transferen-cias de funcionarios a la Generalidad, sino que simplemente se indica en laDisposición Transitoria que una Comisión Mixta habría de encargarse de pro-poner las normas que hubiesen de regir la adaptación de servicios que pasarána la competencia de la Generalidad.

Al amparo de esta Disposición había de constituirse, por Decreto de la Pre-sidencia del Consejo de Ministros en 1932, la citada Comisión, integrada pordoce vocales designados por mitades entre el Gobierno de la República y laGeneralidad y un Secretario con voz y sin voto, exigiéndose para la adopciónde sus acuerdos una mayoría de dos tercios.

Del estudio de los Acuerdos de la Comisión sobre las transferencias defuncionarios públicos cuyos servicios estuvieran afectados por el traspaso decompetencias, podemos deducir los principios que aquélla estableció comorectores de la política de transferencias; sin embargo, si hubieron de existir for-zosamente normas sobre la transferencia de funcionarios, por su carácter in-aplazable, no puede decirse que al mismo tiempo la Generalidad establecieraun modelo coherente y definido de Función Pública regional. Tuvo la oportu-nidad de hacerlo en el Estatuto interior de Cataluña de 25 de mayo de 1933,quedando el tema, al ser desaprovechada, sumido en la imprecisión hasta lapropia disolución de la Generalidad. En cuanto al régimen de transferencias defuncionarios estatales, las disposiciones fundamentales al respecto son el De-creto de 21 de noviembre de 1932, desarrollado por el Decreto de 28 de marzode 1933, y el Decreto de 26 de octubre de 1935, que fueron complementadossectorialmente por un extenso número de Decretos posteriores.

El régimen configurado por estas normas ha sido calificado por ParadaVázquez24 como solución más favorable a los funcionarios traspasados.

Efectivamente, el sistema se apoyaba en los dos principios básicos que yaeran recogidos en los proyectos aludidos anteriormente. De un lado, se garanti-zaban a los funcionarios que habían de quedar al servicio de la nueva Adminis-tración regional sus derechos adquiridos económicos y profesionales y, deotro, se les concedía un derecho de opción entre pasar a depender de la Gene-ralidad o quedar en la Administración del Estado.

Naturalmente, este derecho de opción había de estar limitado, en principio,tanto por la necesidad de garantizar la continuidad de los servicios una veztransferidos como por la imposibilidad de resolver a corto plazo la permanen-


38

24 Op. cit., págs. 72 y ss.

cia en la Administración central de los funcionarios que optaran por quedarseen ésta, dada la ausencia de vacantes disponibles.

Las soluciones que se dieron a estos problemas fueron las siguientes:

1.º Se convocó un concurso de vacantes en la Generalidad para que losfuncionarios del Estado que optaran por ellas dejaran plazas vacantes en la Ad-ministración central que podrían ser cubiertas por los funcionarios transferidosque hubiesen optado por quedar en ésta. A tal efecto, se consideraba méritopreferente el conocimiento del idioma catalán.

2.º Durante el tiempo que el derecho de opción no pudiera materializarse,el funcionario transferido contra sus deseos quedaría en situación de exceden-cia forzosa a efecto de retornar a la Administración estatal, lo que le situaba enuna posición de preferencia con respecto a otros funcionarios.

Finalmente, los dos principios rectores de la política de transferencias an-tes citados venían a corroborarse en un tercero que había de acompañar al fun-cionario que optara por la Generalidad durante el tiempo que estuviera a suservicio: el funcionario estatal transferido no perdía su condición de funciona-rio estatal y seguía perteneciendo a su cuerpo de origen, progresando en el es-calafón, quedando en situación de excedencia voluntaria, lo que posibilita suretorno a la Administración central en cualquier momento.

Incluso para algunos cuerpos especiales, esta regla de la excedencia volun-taria quedaba excepcionada, abriéndose la posibilidad de pasar a la situaciónde «supernumerario en servicio activo» en sus escalafones. Así, el Decreto delMinisterio de Obras Públicas y Comunicaciones de 2 de diciembre de 1932otorgaba esta ventajosa situación a los funcionarios de los Cuerpos facultativosde dicho Ministerio.

El fenómeno descrito, unido a las características del régimen de provi-sión de plazas por la propia Generalidad, al que a continuación haremos re-ferencia, corroboran la idea antes apuntada de inexistencia de un modeloperfectamente definido de Función Pública regional propia de la Generali-dad. En efecto:

1.º De un lado, el grueso de funcionarios de la Administración regionaliba a estar constituido por funcionarios estatales transferidos que no perdían sucondición de tales.

2.º Las plazas de la Generalidad que fueran quedando vacantes en mate-ria en que ésta tuviese asignadas competencias legislativas y ejecutivas podríacubrirlas la Administración autónoma libremente, a través de concurso, siem-pre que el régimen de derechos profesionales y económicos del funcionario se-leccionado fuera el mismo que el del Estado.

Los funcionarios reclutados por este sistema podrían constituir el embriónde un funcionariado propio y exclusivo de la Generalidad, pero regido por lamisma normativa básica que el estatal.


39

3.º Las plazas vacantes en zonas competenciales en que la Generalidadsólo tuviera atribuidas competencias ejecutivas (o no tuviera todas las legislati-vas) deberían ser cubiertas por concurso entre funcionarios del Estado con laaptitud legal necesaria para tener acceso a las mismas.

Lógicamente, en este importante sector de la actividad administrativa se es-trangula, cara al futuro, la posibilidad de creación de una Función Pública pro-pia, dependiendo la Generalidad de los funcionarios estatales que, una vez re-clutados por la Administración central, serían puestos a disposición de laGeneralidad de Cataluña.

De este modo, el sistema de Función Pública regional articulado era de ca-rácter mixto, confuso e improvisado, y con un potencial de ser semillero deconflictos.

En cuanto a la Judicatura, se establecía un sistema de nombramiento simi-lar al apuntado en último lugar. El Estatuto de Autonomía atribuía a la Genera-lidad, en su artículo 11, la organización de la Administración de Justicia en to-das las Jurisdicciones, salvo la militar, así como el nombramiento de Jueces yMagistrados en su territorio. No obstante, este mismo precepto, desarrolladopor el Decreto de Presidencia del Consejo de Ministros de 24 de octubre de1933, especificaba que el nombramiento había de hacerse mediante concursoentre los Jueces y Magistrados comprendidos en el escalafón general del Esta-do y que, una vez destinados en Cataluña, seguirían formando parte de dichoescalafón. Incluso, en la norma 4.ª del Decreto citado, se indicaba que el Tribu-nal Supremo podía ejercitar sus facultades gubernativas y disciplinarias sobrelos Tribunales de la Región catalana, excepción hecha del Tribunal de Casa-ción, bien directamente, bien por delegación en el Tribunal de Casación de Ca-taluña.

Las normas anteriormente expuestas no regían, sin embargo, para el perso-nal adscrito a este último Tribunal, en el que se atribuía a la Generalidad plenacompetencia para efectuar los nombramientos libremente de acuerdo con loscriterios que fijara el Parlamento catalán. La organización y funcionamientodel Ministerio Fiscal quedaba por completo reservada al Estado.

Respecto a los Notarios, en el propio artículo 11 del Estatuto, desarrolladopor el Decreto de Presidencia del Consejo de Ministros de 3 de junio de 1933,se atribuía a la Generalidad su nombramiento, previa oposición o concurso quela propia Generalidad había de convocar con arreglo a las Leyes del Estado. Enrelación con las plazas que hubieran de cubrirse por oposición entre Notarios,los del Estado gozarían de los mismos derechos, ya residieran en Cataluña o enel resto del territorio del Estado. Correlativamente a los Notarios seleccionadospor la Generalidad, el Estado había de admitirlos en los concursos para provi-sión de plazas fuera de Cataluña.

Tanto para la Judicatura como para el Notariado, se consideraba siempremérito preferente en los concursos el conocimiento del idioma catalán y delDerecho civil de Cataluña.


40

IV. LA POLÍTICA SOBRE BUROCRACIAS REGIONALESEN EL NUEVO MARCO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

A) PREVISIONES CONSTITUCIONALES SOBRE EL TEMA DE LA ORGANIZACIÓN

DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Nuestra Constitución no dedica una gran atención al tema de la FunciónPública. El artículo 103.3 se limita a disponer que «la Ley regulará el estatutode los funcionarios públicos, el acceso a la Función Pública de acuerdo con losprincipios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derechoa sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la impar-cialidad en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, el texto constitucional se pronuncia por la fórmula de fun-cionariado público sometido a régimen estatutario, es decir, a una relación conla Administración de carácter administrativo, excluyendo la tesis defendidadesde algunos sectores partidarios de la laboralización de dicha relación. Porlo demás, se remite a la ley ordinaria posterior la regulación de los diversos as-pectos relacionados con la Función Pública.

Esta referencia de nuestra Constitución al tema funcionarial se efectúa enocasión de la regulación que hace el título IV del Gobierno y la Administra-ción, en el que parece hacerse referencia específica a la Administración del Es-tado y no al resto de las Administraciones Públicas, cuyo lugar propio es el tí-tulo VIII, en el que se regula la Administración Local y las ComunidadesAutónomas.

No obstante, el hecho de que en este último título no se haga mención algu-na de la cuestión del funcionariado permite afirmar, lógicamente, que los prin-cipios contenidos en el título IV son aplicables a los funcionarios de todas lasAdministraciones Públicas del Estado.

Pero la cuestión fundamental para el tema objeto de nuestra atención es sila Constitución prefigura un modelo burocrático definido en función de la nue-va estructura territorial del Estado que el título VIII citado hace posible: y aello hay que dar una respuesta negativa.

El texto constitucional ni se define por una burocracia única al servicio detodas las Administraciones Públicas ni lo hace tampoco por un sistema de bu-rocracias propias e independientes de cada una de ellas.

No obstante, el que no exista una definición sobre esta cuestión no quieredecir que no se dejen vías abiertas para que las Comunidades Autónomas pue-dan tener una Función Pública exclusiva y particular.

En efecto, el artículo 148.1, al enumerar las competencias que podrán asu-mir las Comunidades Autónomas, cita en primer lugar la relativa a la «Organi-zación de sus instituciones de autogobierno». Dentro del contenido lógico deesta competencia, bien puede estar la organización del aparato burocrático queha de servir de soporte institucional al autogobierno de las Comunidades.


41

Esta tesis parece abonada por el artículo 148, que regula las competenciasexclusivas del Estado y cita entre ellas «las bases del régimen jurídico de lasAdministraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios». Esdecir, que la única reserva de la Administración del Estado es la configuración(normalmente a través de leyes marco como técnica legislativa más idónea enestos casos) de las bases del régimen de la Función Pública, que podrán ser de-sarrolladas legislativamente por las Comunidades Autónomas, lo que implica,como es lógico, el reconocimiento de una potestad de autoorganización buro-crática.

De este modo, a la luz de la Constitución y dado que ésta no se define so-bre el particular, todas las soluciones podían aparecer, en principio, como posi-bles, debiendo, por tanto, ser los respectivos Estatutos autonómicos los quedieran una respuesta definitiva a este tema.

En este sentido, el artículo 10.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluñadispone que «corresponde a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecu-ción de la legislación del Estado en lo relativo al régimen estatutario de susfuncionarios», y el Estatuto del País Vasco incluye en su artículo 10.4 comocompetencia exclusiva de la Comunidad Autónoma «el Estatuto de los Funcio-narios del País Vasco y de su Administración Local, sin perjuicio de lo estable-cido en el artículo 149.18 de la Constitución», es decir, de que las bases de lanormativa funcionarial corresponden al Estado. En cuanto a Galicia, en el ar-tículo 28 de su Estatuto, entre las competencias de desarrollo legislativo y eje-cución, figura «el régimen estatutario de sus funcionarios».

Aunque los Estatutos siguen en realidad sin hacer una auténtica definiciónsobre las características de la organización de sus burocracias, sí parece ser in-dudable que los preceptos aludidos abocan a la creación de burocracias propiase independientes en estas Comunidades, cuya única obligación será respetar ellímite general de sujeción de su régimen jurídico a las bases o directrices gene-rales aprobadas por el Estado.

El hecho de que los demás proyectos de Estatutos elaborados hasta el mo-mento contengan, en general, un planteamiento similar en esta cuestión parece,en principio, abonar la idea de una fórmula generalizada de burocracias inde-pendientes de cada una de las Comunidades Autónomas. No obstante, el temaestá por desarrollar y sólo cuando obtenga la concreción necesaria se conoceráel auténtico alcance, que podrá ser muy diferente en función de la interpreta-ción que quiera darse a los preceptos citados.

B) LA POLÍTICA DE TRANSFERENCIAS DE FUNCIONARIOS

A LOS ENTES PREAUTONÓMICOS

La negociación de las primeras transferencias a los entes preautonómicos,en el año 1978, ponía sobre el tapete de la mesa de reuniones de las Comisio-nes Mixtas de Transferencias recién creadas uno de los problemas que, en un


42

principio, había quedado relegado a un segundo plano y que, sin embargo, seiba a revelar como una de las claves fundamentales de los procesos de transfe-rencias: el del funcionariado.

Efectivamente, como antes se ha indicado, la nueva estructura política delEstado iba a exigir un profundo replanteamiento de la organización burocráticatradicional, que iba a afectar los intereses (y, en algunos casos, privilegios) delos cuerpos de funcionarios en que ésta se estructura.

Siguiendo los antecedentes de la mecánica de actuación de la II República,las Comisiones Mixtas habían de fijar los medios personales y materiales cuyatransferencia era necesaria para que las competencias encomendadas a los en-tes preautonómicos fueran atendidas desde el primer momento con la necesa-ria solvencia y eficacia. Naturalmente, lo lógico era que aquellos funcionariosque venían ejerciendo las competencias transferidas lo siguieran haciendo bajola dependencia de la nueva Administración, ya que lo contrario supondría unaduplicación del funcionariado incoherente desde el punto de vista organizativoy ruinosa económicamente.

Pero las transferencias del funcionariado habían de enfrentarse con el granproblema al que se enfrentaba todo el proceso autonómico en general: la au-sencia de una idea clara de cuál era exactamente el objetivo final del proceso,de cuál era la forma de Estado hacia la que nos encaminábamos y, en general,la falta de análisis previo y de una planificación racional en función de ese in-existente objetivo de todo el complejo de actuaciones encaminadas a su conse-cución.

Esta falta de criterio y acuerdo entre las formaciones políticas sobre tematan esencial ha condicionado necesariamente el proceso de transferencias defuncionarios, cuyo planteamiento ha adolecido siempre de imprevisión, urgen-cia y ausencia de comunicación con los sectores afectados.

Ha dado a veces la sensación de que los órganos de la Administración cen-tral responsables en este asunto olvidaban y retrasaban su planteamiento, bus-cando siempre soluciones provisionales, de una parte, por temor a enfrentarsea un tema siempre conflictivo y, de otra, porque la propia indefinición del mo-delo de estructura territorial al que se tendía hacía imposible una solución defi-nitiva.

En este contexto, la primera norma que intenta regular las transferencias defuncionarios del Estado a los entes preautonómicos está marcada por un evi-dente carácter de provisionalidad. La transferencia de funcionarios era absolu-tamente necesaria y, por tanto, había que dar una respuesta normativa a estanecesidad, que efectuaba el Real Decreto 2218/1978, de 15 de septiembre, encuya exposición de motivos ya se indicaba el carácter transitorio de la disposi-ción.

La solución arbitrada por esta norma era la transferencia forzosa de losfuncionarios afectados a los entes preautonómicos pero permaneciendo éstosen la situación de activo, lo que dulcifica en buena medida el carácter forzosodel traspaso.


43

Estos funcionarios, como ya ha puesto de relieve Parada Vázquez, quedabanen una situación de doble dependencia de la Administración central y del entepreautonómico al que se adscribieran. En virtud de una relación orgánica con laAdministración central se seguirá considerando que ocupan una plaza en la co-rrespondiente plantilla de su cuerpo, figurando dichas plazas en un anexo de lasplantillas orgánicas de sus respectivos departamentos; a efectos retributivos nose producirá, por tanto, una transferencia del crédito presupuestario a la Hacien-da del ente preautonómico, sino que las correspondientes dotaciones seguiránhaciéndose con cargo a los mismos conceptos generales del Estado. FuertesSuárez ha puesto de manifiesto cómo en este Real Decreto no se da en realidadun concepto de traspaso de funcionarios, sino una simple «puesta a disposi-ción» de los mismos al servicio de los entes preautonómicos25.

De este modo, sobre estos funcionarios, a los entes preautonómicos recep-tores les atribuye el Decreto citado las facultades propias del poder de direc-ción, inspección y control con determinadas limitaciones que parecen implicarun cierto recelo de la Administración central hacia aquéllos, como, por ejem-plo, el hecho de que, dentro de las potestades disciplinarias, los procedimien-tos relativos a presuntas faltas graves sólo podrán ser iniciados por el ente pre-autonómico, debiendo ser resueltos por los órganos centrales.

Las plazas que la Administración central transfiera vacantes o aquellascuya vacante se produzca con posterioridad a la transferencia las habrá de se-guir convocando el Estado, a instancia de los entes preautonómicos a que sehubieren adscrito.

Junto con los funcionarios de carrera, el ente va a recibir también el perso-nal sometido a contrato administrativo o laboral, subrogándose en la titulari-dad de dichos contratos, que seguirán, lógicamente, sometidos a la legislaciónestatal aplicables.

Pese a las facilidades que parece conceder esta norma a los funcionariosque deben pasar a depender de los entes preautonómicos, ya en principio se ha-bía de detectar una resistencia casi generalizada del colectivo funcionarial a sertransferido.

En efecto, al funcionario se le transfiere forzosamente (lo que ya desde elpunto de vista jurídico es del todo discutible a la vista de la Ley de Funciona-rios) a una nueva Administración Pública y sin ofrecerle nada a cambio26; perosobre todo, y esto es lo más importante, sin que hubiera existido una políticaprevia de la Administración de negociación o tan siquiera de información a loscolectivos afectados, lo que produjo, entre el funcionariado, una sensación ge-neralizada de no saber exactamente qué les esperaba en el futuro.

Ello produjo ya en la primera fase de articulación de las transferencias un«sálvese quien pueda» en los órganos afectados de la Administración periféri-


44

25 Op. cit., págs. 129 y ss.26 Como ha observado PARADA VÁZQUEZ, op. cit., pág. 82, en Italia, «a los funcionarios de carrera

de la Administración del Estado que fueran transferidos a las Regiones se les concedía la promoción ala categoría superior».

ca, situación que desembocó en transferencias de plazas vacantes, de funciona-rios próximos a la jubilación o, finalmente, de aquellos que menos combativi-dad hubieran ofrecido en la lucha por la permanencia al servicio de la Admi-nistración central.

Este fenómeno, unido al hecho de que esas primeras transferencias noafectaban en general a servicios en bloque, sino a una parte de ellos, producíauna doble disfuncionalidad: de un lado, competencias que, en buena lógica,exigían un ejercicio unificado eran repartidas entre distintas Administracionesy, de otro lado, como buena parte de los funcionarios afectados realizaban nosólo las competencias transferidas, sino una parte de las que estaban en manosde la Administración central, ésta encontraba suficientes argumentos para notransferir al funcionario, que quedaba en su puesto descargado de la mayorparte de su trabajo.

Ante esta tesitura, algunos entes preautonómicos, en unos casos con ciertafrivolidad y en otros por pura necesidad, recurrieron a la contratación adminis-trativa o laboral del personal que consideraron necesario para atender las com-petencias, dando un primer paso hacia una peligrosa duplicación de la burocra-cia y creando, además, un germen de una futura conflictividad entre estepersonal contratado que va, en muchos casos, a consolidar su posición en laAdministración de los nuevos entes (pese a la prohibicion de renovación decontratos administrativos anuales del Real Decreto-Ley de 30 de marzo de1977) y el que, procedente del Estado, vaya incorporándose a las Administra-ciones regionales, que podrá encontrarse postergado en relación a aquél.

Este proceso ha supuesto que la mayoría de los entes autonómicos y preau-tonómicos se encuentren, a la hora actual, con una variopinta tipología y si-tuación del personal a su servicio: funcionarios transferidos en activo; fun-cionarios que en la Administración de origen estaban en situación desupernumerarios y han sido transferidos, por tanto, en dicha situación; funcio-narios que en la Administración de origen estaban en comisión de servicio enplaza de otro Ministerio, siendo transferidos en dicha situación; interinos ycontratados administrativos y laborales transferidos como tales; funcionariosde la Administración Local, bien funcionalmente adscritos al ente, bien en si-tuación de supernumerarios, a cuya problemática nos referiremos más tarde; alos que vienen a unirse los contratados administrativos y laborales que, concargo a su crédito presupuestario, contrata directamente el propio ente preauto-nómico. Difícilmente, ante este cuadro, pueden los citados entes afrontar, conbuen pie, una política unitaria de personal.

El reciente Real Decreto 2969/1980, de 12 de diciembre, que viene a regu-lar una serie de cuestiones relativas al régimen de los funcionarios adscritos alos entes preautonómicos y a la contratación por éstos de nuevo personal, ado-lece, ante la prolongada ausencia de soluciones definitivas, de un evidente ca-rácter de respuesta coyuntural a determinados problemas específicos que hanido surgiendo durante la vida del Real Decreto de 1978.

Así, la primera novedad introducida por esta norma es la posibilidad de que


45

los funcionarios de la Administración Civil del Estado o de los organismos au-tónomos de ella dependientes puedan ser destinados en comisión de servicio alos entes preautonómicos.

Como es sabido, la comisión de servicio es uno de los supuestos en que sepueden encontrar los funcionarios en servicio activo, y permite que un funcio-nario con un destino determinado pase a desempeñar temporalmente sus fun-ciones en un puesto distinto de su propio Ministerio o en otro Ministerio dis-tinto [art. 41.1.c) de la Ley de 15-II-1964].

Al no prever, lógicamente, la Ley articulada de 1964 la existencia de losnuevos entes territoriales, del tenor estricto del precepto no se deducía con fa-cilidad que pudiesen conferirse estas comisiones para prestar servicio en losentes preautonómicos. No obstante, entraba dentro de una interpretación siste-mática y de conjunto del Ordenamiento legislativo el que, existiendo funciona-rios transferidos en activo a los citados entes, pudieran, del mismo modo, serconferidas comisiones de servicio para adscribir temporalmente funcionarios alos mismos. Desde este punto de vista, el Real Decreto de 12 de diciembre vie-ne a dar expresión normativa a una realidad que bien podía haber sido admitidapor vía interpretativa.

Al margen de esta cuestión, la comisión de servicio, que ofrece la ventajade una fácil y rápida adscripción de un funcionario a un ente preautonómico(con reserva de puesto en el Ministerio u organismo autónomo de origen, loque desvanece posibles reticencias de éste), tiene, sin embargo, el importanteinconveniente de ser una situación temporal y excepcional por definición yque, por tanto, permite sólo una solución provisional, no pudiendo convertirseen un sistema generalizado de adscripción de funcionarios a los citados entes.

Contiene, por otra parte, el Real Decreto que comentamos una serie de nor-mas a las que deberá ajustarse la contratación de personal por los entes preau-tonómicos. En realidad, la mayor parte de ellas no son sino un simple recorda-torio de las obligaciones que ya les impone la propia legislación estatal que leses directamente aplicable (como que exista previa consignación presupuestariaespecífica o que la contratación administrativa habrá de efectuarse de acuerdocon la legislación vigente en la Administración Civil del Estado) y, en general,todas responden a la idea de regularizar y someter a un control interno efectivosu actuación en este campo (control cuyo ejercicio podría extenderse a la pro-pia Administración central en la medida en que ésta pudiese negarse a la ins-cripción de los contratos formalizados por los entes en el Registro de Personalde la Comisión Superior de Personal, obligación que les impone el artículo 7.º,2, del Real Decreto de referencia).

Constituye una novedad, sin embargo, la prohibición de contratación depersonal en régimen laboral para el ejercicio de funciones que hayan sidotransferidas a los entes por la Administración del Estado: con ello intenta evi-tarse, con buen criterio, que las nuevas Administraciones territoriales adscri-ban, con carácter estable, personas contratadas directamente y que van a supo-ner, por una parte, un aumento injustificable de la burocracia y, de otra, dada la


46

tendencia a extenderse el sistema, una generalización de la fórmula de relaciónlaboral a estos colectivos que, además de los trastornos que puede crear cara alfuturo, puede ser, incluso, inconstitucional, dado el principio estatutario quemantiene nuestra Constitución a este respecto.

Ante la compleja situación que se acaba de describir, la solución sólo pue-de venir a través de la aprobación del esperado Estatuto de la Función Pública,que supere esta normativa marcada por la provisionalidad y afronte, de formadefinitiva, la reordenación general de la burocracia española en función de lanueva estructura territorial del Estado.

C) NORMAS RELATIVAS A LOS FUNCIONARIOS TRANSFERIDOS

A LA GENERALITAT DE CATALUÑA Y AL PAÍS VASCO

En la tesitura descrita, dos de los tres entes ya constituidos como Comuni-dades Autónomas —Cataluña y País Vasco—, de cuyos respectivos Estatutosse desprende, como hemos indicado ya, que pueden contar con un funcionaria-do propio, van a intentar dar una solución definitiva a la cuestión, negociandocon el Gobierno la sustitución, para sus respectivas Comunidades, de la fórmu-la arbitrada por el Decreto 2218/1978, de 15 de septiembre.

El primer paso en la búsqueda de esa solución definitiva lo encontramos enel Real Decreto 1666/1980, de 31 de julio, por el que se aprueban normas detraspaso de servicios a la Generalidad de Cataluña, y en el Real Decreto2339/1980, de 26 de septiembre, sobre el mismo tema pero en relación con elPaís Vasco.

En estas disposiciones, además de regularse la organización y funciona-miento de las Comisiones Mixtas, se establecen normas para el traspaso deservicios y se concreta la situación de los funcionarios de estas Comunida-des Autónomas, cuyo número es ya muy elevado debido a la ágil políticade transferencias que con ellas se ha venido realizando en las últimasfechas.

La novedad fundamental a este respecto es la declaración de que los fun-cionarios transferidos al servicio de la Generalidad o del País Vasco lo hacenen la situación administrativa de supernumerarios. La situación de supernume-rario está concebida en nuestra legislación funcionarial fundamentalmentepara regular aquellos casos en que un funcionario desee voluntariamente pasara prestar servicio a un organismo autónomo (o, con más limitaciones, a un or-ganismo internacional) ocupando una plaza no incluida, por tanto, en la planti-lla orgánica de su escala y siempre con autorización del Ministerio de que de-pende.

El eje, pues, de esta situación reside en que el funcionario pasa a prestarservicio en una Administración Pública distinta a la de origen, con una organi-zación burocrática propia e independiente de la que procede.

La atribución de esta situación a los funcionarios transferidos es, sobre esta


47

base, la más acorde con el criterio de que estas Comunidades Autónomas po-sean una Función Pública propia. Abundando en la idea de constitución de unaorganización burocrática independiente, el Real Decreto relativo al País Vascoconcreta, incluso, que deberá ser el Gobierno vasco el que convoque los con-cursos para cubrir las posibles plazas transferidas en situación de vacancia yque, en caso de no haber ningún funcionario del Estado que opte por ellas,quedará en libertad de amortizarlas o proveerlas mediante las correspondientespruebas selectivas en función de la organización de los servicios de la Admi-nistración vasca.

No obstante lo dicho anteriormente, el declarar a los funcionarios supernu-merarios por Real Decreto no parece un sistema con la suficiente apoyatura le-gal. Efectivamente, si ya a la vista de la Ley de Funcionarios resultaba singularel destino forzoso, en activo, a los entes preautonómicos del Decreto del 78,mucho más ha de serlo imponer una situación a la que, según dicha legisla-ción, sólo puede accederse de forma voluntaria.

En realidad, la única situación que la ley regula como de carácter forzosoes la excedencia forzosa que se produce cuando, por razones de interés públi-co, haya de suprimirse la plaza de la que el funcionario es titular, que es, enrealidad, lo que ocurre en estos casos, ya que (conforme a lo establecido enambos Decretos) la plaza se da de baja en las plantillas del Estado, integrándo-se en la de la Comunidad Autónoma.

La solución legal que brindaba en este caso nuestra normativa funcionarialera la de que los funcionarios transferidos pasaran a la situación de excedentesforzosos en el Estado, integrándose en activo en las escalas propias de las dosComunidades Autónomas.

No obstante, esta fórmula iba a ser, paradójicamente, más perjudicial parael colectivo afectado (por lo menos aparentemente) que aquella por la que seoptó. Y, sobre todo, podía obtener una mayor contestación del aparato buro-crático.

Con objeto de dulcificar el carácter forzoso del acceso a la nueva situaciónadministrativa, los Decretos que analizamos van a forzar de nuevo el régimenlegal propio de ésta, violentando, una vez más, el sentido de una norma de ran-go superior como es la Ley de Funcionarios. En efecto, se declara que los afec-tados «tendrán derecho de preferencia permanente para el reingreso al servicioactivo en la localidad donde servían cuando pasaron a la situación de supernu-merario», cuando el artículo 57.2 del citado texto legal dispone que los super-numerarios gozarán de este tipo de preferencia para plazas dentro de su locali-dad una sola vez.

Por otra parte, como contrapartida de su traspaso, se les concede la posi-bilidad de participar en los concursos de traslado que convoque el Estado enigualdad de condiciones que los restantes miembros en activo de su cuerpo oescala, pudiendo ejercer de este modo el derecho permanente de opción queles garantizan sendas disposiciones transitorias de los Estatutos vasco y ca-talán.


48

Pero es que, además, como ya ha puesto de relieve Muñoz Machado27, estederecho permanente de opción, que parece venir a aliviar la situación del fun-cionario, puede suponer en su aplicación práctica un sofisma de difícil solu-ción. En relación con el reingreso en el servicio activo en la propia localidad,en muchos casos será imposible, porque una buena parte de los cuerpos de fun-cionarios en determinadas Comunidades Autónomas serán transferidos en blo-que sin que queden puestos en la Administración estatal. Por lo que se refiereal reingreso en otra localidad de distinta Comunidad Autónoma, es muy posi-ble que si se homogeneizan (como es previsible) los procesos de transferenciasse encuentre con idéntico problema. La única opción que quedaría, en estecaso, sería solicitar el reingreso en los servicios centrales, lo que supondría unagran dificultad, ya que en el futuro, y en función de que han de perder una granparte de sus competencias, deberán perder, igualmente, buena parte de susefectivos.

Probablemente, hubiera sido mucho más coherente que los esfuerzos de laAdministración central hubieran ido dirigidos, más que a asegurar la posibili-dad de retorno (que, teóricamente, debe ser incuestionable), a garantizar su fu-turo profesional y económico en el marco de una concepción nueva de la es-tructura burocrática del Estado.

En efecto, el funcionario transferido se va a encontrar en muchas ocasionescon problemas más graves que su hipotético reingreso.

Así, los repetidos Decretos garantizan a los funcionarios transferidos «losderechos de cualquier orden y naturaleza que les correspondan en el momentodel traspaso».

No obstante la buena voluntad de esta declaración, indudablemente necesa-ria, existen muy importantes extremos a este respecto sin concretar y del modoen que se concreten dependerá, en buena medida, la eficacia práctica de la mis-ma. Pensemos, por ejemplo, en el derecho a la carrera administrativa del fun-cionario. Al ser transferido, lógicamente, se le garantiza este derecho, pero hade tenerse en cuenta que el sistema de Administración rígidamente centralistaque ha estado vigente hasta el momento está montado sobre la base de que lospuestos superiores de la jerarquía administrativa se sitúen en un elevadísimotanto por ciento de los servicios centrales de los Ministerios, con lo que ha sidofrecuente la promoción del funcionario hacia Madrid. El funcionario transferi-do que haya de permanecer en una Comunidad Autónoma pierde, en buenaparte, esa expectativa de promoción profesional sin que se le haya garantizadoa cambio (como hubiera sido de desear) que vaya a tener las mismas posibili-dades en relación con los nuevos puestos administrativos que, integrados en laestructura superior propia, creen estas Comunidades. En la Administracióncentral se sabe que el nivel profesional llega hasta la subdirección general, enla que, a pesar de regir el sistema de la libre designación, debe ser utilizada en-tre funcionarios públicos que reúnan las condiciones para acceder a estos pues-


49

27 Op. cit., pág. 107.

tos, mientras que, en las Comunidades Autónomas, se desconoce aún cuál es lalínea de separación entre los puestos políticos y administrativos y, por tanto,qué requisitos se exigen para cubrir estos últimos, no existiendo ninguna ga-rantía con respecto a la posible promoción profesional de los funcionarios.

A ello ha de añadirse que ha sido frecuente (especialmente evidente en losentes preautonómicos) que los niveles jerárquicos, y por tanto retributivos, delos puestos transferidos a las Administraciones autonómicas han sido los infe-riores de la Administración periférica, ya inferiores, a su vez, en su conjunto, alos propios de Madrid, con lo cual al funcionario transferido se le deja ancladoen su puesto, en general de nivel bajo, y sin una clarificación28 de sus posibili-dades de promoción en la nueva Administración; a mayor abundancia, en mu-chos casos, las competencias que se transferían no correspondían sólo a órga-nos periféricos, sino que eran propias de la Administración central, sin que, enningún caso, se transfiriera a cada Comunidad la parte proporcional del funcio-nariado madrileño que ejercía aquellas competencias. Esta tendencia podría irsiendo corregida por una transferencia efectiva de la parte proporcional depuestos afectados por los traspasos de la Administración central a las Comuni-dades Autónomas, en cuyo caso los funcionarios tendrían siempre la expectati-va de poder acceder a ellos.

Una solución de este tipo pueden apuntarla, aunque sin la suficiente con-creción, los Reales Decretos de referencia al disponer que «cuando en relacióncon un servicio o actividad periférica traspasados sea posible identificar y darde baja en los Presupuestos Generales del Estado los créditos que financien laorganización y funcionamiento centrales con directa proyección sobre los tras-pasos, la transferencia comprenderá también la parte proporcional de los cos-tes imputables a la actividad central».

Otra cuestión de especial importancia dentro de los problemas no afronta-dos con carácter general, todavía, es la de la posible movilidad interregional delos funcionarios, cuya importancia en el futuro puede, en la práctica, superar ala teórica movilidad Comunidades Autónomas-Estado.

Finalmente, un ejemplo más de la titubeante política seguida en esta mate-ria es el Real Decreto 2545/1980, de 21 de noviembre, que, posiblemente conel objeto de acallar las críticas recibidas por las normas comentadas, estableceque los funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas tendrán, a to-dos los efectos, los mismos derechos que los que se hallen en activo, especial-mente «los relacionados con la provisión de puestos de trabajo tanto por con-curso de traslado como por libre designación o cualquier otro procedimientoreglamentario, así como para el traslado con cambio de destino y/o localidad».

Este Real Decreto, que hace caso omiso, una vez más, de la configuraciónque la legislación vigente efectúa de las situaciones administrativas, aplicandoa funcionarios supernumerarios el régimen previsto para la situación en activo,


50

28 La necesidad de claridad y seguridad jurídica en el proceso de construcción de la burocraciaautonómica ha sido puesta de manifiesto por FUERTES SUÁREZ, op. cit., pág. 110.

tiene como novedades destacables, en relación con los dos Reales Decretos an-teriores a que venimos refiriéndonos, las siguientes:

a) Como se ha observado, en estos últimos se garantizaba a los funciona-rios transferidos el derecho permanente de preferencia para reingresar en acti-vo en la misma localidad donde prestaban servicios en el momento de la trans-ferencia; sin embargo, el reingreso en el servicio activo en localidades distintas(que es el que a largo plazo puede tener mayor interés para el funcionario quedesee volver a la Administración central) quedaba sujeto a las normas de apli-cación general a la situación de supernumerario y, por tanto, a la obtención dela admisión en la situación de activo por los órganos competentes en materiade personal. Lógicamente, una posible negativa de la Administración central ala solicitud de reingreso podía dejar sin efecto la declaración teórica del dere-cho al retorno. La remoción de este trámite para los funcionarios transferidoscomo supernumerarios a las Comunidades Autónomas viene a equipararlos, eneste aspecto, al personal en activo.

b) Por otra parte, el Real Decreto garantiza a los funcionarios transferi-dos la permanencia en la MUFACE, mientras siga vigente el régimen actual deSeguridad Social de los funcionarios públicos del Estado, aunque, como es ló-gico, las Comunidades Autónomas receptoras asumirán las obligaciones querespecto de la Mutualidad tenía antes la Administración central.

Este nuevo Real Decreto demuestra, una vez más, la necesidad de afrontareste importante tema no a través de soluciones de emergencia a los problemasque van surgiendo, sino en el marco de una reforma general del régimen de laFunción Pública.

D) REFERENCIA A LAS TRANSFERENCIAS DE FUNCIONARIOS

DE ADMINISTRACIÓN LOCAL

Un problema que merece tratamiento diferenciado es el de la posición delos funcionarios de la Administración local de cara a las Administracionesautonómicas.

Una importante precisión conviene efectuar antes de abordar el tema: elprimer funcionariado de las Comunidades Autónomas debe proceder, en supráctica totalidad, del actual del Estado, ya que las competencias que se trans-fieren a éstas son, en su inmensa mayoría, competencias estatales. Sólo deter-minadas competencias de las Diputaciones Provinciales podrán ser objeto detransferencias a las Comunidades Autónomas, viéndose, por tanto, afectados,en este caso, algunos funcionarios de aquellos organismos. Por ello, la tenden-cia iniciada en algunos entes de dar pie a la introducción, con carácter genera-lizado, del funcionariado local en los puestos de las Administraciones autonó-micas puede producir la misma disfunción inicial que la contratación de nuevo


51

personal, a la que antes se ha hecho referencia, en la medida que supone el pri-var a un Ayuntamiento o a una Diputación Provincial de un funcionario, conuna determinada misión, que habrá de ser, a su vez, atendida por otra persona yque va a asumir una función antes desarrollada por un funcionario estatal quepor ello va a quedar sin trabajo.

Esta tendencia, muy difícil de evitar por las reticencias del personal del Es-tado al traspaso frente a las facilidades de los funcionarios locales, supuso que,poco después del Real Decreto del 78, un nuevo Real Decreto de 1 de junio de1979 tuviera por objeto determinar el régimen de personal de los funcionariosde la Administración local que pasaran a prestar servicio a los entes preautonó-micos, ya que las peticiones voluntarias, por parte de aquéllos, a pasar a la Ad-ministración regional eran muy numerosas en relación con el contingente defuncionarios locales destinados forzosamente.

Así, en esta norma se contempla en primer lugar (lo que no hacía la relativaa personal estatal) el régimen de los funcionarios locales que pasen voluntaria-mente a prestar servicios en la Administración autonómica. Su situación serála de supernumerarios, teniendo derecho a reserva de plaza durante un año, elque podrá cubrirse interinamente, transcurrido el cual habrán de declararse va-cantes dichas plazas, pudiendo procederse a su provisión ordinaria.

Los funcionarios comprendidos en esta disposición son tanto los pertene-cientes a Cuerpos Nacionales, que necesitaban para trasladarse autorización desus respectivas Corporaciones y de la Dirección General de AdministraciónLocal, como los propios de las Corporaciones Locales, que deberían obtenersolamente la autorización de las mismas.

En segundo lugar, se trata el tema del funcionariado local que haya de pres-tar su función en servicios transferidos por las Corporaciones Locales a los en-tes preautonómicos o asumidos por éstos, disponiéndose, siguiendo en estecaso la solución arbitrada para los estatales, que permanecerán en situación ad-ministrativa de activo. Su régimen jurídico en esta situación es prácticamenteel mismo que el aplicable a los estatales, con las particularidades propias de sucondición de funcionarios de Administración local.

Independientemente de lo expuesto, un posible modo de entender la organi-zación de las burocracias propias de las Comunidades Autónomas en el futuropodría ser el integrar en un solo sistema de Función Pública a todos los funciona-rios pertenecientes tanto a la Administración regional como a los de las entida-des locales ya constituidas o que puedan constituirse29. Esta idea parecía apuntarLliset Borrell30 en un trabajo referido a la Función Pública local catalana. Sin en-trar en la conveniencia o inconveniencia de esta tesis, lo cierto es que su concre-ción práctica podría encontrar graves dificultades al articularse sobre la base ne-cesaria de integrar en las mismas escalas a los funcionarios procedentes de la


52

29 De similar manera al planteamiento de la proposición de Ley francesa de enero de 1980, ante-riormente analizada.

30 «La Función Pública local en la Cataluña Autónoma», Documentación Administrativa,núm. 176, año 1977.

Administración estatal y de las Administraciones locales, cuyos sistemas de se-lección y régimen han sido hasta hoy muy divergentes, por regla general.

E) UN DIFÍCIL RETO: LA CONSTRUCCIÓN DE UN NUEVO MODELO BUROCRÁTICO

Lo expuesto hasta aquí confirma el largo camino que queda por recorrer enla construcción de un modelo burocrático para las Administraciones autonómi-cas, en cuyo curso habrá de darse respuesta a los múltiples interrogantes querodean esta cuestión en el momento actual.

Cierto es que en los Estatutos de Autonomía ya en vigor (Cataluña, PaísVasco y Galicia) se siente claramente la posibilidad de que las nuevas Admi-nistraciones puedan contar con una burocracia propia e independiente, organi-zada según su propio criterio, con la única limitación de la reserva a favor delEstado de dictar las bases de régimen estatutario de los funcionarios; indepen-dientemente de hasta dónde haya de entenderse que pueda llegar el Estado enla regulación de esas bases, es indudable que estas Comunidades podrán esta-blecer sus propios Estatutos del personal a su servicio, en los que, en desarro-llo de la legislación básica estatal, regularán importantes aspectos relacionadoscon la organización de sus burocracias. No obstante, también es cierto que des-conocemos, por el momento, de qué forma vaya a desarrollarse el principio bá-sico de burocracia propia, que será lo que efectivamente condicione las carac-terísticas internas del modelo.

Todo parece indicar que la tendencia, especialmente notoria hasta el mo-mento en Cataluña y el País Vasco, es utilizar las transferencias de funciona-rios del Estado como sistema eventual para evitar las duplicidades y contar conun personal experimentado, pero, cubierta una primera etapa, ser la Comuni-dad directamente la que proceda a reclutar su propio personal, si bien ciñéndo-se a la normativa básica que el Estado establezca al respecto31. De este modo, sien el momento presente los funcionarios de carrera al servicio de las Comuni-dades son todos transferidos de la Administración estatal o local, una vez queéstas pongan en marcha su propia selección se entrará en un largo período detiempo en el que habrán de convivir los funcionarios procedentes del Estado ylos reclutados directamente por cada Comunidad, para acabar con un funciona-riado seleccionado y estructurado en exclusiva por ellas mismas32. Naturalmen-


53

31 En este sentido, FUERTES SUÁREZ, op. cit., pág. 141, indica que «no encontramos obstáculo al-guno para afirmar que la competencia para regular las características de este reclutamiento y, concre-tamente, los medios de acceso de los nuevos funcionarios a las Administraciones autonómicas corres-ponde al Estado.

En efecto, la competencia exclusiva autonómica en materia funcionarial se refiere al régimen esta-tutario (art. 10 del Estatuto catalán y art. 10 del Estatuto vasco). El acceso, en principio, es concep-tualmente diferente del régimen estatutario, y de esta suerte, aparece separado del mismo en el artícu-lo 103 de la Constitución. Por estos motivos, al amparo del artículo 149.3 de la Constitución, esacompetencia permanece en el Estado)».

32 Ver, a este respecto, FUERTES SUÁREZ, op. cit., págs. 143 y ss.

te, la fórmula de funcionariado exclusivo podría ser compatible con la institu-cionalización con carácter permanente de la posibilidad de que los funciona-rios que siga seleccionando la Administración central puedan servir en lasAdministraciones autonómicas (bien en puestos a ellos reservados, bien indis-tintamente y en igualdad de trato con los funcionarios propios de éstas).

En este sentido, nunca se debe extremar el principio de burocracias inde-pendientes, ya que si observamos otros países que han adoptado este sistema(con organizaciones federales, incluso, como Alemania Federal), los mecanis-mos de coordinación de las organizaciones burocráticas son cada vez más in-tensos y las fórmulas de colaboración y de movilidad interadministrativa de losfuncionarios cada día mayores.

Queda por saber cuál va a ser el modelo que vayan a adoptar el resto de lasComunidades Autónomas que se constituyan, aunque la tendencia a la homoge-neización de los sistemas burocráticos regionales implicaría la adopción de fór-mulas próximas a las de los Estatutos ya en vigor. Parece, por tanto, que se estáexcluyendo la posibilidad (defendida, como se ha indicado, por el Libro Blancosobre Devolución de Poderes a Escocia y Gales, de 27 de noviembre de 1975, enbase a sólidos argumentos) de mantener una Función Pública única para todo (ocasi todo si se admitiera alguna posible especialidad) el Estado (Administracióncentral y Comunidades Autónomas incluidas), que, en este caso, seguiría siendoseleccionada de forma unitaria y repartidos sus efectivos indistintamente entreambas. Naturalmente, una hipotética adopción de este sistema implicaría un re-planteamiento general de la organización de la política de personal del Estado,ya que en ningún caso debería apoyarse sobre la base de una primacía competen-cial de la Administración central (continuando con las actuales facultades y limi-tándose a poner el funcionario seleccionado a disposición de una determinadaComunidad Autónoma), sino que debería arbitrarse un sistema de competenciascompartidas en las que el peso autonómico adquiriera un relieve suficientementeimportante para compensar a las Comunidades de la pérdida de poder de organi-zación burocrática independiente que la adopción de tal solución comporta; yque habría de articularse a través de una participación efectiva en los órganos dedirección y ejecución de la política de personal, que naturalmente deberían su-frir, con carácter previo, una reorganización general que los dotase de capacidadde actuación sobre toda la Función Pública.

Se abre, de este modo, a partir de este punto el gran tema de la organiza-ción de la burocracia de las Comunidades Autónomas y que excede, con mu-cho, los límites de extensión y profundización a que responde este trabajo so-bre la cuestión más específica de las transferencias de funcionarios. El desafíoa que nos someten los interrogantes que se plantean y el alumbramiento de unnuevo sistema burocrático eficaz, profesional y económico, capaz de dar res-puesta al nuevo modelo de Estado, se revela como uno de los objetivos de máscomplejidad en la difícil construcción de la España de las Autonomías.


54

55

ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNOA LA CONFIGURACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICAAUTONÓMICA*

SUMARIO: I. Los problemas iniciales planteados.—II. Un ejemplo concreto:la Ley 4/1981, de 4 de junio, del Parlamento de Cataluña, de medidas urgentessobre la Función Pública de la Generalidad.—III. Algunas cuestiones queprecisan solución inmediata.

I. LOS PROBLEMAS INICIALES PLANTEADOS

Como ha podido observarse a lo largo de las interesantes exposiciones quese han efectuado hasta el momento, el tema de la Función Pública regional serevela como una de las claves fundamentales para un buen funcionamiento fu-turo de las Administraciones autonómicas. Es éste el momento adecuado paraaportar soluciones en este tema que tengan vocación de futuro y que puedanser aceptadas colectivamente, tanto por los responsables de la Administracióncentral como por las Administraciones autonómicas en proceso de creación ydesarrollo.

Sin embargo, pese a la importancia y a la delicadeza de este tema, que pro-voca en el momento actual tensiones y frustraciones a la par que expectativas yesperanzas en el funcionario transferido o por transferir, no ha sido atendidocon el rigor y profundidad que exigían la importancia y trascendencia de lacuestión.

En efecto, muchos problemas y deficiencias de carácter general, indepen-dientemente de los problemas específicos que se han planteado en cada territo-rio autonómico, han ido surgiendo desde el comienzo del proceso autonómicosin obtener adecuada respuesta; en unas ocasiones por miedo al error y en otraspor falta de ideas.

* Ponencia presentada en las I Jornadas sobre Administración Autonómica, Diputación Generalde Aragón, Zaragoza, 1982.

De este modo, el problema fundamental que puede observarse en relacióncon el tema de la Función Pública autonómica es la ausencia de una normativageneral adecuada que, con carácter previo al proceso, hubiera fijado los crite-rios básicos y definido las líneas maestras de lo que haya de ser la Función Pú-blica en un Estado política y administrativamente descentralizado.

Se hallan en la actualidad en tramitación en las Cortes Generales dos Pro-yectos de Ley, el Estatuto de la Función Pública y la LOAPA (en la que unaparte importante regula los problemas del funcionario regional), cuya aproba-ción debería haber sido previa al comienzo de los procesos autonómicos ycuya aprobación tardía, sin embargo, puede producir tensiones innecesarias yconflictos de ya difícil solución que de otro modo pudieran haber sido evita-dos. En esta como en otras cosas, la realidad y los hechos han ido siempre pordelante del Derecho, que se ha aplicado más para solucionar a posteriori lascarencias previamente existentes que para ordenar armónicamente y con visiónde futuro las realidades sociales sobre las que opera.

Esta falta de criterios básicos de organización, unida a la inexperiencia pro-pia de los albores de los procesos autonómicos, ha producido en los entes auto-nómicos un aluvión de situaciones particulares, irregulares muchas de ellas yde difícil solución.

Un problema que preocupa al funcionario transferido o por transferir a losentes autonómicos, y que sin duda debe preocupar cara al futuro a los dirigen-tes de la Administración central y de las Administraciones autonómicas, es elcarácter muy politizado que se ha observado en algunos de éstos, del recluta-miento de personal para ocupar puestos considerados de carácter profesional;cierto es que este personal no se ha integrado en dichos entes en calidad de fun-cionario de carrera por la prohibición legal existente en ese momento de selec-ción de funcionarios independiente por los entes preautonómicos, pero, sin em-bargo, la tendencia a la estabilidad en el puesto propia de los que acceden apuestos considerados de carácter técnico plantea, a largo plazo, un problema dedifícil solución que pudiera haber sido evitado de haberse previsto sus efectoscon anterioridad. De este modo, en algunos entes autonómicos en los que lacontratación de nuevo personal ha adquirido proporciones inadecuadas se estáproduciendo el problema de la existencia de dos colectivos de personas al ser-vicio de estas Administraciones diferenciados por un régimen jurídico diversoy distanciados en cuanto a sus planteamientos profesionales, cuando no enfren-tados por la mutua competencia en la promoción profesional: el primero deellos, constituido por los funcionarios transferidos, bien por la Administracióncentral, bien por las Diputaciones Provinciales, a los entes autonómicos, cuyaaspiración fundamental es la de que en las nuevas Administraciones no sólo seles garanticen sus derechos adquiridos, sino que no se les recorten sus expecta-tivas de promoción profesional; y el segundo, constituido por los contratadosde nuevo ingreso, que, en aquellos casos en que han accedido apoyados en suprocedencia política, pueden tener mayores facilidades reales de acceso a lospuestos profesionales de responsabilidad que los citados en primer lugar.


56

Por otro lado, se observa también una gran indefinición en relación con lasituación del personal transferido a los entes autonómicos, siendo por comple-to insuficientes las normas que con carácter general han regulado este tema(Reales Decretos 2218/1978, de 15 de septiembre, y 19421/1979, de 1 de ju-nio) y las que con carácter especial son de aplicación a los funcionarios trans-feridos a la Generalidad de Cataluña y al País Vasco.

Efectivamente, la cláusula general de «respeto a los derechos de cualquierorden y naturaleza que puedan corresponder a los funcionarios en el momentode la transferencia» no supone, en función de la tendencia a la extensión delsistema de libre designación para la provisión de puestos de trabajo, una garan-tía de uno de los derechos que mayor incidencia tienen sobre la vida del fun-cionario, que es el derecho a la carrera administrativa y a que se le asegurenunos sistemas objetivos de promoción, sin discriminación de ningún tipo y enigualdad de condiciones con los demás.

Por ello se ha observado un cierto recelo, particularmente sentido en lasComunidades en que los fenómenos apuntados se han desarrollado con mayorintensidad, de los funcionarios del Estado a ser transferidos a las ComunidadesAutónomas; recelo que no procede, en general, de una actitud contraria al fe-nómeno autonómico, sino de una inseguridad sentida colectivamente en cuantoa su futuro profesional.

II. UN EJEMPLO CONCRETO: LA LEY 4/1981, DE 4 DE JUNIO,DEL PARLAMENTO DE CATALUÑA, DE MEDIDAS URGENTESSOBRE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA GENERALIDAD

Estos problemas de carácter general que venimos apuntando pueden obser-varse en su traducción normativa en el primer texto legal procedente de unaComunidad Autónoma dirigido a regular, si bien provisionalmente, los proble-mas que plantea la Función Pública regional: me estoy refiriendo a la Ley4/1981, de 4 de junio, del Parlamento de Cataluña, de medidas urgentes sobrela Función Pública de la Generalidad.

La precitada norma, cuyo carácter provisional indica ya la tendencia a laindefinición por falta de legislación estatal previa sobre la particular en que enesta cuestión nos movemos, intenta dar una solución de emergencia a los pro-blemas con los que se enfrenta el Gobierno de la Generalidad en el tema de laFunción Pública.

Esta Ley fue objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte del Go-bierno, que fue desestimado por el Tribunal Constitucional, si bien precisandoen el fallo que ésta fuera interpretada de acuerdo con las consideraciones quepor el propio Tribunal efectuaba en los Fundamentos Jurídicos de la Sentenciay que introducían, de hecho, importantes limitaciones a la auténtica voluntadde la Ley.

Pueden ser tanto la Ley, alguno de cuyos aspectos analizaremos somera-


57

mente a continuación, como la propia Sentencia del Tribunal Constitucional unejemplo y consecuencia de esa ausencia de una normativa estatal previa queestablezca los criterios generales y delimite el marco de actuación indepen-diente de las Comunidades Autónomas en esta materia.

De este modo, la Ley adolece, a nuestro juicio, de los siguientes problemasbásicos:

— En primer lugar, la estrechez de su objetivo, que, vuelvo a repetir, no sedebe tanto a un error de planteamiento de la Generalidad, sino a la ausencia deun marco normativo en el cual pueda ésta desarrollar una competencia que lereconoce el artículo 10.1 de su Estatuto de Autonomía de organizar una Fun-ción Pública regional propia, aunque deba hacerlo dentro de las condiciones ylímites perfilados por la legislación básica estatal, que, como digo, están porestablecer.

De este modo, de la lectura conjunta del texto legal, parece que uno de losobjetivos fundamentales del mismo es procurar la estabilidad del personal so-metido a contrato administrativo dándole acceso a los distintos puestos orgáni-cos existentes en los diversos servicios de la Generalidad en igualdad de condi-ciones, al parecer, con los funcionarios de carrera.

De hecho, en Cataluña se ha producido ese fenómeno al que hemos aludidoanteriormente de convivencia en el seno de la Administración autonómica deun importante número de contratados administrativos de nivel superior con losfuncionarios transferidos, con la particularidad de que aquéllos predominan demodo muy sensible en los servicios centrales de la Generalidad, que es dondepueden hallarse los puestos básicos de futura promoción de los funcionariostransferidos.

— Se produce, por tanto, en el texto legal que comentamos una tendenciaa la institucionalización de la contratación administrativa como una fórmulahabitual de acceso a la Función Pública de la Generalidad.

A este hecho responde el que dicha contratación sea sometida por la propianorma legal a los principios de objetividad y de concurso público de méritos.El establecimiento de un procedimiento selectivo legalmente regulado aproxi-ma a la contratación administrativa, que en el Derecho del Estado está reguladaen el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado como un supuestode excepción y para casos de emergencia, a los sistemas de concurso y oposi-ción que son previos al ingreso en las Administraciones Públicas en calidad defuncionario de carrera.

De este modo, se produce en la práctica una evidente distorsión del con-cepto de contratado administrativo (que en el Derecho del Estado es muy di-fícil que pueda, incluso, considerarse como funcionario público en la medidaen que no está sometido a un régimen estatutario ni cumple los requisitosobligados de promesa de acatamiento de la Constitución, etc.), viniendo aconvertirse en el ámbito de la Generalidad en una figura asimilada práctica-mente en todo al funcionario estatutario y, en consecuencia, sometida a un


58

régimen de acceso a la Administración basado en los méritos y en la selec-ción objetiva.

Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que en la Administración del Estadodifícilmente podía admitirse hasta el momento que el contratado administrati-vo pudiera acceder a puestos de carácter orgánico y que, lógicamente, el ejer-cicio de la Función Pública, que dichos puestos conlleva, estaba reservado enexclusiva a funcionarios de carrera.

La anteriormente citada Sentencia del Tribunal Constitucional admite, noobstante lo dicho, la vía de la contratación administrativa para cubrir puestosen la Administración de la Generalidad, aunque afirma que, en todo caso, deberegirse por el principio de excepcionalidad consagrado en el artículo 6 de laLey de Funcionarios Civiles del Estado, lo que impedirá «utilizar este procedi-miento como vía normal de provisión de puestos en la Función Pública, lo digaasí o no la norma particular».

Como es lógico, la Sentencia precisa que la vía de la interinidad, antes quela de la contratación administrativa, es la fórmula idónea para cubrir puestosorgánicos mientras no puedan ser atendidos por funcionarios de carrera. Efec-tivamente, la actual legislación de funcionarios civiles del Estado establece lasituación de interinidad como único mecanismo ordinario para cubrir provisio-nalmente puestos reservados a funcionarios de carrera, configurando al interi-no como un auténtico funcionario público durante el tiempo en que permanez-ca en tal situación, que por definición tiene un carácter provisional, cesandoautomáticamente en el momento que pueda ser nombrado para dicho puesto unfuncionario de carrera.

El nombramiento de funcionarios interinos debería, a nuestro juicio, habersido la fórmula inicial utilizada por los entes preautonómicos para cubrirpuestos que posteriormente deberían haber sido ofrecidos a funcionarios decarrera. No obstante, la desfiguración de la contratación administrativa, pro-vocada por la propia Administración central en los últimos años en algún sec-tor específico, como la Educación, ha ofrecido argumentos a los entes preau-tonómicos para utilizar la contratación como fórmula inicial de acceso a lasAdministraciones autonómicas.

— Otro de los fenómenos que se observan en la Ley que comentamos es laausencia de una voluntad nítidamente profesionalizadora de la Administraciónautonómica.

Nadie duda de que una de las aspiraciones de los Estados modernos es con-seguir unas Administraciones muy profesionalizadas que estén al margen delos cambios políticos del momento.

Cuando en el Proyecto de Estatuto de la Función Pública se está propician-do la profesionalización en la Administración central de la figura del directorgeneral, hubiera sido un gran paso hacia delante que este Proyecto de Ley de laGeneralidad hubiera procedido a configurar como puestos de carácter técnicoy no político a los directores generales y secretarios generales técnicos, reser-vando esta última condición para los cargos superiores a éstos y utilizando la


59

figura del funcionario eventual, que el artículo 1, en su párrafo 2, de esta Leyconsidera fuera de su ámbito de aplicación.

No obstante lo dicho, quizá todos estos problemas hubieran podido salvar-se si, como antes se ha indicado, hubiera existido un marco legal estatal ade-cuado en el que la Generalidad hubiera podido desarrollar sus facultades esta-tutarias en esta materia.

III. ALGUNAS CUESTIONES QUE PRECISAN SOLUCIÓNINMEDIATA

Hechas las anteriores reflexiones sobre distintos problemas que viene plan-teando el tema de la configuración de la Función Pública autonómica, convie-ne a continuación hacer algunas observaciones y precisiones sobre los pasosque convendría dar y las cuestiones cuya solución es necesaria para que puedaenderezarse un tema del que depende, en una parte no desdeñable, el correctofuncionamiento del Estado autonómico.

— En primer lugar y como ya hemos venido insistiendo en varias ocasio-nes, es absolutamente indispensable que por las Cortes Generales sean aproba-das las leyes que fijen el marco de competencias a desarrollar por las Comuni-dades Autónomas en esta materia. Los distintos Estatutos de Autonomía yaaprobados conceden a determinadas Comunidades Autónomas competenciasde desarrollo legislativo y ejecución en materia de Función Pública. Con todaslas garantías y cautelas que se deseen, deben establecerse las vías para que di-chas Comunidades puedan organizar su propia Función Pública dentro de loslímites que establezca la citada legislación estatal.

— Dentro de este orden de ideas y dadas las provisiones establecidas tantopor el Proyecto de nuevo Estatuto de la Función Pública como de la LOAPA,es imprescindible que el Gobierno determine con carácter inmediato a la apro-bación de dichas normas qué Cuerpos de la Administración española tendránel carácter de «nacionales».

A este respecto, hay que decir que parece conveniente que dichos Cuerpossean en todo caso de nivel superior y que, entre éstos, sólo aquellos que consti-tuyen los ejes básicos de las funciones administrativas gerencial, consultiva yde control tengan la consideración de Cuerpos Nacionales.

Como es sabido, en relación con estos Cuerpos, la Administración centralseguirá ejerciendo sus facultades de selección, aunque posteriormente puedanser destinados a prestar servicio en las Comunidades Autónomas. En relacióncon esta cuestión, la Administración central debería proceder con carácter in-mediato a su definición como tales, a negociar con las Comunidades Autóno-mas qué tipo de puestos deberán cubrir en el seno de éstas y cuál sea el statusque haya de corresponderles.

Por otra parte, a las Comunidades Autónomas deberá dárseles una partici-


60

pación en las decisiones dirigidas a la programación de efectivos de dichosCuerpos e incluso ser consultadas en lo referente a los procedimientos de se-lección y formación de los mismos.

— En relación con los funcionarios transferidos a las Comunidades Autó-nomas que no formen parte de los Cuerpos Nacionales, el Proyecto de laLOAPA, como es sabido, establece que sin perder su condición de funciona-rios estatales se integrarán en los Cuerpos o Escalas de las Comunidades Auto-nómicas como funcionarios propios de éstas. Mientras los funcionarios deCuerpos Nacionales continuarán en la situación de activo, éstos pasarán a ladenominada de «servicios especiales» en el Proyecto de Estatuto de Bases dela Función Pública.

Estos funcionarios, por tanto, dejan de estar en activo en sus Cuerpos y pa-san a integrarse en un Cuerpo propio de la Comunidad Autónoma junto con losfuncionarios que la misma proceda a seleccionar en el futuro.

En relación con estos funcionarios estatales transferidos no pertenecientesa Cuerpos Nacionales será necesario:

— En primer lugar, que se garanticen realmente sus expectativas reales depromoción profesional en la nueva Comunidad Autónoma como un auténticoderecho adquirido del funcionario.

— En segundo lugar, que se especifiquen los medios que aseguren su in-terregionalidad ya que su retorno a la Administración estatal, en la medida enque se supriman en ésta las plazas que ocupaban, será bastante difícil.

— Naturalmente, en relación con los Cuerpos o Escalas propios que creenlas Comunidades Autónomas ha de interpretarse que la limitación contenida enel artículo 31, punto 2, del Proyecto de la LOAPA, que establece que «las Co-munidades Autónomas no podrán nombrar ni contratar personal de cualquierclase salvo para el desempeño de los puestos de trabajo de carácter político deespecial confianza, sin haber antes comunicado la existencia de las vacantes a laAdministración del Estado, a fin de que éste atienda la provisión de las mismasen la forma en que este artículo dispone» (es decir, ofreciéndoles a los funciona-rios del Estado en expectativa de destino), sólo operará mientras existan funcio-narios estatales sin colocación, pudiendo, una vez que se supere dicha situación,las Comunidades Autónomas proceder directamente a la selección de funciona-rios para cubrir las plazas de los Cuerpos o Escalas propios de los mismos.

— Parece absolutamente necesario que las observaciones que ya antes sehan efectuado sobre medidas de profesionalización de la Función Pública engeneral y de la autonómica en particular obtengan un refrendo normativo enlas distintas disposiciones que en este tema se adopten.

Por ello, sería conveniente que las previsiones contenidas en los Pactos Au-tonómicos UCD-PSOE de profesionalización de la figura de los directores ge-nerales se incorporaran a los textos legales precitados (el Proyecto de Estatutode la Función Pública así lo hace), e incluso a los propios Estatutos de Autono-


61

mía que aún hayan de aprobarse, lo que supondría una mayor estabilidad en lasAdministraciones autonómicas, muy necesaria en un Estado en el que, al exis-tir 17 gobiernos regionales, habrá una gran movilidad política.

— Debe evitarse a toda costa el fenómeno de duplicación burocrática através de la vía de la contratación. En este sentido, el citado artículo 31 de laLOAPA, en su punto 2, establece la utilización de la figura de la interinidad yno de la contratación para la provisión de plazas que no puedan ser cubiertaspor funcionarios estatales.

Por otra parte, el repetido Proyecto de LOAPA prevé un sistema, con todaevidencia necesario, de supresión progresiva de plazas en Madrid y traslado delos funcionarios sobrantes a las Comunidades Autónomas.

— Es preciso también tender a una reducción progresiva del ámbito defuncionamiento de la libre designación para cubrir los puestos de carácter téc-nico. La libre designación debe operar, sin duda, para cubrir los puestos de Di-rección General si éstos se tecnifican, pero a partir de los niveles inferioresdebe procurarse a través de fórmulas cuidadosamente estudiadas establecer,por lo menos para una buena parte de ellos, el sistema de concurso de méritoscomo fórmula habitual de acceso.

Hasta aquí hemos hecho unas reflexiones sobre distintos problemas queplantea la organización de la Función Pública regional y pretendido apuntar al-guna de las soluciones que este importante tema merece en el plazo más cortoposible. Espero que las posteriores aportaciones del cualificado auditorio queme escucha enriquecerán, sin duda, los planteamientos efectuados.


62

63

LA FUNCIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA EN EL MARCODE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y LA LOAPA*

SUMARIO: I. La situación actual del proceso autonómico y su incidencia enla Función Pública.—II. Previsiones de los Estatutos de Autonomía en mate-ria de Función Pública.—III. La LOAPA y las normas provisionales de transi-ción.—IV. Algunas disposiciones de las Comunidades Autónomas en materiade Función Pública: A) La Ley 4/1981, de 4 de junio, del Parlamento de Cata-luña, de medidas urgentes sobre la Función Pública de la Generalidad. B) ElDecreto 83/1981, de 15 de julio, del Gobierno vasco, sobre regulación colecti-va de las condiciones de trabajo de la Administración Local.—V. La LOAPA yla Función Pública: A) El problema de la naturaleza de la LOAPA. B) Crite-rios básicos de la LOAPA en cuanto a la organización de la Función Pública.C) El replanteamiento del sistema de transferencias de funcionarios.

I. LA SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO AUTONÓMICOY SU INCIDENCIA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

El proceso autonómico español se encuentra en el momento presente en unade sus fases de mayor trascendencia: la previsible aprobación a principios de1983 de los Estatutos pendientes de Baleares, Castilla y León y Madrid supon-drá la culminación de la etapa que ha venido llamándose preautonómica y la de-finitiva configuración jurídica de España como un Estado organizado bajo losprincipios de descentralización territorial del poder político y administrativo.

Sin duda, un proceso de esta envergadura, en desarrollo, por otra parte, deunos preceptos constitucionales que no determinaban los caracteres definitivosde la organización territorial española, confiándola al principio dispositivo, noha podido estar exento de tensiones y conflictos, prevaleciendo en no pocasocasiones el pacto político, la solución improvisada y la indecisión o la duda,

* Artículo publicado en Documentación Administrativa, núm. 196, octubre-diciembre 1982.

al rigor, la coherencia o la previsión anticipada. Así, la reorganización políticadel Estado y la constitución de Comunidades Autónomas en su seno, a las quese atribuye una importante parcela de los poderes públicos, debía haber idoacompañada de una profunda reforma de la Administración Pública y, conse-cuentemente, de la estructura de la Función Pública como sustrato personal dela primera. Efectivamente, el proceso autonómico debía haberse aprovechadopara efectuar desde su mismo comienzo esas transformaciones administrativasunánimemente reclamadas por la doctrina científica administrativa entre lasque se ha venido mostrando como indispensable una reordenación de la Fun-ción Pública sobre unas nuevas bases que la sustrajeran definitivamente de susvicios y defectos tradicionales, adaptándola a las exigencias de las concepcio-nes más modernas a la vez que a la nueva configuración territorial del Estado.

Sin embargo, los hechos no se han producido de este modo y, excepto lasinsalvables correcciones circunstanciales y concretas en determinados sectoresde la Administración (como, por ejemplo, la tímida reorganización de los ser-vicios periféricos en función de las transferencias de competencias), no haexistido hasta el momento una política global y de conjunto de reforma de laAdministración, habiendo quedado las grandes leyes de esa posible reforma enmeros proyectos o anteproyectos relegados a un segundo plano ante la presióncotidiana de cuestiones políticas de una aparente mayor envergadura para lospartidos representados en el Parlamento. De este modo se concluía la legislatu-ra iniciada el año 1979, sin que el proyecto de ley básica sobre el régimen esta-tutario de los funcionarios públicos, cuya aprobación parece imprescindiblepara dar una coherencia a cualquier planteamiento general en materia de reor-ganización de la Función Pública ante el fenómeno autonómico, haya conse-guido dar sus primeros pasos en el camino de la tramitación parlamentaria.

Por ello, nos hallamos hoy ante una nueva Constitución y unos nuevos Es-tatutos de Autonomía que configuran de forma sustancialmente diversa el jue-go y distribución del poder político y administrativo, conviviendo con una vie-ja Administración necesitada desde hace muchos años de reformas profundas,incompatible con el proceso descentralizador efectuado e inadaptada por ello,en sus esquemas y presupuestos actuales, a la actual realidad jurídico-políticaespañola. De la misma manera, la Función Pública, que sufre un fuerte impac-to como consecuencia de la aparición de las nuevas Administraciones autonó-micas que han de absorber, en unos años, más de la mitad del funcionariadoestatal, se encuentra regulada por una normativa incapaz de dar respuesta a losnuevos problemas que este proceso plantea1.

En esta cuestión las urgencias políticas han hecho una vez más anticipar lasrespuestas específicas a determinados problemas a los planteamientos legisla-tivos generales: así, la LOAPA, en sus preceptos dedicados a la regulación de


64

1 Ver, a este respecto, Santiago MUÑOZ MACHADO, «Autonomías y Función Pública» (sobre elnuevo modelo administrativo y los problemas burocráticos de la transición), ponencia presentadaal III Congreso Nacional de Técnicos de la Administración Civil del Estado, Oviedo, octubre de1982.

la Función Pública, aun siendo correcta su intención final, se ha visto obligadaa entrar en algunos aspectos más bien propios de un Estatuto de la Función Pú-blica, mientras que los propios de esta Ley de armonización quedan a veces sinel suficiente soporte y sin la necesaria concreción por la inexistencia previa deuna nueva regulación general de la Función Pública española.

II. PREVISIONES DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍAEN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA

La única reserva que establece la Constitución a favor del Estado en su ar-tículo 149 en el tema de la Función Pública es la regulación de las bases delEstatuto de la Función Pública, que considera competencia exclusiva de aquél.Este precepto, unido a una interpretación no restrictiva en relación con las Co-munidades Autónomas constituidas por la vía del artículo 143, de las compe-tencias que les reconoce el artículo 148 del texto constitucional, ha permitidoque la mayor parte de los Estatutos aprobados hasta el momento hayan otorga-do a los órganos autonómicos competencias normativas y de ejecución en estamateria.

No obstante, si examinamos el tratamiento de la cuestión en los diversosEstatutos, veremos que las soluciones adoptadas en cada uno de ellos distanmucho de ser uniformes.

La aprobación de la LOAPA por las Cortes Generales ha venido a ser eneste sentido un intento de armonización y uniformización de esa variopinta ti-pología de soluciones que ofrecen los Estatutos, pero, como luego se observa-rá, no puede afirmarse que dicha armonización no se haya hecho a costa deforzar, en muchos casos, la interpretación que pueda darse de la intención ori-ginaria de los diversos Estatutos.

Así, de la lectura de los diversos textos estatutarios pueden derivarse for-mas muy variadas de tratamiento del tema de la Función Pública autonómica.

En primer lugar, el Estatuto de Autonomía del País Vasco ofrece el mayorgrado de contenido competencial en la materia para los órganos de la Comuni-dad Autónoma vasca. En efecto, en el artículo 10.4 de dicho Estatuto se recogecomo competencia exclusiva de dicha Comunidad «el Estatuto de los funcio-narios del País Vasco y de su Administración Local, sin perjuicio de lo previstoen el artículo 149.1 de la Constitución». Al incluirse esta competencia entre lasexclusivas de la Comunidad Autónoma vasca, parece lógico deducir que cual-quier interpretación que pudiera hacerse del texto debería efectuarse con uncriterio extensivo y no restrictivo de la misma. Es decir, que si la Constituciónestablece como única limitación al ejercicio de dicha competencia la determi-nación por el Estado de unas bases que la Comunidad Autónoma debe desarro-llar legislativamente, la posibilidad de actuación de las Cortes Generales y delGobierno central parece que debería limitarse a la fijación de esas bases, te-niendo la Comunidad Autónoma plena libertad para desarrollarlas normativa-


65

mente a través de leyes o reglamentos y para organizar sus estructuras deacuerdo con sus propios criterios.

Cierto es que la introducción de esta materia, como de tantas otras, entrelas competencias exclusivas del País Vasco, cuando posteriormente opera so-bre ella la limitación de la sujeción a la legislación básica estatal, puede juz-garse como una imprecisión técnica del Estatuto vasco, que debería haber si-tuado esta competencia no entre las exclusivas, sino entre las de desarrollolegislativo y ejecución. Pero, en cualquier caso, hay que tener en cuenta que,aunque pueda llegarse a la conclusión de que el nivel de competencias efectivopueda considerarse el mismo, tanto en el Estatuto vasco como en los que sitúanesta competencia entre las de desarrollo legislativo y ejecución, el hecho deque aquél otorgue al País Vasco competencias exclusivas en el tema de la Fun-ción Pública no puede pasar inadvertido a la hora de buscar argumentos sóli-dos para justificar la armonización de soluciones en un tema que es reguladode forma muy distinta por los diversos Estatutos. Posteriormente nos referire-mos con mayor detalle a esta cuestión.

Un segundo grupo de Estatutos (Cataluña, artículo 10.11; Galicia, artículo28.1; Canarias, artículo 32.2; Andalucía, artículo 15.1.1.ª; Valencia, artículo32.1) sitúan la competencia en materia de Función Pública de estas Comunida-des Autónomas entre las de desarrollo legislativo y ejecución. A parecida fór-mula llega el Estatuto de Murcia, que en su artículo 52, con objeto de tratar«de la Administración Pública Regional», establece que «el régimen jurídicode la Administración Pública Regional y de sus funcionarios será regulado me-diante Ley de la Asamblea de conformidad con la Legislación Básica del Esta-do». En este último Estatuto se concreta, por tanto, que deberá ser precisamen-te a través de una norma con rango de ley el modo en que se regule el Estatutode los funcionarios de la Comunidad Autónoma murciana.

En los casos anteriores, aunque se otorgan competencias legislativas sobrela materia a las Comunidades Autónomas, no se les obliga a que este tema searegulado precisamente a través de leyes regionales, pareciendo que esa deci-sión pudiera depender, en principio, de la distribución interna de competenciasentre los diversos poderes de cada Comunidad Autónoma.

El Estatuto de Aragón, aunque no contiene a lo largo de su articulado unadisposición que haga referencia directa a competencias en la materia específicade Función Pública, en su artículo 43 establece que «corresponde a la Comuni-dad Autónoma la creación de su propia Administración Pública», y en la Dis-posición Transitoria octava se precisa que «mientras la Comunidad Autónomade Aragón no apruebe el régimen estatutario de sus funcionarios, serán de apli-cación las disposiciones del Estado vigentes en la materia». De ambos precep-tos debe deducirse que esta Comunidad Autónoma asume competencias nor-mativas en materia de Función Pública, aunque no se concrete si son decarácter legislativo o reglamentario.

A parecida solución llega el Estatuto de Cantabria, que faculta a la Comu-nidad Autónoma para crear su propia Administración en el artículo 35, y en la


66

Disposición Transitoria novena tres establece que «mientras la ComunidadAutónoma de Cantabria no apruebe el Régimen Jurídico de su personal seránde aplicación las disposiciones del Estado y demás Administraciones Públicasvigentes en la materia», respondiendo el inciso final al contingente de funcio-narios de la Administración Local que se transfieren a la Comunidad Autóno-ma cántabra al tener ésta carácter uniprovincial y absorber, por tanto, a la Di-putación de la provincia.

En el Estatuto de Castilla-La Mancha se observa la ausencia de disposicio-nes que hagan referencia tanto a las competencias de la Comunidad Autónomaen materia de creación de una Administración Pública propia como a las relati-vas a la Función Pública regional. No obstante, dado que la Disposición Tran-sitoria quinta reproduce la antes citada de Aragón en el sentido de presumir laexistencia de facultades de la Comunidad Autónoma para aprobar el régimenestatutario de sus funcionarios, habrá que entender que esta competencia po-dría derivarse del principio general de autoorganización contenido como com-petencia exclusiva en todos los Estatutos.

El Estatuto de La Rioja contiene el precepto antes citado en los casos deAragón y Cantabria, otorgando competencias a la Comunidad Autónoma paracrear su propia Administración Pública, mientras que en su Disposición Tran-sitoria novena, relativa al funcionariado, ofrece una redacción más ambiguaque la de las otras dos Comunidades, al establecer que los funcionarios transfe-ridos «quedarán sujetos a la legislación general del Estado y a la particular deLa Rioja en el ámbito de su competencia». Las dificultades de interpretaciónse producen a la hora de precisar cuál sea el ámbito de la competencia de laComunidad riojana en materia de Función Pública.

Finalmente, el Estatuto de Autonomía de Asturias no contiene referenciaalguna a posibles competencias del Principado en materia de Función Públicaregional. Parece extraño que existiendo en todos los Estatutos una referenciamás o menos directa a tan importante cuestión, en éste, que fue el primero delos que se elaboraron a través de la vía del artículo 143 de la Constitución, noexista ninguna alusión a la misma. Quizá pueda encontrarse en ese carácterpionero de este Estatuto la razón de tan significativa ausencia.

La Ley Orgánica de Amejoramiento y Reintegración del Régimen Foral deNavarra reconoce competencia exclusiva a esta Comunidad en virtud de su ré-gimen foral en lo relativo a «régimen estatutario de los funcionarios públicosde la Comunidad Foral respetando los derechos y obligaciones esenciales quela legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos». Secontiene, pues, en la norma de amejoramiento del fuero navarro el mayor techode competencias alcanzado por una Comunidad en virtud precisamente de tra-tarse de una Comunidad Foral. No sólo figura la materia de Función Públicacomo una competencia exclusiva de Navarra (como ocurría en el caso del PaísVasco), sino que al referirse al límite de la legislación básica estatal parececoncretarlo en los derechos y obligaciones sustanciales que ésta reconozca alos funcionarios públicos, cuando lo lógico es que dentro del contexto de legis-


67

lación básica del Estado puedan entenderse incluidas determinadas cuestionesque excedan del ámbito específico de los derechos y obligaciones de los fun-cionarios.

Puede afirmarse, por tanto, que del análisis del tratamiento del tema delfuncionariado en los diversos Estatutos de Autonomía aprobados hasta el mo-mento se desprende la existencia de una gran variedad de soluciones, muchasde ellas imprecisas y técnicamente poco correctas, que van a provocar en el fu-turo numerosos problemas de interpretación. En la tramitación de los proyec-tos de Estatutos en el Congreso y Senado podría haberse tenido ocasión de rec-tificar estas imprecisiones y dar una cierta uniformidad en el tratamiento deeste y otros importantes temas por los diversos textos autonómicos.

No ha sido así, y la solución armonizadora viene a abordarla, quizá dema-siado tarde, la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, quededica su título VI íntegro al tema de la Función Pública de las ComunidadesAutónomas y que va a suponer una clarificación de los niveles de competenciaen esta materia de carácter extensivo para algunas Comunidades Autónomas,pudiendo, sin embargo, significar, para otras, una restricción de las previamen-te otorgadas por sus respectivos Estatutos.

III. LA LOAPA Y LAS NORMAS PROVISIONALES DE TRANSICIÓN

Sabido es que la interposición de un recurso previo de inconstitucionalidadcontra el texto de la LOAPA aprobado por las Cortes Generales ha supuesto elaplazamiento de la entrada en vigor de esta norma hasta que el Tribunal se pro-nuncie sobre su constitucionalidad.

Ello supone que las inaplazables soluciones en el tema del funcionariadovan a retrasarse y que habrá que seguir aplicando una legislación que está muylejos de responder a las necesidades del momento. El primer problema que seplantea mientras no entre en vigor la LOAPA es la ambigüedad con que se haregulado la situación del personal transferido a los entes autonómicos. Comoes sabido, los entes preautonómicos venían rigiéndose por el Real Decreto2218/1978, de 15 de septiembre, que se dictó con un carácter marcadamenteprovisional y para atender exclusivamente a las necesidades más inmediatas deéstos. Esta disposición establecía que los funcionarios transferidos continuaranen activo en los cuerpos o escalas de origen, situándolos en una posición dedoble dependencia del ente preautonómico y de la Administración central, quecontinuaba conservando una parte importante de sus facultades sobre dichosfuncionarios.

El acceso sucesivo de los diversos entes preautonómicos a la condición deComunidades Autónomas ha supuesto que, primero Cataluña y el País Vasco (através de sendos Reales Decretos 1666/1980, de 31 de julio, y 2339/1980, de26 de septiembre) y posteriormente para los distintos entes que han ido acce-


68

diendo a la autonomía, se haya procedido a regular individualizadamente, conocasión de la aprobación de las normas sobre organización y funcionamientode las respectivas comisiones mixtas de transferencias, el régimen y situacióndel personal transferido: los funcionarios transferidos quedan en situación desupernumerario en los cuerpos o escalas de origen, teniendo derecho de pre-ferencia permanente para el reingreso en el servicio activo en la localidad don-de servían cuando pasaron a esta situación.

Ya he tenido ocasión de referirme2 al carácter forzosamente provisional deestas disposiciones y a la escasa corrección técnica de la fórmula apuntada,matizada, por otra parte, por el Real Decreto 2545/1980, de 21 de noviembre.Una solución definitiva y con vocación de permanencia sólo puede venir deuna disposición del rango normativo adecuado y que abarque en todos sus as-pectos un tema de tanta complejidad.

Algunos de los planteamientos efectuados por las disposiciones regulado-ras del funcionamiento de las comisiones mixtas de transferencias en el temadel funcionariado han sido recogidos por la LOAPA; sin embargo, en el queespecíficamente se refiere al País Vasco puede afirmarse que la Ley armoniza-dora viene a recortar algunas de las competencias previamente otorgadas a estaComunidad Autónoma por la norma reglamentaria actualmente en vigor, quecontenía algunas importantes deficiencias en relación con la aprobada en pri-mer lugar para Cataluña y que ha servido posteriormente de punto de referen-cia para el resto de las Comunidades Autónomas.

Así, el artículo 8 del Real Decreto 2339/1980, de 26 de septiembre, citadocontiene un inciso que no existe en la disposición para Cataluña, que estableceque «corresponderá al Gobierno vasco convocar los concursos para cubrir lasvacantes de los funcionarios a que se refiere el apartado 1) anterior (los trans-feridos), así como las que se produzcan como consecuencia del ejercicio delderecho de opción reconocido a los mismos entre funcionarios del mismoCuerpo, de acuerdo con lo establecido en las normas actualmente vigentes enel Estado o en aquellas que pueden regir con arreglo a lo previsto en el artículo10.4 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco».

Serán méritos el conocimiento del euskera y los servicios prestados en elterritorio de la Comunidad Autónoma.

La convocatoria a dichos concursos deberá ser publicada en el Boletín Ofi-cial del Estado y en el Boletín Oficial del País Vasco.

En el supuesto de que cualquiera de dichos concursos fuera declarado de-sierto o no se cubrieran la totalidad de las plazas objeto del mismo, la Comuni-dad Autónoma podrá libremente proveer las vacantes mediante pruebas selec-tivas o amortizarlas o modificar las plantillas de los respectivos Servicios conarreglo a la legislación que rija en la Comunidad Autónoma.

Sin embargo, el artículo 32.2 de la LOAPA establece lo siguiente: «La pro-visión de las vacantes que se produzcan en los puestos de trabajo correspon-


69

2 «Las transferencias de funcionarios a las Comunidades Autónomas», en REDA, núm. 28, 1981.

dientes a los servicios transferidos o que hayan de transferirse se ajustarán alsiguiente procedimiento:

a) La Comunidad Autónoma deberá comunicar la existencia de las va-cantes a la Administración del Estado, a fin de que ésta atienda a su provisiónen la forma que dispone el artículo anterior. En la provisión de dichas vacantes,en las Comunidades Autónomas donde exista, además de la lengua oficial delEstado, otra lengua oficial, la Administración del Estado deberá tener en cuen-ta este hecho, en función de la implantación real de la misma.

b) Transcurridos cinco meses, y si fuese estrictamente preciso para ase-gurar el ejercicio de las competencias que les pertenecen, las ComunidadesAutónomas podrán nombrar personal interino para los puestos vacantes hastatanto se produzcan los traslados del personal estatal de acuerdo con lo previstoen el artículo anterior o se resuelvan los concursos a que se refiere el artículosiguiente.

c) Sólo podrá nombrarse o contratarse personal para el desempeño de lospuestos de trabajo de carácter político o de especial confianza».

Del examen comparativo de ambos preceptos se deduce con facilidad quela entrada en vigor de la LOAPA en su actual redacción va a suponer en rela-ción con la Comunidad Autónoma vasca:

En primer lugar, un recorte en su actual posibilidad de convocar directa-mente las vacantes que se produzcan en plazas de funcionarios transferidos,que pasan a ser convocadas directamente por la Administración del Estadoprevia comunicación de las vacantes existentes por la Comunidad Autónoma.

En segundo lugar, la imposibilidad de cubrir libremente a través de laspruebas selectivas correspondientes las plazas que queden vacantes, que, segúnla LOAPA, sólo podrán cubrirse tras un plazo de espera de cinco meses y concarácter interino hasta que pueda producirse el correspondiente traslado depersonal estatal.

Finalmente, el conocimiento del euskera ya no se contempla como mérito aincluir en la convocatoria y valorar por la Comunidad Autónoma, sino quesimplemente será un hecho a tener en cuenta por la Administración del Estadoa la hora de proceder a la convocatoria.

Era difícil, por tanto, que la LOAPA pudiera haber encontrado una buenaacogida por parte de las minorías nacionalistas en el Congreso y Senado cuan-do la actual normativa de transición está haciendo una interpretación más am-plia de sus facultades estatutarias.

De este modo, como ya se ha observado, la LOAPA, cuya intención y obje-tivos han de estimarse correctos, tiene un nacimiento demasiado tardío y sumisión armonizadora entra en conflicto con aquellas Comunidades que, por te-ner planteamientos muy ambiciosos en el tema funcionarial, pueden sentirsefrustradas en relación con las expectativas que en principio podía ofrecerlesuna interpretación sin intermediarios de sus respectivos Estatutos.


70

IV. ALGUNAS DISPOSICIONES DE LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA

La ausencia de un marco en el que pudieran actuar adecuadamente las Co-munidades Autónomas en ejecución de las competencias en materia de Fun-ción Pública puede observarse en su traducción normativa en la Ley 4/1981, de4 de junio, del Parlamento de Cataluña, de medidas urgentes sobre la FunciónPública de la Generalidad, y en el Decreto 83/1981, de 15 de julio, del Gobier-no vasco, sobre regulación colectiva de las condiciones de trabajo de la Admi-nistración Local.

A) LA LEY 4/1981, DE 4 DE JUNIO, DEL PARLAMENTO DE CATALUÑA,DE MEDIDAS URGENTES SOBRE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA GENERALIDAD

Esta norma, cuyo carácter provisional indica ya la tendencia a la indefini-ción por falta de legislación estatal previa sobre el particular en que en estacuestión nos movemos, intenta dar una solución de emergencia a los proble-mas con los que se ha enfrentado el Gobierno de la Generalidad en el tema dela Función Pública.

La Ley fue objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte del Gobier-no, que fue desestimado por el Tribunal Constitucional, si bien precisando enel fallo que ésta fuera interpretada de acuerdo con las consideraciones que elpropio Tribunal efectuaba en los fundamentos jurídicos de la sentencia y queintroducían, de hecho, importantes limitaciones a la auténtica voluntad de laLey.

Pueden ser tanto la Ley como la propia sentencia del Tribunal Constitucio-nal un ejemplo y consecuencia de la ausencia de una normativa estatal previaque establezca los criterios generales y delimite el marco de actuación inde-pendiente de las Comunidades Autónomas en esta materia.

De este modo, la Ley puede ofrecer los siguientes problemas básicos:En primer lugar, la estrechez de su objetivo, que no se debe tanto a un error

de planteamiento de la Generalidad, sino a la ausencia referida de un marconormativo en el cual pueda ésta desarrollar la competencia que le reconoce elartículo 10.1 de su Estatuto de Autonomía de organizar una Función Públicaregional propia, aunque deba hacerlo dentro de las condiciones y límites esta-blecidos por la legislación básica estatal, que están por definir.

De este modo, de la lectura conjunta del texto legal, parece derivarse queuno de los objetivos fundamentales del mismo es procurar la estabilidad delpersonal sometido a contrato administrativo, dándole acceso a los distintospuestos orgánicos existentes en los diversos servicios de la Generalidad enigualdad de condiciones con los funcionarios de carrera.

De hecho, en Cataluña se ha producido una situación de convivencia en el


71

seno de la Administración autonómica de un importante número de contrata-dos administrativos de nivel superior con los funcionarios transferidos, con laparticularidad de que aquéllos predominan de modo muy sensible en los servi-cios centrales de la Generalidad, que es donde pueden hallarse los puestos bá-sicos de futura promoción de los funcionarios transferidos.

Se produce, por tanto, en el texto legal que comentamos una tendencia a lainstitucionalización de la contratación administrativa como una fórmula habi-tual de acceso a la Función Pública de la Generalidad.

A este hecho responde el que dicha contratación sea sometida por la propianorma legal a los principios de objetividad y de concurso público de méritos.El establecimiento de un procedimiento selectivo legalmente regulado aproxi-ma a la contratación administrativa, que en el Derecho del Estado está reguladaen el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado como un supuestode excepción y para casos de emergencia, a los sistemas de concurso y oposi-ción que son previos al ingreso en las Administraciones Públicas en calidad defuncionario de carrera.

De este modo, se produce en la práctica una evidente distorsión del con-cepto de contratado administrativo (que en el Derecho del Estado es muy difí-cil que pueda incluso considerarse como funcionario público en la medida enque no está sometido a un régimen estatutario ni cumple los requisitos obliga-dos de promesa o juramento de la Constitución, etc.), viniendo a convertirse enel ámbito de la Generalidad en una figura asimilada prácticamente en todo alfuncionario estatutario y, en consecuencia, sometida a un régimen de acceso ala Administración basado en los méritos y en la selección objetiva.

Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que en la Administración del Estadodifícilmente podía admitirse hasta el momento que el contratado administrati-vo pudiera acceder a puestos de carácter orgánico y que, lógicamente, el ejer-cicio de la Función Pública, que dichos puestos conlleva, estaba reservado enexclusiva a funcionarios de carrera o eventualmente a funcionarios interinos.

La anteriormente citada sentencia del Tribunal Constitucional admite, noobstante lo dicho, la vía de la contratación administrativa para cubrir puestosen la Administración de la Generalidad, aunque afirma que en todo caso deberegirse por el principio de excepcionalidad consagrado en el artículo 6 de laLey de Funcionarios Civiles del Estado, lo que impedirá «utilizar este procedi-miento como vía normal de provisión de puestos en la Función Pública, lo digaasí o no la norma particular».

Como es lógico, la sentencia precisa que la vía de la interinidad antes quela contratación administrativa es la fórmula idónea para cubrir puestos orgáni-cos mientras no puedan ser atendidos por funcionarios de carrera. Efectiva-mente, la actual legislación de funcionarios civiles del Estado establece lasituación de interinidad como único mecanismo ordinario para cubrir provisio-nalmente puestos reservados a funcionarios de carrera, configurando al interi-no como un auténtico funcionario público durante el tiempo que permanezcaen tal situación, que por definición tiene un carácter provisional, cesando auto-


72

máticamente en el momento que pueda ser nombrado para dicho puesto unfuncionario de carrera.

El nombramiento de funcionarios interinos debería, a nuestro juicio, habersido la fórmula inicial utilizada por los entes preautonómicos para cubrir pues-tos que posteriormente deberían haber sido ofrecidos a funcionarios de carrera.No obstante, la desfiguración de la contratación administrativa, provocada porla propia Administración central en los últimos años en algún sector específicocomo la Educación, ha ofrecido argumentos a los entes preautonómicos parautilizar la contratación como fórmula inicial de acceso a las Administracionesautonómicas.

Otro de los fenómenos que se observan en la Ley que comentamos es la au-sencia de una voluntad nítidamente profesionalizadora de la Administraciónautonómica.

Cuando en el Proyecto de Bases del Régimen Estatutario de los Funciona-rios Públicos se está propiciando la profesionalización en la Administracióncentral de la figura del director general, hubiera sido un gran paso hacia ade-lante que esta Ley de la Generalidad hubiera procedido a configurar comopuestos de caracter técnico y no político a los directores generales y secretariosgenerales técnicos, reservando esta última condición para los cargos superioresa éstos.

B) EL DECRETO 83/1981, DE 15 DE JULIO, DEL GOBIERNO VASCO,SOBRE REGULACIÓN COLECTIVA DE LAS CONDICIONES DE TRABAJO

DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Por este Decreto, el Gobierno vasco establecía el derecho de los funciona-rios de Administración Local y los contratados administrativos por las Corpo-raciones Locales a la negociación colectiva de sus condiciones de trabajo juntoal personal de carácter laboral. Al amparo de esta disposición se firmó el co-rrespondiente Convenio de la Administración Local de Euskadi para el año1981.

Interpuesto por el Gobierno del Estado recurso de inconstitucionalidadcontra el mencionado Decreto, la defensa vasca se apoyaba fundamentalmenteen los siguientes argumentos para solicitar la inadmisión del recurso:

a) Lo único que hacía el Decreto recurrido era posibilitar el derecho a lanegociación colectiva de los funcionarios públicos que —según la Administra-ción vasca— se deriva de la propia Constitución.

b) El Decreto se dicta en ejercicio de una competencia sobre «régimen delos funcionarios públicos» que el Estatuto vasco atribuye en exclusiva a la Co-munidad Autónoma.

c) El propio Gobierno del Estado reconoce expresamente y sin necesidadde ley previa el derecho de negociación de los sindicatos de funcionarios, en


73

primer lugar, en el Acuerdo Nacional sobre el Empleo (ANE), donde al abor-dar las retribuciones de funcionarios y personal no laboral se establece que ladistribución del concepto de productividad «se efectuará tras la oportuna con-sulta y negociación con las organizaciones sindicales representativas en la Ad-ministración»; en segundo lugar, el artículo 5 del Real Decreto 1522/1977, de17 de junio, por el que se establecen normas para el ejercicio del derecho deasociación sindical de los funcionarios, establece que «las organizaciones pro-fesionales de funcionarios públicos podrán participar, a través de los procedi-mientos de consulta y colaboración que se establezcan, en la determinación delas condiciones de empleo», y el artículo 6.º del Proyecto de Ley Orgánica re-guladora del ejercicio de los derechos y libertades por los funcionarios de lasAdministraciones Públicas, reconociendo el derecho de éstos a «participar enla determinación de las condiciones de prestación de sus servicios».

d) Finalmente, la defensa vasca insiste en el carácter provisional del De-creto en cuestión, al estar el Gobierno vasco a la espera de que por el Gobiernodel Estado se desarrollen las bases estatutarias del régimen funcionarial, queluego pueda desarrollar la Comunidad Autónoma.

Lo cierto es que los argumentos esgrimidos por el Gobierno vasco no tie-nen demasiada fuerza, y la misma formulación apoyada en el carácter provi-sional de la situación y en normas estatales de mínimo rango, que, por otra par-te, no reconocen el «derecho a la negociación colectiva», sino la participaciónen la determinación de las condiciones de trabajo, parece estar reconociendosu escasa consistencia jurídica.

El Tribunal Constitucional fallaba anulando en su integridad el Decreto delGobierno vasco y declarando la competencia del Estado para determinar lasbases en materia de las condiciones de empleo del personal al servicio de lasCorporaciones Locales. Sus puntos de apoyo fundamentales son los siguientes:

a) El artículo 148.1.18 de la Constitución reconoce como competenciaexclusiva del Estado la determinación de las bases del régimen estatutario delos funcionarios. El propio Tribunal Constitucional ya había reconocido pre-viamente que la falta de actividad normativa de determinación de bases por elEstado no supone que las Comunidades vean congelada su competencia de de-sarrollo, sino que pueden ejercerla sometiéndose a los principios generales quese deriven de la legislación vigente en la materia. Y en este sentido la sentenciaafirma que «de la legislación vigente examinada racionalmente se deduce quelos funcionarios públicos y asimilados de las Administraciones Públicas, entreellos los funcionarios de las Administraciones Locales, están sometidos a lascondiciones de empleo determinadas por la ley y los reglamentos, con exclu-sión del sistema de negociación colectiva, y también, que esta situación estatu-taria constituye actualmente una base que la Comunidad Autónoma del PaísVasco ha de acatar en el ejercicio de sus competencias normativas en materiade la Función Pública».


74

b) Del reconocimiento del derecho de sindicación y huelga de los funcio-narios públicos no puede derivarse forzosamente, como afirma el Gobiernovasco, el derecho a la negociación colectiva, y menos todavía con efectos vin-culantes, porque no existe un racional nexo causal que conduzca con exclusivi-dad a aquellas consecuencias, al no ser obligado, en lógica y en Derecho, quede la agrupación de los funcionarios en defensa de sus intereses derive comoúnica solución el celebrar un convenio obligatorio, haciendo perder la supre-macía a la Administración con graves consecuencias, ya que el legislador pue-de optar en amplio espectro por diferentes medidas de muy distinto contenido,que resuelven adecuadamente la participación de los órganos representativosde los funcionarios en la fijación de las condiciones de empleo, como lo de-muestra el Derecho comparado, en que existen diversos sistemas determinadospor: las negociaciones informales no previstas en la ley, que representan merosconsejos sin fuerza de obligar; la representación de sugerencias o recomenda-ciones; las consultas oficiales a organismos paritarios creados por la ley, quesólo asesoran o dictaminan sin vinculación alguna; o la participación en acuer-dos negociados regulados por la ley, y que por regla generalizada necesitan deuna norma estatal o de una autoridad superior que apruebe el convenio, que entodo caso sufre la exclusión en mayor o menor medida en materias importan-tes, sustrayéndolas del ámbito de la negociación.

c) Finalmente, desde el punto de vista de la legislación laboral dentro dela que debe incardinarse la negociación colectiva existe incompetencia del Go-bierno vasco, ya que en esta materia la competencia legislativa del Estado esplena, correspondiendo a la Administración vasca únicamente competenciasde ejecución de la legislación social del Estado.

V. LA LOAPA Y LA FUNCIÓN PÚBLICA

Según lo expuesto, de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, y sinuna Ley Básica de la Función Pública que definiera los principios generales dela organización de la misma en las diversas Administraciones Públicas denuestro Estado, era muy difícil deducir las posibles características internas delmodelo de Función Pública regional que adoptarán las diversas ComunidadesAutónomas. Incluso, dadas las divergencias del tratamiento del tema en los di-versos Estatutos, podía resultar una solución diferente para los distintos gruposde Comunidades Autónomas con los mismos niveles de competencias, pudien-do producirse un desarrollo carente de la necesaria armonía en la construcciónde las burocracias autonómicas.

Ha de observarse que con el alto techo de competencias concedido porlos Estatutos a algunas Comunidades, y no existiendo obligación por partede éstas de esperar a organizar su Función Pública a la previa aprobación porlas Cortes Generales de los criterios básicos de la misma (ver sentencia delTribunal Constitucional 234/1981), cada una de ellas, ciñéndose a los princi-


75

pios generales derivados del ordenamiento constitucional, podían haberprocedido a estructurar sus burocracias por vías en algunos casos muy diver-gentes.

La laguna producida por la ausencia de una Ley Básica de la Función Pú-blica que responda al nuevo contexto autonómico del Estado ha intentado sercolmada en sus más inmediatos problemas por la Ley Orgánica de Armoniza-ción del Proceso Autonómico. Aunque del concurso de esta Ley a los textos le-gislativos anteriores no puede derivarse aún con límites precisos cuáles hayande ser los caracteres definitivos de la organización de la Función Pública en lasComunidades Autónomas, sí puede afirmarse que ésta adopta ya, en algunosimportantes aspectos, unos perfiles mucho menos difusos.

A) EL PROBLEMA DE LA NATURALEZA DE LA LOAPA

El primer problema que se ha planteado en torno a la polémica LOAPA essi se trata o no de una auténtica Ley armonizadora y si puede adoptar la formade Ley Orgánica, equiparándose por tanto en rango formal a los Estatutos deAutonomía.

Como es sabido, los partidos nacionalistas vasco y catalán se han venidooponiendo a la aprobación de esta Ley, negándole su carácter orgánico y armo-nizador. Por una parte, se ha afirmado la imposibilidad de que pueda revestirforma de Ley Orgánica por no estar contemplada en ninguno de los supuestosprevistos en el artículo 81 de la Constitución, ya que esta Ley ni se refiere a de-rechos fundamentales o libertades públicas, ni es aprobatoria de un Estatuto deAutonomía o del régimen electoral general, ni su contenido está contempladoen ningún precepto constitucional como de obligada regulación por Ley de talnaturaleza. La interpretación extensiva del citado artículo 81 podría producir,como ha indicado el Tribunal Constitucional, una petrificación abusiva del or-denamiento jurídico en beneficio de quienes en un momento dado gozasen dela mayoría parlamentaria necesaria3.

Por otra parte, se ha cuestionado su carácter de Ley de Armonización porcuanto, aun dejando de lado el problema concreto de si las leyes de ese carác-ter han de ser posteriores o pueden ser anteriores a la actuación legislativa au-tonómica, les parece evidente que el texto propuesto no encaja tampoco en lasprevisiones del artículo 150.3 de la Constitución4. Más concretamente, se insis-te en que la LOAPA no es una Ley de principios (vid. art. 150.3), sino que es-tablece verdaderas regulaciones específicas, y en que su articulado no va diri-gido a la armonización de la actuación legislativa autonómica, sino que dedica


76

3 Sobre esta cuestión recojo algunas ideas expuestas por Juan Antonio GARCÍA DE TOLEDO en tra-bajo, todavía inédito, sobre el tema.

4 A este respecto, ver intervenciones de los diputados Roca Junyent y Vizcaya Retana, en la co-rrespondiente sesión del Congreso, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputa-dos, núm. 252, de 23 de junio de 1982.

su primer título a una interpretación del título VIII de la Constitución, paradespués regular aspectos concretos de la relación Estado-Comunidades Autó-nomas. En definitiva, ha llegado a escribirse por Leguina Villa que la LOAPApretende armonizar los propios Estatutos de Autonomía aprobados o pendien-tes de aprobación (modificando y limitando su contenido normativo), así comoalguna materia de estricta competencia estatal e incluso las futuras leyes de ar-monización de las Cortes Generales (una especie de autoarmonización previade las armonizaciones futuras).

En el tema específico del tratamiento que el título VI de la LOAPA hace dela Función Pública justo es reconocer que, junto a preceptos que bien puedencalificarse de carácter armonizador, existen otros que efectúan una regulaciónespecífica y pormenorizada de determinadas cuestiones ajenas al concepto dearmonización.

Por otra parte, el argumento en el que frecuentemente se apoyan las tesisdefensoras de la LOAPA de que en ella se regulan determinadas materias conrespecto a las que la propia Constitución exige específicamente la forma deLey Orgánica, no es válido en el capítulo relativo a la Función Pública, puestoque el texto constitucional en su artículo 10.3 no exige Ley de tal naturalezapara regular el Estatuto de los Funcionarios Públicos. Tampoco parece quepueda considerarse sino parcialmente que, al regular el tema del funcionaria-do, la Ley esté utilizando la habilitación del artículo 149.18, pues una buenaparte de su contenido puede exceder del concepto de «Bases» que el preceptoconstitucional citado utiliza, y, en cualquier caso, la forma que debe revestir laregulación de las bases es la de ley ordinaria.

Subyace en esta cuestión un conflicto entre un difícil problema político queexige solución inmediata y la realidad jurídico-constitucional que sirve demarco para afrontar dicho problema.

Efectivamente, la urgencia con que debieron aprobarse los primeros Esta-tutos de Autonomía y la falta de criterios definidos en cuanto al desarrollo paralas demás regiones del proceso autonómico desde el punto de vista institucio-nal y de sus posibles competencias, ha venido produciendo un desarrollo anár-quico del título VIII de la Constitución, ya que, en virtud del principio disposi-tivo, diversas Comunidades que han ido accediendo a la autonomía hanredactado sus Estatutos de forma independiente y posteriormente las CortesGenerales, que podían haber aprovechado la fase de tramitación parlamentariapara armonizar el contenido de los Estatutos, sólo lo han hecho de forma par-cial. Piénsese que, en el tema concreto de la Función Pública, se ha producidola diversidad de tratamientos y omisiones a que antes se ha hecho alusión en lamisma época en que se debatía en las respectivas Comisiones constitucionalesla LOAPA, que en esta materia viene a intentar conseguir una armonización dela citada divergencia de tratamientos.

Sin duda alguna, tanto en el tema del funcionariado como en otros muchos,se hace preciso conseguir unos criterios generales de actuación de las diversasComunidades Autónomas y una perfecta delimitación de competencias entre


77

Estado y Comunidades Autónomas, que eviten una permanente situación deconflicto en cuanto al ámbito de actuación de uno y otras.

Esta armonización debía haberse producido, como es obvio, por un acuer-do entre las fuerzas políticas previo a la tramitación de los Estatutos, que sehubiera traducido no sólo en unos acuerdos genéricos para la elaboración delos mismos, sino en la elaboración de un Estatuto tipo (con las especialidadespropias e imprescindibles de las Comunidades del artículo 151) en el que sedebieran haber introducido a lo largo de su articulado algunos de los criteriosde uniformización que ahora viene a establecer la LOAPA.

Por circunstancias sobradamente conocidas, los hechos no han podido de-sarrollarse de tal modo, por lo que en el momento actual existe la urgencia ine-ludible de solucionar un problema con unos instrumentos jurídico-constitucio-nales que sólo a través de una interpretación muy forzada pueden ofrecernosdicha solución.

Cuestión de especial interés, a la que ya se ha hecho referencia con anterio-ridad, es la definición exacta de los niveles de capacidad normativa en materiade Función Pública de las diversas Comunidades Autónomas. Ya hemos vistoque el tema no tiene un tratamiento uniforme en los diversos Estatutos, atribu-yendo algunos de ellos competencias de desarrollo legislativo y ejecución a lasrespectivas Comunidades Autónomas, mientras que otros dejan en la indefini-ción el carácter legislativo o simplemente reglamentario de dichas competen-cias.

A este respecto, el artículo 34.1 de la LOAPA dispone que «la legislaciónsobre el régimen estatutario de los funcionarios que se dicte en desarrollo delartículo 140.1.18 de la Constitución establecerá principios comunes a todas lasAdministraciones Públicas en cuanto a la selección, carrera, retribuciones yotros derechos profesionales, sindicales y políticos de los funcionarios».

Este artículo viene a determinar la dimensión exacta del contenido de las«bases» a que hace referencia el precitado artículo 149.1.18 de la norma cons-titucional. Frente a posibles divergencias a la hora de interpretar qué debe en-tenderse comprendido en el concepto de «bases», la LOAPA precisa los aspec-tos de forzosa regulación por la legislación básica sobre Función Pública.

De este modo, las Comunidades Autónomas que tengan atribuidas compe-tencias de desarrollo legislativo tendrán plenas facultades para regular la orga-nización de su burocracia, debiendo ceñirse a los principios que establezca elEstado en las materias específicas de selección, carrera, retribuciones y dere-chos profesionales y políticos de los funcionarios.

No obstante, de la lectura del artículo 34.1 y concordantes de la LOAPApuestos en relación con los preceptos de los diversos Estatutos que hacen re-ferencia al tema de la Función Pública no es fácil deducir que la LOAPA pro-duzca una auténtica armonización de los niveles de competencia en esta mate-ria, pudiendo afirmarse que las Comunidades Autónomas que no tienenatribuidas explícitamente en sus respectivos Estatutos competencias de desa-rrollo legislativo en materia de Función Pública se tendrían que limitar a ejer-


78

cer exclusivamente competencias de carácter reglamentario (o incluso de sim-ple gestión en algunas de ellas) a través, entonces, de sus respectivos Ejecuti-vos, sin intervención de las Asambleas Legislativas.

Así, surgirían desde este punto de vista dos o tres grupos de Comunidades.Unas cuyas Asambleas Legislativas podrían, a través de una ley regional, desa-rrollar las bases que previamente establezca el Estado, o incluso, sin esperar ala aparición de la legislación básica, regular la materia sin separarse de losprincipios generales que podrían derivarse del ordenamiento constitucional.Otras a las que, no teniendo atribuida explícitamente esa competencia legislati-va y pudiendo derivarse de sus Estatutos la atribución de potestad reglamenta-ria, debería aplicárseles la legislación del Estado tanto básica como de desarro-llo, quedando su actividad normativa limitada a la aprobación de reglamentosde ejecución. Finalmente, aquellas que no tengan atribuidas competencias nor-mativas de ningún tipo, que se les aplicaría en bloque el Derecho estatal, pu-diendo desarrollar únicamente facultades de gestión.

Por ello, la LOAPA, si pretendía realmente, como parece deducirse delcontexto de la Ley, producir una armonización de competencias en materia deFunción Pública, que es la solución más lógica, atribuyendo a todas las Comu-nidades Autónomas competencias de desarrollo legislativo y ejecución, debe-ría haber utilizado unos términos mucho más exactos a la hora de definir estaidea en el texto legal.

Decimos que la voluntad de la Ley parece ser armonizadora en punto altema de las competencias legislativas, por cuanto del artículo 32 en relacióncon el 34.2 de la referida Ley parece derivarse un reconocimiento a todas lasComunidades Autónomas a la creación de cuerpos o escalas propios de funcio-narios, si bien establece que en todo caso ello deberá hacerse por ley de susrespectivas Asambleas Legislativas. Si la posibilidad de creación de Escalas yCuerpos parece que es general y ésta queda limitada a la forma de ley, podríainterpretarse que se produce una equiparación por arriba del techo competen-cial de las distintas Comunidades Autónomas. Sin embargo, dada la ambigüe-dad en la redacción del texto, también podría interpretarse en sentido restricti-vo que, en relación con las Comunidades Autónomas sin atribución explícitade capacidad legislativa en el tema de la Función Pública, la creación de Cuer-pos y Escalas propios no la podría hacer directamente la Comunidad Autóno-ma, sino el Estado.

La LOAPA, en este punto como en otros, adolece de un importante defec-to: es una Ley que parece hecha pensando sólo en reajustar los niveles compe-tenciales de determinadas Comunidades Autónomas, olvidándose a veces deque su objetivo es la armonización del proceso autonómico general del Estadoque afecta a todas ellas.


79

B) CRITERIOS BÁSICOS DE LA LOAPA EN CUANTO A LA ORGANIZACIÓN

DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Hechas las anteriores precisiones, parece conveniente entrar en el análisisde las líneas generales que puedan derivarse de los Estatutos y la LOAPA encuanto a los criterios básicos de organización de la Función Pública de las Co-munidades Autónomas.

La primera afirmación que puede realizarse es que entre las dos opcio-nes extremas teóricamente posibles de organización de la Función Públicaautonómica, bien por un sistema de burocracias independientes o bien deburocracia única para la Administración estatal y autonómica, la LOAPAestablece una fórmula intermedia, que es la de la convivencia en el seno delas Comunidades Autónomas de un funcionariado propio de cada Comuni-dad Autónoma junto con funcionarios procedentes de Cuerpos Nacionalesque prestarán servicio tanto en el Estado como en las Comunidades Autó-nomas5.

No obstante, la existencia de Cuerpos Nacionales que establece el artículo35 de la LOAPA puede ser considerada por algunas Comunidades, a las que suEstatuto no reconoce otra limitación en materia funcionarial que la sujeción alas bases que en desarrollo del artículo 149.1.18 de la Constitución dicten lasCortes Generales, una restricción a sus facultades de libre organización.

Difícilmente puede interpretarse que la creación de esos Cuerpos Naciona-les se efectúe precisamente en el ejercicio de esa capacidad del Estado de fi-jar los principios básicos en la materia (y como un criterio adelantado por laLOAPA del contenido de la futura Ley Básica de la Función Pública), sobretodo cuando el propio artículo 43.1 de la LOAPA excluye la organización fun-cionarial stricto sensu de los Cuerpos (selección, carrera...) de las materias enque el Estado tiene la facultad de establecer esas bases.

No obstante, ha de reconocerse que la fórmula más adecuada para organi-zar el funcionariado autonómico debería venir de la conciliación entre la lógi-ca capacidad de autoorganización que debe reconocerse a las ComunidadesAutónomas y la necesaria conservación y reforzamiento de los aspectos máspositivos de la organización tradicional de nuestra Función Pública. Hay quetener en cuenta que el Estado de las Autonomías no nace, como ha ocurrido enla mayor parte de los Estados federales, como resultado de la fusión de territo-rios previamente dispersos, sino a través de un proceso de descentralizacióndel poder político desde un Estado tradicionalmente muy centralista, y por ellose hace necesario conservar distintos elementos de integración entre las diver-sas Comunidades políticas autónomas, pudiendo ser uno de ellos sus burocra-


80

5 Ver, a este respecto, Julián ÁLVAREZ ÁLVAREZ, «La carrera administrativa y la provisión de pues-tos de trabajo en el proyecto de Ley por el que se aprueban las Bases del Régimen Estatutario de losFuncionarios Públicos y en el proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico»,en I Jornadas sobre Administración Autonómica, Diputación General de Aragón, 1982.

cias, que, lejos de construirse con planteamientos divergentes, deben estar pre-sididas por la coordinación e interrelación.

En consecuencia, los criterios armonizadores de la LOAPA en este temaparecen adecuados desde el punto de vista técnico, sin perjuicio de que puedanencontrarse argumentaciones jurídicas de cierto peso contrarias a los mismos.

Así, si la LOAPA entra en vigor en su redacción actual, el primer elementode integración burocrática entre las distintas Comunidades Autónomas será laexistencia de Cuerpos Nacionales cuyos funcionarios prestarán servicio indis-tintamente en la Administración estatal y las Comunidades Autónomas.

Lógicamente, la situación jurídica de estos funcionarios, cuando estén des-tinados en estas últimas, será de doble dependencia respecto de la Administra-ción central y las Comunidades Autónomas. Ahora bien, los términos reales dela doble dependencia habrán de ser fijados con la mayor precisión, sin quepuedan producirse las ambigüedades que, como ha puesto de manifiesto Cas-tells Arteche6, se producen en determinados casos en relación con los funcio-narios de los Cuerpos Nacionales de la Administración Local.

En relación con los funcionarios de Cuerpos Nacionales, deberían existirunas normas reglamentarias de carácter general que establezcan unos sistemasde selección, concursos de traslado, carrera administrativa, etc., pero cuandopresten servicio en una Comunidad Autónoma las potestades derivadas delprincipio de jerarquía deberán ser íntegramente ejercidas, sin exclusión de nin-gún tipo, por la respectiva Comunidad Autónoma.

La LOAPA no efectúa demasiadas precisiones en relación con los CuerposNacionales, dejando a las prescripciones de una ley posterior tanto el régimenjurídico de estos funcionarios como la muy importante cuestión de qué Cuer-pos de entre los actuales del Estado serán considerados Nacionales.

Como es lógico, de esta última concreción dependerá que el sistema deFunción Pública autonómica se acerque más o menos al de burocracias inde-pendientes. La declaración de un elevado número de los actuales Cuerpos Su-periores de la Administración como Nacionales, que no ofrecería, quizá, pro-blemas especiales en la mayor parte de las Comunidades Autónomasconstituidas, podría encontrar una oposición en los partidos nacionalistas vas-co y catalán, que pueden considerar el hecho como una restricción grave delas competencias que en materia de Función Pública atribuyen a las Comuni-dades vasca y catalana sus respectivos Estatutos.

En el diseño de la futura Función Pública autonómica, junto a los CuerposNacionales, y para cubrir los puestos no reservados específicamente a éstos,existirán funcionarios de Cuerpos o Escalas propios de cada Comunidad Autó-noma.

Ya hemos puesto de manifiesto que la primera cuestión que surge en rela-ción con estos Cuerpos o Escalas de funcionarios es si todas las Comunidades


81

6 José Manuel CASTELLS ARTECHE, «Notas sobre las transferencias de funcionarios de la Adminis-tración Central», REDA, núm. 28, 1981.

Autónomas tendrán competencia para crearlos, ya que la LOAPA exige normacon rango de ley de las respectivas Asambleas, y de la lectura de los diferentesEstatutos no se deduce que todas las Comunidades tengan atribuida competen-cia legislativa sobre la materia. En cualquier caso, si la intención del proyectode ley es otorgar a todas las Comunidades Autónomas competencia para crearCuerpos propios, debería haberse dado una redacción más precisa al preceptocorrespondiente, como ya se ha indicado anteriormente.

Por otra parte, en cuanto al momento en que las Comunidades Autónomaspueden proceder a la creación de Cuerpos propios, la LOAPA, en su primeraredacción, condicionaba esta posibilidad a la previa aprobación de la legisla-ción estatal básica sobre Función Pública, pero tras los debates parlamentariosse modificó la versión inicial, suprimiéndose la citada condición suspensiva.

La segunda cuestión reside en que la LOAPA, siguiendo los criterios tradi-cionales de organización de nuestra Función Pública, parece prejuzgar una or-ganización corporativa de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, nadaimpide que éstas rehúyan los sistemas corporativos de organización que hancausado importantes trastornos en la historia de nuestra Función Pública y op-ten por esquemas más ágiles y flexibles basados en los niveles de titulaciónsimplemente y en la aptitud específica de cada funcionario para cada puesto detrabajo a través de una previa labor de clasificación de los mismos. No resultaarriesgado pensar que las Comunidades Autónomas podrán intentar a la horade establecer sus respectivos estatutos funcionariales la construcción de susaparatos burocráticos con arreglo a las más modernas técnicas conocidas eneste campo, intentando superar los defectos tradicionales de la organizaciónburocrática estatal.

Estos Cuerpos, Escalas o niveles profesionales que creen las diversas Co-munidades Autónomas se nutrirán, por una parte, de los funcionarios transferi-dos que no pertenezcan a Cuerpos Nacionales y, por otra, de los que pueda re-clutar en el futuro directamente la Comunidad Autónoma.

En relación con los primeros, su situación en la Comunidad Autónomavendrá definida por las siguientes coordenadas:

Primera. Sin dejar de pertenecer a sus Cuerpos de origen, con respecto alos que no precisa la LOAPA en qué situación administrativa quedarán (ya que,por su novedad, tendrá que ser definida por la nueva legislación sobre FunciónPública), se integrarán en los Cuerpos o Escalas propios de la Comunidad Au-tónoma (art 37.1 de la LOAPA).

De este modo, dichos funcionarios se convierten en propios de las Comu-nidades Autónomas, de tal forma que pasarán a pertenecer a dos Cuerpos oEscalas, uno el de origen, en el que estarán en una situación próxima a la ac-tual de supernumerario (pero con la diferencia de que su plaza causará bajaen la plantilla del Cuerpo al que pertenece), y otro el de la Comunidad Autó-noma, al que accederán por integración, sin necesidad de prueba selectivaprevia.


82

Lo cierto es que, de acuerdo con la actual legislación, la integración de losfuncionarios en otros Cuerpos o Escalas debería dar lugar a una situación deexcedencia en su primitivo Cuerpo, ya que la situación de supernumerario estáprevista para funcionarios que prestan servicio en otras Administraciones Pú-blicas, pero sin integrarse en los Cuerpos o Escalas propios de éstas. No obs-tante, parece ser que el carácter generalmente forzoso de las transferencias sedulcificará con una solución intermedia que no suponga para el funcionario laruptura total con su Cuerpo de procedencia.

Segunda. Como es lógico, al integrarse en un Cuerpo propio de la Comu-nidad Autónoma, su dependencia de ésta será plena y a todos los efectos. Eneste sentido, el artículo 32.1 de la LOAPA establece claramente una dependen-cia «orgánica y funcional» de las Comunidades Autónomas del personal trans-ferido, habiendo sido modificada en el Congreso la redacción primitiva delproyecto, que regulaba con ambigüedad la naturaleza de la dependencia. Elpropio artículo 32.2 especifica que las Comunidades Autónomas asumirán to-das las obligaciones del Estado en relación con los funcionarios transferidos,incluso las derivadas del régimen de Seguridad Social o clases pasivas que lessea de aplicación.

Tercera. A los funcionarios transferidos no se les priva de movilidadinterregional ni de la posibilidad de cubrir puestos propios de su Cuerpo esta-tal, pero se limita esta opción al transcurso de dos años (art. 33 LOAPA), conobjeto de garantizar una estabilidad mínima del primer aparato burocrático delas Comunidades7.

Cuarta. Frente a la frase menos precisa de los diversos Estatutos recono-ciendo a los funcionarios transferidos los derechos que tuvieran en el momen-to del traspaso, y dadas las críticas que ha recibido por parte de diversos colec-tivos de funcionarios esta redacción, la LOAPA garantiza a los mismosidénticos derechos económicos y profesionales que los que puedan tener aque-llos que se encuentren en activo, de tal modo que cualquier variación o mejorade las condiciones económicas o profesionales en el Cuerpo de origen deberátener inmediata traducción en la Comunidad Autónoma a favor del funcionariotransferido.

Ello puede provocar problemas de importancia en la futura política de per-sonal de las Comunidades Autónomas, ya que al estar estos funcionarios inte-grados en Cuerpos propios de aquéllas se podrán producir frecuentes osci-laciones de tratamiento en relación con los funcionarios que hubieran accedidodirectamente a dichos Cuerpos.

Quinta. Existirá la posibilidad, recogida en la Disposición Adicional se-gunda de la LOAPA, de que estos funcionarios (y también los de los CuerposNacionales) «desempeñen puestos de trabajo dependientes de las DiputacionesProvinciales en tanto que éstas ejecuten servicios propios de las ComunidadesAutónomas y actúen como órganos de las mismas».


83

7 Ver MUÑOZ MACHADO, ponencia citada.

En esos casos, la Ley establece que no se altera la disciplina legal de su re-lación ni su condición de funcionarios estatales dependientes de la ComunidadAutónoma. Esta fórmula, que tiene la virtud de conciliar las previsiones de laLOAPA en cuanto a la posible ejecución de competencias autonómicas por lasDiputaciones Provinciales, con la suavización del recelo del funcionariadoestatal a convertirse en funcionariado local, plantea, sin embargo, una serie deinterrogantes en cuanto a su operatividad debido a las disfunciones que planteaen la práctica la convivencia en una misma Administración Pública de funcio-narios sujetos a regímenes diferentes.

Existe, por otra parte, en relación con los Cuerpos o Escalas propios de lasComunidades Autónomas, un conjunto de interrogantes que será preciso des-pejar lo antes posible.

En efecto, la LOAPA establece la integración de los funcionarios transferi-dos en Cuerpos propios de las Comunidades Autónomas, pero no precisa enexceso los criterios que garanticen una integración que les suponga un ingresoen una Escala que tenga unos niveles de cualificación profesional y prepara-ción técnica análogos verdaderamente a los de su Cuerpo de origen.

La única garantía que se establece al respecto en la LOAPA es la de nootorgar un sistema privilegiado de acceso a dichos Cuerpos o Escalas a loscontratados por las Comunidades Autónomas antes de la entrada en vigor de laLOAPA.

Hay que tener en cuenta que la procedencia de los funcionarios transferi-dos a las Comunidades Autónomas es muy variada, contándose entre ellos fun-cionarios de la Administración del Estado, de sus organismos autónomos, de laAdministración Local en algunos casos, e incluso de la Seguridad Social. Silas Comunidades Autónomas desean establecer unas escalas generales, evitan-do una nueva parcelación excesiva de su Función Pública, deberán integraresos funcionarios de tan diversa procedencia, con los mismos niveles de titula-ción y preparación, en unas mismas Escalas, lo que producirá numerosos pro-blemas, a los que habrá de darse una respuesta acertada si se quiere evitar unasucesión ininterrumpida de conflictos en el próximo futuro de la Función Pú-blica española.

Efectivamente, hay que ser consciente de que en el ejercicio de sus potesta-des de organización las Comunidades Autónomas podrán, por ejemplo, esti-mar innecesaria la permanencia con el carácter de organismos autónomos deaquellos servicios propios de éstos, transferidos a las Comunidades Autóno-mas, pudiendo integrarlos en su Administración directa sin necesidad de crearnuevos organismos autónomos regionales, carentes de sentido en muchos ca-sos al ver reducida su dimensión a un ámbito territorial mucho más reducido.Ello ha de plantear problemas cuya solución no será fácil, ya que estos funcio-narios están sometidos a un régimen jurídico peculiar, distinto en determinadosaspectos del propio de los funcionarios estatales. Lo mismo ocurre con los fun-cionarios de Administración Local, cuyo traspaso a las Comunidades Autóno-mas, en función de las previsiones de la propia LOAPA sobre el papel de las


84

Diputaciones Provinciales en las Comunidades Autónomas, deberá ser excep-cional, pero que, en cualquier caso, están sometidos a un régimen jurídico es-pecífico, planteando, por consiguiente, problemas su posible integración.

Vemos así que, aunque las Comunidades Autónomas puedan plantearsecomo objetivo clarificar y dar un régimen con la mayor unidad posible a susrespectivos funcionariados, van a encontrarse con dificultades derivadas de losdistintos regímenes jurídicos que afectan al personal a su servicio, las des-igualdades en los procesos selectivos en funcionarios pertenecientes a Cuerposdel mismo nivel de titulación y el propio precepto de la LOAPA, que establecela equiparación permanente profesional y económica de los funcionarios trans-feridos integrados en Cuerpos propios de las Comunidades Autónomas con losde sus Cuerpos de origen.

Ello puede suponer que esa posible intención de construir una estructuraburocrática flexible y sencilla pueda quebrarse ab initio por los numerosos su-puestos de excepción que puedan establecerse dentro de las escalas generalesque se creen, de modo que puede ocurrir que los funcionarios a los que se apli-quen criterios particulares sean mayoría.

Finalmente, es preciso hacer una referencia al sentido en que hayan de in-terpretarse las previsiones contenidas en el artículo 37 de la LOAPA, que esta-blece que «los funcionarios no comprendidos en los artículos 35 y 36 de estaLey y, en todo caso, los funcionarios transferidos, sin perjuicio de lo dispuestoen el artículo 31 de esta Ley, se integrarán en los Cuerpos y Escalas propios decada Comunidad Autónoma».

¿Quiere ello decir que todos los funcionarios transferidos hasta la entrada envigor de la LOAPA, tanto los pertenecientes a Cuerpos que posteriormente seandeclarados Nacionales como los no pertenecientes, se integrarán sin excepciónen los Cuerpos propios de las Comunidades Autónomas? ¿Pensaron, quizá, losredactores de este precepto que en el momento de vigencia de la Ley ninguno delos funcionarios pertenecientes a estos Cuerpos de previsible declaración como«Nacionales» habrá sido transferido aún a las Comunidades Autónomas?

Esta segunda posibilidad parece que debe ser descartada, ya que funciona-rios de todos los Cuerpos superiores prácticamente de la Administración espa-ñola han sido ya transferidos a las Comunidades Autónomas, por lo que debeentenderse, realizándose una interpretación lógica y sistemática del preceptoaludido, que la expresión en todo caso habrá que referirla exclusivamente aaquellos funcionarios transferidos cuyos Cuerpos o Escalas no sean declaradosde carácter nacional, ya que carecería de sentido que, por una cuestión pura-mente temporal, a unos grupos de funcionarios se les aplicara una solución dis-tinta a la de otros pertenecientes a un mismo Cuerpo.

Por ello debe considerarse que, de los funcionarios transferidos, los quepertenezcan a Cuerpos que posteriormente se declaren Nacionales no se inte-grarán en las Escalas propias de las Comunidades Autónomas, sino que lesserá de aplicación el régimen jurídico que se establezca para los funcionariospertenecientes a dichos Cuerpos Nacionales.


85

En otro orden de ideas, hay que hacer referencia a la posibilidad contem-plada en el artículo 36 de la LOAPA de que las Comunidades Autónomas queasí lo deseen acuerden que determinados puestos de trabajo de sus Administra-ciones sean cubiertos por funcionarios de Cuerpos o Escalas estatales «no na-cionales». El ejercicio de esta facultad por las Comunidades Autónomas su-pondrá que en estas Comunidades, junto a funcionarios de Cuerpos Nacionalesy de Cuerpos propios de la Comunidad Autónoma, exista este tercer grupo defuncionarios de Cuerpos estatales con destino en las Comunidades Autóno-mas. La utilización de esta fórmula puede ser previsible en aquellas Comuni-dades que, sin plantearse como uno de sus problemas más urgentes contar conun funcionariado de reclutamiento propio, opten por emplear, en un primermomento, el procedente del Estado para cubrir sus necesidades.

C) EL REPLANTEAMIENTO DEL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DE FUNCIONARIOS

Hasta el momento presente, la transferencia de funcionarios venía presidi-da por el principio de que sólo podrían ser transferidos aquellos que estuvieranejerciendo competencias afectadas por los traspasos, de tal modo que sobre es-tos funcionarios operaba una transferencia forzosa mientras que no se articula-ba una fórmula de facilitar el traslado de aquellos funcionarios que, no desem-peñando funciones transferibles, decidiesen voluntariamente prestar servicioen las Comunidades Autónomas. De hecho, en los servicios periféricos se hanestado buscando fórmulas alternativas a este principio, produciéndose sustitu-ciones en los titulares de aquellos órganos afectados por la transferencia enfunción de los deseos expresados por los funcionarios.

Por otra parte, no se ha contemplado en la etapa preautonómica la posibletransferencia de funcionarios de servicios centrales a las Comunidades Autó-nomas teniendo en cuenta que la reducción de competencias en éstos es pro-porcional a las de los periféricos. Este precario sistema de transferencias, vi-gente durante cinco años, parece que ha mostrado una total inadecuación pararesponder a las necesidades reales de una correcta política de traspasos.

Lógicamente, la Ley armonizadora no ha sido insensible a este tema, regu-lándolo con todo detalle, por lo que han expresado sus quejas las minorías na-cionalistas, que consideran impropio de una auténtica Ley de Armonizacióndescender a detalles que ellos consideran propios de un reglamento.

No obstante, la LOAPA intenta ofrecer una solución definitiva a la cuestiónde las transferencias de funcionarios, estableciendo un sistema que se apoya enlos siguientes principios básicos:

1.° Reorganización general de efectivos sobre la base de reducir al míni-mo las plazas en los servicios centrales, transfiriendo los presupuestos corres-pondientes a las Comunidades Autónomas.

Esta reorganización burocrática es consecuencia directa de la reforma ad-


86

ministrativa que en virtud del proceso autonómico establecen los artículos 20 y30 de la propia LOAPA y que obliga a la estructuración de los servicios de losDepartamentos ministeriales y organismos de ellos dependientes y a la supre-sión de las estructuras de gestión que resulten innecesarias.

2.º Desconexión de la hasta ahora forzosa correlación entre las transfe-rencias de funcionarios y la transferencia de las competencias que ejercen, fa-voreciendo en primer lugar el traslado voluntario de los funcionarios estatalesa las Comunidades Autónomas y, en caso de que por este sistema no se cubrantodas las necesidades de éstas, proceder al traslado forzoso del personal exce-dentario una vez efectuada la reorganización.

3.° Garantía de que las vacantes que se produzcan en las ComunidadesAutónomas se ofrezcan en primer lugar al personal de la Administración esta-tal, con objeto de que los excedentes encuentren acomodo profesional y de queno se produzca una duplicación burocrática. Asimismo, en el artículo 33.3 seestablece la posibilidad de que los funcionarios estatales transferidos partici-pen en los concursos que convoquen otras Comunidades Autónomas, teniendoderecho a una reserva de un tercio de las plazas convocadas.


87

89

CONSIDERACIONES EN TORNO A LA REFORMADE LA FUNCIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA EN EL ESTADODE LAS AUTONOMÍAS*

SUMARIO: El marco de referencia: las dificultades de reforma burocrática dela transición política.—Principios para una reforma de la Función Pública es-pañola en el nuevo Estado autonómico: El principio cooperativo, eje básicodel sistema. La conveniencia de aplicar criterios uniformes en la organizaciónburocrática de las distintas Administraciones Públicas. La sustitución de la es-tructura corporativa, en su versión tradicional, por otra más sencilla y racional.El principio de carrera administrativa y la provisión de puestos de trabajo: laevaluación permanente del funcionariado. La movilidad interadministrativa delfuncionariado. Los principios de profesionalización de la Administración yneutralidad política del funcionario. La necesaria unificación del sistema retri-butivo en todas las Administraciones Públicas. La reforma de los sistemas deselección y formación del personal: cooperación Estado-Comunidades Autó-nomas. Los principios de unidad de gestión interna de la Función Pública y decoordinación externa.

EL MARCO DE REFERENCIA: LAS DIFICULTADES DE REFORMABUROCRÁTICA DE LA TRANSICIÓN POLÍTICA

Uno de los temas que viene exigiendo una respuesta, sin encontrarla, desdela transición democrática es la reforma de la Función Pública de nuestro Estado.

La necesidad de esta reforma venía reclamada tanto por la obsolescenciade los presupuestos sobre los que estaba construido nuestro sistema burocráti-co como por el impacto que en la Administración Pública venía a producir laconfiguración autonómica del Estado, que replanteaba in radice la versión tra-dicional y centralista de nuestra organización funcionarial.

* Ponencia presentada en Jornadas sobre la Función Pública de las Comunidades Autónomas,Generalitat Valenciana, Valencia, 1983.

El problema burocrático exigía una respuesta inmediata que debía antici-parse, incluso, a la constitución definitiva de las Comunidades Autónomaspara que no se produjeran imprevisiones y desaciertos.

Sin embargo, las grandes dificultades políticas que implicaba llevar adelan-te una reforma en profundidad de nuestra Función Pública, unido a la ausenciaen la etapa primera de la transición democrática de una idea definitiva sobrelas características del modelo de Estado hacia el que se tendía, ha supuesto elsucesivo fracaso de los diversos anteproyectos y proyectos que han intentadouna nueva regulación de la Función Pública, y la producción de una normativavacilante, sin criterio, en muchos casos técnicamente incorrecta, sobre el temade la burocracia autonómica y las transferencias de funcionarios.

Ambas cuestiones, la reforma de la Función Pública y el régimen del funcio-nariado de las Comunidades Autónomas, exigen una respuesta conjunta y urgen-te, porque no son sino la manifestación de dos aspectos de un mismo problema.

Sin embargo, en el momento actual nos encontramos con el escaso bagajede un Proyecto de Ley de Bases del Régimen Estatutario de la Función Públicacongelado desde hace casi dos años en el Congreso de los Diputados y de unProyecto de LOAPA pendiente de la resolución de un recurso previo de in-constitucionalidad, que en su Título VI, dedicado a la Función Pública, contie-ne una especie de anticipo a cuenta de algunos aspectos que debería haber re-gulado, con carácter general, la Ley Básica de la Función Pública.

Hoy día, aprobados todos los Estatutos de Autonomía y puesta en marchala construcción de la organización burocrática de las Comunidades Autóno-mas, de acuerdo con las competencias que dichos Estatutos conceden a lasmismas, es más necesario que nunca que se afronte, con carácter definitivo, lareforma de la Función Pública española.

PRINCIPIOS PARA UNA REFORMA DE LA FUNCIÓN PÚBLICAESPAÑOLA EN EL NUEVO ESTADO AUTONÓMICO

De las consideraciones efectuadas hasta el momento se deducen, comovehículos normativos básicos para la proyectada reforma de la Función Públi-ca española, la Ley Básica sobre Función Pública y los correspondientes Esta-tutos sobre Función Pública que pueden elaborar y aprobar los Parlamentos re-gionales de las Comunidades Autónomas.

De que exista una perfecta articulación entre unas y otras disposiciones yde que el desarrollo por las Asambleas Legislativas autonómicas de la legisla-ción básica del Estado se produzca bajo los principios de coherencia y armoníava a depender, en buena parte, el futuro de la organización de la Función Públi-ca en nuestro país.

Ya he tenido ocasión de referirme, en un trabajo anterior1, a que del estudio


90

1 Manuel GIMÉNEZ ABAD, «La Función Pública Española en el marco de los Estatutos de Autono-mía y la LOAPA», Documentación Administrativa, núm. 196, octubre-diciembre 1982.

conjunto de los Estatutos de Autonomía no se desprende necesariamente queen ellos se atribuyan a todas las Comunidades Autónomas potestades legislati-vas en materia de Función Pública. No obstante, en este punto, como en tantosotros, el Proyecto de LOAPA parece tener la intención de armonizar y homo-geneizar los techos competenciales de las diversas Comunidades, atribuyéndo-les a todas facultades de desarrollo legislativo: ésta es, sin duda, la única solu-ción racional si no queremos estar abocados a un caos normativo ycompetencial de imprevisibles consecuencias.

EL PRINCIPIO COOPERATIVO, EJE BÁSICO DEL SISTEMA

Sentada así la premisa de la participación de las Comunidades en la crea-ción del ordenamiento jurídico sobre la Función Pública a través de la compe-tencia de desarrollo legislativo, es preciso poner de manifiesto la necesidad deque, en el ejercicio de tales facultades, las Asambleas Legislativas actúen bajoun principio de cooperación permanente con el poder legislativo y ejecutivodel Estado.

El artículo 149.1.18 de la Constitución establece que corresponde al Esta-do, como competencia exclusiva, el establecer las bases del régimen estatutariode los funcionarios. Lógicamente, en el establecimiento de esas bases puedenlas Cortes Generales definir a través de una norma imperativa y general lospuntos de necesaria unidad en los que deben coincidir el régimen del funciona-riado estatal, autonómico y local.

A este respecto, una cuestión de especial importancia viene a ser la deter-minación de qué deba entenderse comprendido dentro del concepto «bases»que utiliza la Constitución. Si este concepto es interpretado en sentido extensi-vo, podría el Estado incidir normativamente en todos aquellos temas que pue-den considerarse claves para la organización de la Función Pública; no obstan-te, la LOAPA, en su artículo 34.1, se refiere a los principios comunes quedeberá establecer en todo caso la legislación sobre el régimen estatutario de losfuncionarios, refiriéndose concretamente a los campos de la selección del fun-cionariado, carrera, retribuciones y otros derechos profesionales, sindicales ypolíticos de los funcionarios.

No queda suficientemente claro, sin embargo, si el Proyecto de LOAPA in-tenta delimitar, ciñéndose a estos temas, el concepto de «bases» del artículo149 o simplemente indica sobre qué temas deberán las Cortes Generales esta-blecer forzosamente principios comunes a todas las Administraciones Públi-cas, sin hacer cuestión de una posible interpretación extensiva a otros campospor parte del legislador estatal.

Lo que venimos tratando no es una cuestión baladí, ya que el importantetema de la estructura de la Función Pública queda, en principio, al margen delos principios comunes a que se refiere la LOAPA. Ello es perfectamente cohe-rente con la capacidad de autoorganización burocrática atribuida a la mayor


91

parte de las Comunidades Autónomas por sus respectivos Estatutos. No obs-tante, si es cierto que debe respetar la competencia organizativa de las Comu-nidades, es también muy necesario que éstas actúen en el ejercicio de las facul-tades bajo los principios de coordinación y cooperación entre las propiasComunidades y en la relación con el propio Estado.

En este sentido, Muñoz Machado2, en un reciente trabajo, pone de mani-fiesto que: «La competencia para la formulación de las bases permite dejar es-tablecidos principios comunes respecto de la selección, carrera, retribuciones,derechos pasivos, etc., de los funcionarios, lo que no es poco, desde luego.Pero, a mi juicio, también permite organizar una cooperación intensa en la ges-tión del personal, de manera que existan principios de selección y formaciónen común, carreras administrativas diseñadas con flexibilidad, de manera que,previos o no los cursos de formación pertinentes, sea viable pasar a Adminis-traciones Públicas distintas de las de origen, homologación de los Cuerpos oEscalas para que no se diversifiquen los niveles de formación ni se dispare laespecialización, y la Función Pública quede vertebrada en todas partes en basea efectivos con capacitaciones similares; en fin, una intensa colaboración entrelos órganos responsables de la Administración de personal, para que las deci-siones que automáticamente se adopten, en relación con los puntos anteriores,respondan a directivas generalmente aceptadas.

»Algunos de los proyectos pendientes de aprobación o de promulgación, laLOAPA, principalmente, han intentado recoger con mayor o menor fortuna al-guno de los anteriores postulados. A lo mejor es mucho pretender introduciruna organización del personal al servicio de las Administraciones Públicas tancoordinada y refinada, tan profesionalizada y leal, en un país como el nuestroen el que siempre ha costado saber incluso cuántos funcionarios somos; retraeun poco considerar que hay programas de actuaciones publicados por algúnMinistro a la llegada a su Departamento entre los que figura como punto desta-cado contar el número de los funcionarios que estaban al servicio del mismo.Sin embargo, si no se ensayan las economías que propongo, el problema sepuede multiplicar, porque la autonomía política es también una forma máscompleja de administrar».

De este modo, si no se quiere que la Función Pública de las ComunidadesAutónomas se convierta en una serie de compartimentos estancos o reinos detaifas ajenos a cualquier concepto de intercomunicación administrativa y flexi-bilidad organizativa, deben acordarse entre el Estado y las diversas Comunida-des Autónomas unos principios comunes, con todas las especialidades quesean necesarias, en orden a una estructuración de sus burocracias que no blo-quee los principios que, a nuestro juicio, deben presidir la reforma de la Fun-ción Pública y a los que nos iremos refiriendo en los puntos siguientes.


92

2 MUÑOZ MACHADO, «Autonomías y Función Pública», trabajo presentado como ponencia en elIII Congreso Nacional de Técnicos de Administración Civil.

LA CONVENIENCIA DE APLICAR CRITERIOS UNIFORMES EN LA ORGANIZACIÓN

BUROCRÁTICA DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Debe así intentar evitarse que, por un retraso injustificado en la aprobaciónde la legislación básica sobre Función Pública, las distintas Comunidades Au-tónomas comiencen, en el ejercicio de una potestad que les es propia, a organi-zar su funcionariado de forma divergente y que será muy difícil encontrar solu-ciones armonizadoras una vez que se hayan producido y consolidado dichasdivergencias.

Es preciso, por tanto, que se apruebe urgentemente la legislación básica yque, por otra parte, en relación con aquellas cuestiones que son de competenciaexclusiva de las Comunidades Autónomas por exceder del concepto de «bases»,se den los pasos necesarios para que Estado y Comunidades Autónomas puedanponerse de acuerdo en sus principios comunes sobre los que pueda estructurarsela organización de la Función Pública en las diversas Comunidades Autónomas.Reflexiónese sobre los problemas que podría crear el que la Administración delEstado se siguiese rigiendo por el tradicional sistema corporativo mientras quelas Comunidades Autónomas optaran por romper con este sistema, establecien-do su organización sobre la base de la titulación académica y el puesto de traba-jo: la interrelación, la movilidad interadministrativa del funcionariado, la unifi-cación de los sistemas retributivos, las posibilidades de cooperaciónburocrática, en suma, quedarían seriamente dañadas cara al futuro.

LA SUSTITUCIÓN DE LA ESTRUCTURA CORPORATIVA, EN SU VERSIÓN TRADICIONAL,POR OTRA MÁS SENCILLA Y RACIONAL

El citado tema de la estructura de la Función Pública, como es sobrada-mente conocido, se revela como uno de los ejes diamantinos de la reforma dela Función Pública.

La Función Pública española ha estado articulada tradicionalmente a travésde un sistema de Cuerpos de funcionarios especializados en las distintas parce-las del quehacer administrativo e incluso, a veces, en el ejercicio de una fun-ción puntual.

Si es cierto que durante una época el sistema ha podido garantizar un reclu-tamiento objetivo y cualificado del funcionariado, también es cierto que la ma-yor parte de los defectos y disfunciones de nuestra Administración procedende la prepotencia del sistema corporativo. La tendencia a la patrimonializaciónde las funciones administrativas, la reacción frente a cualquier reforma que pu-diera perjudicar sus intereses y la ausencia de otra valoración profesional quela inicial en el momento del ingreso en un Cuerpo han supuesto que la FunciónPública española tenga en su seno un permanente caballo de troya, amenazan-do cualquier reforma coherente y racional.


93

El Proyecto de Ley de Bases del régimen estatutario de los funcionariospúblicos, enviado en otoño de 1981 por el Gobierno de UCD al Congreso delos Diputados, se enfrentaba muy tímidamente con este problema: así venía aestablecer cinco niveles burocráticos basados en la titulación exigida al acce-der a la Administración, pero dentro de dichos niveles se reproducía la estruc-tura corporativa, por lo que quedaba pendiente, para el momento de aplicar laLey, la virtualidad reformadora del sistema establecido. Por otra parte, en laDisposición Transitoria 9.ª del Proyecto se establecía la obligación de que elGobierno remitiera a las Cortes un Proyecto de Ley de unificación de Cuerposde igual titularidad y funciones análogas, proyecto encomiable pero cuyas difi-cultades de aplicación lo relegaban por una disposición transitoria a una Leyposterior.

Si los inconvenientes de carácter político aconsejaron al Gobierno no ponerdemasiado interés en la tramitación parlamentaria de la Ley, cuando ésta enrealidad no se enfrentaba abiertamente con la estructura corporativa, imagine-mos qué obstáculos puede encontrar un Proyecto que en el futuro pretenda en-trar a fondo en los bastiones de dicho sistema.

Sin embargo, toda la política basada en los principios de cooperación e in-terrelación a que hemos hecho referencia está claramente condicionada poruna previa simplificación y reforma total de la estructura de la Función Públicavigente en la actualidad en la Administración del Estado.

Difícilmente, Administración del Estado y Comunidades Autónomas pue-den llegar a acuerdos voluntarios de homogeneización de sus sistemas buro-cráticos si previamente la primera no ha corregido los defectos que la aquejan.

La sustitución de la actual estructura por otra más racional viene exigidapor el propio beneficio de la organización administrativa, pero también por unanueva conformación autonómica del Estado. Las Comunidades Autónomas nopodrían reproducir, en ningún caso, el caótico sistema pluricorporativoexistente en la Administración del Estado, con la consiguiente multiplicaciónpor 17 de los Cuerpos de funcionarios de España.

La respuesta burocrática al Estado autonómico pasa, sin duda, por la susti-tución del sistema de Cuerpos, en su versión tradicional, por otro fundamenta-do básicamente en los niveles de titulación, las categorías dentro de cada nivel,la correcta clasificación de los puestos de trabajo y la valoración permanentedel funcionariado. Todo ello unido a una vocación interministerial de los co-lectivos seleccionados.

Es una solución cuya aplicación comporta evidentes riesgos políticos porlas grandes tensiones que puede producir en el funcionariado, pero cualquierotra fórmula no parece compatible con un Estado organizado en base a unaAdministración estatal y 17 Administraciones autonómicas.


94

EL PRINCIPIO DE CARRERA ADMINISTRATIVA Y LA PROVISIÓN DE PUESTOS

DE TRABAJO: LA EVALUACIÓN PERMANENTE DEL FUNCIONARIADO

Es un elemento común a todos los Proyectos de Estatuto de la Función Pú-blica elaborados hasta el momento la preocupación por resolver la cuestión dela carrera administrativa y el sistema de provisión de puestos de trabajo.

Como es sabido, la Ley de Funcionarios Civiles del Estado del año 1964suprimió el sistema de categorías administrativas que había estado basadohasta el momento, solamente, en la antigüedad. La supresión fue lógica enaquel momento y hubiera podido obtener espléndidos frutos si hubiera idoacompañada, como preveía la Ley, de un sistema de clasificación de lospuestos de trabajo. Sin embargo, como ha puesto de relieve Julián Álvarez3:«La supresión de las categorías administrativas fue efectiva; no puede decir-se lo mismo de la clasificación de los puestos de trabajo y adscripción a losCuerpos de funcionarios en las plantillas orgánicas; en realidad puede afir-marse que el sistema de clasificación se abandonó a poco de aprobar la Leyde Funcionarios y, salvo algún intento de rentilización como en el caso delDecreto de 13 de abril de 1972, que regula las retribuciones complementa-rias, quedó completamente olvidado, o al menos abandonado, en el terrenode la práctica».

De hecho, la aplicación del concurso de méritos ha tenido muy poca vigen-cia efectiva durante el período de aplicación de la Ley. De un lado, la mayorparte de los puestos de trabajo de relieve eran catalogados como de libre desig-nación entre funcionarios, por lo que en esos casos se dejaba la carrera del fun-cionario al buen (o mal) criterio de la autoridad proponente. Por otra parte, elpropio sistema de méritos articulado era muy discutible y se basaba más encuestiones anecdóticas que en una valoración exhaustiva y profunda de la vidaprofesional del funcionario.

Quizá una de las cuestiones mejor tratadas en el antes citado Proyecto deLey de Bases sea el tema de la carrera administrativa, que regula en sus dosvertientes: intercorporativa, que supone el paso de los funcionarios de un Cuer-po, nivel o escala determinado a otro de nivel superior, siempre que se encuen-tren en posesión de los títulos académicos habilitantes y realicen la correspon-diente prueba restringida; e intracorporativa, que consiste en el ascenso decategoría dentro del mismo Cuerpo o escala.

Como ha puesto de relieve el autor antes citado, puede entenderse que seestablece, incluso, un tercer tipo de «carrera administrativa» que denomina«carrera horizontal», o posibilidad de pasar de unos Cuerpos a otros dentro delmismo nivel de titulación, aunque, como dice el propio autor, «no se prevén fa-


95

3 Julián ÁLVAREZ ÁLVAREZ, «La carrera administrativa y la provisión de puestos de trabajo en elproyecto de Ley, por el que se aprueban las bases del régimen estatutario en los funcionarios públicosy en el proyecto de LOAPA», 1.as Jornadas sobre Administración Autonómica, DGA, 1982.

cilidades especiales en el Proyecto de Ley para pasar de unos Cuerpos a otrospertenecientes a servicios de diferentes Administraciones Públicas».

Por otra parte, en lo relativo a provisión de puestos de trabajo, el Proyectode Ley de Bases vincula la categoría al puesto de trabajo, obligando a ostentaruna categoría determinada para acceder a un puesto concreto y, además, y elloes especialmente importante, delimita taxativamente los puestos de libre desig-nación, obligando a cubrir los restantes por concurso de méritos.

El Proyecto, como hemos apuntado, es en este tema loable; no obstante, si-gue estando mediatizado por la previsión de una estructura eminentementecorporativa de la Función Pública.

Si un nuevo Proyecto pretende introducir alguna modificación en este pun-to, tendrá que tener en cuenta las siguientes cuestiones:

a) La carrera administrativa deberá concebirse bajo los mismos princi-pios tanto en la Administración del Estado como en la Administración de lasComunidades Autónomas.

b) El sistema de categorías deberá operar bajo los mismos criterios y conlas mismas garantías de objetividad en las distintas Administraciones, y sólode ese modo será posible la intercomunicación de las burocracias.

c) El sistema que ha de articularse para el ascenso de categorías deberábasarse, fundamentalmente, en los méritos y, sólo en una mínima proporción,en la antigüedad. Naturalmente, una de las claves será el encontrar un sistemaadecuado de valoración del mérito. A este respecto, la aplicación de las técni-cas de valoración permanente del trabajo del funcionariado y evaluación de sucurriculum en función del puesto concreto que haya de proveerse será, quizá,el camino adecuado para obtener resultados positivos.

LA MOVILIDAD INTERADMINISTRATIVA DEL FUNCIONARIADO

Una cuestión que preocupa especialmente al funcionariado del Estadotransferido a las Comunidades Autónomas es la de la movilidad interadminis-trativa de las burocracias de las Comunidades Autónomas, tanto en relacióncon otras Comunidades como con la Administración del Estado.

En este punto, cualquier Proyecto nuevo que se elabore debe tener presentela idea antes apuntada de que las burocracias del Estado, Comunidades Autó-nomas e incluso Administración Local no deben nunca considerarse comocompartimentos estancos, sino que deben estar presididas por la movilidad nosólo de los funcionarios estatales, sino de los que puedan reclutar las propiasComunidades Autónomas, siempre que los procesos selectivos se realicen conla garantía de reclutar funcionarios de cualificación equivalente.

Naturalmente, esta idea exige un muy complejo desarrollo cuyos plantea-mientos exceden los límites de este trabajo.

En cualquier caso, habrá que distinguir en cuanto a dificultad en la aplica-


96

ción del principio entre los puestos que en el futuro puedan declararse de libredesignación y aquellos que se cubran por concurso de méritos. Con respecto alos primeros, no tendría demasiados inconvenientes la posibilidad de que fun-cionarios de un mismo nivel de las distintas Administraciones pudieran serpropuestos indistintamente para cualquiera de los mismos.

En cuanto a los puestos reservados al concurso de méritos, cualquier medi-da en este sentido exige una profunda e intensa labor de programación de efec-tivos en toda la Función Pública española, que habría de realizarse, lógicamen-te, en el seno de un órgano en el que tuvieran representación adecuada todaslas Administraciones implicadas.

LOS PRINCIPIOS DE PROFESIONALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y NEUTRALIDAD

POLÍTICA DEL FUNCIONARIO

Un principio reclamado con carácter general, en el momento actual, es elde profesionalización de la Función Pública y la neutralidad política del fun-cionario en el ejercicio de su función.

Nadie discute hoy la conveniencia de que la organización administrativasea la pieza permanente que garantice la estabilidad y el eficaz funcionamientode los servicios públicos, con independencia de los avatares políticos de cadamomento. Y precisa, para ello, que los integrantes de dicha organización, losfuncionarios públicos, estén técnicamente cualificados (lo que se conseguirá através de procedimientos objetivos e imparciales de selección) y sean política-mente neutrales en el ejercicio de sus tareas públicas, independientemente deque en su esfera privada ejerzan, según sus respectivas creencias, la libertad deopción política que las Constituciones democráticas les reconocen.

Consecuencia lógica de este principio de general aceptación de la neutrali-dad política de las organizaciones burocráticas debe ser, sin duda, la fijación deuna clara línea divisoria entre los puestos políticos y los técnicos en el seno dela Administración Pública, respetando los unos el campo específico de actua-ción de los otros, bajo la premisa incuestionable de que los puestos situados enla cúspide del Poder Ejecutivo, que se consideren de naturaleza estrictamentepolítica y desde los que se impulsan y fijan los criterios de actuación del apara-to burocrático, deben estar en manos de políticos.

Conforme a estos criterios, el Proyecto de Ley de Bases de referencia intro-ducía fórmulas de profesionalización de la Función Pública en un doble sentido:

a) En primer lugar, se profesionaliza la figura del director general, que seconvierte en un puesto de libre designación entre funcionarios públicos.

Constituye éste un importante avance en el camino de la profesionaliza-ción, justificable tanto en el caso concreto del director general como de lospropios subsecretarios, en la medida que éstos tiendan a configurarse como ca-bezas permanentes de la organización burocrática de los Departamentos minis-


97

teriales, interponiéndose entre los ministros y ellos mismos la figura del secre-tario de Estado, plenamente política y que asume las funciones de naturalezapolítica que venían desempeñando tradicionalmente los subsecretarios de losMinisterios.

b) Por otra parte, se reduce, incluso, el ámbito de la libre designación en-tre funcionarios a una serie de puestos tasados, debiendo en todos los demáscasos utilizarse la fórmula del concurso de méritos.

La reducción de los puestos de libre designación constituye un importanteavance. Téngase en cuenta también que la libre designación entre funcionariosimplica que la autoridad proponente tiene libertad para elegir un determinadocolaborador, pero esta elección, al operar entre funcionarios, debe realizarseno a través de criterios políticos, sino valorando la cualificación profesionaldel funcionario elegido. Este matiz, muchas veces incomprendido, es impor-tante que se tenga en cuenta para que la libre designación no se convierta enuna permanente invitación a la politización de los funcionarios.

Los dos aspectos a que acabamos de referirnos deben, sin duda, ser tenidosen cuenta tanto en un futuro Proyecto de Ley Básica de la Función Públicacomo en los diversos Estatutos de la Función Pública de las Comunidades Au-tónomas que puedan desarrollarlo.

Si la profesionalización de la figura del director general tiene plena justifi-cación en la Administración estatal, mucho más ha de tenerla en un ámbito te-rritorial inferior como es el de las Comunidades Autónomas.

Tanto en el informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías comoen los Pactos Autonómicos UCD-PSOE, se recogía la necesidad de profesio-nalizar en las Comunidades Autónomas la figura del director general; sin em-bargo, sólo un Estatuto, el aragonés, recoge explícitamente esta proposición ensu texto, pero ello no impide que las demás Comunidades Autónomas asumaneste planteamiento en sus diversos Estatutos de la Función Pública, indepen-dientemente de que a nivel estatal lo haga también la Ley Básica de la FunciónPública.

Por otra parte, si se tiene en cuenta que el sistema autonómico establecidopor nuestra Constitución implica un reforzamiento, en el nivel territorial inter-medio de las Comunidades, de la presencia de representantes políticos, que ga-ranticen una dirección e impronta representativa que antes no existía en la ac-ción pública regional, no parece conveniente que en la Administración de lasComunidades proliferen los puestos políticos.

A nuestro juicio, únicamente los consejeros y sus gabinetes o personas deapoyo inmediato deben tener carácter político.

El resto de la estructura administrativa debe cubrirse con criterios técnicosy profesionales, de tal modo que en las 17 Comunidades Autónomas pueda ga-rantizarse plenamente un funcionamiento estable de la Administración, inde-pendientemente de las posibles crisis políticas previsibles durante el períodode actuación de los Gobiernos regionales.


98

No parece necesario, por otra parte, que entre los consejeros, políticos, ylos directores generales, profesionales, exista una figura política interpuesta oviceconsejero. La existencia de este puesto, con carácter generalizado, es difí-cilmente justificable desde el punto de vista de conseguir unas Administracio-nes autonómicas profesionalizadas y con un gasto público ajustado.

Asimismo, en los Estatutos de la Función Pública de las Comunidades Au-tónomas parece conveniente que, junto a la profesionalización de los directoresgenerales o cargo asimilado, se produzca una delimitación muy concreta de lospuestos de libre designación entre funcionarios, que parece conveniente quequeden limitados a la propia figura de los directores generales y a otros cargosque, por tener alguna connotación representativa, pueden exigirlo.

LA NECESARIA UNIFICACIÓN DEL SISTEMA RETRIBUTIVO EN TODAS

LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Difícilmente puede llegarse a un sistema de interrelación y homologaciónde las estructuras burocráticas de las Administraciones autonómicas y el Esta-do si éstas no se apoyan en un sistema retributivo uniforme y generalizado.

El establecimiento de las bases de este sistema debe hacerse a través de laLey de Bases de la Función Pública y las diversas Comunidades Autónomasdeberán desarrollarlas de forma que, a niveles equivalentes de jerarquía ypuesto profesional, exista un sueldo uniforme.

Las diferencias retributivas en puestos del mismo nivel, entre unas Comu-nidades y otras, pueden ser una fuente de problemas y disfunciones que es pre-ciso evitar desde el primer momento.

Este planteamiento puede tener una repercusión directa en el posible sis-tema que se articule de participación de los funcionarios en la política retri-butiva, debiendo procurarse que exista una perfecta coordinación entre Ad-ministración estatal y Administraciones autonómicas que, hoy día, no seproduce.

No es preciso insistir en que los principios de transparencia retributiva ysimplicidad en el esquema salarial deben informar a los preceptos del Proyectode Ley de Bases sobre Función Pública que puedan elaborarse en el futuro.

A este respecto, una buena fórmula puede ser la recogida por el Acuerdosobre retribuciones del personal al servicio de la Administración del Estadopara el ejercicio 1983, que en su cláusula 9.ª establece la articulación del siste-ma retributivo a través, fundamentalmente, de dos conceptos: uno que retribui-rá la categoría profesional mediante las retribuciones básicas, y otro que retri-buirá el trabajo concreto que se realice mediante el complemento al puesto detrabajo.

Indudablemente, un principio que debe ser recogido, tanto por la Ley deBases de la Función Pública como por los Estatutos de Personal de las Comu-nidades, es el de que a igual puesto de trabajo debe corresponder igual retribu-


99

ción, principio que parece evidente pero que, sin embargo, aún no ha consegui-do abrirse camino en la Administración Pública española.

LA REFORMA DE LOS SISTEMAS DE SELECCIÓN Y FORMACIÓN DEL PERSONAL:COOPERACIÓN ESTADO-COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La reforma de la estructura burocrática tradicional debe ir acompañada deuna reforma de los sistemas de selección y formación del funcionario.

La selección de los funcionarios ha estado presidida hasta el momento, porregla general, por el reclutamiento directo por los propios Cuerpos de funcio-narios, a través de sistemas fundamentalmente memorísticos, produciéndoseuna valoración inicial de los conocimientos de los funcionarios y dependiendoprácticamente toda la vida profesional de ese acto inicial, sin que se hayan es-tablecido sistemas de valoración continuada que incentiven al funcionario paraun reciclaje profesional permanente.

Es preciso, por tanto, que los sistemas de selección del funcionariado seadapten a las necesidades de la Administración moderna y respondan a losplanteamientos y presupuestos de la sociedad en la que se desarrollan.

Naturalmente, cualquier reforma general de los sistemas selectivos está re-lacionada directamente con la reforma que, previamente, se puede efectuar dela estructura de la Función Pública española.

En cualquier caso, parece conveniente que como posibles líneas básicas dela mencionada reforma pudieran considerarse las siguientes:

• La programación y ejecución de las pruebas selectivas deberá sustraersea los Cuerpos de funcionarios y encomendarse a unos órganos centrales quelas efectúan con carácter independiente, tanto en el ámbito de la Administra-ción estatal como en la Administración de las Comunidades Autónomas.

• Aunque esté en directa dependencia con la reforma de la estructura cor-porativa, deberá evitarse el sistema actual de multiplicidad de pruebas selecti-vas en distintos organismos. Una programación unificada permitirá la realiza-ción de pruebas homogéneas generales para todos aquellos funcionarios que,dependientes de distintos organismos, realicen de hecho el mismo tipo de fun-ciones.

• Deben sustituirse las tradicionales pruebas memorísticas por otras enque, además de los conocimientos, se valoren cuestiones como la madurez in-telectual y cultural, la capacidad de análisis crítico de los problemas, etc. Fór-mulas ya utilizadas en algún caso por algunos programas selectivos actualescon un óptimo resultado.

• Debe intentarse una perfecta coordinación de la Administración del Esta-do y las Administraciones autonómicas, en orden a la homogeneidad de laspruebas selectivas y del nivel en ellas exigido, para que no se produzcan pro-blemas a la hora de efectuar planteamientos coherentes en relación con la mo-


100

vilidad interadministrativa de los funcionarios (ver a este respecto el artículo11.2 del Proyecto de Ley de Bases del Régimen Estatutario de la Función Pú-blica).

• Debe estudiarse con exquisita atención el tema de la formación y perfec-cionamiento del funcionariado, actividad actualmente en estado de agonía que,sin embargo, tiene una importancia decisiva en la Administración moderna. Laconexión del perfeccionamiento con un posible cambio de actividad profesio-nal del funcionario deberá ser tenida especialmente en cuenta a la hora de de-sarrollar la cuestión.

• Si es fundamental que exista un solo centro de selección y formación delfuncionariado a nivel estatal y en las Comunidades Autónomas, no es menosimportante que entre el centro estatal y los regionales exista una perfecta arti-culación, se tienda al desarrollo de programas comunes y se profundice en lasdistintas fórmulas posibles de cooperación en este campo.

LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD DE GESTIÓN INTERNA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Y DE COORDINACIÓN EXTERNA

Como ya se ha venido observando, existe una evidente necesidad de que lapolítica de personal en las Administraciones Públicas se efectúe a través de ór-ganos unitarios, sin que exista dispersión de competencias, como viene ocu-rriendo hasta el momento.

En la Administración del Estado todos los funcionarios deberán dependerde un único centro directivo en materia de Función Pública, al que deberá co-rresponder la preparación de la normativa que afecte a los diversos colectivosdel personal al servicio de la Administración, la programación de efectivos, laclasificación y valoración de puestos de trabajo y, en especial, la política retri-butiva, pieza fundamental para poder desarrollar una acción coordinada sobretodo el espectro burocrático.

Si en la Administración del Estado es necesaria una dirección única de lapolítica funcionarial, en las Comunidades Autónomas se revela absolutamenteindispensable, ya que el personal a su servicio es inferior al del Estado y, portanto, las posibles dificultades que pueden derivarse del volumen de la gestióndisminuyen por ello; la política de personal en las Comunidades Autónomasdebe depender de un único órgano que estaría adscrito, normalmente, a la Con-sejería de Presidencia o al que desarrolle las funciones propias de ésta.

Sentadas estas premisas, parece conveniente que exista una relación fluiday permanente entre los órganos de gestión de la Función Pública estatal y losde las Comunidades Autónomas, sobre todo en esta época decisiva de la confi-guración de las burocracias autonómicas, en la que el intercambio de experien-cias e información puede evitar que se emprendan caminos equivocados o di-vergentes sin posibilidad de retorno.

Un papel de gran relieve en esta labor de programación de efectivos y de


101

colaboración en la política de personal entre el Estado y las Comunidades Au-tónomas podría desarrollarlo el Consejo Superior de la Función Pública, pre-visto en el Proyecto de Ley de Bases del Régimen Estatutario de la FunciónPública, al que también hace referencia la propia LOAPA. No obstante, la es-casa representación que en dicho Consejo se otorga a las Comunidades Autó-nomas, tres representantes de veinticuatro, accediendo por rotación, excluye aeste órgano, en buena parte, como instrumento idóneo para que Administra-ción del Estado y Comunidades Autónomas desarrollen una política articuladay homogénea en materia de Función Pública.


102

103

PROBLEMAS Y PERSPECTIVASDE LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓNY LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS. EL CASO DE ARAGÓN*

SUMARIO: I. Introducción: El Informe de la Diputación General a las Cortesde Aragón sobre los problemas que plantea la organización y funcionamientode la Administración de la Comunidad Autónoma.—II. Organización adminis-trativa: 1. Consideraciones previas. 2. El «órgano de organización». 3. Proble-mas básicos de la organización administrativa de las Comunidades Autóno-mas.—III. Funcionamiento de la Administración: 1. Consideración previa.2. Planificación y programación en las Administraciones autonómicas. 3. Lacoordinación de funciones. Los órganos colegiados. 4. Desconcentración decompetencias. 5. Productividad y control de eficacia. 6. Programación de la ac-tividad financiera y presupuestaria. 7. El funcionamiento de la Administracióny la informática.—IV. La Función Pública: 1. El Proyecto de Ley y su conte-nido. 2. El principio de simplificación de las estructuras: El principio de uni-dad de acción en la política de personal. Las relaciones de puestos de trabajo.La oferta anual de empleo público y la selección de personal. Provisión depuestos de trabajo y carrera administrativa.

I. INTRODUCCIÓN: EL INFORME DE LA DIPUTACIÓN GENERALA LAS CORTES DE ARAGÓN SOBRE LOS PROBLEMASQUE PLANTEA LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTODE LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA

La transformación del sistema de distribución del poder político y adminis-trativo en el Estado, establecido por la Constitución de 1978, comporta una co-rrelativa modificación de la organización administrativa del Estado en una do-ble dirección: por un lado, la Administración del Estado debe reajustar sus

* Ponencia presentada en Jornadas de estudio sobre Administración y Función Pública en el Es-tado autonómico, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 1986.

estructuras adaptándolas a las competencias que va a ejercer realmente, una vezculminados los procesos de transferencias a las Comunidades Autónomas. Porotra parte, la aparición de unas nuevas Administraciones Públicas, las Comunida-des Autónomas, con un enorme impacto sobre el esquema administrativo pree-xistente, exige un gran esfuerzo de organización, porque de su correcto nacimien-to y desarrollo dependerá, en buena medida, el éxito del proceso autonómico.

Así, el nuevo modelo de Estado exige un replanteamiento profundo del siste-ma de Administraciones Públicas, la redefinición de las funciones de algunas deellas y la definición de los principios para su correcta coordinación e inter-relaciones. Por ello, «la reforma administrativa» es ahora más necesaria que nun-ca, ya que debe aprovecharse la reorganización del sistema de poderes públicospara intentar corregir y modificar los defectos tradicionales de las Administra-ciones Públicas y para evitar que las nuevas Administraciones hereden los viciosde aquéllas, configurándose con las debidas garantías de coherencia y eficacia.

Se trata, por tanto, de afrontar con carácter general y globalizador la nuevaorganización del Estado, partiendo de un esquema general e integrado del pa-pel de cada una de las Administraciones Públicas en el mismo para descenderposteriormente a programas específicos en las diversas áreas que integran lafunción administrativa, evitándose acciones puntuales en determinados secto-res desconectados de un planteamiento general.

Desde este punto de vista, conviene no confundir reforma de la Adminis-tración Pública con reforma de la Función Pública. La Función Pública es unelemento básico sobre el que debe operarse en cualquier programa de reformaadministrativa. Pero cualquier reforma administrativa que merezca tal nombredebe, obviamente, pronunciarse sobre todos aquellos otros aspectos que inci-den sobre el correcto funcionamiento de las Administraciones. Un programade actuación sobre el personal de la Administración Pública debe ser la traduc-ción, en este campo específico, de unos principios de carácter básico fijadoscon carácter previo que efectúen un diseño general de lo que debe ser una Ad-ministración Pública.

En el actual momento de desarrollo de la nueva organización territorial delEstado parece necesario que se aborde, por cada una de las AdministracionesPúblicas, el problema general de su estructura y funcionamiento y que, al mis-mo tiempo, se clarifique y precise el sistema de relaciones entre las Adminis-traciones Públicas de nuestro Estado, definiendo o redefiniendo su papel y fun-ciones en el juego de los poderes públicos del Estado: se trata de encontrar unmodelo administrativo definitivo para el Estado, que supere la actual conviven-cia de elementos organizativos procedentes del antiguo sistema centralista conlos nacidos como consecuencia de la organización territorial del Estado dise-ñada por la Constitución.

Cierto es que el reto de la reforma o construcción de las distintas Adminis-traciones Públicas es de la mayor envergadura, si se tiene en cuenta el contextoen que ésta debe desarrollarse. Así, por un lado, en la Administración del Esta-do venía produciéndose, en los últimos años de la dictadura, un auténtico dete-


104

rioro institucional que provoca el arrastre de numerosos lastres que hacen difí-cil adaptarla, en poco tiempo, a los principios que exige el nuevo sistema cons-titucional. Así, por la más autorizada doctrina se han venido citando como al-gunos síntomas de dicho deterioro:

— La obsolescencia de un sistema de organización en permanente estadode inflación y pensando más en los intereses subjetivos del poder político y delfuncionariado que en el eficaz servicio al administrado.

— La rigidez de la propia organización por el enquistamiento en la mismade unos cuerpos de funcionarios con una clara tendencia a la patrimonializa-ción de las funciones administrativas y reacios, por tanto, o cualquier reformaque pueda perjudicar sus intereses.

— El escepticismo general del funcionariado y la falta de iniciativa delmismo absorbido por los defectos de la propia organización y desincentivadopor la irracionalidad del sistema retributivo.

— La falta de coordinación entre los diversos departamentos y órganosque ha impedido, en ocasiones, una acción de gobierno global y coherente.

— La lentitud en la resolución de los asuntos por la existencia de numero-sos trámites injustificados que se une a la baja productividad.

— La frecuente confusión entre el ámbito político y administrativo, con elconsiguiente peligro de politización de la Administración Pública.

Por otro lado, en lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, es preci-so poner de manifiesto que la organización de sus Administraciones Públicasha estado dificultada, además, por otros problemas que han derivado directa-mente de los defectos de planteamiento en la construcción del Estado autonó-mico:

— Un proceso de transferencias que comienza en el año 1979, mal conce-bido, con una falta casi total de planificación y programación previas, que pro-duce injustificables repartos entre distintas Administraciones de sectores decompetencias que exigían una gestión unitaria y que sólo varios años despuésha podido ser revisado, sin que dicha revisión pueda evitar determinados de-fectos iniciales de organización de la gestión de las competencias transferidas.

— Un desarrollo anárquico e improvisado de las Administraciones Públi-cas de las Comunidades Autónomas en su primera fase, consecuencia no tantode sus propias insuficiencias como de falta de programación del proceso detransferencias.

— La ausencia de un modelo administrativo definido de funcionamientodel Estado y los continuos cambios en el rumbo y orientación del proceso au-tonómico.

— Un recelo inicial del funcionariado transferido a las Comunidades Au-tónomas por la indefinición inicial de su situación en las mismas, que sólo alcabo de unos años ha podido ser corregida.


105

— Una peligrosa tendencia inicial hacia una injustificable duplicidad deórganos administrativos por el retraso en la necesaria supresión o reducción delos correspondientes servicios periféricos de la Administración del Estado, unavez transferidas sus competencias, que conlleva un efecto adicional de descon-cierto del administrado sobre qué Administración tiene el poder decisorio encada materia.

— Imprecisión y pasividad en la solución de cuestiones fundamentales,como los relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la organi-zación territorial interna de las Comunidades Autónomas, etc.

Por ello, cuando en el transcurso de la presente legislatura se planteaba en laComunidad Autónoma de Aragón, como uno de los objetivos fundamentales degobierno, la organización y funcionamiento de la Administración autonómica,se venían a fijar como puntos de partida o criterios rectores los siguientes:

— El tema de la Administración Pública había de exigir un tratamientogeneralizado que incidiese sobre los diversos aspectos de organización y es-tructuras, funcionamiento, aspectos financieros y presupuestarios, personal, re-laciones con el ciudadano y relaciones con otras Administraciones Públicas.Se trataba, por tanto, de efectuar un diseño general de lo que se deseara quefuera la Administración Pública de la Comunidad Autónoma. Para conseguireste objetivo se propone la elaboración de un Informe sobre la situación y pers-pectivas del desarrollo de la Administración de la Comunidad Autónoma que,tras analizar los diversos aspectos sectoriales antes citados, definiese, comoconsecuencia, unas directrices de actuación que constituyesen un programa, acorto, medio y largo plazo, en el que se inscribiesen las acciones puntuales quedeberían desarrollarse en el tiempo para la consecución de los objetivos esta-blecidos en el Informe.

— Siendo la Administración autonómica un tema institucional de primeraimportancia, se consideró conveniente que los criterios para su constitución nofueran definidos en exclusiva por un partido, sino contrastados con la totalidadde los grupos políticos representados en el Parlamento autonómico: para ello,el Informe y la propuesta de directrices de actuación se remitieron a las Cortesde Aragón a principios de 1985 para su debate y posterior aprobación.

Los grupos políticos de la Cámara aprobaron unánimemente el programa,estableciendo una serie de comparecencias de los responsables del Ejecutivoen llevarlo a cabo para que pudiera controlarse parlamentariamente, día a día,el nivel de ejecución del programa y el grado de adecuación de las medidasadoptadas a las directrices contenidas en el mismo.

Haremos, a continuación, una referencia general a algunos de los principa-les problemas y cuestiones que plantea el Informe. Evitaremos, no obstante, li-mitarlos a un mero tratamiento de los temas desde la perspectiva de la Comu-nidad Autónoma aragonesa, efectuando reflexiones generales sobre los


106

mismos para intentar proyectar dichos problemas sobre el conjunto de las Ad-ministraciones autonómicas.

II. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1. CONSIDERACIONES PREVIAS

Una de las cuestiones básicas que debe contemplar cualquier programa deactuación sobre Administración Pública es la organización administrativa.

En el Informe de la Diputación General de Aragón a las Cortes de Aragón sepone de manifiesto cómo la construcción de la Administración de la ComunidadAutónoma no debe, de ningún modo, responder a una simple recepción miméti-ca y acrítica de los criterios estructurales de la Administración del Estado.

Es éste un error que desde el principio ha podido observarse que se ha co-metido en diversas Comunidades Autónomas sin tener en cuenta que, tanto porsu dimensión funcional y territorial como por el necesario planteamiento inno-vador que debe inspirar su creación, la organización administrativa de una Co-munidad Autónoma debe responder al principio de adecuación de sus estructu-ras a las funciones y objetivos a alcanzar, lo que ha de comportar un estudio enprofundidad de las necesidades específicas de cada Administración Públicapara poder ofrecer una respuesta imaginativa que, en muchos casos, estará ale-jada de los esquemas tradicionales de organización de la Administración delEstado.

Se indica, por otra parte, la necesidad de no caer en la tentación inflacionis-ta en la que frecuentemente ha incurrido la Administración estatal y actual-mente, por efecto reflejo, la mayor parte de las Administraciones de las Comu-nidades Autónomas. Del análisis de las estructuras administrativas de estasúltimas puede deducirse con facilidad que el nacimiento de las Administracio-nes autonómicas no ha ido, en general, precedido de estudios sobre racionali-dad y eficacia de la organización ni de valoraciones de la adecuación del costede los órganos creados a su rendimiento social y económico. Son frecuenteslas organizaciones claramente inflacionistas desprovistas de un contenido fun-cional que justifique tanto la categoría del órgano como la organización que lasdesarrolla.

Este fenómeno responde al hecho de que la tarea de organización, que esuna función imprescindible para el éxito de cualquier empresa, ha sido mi-nimizada en la Administración Pública y sujeta, más que a criterios de raciona-lidad y eficacia, a las peculiares consideraciones e intereses personales dequienes en cada momento estaban investidos de la capacidad de decidir. Eneste sentido puede afirmarse que la cuestión de la organización ha sido ennuestro Estado hasta ahora prácticamente despreciada, siendo éste uno de lossíntomas de mayor distanciamiento entre nuestra Administración y las de lospaíses europeos con mayor nivel de desarrollo.


107

Así, la labor de organización administrativa debe ser, por otra parte, unaoperación casi permanente y que ha de desarrollarse sin perder en ningún mo-mento de vista los principios de adecuación entre estructuras y objetivos a al-canzar y de austeridad administrativa.

2. EL «ÓRGANO DE ORGANIZACIÓN»

En el tema de la organización administrativa tiene una especial importanciala correcta distribución de las competencias relativas a la misma. Por un lado,debe procurarse la existencia de una atribución de las decisiones básicas sobreesta cuestión al máximo nivel político para evitar las discrepancias interde-partamentales. Al mismo tiempo, es necesario que exista un órgano central deorganización con la responsabilidad de analizar las diversas propuestas de or-ganización departamentales, para adaptarlas a un plan general de organizaciónelaborado unitariamente. Este órgano debe estar suficientemente apoyado encuanto a sus decisiones y tener atribuidas las competencias necesarias para po-der desarrollar con eficacia dicha función, ya que la experiencia en la Admi-nistración del Estado demuestra una mediatización permanente de su actividadpor los particulares criterios de cada Ministerio. Por otra parte, deberá conse-guirse una perfecta coordinación de la unidad de organización con la unidad depresupuestos del Departamento de Hacienda. En las Comunidades Autóno-mas, con unos Administraciones de menor tamaño que la Administración delEstado, deberá ser más fácil conseguir el objetivo de que desde un único centrodirectivo especializado se pueda dar un tratamiento unitario y coordinado a laorganización de las Administraciones.

El Informe de la Diputación General a las Cortes de Aragón, además de re-gular y definir las competencias de dicha unidad de organización, propone lacreación de la Comisión de Racionalización Administrativa con el objeto dedesarrollar los estudios previos y efectuar los análisis necesarios para que cual-quier propuesta de organización pueda responder a unos criterios racionales ycoherentes, además de efectuar las propuestas necesarias para mejorar el fun-cionamiento y eficacia de los distintos servicios administrativos.

3. PROBLEMAS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Pasando a hacer referencia a problemas concretos que plantea la construc-ción de la organización administrativa de la Comunidad Autónoma, podemosmencionar los siguientes

— En primer lugar, es imprescindible que en la organización se consiga elsuficiente grado de integración entre las diversas unidades que la componen.


108

Integración de acción entre las diversas Consejerías o Departamentos y, dentrode ésta, entre las diversas Direcciones Generales o Servicios.

La experiencia en la Administración del Estado demuestra las dificultadespara conseguir una correcta integración orgánica tanto entre los diversos Mi-nisterios como entre las diversas Direcciones Generales de un mismo Ministe-rio, hasta el punto que Alejandro Nieto ha hablado de la invertebración orgáni-ca de la Administración Pública española.

— Por otra parte, es necesario dotar de la suficiente flexibilidad a la orga-nización administrativa que se cree, rompiendo la tradicional tendencia a la pe-trificación de las organizaciones públicas: los programas de la Administraciónvarían en el tiempo y la organización debe ser capaz de adaptarse y dar cauce adichas modificaciones.

— La organización administrativa debe también ajustarse a la realidadcompetencial y a las particulares dimensiones territorial y personal de cadaComunidad Autónoma. Se ha puesto de manifiesto antes el mimetismo inicialque llevó a la mayor parte de las Comunidades Autónomas a trasplantar, a unarealidad distinta, organigramas y criterios de organización prácticamente idén-ticos a los de la Administración central.

Surgieron, así, órganos que pudiendo tener sentido en el Estado, no lo te-nían en muchas Comunidades Autónomas y la proliferación de DireccionesGenerales con un ámbito competencial idéntico al del Estado, pero que habíande operar sobre un territorio y un número de administrados sensiblemente infe-rior, introducía un elemento disfuncional, inflacionista, en el seno de algunasComunidades Autónomas.

Es evidente que las distintas características de éstas deben exigir una res-puesta organizativa diferente y que ha de romperse la tendencia al uniformis-mo organizativo que, por la inercia del centralismo, ha inspirado con frecuen-cia a nuestros administradores.

Un ejemplo concreto, a este respecto, puede obtenerse en el análisis del nú-mero de escalones de la cadena jerárquica. La operatividad exige que dichonúmero sea el mínimo compatible con una gestión eficaz. Si una ComunidadAutónoma concreta, por el volumen de gestión en una determinada área com-petencial, debe reproducir tantos escalones como la propia Administración delEstado (consejero, viceconsejero, director general, subdirector general, jefe deservicio, etc.), deberá hacerlo, pero en muchos casos el volumen de gestiónhace posible la supresión de escalones intermedios.

En el caso concreto de la Comunidad Autónoma de Aragón se prescindió,de momento, a la vista de la relación volumen de gestión-eficacia, de los esca-lones intermedios de viceconsejeros y subdirectores generales, lo que implicauna simplificación notable de la línea jerárquica a través de la que debe discu-rrir la ejecución de los asuntos.

También pone de manifiesto el Informe la necesidad de que en las futurasreorganizaciones se estudie en profundidad la cuestión del número de jefatu-ras de todo orden existentes en la organización, ya que por efecto reflejo de


109

un vicio tradicional en las estructuras administrativas del Estado se ha tendi-do, en determinadas ocasiones, a crear jefaturas no tanto por la existencia deun número de subordinados que justifiquen la existencia de un «jefe», sinocomo vía para obtener una retribución complementaria por puesto de trabajopara paliar las insuficiencias de las retribuciones básicas, problema que derivade las imperfecciones del sistema retributivo, que, como mal endémico, haafectado a la Administración española. Si una jefatura no tiene justificacióncomo tal, deberá suprimirse, paliándose posibles agravios en las remunera-ciones del funcionariado a través de los convenientes reajustes del sistema re-tributivo.

— Otra cuestión importante es que los Departamentos horizontales (habi-tualmente, Presidente y Hacienda) tengan entre ellos el grado de coordinaciónsuficiente y, con respecto al resto, el nivel de penetración necesario para quepueda producirse una actuación integrada de toda la Administración.

— También se ha planteado en la organización de la Administración auto-nómica el problema de la delimitación entre órganos políticos y administra-tivos.

Es evidente que esta delimitación no puede nunca impedir que determinadosaspectos de la actuación de un órgano político o de un órgano administrativo, enfunción de su proximidad dentro de la estructura orgánica, no sean rígidamenteseparables, ya que la actuación de un director general profesionalizado, en fun-ción de su cercanía al órgano político, tendrá determinadas connotaciones deeste carácter. Sin embargo, es importante trazar la línea de separación de ambosque determine la forma política o profesional de cubrirlos.

A este respecto parece conveniente, siguiendo las pautas establecidas alrespecto por las Administraciones de los países más avanzados, que se tienda ala profesionalización de las Direcciones Generales, es decir, al reclutamientode estos directivos en base a sus méritos y adiestramiento profesional, sin per-juicio de que dicho mérito profesional venga matizado, lógicamente, por la ca-pacidad del profesional para integrarse y desarrollar un determinado programade gobierno.

Este planteamiento llevaría a una menor inestabilidad del aparato adminis-trativo, muy deseable en el actual sistema político español, en el que el perma-nente cambio y modificación de los órganos de dirección de las 17 Comunida-des Autónomas podría provocar una falta de rendimiento y eficacia de laAdministración por imposibilidad de desarrollar programas a largo plazo.

En la Comunidad Autónoma de Aragón, el carácter profesional de las Di-recciones Generales viene establecido en el propio Estatuto de Autonomía ydesarrollado en este punto por el artículo 36 de la Ley 3/1984, de 22 de junio,de las Cortes de Aragón.

La garantía de permanente asistencia política al consejero se obtiene a tra-vés de sus gabinetes, mediante los cuales aquél puede contar durante el tiempode su mandato con personas que colaboren en la formación de su voluntad po-lítica.


110

En el Informe de la Diputación General a las Cortes de Aragón se destacala importancia de la función de estos gabinetes, afirmándose, no obstante, quedebe evitarse el riesgo, observable en algunas Administraciones Públicas denuestro Estado, de que tiendan a convertirse en una vía paralela de dirección dela actividad administrativa, de tal modo que, aprovechando su proximidad almáximo órgano de decisión, ejerzan de hecho funciones que correspondan aotros órganos administrativos. De este modo, se produciría un abandono de laimportante función de asesoramiento y apoyo que les corresponde, constitu-yéndose en la organización informal de parte de la gestión administrativa.

Para evitar estas disfunciones y delimitar con claridad sus competencias, elInforme establecía que el Ejecutivo procederá a una ordenación de sus gabine-tes, que se produjo por Decreto 106/1985 de la Diputación General de Aragón,de 29 de agosto.

— Otra cuestión de trascendencia a la hora de organizar las Administra-ciones autonómicas es la del tratamiento a dar a los servicios periféricos de lasmismas.

El primer problema que se ha planteado en torno a esta cuestión es el de supropia existencia. Efectivamente, como consecuencia de los llamados «pactospolíticos UCD-PSOE», se abogó, en un determinado momento, porque los ser-vicios periféricos de las Comunidades Autónomas pluriprovinciales se integra-ran («articularan») en la organización de las Diputaciones Provinciales. LaLOAPA y los Estatutos de Autonomía cuya redacción fue posterior a los pac-tos recogían, e incluso imponían, este sistema.

Sin embargo, la realidad es que las dificultades, tanto políticas como técni-cas, que implica esta articulación han supuesto en la práctica que no se hayaproducido dicha integración: pretender que el setenta u ochenta por ciento dela actividad de gestión de una Administración Pública se ejerza a través deotros entes públicos con su propia personalidad y que puedan estar, lógicamen-te, en manos de responsables políticos pertenecientes a distintos partidos esuna operación de gran complejidad, que puede provocar serias disfuncionesorganizativas y permanentes dudas en cuanto a la imputación política del bueno mal funcionamiento de los servicios.

Lo que se pretendía con dicha fórmula era evitar la duplicación de adminis-traciones operantes sobre un mismo territorio. Lo cierto es que la simplifica-ción del esquema administrativo debe venir en una reforma y redefinición delsistema de administraciones en el Estado que evite la antes citada convivenciade elementos organizativos del anterior sistema centralizado y del actual siste-ma autonómico. La Sentencia del Tribunal Constitucional sobre «la Ley de lasDiputaciones» catalana supuso, quizá, un obstáculo para una redefinición ima-ginativa de los modelos administrativos. No obstante, ya se han efectuado in-terpretaciones doctrinales en otra dirección que podrían abrir el camino a futu-ras soluciones que, respetando los principios constitucionales, evitaran quepudiéramos estar abocados hacia un sistema de Administraciones Públicascaótico y abigarrado. Sobre unos mismos territorios con poblaciones a veces


111

escasas, no pueden operar Ayuntamientos, Comarcas, Diputaciones Pro-vinciales, Delegaciones del Gobierno, Gobierno, Gobiernos Civiles, Admi-nistración periférica del Estado, Administración periférica de la ComunidadAutónoma...

En el caso de la Comunidad Autónoma de Aragón, a pesar de ser ésta unade las afectadas estatutariamente por el principio de articulación de los servi-cios periféricos a través de las Diputaciones Provinciales, se optó como fórmu-la provisional por obtener la necesaria integración y coordinación provincial através de sendas Delegaciones Territoriales de la Diputación General de Ara-gón en Huesca y Teruel, al frente de las cuales existe un delegado territorialcon categoría de director general, que representa en la provincia al Gobiernoautónomo y al Departamento de Presidencia, como órganos destinados a ga-rantizar la unidad de dirección de dichos servicios en el territorio provincial.Los servicios provinciales se integraban orgánicamente en la respectiva Dele-gación Territorial, pudiendo deducirse la trascendencia de esta disposición y sugran virtualidad coordinadora e integradora cara al futuro. En la capital de laComunidad Autónoma no se crea Delegación Territorial por estimarse que susfunciones podían ser realizadas directamente por los órganos centrales.

— Otro tema de gran trascendencia, dentro de los problemas que planteael análisis de la organización periférica de las Administraciones autonómi-cas, es el de la posible introducción de unidades orgánicas cuyo ámbito terri-torial de actuación sea inferior al de la provincia, es decir, de servicios co-marcales.

La primera precisión que conviene hacer al respecto es que el estableci-miento de órganos comarcales dependientes de todos o algunos de los distin-tos Departamentos o Consejerías de un Gobierno autonómico es cuestión biendistinta de la posible constitución de las comarcas como entidades localespropias de una Comunidad Autónoma. En este último caso se trataría de crearunas nuevas personas jurídico-públicas de ámbito comarcal, de naturaleza re-presentativa, aunque tal representación debería tener, lógicamente, carácterindirecto.

La creación de nuevas entidades locales con carácter general dentro de unaComunidad Autónoma planteará ante todo el problema de cuáles hayan de serlas funciones que se les atribuyan. Hay que tener en cuenta que al tradicionalesquema de Administraciones Públicas existentes en España durante los últi-mos siglos (basado en la existencia de tres niveles de Administración: Estado,Provincia, Municipio) ha venido a unirse, como escalón básico en el nuevo sis-tema político, el de las Comunidades Autónomas, que no son, como las pro-vincias o municipios, un instrumento de descentralización administrativa, sinode auténtica autonomía política en el más estricto sentido del término.

Este hecho comporta una reordenación profunda de las competencias delEstado ya que una gran parte de las mismas se transfieren a las ComunidadesAutónomas, pero también debe suponer una necesaria revisión del papel de lasDiputaciones Provinciales, que deben reajustar sus funciones ante la presencia


112

de un nuevo ente político-territorial de ámbito superior, cuyo impacto en el es-quema general de poderes públicos preexistentes en ningún caso puede desco-nocerse. Abogar por una tendencia federalizante intrarregional dentro de unEstado a su vez autonómico sería caer en el riesgo de una patológica inverte-bración del sistema político-administrativo, a la par que una fuente permanen-te de conflictos entre las instituciones territoriales dentro del ámbito de unaComunidad.

Es evidente que el volumen de las competencias públicas del Estado en suconjunto sigue siendo prácticamente el mismo; lo que ocurre es que se reparteentre cuatro niveles de administración y no entre tres, como se venía haciendo.Todo parece indicar que de este modo la lógica lleva a que se constituyan tresniveles básicos de administración, Estado-Comunidad Autónoma-Municipio,teniendo el resto carácter instrumental. Uno de estos últimos, la provincia, estágarantizado constitucionalmente, estableciéndose la posibilidad de la existen-cia de otros (comarcas), como también reconoce nuestro Estatuto. La cuestiónes que, siendo el paquete de competencias públicas escasamente variable (aun-que la intervención pública en la vida social aumente progresivamente), la crea-ción de las comarcas como entidades locales sólo tendría sentido si se les atri-buyese precisamente aquel núcleo de competencias básicas de las DiputacionesProvinciales, que es precisamente el que justifica su existencia como entes loca-les en la nueva organización estatal. Las comarcas, desde este punto de vista,pueden ser incompatibles, de hecho, con la pervivencia de las DiputacionesProvinciales (u otros entes locales representativos de la provincia), constitucio-nalmente garantizada. No se puede crear una compleja y abigarrada estructurade entes locales con sus respectivas burocracias (Diputaciones, Comarcas yAyuntamientos) para administrar poblaciones y territorios que en muchos casosno tienen las dimensiones suficientes para ello. Parece que la creación de co-marcas como entidades locales sólo debería abordarse si, con carácter previo, serealiza un estudio en profundidad que analice sus funciones, su posible estruc-tura política y administrativa, su dimensión territorial óptima y, sobre todo, lacompatibilidad fáctica de su existencia con el ente local provincial.

Por todo ello es preciso plantearse la posible utilidad de la comarcalizaciónde determinados servicios propios de la Administración de las ComunidadesAutónomas. A este respecto hay que afirmar que una comarcalización de ser-vicios generalizada plantearía problemas de parecida índole a los que se handado en relación con las comarcas como entidades locales. La elección delárea comarcal como circunscripción territorial ordinaria de prestación de losservicios por las Administraciones autonómicas supondría necesariamente unatraslación de poderes decisorios, competencias, funcionarios, etc., del escalónprovincial al comarcal, ya que lo contrario provocaría una complicación inne-cesaria en la cadena jerárquica y, sobre todo, en la inflación burocrática, eco-nómicamente injustificable. Quiere ello decir que el establecimiento generali-zado de servicios comarcales departamentales supondría de facto la prácticadesaparición del escalón provincial.


113

Teniendo en cuenta estas premisas, el Informe de la Diputación General deAragón a las Cortes de Aragón planteaba, como fórmula alternativa de actua-ción, que inicialmente en aquellas áreas administrativas con una clara vocacióncomarcal (sanidad, servicios sociales, agricultura, urbanismo) se procure desa-rrollar una política de acercamiento a este nivel territorial de la prestación deeste tipo de servicios, fundamentalmente de los no burocráticos. De este modo,la circunscripción comarcal, aunque no se produzca una transferencia a la mis-ma del aparato burocrático con poderes decisorios, irá adquiriendo el necesarioarraigo social y económico, pudiendo consolidarse, además, como punto de re-ferencia de la Administración autonómica para la planificación económica y laordenación territorial.

El Informe pone de manifiesto, asimismo, que ésta parece la vía lógica deactuación en tan compleja cuestión. Que el arraigo social preceda a la formali-zación legal y que ésta no sea sino la consecuencia lógica de una necesidadsentida popularmente. La comarcalización es un reto que debe afrontarse conprudencia, tiempo y maduración, lo que comportaría, de un lado, la apuntadaintroducción experimental de determinados servicios en el nivel comarcal y laelaboración de los estudios sociológicos, económicos y administrativos nece-sarios que garantizarán que una decisión de carácter general al respecto seareadoptada, en su caso, con las suficientes garantías de éxito.

Cuestión que merece especial tratamiento es la Administración institucio-nal de las Comunidades Autónomas. Un principio parece evidente al respecto:debe evitarse radicalmente la proliferación de organismos autónomos en elseno de las Administraciones autonómicas, debiendo crearse únicamente losque estén justificados por desarrollar un función que, por sus especiales carac-terísticas, exige inequívocamente un ente de actuación autónoma.

Téngase en cuenta que la constitución de las Comunidades Autónomas su-pone una sustitución de la descentralización institucional propia de un Estadocentralista por una descentralización territorial. Un Estado rígidamente centra-lizado como el anterior debió recurrir forzosamente a la creación de grandesorganismos autónomos para desconcentrar el enorme volumen de sus funcio-nes cuya ejecución resultaba imposible a través de la Administración directa.Sin embargo, la ordenación del sistema de competencias administrativas en elEstado ha supuesto que una gran parte de la actividad pública se reparta entrediecisiete Administraciones autónomas, con lo que se ha producido, lógica-mente, una alta descongestión en la actividad de la Administración estatal, queen determinadas áreas administrativas deberá desarrollar en el futuro tareas deplanificación, coordinación, etc. Así, grandes organismos autónomos comoIRYDA, ICONA, etc., han transferido alrededor del 90% de sus funciones a lasComunidades Autónomas. Si dejan de tener sentido como tales organismos au-tónomos en la Administración estatal, es difícilmente justificable que sea nece-sario que tal condición se mantenga en cada Comunidad Autónoma. Puedenperfectamente, a la vista de sus funciones, integrarse en la Administración di-recta.


114

El Informe del Gobierno aragonés a las Cortes de Aragón pone de mani-fiesto que son especialmente los organismos autónomos de carácter adminis-trativo los que en buena parte van a perder su sentido como tales en la Admi-nistración autónoma y, de hecho, todas las funciones y efectivos procedentesde organismos autónomos de tal naturaleza transferidos hasta el momento a laDiputación General de Aragón han sido integrados sin problemas en las es-tructuras orgánicas de los diversos Departamentos, perdiendo por tanto su con-dición autónoma y sometiéndose al régimen jurídico-administrativo y financie-ro general. Sin embargo, en el campo de los organismos autónomos de caráctercomercial o financiero puede haber un número de casos más elevado que enlos anteriores que justifique la creación de un ente de tal naturaleza en el senode la Administración autonómica.

III. FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN

1. CONSIDERACIÓN PREVIA

Es opinión generalmente compartida la escasa capacidad de las Adminis-traciones Públicas de adaptarse con rapidez a los cambios y modernización delas técnicas de gestión y al impacto de las nuevas tecnologías, pudiendo afir-marse, sin temor de error, que, salvo algunas excepciones, están fuertementeatrasadas al respecto en relación con las organizaciones privadas.

Cuestiones esenciales para cualquier organización como la productividad,el tiempo de resolución de los asuntos, la programación y dirección por objeti-vos, el control de la calidad del trabajo realizado, etc., se incorporan al funcio-namiento de las Administraciones Públicas con dificultades, lentitud a vecesexasperante, cuando no con la oposición latente o manifiesta del personal queha de modificar sus hábitos tradicionales, sustituyéndolos por otros renovados.

La construcción de las Administraciones autonómicas es una oportunidadhistórica para intentar romper, en la medida de lo posible, esta inercia si desdeel primer momento se afronta decididamente el difícil reto de la reforma enprofundidad de los sistemas tradicionales de funcionamiento.

Claro está que hay que partir siempre de la premisa de que las Administra-ciones autonómicas no son una creación ex novo en la que se pueda actuar sincondicionante alguno, sino que deben construirse o partir de las estructuras or-gánicas, funcionales y personales que la Administración del Estado transfiere alas Comunidades Autónomas.

La transferencia exige como primera medida un tiempo de adaptación parala integración de las funciones y medios transferidos en la nueva estructura ad-ministrativa, que debe realizarse del modo menos traumático posible y garanti-zándose, en cualquier caso, que de las vicisitudes propias del momento deltraspaso no se derive una pérdida temporal del nivel ordinario de eficacia de laAdministración. Ahora bien, una vez transcurrido ese período de adaptación


115

debe procederse sin demora a reformar en profundidad el funcionamiento delos servicios transferidos, elevando sus niveles de eficacia y productividad.

Naturalmente, ello no puede hacerse sin un estudio previo que comporte undiagnóstico de los problemas que aquejan a la organización administrativa re-cibida y la terapéutica precisa para poder proceder a su paulatina erradicación.

Pasemos a analizar a continuación algunos de esos problemas básicos queafectan al funcionamiento de las Administraciones autonómicas.

2. PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN EN LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS

Es preciso llevar al ánimo de nuestros administradores la imperiosa necesi-dad de que la planificación y programación presidan de modo efectivo la ac-tuación de todos los órganos administrativos.

Las Administraciones Públicas de nuestro Estado actúan, frecuentemente,a remolque de los hechos, desarrollando su actividad más que tomando ellasmismas la iniciativa de acuerdo con un programa elaborado previamente yunos objetivos concretos que alcanzar, zarandeadas por la presión diaria de losdiversos asuntos que fluyen naturalmente del exterior: los responsables de lasunidades administrativas no dirigen realmente, sino que son dirigidos por laactividad.

Así, nuestras Administraciones Públicas carecen, en general, de la sufi-ciente capacidad de anticipación para prever con tiempo la solución de los pro-blemas que van planteándose. Son unas Administraciones más «curativas» que«preventivas». Por ello se impone un gran esfuerzo para aplicar, sin ningúntipo de dilación, excepción o excusa, la programación de las actividades a to-dos los niveles.

En el Informe se pone de manifiesto cómo aunque la Administración de laComunidad Autónoma de Aragón ha comenzado ya esa labor de programaciónde las actividades, sobre todo en sus aspectos generales, sin embargo, es preci-so profundizar en ella intentando romper los vicios tradicionales de improvisa-ción de la Administración Pública: es preciso que cada Dirección General,cada Servicio, e incluso cada Sección, tengan un programa anual concreto ydetallado que desarrollar, con unos objetivos absolutamente precisos, con unplazo de tiempo determinado para alcanzarlos..., programa y objetivos que de-ben ser la traducción a cada nivel orgánico y en cada período de tiempo delprograma general del Gobierno en la Legislatura.

Se especifica que deben formularse programas, a distintos niveles tempora-les, para desarrollar la acción político-administrativa en las diversas áreas sec-toriales y que sólo con este sistema será posible desarrollar con eficacia y ra-cionalidad un programa, llevando siempre la iniciativa, conociendo quéresponsabilidad en la ejecución del programa tiene cada órgano, y sólo así sepodrá realizar un auténtico control de eficacia en cuanto a resultados de los di-versos órganos administrativos por el sencillo método de comprobar al final de


116

cada período en qué medida cada uno de ellos ha alcanzado los objetivos quese le encomendaron.

3. LA COORDINACIÓN DE FUNCIONES. LOS ÓRGANOS COLEGIADOS

Los problemas de actuación descoordinada de las Administraciones Públi-cas de nuestro Estado ha sido uno de sus permanentes caballos de batalla quesigue sin encontrar adecuada respuesta.

Sin embargo, en las Administraciones de las Comunidades Autónomas de-bería ser mucho más sencillo conseguir una mayor coordinación entre sus di-versos órganos. Su dimensión, su proximidad a los problemas, debe posibilitarun grado de integración en la organización que era mucho más difícil de conse-guir en la Administración del Estado. Por ello, no tendría justificación algunaque los niveles de descoordinación de aquélla se transfirieran junto con lascompetencias a las Administraciones autonómicas.

El Informe pone de manifiesto la necesidad de efectuar un estudio sobre laactuación de los órganos naturales de coordinación, precisando las técnicas decoordinación, el control de su eficacia, etc.

Por otra parte, señala la necesidad de que los Departamentos de «carácterhorizontal» de la Comunidad Autónoma, es decir, Presidencia y Hacienda, ten-gan las competencias y medios que garanticen su actuación coordinadora en lasdiversas parcelas sobre las que se proyecta con carácter general su actuación.

Asimismo, si la Administración actúa con una programación previa y rigu-rosa de sus actividades se puede efectuar un estudio de todas aquellas que ten-gan conexión con las previstas en los programas de otros órganos, de tal formaque puedan anticiparse soluciones para afrontar de forma coordinada la ejecu-ción de dichos programas.

Especial importancia tiene al respecto el correcto funcionamiento de losórganos colegiados. Hay que hacer notar la gran necesidad que existe de quetodos los órganos colegiados con funciones coordinadoras realicen una laborde control y seguimiento del puntual cumplimiento de las decisiones que adop-tan, ya que es frecuente que la coordinación se deteriore por la pasividad o len-titud de determinados órganos en la ejecución de las directivas.

4. DESCONCENTRACIÓN DE COMPETENCIAS

Parece también indispensable que en ningún caso en las Administracionesde las Comunidades Autónomas se produzca una concentración de competen-cias en los órganos centrales de las mismas. Ha sido ésta una crítica frecuenteutilizada como arma arrojadiza, a la que se debe dar adecuada respuesta conuna distribución de competencias instrumentada sobre los deseables niveles dedesconcentración funcional.


117

El Informe de la Diputación General de Aragón a las Cortes de Aragónpone de manifiesto cómo en las distribuciones de competencia que se efectúendebe respetarse el principio de que lo que se venía decidiendo a nivel provincialdebe seguir decidiéndose a dicho nivel (o a niveles inferiores). Las posibles re-visiones competenciales futuras deben estar inspiradas en un reforzamiento aúnmayor de la gestión administrativa en el escalón provincial o comarcal. Mani-fiesta asimismo el Informe que, en las últimas reformas de la estructura admi-nistrativa, se ha hecho un gran esfuerzo para evitar la concentración de órganosen los servicios centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma.A este respecto, el principio inspirador ha sido el que la mayor parte de la ges-tión administrativa debe corresponder a los servicios periféricos provinciales (oen su caso comarcales), atribuyéndose a los servicios centrales las funciones dedirección, programación y planificación, control de ejecución, etc. La aplica-ción de este principio supone que, en el momento actual, el 85% de los efecti-vos personales de nuestra Administración desarrolle su actividad en serviciosperiféricos y sólo el restante 15% en los centrales, garantizándose así la exis-tencia de una Administración desconcentrada.

Las reorganizaciones que hayan de efectuarse en el futuro deberán mante-ner este principio de ausencia de concentración de efectivos en servicios cen-trales, rompiendo así una tendencia inercial en sentido contrario existente entodas las Administraciones y muy patente en la Administración del Estado.Siendo, por otra parte, las Administraciones autonómicas responsables de unimportante volumen de la gestión administrativa cotidiana, el eficaz servicio aladministrado estará garantizado mejor por una Administración más próxima almismo que por una Administración con un grado importante de concentraciónen la capital del territorio.

5. PRODUCTIVIDAD Y CONTROL DE EFICACIA

Parece necesario, asimismo, introducir o perfeccionar, en su caso, en elseno de las Administraciones autonómicas las técnicas de valoración de la pro-ductividad de los servicios y de control de su eficacia.

Las Administraciones Públicas han obviado con frecuencia la aplicaciónde estas técnicas amparándose en el carácter social, difícilmente dimensiona-ble en términos de coste-beneficio, de buena parte de los servicios públicos.

Sin embargo, si tal apreciación es en parte cierta, ya que determinados ob-jetivos y fines de la Administración no pueden ser sometidos a los criterios devaloración del sector privado, también lo es que en muchos de los aspectos dela Administración es perfectamente posible introducir estas técnicas.

En el Informe se pone de manifiesto la necesidad de que la Comisión de Ra-cionalización Administrativa proceda a elaborar un estudio sobre productividadde los servicios y un proyecto para introducir las técnicas de análisis coste-rendimiento en aquellos sectores públicos que por su naturaleza lo admitan.


118

En cuanto al control de eficacia, ha estado encomendado tradicionalmenteen la Administración del Estado a los snspectores de los servicios de los diver-sos Ministerios, creándose recientemente la Inspección General de la Adminis-tración del Estado en el seno del Ministerio de la Presidencia.

Parece imprescindible a este respecto que se modifiquen los criterios tradi-cionales de inspección de servicios utilizados hasta el momento por las diver-sas Administraciones Públicas.

La inspección de servicios ha estado dirigida más a una fiscalización ruti-naria del cumplimiento de plazos de resolución de expedientes, probidad delos funcionarios, etc., que a una auténtica actuación renovadora a través depropuestas de modificación y mejora de los servicios inspeccionados.

La labor de inspección de servicios debe ser ante todo una labor positiva deanálisis de funcionamiento de la Administración, desarrollada por personasprofesionalmente capacitadas y que conozcan en profundidad las nuevas técni-cas de gestión y organización y los métodos de aplicación de las nuevas tecno-logías.

6. PROGRAMACIÓN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA

Si, como se ha puesto de manifiesto, la programación y coordinación de laactividad administrativa son un requisito indispensable para la eficaz consecu-ción de los objetivos, adquieren una especial relevancia cuando afectan a la ac-tividad económica de la Administración y, en especial, a la política de inversio-nes públicas.

Es evidente la absoluta necesidad de que exista una actuación coordinadade las Administraciones Públicas que actúan sobre un mismo territorio, y talcoordinación resultaría de imposible regulación si no existiera previamenteuna adecuada programación cualitativa, cuantitativa, espacial y temporal de loque cada una de estas Administraciones Públicas debe realizar.

Desde una perspectiva temporal de la actividad económica es posible dife-renciar tres instrumentos básicos de programación: el Plan o Programa Gene-ral de Desarrollo, los Programas Económicos de más corto alcance y el Presu-puesto. Cada uno de estos tres instrumentos debe incorporar las técnicas,metodología y medidas de política económica propias del largo, medio y cortoplazo, respectivamente, procurando la adecuada coordinación y el engarcetemporal de todas ellas.

En la Comunidad Autónoma aragonesa la programación económica estáfundamentalmente centrada en torno a dos instrumentos regionales: el Progra-ma Económico Regional y el Presupuesto por Programas; y uno de carácternacional: el Programa de Inversiones Públicas. Todos ellos enmarcados dentrode las directrices contenidas en el Programa Económico a Medio Plazo1984-1987, elaborado por el Gobierno de la Nación.

El Programa Económico Regional 1984-1987, aunque de carácter cuatrie-


119

nal, contiene también objetivos y propone medidas propias de un programa alargo plazo. La contemplación de ambos tipos de metas dentro del mismo pro-grama económico permite una acción coordinada en el horizonte temporal a lapar que facilita su proceso de ajuste y adaptación en el tiempo.

Por su parte, el Programa de Inversiones Públicas, de carácter cuatrienal,recoge el conjunto de inversiones que la Administración central va a realizaren el territorio de la Comunidad Autónoma durante el período considerado.Dichas inversiones están constituidas tanto por las que directamente decida lle-var a cabo la Administración central como por las que ejecute previo acuerdocon las Comunidades Autónomas.

Finalmente, el Presupuesto por Programas de la Comunidad Autónoma,que constituye el plan de acción del Gobierno autónomo durante el año fiscal,debe ser el instrumento típico de programación a corto plazo y su concepcióndebe permitirle convertirse en el cauce de ejecución anual de los objetivos ge-nerales proyectados en los programas a más largo plazo.

Como se ha señalado anteriormente, todo programa exige una adecuadaperiodificación de sus objetivos y medidas que, en el ámbito anual, debe que-dar recogido en el correspondiente presupuesto. De esta manera, los progra-mas a medio y largo plazo van ejecutándose y adaptándose cada año a travésdel presupuesto vigente, lo que requiere una absoluta compenetración entre lasactividades programadoras y presupuestarias y una estructura del presupuestoque incorpore al mismo la faceta programadora.

El esfuerzo realizado por lo Administración financiera de la DiputaciónGeneral de Aragón en los dos últimos ejercicios para adaptar su funcionamien-to a la técnica del presupuesto por programas ha sido patente, sobre todo si setiene en cuenta la escasez de medios financieros y el agobio impuesto por unasituación de transición, en la que ha habido que hacer frente a los problemasderivados del proceso de transferencias. La aplicación de una técnica presu-puestaria refinada es poco compatible con una Administración en perpetuocambio y renovación orgánica, funcional y económica como consecuencia dela progresiva recepción de nuevas competencias.

No obstante, la labor de la implantación de modernas técnicas presupuesta-rias y de gestión financiera deberá continuar, suponiendo un duro e inevitableesfuerzo de adaptación para la Administración de la Comunidad Autónoma.No puede, en efecto, ignorarse que la actividad presupuestaria ha sido llevadaa cabo siempre por la Administración central, por lo que resulta una tarea nue-va para la inmensa mayoría del personal transferido. Si a esta ausencia de fa-miliaridad con los procedimientos presupuestarios tradicionales se une la difi-cultad derivada de la introducción de métodos más minuciosos y sofisticadosde gestión, es fácil deducir la complejidad de la tarea que se afronta.

La necesidad de realizar esta tarea ha venido impuesta no sólo por la exi-gencia de adaptar el presupuesto de la Comunidad Autónoma a las normas im-plantadas por la Administración central del Estado, sino también y fundamen-talmente por la constatación de las insuficiencias que presentaba el


120

presupuesto administrativo tradicional. Efectivamente, este último era un «pre-supuesto de medios» y, como tal, reflejaba con claridad cómo y cuánto gastabala Administración, pero no decía nada acerca del porqué se realizaban estosgastos ni hacía referencia alguna al grado de eficacia con que se empleaban losfondos públicos. La clasificación de los gastos presupuestarios según su objetoy según los centros de gasto no permitía identificar proyectos ni programas deacción. En resumen, no era un medio idóneo para elegir con eficacia.

Por eso, el objetivo de la Diputación General de Aragón ha estado dirigidoante todo, en primer lugar, a la aplicación del presupuesto por programas quepodríamos denominar stricto sensu, en el que prima el establecimiento de unaclasificación presupuestaria idónea, en la que se definen operativamente lasfunciones, programas, actividades y proyectos que desarrolla o en los que par-ticipa cada unidad administrativa, así como la instauración de una técnica con-table y de gestión financiera adecuada que interrelaciona todos ellos. Subsi-guientemente, habrá de profundizarse y perfeccionar la elaboración delpresupuesto de realizaciones, complementario del anterior y que consiste en ladefinición del conjunto de instrumentos y unidades de medida que permitanevaluar los niveles alcanzados en la ejecución de objetivos y programas, asícomo el rendimiento con que se han ejecutado.

Por otra parte, aunque las dificultades de aplicación a la Comunidad Autó-noma de otra técnica presupuestaria, la del presupuesto base cero, son eviden-tes, sobre todo si se tiene en cuenta que la propia Administración del Estado noha podido plantearse aún su implantación, la Diputación General de Aragón hainiciado estudios para analizar la posibilidad de su paulatina introducción, con-siderando que sus ventajas podrían compensar sobradamente las energías quecon tal motivo se gasten. A tal efecto, con carácter experimental, se ha introdu-cido en una Dirección General concreta. La ruptura de las disfunciones delpresupuesto administrativo tradicional como presupuesto incremental, es decir,como presupuesto que acepta pacíficamente que las actividades que se desa-rrollan en el ejercicio presupuestario vencido continúan siendo necesarias yfuncionales en el posterior y que, además, se ejecutaron de forma óptima encuanto a eficacia, parece indispensable si se quiere ejercer una auténtica políti-ca de optimización del gasto público por nuestras Administraciones.

7. EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA INFORMÁTICA

Cualquier organización moderna debe tener presente, cuando diseñe susesquemas organizativos y sus sistemas de funcionamiento, la necesidad deefectuar dicho diseño en el marco de la tecnología informática, de indispensa-ble utilización para construir una Administración moderna.

En España, sin embargo, el sector público sufre un enorme atraso en rela-ción con el privado en cuanto a la utilización tanto de equipos informáticoscomo de servicios informáticos (software), hasta tal punto que el sector públi-


121

co representa sólo el 4% del mercado informático, mientras que, por ejemplo,en Estados Unidos representa el 40% o en Francia el 34%.

Por ello, los Administraciones Públicas de nuestro Estado deben realizarun esfuerzo considerable para alinearse con las de los países más adelantados.

Desde este punto de vista, la Diputación General de Aragón ha elaboradosu Plan Informático, en el que se efectúa una programación funcional y tempo-ral de la informatización progresiva de la Administración de la ComunidadAutónoma, teniendo, como es lógico, en cuenta las dimensiones específicas desu Administración.

Así, dadas las dimensiones de la gestión pública, en la Diputación Generalde Aragón se ha optado por una única unidad informática central, con el carác-ter de servicio unificado, horizontal y general para toda la Administración dela Comunidad Autónoma, que actúa respondiendo a un doble proceso de cen-tralización-descentralización.

Las labores técnicas de planificación, desarrollo e implantación de aplica-ciones para los distintos Departamentos las realiza la unidad informática cen-tral, que opera, de este modo, como oficina de proyectos, programando a suvez la adquisición de equipos y programas. La dirección, la adaptación a lasnecesidades y explotación de las aplicaciones las realiza el personal del Depar-tamento al que afecta la mecanización. A su vez, y teniendo en cuenta el sus-tancial cambio que la informática representa en el trabajo de la oficina pública,se ha iniciado un proceso de reciclaje del personal para adaptarlo progresiva-mente a las nuevas necesidades.

Hay que tener en cuenta que con la informatización se va a producir unatraslación de tareas en sentido descendente, de tal modo que los niveles másbajos de la oficina pública van a poder desempeñar con eficacia tareas que eneste momento están encomendadas a niveles más altos. Sin embargo, no hayque pensar que este fenómeno vaya a comportar un problema con graves efec-tos sobre el empleo o sobre el volumen de trabajo o desempeñar por los actua-les funcionarios públicos. El efecto realmente deseable es el posible rescate depersonal con una sólida formación para tareas más interesantes y de iniciativa,buscando una rentabilidad que en este momento no tiene.

IV. LA FUNCIÓN PÚBLICA

Especialmente importante es para la puesta en funcionamiento de las Ad-ministraciones autonómicas la correcta ordenación de la Función Pública queha de servirles de sustrato personal.

Ya he tenido ocasión de referirme en otros trabajos a la titubeante normati-va que ha presidido la evolución de la Función Pública de las ComunidadesAutónomas desde el comienzo del proceso autonómico. Del análisis compara-do de los distintos Estatutos de Autonomía no se deducía, por otra parte, clara-mente si todas las Comunidades Autónomas estaban dotadas de competencias


122

legislativas sobre este tema ni si dichas competencias tenían el mismo grado deintensidad.

La Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública diluye esas am-bigüedades de los Estatutos al establecer en su artículo 11 que «las Comunida-des Autónomas procederán a ordenar, mediante Ley de sus respectivas Asam-bleas Legislativas, su Función Pública propia». Como consecuencia de dichomandato legislativo, diversas Comunidades Autónomas han procedido ya apromulgar sus Leyes de la Función Pública o a elaborar los correspondientesProyectos, alguno de los cuales se encuentra en la fase de tramitación parla-mentaria, como es el caso del Proyecto de Ley Ordenadora de la Función Pú-blica de la Comunidad Autónoma de Aragón.

El análisis de las principales características de este Proyecto, acompañadode algunas reflexiones de carácter general sobre determinados aspectos y ac-tuaciones no contempladas en el Proyecto, pueden servir para acercarnos a larealidad de la Función Pública de la Comunidad Autónoma aragonesa.

1. EL PROYECTO DE LEY Y SU CONTENIDO

Ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que en el Informe del Gobiernoaragonés a las Cortes de Aragón ya se abordaba la definición de los principiosbásicos sobre los que debía desarrollarse el futuro Proyecto de Ley Ordenado-ra de la Función Pública. De existir un acuerdo sobre los mismos por parte detodos los grupos políticos, como así ocurrió, se evitarían muchas discusionesen la tramitación parlamentaria de la Ley. Así, el Informe se pronunciaba sobrela estructura de la Función Pública, la carrera administrativa, la selección yformación del personal, la movilidad y retribuciones de los funcionarios.

Por otra parte, el Proyecto renuncia anticipadamente a ser un Estatuto de laFunción Pública para regular exclusivamente las cuestiones esenciales para laorganización de la Función Pública autonómica, es decir, las materias que aca-bamos de citar.

La regulación de dichas materias se efectúa desarrollando las bases del ré-gimen estatutario de los funcionarios, aprobadas por la Ley 30/1984, de 2 deagosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

El contenido material de otras cuestiones (situaciones administrativas, régi-men disciplinario, seguridad social, jubilación forzosa), que también fueronconsideradas bases del artículo 149.1.18.ª de la Constitución por la menciona-da Ley 30/1984, permitía su aplicación directa al ámbito de la Función Públicaautonómica sin necesidad de un posterior desarrollo legislativo por parte de lasCortes de Aragón. Lo mismo ocurrió con la Ley 53/1984, de 26 de diciembre,de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Pú-blicas.

Por otra parte, algunas cuestiones que integran el régimen jurídico básicode la Función Pública (adquisición y pérdida de la condición de funcionario;


123

derechos y deberes; diversas materias relacionadas con las de régimen discipli-nario y de previsión social) aparecían reguladas en la legislación estatal pre-constitucional. Ello aconsejó al Gobierno aragonés esperar al nuevo ordena-miento que las Cortes Generales pueden aprobar en el futuro sobre estascuestiones para que las Cortes de Aragón procedan, posteriormente, a su desa-rrollo legislativo.

En este punto, el Proyecto de Ley aragonés se distancia de los tres Proyec-tos elaborados anteriormente que regulan con carácter general el régimen esta-tutario de los funcionarios públicos, desarrollando, en una parte muy impor-tante de su contenido, las bases preconstitucionales que se derivan de la Ley deFuncionarios de 1964.

Si el Estado, al regular con carácter definitivo el Estatuto de la Función Pú-blica, modifica, como es de suponer, algún aspecto esencial del régimen esta-tutario de los funcionarios, esa parte de las leyes autonómicas quedará, comoes lógico, derogada por la legislación estatal.

2. EL PRINCIPIO DE SIMPLIFICACIÓN DE LAS ESTRUCTURAS

El Proyecto, tras definir las cuatro clases de personal que integran la Fun-ción Pública autónoma (los funcionarios, los eventuales, los interinos y el per-sonal laboral), siguiendo el modelo convencional reconocido por el Derechoestatal, aborda la estructura corporativa de los funcionarios.

El Proyecto de Ley, a la vista de la particular realidad de la Comunidad Au-tónoma, cuyo volumen de personal transferido no pasa de los 7.000, de los quealgo más de 4.500 son funcionarios públicos, opta por un esquema simplifica-do, ágil y flexible de estructuración de la Función Pública, basado en las titula-ciones. Así se crean cinco grandes Cuerpos que vienen a coincidir con los cincogrupos que establece el artículo 25 de la Ley 30/1984 (funcionarios superiores,funcionarios técnicos, ejecutivo, auxiliar y subalterno y conductores).

Este esquema habrá de permitir la mejor utilización profesional de las per-sonas con que cuenta la organización administrativa de la Comunidad Autóno-ma, así como una futura selección más racional que facilite el cumplimiento delos principios constitucionales de igualdad de oportunidades, mérito y capaci-dad para acceso a cargos públicos. Al mismo tiempo, al evitar la reproduccióndel esquema corporativo estatal se soslayan las disfunciones y críticas imputa-bles al mismo, ampliándose las posibilidades para que accedan a los puestos detrabajo concretos las personas más idóneas y capacitadas para su eficaz desem-peño. Con ello cobra importancia el puesto de trabajo como núcleo esencialdentro de la organización administrativa pública, reconduciéndose la estructu-ra corporativa a una razonable referencia para determinadas cuestiones de laadministración de personal (naturaleza y nivel de las funciones; ordenación delas promociones internas; cuantías de las retribuciones básicas...).

Esta regulación funcional de la estructura corporativa se complementa fa-


124

cultando a la Diputación General de Aragón para crear los diplomas o especia-lidades que sean necesarios para la mayor eficacia de sectores concretos de laactividad administrativa y para señalar los requisitos generales para acceder alos puestos directivos.

Por otra parte, las normas transitorias contienen el régimen de integraciónde los funcionarios transferidos o trasladados a la Administración Pública de laComunidad Autónoma de Aragón, siguiendo los principios contenidos en lalegislación básica estatal y los establecidos en este Proyecto de Ley para la es-tructuración corporativa. En consecuencia, se mantiene el carácter «a extin-guir» de quienes en el momento de la transferencia o traslado tuviesen estaconsideración. Estos funcionarios se agruparán en escalas a extinguir dentrodel grupo que les corresponda con arreglo a las normas generales de integra-ción, basadas en el actual índice de proporcionalidad.

Las figuras de los eventuales e interinos responden a su concepción ya con-solidada en nuestro régimen de personal. La tendencia de los interinos a la per-manencia en el servicio se intenta evitar a través de la necesaria incorporaciónde las plazas que ocupan —salvo en el caso de sustituciones de funcionarios—,a la primera oferta de empleo público que se apruebe.

En cuanto al personal laboral, el Proyecto, respetando el marco establecidopor la legislación estatal, precisa que es «personal laboral» el que ocupa pues-tos de trabajo clasificados como tales y en virtud del contrato de naturaleza la-boral, que se formalizará siempre por escrito.

Esto no obstante, y siguiendo modernas tendencias, se admite la posibili-dad que la Diputación General de Aragón autorice la contratación laboral detodo el personal adscrito a determinados centros o instituciones que no consti-tuyen la organización directa de los Departamentos de la Comunidad Autóno-ma, cuando resulte adecuado a las misiones que tengan encomendadas y con-veniente para la eficacia y eficiencia del servicio que desempeñan.

Cuestión íntimamente relacionada con la estructura corporativa, tal y comoha sido diseñada, es la de las dotaciones presupuestarias del personal. El ar-tículo 9.º del Proyecto armoniza las que corresponden a las plazas de la planti-lla de cada Cuerpo, así como las de los eventuales y las del personal laboral,con los créditos necesarios para atender las necesidades de personal de cadaprograma de gasto.

El Proyecto, siguiendo en estas materias las orientaciones de la reciente le-gislación básica estatal, contempla las relaciones de puestos de trabajo y laoferta anual de empleo público como referencias inexcusables para todos losprocedimientos posteriores, íntimamente relacionados entre sí, de selección,provisión de puestos y promoción profesional e interna.


125

El principio de unidad de acción en la política de personal

La necesidad de que la política de personal en su conjunto se lleve a cabodesde un único centro directivo, sin perjuicio de la necesaria desconcentraciónde la gestión, tiene su traducción en el Proyecto de Ley en la atribución a unúnico Departamento de todas las competencias que pueden considerarse inte-gradas en aquélla. Así, en el Proyecto figuran como órganos rectores de la po-lítica de personal, junto a la Diputación General, el consejero de Presidencia yla Comisión de Personal.

Las facultades otorgadas al Departamento de Presidencia suponen que sepueda ejercer una auténtica política coordinada en materia de personal en rela-ción con todos los Departamentos de la Comunidad Autónoma.

Ello no impide que en una cuestión concreta, con marcada relevancia pre-supuestaria, la asignación de niveles de puestos de trabajo a efectos de la fija-ción de los complementos de destino y específicos, así como la determinaciónde los servicios a los que será de aplicación el complemento de productividad,la propuesta al Gobierno aragonés corresponda conjuntamente a los consejerosde Presidencia y Hacienda.

Las relaciones de puestos de trabajo

Como se ha indicado, el puesto de trabajo se convierte en la clave de la bó-veda del sistema de la Función Pública articulada por el Proyecto de Ley.

Las relaciones de puestos de trabajo se configuran como un instrumentomarcadamente técnico que necesariamente tiene su razón de ser en la estructu-ra orgánica de los diversos Departamentos que constituyen la AdministraciónPública de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Éste es el instrumento básico que permitirá adaptar la organización corpo-rativa de los funcionarios a las necesidades reales de personal de los distintosservicios. Por lo tanto, debe armonizar el eficaz cumplimiento de las misionesque tienen encomendadas las diversas unidades administrativas con el personalidóneo y capacitado, a la vista de los recursos internos y de las posibilidadesde reclutamiento externo.

Las relaciones de puestos de trabajo deben tener un objetivo más ambicio-so en la Comunidad Autónoma que la mera cumplimentación de los requisitosa que hace referencia el artículo 15 de la Ley 30/1984.

La estructura corporativa adoptada obliga a un inmenso trabajo previo dedescripción, análisis, valoración y clasificación de puestos de trabajo para ha-cer eficaz y operativa la estructura de la Función Pública adoptada.

A la hora de efectuar el análisis de los puestos habrá que pronunciarse so-bre su adscripción a personal funcionario o laboral o indistintamente a ambos.La ausencia de una delimitación en abstracto del criterio para efectuar esta


126

asignación obligará a un estudio casuístico de los diversos puestos de trabajo.No obstante, parece necesario que se fije un criterio general para proceder aesta delimitación.

La oferta anual de empleo público y la selección de personal

La oferta anual de empleo público es considerada por el Proyecto, al igualque el diseño introducido por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, como conse-cuencia de unos procedimientos internos de provisión de puestos de trabajo yantecedente de los procedimientos de reclutamiento o selección.

La publicación de la oferta anual de empleo público en el Boletín Oficialde Aragón determina que en un plazo de tres meses se convoque, por un lado,un concurso de traslados para funcionarios de la Administración del Estadotransferidos o trasladados a otras Comunidades Autónomas. Con ello se dacumplimiento a lo dispuesto en el artículo 26.3 de la Ley 12/1983, de 14 de oc-tubre, del Proceso Autonómico.

Por otra parte, se iniciará el procedimiento selectivo normal de candidatosa ingreso en la Función Pública de la Comunidad Autónoma. La organizaciónde estas pruebas selectivas está en consonancia con la estructura corporativaque se ha elegido. En consecuencia, se admite la posibilidad, para cada Cuer-po, de pruebas unitarias o específicas para una función o profesión determina-das. En todo caso, se permite la organización de cursos de formación comple-mentarios, que también pueden tener carácter eliminatorio.

Tanto las funciones de selección de personal de nuevo ingreso, forma-ción, actualización y perfeccionamiento se desarrollarán fundamentalmentea través del Instituto Aragonés de Administración Pública, que podrá colabo-rar, en su caso, con el Instituto Nacional de Administración Pública, el Insti-tuto de Estudios de Administración Local y con la Universidad u otras enti-dades docentes.

Un objetivo fundamental de este Instituto habrá de ser conseguir una autén-tica Función Pública directiva en la Administración de la Comunidad Autó-noma.

La escasez de auténticos directivos en las Administraciones Públicas es unmal endémico que deben soportar con especial intensidad aquellas Comunida-des Autónomas de baja densidad de población y una tasa alta de emigración delos profesionales de la Administración.

La formación de directivos en la Administración Pública ha estado des-equilibrada por una escasísima sensibilidad por los problemas de organización,técnicas de dirección, productividad, etc., en beneficio de una obsesión por losproblemas jurídicos y formales, cuyo conocimiento es imprescindible, perosólo útil si va acompañado de todo el resto de conocimientos que deben exigir-se a un directivo público.

Conseguir una Administración operativa, eficaz y racionada no es un pro-


127

blema sólo jurídico, sino ante todo un problema de correcta aplicación de lasmodernas técnicas de organización, gestión y racionalización. Y sólo quienessean profundos conocedores de estas técnicas serán capaces de incorporarlas alfuncionamiento de los servicios que de aquéllos dependen.

Por ello, uno de los objetivos de la Administración autónoma debe ser, porun lado, el reciclaje de todos sus funcionarios, y especialmente de los funcio-narios directivos, preparándolos para poder asumir con suficientes garantías elreto que comporta la construcción de una Administración distinta; y, por otrolado, la incorporación de auténticos directivos bien procedentes de otras Ad-ministraciones, bien a través de las pruebas selectivas que pueda realizar en elfuturo la Administración de la Comunidad Autónoma, en las que sin duda al-guna habrá de valorarse este tipo de conocimientos.

Provisión de puestos de trabajo y carrera administrativa

Los procedimientos de provisión de puestos de trabajo responden al trata-miento que esta materia recibió en los preceptos de carácter básico de la Ley30/1984, de 2 de agosto.

Las únicas novedades que conviene destacar en esta materia son las si-guientes:

— La obligación de resolución expresa publicada en el Boletín Oficial deAragón, tanto de los anuncios de puestos de libre designación como de losconcursos.

— La posibilidad de remover a los funcionarios que hayan sido designa-dos por concurso para un puesto de trabajo, cuando su rendimiento sea notoria-mente insuficiente.

— La excepción a la convocatoria pública sólo de los puestos de directorgeneral o asimilado, cuya designación corresponda a la Diputación General,aunque dichos puestos en la Administración autonómica aragonesa tengan ca-rácter profesional.

— La provisión de determinados puestos de trabajo con funcionarios de laAdministración del Estado, conforme dispone el artículo 25.2.a) de la Ley delProceso Autonómico.

La regulación de la carrera administrativa comprende las materias regula-das con carácter básico en los artículos 21 (promoción profesional) y 22.1 (fo-mento de la promoción interna) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto.

En el desarrollo legislativo regional de estas cuestiones cabe señalar el ré-gimen de cursos específicos para la adquisición del grado máximo del interva-lo que corresponda a cada Cuerpo, cuyo contenido se orientará a la capaci-tación en técnicas sustantivas que capaciten para un desempeño eficaz yeficiente de los puestos respectivos y las pruebas selectivas para ascenso al


128

Cuerpo inmediato superior mediante concurso-oposición, en las que se valora-rán los méritos profesionales de los candidatos junto con la posibilidad deadaptar los ejercicios de la oposición a las circunstancias de los aspirantes alascenso para una valoración más adecuada de su capacidad y experiencia.

El Proyecto de Ley prevé como sistema complementario el acceso al Cuer-po de Funcionarios Superiores a través de concursos de acceso a cursos organi-zados por el Instituto Aragonés de Administración Pública.

La Ley contiene mecanismos suficientes para facilitar a los funcionariosmás idóneos y capacitados el acceso a funciones de mayor nivel, responsabili-dad y remuneración, a través de procedimientos ad hoc (concurso-oposición,cursos específicos para el grado máximo). Con estos procedimientos se esti-mulará a quienes desean alcanzar con el esfuerzo continuado los puestos de su-perior jerarquía dentro de la organización de la Administración Pública. Porotra parte, la Administración podrá seleccionar mediante procedimientos obje-tivos a quienes merezcan promocionar y ascender más rápidamente en la carre-ra administrativa.

Como conclusión final, todo el Proyecto de Ley viene inspirado por su ob-jetivo esencial por conseguir una Función Pública autonómica profesionaliza-da e imparcial como condición necesaria e indispensable para la gestión eficazde los intereses generales que corresponden a la Administración de la Comuni-dad Autónoma.


129

131

LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNIDADAUTÓNOMA DE ARAGÓN(Antecedentes, desarrollo y perspectivas de reformadel Título II del Estatuto de Autonomía)*

SUMARIO: I. Introducción: El principio dispositivo y la heterogeneidad decompetencias de las distintas Comunidades Autónomas.—II. El proceso deelaboración del Título II del Estatuto: A) El Título II en la Asamblea de Parla-mentarios y Diputados Provinciales. B) Tramitación parlamentaria del Títu-lo II en las Cortes Generales.—III. El desarrollo del Título II del Estatuto:A) Problemas generales de delimitación de las competencias de la ComunidadAutónoma: a) El «bloque de la constitucionalidad» y las «materias» competen-cia de la Comunidad Autónoma. b) «Funciones» de la Comunidad Autónomasobre las «materias» de su competencia: 1) La relativa virtualidad de la califi-cación estatutaria de las competencias como «exclusivas». 2) Las funciones de«desarrollo legislativo» y el problema de la definición de las «bases». 3) Lasfunciones ejecutivas y las propuestas sobre «Administración única». B) El pro-ceso de traspaso de servicios: la Comisión Mixta Administración del Estado-Diputación General de Aragón y los Reales Decretos de transferencias.C) Desarrollo legislativo de las competencias: alcance y valoración: a) Compe-tencias sobre la organización de las instituciones de autogobierno, la Adminis-tración autonómica y la Administración local. b) Competencias económicas:actividad legislativa de la Comunidad Autónoma en el ámbito económico.c) Competencias relativas a la «ordenación territorial». d) Competencias relati-vas al «bienestar social». e) Una competencia especial: el Derecho civil arago-nés.—IV. La ampliación de las competencias estatutarias: A) Iniciativas dereforma del Estatuto durante la II Legislatura autonómica. B) Los «Acuerdosautonómicos» de 1992 y la reforma del Estatuto: a) Las posiciones políticas encuanto al procedimiento y contenido general de la reforma establecidos en los«Acuerdos autonómicos». b) Las discrepancias en cuanto a la ampliación com-petencial establecida en los «Acuerdos autonómicos».

* Artículo publicado en la Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 1, diciembre1992.

I. INTRODUCCIÓN: EL PRINCIPIO DISPOSITIVOY LA HETEROGENEIDAD DE COMPETENCIASDE LAS DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La Constitución española (CE), alejándose de la fórmula habitualmenteutilizada en los Estados de estructura federal o regional, no efectuó un diseñocerrado y acabado de la organización territorial del Estado, sino que dejó a lalibre iniciativa de las distintas nacionalidades y regiones su configuracióncomo Comunidades Autónomas.

El principio dispositivo en la creación de Comunidades Autónomas supo-nía un evidente riesgo para una racional estructuración del nuevo sistema auto-nómico, pero la realidad política en el momento de elaborarse la Constituciónimpedía optar con decisión por un modelo autonómico generalizado, homogé-neo y definitivamente diseñado por el texto constitucional.

La necesidad de encontrar el necesario «consenso» político en una de lascuestiones clave para el nuevo orden constitucional obligó a los constituyentesa arbitrar una fórmula flexible y abierta que, pese a arrostrar indudables ries-gos para el desarrollo futuro, ofrecía suficientes alternativas para ser aceptadadesde planteamientos políticos muy diferentes. Ello supuso que, en el momen-to de aprobarse la Constitución, se careciese de un modelo autonómico defini-do y hubiera de ser en el proceso subsiguiente cuando había de encontrar éstesu definición precisa.

El resultado actual de dicho proceso es la configuración de un mapa auto-nómico pluriforme y heterogéneo en el que conviven Comunidades con muydistintos niveles de intensidad en sus capacidades autonómicas.

De este modo, si fueron superados por voluntad política los titubeos inicia-les sobre la homogeneidad institucional de todas las Comunidades Autónomasy aceptada la posibilidad —que ofrecía razonables dudas jurídicas— de quelas Comunidades constituidas por la vía del artículo 143 pudieran disponer delas mismas instituciones que las del artículo 151, incluida la Asamblea legisla-tiva como órgano de expresión de una auténtica autonomía política, el sistemade distribución de competencias diseñado por los artículos 148 y 149 del textoconstitucional ha provocado grandes diferencias en cuanto al nivel competen-cial de las distintas Comunidades.

Así, en primer lugar, Cataluña, País Vasco y Galicia, que habían plebiscita-do Estatutos de Autonomía durante la II República, accedieron al máximo te-cho a través del procedimiento abreviado regulado en la Disposición Transito-ria segunda de la Constitución. A este grupo se unió Andalucía, que, tras salvarlos rigores procedimentales de la vía establecida en el artículo 151 CE (entreellos un referéndum de iniciativa y otro de aprobación), consiguió la equipara-ción con las Comunidades antes citadas. En este grupo debe también incluirseNavarra, que, por haber gozado históricamente de un régimen foral privilegia-do, accedió al máximo nivel de autogobierno a través de una Ley de «amejora-


132

miento del fuero», disfrutando, además, junto con el País Vasco, de un régimenfiscal de «concierto» que les permitió una autonomía financiera mucho mayor.

Las restantes Comunidades, entre las que se encuentra Aragón, se constitu-yeron por la «vía lenta» del artículo 143 CE y accedieron al limitado númerode competencias previstas en el artículo 148.1 del texto constitucional. No obs-tante, dentro de estas Comunidades de la vía del 143 se produjeron notables di-ferencias.

En primer lugar, la Comunidad Valenciana y Canarias vieron equiparadoprácticamente su techo competencial con las de autonomía plena a través de le-yes orgánicas de transferencia de las competencias no recogidas en sus Estatu-tos, utilizándose para ello, no sin fundadas críticas jurídicas, el procedimientoregulado en el artículo 150.2 CE. Durante el proceso de elaboración del Esta-tuto de Autonomía de Aragón (EAA) se reclamó —sin éxito— desde determi-nadas instancias políticas la aplicación en Aragón de la fórmula valenciana ycanaria, dada la similitud de las circunstancias políticas que habían presididosu desarrollo autonómico.

En relación con las restantes Comunidades del 143, cuyos niveles estatuta-rios de competencias son forzosamente muy similares, puede, sin embargo,distinguirse a su vez entre las Comunidades uniprovinciales (Madrid, Baleares,Asturias, Murcia, Cantabria y La Rioja), que, además de las competencias pro-pias de las Comunidades de segundo grado, asumieron en bloque las prove-nientes de las Diputaciones Provinciales respectivas, cuyos presupuestos, fun-ciones y personal se integraron en la Comunidad Autónoma, de las restantesComunidades pluriprovinciales (Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extre-madura y Aragón), en las que la pervivencia de la provincia como ente localimpidió que accedieran, al menos de forma generalizada, a la titularidad de di-chas competencias.

Pero es que, además, dentro de cada uno de esos grupos, y como conse-cuencia del principio dispositivo antes citado, no todas las Comunidades tie-nen las mismas competencias, existiendo diferencias entre las pertenecientesteóricamente a un mismo nivel competencial. Un simple examen comparativoentre los distintos Estatutos de primer grado y los aprobados según el artículo143 es suficientemente demostrativo de esta diversidad.

La falta de homogeneidad en el cuadro de competencias atribuidas a lasdistintas Comunidades Autónomas ha provocado muchos problemas en la bús-queda de mecanismos racionales de organización y funcionamiento del Estadode las Autonomías. Por una parte, la planta de la Administración estatal, tantoen sus órganos centrales como periféricos, no ha podido ser modificada concriterios uniformes y racionales, habiendo mantenido determinados Ministe-rios su anterior organización casi intacta, cuando el número de ciudadanos aadministrar es en muchos casos inferior a la mitad.

Por otro lado, la capacidad de acción política de las distintas Comunidadesdurante estos años ha adolecido de grandes diferencias, lo que ha producido nopocos agravios comparativos y dificultado la configuración de un modelo de


133

relaciones eficaz y unánimemente aceptado entre el Estado y el conjunto deComunidades Autónomas. De hecho, la tendencia actual de algunas de éstas,pese a los esfuerzos en dirección contraria del Gobierno central, se inclina alestablecimiento de mecanismos específicos e individuales de relación, dese-chando un modelo cooperativo generalizado.

Finalmente, las ya de por sí enormes dificultades de interpretación y articu-lación lógica del sistema constitucional de distribución de competencias, ejediamantino de la nueva organización territorial del Estado, se agravan expo-nencialmente cuando en cada uno de los Estatutos —aun tratándose de Co-munidades de la misma vía— podemos encontrar títulos competenciales dife-rentes.

Ello ha supuesto que, desde distintas instancias políticas, haya tenido queplantearse, bajo variadas fórmulas, la necesidad de activar los preceptos consti-tucionales que permitan a las Comunidades Autónomas constituidas por la víadel artículo 143 iniciar un proceso de homogeneización de los niveles compe-tenciales con las de mayor grado de autonomía. En los últimos años, variosproyectos de reforma estatutaria han sido remitidos por distintos Parlamentosautonómicos a las Cortes Generales, en las que, al no existir suficiente acuerdopolítico, su tramitación ha quedado paralizada. La razón fundamental que lospartidos políticos nacionales han ofrecido es la necesidad de que cualquier in-tento de homogeneización competencial de las Comunidades Autónomas desegundo grado sea afrontado con carácter general y sobre la base de un acuer-do político previo entre las fuerzas parlamentarias. A este planteamiento res-ponden los pactos autonómicos firmados por el Gobierno central, el PartidoSocialista y el Partido Popular en la pasada primavera. Su importancia, com-plejidad y las distintas reacciones que dichos acuerdos han provocado en lasComunidades Autónomas afectadas —especialmente en Aragón— exigirá queles dediquemos una especial atención en otro epígrafe de este trabajo.

Los problemas que plantea la distribución de competencias entre el Estadoy las Comunidades Autónomas han sido ya objeto de numerosos, extensos ydocumentados estudios tanto de carácter general como en relación con la Co-munidad Autónoma de Aragón1. Con objeto de evitar innecesarias reiteracio-nes sobre asuntos ya suficientemente tratados y teniendo en cuenta el objeto deeste número monográfico, el plan de este trabajo se sitúa en la perspectiva deefectuar, al cabo de diez años de vigencia del Estatuto, un balance sobre losproblemas que ha planteado en la práctica el Título II de nuestro Estatuto, exa-minando, en primer lugar, los avatares que sufrió a través de su proceso de ela-boración para, posteriormente, analizar las posibilidades reales de actuaciónque ofrece el cuadro competencial que en él se diseña, y los problemas concre-


134

1 Véase, en relación con la Comunidad Autónoma aragonesa, Comentarios al Estatuto de Autono-mía de la Comunidad Autónoma de Aragón, dirigidos por J. Bermejo Vera, Ministerio de Administra-ción Territorial, Instituto de Estudios de Administración Local. Más recientemente, el trabajo deG. FERNÁNDEZ FARRERES, «Las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón», en el volumencolectivo Derecho Público Aragonés, dirigido por A. Embid Irujo, Ibercaja, Zaragoza, 1990.

tos que en cuestiones centrales ha planteado su desarrollo. Finalmente, nos re-feriremos a los distintos planteamientos jurídicos y posiciones políticas encuanto al procedimiento a seguir y contenido sustantivo de las iniciativas diri-gidas a la homogeneización competencial.

Una advertencia antes de proseguir: este trabajo se centrará exclusivamenteen las competencias relacionadas en el Título II del Estatuto, sin perjuicio deefectuar alguna obligada referencia a otras directamente relacionadas conaquéllas, que traen causa de preceptos ajenos al mismo. No estudiaremos, portanto, las competencias derivadas de otros Títulos estatutarios (como «Econo-mía y Hacienda»), cuya especificidad aconseja un tratamiento diferenciado.

II. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL TÍTULO IIDEL ESTATUTO

A) EL TÍTULO II EN LA ASAMBLEA DE PARLAMENTARIOS Y DIPUTADOS

PROVINCIALES

El acceso de Aragón a la autonomía a través del procedimiento establecidoen el artículo 143 CE iba a condicionar decisivamente el futuro de la Comuni-dad Autónoma, definiendo su nivel competencial y sirviendo de necesariomarco de referencia para poder explicar los problemas y contradicciones que,en el momento actual, se están produciendo.

Aragón fue la cuarta región española que accedió a la condición de entepreautonómico, y la efervescencia regionalista que se vivió durante la transi-ción democrática y tras la aprobación de la Constitución supuso que, desde de-terminadas instancias políticas, se propugnara con decisión la iniciativa auto-nómica a través de la vía establecida en el artículo 151 CE, que hubieragarantizado a Aragón un techo competencial similar al de las llamadas «Co-munidades históricas», que pudieron acogerse a lo dispuesto en la DisposiciónTransitoria segunda de la CE para acceder a los máximos niveles de autogo-bierno.

Tras la iniciativa del Ayuntamiento de Zaragoza, numerosos municipiosaragoneses se pronunciaron por iniciar el proceso autonómico por la vía del ar-tículo 151, pero las discrepancias políticas surgidas entre los principales parti-dos estatales, UCD y PSOE, y el posterior acuerdo nacional entre estas forma-ciones, tras el Informe de la llamada Comisión de Expertos dirigido aracionalizar el sistema, impidieron que la Comunidad Autónoma aragonesaculminara el proceso iniciado desde muchos Ayuntamientos aragoneses.

Así, mientras Andalucía accedía a la plena autonomía, salvando los riguro-sos trámites del artículo 151, en Aragón el proceso abierto había quedado blo-queado, y sólo pudo reanudarse tras la constitución, el 27 de diciembre de1978, de una Mesa de Partidos en la que participaron representantes de UCD,PSOE, PAR, PCE y CD, y que tenía como objeto acordar unas bases mínimas


135

para la redacción de un proyecto de Estatuto de Autonomía y el desbloqueo delproceso autonómico2.

La Mesa de Partidos finalizó los trabajos cinco meses después, siendo unode sus principales acuerdos la iniciación del proceso autonómico por la vía delartículo 143. Entre las bases para la redacción de un futuro proyecto de Estatu-to de Autonomía figuraba una, relativa a las competencias asumibles por laComunidad Autónoma, de una gran ambigüedad:

«El Estatuto de Autonomía de Aragón, utilizando los mecanismosprevistos por la Constitución, y entre ellos el del artículo 150 de la mis-ma, recogerá el máximo de competencias posible, acordes con sus pro-pias peculiaridades, y en concreto, las previstas en el artículo 148.1CE, las no exclusivas del Estado y las compartidas con éste, así comolas transferibles o delegables por el Estado a la Comunidad Autónomade Aragón.

Los partidos políticos que componen la Mesa expresan su voluntadpolítica de recoger en el Estatuto el máximo de competencias que le esposible asumir a una Comunidad Autónoma. Asimismo, expresan elcompromiso de ir asumiendo oportunamente las transferencias que co-rresponden a las competencias recogidas en el Estatuto, en virtud delos medios para realizarlas, las necesidades y la voluntad del pueblo deAragón».

De la lectura de esta base, no es difícil entrever la posible contradicciónque encierra, ya que, tras la aceptación previa de la vía del artículo 143, enu-mera como competencias asumibles por la Comunidad Autónoma tanto las re-lacionadas en el artículo 148.1 Constitución (únicas a las que pueden accederlas Comunidades constituidas por dicha vía) como las no exclusivas del Esta-do, es decir, las no reservadas a éste por el artículo 149.1, a las que sólo puedenacceder las Comunidades constituidas por la vía del artículo 151.

La posible explicación de estas contradicciones, y de otras a las que poste-riormente se hará referencia, era la necesidad política de algunas formacionesde mantener una cierta esperanza, aunque lejana desde la estricta perspectivajurídico-constitucional, de la mayor homogeneidad posible con los techoscompetenciales de las Comunidades denominadas «históricas».

Tras la culminación de los trabajos de la Mesa de Partidos, se convocó, nosin graves problemas políticos y tensas controversias jurídicas, la AsambleaMixta de Parlamentarios y Diputados, órgano previsto en el artículo 143 CEpara elaborar el Estatuto. La Asamblea, en sesión celebrada en San Juan de laPeña el 13 de junio de 1981, acordó nombrar una Ponencia redactora de un an-teproyecto de Estatuto. Esta Ponencia debía utilizar como documento primor-


136

2 Véase, para una mayor información, M. CONTRERAS CASADO, El Estatuto de Autonomía de Ara-gón. Las bases jurídico-políticas y documentales del proceso autonómico aragonés, vol. I, Cortes deAragón, Zaragoza, 1982, págs. 32 y ss.

dial de trabajo las bases elaboradas por la Mesa de Partidos, sin perjuicio deque los ponentes pudieran presentar los anteproyectos redactados en el seno desus propios partidos.

De esta forma, UCD, PSOE y PCE ofrecieron sus propios anteproyectos, acuyas previsiones en el aspecto competencial conviene hacer referencia.

El anteproyecto presentado por UCD3, en su artículo 14, enumeraba en unaúnica lista las competencias que correspondían «a la Diputación General deAragón». Dicha lista coincidía prácticamente con la del artículo 148.1 CE, sise exceptúa la competencia relativa a «conservación, modificación y desarrollodel Derecho civil foral aragonés...» y la de «ordenación de la Hacienda de laComunidad Autónoma...», cuya ubicación lógica correspondía a otro Título.Junto a esta relación de competencias, el anteproyecto establecía la posibilidadde asumir competencias de titularidad estatal y otras no expresamente reserva-das al Estado, de acuerdo con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo150 CE. Pese a la escasa ambición de este anteproyecto en materia competen-cial, lo cierto es que, desde un punto de vista jurídico-constitucional, era el quemás se adecuaba a la vía elegida del artículo 143 CE, ya que a las Comunida-des constituidas por este procedimiento sólo podían atribuirse las materiasenumeradas en el artículo 148.1 o, en su caso, submaterias en conexión directacon ellas.

Sin embargo, los anteproyectos aportados por el PSOE y el PCE, ademásde incluir entre las competencias exclusivas o de desarrollo legislativo mate-rias que excedían las enumeradas en el artículo 148.1, enumeraban como com-petencias ejecutivas algunas como la educación, Seguridad Social, trabajo ocooperativas, a las que únicamente podían acceder las Comunidades constitui-das por la vía del artículo 151.

La Ponencia terminó su trabajo el 25 de julio de 1981. En el anteproyectoelaborado por la Ponencia prevalecieron básicamente, en relación con las com-petencias, las tesis del texto presentado por la UCD. En el artículo 35 del ante-proyecto se relacionaban en una única lista las competencias que ejercería laComunidad Autónoma siguiendo las materias enumeradas en el artículo 148.1,excepto en algunos casos, como la antes citada relativa al «Derecho civil ara-gonés», la «ordenación y localización de los centros de enseñanza», «las insta-laciones de producción, distribución y transporte de energía eléctrica dentro desu territorio», así como las «instalaciones de transporte y distribución de gasnatural» o «casinos y juegos...», y también la de «industrias agroalimentarias»,incluida en el apartado relativo a agricultura, procedente del borrador presenta-do por el PSOE. De estas últimas, la única de difícil inclusión en un Estatutodel artículo 143 era la relativa a centros de enseñanza, competencia obviamen-te vedada a las Comunidades de segundo grado. Por otra parte, la renuncia autilizar el sistema habitual de triple lista (exclusivas, de desarrollo legislativo yde ejecución) generaba una notable ambigüedad sobre el nivel máximo de fa-


137

3 M. CONTRERAS CASADO, op. cit.

cultades a ejercer sobre las competencias relacionadas, ya que algunas de lascontempladas en la lista en ningún caso podían atribuirse a la Comunidad Au-tónoma en concepto de «exclusivas».

Se incluía también, como insistentemente hacían los textos anteriores, unareferencia a posibles transferencias por el procedimiento del artículo 150.2CE. Asimismo, se dedicaba un artículo a las relaciones de la Comunidad Autó-noma con la Universidad de Zaragoza y otro a posibles iniciativas ante el Go-bierno de la Nación, en orden a la colaboración en tratados internacionales «enmaterias de interés para Aragón, y en especial los derivados de su situacióngeográfica como región fronteriza». Este artículo, en el que existía un segundoapartado dedicado a la participación de la Comunidad, en la medida de suscompetencias, en la ejecución de dichos tratados, constituía una novedad que,además, resistió todas las vicisitudes de la larga tramitación extraparlamentariay parlamentaria del anteproyecto.

Finalmente, dentro del Título dedicado a Economía y Hacienda, un artículoestablecía la competencia de la Comunidad Autónoma para la «orientación ycontrol de las Cajas de Ahorro, operantes en Aragón, de acuerdo con la legisla-ción general del Estado». La inclusión de este artículo, cuya dicción revelabauna notoria timidez en cuanto a la intensidad de la competencia sobre Cajas deAhorros, fue previsiblemente el fruto de una transacción entre la posición delPSOE, que en su borrador incluía como competencia de desarrollo legislativoy ejecución la de «instituciones de crédito cooperativo público y territorial yCajas de Ahorro», y la de UCD, en cuyo borrador no existía ninguna referen-cia a esta competencia.

Remitido el anteproyecto elaborado por la Ponencia a la Asamblea Mixtade Parlamentarios y Diputados Provinciales, ésta inició sus trabajos el 6 de ju-lio de 1981. En cuanto a las competencias, el debate de las sesiones de laAsamblea se centró en la conveniencia de incluir junto al listado de competen-cias exclusivas del artículo 35 sendos listados que enumeraban las competen-cias específicas de desarrollo legislativo y ejecución, ya que, como se ha indi-cado, el artículo 36 había optado por una redacción ambigua y genérica,disponiendo que serían también competencias de la Comunidad Autónoma«aquellas que con carácter de desarrollo legislativo y de ejecución se derivende las leyes marco aprobadas por las Cortes Generales, de acuerdo con lo dis-puesto en el artículo 150.1 CE y que se refieran a las materias comprendidas enel artículo 149.1 de la misma».

La opción de elaborar una triple lista obtuvo finalmente un apoyo mayori-tario y, junto al artículo 35, que enumeraba las competencias exclusivas, seaprobó un artículo 36, en cuyo primer párrafo se hacía relación de las de desa-rrollo legislativo y de ejecución, y en un segundo apartado figuraban las com-petencias de ejecución, tomadas estas últimas del borrador que el PSOE aportóen su día a la Ponencia de la Asamblea. Pese a la voluntad de compromiso yacuerdo que tal solución comportaba, fue paradójico el resultado final obteni-do. En un Estatuto que se estaba elaborando por la vía del artículo 143, se in-


138

cluían como competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma la enseñan-za, la legislación laboral, la Seguridad Social, los colegios profesionales y laprensa, radio y televisión, cuyo ejercicio estaba, sin duda alguna, vedado a lasComunidades constituidas por dicha vía. Al no modificarse la redacción inicialdel artículo 35, se producían evidentes contradicciones: el punto treinta y unodel mismo, que hacía alusión a «ordenación y localización de centros de ense-ñanza», no tenía sentido si se incluía la «enseñanza» como competencia propiade la Comunidad Autónoma; otras, como la «ordenación de la Hacienda de laComunidad Autónoma» (art. 35.1.27.°), estaban mal ubicadas, y algunas otras,tanto en la lista de exclusivas como de desarrollo legislativo, eran de muy du-dosa constitucionalidad.

Por lo que se refiere a la materia de Cajas de Ahorros y entidades de crédi-to cooperativo público y territorial, la redacción inicial elaborada por la Ponen-cia sufrió una sustancial modificación, ya que el artículo 61 del anteproyectoatribuía a la Comunidad Autónoma competencia en materia de «Cajas de Aho-rro e instituciones de crédito cooperativo», de acuerdo con las bases y la orde-nación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado,atribución que hacía también el nuevo artículo 36 en su párrafo primero, incu-rriendo en una inadecuada duplicidad.

Así, en lo relativo a las competencias, el anteproyecto elaborado por laAsamblea Mixta adolecía de graves defectos técnicos que posiblemente fueranimputables al deseo de llegar a un acuerdo y desbloquear el proceso tras lafrustración política y social que provocó en Aragón el abandono del procedi-miento del 151 CE como vía de acceso a la autonomía. El hecho es que el tex-to aprobado permitió —al menos— que el proceso continuara por la vía del ar-ticulo 143, y habría de ser en las Cortes Generales donde se introdujeran losrecortes necesarios en el Título relativo a las competencias para adaptarlo a sucorrecto marco constitucional.

B) TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA DEL TÍTULO II EN LAS CORTES GENERALES

El anteproyecto elaborado por la Asamblea Mixta fue remitido al Con-greso de los Diputados y publicado en su Boletín Oficial el 14 de octubre de1981.

Fue en la fase de Ponencia de la Comisión Constitucional donde el texto delos artículos relativos a las competencias de la Comunidad Autónoma recibiómodificaciones sustanciales que, en general, no procedían de las enmiendasformuladas al texto, sino de acuerdos obtenidos en el seno de la Ponencia.

De este modo, del artículo 35 (competencias exclusivas) se suprimieron al-gunos puntos (por ejemplo, el relativo a la ordenación de la Hacienda) y otrosse trasladaron al artículo 36, bien a su primer apartado, que enumeraba lascompetencias de desarrollo legislativo (patrimonio cultural, fomento de la in-vestigación y la cultura, instalaciones de producción, distribución y transporte


139

de energía eléctrica...), bien a su segundo apartado, relativo a competencias deejecución (donde pasaron gestión del medio ambiente, publicidad y espectácu-los, o casinos y juegos y apuestas). La competencia relativa a «ordenación ylocalización de centros de enseñanza» se trasladó a un nuevo artículo que re-dactó la Ponencia, en el que se relacionaron una serie de competencias a lasque la Comunidad Autónoma sólo podía tener acceso transcurridos cinco añosmediante reforma estatutaria o a través de leyes orgánicas de transferencia odelegación.

El artículo 36 sufrió también importantes correcciones: la redacción de al-gunos apartados fue modificada en sentido limitativo. Así, la competencia re-gulada en el apartado a) del punto uno originario, relativa a «régimen jurídicode la Administración Pública en Aragón y régimen estatutario de sus funciona-rios», quedó limitada a «especialidades del régimen jurídico-administrativoderivadas de la organización propia de la región». Se incorporaron materiasprovenientes del artículo 35, e incluso una se trasladó a éste («fomento del de-sarrollo económico»); otras pasaron al 36.2 como competencias ejecutivas(«planes del Estado para la implantación o reestructuración de sectores indus-triales»), y también se incorporaron nuevas competencias («coordinación hos-pitalaria, incluida la Seguridad Social» o «investigación en materias de interéspara la Comunidad Autónoma»). Asimismo, se suprimió el apartado relativo a«Cajas de Ahorro» para evitar la duplicidad de regulación con otro precepto alque antes se hizo referencia.

Fue, sin embargo, el punto 2 del artículo 36 (competencias ejecutivas) elque había de ser completamente redefinido. Como ya se ha indicado, figurabanen él competencias de imposible atribución a las Comunidades Autónomasconstituidas por el artículo 143, como educación, Seguridad Social, trabajo,etc., y todas ellas pasaron a relacionarse en el nuevo artículo antes citado, quediferiría el acceso condicionándolo a la reforma del Estatuto transcurridos cin-co años, o a la aprobación de leyes orgánicas de transferencia o delegación.Este nuevo artículo no dejaba de ser una simple declaración de intenciones ode buena voluntad, y la razón de su inclusión respondía al deseo de dar algunasatisfacción, al menos simbólica, a quienes tuvieron que aceptar sin la necesa-ria convicción las prescripciones de los pactos autonómicos UCD-PSOE. Locierto es que, aunque tal precepto no hubiera figurado en el Estatuto, las posi-bilidades que contempla seguirían intactas al estar previstas en la propia Cons-titución. Es más, el artículo podría ser incluso limitativo, ya que la utilizaciónde dichos mecanismos constitucionales podría permitir acceder no sólo a lascompetencias relacionadas en el precepto, sino a todas aquellas que el artículo149.1 CE no califica como exclusivas del Estado.

Por lo demás, el artículo referido a la materia de Cajas de Ahorros e institu-ciones de crédito cooperativo público y territorial se trasladaba, lógicamente,al Título correspondiente a las competencias, modificándose además su redac-ción al incluir el concepto de «exclusiva» como calificativo de la misma, califi-cación sin duda relativa, ya que la competencia debería ejercerse «en el marco


140

de la ordenación general de la economía, y de acuerdo con las disposicionesque, en uso de sus facultades, dicte el Estado».

Las restantes competencias relativas a la relación de la Comunidad Autó-noma con centros universitarios aragoneses, ejecución de tratados interna-cionales o las correspondientes a otros títulos del Estatuto —como Adminis-tración de Justicia o Economía y Hacienda— no sufrieron modificaciónalguna.

El informe elaborado por la Ponencia no fue modificado por el dictamen dela Comisión en relación con las competencias de la Comunidad Autónoma, sinque ello quiera decir que no se produjeran intensos debates sobre la redacciónpropuesta por la Ponencia.

En el Pleno del Congreso, la discusión se centró en el recorte de competen-cias que el anteproyecto remitido por la Asamblea Mixta había sufrido a lo lar-go de su tramitación parlamentaria. Los Grupos Parlamentarios que se mostra-ban en desacuerdo con el texto del dictamen de la Comisión ponían demanifiesto la gran diferencia de niveles competenciales entre las Comunidadesconstituidas por el artículo 143 con las de primer grado, la discriminación delproyecto de Estatuto aragonés, incluso respecto de otros de la misma vía de ac-ceso, como el valenciano o canario, y la ausencia de virtualidad práctica del ar-tículo 36 bis (que finalmente se convertiría en el 37), atribuyendo estos hechosa las prescripciones de los pactos recientemente firmados entre la UCD y elPSOE. Los Grupos que apoyaban el dictamen basaban sus argumentos en laslimitaciones derivadas del artículo 148.1 CE y en la posibilidad futura de ho-mogeneización de los techos competenciales4.

Todas las enmiendas mantenidas al texto por quienes se oponían al dicta-men se rechazaron, por lo que el Pleno del Congreso mantuvo la redacciónaprobada por la Comisión.

En su tramitación en el Senado, la Ponencia de la Comisión de Constitu-ción, pese a modificar totalmente otros títulos del proyecto, conservó práctica-mente sin variaciones el Título relativo a las competencias. La única alteraciónfue la devolución al artículo relativo a las competencias exclusivas de la «ges-tión en materia de protección del medio ambiente» y la inclusión entre las dedesarrollo legislativo y ejecución de las «normas adicionales de protección delmedio ambiente».

No obstante, las circunstancias políticas (previsible disolución de las Cá-maras) obligaron a los Grupos firmantes de los pactos autonómicos a llegar alacuerdo de mantener inalterado el texto del Congreso para evitar una devolu-ción a éste que podía impedir su aprobación en la legislatura en curso. De estemodo, el 27 de julio de 1982, en sesión extraordinaria, el Pleno del Senadoaprobaba el Estatuto de Autonomía en los términos en que había sido remitidopor el Congreso de los Diputados.


141

4 Véanse al respecto las intervenciones de los diputados Sres. Gómez de las Roces, Marraco Sola-na y Solé Tura, en la correspondiente sesión del Congreso, Diario de Sesiones del Congreso de los Di-putados correspondiente a la sesión plenaria núm. 247, celebrada el 15 de junio de 1982.

Como puede observarse, el proceso de elaboración del Estatuto de Autono-mía de Aragón estuvo encuadrado en un contexto de grave dialéctica política,centrada en el bloqueo de la vía del 151 e incluso de las posibles leyes orgáni-cas de transferencias; existió premura e improvisación en su tramitación, y lapreocupación por la calidad técnico-jurídica del texto quedó muchas veces enun segundo plano. Ello ha supuesto que el desarrollo posterior de importantesapartados del Estatuto, como el Título II, haya planteado problemas de inter-pretación, razonables dudas sobre la extensión efectiva de las competenciasatribuidas y notables frustraciones en cuanto a la capacidad real de actuaciónautónoma sobre importantes áreas de las distintas políticas públicas.

III. EL DESARROLLO DEL TÍTULO II DEL ESTATUTO

A) PROBLEMAS GENERALES DE DELIMITACIÓN DE LAS COMPETENCIAS

DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA

Antes de entrar en el estudio pormenorizado de alguna de las cuestiones es-pecíficas que en punto a las competencias de la Comunidad Autónoma se hanvenido planteando durante los diez años de vigencia del Estatuto, es precisoefectuar unas precisiones de carácter general sobre los pronunciamientos juris-prudenciales y doctrinales en relación con los criterios de delimitación de lascompetencias de las Comunidades Autónomas, con especial referencia a lasconstituidas con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 143 CE, quehan de servir de obligado marco de referencia para abordar el tratamiento deproblemas competenciales concretos.

a) El «bloque de la constitucionalidad» y las «materias» competenciade la Comunidad Autónoma

Como es sabido, la Constitución española articuló la distribución de com-petencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas a través de un sistemade doble lista: las competencias a que podían acceder todas las ComunidadesAutónomas, enumeradas en el artículo 148.1, y las reservadas en exclusiva alEstado, relacionadas en su artículo 149. Con esta fórmula se apartaba tanto delmodelo federal, en el que las competencias de la federación se relacionan enúnica lista, correspondiendo las no incluidas en la misma a los Estados miem-bros, como del modelo regional, en el que las regiones sólo pueden ejercer lascompetencias que la Constitución determine, correspondiendo las restantes alEstado central. Hay que precisar, no obstante, que la doble lista establecida porel texto constitucional sólo tiene una virtualidad real transitoria en la medidaque, cuando se cumplan las previsiones del artículo 148.2 y las Comunidadesdel artículo 143 reformen sus Estatutos accediendo a similares niveles de auto-


142

gobierno, la única referencia jurídica para valorar el sistema de distribución decompetencias será el artículo 149.1, con lo que el sistema se aproximará alpropio de una Constitución federal, con una única lista de competencias reser-vadas oficialmente al Estado.

Sin embargo, la principal novedad del sistema español es que los preceptosconstitucionales antes citados «no establecen un sistema concluso de distribu-ción competencial, sino los criterios para su distribución en operaciones nor-mativas posteriores»5: deberán ser, en efecto, los respectivos Estatutos de Au-tonomía los que detallen las competencias cuya titularidad corresponda a lasdistintas Comunidades Autónomas que se constituyan.

Esta operación de concreción estatutaria a posteriori de las competenciasposee un significado y alcance radicalmente diferente, bien se trate de las Co-munidades de la vía del artículo 151 o del 1436. En el primer caso, la labor dellegislador estará dirigida a relacionar con precisión todas aquellas competenciasque excedan de la reserva estatal impuesta por el artículo 149.1, ya que aquellasque no figuren expresamente en el texto se considerarán competencias del Esta-do en virtud de la «cláusula residual» del artículo 149.3. Por el contrario, en losEstatutos de Autonomía aprobados por el procedimiento del artículo 143, el le-gislador no podía hacer otra cosa que atenerse a los límites establecidos por elartículo 148.1 CE, de tal forma que, desde un punto de vista estrictamente jurí-dico, la simple traslación a los textos estatutarios redactados por dicho procedi-miento de la lista de competencias enumeradas en el artículo 148.1 hubiera sidoposiblemente la actuación más correcta. Cuestión distinta es que ello, desde unpunto de vista político, haya producido, al menos durante unos años, una grandistancia de niveles competenciales entre unas y otras Comunidades, con lasconsiguientes tensiones y conflictos que este hecho haya podido provocar.

De este modo, la delimitación del alcance efectivo de las competencias re-cogidas en el Estatuto de Autonomía de Aragón ha venido necesariamentecondicionada por la interpretación que de las mismas ha efectuado el TribunalConstitucional con arreglo al concepto de «bloque de la constitucionalidad».Así, si el Estatuto de Autonomía es la norma primordial para conocer las mate-rias sobre las que la Comunidad Autónoma aragonesa ha asumido competen-cias, el texto constitucional opera como marco obligado de referencia para co-nocer su virtualidad real, de acuerdo con el principio «de interpretaciónconforme a la Constitución». Como ha afirmado el Tribunal Constitucional,«son los Estatutos de Autonomía las normas llamadas a fijar las competenciasasumidas dentro del marco establecido en la Constitución, articulándose así elsistema competencial mediante la Constitución y los Estatutos, en los que és-tos ocupan una posición jerárquicamente subordinada a aquélla»7.


143

5 Véase J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo, Centro de EstudiosRamón Areces, Madrid, 1988, pág. 1600.

6 Véase, en este sentido, G. FERNÁNDEZ FARRERES, «Las competencias de la Comunidad Autónomade Aragón», pág. 221, en el volumen colectivo Derecho Público Aragonés, dirigido por A. Embid Irujo.

7 STC 76/1983, de 5 de agosto, Fundamento Jurídico 4.º, a).

Hay que precisar, no obstante, que, en algunos casos, no se agota en laConstitución y el Estatuto la función delimitadora de las competencias, lla-mando aquélla a determinadas leyes orgánicas estatales a contribuir directa-mente en dicha tarea con objeto de precisar el marco constitucional en que di-cha delimitación deberá concretarse por el Estatuto: son los casos de la LeyOrgánica del Poder Judicial, Ley Orgánica de Financiación de las Comunida-des Autónomas y Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, aunqueesta última no afecta a la Comunidad aragonesa por no contemplar su Estatutola creación de una policía autónoma.

Dos Sentencias del Tribunal Constitucional se han pronunciado con espe-cial claridad en el sentido antes indicado: la Sentencia 227/1988, de 29 de no-viembre, en relación con la Ley 29/1985, de Aguas, y, más recientemente, laSentencia 62/1990, de 30 de marzo, en relación con la Ley Orgánica del PoderJudicial. En ambas, el Alto Tribunal negaba la posibilidad de que las Comuni-dades Autónomas constituidas según el procedimiento del artículo 143 CE pu-dieran esgrimir títulos competenciales que excedieran las previsiones del ar-tículo 148.1 del propio texto constitucional. No obstante la contundencia de lasafirmaciones del Tribunal Constitucional en estas Sentencias, no debe con-cluirse necesariamente que cualquier enunciado competencial del Estatuto ara-gonés que no coincida exactamente con el listado del artículo 148 deba consi-derarse no ajustado a la Constitución (piénsese en materias como comerciointerior, régimen minero y energético, Cajas de Ahorro...)8.

El problema del alcance de los enunciados constitucionales y estatutariosen materia de competencias es lo suficientemente complejo como para que lalabor de indagación de los posibles títulos legitimadores de una actuación nor-mativa se convierta en una auténtica operación de ingeniería jurídica. De estemodo, es perfectamente posible que del juego de los conceptos de «materias»,«submaterias», «materias conexas» o «materias instrumentales», e incluso dela «aplicación de la doctrina de los poderes implícitos», puedan extraerse argu-mentos que justifiquen la competencia de una Comunidad Autónoma del ar-tículo 143, como la aragonesa, sobre aquellas materias que, figurando en susEstatutos, no estén expresamente relacionadas en el artículo 148.1 CE.

Ello ha obligado al legislador autonómico aragonés a plantearse casi per-manentemente como primera cuestión la del título competencial en que apoyarsus iniciativas legislativas, asumiendo el riesgo de una primera interpretaciónque posteriormente habrá de ser contrastada, en caso de recurso, con el criteriodefinitivo del Tribunal Constitucional, cuya jurisprudencia ha sido el auténticofactor determinante de definición de las ambigüedades del sistema constitucio-nal de distribución de competencias.


144

8 Véase a este respecto los comentarios de F. LÓPEZ RAMÓN a diversos epígrafes de los artículos35.1 y 36 y al artículo 39, en el volumen colectivo, ya citado, Comentarios al Estatuto de Autonomíade la Comunidad Autónoma de Aragón, dirigidos por J. Bermejo Vera.

b) «Funciones» de la Comunidad Autónoma sobre las «materias»de su competencia

Si la delimitación de las materias sobre las que la Comunidad Autónomaposee competencia ha constituido un primer problema, no ha planteado meno-res controversias la determinación precisa de las funciones que sobre cada ma-teria ejerce.

El Estatuto de Autonomía, siguiendo, como hemos visto, el sistema gene-ral, clasifica las competencias en exclusivas (enumeradas en el art. 35), de de-sarrollo legislativo y ejecución (art. 36.1) y de ejecución (art. 36.2).

1) La relativa virtualidad de la calificación estatutariade las competencias como «exclusivas».

Sobre las competencias calificadas como exclusivas, la Comunidad Autó-noma tendría, en principio, «plena disposición», pudiendo ejercer funcioneslegislativas y de ejecución. No obstante, son suficientemente conocidas lasprecisiones efectuadas por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Consti-tucional en relación con el concepto de «competencia exclusiva». En primerlugar, ya algunas de las materias enumeradas en el artículo 35 reciben una ex-presa limitación en el propio precepto que impide su ejercicio en exclusiva.Piénsese, por ejemplo, en la competencia en materia de montes y espacios na-turales protegidos, que se ejercerá «en el marco de la legislación básica del Es-tado», o en materia de planificación de la actividad económica, que se ejercerá«dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional», o enmateria de agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias, que deberáejercerse «de acuerdo con la ordenación general de la economía»9.

Además, el propio artículo 35, en su apartado 2, especifica que las compe-tencias se ejercerán respetando, en todo caso, lo dispuesto en el artículo 149.1CE; consecuencia lógica de la coincidencia de determinadas materias en losartículos 35.1 y 149.1, como sanidad o montes, sobre las que el Estado poseeuna reserva de potestades concretas.

El Tribunal Constitucional ha ido, no obstante, aún más lejos, convirtiendolas competencias exclusivas, entendidas como competencias íntegras, en uncaso excepcional en nuestro sistema de distribución10. En efecto, si hay unamateria atribuida en exclusiva a las Comunidades Autónomas que podía resis-tir los diversos mecanismos de limitación del artículo 149.1 CE era la de «asis-tencia social» (art. 35.1.19 EAA). No hay referencia alguna en dichos artículosque permita deducir una reserva de potestades estatales sobre la misma a favor


145

9 Véase en este sentido el comentario de F. LÓPEZ RAMÓN al Título II del Estatuto, en op. cit.10 Véase STC 95/1986, de 10 de julio.

del Estado. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 146/1986, de 25 de noviembre, justificó la intervención del Estado en materia deasistencia social apoyándose en principios de carácter general, tales como que«en una materia tan compleja como la acción y protección social, tan centralademás en un Estado social [...] las competencias exclusivas no pueden enten-derse en un sentido estricto de exclusión de actuación [del Estado] en el campode lo social»; introduce, por tanto, un nuevo criterio limitativo de interpreta-ción que, por fundamentarse en un concepto tan genérico como el de «Estadosocial», contiene evidentes peligros para la integridad del escaso número decompetencias que pueden considerarse de exclusiva titularidad de las Comuni-dades Autónomas11.

2) Las funciones de «desarrollo legislativo» y el problemade la definición de las «bases».

En relación con las competencias enumeradas en el artículo 36.1 EAA, esdecir, aquellas sobre las que la Comunidad Autónoma tiene atribuidas funcio-nes de desarrollo legislativo y ejecución, y cuya capacidad de atracción de unextenso número de competencias, calificadas como exclusivas por el artículo35.1, ya se ha puesto de relieve, la cuestión central de su desarrollo ha sido lade la delimitación precisa de las «bases» a las que las leyes autonómicas de-bían ajustarse. Obviamente, el problema ha planteado perfiles muy diferentescuando la legislación aragonesa de desarrollo ha contado con la previa existen-cia de una ley estatal, estableciendo contenidos básicos (por ejemplo, la Leydel Servicio Aragonés de la Salud, en relación con la Ley General de Sanidad;la Ley de Cajas de Ahorros de Aragón, en relación con la Ley 3/1985, de 2 deagosto, de Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros; la Ley de la Función Pú-blica aragonesa, en relación con la Ley de Medidas para la reforma de la Fun-ción Pública...), que cuando tal ley no ha existido (por ejemplo, en el caso de laLey de ordenación de la actividad comercial en Aragón, en la que, junto a lasdudas generales sobre el título competencial, se planteaba el problema de inda-gación de las bases).

Ello pone de manifiesto los frecuentes problemas de interpretación quepara el legislador autonómico ha supuesto el concepto material de «bases» o«legislación básica», acuñado por el Tribunal Constitucional, cuya jurispru-dencia ha llegado a atribuir el carácter de básico a un acuerdo de la Adminis-tración estatal autorizando la utilización de un aditivo. Sin embargo, la confi-guración material de «lo básico» ha operado, a su vez, como un mecanismo deprotección de la competencia legislativa de las Comunidades Autónomas, cuyoejercicio no podía venir condicionado por la previa existencia de leyes estata-


146

11 Véase, en este sentido, P. CRUZ VILLALÓN, «Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobreautonomías territoriales», en Estudios sobre la Constitución Española de 1978. Homenaje al profesorGarcía de Enterría, t. IV, pág. 3354.

les básicas. Así, el Tribunal Constitucional, en Sentencia 58/1982, de 27 de ju-lio, declaraba «que la inactividad de los poderes centrales en el ejercicio de lascompetencias no puede ser motivo para privar a las Comunidades Autónomasdel ejercicio de las suyas, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los quela Constitución, de modo explícito o implícito, condiciona la actuación del po-der comunitario a una previa actuación estatal».

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha venido precisando en su-cesivas Sentencias la propia delimitación del concepto de «bases» en sentidomaterial. A ellas y al extenso número de trabajos doctrinales sobre este temanos remitimos, sin perjuicio de recordar sus postulados principales:

— La legislación básica del Estado sólo puede establecer los principiosbásicos sobre una materia, sin que pueda establecer modelos uniformes paratodas las Comunidades Autónomas, de tal modo que éstas, en el desarrollonormativo de las bases, tienen que disponer de una capacidad real de efectuaruna regulación diferenciada. El objetivo perseguido por la Constitución cuan-do atribuye al Estado la competencia para determinar las bases normativas deuna materia es garantizar, en función del interés general del Estado, «un co-mún denominador normativo», pudiendo establecer cada Comunidad sus pro-pias peculiaridades a partir del mismo12.

— Al mismo tiempo, la extensión material de las bases no puede ser talque deje vacía de contenido la propia competencia de desarrollo legislativo delas Comunidades13. El legislador estatal debe evitar la tentación de aprobarunas normas básicas que impidan, de hecho, el ejercicio de una potestad legis-lativa autonómica diferenciada: la concreción de dicha extensión depende, enprimera instancia, del Estado (y, eventualmente y en último término, del Tribu-nal Constitucional), que, por tanto, deberá realizar un esfuerzo de autolimita-ción para no cercenar las competencias de desarrollo de las Comunidades Au-tónomas.

— La inexistencia de legislación básica no implica la imposibilidad deque las Comunidades Autónomas ejerciten su competencia legislativa, pudien-do éstas deducir las bases de la legislación vigente sobre la materia, incluso dela preconstitucional, cuando ésta se limite a disciplinar la acción sectorial delpoder público y no contravenga los propios dictados constitucionales14.

— La ley será el instrumento normativo ordinario para la definición de «lobásico», pero a ello podrán contribuir de modo complementario los reglamen-tos e incluso las resoluciones que establezcan medidas concretas que afecten ala regulación básica de una materia15.


147

12 Véase, en este sentido, F. FERNÁNDEZ SEGADO, «La construcción jurisprudencial del Estado au-tonómico», en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 27, mayo-agosto de 1990.

13 Véase al respecto STC 1/1982, de 28 de enero (Fundamento Jurídico 1.º).14 Véase la importante Sentencia 32/1981, de 28 de julio. También la 64/1982, de 4 de noviembre.15 Véase, en relación con la regulación básica del crédito, la STC 1/1982, de 28 de enero.

De lo hasta ahora indicado pueden deducirse fácilmente los problemas que,en cuanto a la seguridad jurídica, ha planteado la delimitación de la legislaciónbásica y el permanente riesgo asumido por el legislador autonómico, que ha te-nido que averiguar, en cada caso y en cada materia concreta, a qué principiosbásicos debía sujetarse en el ejercicio de su potestad normativa. Quizá estosproblemas expliquen el leve cambio de rumbo hacia una paulatina flexibiliza-ción del concepto material de bases que se pone de manifiesto en las Senten-cias 69/1988 y 80/1988, que pueden suponer el comienzo de una progresiva in-troducción de componentes formales en el concepto de «bases» frente a sunoción tradicional estrictamente material.

3) Las funciones ejecutivas y las propuestas sobre «Administración única».

En cuanto a las competencias de ejecución de la Comunidad Autónoma,vienen enumeradas en el artículo 36.2 del EAA: se trata de materias en las quela Comunidad Autónoma sólo puede desarrollar funciones ejecutivas frente alas relacionadas en los artículos 35 y 36.1, sobre las que, además de funcionesde ejecución, puede desarrollar facultades legislativas de distinta intensidad.La posición de la Comunidad Autónoma es diferente cuando desarrolla funcio-nes de ejecución sobre materias en las que posee facultades legislativas que enlos supuestos en que ejerce funciones ejecutivas sobre materias en las que lalegislación pertenece al Estado, ya que, en este último caso, su libertad de ac-ción vendrá limitada por los condicionantes normativos que haya establecidola legislación estatal.

En este sentido, el ejercicio de las competencias de ejecución ha venidoplanteando los siguientes problemas básicos:

— En primer lugar, la delimitación del haz concreto de potestades quepueden considerarse integradas en el concepto de ejecución. A este respecto, elTribunal Constitucional ha puesto de manifiesto cómo dentro del concepto le-gislación debe entenderse incluida la potestad para dictar reglamentos ejecuti-vos, de tal manera que cuando una Comunidad Autónoma se limita a ejecutarla legislación del Estado, sólo puede dictar reglamentos de organización inter-na del servicio correspondiente, además de poseer las correspondientes potes-tades de administración y gestión.

— En segundo lugar, las facultades estatales que pudiera reservarse el Es-tado en orden a garantizar una mínima homogeneidad en los criterios de ejecu-ción por las diferentes Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucionalha reconocido un poder general de intervención estatal16 pero que respete lasexigencias del propio concepto de autonomía, debiendo evitarse que las facul-


148

16 Véase en E. AJA (y otros), El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, el Capítulo VII,redactado por Tomás Font, Editorial Tecnos, Madrid, 1985.

tades de intervención puedan «colocar a las Comunidades Autónomas en unasituación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del Esta-do...». En relación con esta cuestión, se han planteado, y se están planteandoen la actualidad, problemas de primera importancia, como la delimitación delambiguo concepto de «alta inspección», la intensidad de las facultades decoordinación del Estado, la posibilidad por parte de éste de dictar normas ge-nerales «estableciendo criterios homogéneos de ejecución», e incluso la virtua-lidad que sobre esta cuestión pueda ofrecer el artículo 149.1.1 CE17.

No vamos a detenernos en el análisis de estos problemas, que excede, concreces, el objeto de este trabajo, aunque debemos significar que, tras ellos, lateen el momento presente un asunto de gran trascendencia en cuanto al modelodefinitivo del Estado autonómico. En efecto, desde determinadas instanciaspolíticas se está abogando por la generalización de la ejecución de la legisla-ción del Estado por las Comunidades Autónomas en la dirección del llamado«federalismo de ejecución» alemán o austríaco. En este sentido se han dirigidolas propuestas sobre «Administración única» formuladas sucesivamente desdelos ejecutivos de las Comunidades Autónomas gallega y aragonesa18. La posi-ble aplicación en nuestro país de este sistema, que no es el que la Constitucióndiseña, aunque tampoco lo prohíbe, debería llevar aparejada necesariamenteuna reorientación de la doctrina sobre la intervención estatal en el ejercicio decompetencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, ya que los criteriosactuales están configurados para responder a una realidad distinta: la limita-ción de las competencias ejecutivas a las expresamente atribuidas como tales alas Comunidades Autónomas por sus Estatutos. La reorientación debería diri-girse, inevitablemente, a un reforzamiento de los poderes de intervención ho-mogeneizadora del Estado, en la línea del propio modelo de federalismo deejecución que se propone como deseable.

Finalmente, es preciso destacar la importancia que, en relación con la eje-cución de las competencias autonómicas en general, tienen los Reales Decre-tos de Transferencias. En ellos se ha entrado en el detalle de las funciones es-pecíficas que ejercerá la Comunidad Autónoma, de las reservadas al Estado y,a veces, incluso en los mecanismos de coordinación e inspección, convirtién-dose así en la práctica en normas de obligada atención, cuando se quiere cono-cer el detalle del contenido ejecutivo de las competencias.


149

17 Véanse I. DE OTTO Y PARDO, «Ejecución por las Comunidades Autónomas de la legislación delEstado y su control»; M. BASSOLS COMA, «Las competencias ejecutivas de las organizaciones admi-nistrativas», y J. TUDELA ARANDA, «El artículo 149.1.1.° de la Constitución: caracterización jurispru-dencial», todos ellos en la obra colectiva Estudios sobre la Constitución Española de 1978. Homenajeal profesor García de Enterría.

18 El Presidente de la Diputación General de Aragón, Sr. Eiroa García, defendió el sistema de«Administración única» en el discurso pronunciado con motivo del acto institucional del Día de Ara-gón (23 de abril de 1992).

B) EL PROCESO DE TRASPASO DE SERVICIOS: LA COMISIÓN MIXTA

ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO-DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN

Y LOS REALES DECRETOS DE TRANSFERENCIAS

El artículo 147 CE asignaba a los Estatutos de Autonomía tanto la funciónde determinar las competencias que asumía cada Comunidad Autónoma comola de establecer «las bases para el traspaso de los correspondientes servicios alas mismas». Si, una vez aprobado el Estatuto aragonés, la Comunidad se ha-llaba en disposición teórica de ejercer las competencias cuya titularidad se leatribuía19, el efectivo ejercicio de las mismas dependía en la práctica de que sele traspasaran los medios materiales y personales necesarios.

El sistema arbitrado por los Estatutos para materializar los traspasos fue elde Comisiones Mixtas de composición paritaria, integradas por igual númerode miembros de la Administración del Estado y de la correspondiente Comuni-dad, que tenían su antecedente en la Constitución de la II República. Estas Co-misiones debían llegar a acuerdos sobre los medios materiales y personales atransferir, cuyo contenido sería aprobado posteriormente por Real Decreto. ElTribunal Constitucional, en Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, declaraba quedichos acuerdos «son propuestas vinculantes para el Estado, que deberá respe-tar su contenido», aunque la doctrina ha puesto de manifiesto el carácter en ex-ceso categórico de tal afirmación, dudando de que el Gobierno no pueda efec-tuar una valoración jurídico-formal de la adecuación de los mismos con elbloque de la constitucionalidad.

El Estatuto de Autonomía de Aragón regulaba la constitución de la citadaComisión Mixta en la Disposición Transitoria sexta, aunque ya en la etapapreautonómica había existido una Comisión de esta naturaleza, creada por elReal Decreto 465/1978, de 17 de marzo.

De conformidad con las previsiones estatutarias, el Real Decreto 399/1982,de 29 de diciembre, establecía el funcionamiento de la Comisión Mixta deTransferencias Estado-Comunidad Autónoma de Aragón y aprobaba las nor-mas de traspaso de funciones y servicios. Al mismo tiempo, disponía que laComisión Mixta estaría compuesta paritariamente por ocho vocales designa-dos por el Gobierno y otros ocho por la Diputación General de Aragón.

El Estatuto aragonés, como todos los aprobados tras los pactos autonómi-cos UCD-PSOE, establecía asimismo la existencia, junto a la citada Comisiónbilateral, de Comisiones sectoriales de ámbito nacional, agrupadas por mate-rias administrativas, que venían a coincidir con los Departamentos ministeria-les titulares de competencias transferibles, cuya misión fundamental sería asis-tir a la Comisión Mixta, preparando los traspasos de competencias por bloquesorgánicos de naturaleza homogénea.


150

19 El Tribunal Constitucional declaró desde el primer momento —SSTC 32/1981, de 28 de julio,y 1/1982, de 28 de enero— que las Comunidades Autónomas podían ejercer sus competencias legisla-tivas a partir de la entrada en vigor del Estatuto.

La Comisión Mixta se constituyó poco tiempo después de aprobarse el Es-tatuto de Autonomía, reanudando el proceso negociador iniciado en la fasepreautonómica. En la parte aragonesa de la Comisión, la Diputación Generalde Aragón ha designado tradicionalmente un representante de cada Grupo Par-lamentario en las Cortes, con el fin de hacer lo más objetivo posible el procesonegociador.

Los principales problemas detectados en el funcionamiento de la ComisiónMixta y en los resultados obtenidos en los procesos negociadores durante estosaños han sido, básicamente, los siguientes:

— Los decretos de transferencias, que estaban llamados a ser normas detraspaso de servicios, es decir, de medios materiales y personales, han desarro-llado, en muchas ocasiones, una auténtica actividad de delimitación competen-cial, precisando las funciones y potestades a ejercer por el Estado y por la Co-munidad Autónoma.

— El Tribunal Constitucional ha declarado en reiteradas ocasiones el va-lor meramente interpretativo de los acuerdos de traspasos20, pero si se tiene encuenta que, pese al carácter paritario de las Comisiones, la posición de mayorfuerza en la negociación correspondía sin duda al Estado, el riesgo de interpre-taciones restrictivas del bloque de la constitucionalidad era patente.

— En la primera etapa del proceso de transferencias, los traspasos no seefectuaron por bloques homogéneos de materias o servicios completos, con loque se producía una ruptura injustificable de las unidades administrativas, conla consiguiente dificultad para desarrollar una política unitaria y coordinadasobre las mismas. Así, en las primeras transferencias existía una clara tenden-cia al traspaso en las distintas materias de competencias de policía, reserván-dose la Administración del Estado las de carácter inversor y las relativas a laactividad de fomento.

Estos problemas fueron puestos de manifiesto en el primer informe que so-bre el proceso de transferencia presentó ante el Pleno de las Cortes de Aragónla representación aragonesa en la Comisión Mixta21.

Ello provocó graves consecuencias para la Comunidad Autónoma. Por unlado, una pérdida de imagen pública, ya que durante mucho tiempo estuvoejerciendo competencias que no le permitían una mínima capacidad de actua-ción política sobre los problemas aragoneses; por otro lado, un evidente pro-blema para organizar su Administración Pública, ya que el desorden y fraccio-namiento en los traspasos impedían la construcción de una organización


151

20 STC 76/1983, de 5 de agosto: «Los Reales Decretos de transferencias no expresan sino el crite-rio interpretativo de las Comisiones Mixtas y en ningún caso podrían prevalecer sobre las previsionesconstitucionales y estatutarias».

21 Véase intervención del entonces Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales y Vice-presidente de la Comisión Mixta, Sr. Cuartero Moreno, Diario de Sesiones de las Cortes de Aragón,núm. 6, año 1983, sesión celebrada en Teruel el 20 de octubre de 1983, pág. 169.

administrativa mínimamente estable y racionalizada, problema que sólo pudoencontrar solución al finalizar el proceso de transferencias.

No era ajena a estos hechos la resistencia de la alta burocracia estatal, cuyainfluencia en la instrumentación técnica de los traspasos era decisiva, a perderparcelas de poder administrativo que hasta entonces había estado ejerciendo.

En este contexto negociador, las transferencias de medios personales y ma-teriales tampoco se efectuaron con la generosidad que exigía el correcto naci-miento de las nuevas Administraciones autonómicas.

El sistema de traspaso de funcionarios estatales adoleció inicialmente degrandes rigideces (puestas de manifiesto en el Informe de la representaciónaragonesa en la Comisión Mixta ante las Cortes de Aragón), ya que únicamen-te el personal vinculado a los servicios periféricos que se transferían pasó a de-pender de la Comunidad Autónoma, quedando, además, siempre en la Admi-nistración estatal los cuadros directivos de dichos servicios. Al mismo tiempo,el Estado renunciaba a poner en práctica la política de traslados forzosos defuncionarios de los servicios centrales de los Ministerios estatales que exigía laLey del Proceso Autonómico. Únicamente por Real Decreto 1778/1983, de 22de junio, se incentivaron los traslados voluntarios, que supusieron la incorpo-ración a la Administración autonómica aragonesa de un exiguo número de fun-cionarios ministeriales. Como consecuencia de ello, la Diputación General deAragón adoleció de un déficit de directivos profesionales suficientementecapacitados en aquellas tareas públicas en las que sólo aquéllos tenían expe-riencia.

De este modo, la Administración del Estado, pese a perder un buen númerode sus competencias, no reducía el personal de sus servicios centrales, lo queprovocó que parte de las Comunidades Autónomas (la Comunidad aragonesafue notablemente austera en esto) iniciaran una política de incorporación denuevos efectivos que amenazaba con una peligrosa duplicación de las estructu-ras burocráticas.

Por lo que se refiere a los medios materiales y económicos, se venían a pro-ducir problemas parecidos: los servicios periféricos estaban infradotados enAragón, tanto en gastos de mantenimiento como en edificios administrativos.Una cuestión importante a este respecto fue la ausencia inicial de una valora-ción del coste efectivo de los servicios transferidos, «ya que a los entes preau-tonómicos se les transfería el personal y medios correspondientes de la Admi-nistración periférica, pero no se efectuaba una imputación de los costesindirectos periféricos y del impacto económico y funcional que la transferen-cia producía en los servicios centrales...»22. La solución teórica a este problemala ofreció el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comu-nidades Autónomas de 18 de febrero de 1982, que aprobaba una metodologíapara valorar el coste efectivo de los servicios transferidos, asumiendo como


152

22 Véase la intervención antes citada del entonces Consejero de Presidencia y Relaciones Institu-cionales, Sr. Cuartero Moreno, ante el Pleno de las Cortes de Aragón.

componentes del mismo tanto el coste directo de las unidades periféricas (úni-co valorado hasta ese momento) como el coste directo e indirecto de las unida-des centrales, más los gastos de inversión necesarios para el mantenimiento dela prestación del servicio al mismo nivel que lo venía efectuando la Adminis-tración antes del traspaso.

Tras el Acuerdo, la parte aragonesa en la Comisión Mixta solicitó la rene-gociación de las transferencias anteriores y presentó sus propias propuestas devaloración de los servicios transferidos y por transferir. Lo cierto es, sin em-bargo, que si la aplicación de los postulados del Acuerdo resolvió en parte losproblemas aludidos, la resistencia de la Administración central a aceptar unareducción razonable de la organización burocrática central desdibujó notable-mente sus objetivos iniciales.

De este modo, es difícil extraer una conclusión positiva de la incidencia delproceso de transferencias en el efectivo desarrollo de las competencias de laComunidad Autónoma de Aragón. Los Reales Decretos de transferencias, nor-mas de indudable trascendencia para la aplicación práctica de la distribucióncompetencial en la medida que llegan a precisar las funciones que asume laComunidad Autónoma, las que se reserva el Estado y aquellas en que debanconcurrir ambas Administraciones, tendieron en muchos casos, especialmenteen el inicio del proceso, a efectuar una interpretación restrictiva de las compe-tencias autonómicas que incidió, a su vez, negativamente en el volumen de me-dios personales, bienes patrimoniales y servicios traspasados. Ello supuso,como consecuencia, una notable debilidad en las estructuras administrativasiniciales, que sólo pudo ser corregida con la aportación progresiva de recursosfinancieros adicionales por la Comunidad Autónoma, detrayéndolos de otrasnecesidades.

C) DESARROLLO LEGISLATIVO DE LAS COMPETENCIAS: ALCANCE Y VALORACIÓN

Analizados los problemas de carácter general que se han planteado sobre ladelimitación de las competencias de la Comunidad Autónoma, parece conve-niente examinar ahora con algún detalle las cuestiones de orden competencialque han ido surgiendo con ocasión del desarrollo legislativo del Título II delEstatuto de Autonomía (EAA) y de otros preceptos estatutarios directamenterelacionados con la materia que éste regula.

A estos efectos, distinguiremos convencionalmente diversas áreas de ac-tuación autonómica, con objeto de ofrecer una posible comprensión unificadade los distintos bloques competenciales asumidos por la Comunidad Autóno-ma de Aragón.


153

a) Competencias sobre la organización de las instituciones de autogobierno,la Administración autonómica y la Administración local

Se trata de un conjunto de competencias en las que pueden distinguirse, asu vez, tres grupos diferenciados: organización de las instituciones de autogo-bierno (art. 35.1.1.° EAA); organización de la Administración Pública propia,estrechamente conectada con la anterior (art. 43 EAA), y competencias en ma-teria de Administración local (art. 35.1.2.° EAA), que ofrecen una dimensiónpropia y específica en la medida que inciden sobre el importante problema dela organización territorial de la Comunidad Autónoma.

1) El desarrollo legislativo del título competencial relativo a la organiza-ción de las instituciones de autogobierno no ha ofrecido excesivos problemasde índole competencial. Las primeras leyes de la Comunidad Autónoma tuvie-ron como objetivo prioritario la ordenación de sus órganos institucionales(Cortes de Aragón, Presidente, Diputación General y Justicia de Aragón), y al-gunas de ellas tenían como causa directa las previsiones de desarrollo del pro-pio Estatuto de Autonomía.

La primera ley que aprobaron las Cortes de Aragón fue la Ley 1/1983, de28 de septiembre, por la que se determinaba su sede. Posteriormente se aprobóla Ley 2/1983, de 28 de septiembre, reguladora de la responsabilidad políticade la Diputación General y de su Presidente ante las Cortes de Aragón, encumplimiento del mandato estatutario contenido en el artículo 17.3 EAA, quecontempló tanto la regulación de la moción de censura como la cuestión deconfianza (esta última no prevista estatutariamente) y la consiguiente discu-sión doctrinal en cuanto a la procedencia de la misma, sobre la que ahora noinsistiremos23.

Otras leyes que traían causa directa de un mandato estatutario fueron laLey 3/1983, de 28 de septiembre, reguladora de la designación de senadoresrepresentantes de la Comunidad Autónoma de Aragón24 [arts. 69.5 CE y 16.b)


154

23 Véanse A. BAR CENDÓN, Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónomade Aragón, volumen colectivo dirigido por J. Bermejo Vera, Ministerio de Administración Territorial,Instituto de Estudios de Administración Local, págs. 182 y ss.; M. GIMÉNEZ ABAD, «El Presidente»,en la obra colectiva La Comunidad Autónoma de Aragón. Instituciones políticas y administrativas,Ibercaja, Zaragoza, 1990, pág. 149; J. TUDELA ARANDA, «Las relaciones entre el ejecutivo y las Cor-tes; la moción de censura y la cuestión de confianza», en la obra colectiva La Comunidad Autónomade Aragón. Instituciones políticas y administrativas, dirigida por M. Giménez Abad, Ibercaja, Zarago-za, 1990, pág. 133.

24 El artículo 69.5 del texto constitucional atribuye a las Comunidades Autónomas la designaciónde un senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Dicha designación«corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comuni-dad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la ade-cuada representación proporcional».

El artículo 16.b) del Estatuto de Autonomía establece que la referida designación de senadores«deberá hacerse en proporción al número de diputados de cada grupo parlamentario, en los términosque establezca una Ley de Cortes de Aragón».

EAA]; la Ley 4/1983, de 28 de septiembre, por la que se regula la iniciativa le-gislativa ante las Cortes de Aragón, y la Ley 7/1983, de 27 de diciembre, regu-ladora de la iniciativa legislativa popular ante las Cortes de Aragón (estas dosúltimas en desarrollo del art. 15.3 EAA). También estaba contemplada en elEstatuto (art. 18.8) la Ley 2/1987, de 16 de febrero, Electoral de la ComunidadAutónoma de Aragón, con respecto a la que se planteó en su momento el pro-blema de determinar si la competencia sobre el régimen electoral de las Comu-nidades Autónomas es exclusiva de éstas o si el Estado mantiene algún títulocompetencial sobre la misma25.

Especial importancia tiene la Ley 3/1983, de 22 de junio, del Presidente, dela Diputación General y de la Administración de la Comunidad Autónoma deAragón (modificada en puntos muy concretos por la Ley 7/1991, de 21 de oc-tubre, y por la Ley 7/1992, de 18 de mayo). Esta Ley no encuentra su cobertu-ra competencial únicamente en el título «organización de las instituciones deautogobierno», sino que ha de acudirse también al artículo 43 EAA, que per-mite a la Comunidad Autónoma la creación de su propia Administración. Deeste modo, la regulación de las instituciones propiamente dichas (Presidente y


155

25 Los defensores de la tesis de que se trata de una competencia compartida y que al Estado co-rresponde regular los principios básicos de la misma aducen la reserva constitucional de ley orgánicapara regular el «régimen electoral general» (art. 81.1 CE), teniendo en cuenta que el Tribunal Consti-tucional, en STC 38/1983, de 20 de mayo, Fundamento Jurídico 2.º, ha dicho que es improcedenteequiparar la expresión «régimen electoral general» con la de «elecciones generales», dado que el adje-tivo «general» no está referido tanto a las elecciones cuanto al régimen electoral.

PEMÁN GAVÍN (en el volumen colectivo Comentarios al Estatuto de Autonomía de la ComunidadAutónoma de Aragón, pág. 196) sostiene, sin embargo, que del párrafo citado de la referida Sentenciadel Tribunal Constitucional no pueden sacarse conclusiones definitivas, ya que en el siguiente Funda-mento Jurídico el citado Tribunal dice lo siguiente:

«El alcance y contenido del “régimen electoral general”, según expresión del artículo81.1 de la CE, viene dado por lo que resulta del bloque de la constitucionalidad, formado deacuerdo con el artículo 28 de la LOTC, por la propia Constitución y los Estatutos de Auto-nomía.

La consideración de este bloque permite afirmar que frente a la expresión “régimenelectoral general” se contemplan diversos regímenes electorales especiales y particulares:así, la elección de senadores por las Comunidades Autónomas queda deferida a sus Estatu-tos (art. 69.5 de la Constitución); la elección del legislativo de cada Comunidad Autónomaqueda deferida a los Estatutos para las de mayor nivel de autonomía —art. 152 de la Consti-tución— y ha sido asumida por cada Comunidad en los respectivos Estatutos, sin excepcióny con independencia de tal nivel».

Estas materias, según el citado autor, quedan excluidas de las reservas de ley orgánica, por lo queno cabe aducir el artículo 81 CE como atributivo de competencia a favor del Estado.

Debe señalarse a este respecto que la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electo-ral General, modificada por la Ley Orgánica 8/1991, de 13 de marzo, tras establecer en su Disposi-ción Adicional primera que lo dispuesto en dicha Ley se entiende «sin perjuicio del ejercicio de lascompetencias reconocidas, dentro del respeto a la Constitución y a la presente Ley Orgánica, a lasComunidades Autónomas por sus respectivos Estatutos», señala en el apartado segundo que, «enaplicación de las competencias que la Constitución reserva al Estado», se aplican también a laselecciones a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas convocadas por éstas losartículos del Título I de la citada Ley Orgánica que menciona en el párrafo segundo de dicha dispo-sición.

Diputación General) se ampararía en el primer título26 y la de la Administra-ción en el segundo, debiendo tener en cuenta que la intensidad de éste es me-nor, ya que el artículo 149.1.18.ª CE atribuye al Estado competencia exclusivapara dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

Junto a la cobertura prestada por el artículo 43, entraría también en juego elartículo 36.1.a) (desarrollo legislativo de las «especialidades del régimen jurí-dico-administrativo derivadas de la organización propia de la región»), estan-do, de este modo, obligada la Ley a limitarse a trazar las líneas específicas desu organización administrativa peculiar y a adaptar a esa organización el régi-men jurídico común de las Administraciones Públicas, como efectivamentehizo si se analiza su contenido.

La última ley aprobada dirigida a regular uno de los órganos institucionalesde la Comunidad Autónoma fue la Ley 4/1985, de 27 de junio, reguladora delJusticia de Aragón. Debe señalarse que esta Ley fue recurrida ante el TribunalConstitucional por el Gobierno de la Nación. Este recurso fue resuelto por laSTC 142/1988, de 12 de julio, que declaró inconstitucional y, por lo tanto, nuloel apartado segundo del artículo 12, según el cual «la correspondencia y otrascomunicaciones que las personas privadas de libertad por el hecho de encon-trarse en centros de detención, de internamiento o de custodia quieran tenercon el Justicia de Aragón, gozarán de las garantías establecidas por la legisla-ción vigente para la comunicación con Jueces y Tribunales», y declaró consti-


156

26 Aunque en un determinado momento se intenta exhibir como título estatutario general, en elque debe integrarse la creación de la Administración Pública, el recogido en los artículos 148.1.1.ª CEy 35.1.1.° del Estatuto de Autonomía de Aragón, sin embargo, el Tribunal Constitucional, en sus Sen-tencias 32/1981, de 28 de julio, y 76/1983, de 5 de agosto, ha venido a establecer con precisión suscriterios sobre esta cuestión.

Así, en la STC 76/1983, Fundamento Jurídico 38, se dice lo siguiente:

«El artículo 149.1.18 de la Constitución reconoce al Estado competencia exclusiva paradictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatu-tario de sus funcionarios. De ello deriva una doble competencia estatal en materia de Fun-ción Pública: 1.°) competencia para regular los aspectos básicos de la situación personal delos funcionarios públicos; es decir, de la denominada relación de servicio, contenido indis-cutible del régimen estatutario; y 2.°) competencia para regular los aspectos esenciales de laorganización de la burocracia de las Administraciones Públicas, pues la expresión “régimenjurídico” contenida en el precepto constitucional no se refiere exclusivamente al procedi-miento y al régimen de recursos, como ha señalado este Tribunal Constitucional en su Sen-tencia 32/1981, de 28 de julio, y ha de entenderse incluida también en ella la regulación bá-sica de la organización de todas las Administraciones Públicas.

Los recurrentes sostienen que tal competencia de carácter organizativo corresponde alas Comunidades Autónomas al haber asumido éstas en sus Estatutos, con carácter exclusi-vo, la competencia en materia de organización y régimen de sus instituciones de autogobier-no. Pero la potestad organizatoria que corresponde a las Comunidades Autónomas para or-denar sus servicios [...] no deriva de la norma estatutaria que contiene dicha competencia,pues no puede otorgarse a la expresión “instituciones de autogobierno” un alcance mayorque el que deriva de la Constitución (art. 152.1) y de los propios Estatutos —Asamblea Le-gislativa, Consejo de Gobierno y Presidente—, sino de la competencia por ellas asumidarespecto a la organización de sus propias Administraciones, y en esta materia cada Comuni-dad Autónoma ha de respetar, en cualquier caso, las bases que, de acuerdo con lo estableci-do en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, corresponde fijar al Estado».

tucionales los apartados segundo y tercero del artículo 2 en tanto se interpreta-ran en los términos que se exponen en los Fundamentos Jurídicos quinto y ter-cero, respectivamente, de la citada Sentencia. Esta interpretación ha supuesto,en la práctica, una notable limitación de la capacidad de actuación del Justicia,ya que niega que pueda ejercer su acción de control sobre las competenciaspropias de las corporaciones locales.

En resumen, si se efectúa un balance de la actividad legislativa de desarro-llo del título relativo a la «organización de las instituciones de autogobierno»,puede observarse lo siguiente:

— El Estatuto adoptó una técnica defectuosa al remitir a la regulación porley determinadas materias, como la institución de la responsabilidad políticade la Diputación General y de su Presidente ante las Cortes y la iniciativa le-gislativa ordinaria, cuya ubicación idónea debía ser exclusivamente el propioEstatuto y el Reglamento de las Cortes.

— La propia sistemática estatutaria ha llevado a una regulación dispersaen leyes específicas sobre materias que bien podían haberse incluido en unaley general.

— No han existido controversias de orden constitucional relevantes (si seexceptúa la referida a la Ley del Justicia) sobre el desarrollo legislativo de lasinstituciones de la Comunidad Autónoma. En general, tanto el Gobierno de laNación a la hora de decidir la interposición de recursos, como el TribunalConstitucional en su jurisprudencia, han sido especialmente respetuosos con lapotestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas.

2) Ya hemos hecho referencia anteriormente a las competencias sobre or-ganización de la Administración Pública propia y a la cobertura que su ejer-cicio tiene en el Estatuto de Autonomía. Sin embargo, parece necesario haceruna referencia específica a la competencia en materia de Función Pública, di-rectamente conectada con la anterior.

Las Cortes de Aragón aprobaron la Ley 1/1986, de 20 de febrero, de medi-das para la ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma deAragón (modificada por la Ley 2/1991, de 4 de enero). Por Decreto Legislativo1/1991, de 19 de febrero, de la Diputación General de Aragón, se aprobó eltexto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comuni-dad Autónoma de Aragón.

Sin embargo, en el artículo 148.1 CE no se contempla esta competencia yen el Estatuto de Autonomía la única referencia existente es la DisposiciónTransitoria octava, apartado 2: «mientras la Comunidad Autónoma no apruebeel régimen estatutario de sus funcionarios, serán de aplicación las disposicio-nes del Estado vigentes sobre la materia». Ello provoca, en un determinadomomento, notables dudas en cuanto a la posibilidad de ejercer competenciaslegislativas sobre Función Pública. El Tribunal Constitucional, en la Sentencia165/1986, de 18 de diciembre (Fundamento Jurídico 6.º), ha declarado que di-


157

cha competencia no puede encuadrarse en la relativa a la «organización de lasinstituciones de autogobierno»27. En dicha Sentencia, el Tribunal reconoce que,en virtud de la competencia para la creación y estructuración de la propia Ad-ministración Pública autonómica, las Comunidades Autónomas que accedie-ron a la autonomía por la vía del artículo 143 pueden conformar libremente laestructura orgánica de su aparato administrativo y dictar normas que afecten ala relación orgánica que liga a los funcionarios públicos con el citado aparato,pero de dicho título competencial no puede deducirse que puedan regular la re-lación de servicio y el régimen estatutario de sus funcionarios28.


158

27 «El artículo 22.1 del Estatuto atribuye a la Diputación Regional, con carácter exclusivo, compe-tencia en materia de “organización de sus instituciones de autogobierno”. Pero a la expresión “institu-ciones de autogobierno” no puede asignársele un alcance mayor que el que deriva de la Constitución(art. 152.1) y del propio Estatuto (art. 7), por lo que la mencionada competencia ha de entenderse re-ferida a la organización de la Asamblea Regional, el Consejo de Gobierno y la Presidencia.

Es cierto —como se reconoce en la STC 35/1982, de 14 de junio— que, aun cuando las institucio-nes de autogobierno sean primordialmente las que el Estado crea y la Constitución garantiza, la Co-munidad Autónoma puede crear otras en la medida en que lo juzgue necesario para su autogobierno.Pero —como también ha precisado este Tribunal en su Sentencia 76/1983, de 5 de agosto (Fundamen-to Jurídico 38)— no cabe extenderse hasta abarcar en su seno la organización de la respectiva Admi-nistración Pública y el régimen estatutario de sus funcionarios» (STC 165/1986, de 18 de diciembre,Fundamento Jurídico 6.º).

28 En el Fundamento Jurídico 6.º de la referida Sentencia 165/1986, de 18 de diciembre, el TCafirma:

«En cuanto al artículo 35, este precepto otorga a la Comunidad una competencia más es-pecífica que la que resulta del artículo 22.1, al establecer que corresponde a aquélla la crea-ción y estructuración de su propia Administración Pública dentro de los principios genera-les y normas básicas del Estado. De tal precepto estatutario cabe deducir, en efecto, que laComunidad Autónoma de Cantabria puede conformar libremente la estructura orgánica desu aparato administrativo e incluso dictar normas que afecten a la relación orgánica que ligaa los funcionarios públicos con el citado aparato, con las consiguientes potestades de direc-ción o jerarquía. Pero, sin embargo, no puede derivarse de ella competencia para la regula-ción de la relación de servicio y el régimen estatutario de sus funcionarios, pues, aun cuan-do esta materia esté vinculada a la estructura de la Administración autonómica, posee unanaturaleza claramente diferenciable de las cuestiones estrictamente organizativas».

En esta Sentencia, el TC niega a la Comunidad Autónoma de Cantabria la competencia para ela-borar su propia normativa en relación con «el ejercicio del derecho de representación colectiva de losfuncionarios y contratados administrativos», «dado que, como hemos señalado anteriormente, la re-presentación colectiva o la participación supone la regulación sustantiva de un derecho estatutario delos funcionarios» (Fundamento Jurídico 6.º), aunque sí reconoce a dicha Comunidad Autónoma com-petencia de ejecución de la normativa estatal:

«Ante todo, tiene competencias de ejecución de las normas aprobadas por el Estado enlo que concierne al personal al servicio de la Administración autonómica, incluidos los fun-cionarios transferidos, dado que, como resulta expresamente de lo dispuesto en el artículo25.3 de la Ley del Proceso Autonómico, su relación orgánica y la funcional o de servicios seestablecen con dicha Administración y no con la del Estado».

Sin embargo, el Alto Tribunal, en el Fundamento Jurídico 7.º de la Sentencia citada, reconoce que:

«Tratándose de una Administración distinta de la del Estado y de otras Administracio-nes Públicas, la ejecución de la legislación estatal sobre el régimen estatutario de los funcio-narios no puede limitarse estrictamente a una aplicación mecánica de las normas correspon-

Por ello, la cobertura competencial de las anteriores normas debe encon-trarse en el propio artículo 43 EAA, debiendo limitarse la ley autonómica a lascuestiones relativas a la mera organización de la Función Pública, sin poder in-cidir (ni siquiera desarrollar) en lo que constituye el núcleo del régimen estatu-tario de los funcionarios públicos. En general, las diversas normas que se handictado en la Comunidad Autónoma se han centrado especialmente en el pri-mer aspecto, pero en algún caso contienen desarrollos específicos del «estatu-to» funcionarial. Lo cierto es, sin embargo, que, desde la aprobación de la Ley30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública,cuyo artículo 11 establece con carácter general que «las Comunidades Autóno-mas procederán a ordenar, mediante Ley de sus respectivas Asambleas Legis-lativas, su Función Pública propia» y que «a estos efectos, y previa delibera-ción del Consejo Superior de la Función Pública, agruparán a sus funcionariospropios en los Cuerpos, Escalas, Clases y Categorías que proceda, respetandoen todo caso los grupos establecidos en el artículo 25 de esta Ley», se ha veni-do interpretando con notable generosidad la competencia legislativa de las Co-munidades Autónomas del artículo 143 CE.

De este modo, como conclusión relativa al ejercicio de competencias legis-lativas sobre Administración y Función Pública, puede afirmarse que si bien laComunidad Autónoma ha podido dictar leyes sobre estas materias, se han pro-ducido dudas en cuanto a la delimitación precisa de las competencias, que, ob-viamente, no se producen en las Comunidades Autónomas de primer grado,que tienen expresamente atribuidas competencias de desarrollo legislativo so-bre el régimen jurídico de su Administración Pública y el régimen estatutariode sus funcionarios.

3) Mayores problemas ha planteado aún la determinación de las compe-tencias que puede ejercer la Comunidad Autónoma sobre la Administraciónlocal.


159

dientes, pues es evidente que tales normas pueden desconocer las características propias dela organización administrativa autonómica y, por tanto, no adaptarse con la suficiente efica-cia y previsión a ellas. En este sentido, no puede olvidarse la relativa incidencia que la di-versidad de regímenes organizativos de las Administraciones Públicas tiene sobre las rela-ciones de éstas con el personal a su servicio, así como que, en virtud del artículo 35 de suEstatuto de Autonomía, la Comunidad de Cantabria tiene atribuida una competencia especí-fica para la estructuración de su propia Administración, y que el artículo 32.3 del mismodispone que “las competencias de ejecución de la Diputación Regional de Cantabria llevanimplícita la correspondiente potestad reglamentaria para la organización interna de los ser-vicios, la administración y, en su caso, la inspección”.

De ello se deduce que la Comunidad Autónoma, si bien no puede en ningún caso modi-ficar o desarrollar las normas del Estado sobre el régimen estatutario de los funcionarios pú-blicos en lo que atañe al régimen sustantivo de las relaciones jurídicas funcionariales, sípuede en cambio utilizar instrumentos normativos propios para hacer posible el ejercicio delos derechos y obligaciones, deberes y facultades y, en general, de las situaciones jurídicasque aquel régimen sustantivo contempla, dentro de la estructura organizativa de su Admi-nistración. De otro modo, en efecto, podría suceder que la ejecución de la normativa estatalsólo pudiera llevarse a cabo con el sacrificio de la propia competencia de autoorganiza-ción».

Como es sabido, en el Estatuto de Autonomía de Aragón no existe una atri-bución general de competencias en materia de régimen local, como ocurre enlos de las Comunidades Autónomas de primer grado. Los títulos atributivosestatutarios afectan a competencias muy específicas: la «alteración de términosmunicipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que co-rrespondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales ycuya transferencia o delegación autorice la legislación sobre Régimen Local»(artículo 35.1.2.° EAA), la constitución y regulación de las comarcas (art. 5.°EAA) y la posible coordinación de las funciones de las Diputaciones Provincia-les de interés general para la Comunidad (art. 45.2 EAA), produciéndose, en unprimer momento, dudas incluso sobre la procedencia de las dos últimas compe-tencias, al exceder de las enumeradas en el artículo 140.1 CE.

Sin embargo, el apartado primero de la Disposición Adicional primera dela Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) ha dispuesto quelas competencias legislativas o de desarrollo de la legislación del Estado sobrerégimen local, «asumidas, según lo dispuesto en sus respectivos Estatutos»,por diversas Comunidades Autónomas —entre ellas, Aragón—, se ejercerán,«según los casos», en el marco de lo establecido en el artículo 13 (creación osupresión de municipios y alteración de términos municipales) y en el título IVde dicha Ley (comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades de muni-cipios y entidades de ámbito territorial inferior al municipio), así como, «siprocediere», en los términos y con el alcance previstos en los artículos 20.2(organización municipal complementaria), 32.2 (organización provincial com-plementaria), 29 (régimen de concejo abierto) y 30 (regímenes especiales paramunicipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras ca-racterísticas que lo hagan aconsejable).

La confusa redacción de este precepto plantea el problema, en relación conAragón, de si esta Comunidad podrá considerar ampliadas sus competencias atodas las materias a que se refiere la citada Disposición Adicional de la Ley deBases o solamente se extenderán, aparte de la competencia asumida por el ar-tículo 35.1.2.° EAA, a la ordenación de la constitución y regulación de las co-marcas, recogida en el artículo 5 EAA, conclusión ésta a la que conduciría unainterpretación literal de las expresiones «competencias [...] asumidas, según lodispuesto en sus respectivos Estatutos»; «según los casos» o «si procediere»,ya que el resto de las competencias recogidas en la Disposición Adicional cita-da no aparecen asumidas por el Estatuto de Autonomía.

Sin embargo, el legislador aragonés ha interpretado la Disposición Adicio-nal a la que nos referimos en un sentido extensivo y, así, ha aprobado la Ley6/1987, de 15 de abril, de mancomunidades de municipios, competencia éstaque no tiene una cobertura estatutaria. Contra esta Ley no sólo no se interpusorecurso de inconstitucionalidad, sino que el Tribunal Constitucional, en la Sen-tencia 214/1989, de 21 de diciembre (Fundamento Jurídico 14), menciona unode sus preceptos como paradigma de la intervención de las Comunidades Au-tónomas en la constitución de las mancomunidades. De este modo, parece po-


160

sible una interpretación extensiva de las competencias autonómicas en materiade régimen local, que podría subsanar, al menos en parte, el déficit actualmen-te existente.

Una norma de especial importancia en esta materia fue la Ley 8/1985, de20 de diciembre, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónomade Aragón y las Diputaciones Provinciales de su territorio. Esta Ley no respon-de exactamente a las previsiones del artículo 45.2 EAA (coordinación de fun-ciones provinciales de interés de la Comunidad), sino que, al ser aprobada conposterioridad a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (art. 59), es-tablecía el marco para efectuar una distribución de competencias entre la Co-munidad Autónoma y las Diputaciones Provinciales a través de las distintas le-yes sectoriales que se fueran aprobando, al mismo tiempo que definía loscriterios de coordinación por la Comunidad Autónoma de los planes provin-ciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal.

Diversas leyes sectoriales dictadas posteriormente (Ley de ordenación dela acción social, Ley de protección de menores, Ley del Servicio Aragonés deSalud) concretaron en sus respectivos ámbitos la operación redistributiva que,sin embargo, ha encontrado muchos problemas en el momento de precisar lastransferencias de servicios en el seno de las comisiones mixtas que la propiaLey creaba.

Actualmente, se encuentra en tramitación en las Cortes el proyecto de leyde comarcalización, que desarrolla el artículo 5 EAA, y que también puede en-contrar apoyatura en la ampliación competencial llevada a cabo por la Disposi-ción Adicional primera de la LRBRL. Su importancia puede ser decisiva parala definición del modelo de organización territorial de la Comunidad Autó-noma.

De este modo, aunque el Estatuto era parco en atribuciones competencialesa la Comunidad Autónoma sobre el régimen local, la mencionadaDisposiciónAdicional primera de la LRBRL podría llegar a hacer posible, incluso, una leyde régimen local de Aragón, siempre que estuviera circunscrita a las materias aque aquélla se refiere. En todo caso, estos problemas de interpretación no exis-ten tampoco en las Comunidades Autónomas de primer grado, que han asumi-do competencias generales sobre régimen local. Por ello, la incorporación deeste título en una eventual reforma del Estatuto tendría el valor jurídico de disi-par posibles dudas legales y, además, el valor político de reconocer una com-petencia de primera importancia para la dimensión autonómica de una Comu-nidad.

b) Competencias económicas: actividad legislativa de la ComunidadAutónoma en el ámbito económico

Aunque delimitar un área de competencias económicas es una tarea siem-pre relativa, porque cualquier materia acaba teniendo un componente económi-


161

co, nos referiremos aquí a aquellos sectores competenciales que tienen mayorincidencia en el desarrollo económico de la Comunidad Autónoma.

1) La primera de las competencias a que debe hacerse referencia es la re-lativa a «la planificación de la actividad económica y el fomento del desarrolloeconómico de la Comunidad Autónoma, dentro de los objetivos marcados porla política económica nacional» (art. 35.1.14 EAA).

El artículo 16.j) EAA señala, a su vez, que es competencia de las Cortes deAragón «aprobar los Planes Generales de Fomento relativos al desarrollo eco-nómico de la Comunidad...», lo que planteó en su momento la duda de si estosplanes deberían aprobarse formalmente por una ley de Cortes. La naturaleza delos planes económicos de Aragón elaborados por el Gobierno autónomo, quehan efectuado un diagnóstico de la situación económica ofreciendo alternati-vas de acción flexibles, indicativas y «deslizantes», impedía su instrumenta-ción técnico-jurídica a través de una ley. Por ello, de acuerdo con el Reglamen-to de las Cortes, se sometieron a un debate general en la Cámara, que seposicionó sobre los mismos a través de resoluciones del Pleno, que, como esconocido, constituyen un mandato político de trascendencia para el Ejecutivo,pero carecen de efectos jurídicos vinculantes.

Directamente relacionado con esta materia, el Estatuto atribuye a la Comu-nidad Autónoma competencia para «la creación y gestión de un sector públicoregional propio de la Comunidad». Aunque esta competencia posee una indu-dable trascendencia teórica, la realidad de las posibilidades financieras de laComunidad Autónoma y la tendencia general de la política económica actual alimitar, e incluso reducir, el tamaño del sector público han hecho que su tra-ducción legislativa sea mínima. La única actuación significativa en este puntoes la Ley 7/1990, de 20 de junio, de creación del Instituto Aragonés de Fomen-to, entidad de Derecho público de las reguladas en el artículo 7.1.b) de la Leyde Hacienda de la Comunidad Autónoma, que se rige, en cuanto a sus relacio-nes jurídicas externas, por el ordenamiento jurídico privado.

2) Aunque en un primer momento se dudó sobre el fundamento constitu-cional de la competencia reconocida a la Comunidad Autónoma en el Estatuto(art. 39) sobre Cajas de Ahorros y entidades de crédito cooperativo, público yterritorial29, la normativa básica estatal (Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regu-lación de las normas básicas sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorros, yLey 26/1988, de 29 de julio, sobre disciplina e intervención de las entidades decrédito) parece haber acogido la teoría de las competencias implícitas, posibili-tando la actuación legislativa de todas las Comunidades Autónomas sobre estamateria. De este modo, las Cortes de Aragón aprobaron la Ley 1/1991, de 4 deenero, sobre las Cajas de Ahorros en Aragón. El Gobierno de la Nación inter-puso recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de esta


162

29 Véase el comentario de F. LÓPEZ RAMÓN al artículo 39 del Estatuto de Autonomía de Aragón,en la obra colectiva, ya citada, Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma deAragón.

Ley30, sin discutir el título general de la Comunidad Autónoma para legislar so-bre la materia.

3) A pesar de la importancia para la economía aragonesa del sectoragrario y ganadero y de la intensidad de la atribución competencial en estamateria (art. 35.1.8.°), las únicas leyes dictadas en relación con dicho sectorhan sido la Ley 3/1987, de 10 de marzo, reguladora del Banco de Tierras, y laLey 6/1991, de 25 de abril, de Patrimonio Agrario de la Comunidad, que de-rogó la anterior, encontrándose en la actualidad en tramitación parlamentariaun nuevo Proyecto de Ley sobre patrimonio agrario de la Comunidad Autó-noma de Aragón y de medidas específicas de reforma y desarrollo agrario. Enrelación con estos textos legales, hay que poner de relieve que si la materia dereforma y desarrollo agrario es reconducible a la categoría genérica de agri-cultura, la propia complejidad de la misma, al afectar a otros títulos compe-tenciales conexos (incluido el Derecho civil), obligó a un difícil trabajo dedelimitación competencial31. No obstante, los continuos vaivenes legislativosy las circunstancias políticas que han rodeado estas leyes han provocado quesu aplicación práctica haya sido mínima y su incidencia en la realidad agríco-la casi inexistente.

4) En materia de industria [art. 36.1.d) EAA] no ha existido actividad le-gislativa. La realidad económica, que impone medidas generales sobre el sec-tor, y la escasa intensidad real del título atributivo de la competencia hacen quela actuación en la materia se limite a los aspectos ejecutivos. La única ley rela-cionada con esta materia es la Ley 1/1989, de 24 de febrero, de Artesanía deAragón, aprobada al amparo de la competencia exclusiva que sobre esta mate-ria específica atribuye a la Comunidad Autónoma el artículo 35.1.15 EAA, quecontiene básicamente un conjunto de medidas de fomento de la artesanía ara-gonesa que quizá pudieran haber sido instrumentadas a través de un simple re-glamento de la Diputación General.

5) Mayores problemas planteó el título competencial de la Ley 9/1989,de 5 de octubre, de ordenación de la actividad comercial en Aragón.

El artículo 36.1.c) EAA atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón, enel marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecu-ción en relación con el «comercio interior y defensa del consumidor y usua-rio». Al no estar esta competencia entre las relacionadas en el artículo 148.1


163

30 Los artículos 14.2 (mayorías exigidas para la absorción por una Caja de Ahorros aragonesa deotra Caja de Ahorros), 35.1.a) (en relación con el requisito de tener la nacionalidad española, que exi-ge para ser Consejero General), 36 (que regula las incompatibilidades para ser Consejero General), 58(que se refiere a la constitución de comisiones delegadas) y 60 (que regula las facultades de la Comi-sión de Control) de la Ley aragonesa de Cajas de Ahorros fueron recurridos ante el Tribunal Constitu-cional por el Presidente del Gobierno de la Nación, por considerar que infringen, de forma activa opor omisión, la normativa básica en la materia.

Por Auto de 17 de septiembre de 1991, el Tribunal Constitucional acordó el mantenimiento de lasuspensión de la vigencia de todos los preceptos impugnados.

31 Véase, al respecto, J. TUDELA ARANDA, «Comunidad Autónoma y reforma agraria: la Ley delBanco de Tierras de Aragón», Revista de Administración Pública, núm. 114, septiembre-diciembre1987.

CE, algunos sectores doctrinales habían manifestado sus dudas sobre la posibi-lidad de que la Comunidad Autónoma legislara sobre esta materia. De estemodo, el proceso de elaboración de la Ley estuvo necesariamente marcadotanto por el problema del título atributivo general como por la dificultad paradelimitar con precisión las «bases» de la legislación estatal sobre la materia, ypara deslindar aquellas cuestiones que pudieran afectar al Derecho mercantil yque, por tanto, pertenecerían a la exclusiva competencia del Estado. La Ley seaprobó32 y el Gobierno de la Nación interpuso recurso de inconstitucionalidadcontra determinados preceptos de la misma33. No se cuestionaba en el recursola competencia para dictar una ley sobre la materia, sino la adaptación de algu-na de sus disposiciones a la legislación básica, la intromisión en el ámbito de ladefensa de la competencia, la alteración de las condiciones básicas del derecho


164

32 En la exposición de motivos (párrafo primero) de esta Ley se afirma que «el Estatuto de Auto-nomía, norma institucional básica de Aragón, al reconocer a ésta competencia exclusiva tanto en ma-teria de ferias y mercados interiores (art. 35.1.13) como de planificación de la actividad económica yfomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma (art. 35.1.14), está asimismo facultán-dola para el ejercicio de las potestades necesarias para llevar a la práctica tales competencias. De ahíla habilitación que el propio Estatuto lleva a cabo al atribuir a Aragón competencias de desarrollo le-gislativo y ejecución en materia de comercio interior y defensa del consumidor y usuario, en el marcode la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca(art. 36.1.c)]».

33 Los artículos de la Ley 9/1989 impugnados por el Gobierno de la Nación son los siguientes:

— Artículo 6.2 (en relación con los horarios comerciales), por considerar que contraviene lo esta-blecido en el artículo 5.º del Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, sobre medidas de política eco-nómica, que considera básico.

— Artículos 15.3.c), que establece como objetivo del Plan General para el Equipamiento Comer-cial de Aragón «proteger la libre competencia dentro de la defensa de la pequeña y mediana empre-sa»; 24, que establece la prohibición de una modalidad de venta no secundaria; 25.1, que establece laprohibición de las ventas en cadena, así como la participación en las mismas; 38.2, que establece lossupuestos en que las ventas promocionales serán lícitas, y 39.3, que, tras establecer que la fijación delprecio de venta es libre, señala los casos en que no podrán realizarse sistemáticamente ventas a unprecio más bajo que el de adquisición.

El Abogado del Estado considera que estos preceptos suponen una intromisión en el ámbito de ladefensa de la competencia, reservado al Estado, así como una alteración de las condiciones básicas delderecho de libertad de empresa, no amparado en competencia alguna de las establecidas en el artículo148.1 CE.

— Artículos 24 (último inciso), 30.2 (rescisión del compromiso de venta en las ventas domicilia-rias) y 35 (responsabilidad por irregularidades derivadas de la venta automática).

Considera el Abogado del Estado que estos preceptos entran en el ámbito del Derecho mercantil yde obligación, materia reservada al Estado por el artículo 149.1.6.ª y 8.ª CE.

— Disposición Transitoria cuarta, en relación con el órgano competente para otorgar o denegarlas licencias de apertura de un establecimiento comercial de gran superficie hasta que la DiputaciónGeneral elabore el Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón.

Este precepto se impugna porque, a juicio del Abogado del Estado, viola el principio de autono-mía municipal contenido en el artículo 140 CE y concretado en los artículos 2.1 y 25.2.d) LRBRL, yes contrario al artículo 149.1.1.ª CE, ya que altera las condiciones básicas del derecho de libertad deempresa recogido en el artículo 38 CE.

— Por conexión se impugnan también los apartados b), k), l) y r) del artículo 56, que contemplancomo infracción administrativa el incumplimiento de los preceptos impugnados.

El Tribunal Constitucional, por Auto de 3 de julio de 1990, acordó levantar la suspensión de la vi-gencia y aplicación del artículo 6.2 y mantener la suspensión de los restantes preceptos recurridos.

de libertad de empresa, la invasión del ámbito del Derecho mercantil o la in-fracción del principio de autonomía municipal. En cualquier caso, la aplica-ción práctica de la Ley, pese a su importancia, ha sido bastante escasa, a lo queha podido contribuir, en parte, la suspensión de la vigencia de algún preceptoimportante, acordada por el Tribunal Constitucional.

6) El turismo es, sin duda, una de las materias económicas sobre las quela Comunidad Autónoma tiene atribuidas competencias de mayor intensidad(art. 35.1.17 EAA), aunque hasta el momento no ha existido actividad legisla-tiva sobre este sector, posiblemente porque la política de la Diputación Generalse ha instrumentado a través de acciones de fomento, utilizándose para ello ex-clusivamente potestades de carácter ejecutivo. Sin embargo, actualmente seencuentra en tramitación en las Cortes de Aragón un proyecto de ley por el quese establece el régimen de inspección y procedimiento en materia de disciplinaturística, que afecta al ejercicio de las potestades de policía y sancionadora so-bre el turismo.

7) El sector vivienda constituye una de las áreas de especial trascenden-cia económica, encontrándose también relacionada, sin limitaciones específi-cas para el ejercicio de competencias sobre la misma, en el artículo 35.1.3.°EAA. La única actividad legislativa desarrollada en este sector ha sido la Ley6/1985, de 22 de noviembre, de creación del Instituto del Suelo y la Viviendade Aragón, como organismo autónomo de carácter comercial y financiero. Setrata, por tanto, de una disposición de carácter orgánico y no de regulación ma-terial del sector, cuya posible virtud deba encontrarse en la atribución de natu-raleza comercial al organismo, con objeto de dotarle en su gestión de una ma-yor agilidad. Sin embargo, el nivel de agilidad deseado no debió conseguirse,ya que en el momento actual se está procediendo a la creación de una sociedadmercantil de capital público con objeto de encomendarle una parte importantede las funciones gestoras del Instituto.

8) De este modo, las conclusiones que pueden extraerse sobre la ac-tividad legislativa de desarrollo de las competencias económicas son las si-guientes:

— Las leyes aprobadas han afectado, en general, a cuestiones muy concre-tas y específicas, sin que haya existido una política legislativa general sobre elsector. Ello puede encontrar explicación, no obstante, en la dificultad de ofre-cer una alternativa propia en esta materia, tanto por la realidad de la economíaactual, cada vez más interdependiente, que exige soluciones generales adopta-das desde una perspectiva nacional o europea, como por el hecho de que laspotestades reales de intervención creativa sobre la economía son inevitable-mente limitadas, con la excepción, quizá, del sector agrario.

Como consecuencia de ello, la actividad de la Comunidad Autónoma en elejercicio de las competencias económicas se ha orientado fundamentalmente aldesarrollo de funciones de carácter ejecutivo y gestor. Indudablemente, la instru-mentación de una gestión que responda a un proyecto de actuación integrada so-


165

bre el sector y a la consecución de una mayor eficacia en la gestión administrati-va deberá ser el principio inspirador de la política pública sobre la materia.

— En relación con la legislación aprobada en esta materia se han plantea-do por el Gobierno de la Nación dos conflictos constitucionales, que no afec-tan a los títulos competenciales de las leyes impugnadas, encontrándose sus-pendida la vigencia de la práctica totalidad de los preceptos impugnados.

— Finalmente, debe reflexionarse sobre el hecho de que la escasez de le-gislación haya estado acompañada por frecuentes modificaciones y por un bajonivel de traducción práctica de las previsiones normativas, que podrían herir lapropia credibilidad de la legislación autonómica.

c) Competencias relativas a la «ordenación territorial»

La ordenación del territorio, entendida en un sentido amplio, constituyeuna de las áreas de la acción pública donde la función «creadora» de la Comu-nidad Autónoma goza de mayores posibilidades.

Si en el ámbito económico los condicionantes de la política nacional limi-tan la capacidad de actuación diferenciada, el bloque de competencias relacio-nadas con la vertebración, ordenación y aprovechamiento racional del territo-rio ofrece el marco adecuado para el desarrollo de una actividad legislativa quepuede dar respuesta a los problemas específicos de aquél.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha dado muestras en abun-dantes ocasiones del amplio campo de acción y de la especial intensidad de lascompetencias que las Comunidades Autónomas constituidas por el procedi-miento del artículo 143 CE poseen en este ámbito. Así, el Estatuto de Autono-mía atribuye competencia «exclusiva» a la Comunidad Autónoma sobre la or-denación del territorio y el urbanismo; obras públicas y aprovechamientoshidráulicos de interés para Aragón; carreteras y transportes cuyo itinerario sedesarrolle íntegramente en su territorio; montes y espacios naturales protegi-dos, de acuerdo con la legislación básica del Estado; tratamiento especial dezonas de montaña; caza y pesca, y ordenación de los recursos hidráulicos«cuando las aguas discurran íntegramente por el territorio de Aragón». Porotra parte, en el artículo 36.2.c) se atribuye a la Comunidad Autónoma compe-tencia ejecutiva en materia de protección del medio ambiente.

No obstante, aunque las posibilidades de normación autonómica propiason amplias, hasta el momento el número de leyes aprobadas sobre estas mate-rias ha sido reducido y ha afectado, en general, a cuestiones o problemas pun-tuales, encontrándose en tramitación actualmente en las Cortes proyectos deley cuya aprobación podría suponer el comienzo de una política general e inte-grada sobre el sector.

1) Con apoyo específico en el título competencial relativo a la «ordena-ción del territorio», se aprobó la Ley 1/1992, de 17 de febrero, de ordenación


166

integral del Somontano del Moncayo, que atiende a la regulación específica deesta comarca. Mayor alcance y trascendencia tiene el proyecto de ley de orde-nación del territorio, que se encuentra en este momento en su fase final de tra-mitación parlamentaria y cuya aprobación permitirá a la Comunidad Autóno-ma contar con el instrumento normativo «marco» idóneo para iniciar unapolítica general de ordenación territorial.

En materia urbanística no han existido iniciativas legislativas, habiendo ac-tuado el Ejecutivo sobre el sector en ocasiones puntuales en uso de la potestadreglamentaria.

2) Lo mismo ha ocurrido hasta el momento en materia de carreteras ytransportes. Sin embargo, se halla en tramitación en las Cortes un proyecto deley de carreteras de la Comunidad Autónoma de Aragón, que, junto con elPlan de Carreteras de Aragón que fue objeto de debate en la Cámara en 1989,podrá ser un instrumento de primera importancia para la ordenación y raciona-lización de la actuación pública autonómica en la materia, aunque al no afectara la red de carreteras de interés general (la de mayor trascendencia para la ver-tebración territorial), cuya gestión pertenece a la Administración del Estado,su virtualidad ordenadora será siempre relativa.

3) La actividad legislativa relativa al medio natural se ha centrado en laaprobación de leyes de protección de espacios territoriales específicos: Ley2/1990, de 21 de marzo, de declaración de monumentos naturales de los gla-ciares pirenaicos; Ley 14/1990, de 27 de diciembre, por la que se declara elParque de la Sierra y Cañones de Guara; Ley 5/1991, de 8 de abril, de declara-ción de la Reserva Natural de los Galachos de La Alfranca de Pastriz, La Car-tuja y El Burgo de Ebro, y Ley 1/1992, de 17 de febrero, de ordenación inte-gral del Somontano del Moncayo.

También se aprobó una ley de iniciativa legislativa popular: la Ley 2/1992,de 13 de marzo, de creación del Consejo de Protección de la Naturaleza, aun-que esta norma se limita a crear un órgano colegiado, consultivo y de partici-pación, sin entrar en regulación alguna de aspectos sustantivos.

Estas leyes no han planteado problemas especiales en cuanto al título com-petencial. Se apoyan en el artículo 35.1.10 EAA y han tenido como referenciaobligada la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espa-cios naturales y de protección de la fauna y flora silvestres, que tiene el carác-ter de norma básica en esta materia34.

Por otra parte, se encuentra en tramitación en las Cortes un proyecto de leyde Caza. Por su contenido, este proyecto encuentra su título competencial tan-to en el punto 12 del apartado uno del artículo 35 (caza) como en el punto 10del mismo precepto, debiendo respetar, por tanto, la legislación básica sobreesta última materia.


167

34 El artículo 21.1 de esta Ley básica dispone que «la declaración y gestión de los Parques, Reser-vas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos corresponderá a las Comunidades Autó-nomas en cuyo ámbito territorial se encuentren ubicados, sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulosiguiente», que se refiere a los Parques Nacionales.

4) En materia de recursos hidráulicos, sin duda de gran trascendenciapara la ordenación territorial de la Comunidad, no ha podido existir actividadlegislativa material35, habida cuenta de que la Ley de Aguas de 2 de agosto de1985 y la posterior STC 227/1988, de 29 de noviembre, que resuelve los recur-sos de inconstitucionalidad interpuestos contra la misma, dejaron prácticamen-te vacía de contenido la competencia exclusiva sobre «ordenación de recursoshidráulicos» citada al principio de este epígrafe, sin que ni siquiera se hayanproducido todavía transferencias de funciones de carácter ejecutivo.

De este modo, podemos extraer las siguientes conclusiones sobre la activi-dad legislativa de desarrollo del bloque de competencias examinado:

— Hasta el momento, el número de leyes aprobadas en esta área de espe-cial vocación autonómica ha sido escaso y corresponden a acciones puntualessobre zonas específicas.

— En la actualidad, no obstante, se encuentran en tramitación un conjuntode proyectos de ley que podrían suponer, en el caso de ser aprobados, el co-mienzo de una ordenación legislativa general.

— No han existido problemas en cuanto al título competencial en que se apo-yaban las leyes aprobadas, ni conflictos constitucionales en relación con éstas.

d) Competencias relativas al «bienestar social»

Las funciones relativas al «bienestar social» estaban llamadas, naturalmen-te, a asumir una función privilegiada en los Estatutos de Autonomía. En los Es-tados con un alto nivel de descentralización se observa cómo el amplio núcleode competencias que pueden considerarse integradas en el concepto de bienes-tar social se ejercen, en su mayoría, por los entes públicos regionales o localesen los que aquéllos se estructuran territorialmente.

Sin embargo, el nivel de competencias asumidas por las Comunidades Au-tónomas españolas sobre este importante sector de la acción pública ha sidosensiblemente diferente para las Comunidades Autónomas de primer y segun-do grado. Mientras las primeras son titulares de un conjunto de competenciasque les pueden permitir desarrollar una acción integrada y general en relacióncon el bienestar social, las de segundo grado carecen de facultades de actua-ción sobre materias como la educación o la asistencia sanitaria y social de la


168

35 Las Cortes de Aragón aprobaron la Ley 13/1990, de 21 de diciembre, relativa a la representa-ción de la Comunidad Autónoma de Aragón en los organismos de cuenca, que establece los órganosencargados de designar a los representantes de la Comunidad Autónoma en los organismos de cuencaen los que la Comunidad Autónoma tenga derecho a participar.

Los GG.PP. del Partido Aragonés y Popular presentaron una Proposición de Ley relativa a la re-presentación de la Comunidad Autónoma de Aragón en los organismos de cuenca que, de haber sidoaprobada, hubiera derogado la Ley 13/1990, de 21 de diciembre. Sin embargo, esta Proposición deLey fue retirada durante el debate sobre su toma en consideración.

Seguridad Social, cuya importancia básica dentro del conjunto reduce notable-mente su capacidad de acción política.

1) Uno de los, en apariencia, más contundentes títulos atributivos de com-petencias en esta materia es el de sanidad e higiene (art. 35.1.20 EAA). Bajo sucobertura, y en el marco de lo dispuesto por la Ley 14/1986, de 25 de abril, Ge-neral de Sanidad (LGS)36, se aprobó la Ley 2/1989, de 21 de abril, del ServicioAragonés de la Salud. Sin embargo, la consolidación institucional y la operati-vidad general de este Servicio están condicionadas por la transferencia a la Co-munidad Autónoma de los centros del Insalud ubicados en Aragón, que sóloserá posible a través de una reforma estatutaria o mediante el procedimiento re-gulado en el artículo 150.2 CE, ya que la materia de «Seguridad Social» en blo-que no fue asumida por las Comunidades Autónomas de segundo grado, pese aque la propia dicción del artículo 148.1.21.ª CE hubiera permitido posiblementela asunción por éstas de la asistencia sanitaria prestada por el citado Instituto.La única referencia estatutaria a los centros sanitarios dependientes de este or-ganismo se encuentra en el artículo 36.1.e) EAA, que atribuye a la ComunidadAutónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en la materia de «coordina-ción hospitalaria, incluida la de la Seguridad Social». En buena medida, portanto, los resultados y la trascendencia práctica de esta importante Ley depen-den de una condición de difícil cumplimiento en el momento actual.

2) En el desarrollo del título competencial recogido en el artículo 35.1.19EAA («Asistencia, bienestar social y desarrollo comunitario») ha existido unanotable actividad legislativa. La norma de ordenación general de la materia esla Ley 4/1987, de 25 de marzo, de ordenación de la acción social. No obstante,el hecho de que escapen a las posibilidades de acción de la Comunidad Autó-noma las tareas asistenciales desarrolladas por el Inserso (de mucha mayor en-tidad que las restantes), cuyas funciones se encuentran, además, en un procesode expansión37, relativiza sensiblemente la capacidad de ordenación general deesta Ley.


169

36 El artículo 2.2 LGS faculta a las Comunidades Autónomas para que dicten «normas de desarro-llo y complementarias de la presente Ley en el ejercicio de las competencias que les atribuyen los co-rrespondientes Estatutos de Autonomía».

El artículo 41.1 LGS establece que las Comunidades Autónomas «ejercerán las competencias asu-midas en sus Estatutos y las que el Estado les transfiera o, en su caso, les delegue».

El apartado segundo de dicho precepto dispone que «las decisiones y actuaciones públicas previs-tas en esta Ley que no se hayan reservado expresamente al Estado se entenderán atribuidas a las Co-munidades Autónomas».

La LGS regula en el Título III la estructura del sistema sanitario público, dedicando los capítulosII y III a establecer una serie de criterios en relación con la organización de los Servicios de Salud delas Comunidades Autónomas.

En los dos capítulos citados del Título III existen unas normas que tienen el carácter de básicas,conforme a lo establecido en el artículo 2.1 de esta Ley —arts. 49 a 56—, y otros preceptos que tienencarácter supletorio —arts. 57 a 69—.

Véase, en este sentido, J. PEMÁN GAVÍN, «El régimen de la Sanidad de Aragón», en la obra colecti-va Derecho Público Aragonés, dirigido por A. Embid Irujo, Ibercaja, Zaragoza, 1991.

37 Véase la Ley estatal 26/1990, de 20 de diciembre, de prestaciones no contributivas.

Con apoyo, asimismo, en el título atributivo citado se han aprobado leyesde actuación sobre sectores sociales específicos, como la Ley 8/1990, de 4 deabril, del Consejo Aragonés de la Tercera Edad; la Ley 2/1985, de 28 de mar-zo, del Consejo de la Juventud de Aragón, o la Ley 10/1989, de 14 de diciem-bre, de protección de menores. Esta última, de mayor contenido que las ante-riores, se enmarca también en la Ley estatal 21/1987, de 11 de noviembre, porla que se modifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de En-juiciamiento Civil en materia de adopción.

Recientemente, las Cortes de Aragón han aprobado la Ley del VoluntariadoSocial, encontrándose en la actualidad en tramitación los proyectos de ley demedidas básicas de inserción y normalización social y del Instituto Aragonésde la Mujer.

3) En materia de cultura, la atribución de competencias es amplia y deuna especial intensidad. En el artículo 35.1.23 EAA existe un título de caráctergeneral («Cultura...»), y en el punto 16 del citado precepto, un título específico(«Museos, archivos y bibliotecas, conservatorios de música y danza y centrosde Bellas Artes, de interés para la Comunidad Autónoma, de titularidad noestatal»). El artículo 36.1.g) atribuye a la Comunidad Autónoma competenciasde desarrollo legislativo y ejecución sobre «el patrimonio cultural, artístico,monumental, arqueológico, arquitectónico y científico de interés para la Co-munidad Autónoma». Sin embargo, el único desarrollo legislativo en esta ma-teria ha tenido lugar a través de tres leyes: Ley 8/1986, de 19 de diciembre, deBibliotecas de Aragón; Ley 6/1986, de 28 de noviembre, de Archivos de Ara-gón, y Ley 7/1986, de 5 de diciembre, de Museos de Aragón, que responden aun diseño común que parte de la limitación de la potestad legislativa autonómi-ca a los centros de titularidad no estatal, quedando, por tanto, en principio, fue-ra del sistema las bibliotecas, archivos y museos de titularidad estatal, que son,sin duda, los de mayor importancia en la Comunidad Autónoma aragonesa,aunque en una Disposición Adicional, común a las tres leyes, se deja abierta laposibilidad de una futura asunción de competencias ejecutivas a través de con-venios con la Administración General del Estado.

4) En materia deportiva, pese a producirse en los primeros años un im-portante y decidido ejercicio de la potestad reglamentaria, que situó a la Co-munidad Autónoma aragonesa entre las pioneras en la ordenación propia delsector —asociaciones deportivas (Decreto 87/1983); federaciones deportivasaragonesas (Decreto 56/1984); disciplina deportiva (Decreto 186/1985)—, nose ha aprobado hasta el momento norma alguna de rango legal. Actualmente seencuentra en tramitación en las Cortes de Aragón un Proyecto de Ley del De-porte en Aragón, que, apoyado en la competencia de «promoción del deporte»,atribuida a la Comunidad Autónoma en el artículo 35.1.18 EAA, desarrolla lalegislación básica del Estado en la materia (Ley 13/1980, de 31 de marzo, Ge-neral de la Educación Física y del Deporte).

5) Especial trascendencia para la vertebración social y cultural de nuestraComunidad Autónoma puede tener, sin duda, la existencia de una televisión


170

pública autonómica. Como es sabido, la Comunidad aragonesa no asumiócompetencias en materia de «prensa, radio y televisión», que figura entre lasrelacionadas en el artículo 37 EAA. No obstante, la Disposición Transitoriadecimocuarta hace referencia a la futura transferencia del «tercer canal de titu-laridad estatal de televisión».

Por otra parte, del artículo 2.2 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatu-to de Radiodifusión y Televisión, y, posteriormente, de la Ley 46/1983, de 26de diciembre, reguladora del tercer canal, que, por remisión expresa, participadel carácter de norma básica y definidora de competencias de la anterior, po-dría deducirse la atribución a todas las Comunidades Autónomas, indepen-dientemente de las prescripciones estatutarias, de facultad para la gestión di-recta del tercer canal de televisión38. Estas normas no venían a atribuircompetencias generales a la Comunidad Autónoma de Aragón en materia deradiodifusión y televisión, sino que hacían posible la concesión de la gestiónde un canal propio de televisión, permaneciendo la titularidad del servicio enmanos del Estado. Habida cuenta que el artículo 7 de la Ley reguladora del ter-cer canal condicionaba la citada concesión a la previa aprobación por la Comu-nidad Autónoma solicitante de una ley sobre la organización y el control parla-mentario de aquél, las Cortes de Aragón aprobaron la correspondiente Ley(Ley 8/1987, de 15 de abril, de creación, organización y control parlamentariode la Corporación Aragonesa de Radio y Televisión). El Gobierno de la Na-ción interpuso recurso de inconstitucionalidad contra esta Ley, pero en él no sediscutía la facultad autonómica de gestionar el tercer canal39. Sin embargo, lasprimeras iniciativas para la ejecución de las disposiciones de esta norma legalno se produjeron hasta transcurridos cinco años desde su aprobación, estandopendiente en este momento la elección por las Corles de los miembros delConsejo de Administración de la Corporación.

6) En resumen, el desarrollo legislativo del bloque de competencias quehemos considerado integradas dentro del área del «bienestar social» ha presen-tado los siguientes rasgos característicos:

— Un desequilibrio entre la notable actividad legislativa desarrollada enalgunos sectores, como la acción social, y en otros, como la cultura, que ofre-cen unos niveles de formación autonómica propia muy bajos.


171

38 Véase E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «Las leyes del artículo 150.2 de la Constitución como instru-mento de ampliación del ámbito competencial autonómico», RAP, núm. 116, mayo-agosto de 1988,pág. 16.

39 El Letrado del Estado, tomando como punto de partida que la fundamentación estatutaria de laLey impugnada reside en el artículo 37 y en la Disposición Adicional decimocuarta del Estatuto deAutonomía, alega como motivo de la impugnación total de la Ley la absoluta falta de título competen-cial en materia de radiodifusión sonora, ya que la eventual transferencia o delegación a que se refiereel artículo 37 del texto estatutario no ha tenido lugar, por lo que, a su juicio, la Comunidad Autónomatendría únicamente la facultad de gestionar el tercer canal, de titularidad estatal.

Subsidiariamente, se impugnan los artículos 7.k), 8, 11 y 22. La idea fundamental de esta impug-nación es que dichos preceptos violan los criterios establecidos en los artículos 5 a 12 y 26 del Estatu-to de Radiodifusión y Televisión, que tienen carácter básico.

— Una escasa o tardía aplicación práctica de las previsiones normativasde algunas leyes.

— El impacto negativo que para la formulación de políticas integrales deordenación de importantes sectores, como la sanidad o la acción social, suponela falta de competencias autonómicas sobre la asistencia sanitaria y social de laSeguridad Social (Insalud, Inserso).

— La trascendencia, también negativa, de la ausencia de posibilidades deactuación sobre un sector esencial como es la enseñanza.

— Una escasa conflictividad constitucional.— La tendencia, general en todas las áreas competenciales examinadas, a

que la actividad de la Comunidad Autónoma se centre básicamente en las fun-ciones de ejecución; no obstante, la existencia en este bloque competencial deun exceso de zonas de concurrencia con la Administración del Estado ha he-cho disminuir el peso relativo de las políticas públicas desarrolladas por el Eje-cutivo de la Comunidad.

e) Una competencia especial: el Derecho civil aragonés

Como es sabido, la inclusión en el artículo 35.1.4.° EAA de la competenciasobre «la conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil arago-nés...» no fue, en un primer momento, cuestión pacífica ni libre de controver-sias jurídicas, ya que tal materia no figuraba (como hubiera sido deseable) en-tre las relacionadas en el artículo 148.1 CE. Sin embargo, el atentado a lalógica que hubiera supuesto que las Comunidades Autónomas con Derecho ci-vil propio constituidas por el procedimiento del artículo 143 CE no pudieranlegislar sobre aquél motivó que, desde los sectores doctrinales más prestigio-sos, se abogara por un reconocimiento estatutario de la competencia de las Co-munidades afectadas (Aragón, Comunidad Valenciana e Islas Baleares) sobreesta materia.

Así, con apoyo en el citado título competencial, se aprobó la Ley 3/1985,de 21 de mayo, sobre la Compilación del Derecho civil de Aragón, cuyo obje-to fundamental era la adaptación de la Compilación de 1967 a los principios dela Constitución de 1978, además de —como se señala en su Preámbulo— «laintroducción de pequeñas reformas, no de estricta adaptación constitucional,pero que han parecido convenientes en orden a resolver determinados proble-mas que el Derecho civil aragonés arrastraba desde antiguo».

Esta Ley no planteó conflicto constitucional alguno, lo que no ocurrió conla Ley 3/1988, de 25 de abril, sobre equiparación de los hijos adoptivos. Estabreve norma legal, tras establecer, como ya había hecho la legislación civilestatal, la igualdad de derechos y obligaciones de los «hijos adoptivos» y los«hijos por naturaleza», disponía en su artículo 2 que «en tanto las Cortes deAragón no aprueben una legislación propia sobre adopción, en la ComunidadAutónoma será de aplicación la normativa del Código Civil y demás leyes ge-


172

nerales del Estado en la materia». A la vista del contenido de este artículo 2, elGobierno de la Nación interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Leypor considerar que desbordaba el marco competencial del artículo 35.1.4.°EAA y lesionaba la competencia que reconocía al Estado el artículo 149.1.8.ªCE. La cuestión de fondo que se plantea en este recurso es la delimitación pre-cisa del concepto «desarrollo» del Derecho civil propio, en conexión con elpropio artículo 149.1.8.ª, antes citado, con especial referencia a su inciso final.

Se han mantenido por la doctrina dos posiciones divergentes sobre la inter-pretación del «bloque de la constitucionalidad» en esta importante materia: lade quienes son partidarios de reconocer una capacidad expansiva a los Dere-chos civiles forales o especiales, siempre que no invadan las materias enuncia-das en el inciso final antes citado, y la de quienes consideran que el desarrollodebe hacerse limitado al ámbito y «siempre a costa de sus propios preceptospero nunca a costa del Derecho común, porque ahí se encuentra el límite deotra competencia atribuida explícita y exclusivamente al Estado»40.

En relación con este asunto, puede ser de interés el reciente desistimientodel Gobierno de la Nación de dos recursos de inconstitucionalidad interpuestoscontra sendas leyes civiles del Parlamento de Cataluña, relativas a la sucesiónintestada y a filiaciones, que podría significar el comienzo de un reconoci-miento por aquél de la tesis de la virtualidad expansiva del concepto de «desa-rrollo».

Sin embargo, de forma sorprendente, dada la similitud de las materias, nose ha producido hasta el momento un desistimiento del recurso interpuestocontra la Ley aragonesa, que, por otra parte, únicamente efectuaba una previ-sión de posible normación futura sobre la materia de «adopción». Si el Tribu-nal Constitucional llega a dictar sentencia en este recurso, podremos conocersu criterio interpretativo en relación con el alcance y delimitación de esta com-petencia.


173

40 Concretamente, alega el Abogado del Estado que las competencias autonómicas a que se refie-re el artículo 149.1.8.ª se contemplan en el texto constitucional condicionadas a unas formas de acciónnormativa: «conservación, modificación y desarrollo», que presuponen la existencia y vigencia efecti-va del Derecho foral, puesto que «no se puede conservar, modificar o desarrollar aquello que no esidentificable ahora como una realidad normativa reconocible». Señala, asimismo, que la Constitución,con la expresión «allí donde existan», ha limitado el reconocimiento de la potestad normativa de lasComunidades Autónomas al condicionarla al dato histórico de la existencia efectiva de tales Derechosforales o especiales al promulgarse la norma fundamental.

Señala la representación del recurrente que «el Derecho foral podrá ser modificado y desarrollado,pero siempre a costa de sus propios preceptos y nunca a costa del Derecho común, porque ahí precisa-mente se encuentra el límite de otra competencia atribuida explícita y exclusivamente al Estado».

IV. LA AMPLIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS ESTATUTARIAS

A) INICIATIVAS DE REFORMA DEL ESTATUTO DURANTE LA II LEGISLATURA

AUTONÓMICA

Como se indicó anteriormente, la aprobación del Estatuto aragonés por elprocedimiento del artículo 143 CE situó a la Comunidad Autónoma en una po-sición de desequilibrio competencial evidente en relación con las Comunida-des de primer grado, por lo que desde el primer momento se planteó desde di-versas instancias políticas la necesidad de homogeneización con éstas.

El artículo 37 EAA relacionaba una serie de materias (enseñanza, Seguri-dad Social, legislación laboral, prensa, radio y televisión, etc.) sobre las que laComunidad Autónoma no podía asumir aún competencias, disponiendo quelas ejercería transcurridos los cinco años previstos en el artículo 148.2, me-diante reforma del Estatuto, o siguiendo el procedimiento de leyes orgánicasde transferencia o delegación en los términos del artículo 150.2 CE. Anterior-mente se puso de manifiesto el carácter simbólico, o de mera declaración deintenciones, que poseía este precepto, ya que las posibilidades de ampliaciónde competencias que contempla provenían directamente del propio texto cons-titucional, lo que privaba de sentido jurídico (quizá no de sentido político) re-producir dichas previsiones en el Estatuto. Es más, la redacción del artículo37.1 puede considerarse incluso limitativa, ya que, a través de los procedi-mientos citados, la Comunidad Autónoma podría tener acceso a las competen-cias en él relacionadas y a otras no previstas expresamente en el mismo.

Las circunstancias políticas que rodearon el desarrollo del proceso autonó-mico impidieron que, antes de transcurrir los cinco años previstos en el artícu-lo 148.2, se planteara una ampliación de competencias a través del procedi-miento del artículo 150.2.

De este modo, las primeras iniciativas políticas se adoptan una vez transcu-rridos los cinco años. Así, el Pleno de las Cortes de Aragón, en sesión celebra-da el 5 de febrero de 1988, acordó la creación de una Comisión parlamentariaespecial para «la elaboración de propuestas de reforma del Estatuto de Auto-nomía». La proposición no de ley (núm. 7/87) que originó tal acuerdo requería,a su vez, a la Diputación General la elaboración de un «borrador» que contu-viera los criterios del Gobierno autónomo en orden a dicha reforma, que «ser-viría de instrumento base de trabajo para la Comisión». La Diputación Generalremitió dicho documento el 22 de marzo del mismo año, en el que proponíauna reforma en profundidad del Estatuto, que afectaba tanto a los aspectoscompetenciales como a los institucionales, y que, por tanto, habría de tramitar-se siguiendo el procedimiento regulado en el artículo 61 EAA, que exigía unamayoría de dos tercios en la Cámara aragonesa y la posterior aprobación porlas Cortes Generales.

Los criterios del borrador en relación con la reforma del sistema de compe-


174

tencias de la Comunidad Autónoma eran claros: el Gobierno autónomo aspira-ba a que «nuestra Comunidad Autónoma adquiera el título para el ejercicio detodas las competencias atribuibles a una Comunidad que ejerza su autonomíaen plenitud según los modelos que ofrece el Derecho estatutario y constitucio-nal español», insistiendo especialmente en la importancia de las competenciassobre enseñanza, sanidad, régimen local y prensa, radio y televisión.

El funcionamiento de la Comisión parlamentaria especial sufrió, no obs-tante, una paralización derivada de la ausencia de acuerdo político a nivel na-cional, sobre la ampliación de techos competenciales de las Comunidades desegundo grado, y su falta de actividad provocó la remisión por la DiputaciónGeneral de un proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía (en realidad su-ponía la redacción de un texto totalmente nuevo) que, en relación con las com-petencias, proponía un profundo cambio, inspirándose en las listas contenidasen los Estatutos catalán y vasco. A este proyecto se presentaron varias enmien-das a la totalidad: una de devolución, del G.P. Socialista, y tres con texto alter-nativo, una del G.P. Convergencia Alternativa de Aragón-Izquierda Unida ydos del G.P. de Centro Democrático y Social. De estas dos últimas, la primeraproponía un texto que reformaba los aspectos institucionales y competenciales,y la segunda, únicamente las competencias [de acuerdo con lo establecido enel artículo 37.2.a) EAA y según el procedimiento de reforma regulado en el ar-tículo 62], con objeto de ofrecer una alternativa, que exigía para su aprobaciónmayoría absoluta frente a la mayoría de dos tercios requerida para la reformageneral.

En el debate de totalidad en las Cortes, celebrado el 14 de febrero de 1991,no prosperaron las enmiendas a la totalidad, por lo que el texto presentado porla Diputación General se remitió, para su tramitación reglamentaria, a la Co-misión correspondiente. Sin embargo, la ausencia de acuerdo político posteriorentre los propios Grupos Parlamentarios que votaron en contra de las enmien-das a la totalidad supuso que, al finalizar la Legislatura, el proyecto no hubierasuperado la fase de «ponencia».

B) LOS «ACUERDOS AUTONÓMICOS» DE 1992 Y LA REFORMA DEL ESTATUTO

El comienzo de la tercera Legislatura autonómica ha estado marcado por lafirma de los llamados «pactos autonómicos», en febrero de 1992, por el Go-bierno de la Nación, el Partido Socialista y el Partido Popular, cuyo objeto bá-sico era «ultimar, de acuerdo con las previsiones constitucionales, la definiciónconcreta del desarrollo del Título VIII de la Constitución, de manera que seafiance un funcionamiento integrado y estable del Estado autonómico en suconjunto». En estos acuerdos, además de pactarse la puesta en funcionamientode un conjunto de mecanismos que posibiliten el necesario desarrollo del prin-cipio de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, se esta-blece un procedimiento para que las Comunidades Autónomas de segundo


175

grado amplíen homogénea y simultáneamente los techos competenciales en elmarco del artículo 149.1 CE. En primer lugar, se procedería a la aprobaciónpor las Cortes Generales de una ley orgánica de transferencia o delegación delas competencias relacionadas en los Acuerdos y, una vez que ésta hubiese en-trado en vigor, los partidos firmantes promoverían la reforma de sus Estatutosa través de un artículo único en el que se recogería el listado de competenciaspreviamente asumidas por la citada ley orgánica, debiéndose proceder a latransferencia de servicios en el transcurso de la actual legislatura autonómica.

Si los acuerdos autonómicos tuvieron una acogida, en términos generales,favorable en las distintas Comunidades Autónomas afectadas, en Aragón pro-vocaron un rechazo en amplios sectores políticos y sociales que culminó enuna manifestación pública el 23 de abril de 1992, bajo el lema de «autonomíaplena, ya».

Las especiales tensiones políticas que han rodeado la cuestión en Aragónhan convertido en tarea difícil efectuar un análisis desapasionado de los acuer-dos. Por ello, nos limitaremos en esta ocasión a exponer los argumentos bási-cos en que se apoyan las posiciones favorables y contrarias a los mismos, cen-trando nuestra atención en los problemas de orden competencial.

a) Las posiciones políticas en cuanto al procedimiento y contenido generalde la reforma establecidos en los «Acuerdos autonómicos»

La primera cuestión objeto de controversia es el propio método elegido porlos «pactos» para transferir las nuevas competencias. Quienes critican el pro-cedimiento consideran que una ley orgánica de transferencia o delegación noofrece garantías suficientes, y que la reforma uniforme atenta contra la libreiniciativa de cada Comunidad Autónoma.

Sobre la oportunidad de la utilización de las leyes reguladas en el artículo150.2 CE como sistema de ampliación de las competencias de las Comunida-des Autónomas del artículo 143 han existido numerosos pronunciamientosdoctrinales de signo diverso. Ha habido sectores que han puesto en duda, in-cluso, la constitucionalidad de la utilización para tal fin de estas leyes, por con-siderar que su inclusión en la Constitución respondía a otros objetivos y, tam-bién, porque en ningún precepto de la misma existe apoyatura suficiente paraafirmar que puedan sustituir a los Estatutos como instrumentos de definiciónde las competencias autonómicas41.

Por otra parte, se ha puesto también de manifiesto la falta de estabilidad delas transferencias efectuadas por este procedimiento, al poder ser revocadaspor ley de signo contrario, frente a la rigidez del procedimiento de reforma de


176

41 Véase S. MUÑOZ MACHADO, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, vol. I, ed. Civi-tas, pág. 465; A. GUTIÉRREZ LLAMAS, «La reforma estatutaria para la ampliación de competencias»,Revista Vasca de Administración Pública, núm. 26, enero-abril de 1990.

los Estatutos. Además, se ha insistido en la imposibilidad de que, a través deestas leyes, se puedan transferir competencias legislativas, debiendo limitarseexclusivamente a las de simple ejecución.

Frente a esta postura, otros autores se han pronunciado claramente a favorde la utilización de esta técnica, bien siguiendo el modelo de leyes sectorialesespecíficas referidas a materias concretas y determinadas42, bien optando por lainclusión en la ley de una lista amplia de las materias transferibles.

En realidad, este sistema fue ya aconsejado por los «pactos autonómicos»de 1981, incorporándose a diversos Estatutos de Autonomía elaborados conposterioridad, entre ellos el aragonés, que recoge este procedimiento en el ar-tículo 37.2.b).

Por otra parte, con una fórmula distinta a las antes citadas, se utilizó la víadel artículo 150.2 en la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferen-cias complementarias para Canarias (LOTRACA), y en la Ley Orgánica12/1982, de 10 de agosto, sobre transferencia a la Comunidad Autónoma Va-lenciana de competencias en materia de titularidad estatal (LOTRAVA), leyesorgánicas aprobadas por las Cortes Generales el 10 de agosto de 1982, quetransferían a las Comunidades canaria y valenciana, de forma genérica y sinestablecer una lista concreta de materias, todas las competencias recogidas ensus Estatutos que excedieran las asumibles por las Comunidades del artículo143 CE.

Los «Acuerdos autonómicos» de 1992 optan por la fórmula de ley orgánicade transferencia o delegación de un listado específico de competencias. Así,con fecha 21 de julio de 1992, se inició la tramitación en el Congreso de losDiputados del «proyecto de ley orgánica de transferencia de competencias alas Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del ar-tículo 143 de la Constitución». Pero los propios acuerdos prevén, como se haindicado, para evitar el problema de la teórica revocabilidad de esta Ley, y si-guiendo las recomendaciones doctrinales que consideran esta fórmula de asig-nación de competencias como «provisional», que una vez vigente la ley orgá-nica se inicie de forma unitaria el procedimiento de reforma competencial delos Estatutos, trasladando a ellos en su literalidad las competencias relaciona-das en la misma. Con ello, aquéllas serían protegidas por el manto de especialrigidez formal que ofrece el procedimiento de reforma de los Estatutos.

Así, desde un punto de vista jurídico, existen pronunciamientos doctrinalesfavorables y contrarios a la utilización del procedimiento de ampliación pre-visto en los «pactos autonómicos». No obstante, tal y como está planteada lacuestión en Aragón, el problema de fondo no es tanto jurídico como político.Determinadas formaciones aragonesas consideran que la fórmula arbitrada porlos acuerdos supone una intromisión ilegítima en la libre iniciativa individualde cada Comunidad Autónoma, constitucionalmente reconocida, para refor-


177

42 Véase E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «Las Leyes del artículo 150.2 de la Constitución como instru-mento de ampliación del ámbito competencial autonómico», RAP, núm. 116, mayo-agosto de 1988,págs. 7 y ss.

mar los Estatutos. Frente a tales razones, los defensores de los «pactos» opinanque el desarrollo del «Estado de las Autonomías» exige acuerdos de ámbitonacional y fórmulas de carácter general, sin que sea posible proceder a una re-forma de los Estatutos «a la carta», que supondría reproducir las viejas disfun-ciones provocadas en los comienzos del proceso autonómico.

El segundo punto de discrepancia sobre los «Acuerdos autonómicos» hasido que desestimen la posibilidad de proceder a una reforma de los aspectosinstitucionales del Estatuto aragonés. Los Estatutos elaborados por el procedi-miento del artículo 143 CE introdujeron un conjunto de cautelas paternalistaslimitativas de la capacidad de autoorganización de las Comunidades Autóno-mas (limitación del número de consejeros; reducción de los períodos de sesio-nes de las Cámaras; gratuidad forzosa del cargo de diputado; imposibilidaddel Presidente de disolver la Cámara...), criticadas por quienes son contrariosa los «pactos», que consideran indispensable una reforma que no quede redu-cida exclusivamente a la ampliación de competencias. Sin embargo, las fuer-zas políticas que los apoyan consideran que parte de las limitaciones a que seha hecho referencia se han salvado por la vía de hecho, y que, en todo caso,no constituyen una cuestión de importancia esencial para el desarrollo auto-nómico.

b) Las discrepancias en cuanto a la ampliación competencial establecidaen los «Acuerdos autonómicos»

No obstante, la discrepancia básica, y la de mayor interés para este trabajo,surge en cuanto a la lista de competencias transferibles a las Comunidades Au-tónomas de segundo grado que los «pactos» y el proyecto de ley orgánica detransferencias43 contienen. En éstos se relacionan treinta y dos competenciastransferibles a las Comunidades Autónomas de segundo grado, de las que die-ciséis serían nuevas para la Comunidad Autónoma aragonesa.

Las fuerzas políticas que se han opuesto a las previsiones de los «pactos»han criticado fundamentalmente:

— El carácter, en general, burocrático de la mayoría de ellas, si se excep-túan la enseñanza, la gestión de las prestaciones y servicios sociales de la Se-guridad Social (Inserso) y la ejecución de la legislación laboral. En relacióncon la competencia de educación, la de mayor importancia política, la objeciónse centra en el aplazamiento de la transferencia efectiva en función de los pla-zos exigidos por la implantación de la reforma educativa establecida en la Leyde Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE).


178

43 Encontrándose este trabajo en la imprenta se produjo la aprobación definitiva por las CortesGenerales de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comu-nidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, sien-do el contenido de la Ley aprobada sustancialmente coincidente con el del proyecto.

— La ausencia de la lista de competencias transferibles de algunas que po-seen las Comunidades Autónomas de plena autonomía, como asistencia sanita-ria de la Seguridad Social (Insalud), régimen local, policía autonómica o insti-tuciones penitenciarias.

— La inclusión en el proyecto de ley, como competencias transferibles ala Comunidad Autónoma de Aragón, de algunas ya atribuidas a ésta por el Es-tatuto, como ordenación y concesión de recursos hidráulicos [art. 2.a) del pro-yecto], régimen minero y energético y defensa del consumidor [art. 3.b) y d)del proyecto].

— El exceso de «cautelas» y controles estatales sobre el ejercicio de lascompetencias transferibles establecidos a lo largo del capítulo II del proyectode ley orgánica de transferencias.

En suma, la oposición política a los «Acuerdos» se centra en la considera-ción de que suponen la consagración de un modelo basado en la existencia dedos niveles distintos de autonomía. En este sentido se pronunciaron los diputa-dos que, en el Pleno del Congreso celebrado el 24 de septiembre de 1992, de-fendieron las enmiendas a la totalidad del proyecto de ley orgánica de transfe-rencias, que fueron rechazadas por una amplia mayoría44.

Frente a estas posiciones críticas, los partidarios de los «Acuerdos» han de-fendido que suponen la práctica equiparación de los niveles competenciales delas Comunidades Autónomas de primer y segundo grado y comportan una de-finitiva «racionalización» del Estado autonómico45. Por ello:

— Destacan la importancia de la relación de competencias a transferir. Enel caso de la Comunidad Autónoma de Aragón, dieciséis nuevas competenciasy ocho supuestos de mejora de la función en algunas de las ya asumidas (trespasarían de ejecución a exclusivas; dos, de ejecución a desarrollo legislativo, ytres, de desarrollo legislativo a exclusivas), relativizando al mismo tiempo laimportancia del aplazamiento de la transferencia de las competencias educati-vas, ya que tanto el proyecto de ley orgánica de transferencias como, posterior-mente, la propuesta de reforma estatutaria incorporan el título jurídico sobre lacompetencia, sin ningún tipo de limitaciones.

— En relación con la competencia sobre «asistencia sanitaria de la Seguri-dad Social» (Insalud), justifican su exclusión por los problemas de finan-ciación que se han generado y las perspectivas de una posible reforma generaldel sistema que sería muy difícil de afrontar en el curso de un proceso de trans-


179

44 Las enmiendas a la totalidad fueron presentadas por el G. P. Izquierda Unida, G. P. Centro De-mocrático y Social y Partido Aragonés (G. P. Mixto), votando a favor de las mismas 34 diputados, encontra 230 (G. P. Socialista, Popular y Partido Nacionalista Vasco), y absteniéndose 10 (CiU). VéaseDiario de Sesiones del Congreso de los Diputados correspondiente al Pleno celebrado el 24 de sep-tiembre de 1992.

45 Véase intervención del Ministro de Administraciones Públicas, Sr. Eguiagaray, en la sesión delPleno del Congreso antes citada.

ferencias; consideran, por otra parte, que la ausencia de otras competenciascomo «policía autonómica», «instituciones penitenciarias» o «crédito, banca yseguros», atribuidas a otras Comunidades Autónomas de primer grado, no de-bilita el impulso homogeneizador de los «pactos».

— En cuanto a la competencia relativa al «régimen local», se ha argumen-tado que la más reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional permiteuna interpretación de la Disposición Adicional primera de la Ley de Bases deRégimen Local que posibilita a las Comunidades Autónomas de segundo gra-do ejercer similares competencias que las de plena autonomía (en los términosa los que nos referíamos en otro epígrafe de este trabajo).

— Finalmente, la reproducción en algunos preceptos del proyecto de leyorgánica de transferencias de algunas competencias ya atribuidas por el Estatu-to se justificaría por la dudosa constitucionalidad del actual título atributivo,que impediría su efectivo ejercicio por exceder del marco del artículo 148.1CE46. Al mismo tiempo, se aduce que los controles establecidos en el proyectoson los previstos en el propio artículo 150.2 para un proyecto de ley de esa na-turaleza, relativizándose su trascendencia real, ya que desaparecerían con la re-forma estatutaria. En este sentido, el apartado 4 de la exposición de motivosdel proyecto indica que, «en coherencia con la finalidad de incorporar el conte-nido de esta Ley en los respectivos Estatutos de Autonomía, las modalidadesde control que se recogen en el Título III [...] quedarán sin efecto al producirsela mencionada incorporación en los Estatutos».

Como puede deducirse de la situación hasta aquí descrita, las posicionespolitices frente a los Acuerdos autonómicos y el proyecto de ley orgánica entramitación en las Cortes Generales son difícilmente convergentes en Aragón.

Por otra parte, un hecho importante ha venido a incidir, a su vez, en esteproceso: como consecuencia de la antes citada manifestación del 23 de abril de1992, el Pleno de las Cortes de Aragón acordó el día 7 de mayo la creación deuna Comisión parlamentaria especial para la reforma del Estatuto de Autono-mía. La Comisión inició sus trabajos inmediatamente, finalizándolos en losprimeros días de octubre. El texto elaborado por ésta supone una profunda re-forma, tanto de los aspectos institucionales como competenciales, e introduce,además, planteamientos nuevos en los Títulos relativos a la Economía y Ha-cienda, la Administración Pública de la Comunidad Autónoma o en el propioTítulo Preliminar. Por lo que se refiere específicamente a las competencias dela Comunidad Autónoma, se incluyen en el texto la práctica totalidad de lascompetencias relacionadas en los Estatutos de las Comunidades llamadas «his-tóricas», y, en consecuencia, algunas no recogidas por el proyecto de ley orgá-nica de transferencias, como asistencia sanitaria de la Seguridad Social, régi-men local, policía autonómica, instituciones penitenciarias o crédito, banca yseguros. El documento que parece haber utilizado como referencia básica la


180

46 Véase el párrafo 4.° del punto 3 de la exposición de motivos del proyecto de ley.

Comisión para redactar el Título relativo a las competencias es el proyecto dereforma que la Diputación General presentó a las Cortes en la II Legislatura,con el que pueden observarse evidentes similitudes.

Sin embargo, la posibilidad real de aprobación parlamentaria de este textoes lejana. Al plantear una reforma general del Estatuto (no limitada a las com-petencias), deberá tramitarse por el procedimiento previsto en el artículo 61del Estatuto, que exige una mayoría de dos tercios en una votación final parasu aprobación.

Ni en el seno de la propia Comisión parlamentaria ni, previsiblemente, enel Pleno de la Cámara aragonesa parece existir en el momento actual esa ma-yoría. De este modo, la evolución de los acontecimientos políticos en los pró-ximos meses decidirá el nivel de competencias que en el futuro habrá de ejer-cer la Comunidad Autónoma de Aragón y determinará la nueva redacción delTítulo II del Estatuto de Autonomía.


181

183

COMENTARIO A LA SENTENCIA SOBRE LA LEYDE LA CORPORACIÓN ARAGONESA DE RADIOY TELEVISIÓN (STC 146/1993, de 29 de abril)*

STC 146/1993, de 29 de abril.Recurso de inconstitucionalidad núm. 1024/87.Ponente: D. Álvaro Rodríguez Bereijo.Objeto de la impugnación: la Ley en su totalidad y, subsidiariamen-te, los artículos 7.k), 8, 11 y 22.Fallo: declarar la inconstitucionalidad y, por tanto, la nulidad del ar-tículo 8 y apartado 2 del artículo 11.Desestimar el recurso en todo lo demás.

SUMARIO: I. Introducción.—II. Las argumentaciones de ambas partes sobrela existencia de título competencial general suficiente.—III. Artículos impug-nados que la Sentencia declara inconstitucionales en su totalidad o en parte(arts. 8 y 11.2): 1) Artículo 8. 2) Artículo 11.—IV. Artículos impugnados quela Sentencia no considera inconstitucionales [arts. 7.k) y 22]: 1) Artículo 7.k).2) Artículo 22.

I. INTRODUCCIÓN

La Ley de las Corres de Aragón 8/1987, de 15 de abril, de creación, orga-nización y control parlamentario de la Corporación Aragonesa de Radio y Te-levisión: los problemas surgidos para su ejecución y la relativización de latrascendencia de la Sentencia en el momento en que se dicta.

Tras un intenso debate público y parlamentario previo, en los últimos díasde la primera legislatura, las Cortes de Aragón aprobaron la Ley 8/1987, de 15

* Artículo publicado en la Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 3, diciembre1993.

de abril, que permitía a la Comunidad Autónoma optar a la concesión y organi-zación de un canal de televisión autonómico de acuerdo con las previsiones es-tablecidas por el artículo 2.2 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, reguladora delEstatuto de la Radio y Televisión, y por la Ley 46/1983, de 26 de diciembre,reguladora del Tercer Canal de Televisión.

A pesar de no haberlo hecho contra leyes similares de otras ComunidadesAutónomas del mismo nivel competencial, el Presidente del Gobierno de la Na-ción acordó interponer recurso de inconstitucionalidad contra la citada Ley, queel Servicio Jurídico del Estado formalizó con fecha 22 de julio de 1987. En elrecurso se impugnaba la Ley en su totalidad por estimarse que se carecía de tí-tulo competencial suficiente y, subsidiariamente, se solicitaba la declaración denulidad de varios preceptos concretos [arts. 7.k), 8, 11 y 22]. En el recurso seefectuaba expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución a efectos desuspensión de la norma impugnada. Las representaciones legales de las Cortesde Aragón y de la Diputación General de Aragón solicitaron del Alto Tribunalel levantamiento de la suspensión de vigencia, que el Tribunal Constitucionalconcedió por Auto de 17 de diciembre. Así, durante los años que han transcurri-do hasta la fecha de dictarse Sentencia, la Ley ha sido plenamente aplicable.

Sin embargo, las dificultades políticas y los frecuentes cambios de criteriode algunos de los partidos con representación parlamentaria en las Cortes deAragón han impedido, en la práctica, el desarrollo de las previsiones de la Leyhasta la fecha.

Así, iniciada la segunda Legislatura (1987-1991), la primera iniciativa deimportancia no se produce hasta el mes de octubre de 1990, en el que la Diputa-ción General remite a las Cortes una Comunicación sobre la implantación deRadio-Televisión en Aragón, en la que se ofrece un modelo definido específicopara el caso aragonés, y se insta a los distintos grupos políticos a debatir y ne-gociar sobre la propuesta en sede parlamentaria. Como consecuencia del debatede esta Comunicación, el Pleno de las Cortes aprobó el 13 de diciembre de1990, por unanimidad, una Resolución por la que se instaba a la Diputación Ge-neral de Aragón a poner en marcha «las actuaciones precisas, técnicas y legales,encaminadas a la creación en Aragón de un servicio público de radio y televi-sión, que inicie sus emisiones dentro del año 1992, en el marco legal vigente»1.


184

1 El texto completo de la Resolución de las Cortes es el siguiente:

«1. Instar a la Diputación General de Aragón para que ponga en marcha las actuacionesprecisas, técnicas y legales, encaminadas a la creación en Aragón de un servicio público deradio y televisión, que inicie sus emisiones dentro del año 1992, en el marco legal vigente.

2. Simultáneamente, y en todo caso antes del 31 de diciembre próximo, se formará unaComisión integrada por un miembro de cada Grupo Parlamentario de la Cámara, represen-tante a su vez de partido político que haya concurrido a las pasadas elecciones autonómicas.

Los miembros de la Comisión serán nombrados por la Diputación General de Aragón apropuesta de los respectivos Grupos.

La Comisión así formada, con voto ponderado, gozará de plenas facultades de control ysupervisión del proceso de creación del citado servicio público, y podrá elevar a la Diputa-ción General de Aragón cuantas propuestas técnicas y legales considere oportunas.

Sin embargo, las graves discrepancias surgidas al respecto entre los parti-dos políticos a lo largo de la tercera Legislatura (1991-1995) han impedido laconstitución del Consejo de Administración de la Corporación, ya que la elec-ción parlamentaria de sus vocales exige una mayoría de dos tercios, que obligaa un acuerdo entre formaciones políticas que hasta ahora no se ha alcanzado.

La imposibilidad de alcanzar ese acuerdo llevó, incluso, al Gobierno de laDiputación General a buscar una fórmula alternativa a la prevista en la Ley através de la firma de un convenio con una cadena privada de televisión que secomprometía a ofrecer determinadas horas diarias de programación específicapara el territorio aragonés. Como es sabido, los términos de este convenio fue-ron severamente criticados por los partidos políticos de la oposición, hasta elpunto de que se convirtieron en uno de los argumentos centrales para la pre-sentación de una moción de censura al Gobierno que acabó prosperando.

Por otra parte, a finales de 1992, las Cortes Generales aprobaron la Ley Or-gánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comu-nidades Autónomas que accedieron a la autonomía por el artículo 143 de laConstitución, Ley que en su artículo 3.e), en relación con el párrafo primerodel mismo artículo, establece que se transfiere a la Comunidad Autónoma deAragón, entre otras, «en el marco de la legislación básica del Estado y, en sucaso, en los términos que la misma establezca, el desarrollo legislativo y la eje-cución en materia de prensa, radio, televisión y otros medios de comunicaciónsocial». La Sentencia que comentamos se dicta después de la entrada en vigorde esta Ley, lo que supone que la cuestión central que se plantea en el recursode inconstitucionalidad, que es la carencia de título competencial suficiente,haya dejado de tener relevancia jurídica.

En efecto, una reiterada jurisprudencia constitucional [SSTC 87/1985,Fundamento Jurídico 8.º; 137/1986, Fundamento Jurídico 4.°; 48/1988, Fun-damento Jurídico 3.°, a), y la reciente 147/1992, Fundamento Jurídico 1.º, b)],ha venido a consagrar «el carácter objetivo y abstracto de los recursos de in-constitucionalidad», a través de los cuales no se controla si el legislador, al dic-tar la norma discutida, se mantuvo, o no, dentro de los límites del bloque de laconstitucionalidad, «sino si esa norma respeta tales límites en el momento mis-mo del examen jurisdiccional». Ello significa que el Tribunal habrá de tomaren consideración como canon de control de la Ley recurrida no las leyes apli-cables en el momento de aprobarse aquélla, sino las vigentes al tiempo de exa-minar el recurso y, por tanto, la citada Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciem-bre, que incide sustancialmente en los techos competenciales de la ComunidadAutónoma de Aragón en la materia de referencia.

Este hecho, que se pone de manifiesto en el Fundamento Jurídico 2.º de la


185

La Comisión cesará en sus funciones una vez constituido formalmente el Consejo deAdministración previsto en la Ley 8/1987, de 15 de abril, de creación, organización y con-trol parlamentario de la Corporación Aragonesa de Radio y Televisión, cuyo Consejo, a suvez, no podrá iniciar su proceso de constitución antes de las próximas elecciones autonó-micas».

Sentencia, va a impedir que ésta se pronuncie sobre la cuestión central en lostérminos en que estaba planteada en el momento de interponerse el recurso yformularse las alegaciones por la parte demandada, ya que el marco normativoaplicable en el momento de dictar la Sentencia es muy diferente. Por ello, elTribunal no va a tener la necesidad de efectuar el análisis y valoración de losargumentos jurídicos de una y otra parte para pronunciarse en contra de la in-constitucionalidad global de la Ley, ya que su adecuación al bloque de la cons-titucionalidad no admite duda alguna tras la aprobación de la Ley Orgánica detransferencias.

De este modo, nos encontramos en la actualidad con un marco de referen-cia muy diferente al existente cuando se promulgó la Ley recurrida: por unlado, existen posicionamientos políticos divergentes en cuanto a la oportuni-dad de crear un tercer canal autonómico aragonés en los términos establecidospor aquélla; por otro, el ordenamiento aplicable ha sufrido una alteración sus-tancial que evita cualquier controversia sobre el título competencial general, loque no va a impedir que entremos a continuación a examinar los razonamien-tos jurídicos de las dos representaciones en el escrito de recurso y alegaciones,además del contenido del pronunciamiento jurisdiccional sobre los artículosconcretos subsidiariamente impugnados.

II. LAS ARGUMENTACIONES DE AMBAS PARTESSOBRE LA EXISTENCIA DE TÍTULO COMPETENCIALGENERAL SUFICIENTE

Como ya se ha indicado, el Abogado del Estado solicitaba en su escrito derecurso la declaración de inconstitucionalidad de la Ley en su conjunto. Perosu argumentación, como la propia Sentencia pone de relieve en su FundamentoJurídico 1.º, incurre en una aparente contradicción. Por un lado, manifiesta larepresentación del Estado que la Comunidad Autónoma de Aragón sólo podráejercer competencias en materia de «prensa, radio y televisión», según el tenordel artículo 37 de su Estatuto de Autonomía, previa reforma del mismo trans-curridos cinco años desde su aprobación, o a través de una ley orgánica detransferencia o delegación de la materia en cuestión (art. 150.2 CE), circuns-tancia que no se obvia por la existencia de la Disposición Transitoria decimo-cuarta del Estatuto, que únicamente prevé un régimen transitorio conforme alcual se emitirá por la segunda cadena una programación específica para Ara-gón por parte de RTVE hasta tanto se transfiera el tercer canal de titularidadestatal; dicho esto, recuerda el Abogado del Estado que, de acuerdo con la ju-risprudencia constitucional, ninguna de las dos Leyes dictadas por el Estadopara ordenar esta materia (Estatuto de RTVE y Ley del Tercer Canal) poseen lanaturaleza de una verdadera norma atributiva de competencias que no se hu-biesen obtenido ya por el propio Estatuto de Autonomía, sino de nuevas nor-mas delimitadoras o definidoras de competencias ya existentes.


186

Por otro lado, sin embargo, de manera contradictoria con los razonamien-tos expuestos y con el petitum que en la demanda se formula —la inconstitu-cionalidad y subsiguiente nulidad de toda la Ley—, concluye que la Comuni-dad Autónoma carece únicamente de competencias en materia de«radiodifusión sonora»2, puesto que, en lo que a la televisión atañe, ésta «dis-fruta de la facultad de gestionar un canal de televisión de titularidad estatal—el denominado tercer canal—, lo que se ha llevado a cabo mediante la Ley4/1983, de 26 de diciembre, que indudablemente participa por remisión expre-sa del carácter de norma básica y definidora de competencias que posee la Ley4/1980 (STC 10/1982)».

Como es lógico, esta última afirmación de la Abogacía del Estado es apro-vechada por los representantes de las Cortes de Aragón y de la Diputación Ge-neral de Aragón, quienes en sus escritos de alegaciones lo primero que hacenes corroborarla, destacando al mismo tiempo la paradoja que supone solicitarla declaración de inconstitucionalidad global de la Ley cuando el único aspec-to que se cuestiona es el relativo a un eventual servicio de radiodifusión.

No obstante, al margen de este hecho de evidente relieve, los letrados de laComunidad Autónoma aragonesa se esfuerzan en justificar la competencia deésta para aprobar la Ley recurrida, y el eje de su argumentación no se funda-menta tanto en demostrar la existencia de las competencias generales en mate-ria de «prensa, radio y televisión», a que hace referencia el artículo 37 del Es-tatuto de Autonomía, como de justificar la posibilidad de toda ComunidadAutónoma de solicitar del Estado y gestionar, previa concesión, un Tercer Ca-nal en los términos establecidos en la legislación estatal básica (el Estatuto deRTVE y la propia Ley del Tercer Canal).

En este sentido, subrayan que son cosas distintas el desarrollo legislativode las normas básicas en materia de radio y televisión y la regulación conteni-da en la Ley 8/1987 de las Cortes de Aragón: una cosa es ser titular de compe-tencias legislativas y ejecutivas para desarrollar la legislación básica del Estadoen las citadas materias, y otra bien diferente aprobar una Ley estableciendo laorganización de un ente público a cuya existencia condiciona la Ley del TercerCanal el otorgamiento de la concesión del servicio público de televisión. Asíexplican que, a pesar de no tener reconocidas la Comunidad Autónoma en suEstatuto competencias genéricas en la materia, la Disposición Transitoria deci-mocuarta se refiere a la futura existencia de un canal propio de televisión. Ar-gumentan que el artículo 2 del Estatuto de la Radio y Televisión y la Ley regu-ladora del Tercer Canal no atribuyen, en sentido estricto, una competencia noprevista estatutariamente, suplantando la función de los Estatutos y de las Le-yes Orgánicas de delegación o transferencia, sino que en realidad instrumentanmediante la técnica concesional un procedimiento para que el Estado puedaconceder a las Comunidades Autónomas la gestión de un tercer canal «en lostérminos previstos en los respectivos Estatutos de Autonomía, en el Estatuto de


187

2 Véase el Fundamento Jurídico 2.º de la Sentencia.

la Radio y la Televisión, en sus disposiciones complementarias de orden técni-co y en la presente Ley» (art. 1 de la Ley reguladora del Tercer Canal). Todoello lo interpretan en el sentido de que la habilitación normativa podrá proveniralternativamente, en este caso, bien de los propios Estatutos, bien directamentede las dos Leyes estatales precitadas.

Consideran, en consecuencia, que no se está tanto ante un problema de atri-bución de competencias en materia de radiodifusión y televisión como ante lamera gestión de un canal de televisión, cuya titularidad, con todas las faculta-des que ello supone, permanece en manos del Estado3. Si para poder solicitarla concesión la propia legislación estatal previa exige como condición previa laaprobación de la Ley autonómica, la cobertura constitucional de la misma seríaevidente.

No obstante, teniendo en cuenta que la Abogacía del Estado reconoce laposibilidad de que la Comunidad Autónoma gestione el Tercer Canal, insisteespecialmente la representación de la Comunidad Autónoma en desmontar laargumentación de aquélla en relación con la inexistencia de competencias enmateria de radiodifusión sonora: las razones irán, lógicamente, en la misma di-rección que las antes reseñadas. La Comunidad Autónoma de Aragón no esta-ría en este caso ejerciendo efectivamente las competencias que en materia deradiodifusión sonora le atribuye el artículo 37 de su Estatuto (con carácter di-ferido en el tiempo y condicionado al cumplimiento de los requisitos a que an-tes se ha hecho referencia), que implicarían un amplio haz de facultades de de-sarrollo legislativo y ejecución en materia de radiodifusión, sino únicamenteestableciendo la previsión de que, en el futuro, la Comunidad Autónoma puedagestionar a través también de concesión del Estado, titular indiscutido del ser-vicio, una emisora o red regional de emisoras de radiodifusión; posibilidad queencuentra, además, su cobertura legal en el propio artículo 2.3 del Estatuto dela Radio y Televisión, en el que, al referirse a las leyes autonómicas que habránde dictarse, extiende su contenido a la organización y control parlamentario dela «radiodifusión» y televisión en el correspondiente ámbito territorial.

Como ya se ha indicado, no se tendrá la oportunidad de conocer el juicioque al Tribunal Constitucional le merecen estas argumentaciones. La entradaen vigor de la Ley Orgánica de transferencias a las Comunidades Autónomasde menor nivel competencial, con la correspondiente inclusión de la materia de«prensa, radio y televisión», y el antes aludido carácter objetivo y abstracto delos recursos de inconstitucionalidad es suficiente para que el Alto Tribunal re-conozca la competencia a la Comunidad Autónoma para dictar la Ley mencio-nada en el momento de pronunciarse la Sentencia4.


188

3 Véase punto 6.a) de los Antecedentes de la Sentencia que contiene la argumentación del Letradode las Cortes de Aragón.

Véase el punto 7 de los Antecedentes de la Sentencia.4 Lo que no impide que el Tribunal Constitucional efectúe alguna consideración previa. Así, en el

Fundamento Jurídico 2.º de la Sentencia, el Tribunal Constitucional manifiesta: «Vistos así los térmi-nos de esta controversia competencial no es ocioso recordar la doctrina que ya expusimos en la STC

III. ARTÍCULOS IMPUGNADOS QUE LA SENTENCIA DECLARAINCONSTITUCIONALES EN SU TOTALIDAD O EN PARTE(arts. 8 y 11.2)

Junto a la impugnación global de la Ley, el Abogado del Estado solicita ladeclaración de inconstitucionalidad de sus artículos 7.k), 8, 11 y 22.

Centraremos ahora nuestra atención en el juicio que merecen al TribunalConstitucional los artículos 8 y 11 de la Ley recurrida, que ofrecen un mayorinterés por su contenido y relieve jurídico.

1) ARTÍCULO 8

En el artículo 8 de la Ley aragonesa se establece el régimen de adopción deacuerdos por el Consejo de Administración de la Corporación, especificándoseque «se adoptarán por mayoría de los miembros presentes salvo en los supues-tos comprendidos en los apartados b), e), g), h), j) y m) del artículo anterior,que requerirán mayoría absoluta».

La redacción de este precepto se separa en este último punto de la normabásica de referencia, el artículo 8.2 del Estatuto de RTVE, que exige para esetipo de acuerdos mayoría de dos tercios.

El recurrente alega que se trata de un precepto básico y que, por tanto, laley de desarrollo debe respetarlo en su integridad. Los letrados de las Cortes deAragón y de la Diputación General de Aragón interpretan el término «crite-rios», utilizado por el artículo 2.3 del Estatuto de RTVE5, como principios fun-damentales o «esquema básico» que no deben impedir un margen de actuaciónde cada Comunidad Autónoma para adaptarlos a su particular realidad, consi-derando que al establecerse una mayoría cualificada ya se respetan los princi-pios básicos de la ley estatal. Destacan, asimismo, en apoyo de sus tesis, queotras leyes autonómicas anteriores establecen este sistema de adopción deacuerdos sin haber sido impugnadas por el Gobierno.


189

10/1982 (Fundamento Jurídico 2.º) de que la “norma atributiva de competencias a la Comunidad Au-tónoma es, pues, en principio la norma estatutaria”, sin perjuicio de que el Estatuto de la Radio y laTelevisión configure el marco básico dentro del cual pueden ejercerse las competencias autonómicas,en virtud de la propia remisión estatutaria y de lo dispuesto en el artículo 149.1.27 CE; y, claro está,sin perjuicio también de que, cuando no se trate de radio y televisión propias de una Comunidad Au-tónoma sino de titularidad estatal y gestionadas por el ente público RTVE, el Estado ostente una “am-plia capacidad organizativa” para fijar los términos en que habrán de desenvolverse las competenciasautonómicas» (pág. 25).

5 El artículo 2.3 del Estatuto de RTVE establece:

«La organización y el control parlamentario del tercer canal regional previsto en el pá-rrafo anterior, así como de la radiodifusión y televisión en el mismo ámbito territorial, se ar-ticulará orgánica y funcionalmente de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos5 a 12 y 26 del presente Estatuto, y según Ley de la Comunidad Autónoma».

No son aceptados estos argumentos por el Tribunal Constitucional, quemanifiesta en su Sentencia (Fundamento Jurídico 4.°) que el reforzamiento dela mayoría para adoptar determinados acuerdos tiene como fundamento «ga-rantizar el pluralismo político en tanto que valor superior del ordenamiento ju-rídico (1.1 CE), y estimular el más amplio consenso entre los elegidos por lasdistintas fuerzas parlamentarias en la adopción de ciertas decisiones», recor-dando que en las SSTC 61/1993 (Fundamento Jurídico 5.º) y 62/1993 (Funda-mento Jurídico 2.º) ya se ha pronunciado en el sentido de que «las previsioneslegales de las Comunidades Autónomas en las que se reduzca el quórum deasistencia y la mayoría de votos exigible en un órgano colegiado, respecto delo fijado como un mínimo indispensable e infranqueable en la ley estatal queformalice las bases, deben, en principio, estimarse inconstitucionales».

En consecuencia, declara inconstitucional el artículo 8 de la Ley aragonesa.No parece que pueda sorprender demasiado la decisión del Tribunal: en

efecto, el tipo de mayoría para la adopción de acuerdos es en muchas ocasio-nes una cuestión de primera importancia que responde a una determinada con-cepción previa de los principios de funcionamiento de un órgano colegiado.Y si esa norma es básica, difícilmente puede defenderse que esas mayoríaspuedan ser alteradas para adaptarlas a la realidad (o conveniencia) política decada Comunidad Autónoma.

2) ARTÍCULO 11

El artículo 11 de la Ley es del siguiente tenor:

«1. La Diputación General podrá cesar al Director General, oídoo a propuesta del Consejo de Administración, mediante resolución mo-tivada, por alguna de las siguientes causas:

a) Imposibilidad física o enfermedad de duración superior a tresmeses continuos.

b) Incompetencia manifiesta o actuación contraria a los criterios,principios u objetivos a que se refiere el artículo 2 de esta Ley.

c) Condena en Sentencia firme por delito doloso.d) Por incurrir en alguna de las causas de incompatibilidad.

2. Asimismo, y a propuesta motivada del Consejo de Administra-ción, adoptada por mayoría de dos tercios del número de sus miem-bros, la Diputación General cesará al Director General»6.


190

6 Confróntese con el artículo 12 del Estatuto de RTVE, que establece:

«1. El Gobierno podrá cesar al Director General, oído el Consejo de Administración,mediante resolución motivada, por alguna de las siguientes causas:

El Abogado del Estado aduce que con tal regulación «se convierte en vin-culante para el Gobierno autonómico el cese del Director General de la Corpo-ración, al tiempo que no se limitan de forma taxativa las causas de cese y que,por ambas razones, se vulnera el artículo 12.2 del Estatuto de la Radio y la Te-levisión, que obliga a fundar dicho cese en alguna de las causas previstas en suelenco y, a la par, concibe el cese del Director General por el Gobierno autonó-mico como una facultad potestativa de éste después de oír al Consejo de Admi-nistración»7.

Los letrados de la Comunidad Autónoma consideran, por contra, que la notranscripción literal de los preceptos del Estatuto de RTVE no rompe ningún«criterio», y que si la Comunidad Autónoma de Aragón considera, en virtud desu autonomía general, que, dentro del esquema organizativo diseñado por laLey 4/1980 (Gobierno, Consejo de Administración, Dirección General), el pri-mero de ellos debe quedar más vinculado al Consejo de Administración, noparece que existan posibles objeciones al respecto.

Para el Alto Tribunal, la adecuación del artículo 11.1 de la Ley recurrida al12.1 de la Ley estatal no admite duda. De hecho, la única modificación rele-vante introducida es la posible propuesta de cese del Consejo, que no debeconsiderarse, tal y como está redactado este párrafo, vinculante para el Gobier-no, ya que se utiliza el término «podrá».

Los problemas surgen, sin embargo, con el párrafo 2 del artículo 11. En élse establece la posibilidad de que, por mayoría de dos tercios, el Consejo eleveuna propuesta de cese vinculante para el Gobierno, posibilidad no contempla-da con ese carácter en el artículo 12 del Estatuto de RTVE. Y ello para el Tri-bunal sí supone una modificación sustancial del mecanismo de relaciones entreel Consejo de Administración (órgano de elección parlamentaria) y el Ejecuti-vo que prevé la Ley estatal, lo que le lleva a declarar la inconstitucionalidad delapartado 2 del artículo 11 de la Ley autonómica.

Tampoco en este caso el fallo puede sorprender demasiado. El Estatuto deRTVE configura un sistema de organización y funcionamiento de la radio y te-levisión pública en el que el Ejecutivo ocupa la posición de mayor peso. Indu-dablemente, la solución de la Ley aragonesa puede ser más acertada en la me-dida que posibilita una mayor capacidad de decisión de los representantesparlamentarios y se sitúa, por tanto, en la línea de quienes reclaman una másintensa dependencia del Parlamento de dicho medio. Frente a lo que ocurríacon el artículo anteriormente comentado (disminución por la Ley aragonesa de


191

a) Imposibilidad física o enfermedad superior en su duración a seis meses continuos.b) Incompetencia manifiesta o actuación contraria a los criterios, principios u objeti-

vos a que se refieren los artículos 3.° y 4.º de este Estatuto.

2. El Gobierno podrá cesar al Director General a propuesta del Consejo de Adminis-tración adoptada por mayoría de dos tercios y fundada en alguna de las causas establecidasen este artículo».

7 Véase el Fundamento Jurídico 5.º de la Sentencia.

una mayoría cualificada), en este caso, la opción de la norma autonómica po-dría ser hasta más democrática.

Sin embargo, son cosas bien distintas la bondad de una solución política yla competencia legal para adoptarla: en este supuesto, estamos ante una normabásica estatal clara y definida y una jurisprudencia constitucional que ofrecepoco margen para la duda.

IV. ARTÍCULOS IMPUGNADOS QUE LA SENTENCIANO CONSIDERA INCONSTITUCIONALES [arts. 7.k) y 22]

Las argumentaciones de ambas partes y la fundamentación jurídica de laSentencia ofrecen mucho menor interés en relación con la impugnación de losartículos 7.k) y 22 de la Ley.

1) ARTÍCULO 7.K)

El artículo 7.k) establece que corresponde al Consejo de Administración dela Corporación Aragonesa de Radio y Televisión la facultad de «constituir laJunta General de las Sociedades».

El Abogado del Estado lo impugna por considerar que esta facultad no estárelacionada entre las correspondientes de la Ley estatal, y porque aprecia quese está asignando al Consejo de Administración «la naturaleza, como órganosocietario, de Junta General de las Sociedades».

La interpretación que de la dicción del precepto efectúa el representantedel Estado parece errónea, ya que, como argumentan los letrados de la Comu-nidad Autónoma y reconoce la propia Sentencia, «constituir la Junta Generalde Sociedades» no significa que sea el propio Consejo de Administraciónquien asuma tal papel, sino que se trata de atribuir a dicho Consejo la constitu-ción de la Junta General de Sociedades.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional recuerda que la ausencia de pre-visión de tal facultad en la norma básica no puede equipararse a su exclusión oprohibición en la norma autonómica de desarrollo sin más razonamientos.

El Tribunal, de este modo, considera constitucional el precepto.

2) ARTÍCULO 22

El artículo 22 de la Ley, modificado a través de una enmienda aprobada ensu precipitada tramitación parlamentaria, se refiere al derecho de rectificaciónde las informaciones radiodifundidas o televisadas, remitiéndose al respecto en


192

bloque al artículo 25 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatuto de la Radioy la Televisión.

Este último precepto había sido derogado, en el momento de promulgarsela Ley, por la Disposición Derogatoria de la Ley 2/1984, de 26 de marzo, queintrodujo un régimen jurídico distinto al instituido por aquel precepto.

Para el Tribunal Constitucional, de la dicción del precepto no parece posi-ble otra interpretación que la de la voluntad del legislador de remitirse a la le-gislación estatal vigente en la materia, por lo que un error de técnica legislati-va, que critica, no debe forzar una declaración de inconstitucionalidad delprecepto.

La única conclusión que de sus consideraciones podemos extraer es la ne-cesidad de que las urgencias políticas no condicionen el necesario estudio téc-nico que requiere la aprobación de todo proyecto legislativo, y de que existauna cada vez mayor sensibilización por el rigor jurídico y la calidad normativade las leyes autonómicas.


193

195

LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDADAUTÓNOMA DE ARAGÓN:ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO*

SUMARIO: I. Introducción: 1. Planteamiento previo. 2. El marco jurídico estatu-tario, su desarrollo legislativo y las actuaciones políticas básicas sobre la Admi-nistración autonómica.—II. La organización administrativa: evolución y reali-dad actual: 1. Proceso de construcción y rasgos estructurales: 1.1. Factorescondicionantes. 1.2. La organización administrativa en la preautonomía. 1.3. Laorganización administrativa tras la aprobación del Estatuto de Autonomía. 2. Losórganos centrales en la actualidad: 2.1. Los Departamentos o Consejerías. 2.2. Laestructura interna de los Departamentos. 2.3. Los directores generales y otros ór-ganos administrativos centrales. La tendencia a la inflación orgánica y a la pro-gresiva politización de los nombramientos. 2.4. Los gabinetes del presidente yconsejeros. Referencia a la Secretaría General de la Presidencia. 3. Órganos peri-féricos: 3.1. La cuestión de su existencia. 3.2. Las delegaciones territoriales. 4. LaAdministración institucional: 4.1. Los organismos autónomos: a) Justificación desu existencia en la Administración autonómica y régimen aplicable. b) Referen-cia específica a los organismos autónomos creados en la Comunidad Autónoma.4.2. Las empresas públicas. 4.3. Otras entidades de Derecho público. 5. Órganosconsultivos y de participación.—III. El funcionamiento de la Administración:propuestas e iniciativas de modernización y reforma: 1. Planteamiento inicial.2. Órganos creados para «la modernización y reforma»: burocratización progresi-va y desaparición final de la Comisión de Racionalización Administrativa.3. Realizaciones y fracasos en las iniciativas de reforma y modernización: 3.1. Laplanificación y programación de la actividad administrativa. 3.2. Simplificaciónde trámites y procedimientos. 3.3. Planes de informatización y comunicaciones.3.4. Evaluación del rendimiento y control de eficacia de los servicios. 3.5. Coor-dinación y control de la calidad de las normas jurídicas. 3.6. Servicios de infor-mación al ciudadano. La «ventanilla única». 3.7. La formación de directivos y elpapel del Instituto Aragonés de Administración Pública.—IV. Recapitulación.

* Artículo publicado en Autonomies, Revista Catalana de Derecho Público, núm. 18, Barcelona, julio 1994.

I. INTRODUCCIÓN

1. PLANTEAMIENTO PREVIO

Quince años de funcionamiento de las Administraciones autonómicas sonya un período de tiempo suficiente para poder hacer balance del grado de cum-plimiento de los objetivos que presidieron su creación.

La construcción del Estado de las Autonomías se justificó, en primer lugar,en la necesidad de dar respuesta política a las demandas históricas de autono-mía de algunas nacionalidades y regiones españolas, pero también en la consi-deración de que era la solución idónea para conseguir una Administración máseficaz que rompiera los vicios de la antigua organización administrativa cen-tralizada.

Analizar cómo se ha desarrollado el proceso de su creación, cuál es la plan-ta actual de su estructura orgánica y qué esfuerzos se han hecho para mejorarsu funcionamiento es, en el momento presente, un trabajo necesario para de-tectar posibles insuficiencias y fracasos.

La Administración Pública no ha ocupado en general, durante estos años, unlugar destacado en la agenda política de los diversos gobiernos autonómicos.Preocupados en su etapa inicial más por el afianzamiento político de sus institu-ciones de autogobierno, no han prestado una atención suficiente a los problemasrelativos a la organización y funcionamiento de las nuevas Administraciones.

La Comunidad Autónoma de Aragón no ha sido ajena a esta realidad, aun-que, como posteriormente tendremos ocasión de comprobar, haya existido al-gún intento, tan loable en cuanto a sus contenidos teóricos como escaso en susresultados prácticos, de afrontar políticamente de forma general la moderniza-ción de su Administración autonómica.

A la hora de introducirnos en el estudio de la Administración autonómicaaragonesa, debemos hacer una advertencia previa. No vamos a tratar de reali-zar un análisis del régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Au-tónoma, sino de la realidad de su organización y funcionamiento administrati-vo durante los años de su existencia. Antes de ello, no obstante, y con objetoúnicamente de situar al lector, efectuaremos una breve referencia sobre el mar-co jurídico y las actuaciones políticas centrales que han presidido el procesoanalizado.

2. EL MARCO JURÍDICO ESTATUTARIO, SU DESARROLLO LEGISLATIVO

Y LAS ACTUACIONES POLÍTICAS BÁSICAS SOBRE LA ADMINISTRACIÓN

AUTONÓMICA

Como es sabido, ni la Constitución ni los propios Estatutos de Autonomíahan prestado una atención especial a la regulación de las Administraciones au-


196

tonómicas. Son, no obstante, aplicables a éstas preceptos constitucionales rela-tivos a la Administración Pública en general, como los contenidos en los ar-tículos 103.1, 9.3 ó 24.1 del texto constitucional.

El Estatuto de Autonomía aragonés dedica a la Administración Pública au-tonómica su título III («La Administración Pública en Aragón»), que subdivi-de a su vez en dos capítulos, el primero dedicado a la Administración de la Co-munidad Autónoma y el segundo a las relaciones de la Comunidad Autónomade Aragón con las Diputaciones Provinciales.

Los rasgos definitorios de la regulación estatutaria son los siguientes:

a) Reproduce, con escasas innovaciones, los criterios básicos de ordena-ción de la Administración General del Estado. Así, el artículo 44.1 del Estatu-to dispone que «la Administración Pública está constituida por órganos jerár-quicamente ordenados y dependientes de la Diputación General, tendrápersonalidad jurídica única y gozará en el ejercicio de su competencia de laspotestades y derechos de la Administración General del Estado».

Por otra parte, el artículo 44.2 enumera los principios que han de presidir laorganización y el funcionamiento de la Administración autonómica, trasladan-do a la Comunidad Autónoma los principios recogidos en el artículo 103 de laConstitución española, a los que añade uno nuevo, el de economía.

b) Incorpora algunos de los criterios contenidos como recomendacionesen el Informe de la Comisión de Expertos elaborado con carácter previo a lospactos autonómicos UCD-PSOE del año 1982. Así, cuando se concreta el de-sarrollo del principio de economía, se dispone que «la Administración Públicade la Comunidad Autónoma se organizará sobre la base de evitar la duplicidadde cargos o funciones y la proliferación de la burocracia» (art. 44.3 del Estatu-to de Autonomía de Aragón); se profesionaliza el puesto de director general(art. 44.4) y se ordena la articulación de la gestión ordinaria de los serviciosperiféricos de la Comunidad Autónoma a través de las Diputaciones Provincia-les (art. 45.1). La incorporación de estos criterios ha sido objeto de permanen-tes críticas desde diversas posiciones políticas durante estos años y, por ello, enla propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía que actualmente se tramitaen las Cortes de Aragón se suprimen del texto estatutario citado los preceptosque tuvieron su origen en los citados pactos.

Conforme a este marco estatutario se aprobó la Ley 3/1984, de 22 de junio,del Presidente, de la Diputación General y de la Administración de la Comuni-dad Autónoma (LPDGA), reformada por la Ley 3/1993, de 15 de marzo, conobjeto de adaptarla a la nueva Ley estatal de régimen jurídico de las Adminis-traciones Públicas y del procedimiento administrativo común.

Esta Ley dedica pocos preceptos a la Administración autonómica, pero tie-ne la virtud de ser sencilla y clara, de modo que, pese a haber sido aprobada enun momento en el que las competencias transferidas a la Comunidad Autóno-ma eran aún escasas, permanece todavía vigente en la actualidad. No obstante,


197

su parca regulación de algunas cuestiones de importancia ha obligado a la Di-putación General a presentar un nuevo proyecto de Ley reguladora de la orga-nización y funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma,que, junto con el Proyecto de Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón,ambos en tramitación parlamentaria, conformarán, si prosperan, un nuevo mar-co jurídico en sustitución de la Ley actualmente vigente.

En cualquier caso, como iniciativa política de primer orden, en 1985 la Di-putación General remitía a las Cortes de Aragón un «Informe sobre los proble-mas que plantea la organización y funcionamiento de la Administración de laComunidad Autónoma», acompañado de una «propuesta de directrices de ac-tuación», a través de las cuales se diseñaba un programa de actuación a corto,medio y largo plazo sobre la Administración autonómica.

Este Informe o Libro blanco efectuaba un diagnóstico general sobre la rea-lidad administrativa de la Comunidad Autónoma, fijando las actuaciones paraconstruir una Administración «distinta» de la anterior.

El Informe fue objeto de un estudio pormenorizado en las Cortes de Ara-gón, que finalmente lo debatieron en el Pleno, aprobándose por unanimidadcerca de un centenar de resoluciones o «directrices de actuación», que venían amarcar las pautas de la organización y funcionamiento de la Administración dela Comunidad Autónoma en los años posteriores.

El tiempo ha demostrado, sin embargo, que en torno a un proyecto de graninterés y cuya aplicación real hubiera producido importantes beneficios para laComunidad Autónoma existía una buena dosis de voluntarismo político.

El nivel de cumplimiento de las directrices sufrió de una cierta falta de con-vicción ya en los años inmediatamente posteriores a su aprobación, cayendoprácticamente en el olvido tras el cambio de gobierno producido en 1987. Enrealidad, la iniciación de una auténtica reforma administrativa exige una grandosis de energía política que, además, no se ve compensada con carácter inme-diato, ya que los resultados se obtienen siempre a medio y largo plazo. Ello,junto al escepticismo de la clase política y de la propia sociedad sobre su posi-bilidad real, ha podido suponer que intentos loables como el citado hayan esta-do, en parte, abocados al fracaso.

Este Informe ha inspirado, no obstante, la mayor parte de las iniciativas le-gislativas y reglamentarias y de las actuaciones concretas que se han ido adop-tando sobre la Administración autonómica, por lo que iremos haciendo obliga-da referencia al mismo a lo largo de este trabajo.


198

II. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA:EVOLUCIÓN Y REALIDAD ACTUAL

1. PROCESO DE CONSTRUCCIÓN Y RASGOS ESTRUCTURALES

1.1. Factores condicionantes

El proceso de construcción de la Administración de la Comunidad Autóno-ma de Aragón, que lógicamente condiciona sus características estructuralespresentes, se ha venido desarrollando, como en las restantes Comunidades Au-tónomas, en un marco lleno de dificultades, ya que viene a coincidir con latransición política y con una radical transformación del sistema de distribucióndel poder político y administrativo en el Estado. Por un lado, era necesarioconstruir una nueva Administración en la que se intentara evitar la reproduc-ción de los defectos de la Administración estatal; por el otro, esta Administra-ción debía crearse a partir de las transferencias de medios personales y mate-riales de la Administración estatal, lo que, sin ninguna duda, había decondicionar la configuración de ésta.

Para una mejor comprensión del modelo administrativo presente de la Ad-ministración aragonesa es preciso hacer una breve referencia, al menos, a loshitos más significativos de su proceso de construcción.

En cualquier caso, conviene advertir previamente que la organización de laAdministración de la Comunidad Autónoma se enfrenta a dificultades en losprimeros y decisivos años del proceso autonómico por los defectos de plantea-miento en la configuración del Estado de las Autonomías.

Por un lado, se observa desde 1978 la ausencia de un modelo administrati-vo definido de funcionamiento del Estado y de estructuración de los nuevosentes territoriales existentes. En un primer momento se duda, incluso, de la ge-neralización del sistema de autonomías y, aceptado éste, existen discrepanciaspolíticas, e incluso jurídicas, en cuanto a la extensión de la organización insti-tucional de las Comunidades Autónomas consideradas «históricas» y las de lavía del artículo 143 de la Constitución. La duda es si estas últimas podrán tenerun Parlamento con competencias legislativas o deberían constituirse con pare-cidas características a una entidad local, a partir de la idea ya contrastada histó-ricamente en Cataluña de la Mancomunidad de Diputaciones. Lo cierto es quela presión de las regiones afectadas impulsa finalmente a la consolidación deun proceso de homogeneización institucional para todas las Comunidades Au-tónomas.

Por otra parte, el proceso de transferencia de competencias no se programaadecuadamente, lo que produce repartos entre distintas Administraciones Pú-blicas de sectores de competencias que exigían una gestión unitaria. Así, esfrecuente que de un determinado Ministerio estatal se transfieran una serie decompetencias puntuales (v. gr., extensión y capacitación agraria, denominacio-


199

nes de origen, régimen de actividades molestas, etc.) cuyo ejercicio no es posi-ble desgajándolas de otras que quedan aún en la Administración estatal. Alcabo del tiempo, en las Comisiones mixtas de transferencias se plantea la nece-sidad de transferir sectores competenciales íntegros, revisándose finalmente elsistema, pero no sin dejar un importante lastre de problemas heredados.

La falta de programación del proceso de transferencias provoca un desarro-llo anárquico e improvisado de la Administración Pública de la ComunidadAutónoma en su primera fase, lo que es inevitable si se tienen en cuenta loscondicionamientos antes citados.

1.2. La organización administrativa en la preautonomía

En este contexto, Aragón accede a la condición de ente preautonómico porReal Decreto-Ley 8/1978, de 17 de marzo. A partir de la constitución del entepreautonómico comienza a crearse el embrión de la futura Administración au-tonómica. Así, por Decreto del Consejo de Gobierno de la Diputación Generalde Aragón de 6 de diciembre de 1978 se aprueba el Reglamento de régimen in-terior del ente preautonómico, Reglamento técnicamente correcto pero que esfiel reflejo, en el plano administrativo, de la gran distancia que en ese momen-to separa las aspiraciones y voluntad política autonómica del ínfimo nivelcompetencial.

Así, en dicho texto se establecía que los órganos de gobierno y administra-ción de la Diputación General de Aragón eran «el Pleno o Consejo de Gobier-no, el Presidente, el Vicepresidente, el Secretario General y los demás Conse-jeros». Se instituían también en la Diputación General de Aragón lossiguientes Departamentos: Justicia; Economía y Hacienda; Interior; Obras Pú-blicas y Urbanismo; Educación y Ciencia; Trabajo; Industria y Energía; Agri-cultura, Mejora y Desarrollo del Medio Rural; Comercio y Turismo; Transpor-tes y Comunicaciones; Cultura, y Sanidad y Seguridad Social.

De acuerdo con esta extensa relación de Departamentos (hoy día impensa-ble), se procedió inmediatamente a la designación de los correspondientes con-sejeros, que, a su vez, propusieron el nombramiento de un elevado número deviceconsejeros (órgano hoy inexistente) y directores generales, todos ellos car-gos políticos y de confianza.

Toda esta estructura se creaba para administrar las competencias que se re-cibieron en el mes de enero siguiente (Reales Decretos 298/1979, de 26 deenero, y 694/1979, de 13 de febrero, que atribuyen al ente preautonómico esca-sas funciones relativas a Administración local, actividades molestas, extensióny capacitación agraria, denominaciones de origen, investigación agraria, sani-dad vegetal, urbanismo y turismo), que son las únicas que va a ejercer la Dipu-tación General de Aragón en un largo período de tiempo. De este modo, el entepreautonómico se convierte en un enorme caparazón de puestos políticos queencubre un vacío de capacidad de actuación administrativa.


200

El problema aflora inevitablemente pronto y, ya en junio de 1979 (Decretode 18 de junio), se modifica la estructura departamental, reduciéndose drásti-camente el número de Departamentos a cuatro: Acción Territorial, AcciónAgraria y Regadíos, Acción Social y Asuntos Económicos, buscándose una so-lución peculiar en cuanto a la titularidad de los Departamentos, ya que a cadauno de ellos «se adscriben» varios consejeros (pertenecientes a distintos parti-dos políticos) y se nombra de entre ellos un «coordinador».

Lo cierto es que durante esta etapa no se puede hablar de la existencia deuna auténtica Administración autonómica. Hay durante los primeros años unaevidente falta de ejercicio de la potestad normativa de organización interna,consecuencia, en buena parte, del escaso nivel de competencias asumidas. Losservicios administrativos transferidos no se integran de forma precisa en unaestructura administrativa preexistente, sino que se «cuelgan» de unos órganospolíticos (muchos de ellos injustificados), sin que se establezca una verdaderarelación orgánica y jerárquica entre los mismos.

Ello se debe a la desaceleración del proceso autonómico que se produce enlos primeros años de la preautonomía y que sólo se recupera una vez aprobadoel Estatuto. Como consecuencia de la generosa superestructura política, van di-luyéndose progresivamente y desaparecen la mayoría de los puestos políticoscreados.

La constatación de esta dirección en la evolución administrativa del entepreautonómico podemos observarla en la primera norma que, al cabo de mu-cho tiempo, se dicta sobre la organización y que da un giro radical en la con-cepción de la estructura orgánica del ente preautonómico. Nos referimos alDecreto de 18 de mayo de 1981, de ordenación jurídico-administrativa de laDiputación General de Aragón. En esta disposición se crea una organizaciónadministrativa que responde a la realidad de las competencias transferidas.Así, el número de Departamentos se reduce a tres: Agricultura, Transporte yTurismo, y Acción Territorial y Urbanismo, en los que, junto con la SecretaríaGeneral, se integran las funciones transferidas. Al frente de cada uno de ellosexistirá un consejero titular, quedando los restantes «sin cartera». Los direc-tores generales se reducen a cinco (los viceconsejeros ya habían desaparecidocon anterioridad). Seguidamente, una serie de decretos desarrollan la estructu-ra de cada Departamento en los niveles de servicio, sección y negociado, pro-cediéndose de esta manera a la primera estructuración administrativa de la Di-putación General de Aragón merecedora de tal denominación. Asimismo, sedistribuyen con detalle las competencias transferidas entre los órganos admi-nistrativos y se dictan una serie de disposiciones de régimen interno dirigidas apreparar las bases para crear una futura Administración.


201

1.3. La organización administrativa tras la aprobacióndel Estatuto de Autonomía

Aprobado el Estatuto de Autonomía, desaparece el ente preautonómico,debiendo constituirse un nuevo Gobierno de carácter provisional hasta la cele-bración de las primeras elecciones a las Cortes de Aragón. Así, constituida laAsamblea Provisional prevista transitoriamente en el Estatuto, se procede a lainvestidura de Presidente y éste a la designación de nuevo Gobierno.

Al no disponer la Asamblea Provisional de competencia legislativa, la Di-putación General aprueba por Decreto 72/1982, de 18 de octubre, el Regla-mento de ordenación jurídico-administrativa y financiera de la Diputación Ge-neral de Aragón, norma cuyo modelo administrativo, ajustado a las previsionesdel propio Estatuto, puede considerarse el inspirador del posteriormente esta-blecido en la LPDGA. En este Decreto se establecen como Departamentos dela Administración autonómica los siguientes: Gobernación; Economía y Ha-cienda; Obras Públicas y Transportes; Agricultura y Ganadería; Industria, Co-mercio y Turismo; Sanidad, Trabajo y Acción Social, y Cultura y Educación.

Por otra parte, existe un capítulo dedicado a los órganos administrativos ysu régimen, en el que se establecen como organización interna de los Departa-mentos las direcciones generales, servicios, secciones y negociados, pudiendoexistir una secretaría general con nivel orgánico de servicio (es decir, comounidad directamente dependiente del consejero, pero de rango inferior a las di-recciones generales). Todos estos puestos se concebían como profesionales, deacuerdo con el propio Estatuto, estableciendo el Reglamento las previsionesnecesarias en cuanto a su forma de provisión. También se crea un órgano, laComisión de Directores Generales, que recogerá, asimismo, la LPDGA, parala coordinación general de los asuntos administrativos y la preparación técnicade los asuntos que hayan de someterse a la Diputación General.

Al participar en esta Comisión todos los directores generales, ha de supo-nerse que se está pensando en que el número de éstos habrá de ser reducido, esdecir, de uno a tres por Departamento, en función de las competencias asumi-das. Se organizan también los servicios periféricos de la Comunidad Autóno-ma, optándose por no articularlos a través de las Diputaciones Provinciales,creándose en el Departamento de Gobernación los servicios provinciales decoordinación, que pueden considerarse el antecedente de las actuales delega-ciones territoriales.

Este Reglamento preside la estructuración posterior de todos los Departa-mentos y se sigue aplicando hasta la aprobación por las Cortes, en 1984, de laactual Ley del Presidente, de la Diputación General y de la Administración dela Comunidad Autónoma de Aragón, que procede a su derogación expresa.

Celebradas las primeras elecciones a las Cortes de Aragón el 6 de junio de1983, se procede al nombramiento del nuevo Gobierno, respetándose el númerode Departamentos existentes, que únicamente cambian de denominación (Presi-


202

dencia y Relaciones Institucionales; Economía y Hacienda; Urbanismo, ObrasPúblicas y Transportes; Agricultura, Ganadería y Montes; Industria, Comercioy Turismo; Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, y Cultura y Educación).

Inmediatamente, el Decreto 55/1983, de 1 de julio, establece la estructuraorgánica de la nueva Diputación General, inspirada en los principios estableci-dos en el Reglamento antes citado. Después, la LPDGA, como más tarde com-probaremos, asumió y elevó a categoría de Ley un sistema administrativo queen el momento de su aprobación ya se había consolidado. Sus principios bási-cos eran los siguientes:

a) El modelo administrativo adoptado es el tradicional en el Estado: la di-visión de los distintos sectores administrativos en Departamentos dirigidos porun consejero, que, además de órgano unipersonal de Gobierno, es miembro dela Diputación General.

b) La organización administrativa que se adopta puede considerarse ajus-tada a la realidad competencial de la Comunidad Autónoma. El número de De-partamentos creados, siete, es de los más bajos del mapa administrativo auto-nómico, sin que, por otra parte, se nombren consejeros sin cartera. Asimismo,el número de direcciones generales, quince, no supone un exceso respecto delos bloques competenciales efectivos asumidos por cada Departamento.

El servicio se convierte, como órgano administrativo, en la unidad básicade la Administración, en la que ordinariamente vienen a individualizarse lasfunciones administrativas.

Por otra parte, y en la línea apuntada, destaca la opción de no otorgar a lassecretarías generales el rango de dirección general (podría haberse adoptado elesquema estatal, convirtiendo a los secretarios generales en los «subsecreta-rios» del Departamento), sino de servicio, lo que supone una reducción notabledel número de direcciones generales. A su vez, la existencia en el Departamen-to de Presidencia de un órgano central con nivel de Dirección General (únicopara el conjunto de Departamentos), con importantes funciones de coordina-ción interna de la actividad administrativa de los Departamentos, garantiza, através de su ascendencia sobre los secretarios generales (preside la Comisiónde Secretarios Generales), un no desdeñable grado de integración administrati-va de la organización.

c) Se abandona definitivamente la posible «articulación» de los serviciosperiféricos a través de las Diiputaciones Provinciales, optándose por el plenodesarrollo de los mismos, cuya culminación es la creación de las delegacionesterritoriales en Huesca y Teruel, convirtiéndose los delegados en representan-tes del Gobierno en la provincia, experiencia en la que la Comunidad Autóno-ma aragonesa es pionera.

d) Junto a los órganos administrativos (direcciones generales, servicios,secciones y negociados), todos ellos profesionalizados, se crean los gabinetes,como órganos de apoyo inmediato al presidente y los consejeros, en los que seintegra el personal de confianza (jefe de gabinete y hasta un máximo de dos


203

asesores en función del nivel de competencias de cada Departamento). Este ór-gano se crea con nivel máximo de servicio para procurar que no existan inter-ferencias del mismo en la línea jerárquica ordinaria.

Con mayores o menores variaciones (creación de alguna dirección generalnueva, de un organismo autónomo, modificaciones organizativas en función delas transferencias), este modelo pervive hasta las elecciones a las Cortes deAragón de 1987, después de las cuales se procede a la formación de un nuevoGobierno.

Este esquema organizativo inicial va sufriendo variaciones durante los añossucesivos de mayor importancia material que formal, ya que las pautas jurídi-cas básicas están amparadas por la LPDGA. De las sucesivas reorganizacionesaprobadas con ocasión de los diversos cambios de gobierno en los años 1987,1991 y 1993, deben destacarse los siguientes aspectos:

— El número inicial de Departamentos, siete, se aumenta en 1987 a ocho,y en 1993 a nueve.

— El número de direcciones generales sufre un proceso inflacionista a lolargo de estos años y, sin haber aumentado el número de competencias trans-feridas, las quince direcciones generales de 1987 se convierten en más detreinta en la actualidad. Aunque las secretarías generales conservan el nivelorgánico de servicio, desaparece la Dirección General con funciones de coor-dinación administrativa interdepartamental antes citada, con lo que el Depar-tamento de Presidencia pierde importantes resortes del control interno de laorganización.

— Los gabinetes «políticos» del presidente y los consejeros se suprimenen 1987, pero vuelven a crearse en 1991.

En los epígrafes siguientes tendremos ocasión de profundizar en los diver-sos aspectos y problemas de la actual organización administrativa.

2. LOS ÓRGANOS CENTRALES EN LA ACTUALIDAD

2.1. Los Departamentos o Consejerías

En la actualidad existen en la Comunidad Autónoma nueve Departamentoso Consejerías: Presidencia y Relaciones Institucionales; Economía y Hacien-da; Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes; Agricultura, Gana-dería y Montes; Industria, Comercio y Turismo; Sanidad y Consumo; Bienes-tar Social y Trabajo; Educación y Cultura, y Medio Ambiente.

Entre estos Departamentos pueden distinguirse aquellos llamados horizon-tales, cuya acción se proyecta sobre los restantes con el objetivo de hacer posi-ble el principio de coordinación, de los Departamentos sectoriales, que se ocu-


204

pan de un sector individualizado de la acción administrativa que se desarrollade cara a los ciudadanos.

De los primeros (Presidencia y Relaciones Institucionales, y Economía yHacienda) depende en buena medida la consecución de una acción integradaen el conjunto de la Administración de la Comunidad Autónoma. Para ello, elDepartamento de Presidencia y Relaciones Institucionales ejerce importantescompetencias que afectan al funcionamiento del resto de los órganos adminis-trativos: competencias de coordinación de la producción de disposiciones nor-mativas, de coordinación de las normas de organización, competencias en ma-teria de política del personal al servicio de la Administración autonómica, ocontrol del sistema de asesoramiento jurídico de la actuación administrativa detodos los Departamentos.

Por su parte, al Departamento de Economía y Hacienda le compete la pro-gramación económica, en la que se insertan las diversas acciones sectoriales delos Departamentos económicos, y la elaboración del presupuesto, instrumentotécnico de coordinación y control de la Administración Pública de primera im-portancia.

Respecto de esta función coordinadora, hay que hacer notar que se hanproducido notables altibajos en su desarrollo. Mientras el primer Gobierno au-tonómico (1983-1987), sensibilizado aún por las previsiones contenidas en elLibro blanco sobre la Administración autonómica, mantuvo los instrumentos yórganos internos de coordinación, los sucesivos Gobiernos mostraron una es-casa preocupación por mantener criterios unitarios de actuación interdeparta-mental, optando, incluso, en algunos casos por seguir la dirección contraria.

2.2. La estructura interna de los Departamentos

Los Departamentos, a su vez, están estructurados internamente en direccio-nes generales, servicios, secciones y negociados.

Ninguno de los directores generales ocupa jurídicamente una posición de«segundo» del consejero, ya que, como antes se indicó, el secretario general(que podía ocupar dicha posición, como ocurre en otras Comunidades Autóno-mas) tiene en la Administración aragonesa categoría de jefe de servicio.

No obstante, a la vista del actual número de direcciones generales y de laruptura progresiva del principio de coordinación general administrativa de lassecretarías generales a través de una Dirección General del Departamento dePresidencia, se ha puesto en crisis el modelo de funcionamiento inicialmenteprevisto, haciéndose precisa una revisión. En efecto, un sistema de organiza-ción diseñado para un número reducido de direcciones generales puede no serfuncional si éste es sensiblemente mayor (es difícil concebir un funcionamien-to eficaz, v. gr., de la Comisión de Directores Generales con treinta miembros)y ello puede plantear, a su vez, la funcionalidad en su dimensión actual de lassecretarías generales, que en un determinado momento pueden requerir con-


205

vertirse en la primera dirección general de los distintos Departamentos, con loque la Comisión de Directores Generales estaría llamada a ser una Comisiónde Secretarios Generales exclusivamente.

De hecho, ésta es la solución propuesta en el nuevo Proyecto de Ley delPresidente y el Gobierno de Aragón, que, junto con el Proyecto de Ley de or-ganización y funcionamiento de la Administración, se tramitan conjuntamenteen las Cortes. El Proyecto, en efecto, crea la Secretaría General Técnica comoprimera dirección general de cada Departamento y la Comisión de SecretariosGenerales Técnicos, siguiendo el modelo de la Comisión General de Subsecre-tarios. Aunque esta propuesta pueda dar respuesta a un problema creado por larealidad administrativa actual, supondrá aumentar en nueve el número de altoscargos, a no ser que su creación vaya acompañada (como debería) de una re-composición general del modelo estructural de los Departamentos, reducién-dose drásticamente el número de direcciones generales. En una Administra-ción de la dimensión competencial y personal de la aragonesa, un número dedirecciones generales que se situaría en torno a las cuarenta sería difícilmentejustificable desde la óptica del principio de economía del gasto público.

En cualquier caso, la inicial solución organizativa que se incorporó comofórmula original y específicamente adaptada a la realidad de la Administraciónaragonesa está siendo desbordada por el incontenible afán uniformador.

Por otra parte, en la organización administrativa aragonesa no existe elpuesto de viceconsejero. La LPDGA no hace referencia a este órgano de ca-rácter político, cuya existencia generalizada tendría difícil justificación ennuestra organización, ya que podría suponer un alargamiento innecesario dela línea jerárquica y una duplicación, como mínimo, del número de puestospolíticos.

Sin embargo, en el texto alternativo presentado por el Grupo Parlamentariodel Partido Aragonés frente al Proyecto de Ley del Presidente y del Gobiernode Aragón antes citado, se aboga por la introducción en la Administración ara-gonesa de esta figura como alternativa «política» a las secretarías generalestécnicas, que, en virtud de las previsiones estatutarias, tendrán que ser cubier-tas por funcionarios profesionales.

2.3. Los directores generales y otros órganos administrativos centrales.La tendencia a la inflación orgánica y a la progresiva politizaciónde los nombramientos

Los directores generales son cargos de naturaleza profesional cuya funciónes dirigir técnicamente una dirección general.

El Estatuto de Autonomía ha profesionalizado el puesto de director gene-ral, especificando que será de libre designación entre funcionarios. La LPDGAconcretaba, a este respecto, que dicho nombramiento debería recaer (como eslógico teniendo en cuenta la «profesionalización» del cargo) en funcionarios


206

de las distintas Administraciones Públicas pertenecientes a grupos o escalaspara cuyo ingreso se exija titulación académica superior.

No obstante, las presiones políticas han provocado una progresiva politiza-ción de estos cargos. En primer lugar, la legislación sobre Función Pública su-primió el requisito de que fueran únicamente funcionarios de la categoría su-perior quienes pudieran acceder a estos puestos, extendiendo tal posibilidad alos grupos «B» y «C» de titulación, con lo que la dimensión profesional delpuesto quedaba claramente en entredicho. La razón política se apoyaba en lamayor facilidad de encontrar funcionarios afines a los partidos en el Gobiernoentre un mayor número de posibles candidatos. En la propuesta de reforma delEstatuto de Autonomía, en tramitación en el momento actual, se suprime la li-mitación estatutaria de necesaria elección entre funcionarios públicos por pro-ceder de los «pactos autonómicos» de 1982, con lo que, de aprobarse en los ac-tuales términos, culminaría el proceso de politización de los directoresgenerales inicialmente concebidos como cargos profesionales.

La LPDGA establece que los directores generales pueden ser convocados ala Comisión de Directores Generales, presidida por un consejero designadopor el presidente (normalmente el consejero de Presidencia y Relaciones Insti-tucionales) y concebida legalmente como órgano de coordinación general delas cuestiones administrativas y de preparación técnica de los asuntos que ha-yan de ser sometidos a la Diputación General (a modo de la Comisión Generalde Subsecretarios).

La multiplicación del número de direcciones generales desde la aprobaciónde la legislación vigente actualmente ha supuesto que la Comisión prevista enla LPDGA haya dejado de ser operativa por el excesivo número de componen-tes, siendo sustituida por Decreto 164/1993, de 19 de octubre, por la Comisiónde Coordinación Administrativa (estamos ante una norma reglamentaria quemodifica un precepto legal), en la que se ha optado por la presencia en la mis-ma de un director general en representación de cada Departamento, designadopor el consejero respectivo.

En cuanto a los restantes órganos de la estructura central, ya hemos puestode manifiesto que el servicio estaba llamado a ser la pieza básica de la organi-zación administrativa. No obstante, el aumento progresivo de las direccionesgenerales ha supuesto una inflación paralela de servicios que han ido perdien-do de ese modo parte de su contenido funcional, al haberse tenido que repartirlas competencias preexistentes entre un número mucho mayor de éstos.

Algo parecido ha ocurrido con el resto de las unidades administrativas(secciones, negociados, etc.). Si el Libro blanco sobre la Administración auto-nómica había insistido en suprimir «jefaturas» sin subordinados que no teníanotra justificación que la de carácter retributivo, la tendencia seguida ha sido lacontraria y, en el contexto general de expansión de direcciones y servicios, lasrestantes unidades orgánicas han sufrido también un aumento injustificado.

Ello podría haberse evitado, quizá, si la Comisión de Racionalización Ad-ministrativa, creada tras la aprobación del Libro blanco, hubiera funcionado


207

con el suficiente apoyo político y los necesarios estudios técnico-organizati-vos, ya que estaba concebida como una pieza esencial en el proceso de organi-zación racional de la Administración. No obstante, huérfana del suficiente res-paldo político, sufrió un proceso de burocratización progresiva hasta que, enfechas recientes, se derogó el Decreto que procedió a su creación.

Interesa, por otra parte, hacer referencia al modo de provisión de los ór-ganos administrativos. Para los jefes o directores de servicios, la legislaciónautonómica sobre Función Pública prevé, con carácter general, el sistema delibre designación entre funcionarios de nivel superior, de conformidad conlas determinaciones específicas que establezcan las relaciones de puestos detrabajo.

Aunque la regulación del procedimiento de libre designación tiende en lalegislación aragonesa a garantizar que la discrecionalidad de que goza la Ad-ministración no pueda convertirse en actuación arbitraria, lo cierto es que,por una parte, parece excesivo que todas las jefaturas de servicio se proveanpor libre designación y, por otra, las cautelas legales no han podido evitarque las autoridades políticas en la elección del «mejor profesional» entre losposibles candidatos estén influenciadas, en muchas ocasiones, por considera-ciones políticas o de otra índole, totalmente alejadas de lo específicamenteprofesional.

De este modo, si la Administración aragonesa, de acuerdo con los criteriosy determinaciones establecidos en el Libro blanco, nace con una estructura or-ganizativa razonable y un alto nivel de profesionalización en el acceso a loscargos directivos, lo que la diferencia inicialmente de otras Comunidades Au-tónomas, se produce posteriormente una clara tendencia a la inflación orgánicay un proceso, lento pero progresivo, de introducción de criterios políticos enlos nombramientos para puestos reconocidos legalmente como profesionales.Exactamente lo contrario de lo que hubiera sido deseable.

Debe reconocerse, sin embargo, que si el número de puestos orgánicos haaumentado, como se ha indicado, el total de efectivos burocráticos no ha sufri-do apenas alteración desde que culminó la primera etapa del proceso de trans-ferencias (e incluimos aquí el personal que atiende los servicios periféricos, alque luego nos referiremos). Así, se ha elevado la categoría de los puestos y susretribuciones, aumentando muy notablemente el volumen de la masa salarialque la Comunidad Autónoma dedica a la atención de los gastos de personal,pero no ha sufrido variación el número total de funcionarios. Una políticablanda y de concesiones salariales en la negociación colectiva y en los proce-sos de valoración de los puestos de trabajo puede ofrecer una explicación aesta aparente contradicción.


208

2.4. Los gabinetes del presidente y consejeros. Referencia a la SecretaríaGeneral de la Presidencia

Los gabinetes del presidente y los consejeros, cuya posibilidad de crea-ción se contempla en la LPDGA, tienen como finalidad que los órganos polí-ticos puedan disponer, en una Administración profesionalizada hasta la Direc-ción General, de un constante apoyo para la adopción de sus decisiones, queluego deberán ejecutar a través de la línea jerárquica ordinaria. La Ley citadaestablece que estos órganos tengan rango jerárquico de servicio. Con ello setrata de evitar uno de los problemas más patentes de este tipo de órganos: sutendencia, pese a su carácter de staff, a interferirse en la actuación de los órga-nos administrativos de línea, ayudándose de la fuerza moral que les ofrece elser personas de confianza y apoyo directo del órgano político. Este problema,que se ha manifestado con frecuencia en las distintas Administraciones Públi-cas, produce notables disfunciones en la organización formal, corriéndose elriesgo de que aparezca una organización informal paralela que sea la que real-mente adopte decisiones, por lo que es aconsejable que los modernos respon-sables políticas velen por que estas interferencias y solapamientos no se pro-duzcan.

Es importante destacar que, en la Administración aragonesa, el personaleventual tiene que estar integrado forzosamente en estos gabinetes de naturale-za política, con lo que se ha evitado la utilización heterodoxa que de esta figu-ra han efectuado otras Comunidades Autónomas, extendiéndola a puestos or-dinarios de la estructura administrativa, cuya naturaleza difícilmente puedejustificar que se cubran con eventuales.

Por Decreto 129/1989, de 14 de noviembre, se creó la Secretaría Generalde la Presidencia como órgano de asistencia inmediata al presidente en susfunciones de dirección y coordinación de la acción de gobierno. Al atribuírselecategoría de Dirección General, su titular debe ser funcionario público. Sinembargo, la realidad es que sus funciones son propias de un staff político y, portanto, se configura como un gabinete encubierto de mayor rango orgánico quelos restantes. Su tendencia a crecer en competencias y medios ha convertido ala Secretaría General de la Presidencia en un órgano de especial relieve dentrode la acción política de la Diputación General que puede interferir en algunoscasos las funciones propias del Departamento de Presidencia y Relaciones Ins-titucionales, ya que colabora de forma inmediata con el presidente en la adop-ción de decisiones políticas.


209

3. ÓRGANOS PERIFÉRICOS

3.1. La cuestión de su existencia

La primera cuestión que había de plantearse en relación con los serviciosperiféricos de la Administración de la Comunidad Autónoma era la de su mis-ma existencia.

En efecto, como consecuencia del Informe de la Comisión de Expertos yde los subsiguientes pactos autonómicos UCD-PSOE, se incorporó a algunosEstatutos la posibilidad por ellos avalada de evitar la creación de serviciosperiféricos diferenciados en las Administraciones autonómicas, articulándolosa través de las Diputaciones Provinciales.

En el Estatuto de Autonomía aragonés esta opción no se contempla comouna posibilidad, sino que adquiere carácter imperativo, ya que su artículo 45dispone que la Comunidad Autónoma «articulará la gestión ordinaria de susservicios periféricos propios a través de las Diputaciones Provinciales».

Sin embargo, la realidad es que en el momento de aprobarse el Estatuto deAutonomía por las Cortes Generales ya existe una incipiente estructura admi-nistrativa periférica en la Comunidad Autónoma, que se ha ido creando progre-sivamente conforme se han ido produciendo las transferencias de competen-cias por el Estado.

De este modo, cuando en diciembre de 1985 se aprueba por las Cortes deAragón la Ley de relaciones de la Comunidad Autónoma de Aragón y las Di-putaciones Provinciales de su territorio no se hace referencia alguna a la citada«articulación», existiendo hoy una consolidada Administración autonómicaprovincial.

La implantación de esta estructura administrativa periférica se ha apoyadoen el propio Estatuto, que, en su artículo 44, reconoce la posibilidad de que losórganos de la Administración aragonesa puedan establecerse en diversas loca-lidades de Aragón, precepto desarrollado con mayor precisión por el artículo34.2 de la LPDGA, que dispone que los órganos de los Departamentos se po-drán situar en diversas localidades de Aragón «y extender su competencia atodo el territorio de la Comunidad o bien a otras circunscripciones territorialesinferiores».

Así, el fracaso prácticamente generalizado de la mencionada articulaciónde servicios responde a las dificultades políticas y técnicas que ha supuesto enla práctica; pretender que el setenta u ochenta por ciento de la actividad de ges-tión de una Administración Pública se ejerza a través de otros entes públicoscon su propia personalidad y que puedan estar, lógicamente, en manos de res-ponsables políticos pertenecientes a distintos partidos era en el momento deplantearse, cuando se están asentando política y administrativamente las Co-munidades Autónomas, una operación casi imposible.


210

3.2. Las delegaciones territoriales

La definitiva consolidación de un sistema de Administración periférica ennuestra Comunidad Autónoma se produce con la creación de las delegacionesterritoriales de la Diputación General de Aragón en las provincias de Huesca yTeruel, por Decreto 16/1984, de 1 de marzo.

Las delegaciones territoriales se crean con la finalidad de conseguir una ac-tuación coordinada e integrada de los distintos servicios provinciales depen-dientes de los Departamentos de la Administración autonómica. En la provin-cia de Zaragoza no se crea delegación territorial por considerarse que lacoordinación de los servicios en esta provincia puede desarrollarse a través delos propios órganos centrales, lo que evita innecesarias duplicidades.

Las delegaciones territoriales tienen las siguientes características:

1) En primer lugar, se integran en su estructura los servicios provincialesde los distintos Departamentos, de tal modo que el delegado territorial puede«dirigir e impulsar» su actividad, situándose como cabeza jerárquica de todosellos en dicho territorio.

Esta integración se produce, no obstante, «sin perjuicio de su dependenciaorgánica y funcional» del Departamento correspondiente. Aquí puede conside-rarse que se encuentra el verdadero «caballo de batalla» de la realidad de lasposibilidades de actuación directiva de los delegados territoriales sobre los ser-vicios periféricos departamentales.

Al existir una doble dependencia, la tentación de los órganos centrales de-partamentales de relacionarse directamente con el jefe de servicio provincialrespectivo, olvidando al delegado territorial, incluso en los temas de mayortrascendencia, puede, en la práctica, trastocar los importantes objetivos conque nació esta figura.

Así, su auténtica eficacia coordinadora va a depender de que los órganoscentrales correspondientes estén sensibilizados con la necesidad de reforzareste órgano y lo integren en los procesos jerárquicos de ejecución de las deci-siones de trascendencia política y administrativa.

2) En segundo lugar, el delegado territorial es el representante permanen-te de la Diputación General de Aragón en la provincia y, además, del Departa-mento de Presidencia y Relaciones Institucionales.

Este carácter de representante del Gobierno debe destacarse por su impor-tancia (en realidad ejerce la misma representación que el gobernador civil enrelación con el Gobierno del Estado), siendo conveniente señalar que fue Ara-gón la primera Comunidad Autónoma que configuró un órgano de esta natura-leza, posteriormente introducido en otras Comunidades Autónomas. La exis-tencia de un único delegado territorial con representación permanente en lasprovincias evitó la tendencia observada en algunas Comunidades Autónomas a


211

crear un delegado territorial político por cada Consejería, con el consiguienteaumento de órganos y la posibilidad de dispersión y de descoordinación de laacción administrativa.

El delegado territorial tiene categoría de director general (a cuyo régimen ad-ministrativo y de incompatibilidades se somete) y es nombrado por la DiputaciónGeneral a propuesta del consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales.

Entre sus competencias, además de representar al Gobierno en la provinciay dirigir e impulsar la actividad de los servicios periféricos, destacan: la de ins-pección y supervisión del funcionamiento de las unidades administrativas, elcontrol del cumplimiento de las normas en materia de personal, la coordina-ción de la Administración periférica con la Administración local, e informar,con carácter previo, los nombramientos de jefes o directores de los serviciosprovinciales de los Departamentos.

3) Frente a lo que ocurre en algunas Comunidades Autónomas, los direc-tores o jefes de servicio provincial tienen la consideración de puestos profesio-nales y se cubren por el sistema de libre designación entre funcionarios decuerpos del grupo A, aunque en éstos la incidencia de factores de orden políti-co en los nombramientos es aún mayor que la que puede observarse en los je-fes de servicios de los órganos centrales.

4) Como órgano colegiado de coordinación, se crea en la provincia laComisión Provincial de Coordinación, presidida por el delegado territorial, dela que forman parte todos los jefes de servicio provinciales y el secretario ge-neral de la delegación territorial, que actuará de secretario de la Comisión.

En cualquier caso, en relación con la realidad pasada y presente de las de-legaciones territoriales, hay que indicar que, si bien nacen con unos loablespropósitos, tanto de disponer de una representación de la Diputación Generalen la provincia de nivel adecuado como de dar unidad y reforzar la capacidadde decisión de los servicios periféricos, lo cierto es que ni los delegados terri-toriales han conseguido afirmar su presencia con la suficiente fuerza y solidezen el contexto de los representantes políticos provinciales (gobernador civil,presidente de la Diputación Provincial) ni ha existido la voluntad política nece-saria en los órganos centrales para impulsar una acción dirigida a reforzar laposición de estos órganos y de los propios jefes de servicio provinciales a tra-vés de un programa de desconcentración de competencias. La tentación con-centradora interna, por un lado, y la aversión a una no deseada competencia delos órganos políticos provinciales tradicionales, por otro, han provocado unprogresivo languidecimiento de los delegados territoriales, poco aconsejablepara la solidez futura de la Administración periférica autonómica.

Quizá para evitar este declive, el Proyecto de Ley del Presidente y del Gobier-no, actualmente en tramitación, pretende reforzar decididamente la figura de los de-legados territoriales, regulándolos en su título II, dedicado al Gobierno de Aragón.


212

4. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

4.1. Los organismos autónomos

a) Justificación de su existencia en la Administración autonómicay régimen aplicable

En la legislación aragonesa no existe una regulación general y unitaria,como en alguna Comunidad Autónoma, de la Administración institucional.Sin embargo, en distintas leyes se hacen referencias concretas tanto a los orga-nismos autónomos como a las empresas públicas.

Así, la LPDGA, en su artículo 34, indica que los Departamentos de la Ad-ministración de la Comunidad Autónoma podrán tener adscritos organismosautónomos, y, posteriormente, la Ley de Hacienda de la Comunidad Autónoma(LHCA), en su artículo 6, los define y clasifica siguiendo los criterios de la le-gislación estatal.

Antes de hacer una breve referencia a esa normativa y su aplicación poste-rior, deben efectuarse unas consideraciones sobre el papel y sentido de los or-ganismos autónomos en una Administración autonómica como la aragonesa.

Pudo observarse en los primeros años de funcionamiento de las nuevas Ad-ministraciones autonómicas una tendencia a reproducir en sus organizacionesadministrativas los organismos autónomos cuyas funciones habían sido objetode transferencia por la Administración del Estado. Así, allí donde en ésta exis-tía un organismo autónomo, determinadas Comunidades se sentían obligadas arecrearlos miméticamente en sus propias estructuras administrativas. Esta acti-tud, que provocaba como consecuencia una proliferación de organismos autó-nomos en las nacientes Administraciones, fue criticada en la medida que supo-nía una falta de imaginación y creatividad preocupante a la hora de definir unnuevo modelo de organización administrativa.

Una de las directrices de actuación del Informe sobre la Administración ci-tado en ocasiones anteriores era la de que se evitara la tentación de crear, sinrazones de peso que lo justificaran, un excesivo número de organismos autóno-mos, resolución que es preciso reconocer que ha tenido un alto nivel de cum-plimiento en el proceso de estructuración de la Administración aragonesa.

Por lo que se refiere a su tratamiento normativo, la legislación aragonesa seinspira directamente en la legislación estatal. El artículo 6 de la Ley de Hacien-da de la Comunidad Autónoma define los organismos autónomos como «loscreados por Ley de Cortes de Aragón, con personalidad jurídica y patrimoniopropios, distintos de los de la Comunidad, a quienes se encomienda expresa-mente en régimen descentralizado la organización y administración de algúnservicio público y de los fondos adscritos al mismo, el cumplimiento de activi-dades económicas al servicio de fines diversos o la administración de determi-nados bienes de la Comunidades». Esta misma Ley clasifica a los organismos


213

autónomos y regula su creación y extinción de acuerdo con los criterios de laLey general presupuestaria.

En cuanto a su régimen jurídico, la LHCA especifica que «se regirán por suLey de creación» y por la propia LHCA en lo que les sea de aplicación. Parececlaro que no existiendo, como se ha indicado, una ley general sobre la Admi-nistración institucional de la Comunidad Autónoma (posiblemente innecesa-ria), el instrumento legal básico de regulación del organismo será la Ley decreación, debiendo, asimismo, tenerse en cuenta los preceptos presupuestariosy económicos de la LHCA que les afectan y también la legislación estatal so-bre la materia, ya que al Estado competen en exclusiva «las bases del régimenjurídico de las Administraciones Públicas», que deberán respetar las leyes ara-gonesas de creación de entes autónomos.

El Proyecto de Ley reguladora de la organización y funcionamiento de laAdministración de la Comunidad Autónoma, actualmente en tramitación par-lamentaria, dedica un título a «los organismos públicos y empresas de la Co-munidad» y, dentro de éste, un capítulo a «los organismos autónomos», efec-tuando una regulación, sencilla pero completa y sistemática de los mismos,que no aporta novedades de relieve (el margen de innovación respecto de lanormativa básica es escaso) en relación con el régimen general.

Aunque en la actualidad no existe una regulación general, es posible, sinembargo, a partir de las leyes aprobadas que contemplan la creación de orga-nismos autónomos concretos, ofrecer algunas consideraciones generales sobrelos mismos. Así, es preciso señalar que, a pesar de su naturaleza y definicióncomo entes autónomos, su grado real de autonomía es escaso. Su autonomía enel plano de las decisiones políticas es muy pequeña, ya que los altos cargos delorganismo son nombrados por la Diputación General a propuesta del consejeroa cuyo Departamento están adscritos. Existe, además, un control jerárquico porestos órganos de las actividades y decisiones de los directivos de los organis-mos autónomos. Su autonomía presupuestaria y patrimonial es también muyrelativa, e incluso ha sido una norma habitual en sus leyes de creación renun-ciar a que tengan funcionarios propios, adscribiéndoseles personal procedentede los servicios centrales.

De este modo, puede afirmarse que en la práctica los organismos autóno-mos aragoneses han venido funcionando de hecho como una dirección generalmás del Departamento correspondiente.

b) Referencia específica a los organismos autónomos creadosen la Comunidad Autónoma

El primero de los organismos autónomos creados en la Administración ara-gonesa es el Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón. La Ley reguladora esde 22 de noviembre de 1985, justificando su creación en las competencias decarácter eminentemente mercantil y financiero que ha de desarrollar el Institu-


214

to, que hacen conveniente «que el órgano de gestión esté dotado de una sufi-ciente autonomía funcional y financiera».

El ISVA se crea con el carácter de organismo autónomo «de carácter co-mercial y financiero», pero sin perjuicio de desempeñar las funciones adminis-trativas relacionadas con la promoción privada de viviendas de protección ofi-cial y rehabilitación, lo que viene a poner de manifiesto la tesis antes expuestade la débil construcción técnica de la clasificación legal de los organismos au-tónomos.

El Servicio Aragonés de Salud, creado por la Ley 2/1989, de 21 de abril, seconfigura como un organismo autónomo de carácter administrativo, en el quehabrá de integrarse la red de centros sanitarios asistenciales de la ComunidadAutónoma. No obstante, la ausencia de perspectivas de transferencia de las ins-tituciones de la Seguridad Social (Insalud), que no se ha incluido como compe-tencia de la Comunidad Autónoma en la reciente reforma del Estatuto, hace quelos ambiciosos objetivos iniciales de este organismo se hayan desdibujado.

Finalmente, la Ley 2/1993, de 19 de febrero, creaba el Instituto Aragonésde la Mujer, como organismo autónomo de carácter administrativo adscrito di-rectamente a la Presidencia de la Diputación General. Al margen de las dudassobre la corrección técnica de su dependencia directa del presidente del Go-bierno aragonés, su débil estructura presupuestaria y burocrática hubieran he-cho aconsejable posiblemente su configuración como un servicio diferenciadosin personalidad jurídica propia, ya que su funcionamiento práctico no exigeuna mayor autonomía que la de las unidades ordinarias.

4.2. Las empresas públicas

El Estatuto de Autonomía, en su artículo 35.1.14, considera como compe-tencia exclusiva de la Comunidad Autónoma «la creación y gestión de un sec-tor público regional propio de la Comunidad», y en su artículo 57.2 disponeque la Diputación General de Aragón podrá crear empresas públicas para laejecución de sus funciones propias reconocidas en el texto estatutario. Desa-rrollando esta previsión, el artículo 7 de la LHCA establece que son empresasde la Comunidad Autónoma, «a los efectos de esta Ley»:

a) Las sociedades mercantiles en cuyo capital la participación directa oindirecta de la Administración de la Comunidad Autónoma o de sus organis-mos autónomos sea mayoritaria.

b) Las entidades de Derecho público, con personalidad jurídica, que porsu Ley de creación hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídicoprivado.

Puede así observarse que la calificación como «empresas» de la Comuni-dad Autónoma depende, básicamente, no de la forma jurídica pública o priva-


215

da adoptada, sino del régimen jurídico de las actividades, que deberá ser, enambos casos, de Derecho privado.

En relación con las sociedades mercantiles, hay que hacer notar que el nú-mero de las creadas como tales durante estos años no ha sido elevado, diez entotal, de las que sólo siete siguen existiendo. No obstante, a pesar de ello, lagestión de algunas de ellas ha estado rodeada de fuertes polémicas políticas(como es el caso de la empresa Pabellón de Aragón 92, SA, ya extinguida, oactualmente Videotex Aragón, SA).

El mayor debate parlamentario lo produjo la creación por la DiputaciónGeneral (por Decreto 105/1992, de 26 de mayo, y Decreto 106/1992, de 26 demayo) de dos empresas para «la ejecución de obras públicas de infraestructu-ra» y «para ejecutar acciones relacionadas con el suelo y la vivienda», respec-tivamente, adscritas al organismo autónomo Instituto del Suelo y la Viviendade Aragón. La acusación que los grupos de la oposición hacían al Gobierno esque determinadas funciones de carácter inequívocamente público iban a ejecu-tarse a través de procedimientos jurídico-privados que no ofrecían las garantíaspropias del Derecho público. El Gobierno justificaba su creación en la necesi-dad de buscar fórmulas alternativas a los lentos procesos burocráticos y argu-mentaba que tal fórmula operaba sin problemas en otras Comunidades Autó-nomas. El cambio de Gobierno que se produjo en la Comunidad Autónoma enseptiembre de 1993 supuso la extinción de las mismas, de acuerdo con loanunciado por el actual presidente en la sesión en que se debatió la moción decensura que provocó el cese del Gobierno anterior.

Pasando a referirnos al segundo tipo de empresas públicas, es decir, a aque-llas que, adoptando la forma de entidades de Derecho público, rigen sus activi-dades por el Derecho privado (lo que responde también a un proceso, en algu-nos aspectos preocupante, de «desadministrativización» de determinadasorganizaciones públicas) y que, como la propia LHCA dispone, habrán de na-cer o extinguirse, como los organismos autónomos, por ley, sólo pueden citar-se dos casos en la Comunidad Autónoma aragonesa.

El primer ente público de esta naturaleza creado hasta el momento en laComunidad Autónoma de Aragón es la Corporación Aragonesa de Radio y Te-levisión, definida por la Ley reguladora, de 15 de abril de 1987, como entidadde Derecho público «con la naturaleza prevista en el artículo 7.1.b de la Ley deHacienda de la Comunidad Autónoma de Aragón», y por ello en su artículo15.2 se dispone que «sus relaciones jurídicas externas, adquisiciones patrimo-niales y régimen de contratación estarán sujetos al Derecho privado, sin otrasexcepciones que las previstas en la legislación vigente», y, asimismo, el perso-nal de la Corporación y de sus sociedades se regirá por lo dispuesto en la legis-lación laboral (art. 38.1).

La organización de este ente público tiene componentes propios de unasociedad mercantil y de un organismo autónomo. Los órganos de dirección—Consejo de Administración, Consejo Asesor y Director General— respon-den a un esquema híbrido en el que el carácter público de la institución no


216

impide que ésta se adapte en su funcionamiento a las formas jurídicas pri-vadas.

El desinterés del Gobierno autonómico durante un dilatado período detiempo y las graves discrepancias políticas posteriores sobre la forma de ejecu-ción del proyecto de televisión autonómica han supuesto que, después de sieteaños de vigencia de la Ley, el Consejo de Administración del ente no se hayaconstituido ni sea previsible que ello ocurra a corto plazo.

Por Ley 7/1990, de 20 de junio, de las Cortes de Aragón, se creó otro entepúblico, el Instituto Aragonés de Fomento, que se configura también como en-tidad de Derecho público con personalidad jurídica propia, a cuyo «régimen decontratación, tráfico patrimonial y mercantil y actividades externas le será deaplicación el ordenamiento jurídico privado».

Los objetivos básicos del Instituto de Fomento (favorecer el desarrollo so-cioeconómico de Aragón, favorecer el incremento y consolidación del empleo,y corregir los desequilibrios territoriales), junto a sus funciones definidas en elartículo 4 del Proyecto de Ley, justifican la adopción de esta fórmula jurídica,que garantiza la agilidad y eficacia de la actuación del ente sin menoscabo desu naturaleza jurídico-pública.

4.3. Otras entidades de Derecho público

Existen en la organización pública de la Comunidad Autónoma aragonesados entidades de Derecho público que no es posible encuadrar en las categorí-as anteriores: la primera de ellas es el Consejo de la Juventud de Aragón, crea-do por Ley 2/1985, de 28 de marzo, «como entidad de Derecho público conpersonalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fi-nes», configurándose como un órgano de relación, en los temas relativos a ju-ventud, con las entidades públicas existentes en Aragón y, especialmente, conla Diputación General de Aragón, a través del Departamento de Bienestar So-cial y Trabajo, competente por razón de la materia.

Si se analiza la composición del Consejo, de base asociativa privada, y susfunciones, es difícil comprender cómo se ha optado por configurarlo como unaentidad de Derecho público, algunos de cuyos actos pueden estar sujetos alDerecho administrativo y, por tanto, ser recurribles ante la jurisdicción conten-cioso-administrativa (art. 11 de la Ley reguladora).

Como es lógico, el propio texto legal expresa que «no serán de aplicaciónal Consejo de la Juventud las disposiciones de la Ley de Entidades EstatalesAutónomas», por lo que su régimen jurídico, que la Ley no detalla, queda en lamás absoluta indefinición, siendo prácticamente imposible la utilización decriterios analógicos por la inexistencia de supuestos similares.

La Ley 3/1990, de 4 de abril, crea otro ente de características muy simila-res al anterior: el Consejo Aragonés de la Tercera Edad, al que califica como«entidad de Derecho público con personalidad jurídica y plena capacidad para


217

el cumplimiento de sus fines», que habrá de regirse por su Ley de creación, porlas normas que la desarrollen y por los estatutos que elabore el propio Consejo.

En este caso no existe en la Ley la más mínima referencia al régimen jurí-dico de los actos del Consejo, laguna legal técnicamente inexplicable y que po-dría llevar a suponer que la vis atractiva derivada de la calificación del Conse-jo como persona jurídico-pública comportaría su aplicación a aquéllos comonorma general del Derecho administrativo.

Sin embargo, si se tiene en cuenta la base asociativa del propio Consejo ysu estructura y funciones, puede resultar una contradicción la aplicación almismo de un régimen jurídico-público.

En realidad, el problema nace de que lo que debió configurarse como órga-nos consultivos y de participación de unos determinados sectores e interesessociales en la Administración autonómica se ha calificado como ente público,produciéndose una «publificación» de lo que sólo debe pertenecer al campo delas relaciones jurídico-privadas.

5. ÓRGANOS CONSULTIVOS Y DE PARTICIPACIÓN

En el proceso de construcción de la Administración de la Comunidad Au-tónoma aragonesa han estado presentes las actuales controversias sobre el tipode órganos consultivos más adecuados para una Administración eficaz.

Así, hoy día, parece que el tradicional sistema de órganos consultivos cole-giados de carácter burocrático, independientes de la Administración activa queevacúan consultas de ésta a través de dictámenes solemnes, se adapta con difi-cultad a las necesidades de asesoramiento puntual y permanente de los órganosadministrativos de gestión.

Por otra parte, se observa en las actuales Administraciones una multiplica-ción permanente de los órganos colegiados de carácter consultivo no burocráti-cos, es decir, de aquellos en los que están representados los diversos interesessociales afectados por las decisiones de los órganos activos.

En este contexto haremos referencia a los órganos consultivos de la Admi-nistración autonómica, distinguiendo entre aquellos de carácter interno no re-presentativos y aquellos que reúnen la condición de órganos consultivos y departicipación.

En cuanto a los primeros, hay que indicar, en primer lugar, que no existe enla Comunidad Autónoma aragonesa un alto órgano colegiado consultivo delGobierno. Su inexistencia ha podido estar justificada hasta el momento si setiene en cuenta la dimensión de su Administración, su realidad competencial yla posibilidad existente de recurrir en supuestos concretos al propio Consejo deEstado.

No obstante, el Proyecto de Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón,actualmente en tramitación en las Cortes, prevé la creación de la Comisión Ju-rídica Asesora del Gobierno, a la que atribuye, en relación con el Gobierno y la


218

Administración de la Comunidad Autónoma, una extensa relación de compe-tencias consultivas que vienen a coincidir sustancialmente con las que en elámbito nacional ejerce el Consejo de Estado. Incluso dispone que «conforme alo autorizado por el ordenamiento jurídico aplicable, la Comisión JurídicaAsesora informará en los asuntos de competencia a las entidades locales ara-gonesas que requieran dictamen de un órgano consultivo» (art. 58 del Proyec-to), estableciendo —con todo tipo de cautelas jurídicas por los problemas com-petenciales que podría conllevar— la posibilidad de que la función consultivade la Comisión se extienda en el futuro a las corporaciones locales.

En el debate parlamentario de totalidad del Proyecto de Ley, algunos gru-pos políticos mostraron sus reticencias a la creación de este órgano por consi-derar las dificultades existentes para garantizar, al menos dentro del esquemalegal del proyecto, el prestigio, imparcialidad y cualificación técnica que se re-conoce al Consejo de Estado.

De este modo, en el momento presente, el órgano que tiene atribuida lafunción consultiva de carácter más general en la Administración aragonesa esla Dirección General de los Servicios Jurídicos y Relaciones Institucionales,integrada en la estructura del Departamento de Presidencia y Relaciones Insti-tucionales.

A esta Dirección General, a la que están adscritos los letrados de la Admi-nistración de la Comunidad Autónoma, le corresponde (además de las funcio-nes de representación y defensa de ésta ante el Tribunal Constitucional y losórganos jurisdiccionales) «la función de asesoramiento en Derecho de la Dipu-tación General, de la Administración Pública y de los organismos autónomosde la Comunidad Autónoma de Aragón». A la vista de las importantes funcio-nes consultivas que le atribuye su norma reguladora, es obvio que a la Direc-ción General de los Servicios Jurídicos le corresponde una función primordialtanto en el correcto proceso de producción del Derecho público de la Comuni-dad Autónoma como en la sujeción a la legalidad de sus decisiones de mayortrascendencia. Sin embargo, la permanente tentación de los órganos políticosde sustraerse a los controles técnicos (más aún si provienen de un órgano ajenoal propio Departamento) supone que, en la práctica, se incumpla en ocasionesel trámite de consulta, peligrando el cumplimiento de los objetivos de la direc-ción general.

El segundo grupo de órganos consultivos a los que al comenzar este epígra-fe nos referíamos es el de aquellos que, a la vez de desarrollar una función deasesoramiento, tienen como finalidad, según ha indicado Sánchez Morón, in-troducir en el proceso de formación de las decisiones los intereses colectivos odifusos que emergen dentro de la sociedad moderna frente a la dicotomía clási-ca interés privado-interés público.

El número de órganos consultivos de esta naturaleza creados desde la apro-bación del Estatuto de Autonomía ha sido muy elevado (como también ha ocu-rrido en las restantes Comunidades Autónomas), en la medida que ha sido unode los escasos recursos técnico-organizativos para llevar a la práctica el objeti-


219

vo de conseguir unas Administraciones Públicas más participativas y próximasal ciudadano. Lo cierto es que la proliferación mecánica y tendente a generali-zarse a todos los sectores de estos Consejos puede ser un exponente de la au-sencia de imaginación política para encontrar otras vías de participación dife-rentes.

Entre los órganos consultivos de participación creados en la Administra-ción de la Comunidad Autónoma, cabe citar: el Consejo Agrario de Aragón(Decreto 77/1983, de 21 de julio); el Consejo de Comunidades Aragonesas(Decreto 14/1986, de 6 de febrero); el Consejo Aragonés de Bienestar Social(Decreto 160/1987, de 20 de octubre); el Consejo Asesor de Industria y Ener-gía (Decreto 10/1983, de 14 de enero); el Consejo Asesor de Investigación(Decreto 88/1983, de 6 de octubre); el Consejo del Patrimonio Cultural (De-creto 5/1984, de 24 de enero); el Consejo Regional de Transportes (Decreto29/1986, de 24 de marzo, modificado por Decreto 110/1986, de 14 de noviem-bre); el Consejo de Turismo (Decreto 62/1984, de 30 de julio); los Consejos deCaza (Decreto 42/1986, de 14 de abril); los Consejos de Salud (regulados en laLey del Servicio Aragonés de Salud); el Consejo Aragonés del Deporte (De-creto 61/1994, de 6 de abril), etc.

Dentro de este tipo de órganos tienen una especial importancia y significa-do dos creados por leyes específicas en los últimos años: el Consejo Económi-co y Social de Aragón, creado por la Ley 9/1990, de 9 de noviembre, como«órgano para hacer efectiva la participación de los sectores interesados en lapolítica económica y social de Aragón», y cuyo nivel de funcionamiento en sucorto período de existencia ha sido notable; y el Consejo Aragonés de Protec-ción de la Naturaleza, creado por la Ley 2/1992, de 13 de marzo, «como órga-no colegiado consultivo y de participación en materia de protección de la natu-raleza y de utilización racional de sus recursos», como consecuencia de unainiciativa legislativa popular, sin que haya respondido hasta el momento a lasexpectativas y objetivos que impulsaron su constitución.

III. EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN:PROPUESTAS E INICIATIVAS DE MODERNIZACIÓNY REFORMA

1. PLANTEAMIENTO INICIAL

Ya se indicó al comienzo de este trabajo que la sensibilidad política antelos problemas de funcionamiento de la Administración no ha sido muy elevadadurante la última década.

En Aragón, durante la etapa preautonómica poco se pudo hacer para mejo-rar el funcionamiento de los escasos servicios transferidos. El objetivo básicofue integrarlos en la nueva estructura política y procurar mantener como míni-mo los niveles de gestión de la Administración anterior. La desacertada planifi-


220

cación del proceso de transferencias y su cicatería durante este primer períodoimpidieron cualquier planteamiento más innovador.

Aprobado el Estatuto de Autonomía y elegidas las Cortes de Aragón, elprimer Gobierno muestra una especial sensibilidad por las cuestiones relacio-nadas con la mejora del funcionamiento de la Administración Pública emer-gente y elabora el tantas veces citado Libro blanco o Informe sobre su organi-zación y funcionamiento, dedicando una parte importante de sus propuestas deactuación a la introducción de programas específicos sobre el funcionamientode la Administración. Temas tales como la planificación y programación de laactividad administrativa, mecanismos de coordinación, productividad y análi-sis del rendimiento de los servicios, simplificación de procedimientos, funcióndirectiva, y otros muchos, eran tratados en el Informe, proponiéndose progra-mas concretos de actuación.

Si con respecto a la organización administrativa las propuestas del Informe(1985) marcaron las pautas básicas posteriores (aunque con notables distorsio-nes e incumplimientos en algunos casos), en las soluciones sobre los proble-mas de funcionamiento de los servicios los incumplimientos fueron muchomayores. Tras la aprobación del Informe por las Cortes, la resistencia a la eje-cución de sus directrices en el seno de la Administración fue patente, y des-pués del cambio de Gobierno producido como consecuencia de las eleccionesautonómicas de 1987 se fue abandonando progresivamente el cumplimiento dela mayor parte de sus indicaciones.

Sólo determinadas acciones puntuales, bien procedentes del Libro blanco,bien instrumentadas de forma individual y aislada, se llevaron a cabo durantevarios años (1987-1991). La sensibilidad por los problemas de mejora de laAdministración Pública sólo se recupera en la Comunidad Autónoma con mo-tivo de la elaboración por la Administración del Estado de sus planes de mo-dernización de las Administraciones Públicas. Resultaba así paradójico que unGobierno autonómico descubriera su vocación por la modernización a impul-sos de una iniciativa del Gobierno central, cuando seis años antes las Cortes deAragón habían aprobado por unanimidad un plan de actuación sobre la Admi-nistración que estaba en una gran parte aún por desarrollar.

En este contexto, la Diputación General en el año 1992 iniciaba las actua-ciones precisas para la elaboración de un plan de modernización que no llegó aculminarse al producirse en 1993 un nuevo cambio de Gobierno.

El actual Gobierno aragonés aprobó al comienzo de su mandato el ya cita-do Proyecto de Ley reguladora de la organización y funcionamiento de la Ad-ministración autonómica. Pese a su calidad técnica, no propone de forma gene-ral (como hace, por ejemplo, la Ley del Parlamento de Cataluña de 14 dediciembre de 1989, de organización, procedimiento y régimen jurídico, en sutítulo III) la instrumentación jurídica del conjunto de medidas dirigidas a me-jorar el funcionamiento administrativo, sino que opta por establecer determina-das regulaciones puntuales.


221

2. ÓRGANOS CREADOS PARA «LA MODERNIZACIÓN Y REFORMA»:BUROCRATIZACIÓN PROGRESIVA Y DESAPARICIÓN FINAL

DE LA COMISIÓN DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

El Libro blanco sobre la Administración disponía como órgano nuclearpara la instrumentación del plan de reforma la constitución de una Comisiónde Racionalización Administrativa (Decreto 105/1985, de 29 de agosto), presi-dida por el consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales, de la queformaban parte directores y responsables técnicos de las áreas de organización,Función Pública, presupuestos, informática y servicios jurídicos, y a la quetambién se incorporaban expertos en técnicas de gestión y organización. Esteórgano estaba llamado a tener un papel decisivo tanto en la organización admi-nistrativa como en la introducción de las iniciativas de modernización. Su vita-lidad fue notable en un principio y promovió estudios sobre la organización,programas concretos de simplificación de trámites y la elaboración de un plande informatización, pero progresivamente, y por muy variadas razones, su im-pulso inicial decayó, convirtiéndose en un órgano colegiado burocrático decontrol de determinados expedientes sobre creación de nuevos órganos o sobretemas funcionariales.

Uno de los instrumentos considerados como de primera importancia parael éxito del proceso de reforma era también la Inspección de Servicios. La vin-culación entre los conceptos de organización e inspección era el criterio inspi-rador del Decreto 104/1985, de 25 de agosto, regulador de la Inspección deServicios de la Diputación General de Aragón. En él, la Inspección se conce-bía no como un órgano de control del funcionariado, sino como una unidad deestudio y propuesta de alternativas sobre la organización y el funcionamientode la Administración autonómica. De esta unidad dependía en buena medida lacorrecta instrumentación técnica del proceso de reformas.

Sin embargo, la realidad en la práctica fue muy distinta. Por una parte, sesepararon al cabo del tiempo las funciones de organización e inspección; porotra, los inspectores dejaron de analizar con carácter creativo y modernizadorlos servicios y se limitaron a realizar actividades administrativas de caráctergeneral, incluso ajenas al propio concepto de inspección.

El relanzamiento de las sensibilidades modernizadoras a principios de losnoventa, a que antes hemos hecho referencia, supuso que por Decreto 66/1992,de 28 de abril, se derogara la norma creadora de la Comisión de Racionali-zación Administrativa y se creara una nueva Comisión de Ordenación y Racio-nalización Administrativa. Sus funciones volvían a ser ambiciosas, pero laconsistencia de sus avales políticos e incluso técnicos era escasa, hasta el pun-to de que el Gobierno que accedió a la Diputación General en 1993 suprimió lacitada Comisión, sustituyéndola por una Comisión de Coordinación Adminis-trativa (Decreto 164/1993, de 19 de octubre) cuyas competencias nada tienenque ver con la modernización y reforma de la Administración.


222

Triste discurrir, por tanto, el de un órgano que se consideró esencial en elproceso de modernización de la Administración aragonesa.

3. REALIZACIONES Y FRACASOS EN LAS INICIATIVAS DE REFORMA

Y MODERNIZACIÓN

Casi todas las actuaciones desarrolladas en este ámbito provienen de lascontempladas inicialmente en el Libro blanco sobre la Administración, aunqueya se ha indicado que entre los objetivos programados y las realizaciones efec-tivas existe una gran distancia.

3.1. La planificación y programación de la actividad administrativa

Frente a las indicaciones y previsiones del Libro blanco, que exigía quecada órgano hasta el nivel de servicio elaborara un programa de actuaciónanual, ha de reconocerse que no existe en la actualidad un sistema general deprogramación de las actividades integrado en la Comunidad Autónoma. Elgrado de definición de los objetivos de las direcciones generales, servicios,etc., es muy escaso y las posibilidades correlativas de ejercer un control de re-sultados casi nulas.

Como es natural, los instrumentos generales de planificación se han apro-bado (ejemplos de ellos pueden ser los planes económicos regionales o el Planestratégico para Aragón); como también se ha ido afinando progresivamenteen la técnica de elaboración del presupuesto por programas, aunque sus posi-bles virtualidades como técnica de dirección y control se han explotado muyescasamente. Pero la realidad es que los órganos administrativos de la Comu-nidad Autónoma aragonesa siguen actuando, en general, a remolque de los he-chos, zarandeados por la presión diaria de los diversos asuntos que fluyen delexterior, sin la suficiente capacidad de anticipación a través de una labor deprogramación y definición de objetivos correctamente instrumentada.

3.2. Simplificación de trámites y procedimientos

En el año 1986 se inició un programa «piloto» de simplificación de proce-dimientos promovido por la recientemente creada Comisión de Racionali-zación. Este programa, que afectó a expedientes relativos a las materias decaza y pesca y, en parte, con carácter muy elemental, a instalación de indus-trias, iniciándose también en procedimientos relacionados con la materia de vi-vienda, pero no tuvo ningún desarrollo posterior, pese a haber sido evidenteslos rendimientos obtenidos en los procedimientos en que se utilizó.

Años más tarde, por Decreto 198/1993, de 24 de noviembre, se creó la ven-


223

tanilla única en la Administración de la Comunidad Autónoma. Pese a que ensu artículo 6 esta disposición establece que «la Gerencia de Servicios de Ven-tanilla Única podrá gestionar de manera unificada la tramitación de expedien-tes administrativos, cuando así lo permitan las disposiciones legales en cadamateria», la implantación de procedimientos unificados es un tema de grancomplejidad normativa y técnica, que requiere tiempo, y es, hasta ahora, másun deseo que una realidad. Esta «ventanilla única» es, por tanto, en el momen-to presente, ante todo, una buena oficina de información, a la que nos referire-mos con más detalle en un epígrafe posterior.

3.3. Planes de informatización y comunicaciones

El primer Plan de informatización se elaboró en el marco de las directricesaprobadas como consecuencia del Informe sobre la Administración en el año1986. Se basaba en un criterio excesivamente centralizador y la eclosión de losmicroprocesadores hizo que su ejecución fuera en la práctica imposible. Ellosupuso que cada Departamento del Gobierno concibiera de forma autónoma sugestión informatizada, lo que supuso como consecuencia una descoordinaciónelevada en la implantación del sistema. Por ello se inició en enero de 1992 laelaboración de un nuevo Plan informático (que continuaba optando por crite-rios muy centralizadores y que no llegó a ser aprobado), junto con un Plan decomunicaciones cuya ejecución, sin embargo, ha constituido un relativo éxito.

Los programas de formación del personal en técnicas informáticas se hanido desarrollando con normalidad, pero el grado de informatización de la orga-nización es, en este momento, muy desigual y particularmente bajo en los ser-vicios periféricos.

3.4. Evaluación del rendimiento y control de eficacia de los servicios

Ya se ha indicado que el órgano encargado de someter periódicamente aauditorías e inspecciones críticas para comprobar el nivel de eficacia de losdistintos órganos y proponer, en su caso, medidas de corrección era la Inspec-ción de Servicios. Su Decreto regulador así lo disponía, garantizando, además,la independencia de la función inspectora de los Departamentos sometidos a suexamen. Su puesta en práctica, sin embargo, constituyó un evidente fracaso,que comenzó cuando los inspectores fueron seleccionados, salvo algún caso,entre funcionarios cuya especialización profesional estaba muy alejada de lastécnicas de organización y gestión pública. La ausencia de una decidida volun-tad política de evaluar el rendimiento de la organización hizo el resto. En la ac-tualidad es un programa arrinconado y con escaso predicamento entre las auto-ridades y funcionarios de la Comunidad.

No obstante, el nuevo Proyecto de Ley reguladora de la organización y fun-


224

cionamiento de la Administración autonómica, en su Disposición Adicionalundécima, obliga acertadamente a los órganos administrativos y organismospúblicos «a someterse periódicamente a controles de eficacia, que tendráncomo finalidad comprobar el cumplimiento de los objetivos asignados por elordenamiento y el coste económico consiguiente». Si se aprobara esta disposi-ción en su actual redacción, sería preciso que la Administración instrumentaralos medios que hicieran posible el efectivo cumplimiento de lo preceptuado, yaque, como ha podido observarse, las resistencias políticas y burocráticas sonintensas.

3.5. Coordinación y control de la calidad de las normas jurídicas

Una preocupación ya manifestada en el Libro blanco sobre la Administra-ción en 1985 era el progresivo deterioro de la calidad técnica de las normas re-glamentarias, e incluso de los proyectos de ley, que la Diputación General re-mitía a las Cortes y la descoordinación interna de sus procedimientos deelaboración. Las recomendaciones que aquél efectuaba no sólo no se cumplie-ron, sino que el número de «filtros» técnico-jurídicos al que se sometían lasnormas era cada vez menor, actuando cada Departamento (e incluso cada direc-ción general) independientemente en el proceso de elaboración de las normas.La situación a la que se llegó ha obligado a adoptar diversas medidas puntuales.Una instrucción interna del Departamento de Presidencia (1993) especifica lascondiciones técnicas a que deben ajustarse los proyectos de ley y reglamentos,trasladando a la Comunidad Autónoma los criterios ya establecidos por dispo-siciones de la Administración General del Estado. Por otra parte, la DirecciónGeneral de los Servicios Jurídicos está efectuando un notable esfuerzo paraconseguir que todas las disposiciones pasen por el obligado filtro de su infor-me. Finalmente, el Proyecto de Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón,actualmente en tramitación parlamentaria, dedica una cuidadosa atención alprocedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, introdu-ciendo todo tipo de cautelas para garantizar la calidad de las normas.

3.6. Servicios de información al ciudadano. La «ventanilla única»

Por Decreto 16/1983 se creó la Oficina de Información, Sugerencias y Re-clamaciones, bajo la dependencia directa del propio presidente de la Diputa-ción General. Posteriormente, en 1987 se integró en el Departamento de Presi-dencia y Relaciones Institucionales y se extendieron su oficinas a lasDelegaciones Territoriales de Huesca y Teruel. Pese a la escasez de medios ini-ciales, su creación fue bien recibida y funcionaron correctamente, con una no-table tendencia a la expansión. La primera consecuencia de ello fue la aproba-ción por Decreto 196/1988, de 27 de diciembre, de la constitución de una más


225

ambiciosa Oficina de Relaciones Ciudadanas, bajo la dependencia del conseje-ro de Presidencia y Relaciones Institucionales, dotada de un centro de docu-mentación de alta calidad y de los necesarios medios personales y materiales.

El último paso en este proceso ha sido la creación por Decreto 198/1993,de 24 de noviembre, de la Gerencia de Servicios de Ventanilla Única, de nuevobajo la directa dependencia del presidente de la Diputación General. Con ellase pretende dar un salto cualitativo en los objetivos de este tipo de centros. Enprimer lugar, se trata de que sea una oficina de información y documentaciónsobre asuntos relativos a todas las Administraciones que operan en Aragón;también, un registro central y permanente de documentos e instancias dirigidosa todas las Administraciones Públicas, en los términos establecidos en el ar-tículo 38 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y, finalmente, un centro degestión unificada de tramitación de expedientes aunque afecten a distintas Ad-ministraciones.

Como ya se ha indicado, si los dos primeros objetivos se encuentran envías de cumplimiento, con respecto al tercero no han hecho más que iniciarselos estudios previos que permitan afrontar, en el futuro, una cuestión de grancomplejidad técnica y jurídica.

3.7. La formación de directivos y el papel del Instituto Aragonésde Administración Pública

No es preciso insistir en que un cuadro de directivos públicos profesionalesy capacitados es, junto con la indispensable voluntad política, un elemento cla-ve para iniciar cualquier proceso de reforma y transformaciones en la Admi-nistración Pública.

En la Administración autonómica aragonesa, dada la profesionalizacióninicial de los puestos directivos, esta necesidad era mucho más patente, sobretodo si se tiene en cuenta que el funcionariado transferido a la Comunidad Au-tónoma procedía básicamente de los servicios periféricos del Estado y, por tan-to, carecía de experiencia en las actividades de planificación, presupuestacióny alta dirección, que, hasta entonces, se ejercitaban desde la Administracióncentral.

Cuando por Decreto 122/1986, de 19 de diciembre, se creó el Instituto Ara-gonés de Administración Pública (como servicio sin personalidad jurídica pro-pia), integrado en el Departamento de Presidencia y Relaciones Instituciona-les, se generaron grandes expectativas a este respecto.

El centro nacía en ese momento con notable apoyo político, con un ampliohaz de competencias (control y coordinación de todos los procesos de selec-ción de personal, formación y perfeccionamiento en todos los niveles, investi-gación sobre temas administrativos) y abierto, además, a los funcionarios delas corporaciones locales a través de posibles convenios. Sus primeros pasosfueron también firmes, pero escasamente duraderos. Nada se ha hecho hasta el


226

momento en relación con la formación de funcionarios directivos, ni siquiera através de convenios con otros centros más experimentados, de tal modo que lapenetración en la Administración Pública aragonesa de las modernas técnicasde gestión y dirección ha dependido de la iniciativa e interés individual de losfuncionarios.

En cuanto al resto de las tareas de formación, la situación no es mucho másalentadora. Salvo alguna meritoria excepción, una multitud de pequeños cursi-llos de formación, casi siempre dirigidos a los niveles inferiores del funciona-riado, se van convocando sin responder en realidad a un plan general de forma-ción del personal, elaborado en función de una evaluación previa en lasnecesidades formativas de la organización.

IV. RECAPITULACIÓN

1. En el proceso de construcción del Estado de las Autonomías, los pro-blemas relativos a la organización y funcionamiento de las nuevas Administra-ciones autonómicas no han ocupado, en general, el lugar destacado que hubie-ra debido corresponderles en la agenda de prioridades de los responsablespolíticos de las Comunidades. La Comunidad Autónoma de Aragón no ha sidouna excepción a esta realidad, pese a algún intento político destacado de afron-tar con rigor esta importante cuestión.

2. Durante la etapa preautonómica (1978-1982) no puede hablarse enAragón de la existencia de una auténtica Administración Pública propia. Seproduce un gran desajuste entre la ambiciosa estructura de órganos políticoscreada y la realidad de unas transferencias escasas y mal programadas, queconvierten al ente preautonómico aragonés (Diputación General de Aragón) enun enorme caparazón de puestos políticos vacío de auténtico contenido compe-tencial.

3. A partir de la aprobación del Estatuto de Autonomía comienzan a sen-tarse las bases de la actual estructura político-administrativa de la ComunidadAutónoma aragonesa. Desde el punto de vista jurídico, la nueva organizaciónestá enmarcada en los preceptos estatutarios relativos a la Administración Pú-blica, escasamente novedosos (entre los que se incorporan los criterios proce-dentes del Informe de la Comisión de Expertos), y en la Ley del Presidente, dela Diputación General y de la Administración de la Comunidad Autónoma de1984.

Desde el punto de vista político, la actuación central durante estos años laconstituye el Libro blanco o Informe remitido en 1985 por la Diputación Ge-neral a las Cortes sobre la organización y funcionamiento de la Administraciónautonómica, que contenía un plan general (el primero que se elaboraba en Es-paña de esta naturaleza) con casi cien medidas a adoptar a corto, medio y largoplazo, que, tras un largo debate parlamentario, se aprobó por unanimidad.

Pese a la importancia de esta iniciativa, la voluntad política de ejecución de


227

las medidas aprobadas se mantuvo firme durante poco tiempo, y el impulsomodernizador fue cediendo progresivamente. Las directrices del Libro blancocayeron prácticamente en el olvido con el transcurso del tiempo.

4. La planta inicial de la organización administrativa autonómica arago-nesa, inspirada en las propuestas del Informe, tenía algunos elementos positi-vos: número reducido de Departamentos (o Consejerías), siete; número reduci-do de direcciones generales, quince; proceso controlado de creación de otrosórganos administrativos inferiores. No se habían producido contrataciones ad-ministrativas de personal masivas como en otras Comunidades Autónomas,contando la Administración aragonesa casi exclusivamente con los funciona-rios transferidos por el Estado. Los puestos de director general se profesionali-zan, siendo cubiertos por funcionarios de nivel superior con la cualificacióntécnica necesaria. El personal eventual se circunscribe a los gabinetes del pre-sidente y los consejeros, sin que en ningún caso se supere la cifra de tres even-tuales por Departamento. El diseño de funcionamiento interno del sistema ad-ministrativo incorpora algunos elementos originales en función de lasdimensiones y características específicas de la Administración autonómicaaragonesa, con el objetivo de conseguir un menor coste y un mayor grado deintegración interdepartamental.

5. Progresivamente, este positivo esquema inicial va diluyéndose. El nú-mero de Departamentos tiende a aumentar, aunque ligeramente; las direccio-nes generales crecen de quince a más de treinta en la actualidad, y el númerode servicios, secciones, etc., sufre un proceso de inflación progresiva; todo ellosin que las competencias ejercidas por la organización inicial antes citada hu-bieran sufrido un aumento significativo. El número de funcionarios y personallaboral al servicio de la Administración autonómica permanece, sin embargo,inalterado, aunque sufre un aumento considerable el capítulo presupuestario degastos de personal. Al mismo tiempo, se inicia una clara tendencia a la politi-zación de los directores generales, e incluso se puede apreciar la incidencia devaloraciones de naturaleza política a la hora de cubrir los puestos administrati-vos calificados como de «libre designación» entre funcionarios.

Por otra parte, los elementos originales del diseño administrativo inicial sepierden, desbordados por este proceso.

6. Frente a las indicaciones del Estatuto de Autonomía de que la Admi-nistración autonómica articulara la gestión de sus servicios periféricos a travésde las Diputaciones Provinciales, la Comunidad Autónoma aragonesa optódesde un principio por crear una Administración periférica propia. Es más, fuela primera Comunidad que creó la figura de un delegado territorial único en laprovincia (con categoría de director general), como representante del Gobiernoautonómico en la misma y del que dependen los diferentes servicios periféri-cos de los Departamentos.

Sin embargo, aunque la figura puede considerarse consolidada desde unpunto de vista formal, ha carecido del suficiente apoyo político desde los órga-nos centrales de la Comunidad Autónoma y ha tenido que luchar en solitario


228

para abrirse un hueco entre las autoridades políticas provinciales preexistentes(gobernador civil y presidente de la Diputación Provincial).

7. En la Comunidad Autónoma aragonesa no se ha abusado de la crea-ción de organismos autónomos. Sólo existen tres en la actualidad que respon-dan técnicamente a dicha denominación. Sin embargo, el funcionamiento realde alguno de ellos invita a reflexionar sobre la justificación de su constitucióncomo organismo autónomo diferenciado. Tampoco han sido muchos los entespúblicos sometidos a un régimen jurídico-privado creados hasta el momento(sólo dos, el Instituto Aragonés de Fomento y la Corporación Aragonesa deRadio y Televisión, este último aún no constituido). En cuanto a sociedadesmercantiles de capital público, tampoco su número ha sido elevado, diez en to-tal, de las que subsisten siete. La creación de dos de ellas provocó, no obstante,una fuerte controversia política al estimar algunos grupos parlamentarios que,a través de ellas, funciones de carácter público se iban a sustraer al necesariorégimen jurídico-público, lo que provocó su extinción al producirse un cambiode Gobierno.

8. Durante estos años se ha producido en la Comunidad Autónoma unaauténtica eclosión de órganos consultivos de participación. El balance de sufuncionamiento presenta desequilibrios, aunque, en general, no han respondi-do a las expectativas que impulsaron su creación. Por otra parte, en la Comuni-dad Autónoma aragonesa no se ha creado hasta el momento un alto órgano co-legiado consultivo del Gobierno, aunque en un proyecto de ley actualmente entramitación parlamentaria se propone su creación.

9. En el Libro blanco o Informe sobre la Administración autonómica de1985 se establecía un conjunto de propuestas para la mejora y modernizaciónde su funcionamiento. Las propuestas afectaban a los siguientes temas: planifi-cación y programación de la actividad administrativa; instrumentos para unamayor coordinación funcional; control de productividad y análisis de coste yrendimiento de los servicios; programa de simplificación de trámites y procedi-mientos; desconcentración de funciones; control de calidad de las normas jurí-dicas; control de eficacia de los servicios administrativos; programa de funcio-narios directivos; plan de informatización, oficinas de información al público...Al mismo tiempo, disponía la constitución de una comisión de racionalizaciónadministrativa como órgano nuclear impulsor del proceso de reforma.

La Comisión sufrió una progresiva burocratización, perdiendo el necesarioapoyo político. Como consecuencia de ello, una buena parte de las propuestasracionalizadoras no se ejecutaron o se ejecutaron inadecuadamente. El interéspolítico por los problemas relativos al funcionamiento de la Administraciónautónoma fue siendo cada vez más escaso; resucita ligeramente cuando la Ad-ministración del Estado pone en marcha su plan de modernización y sólo ofre-ce en los últimos años como positivas algunas iniciativas puntuales.


229

BIBLIOGRAFÍA

I. En primer lugar, se recogen una serie de monografías sobre la Admi-nistración Pública, en las que se dedica especial atención a la organización delas Comunidades Autónomas: M. ÁLVAREZ RICO, Principios constitucionalesde organización de las Administraciones Públicas, Instituto de Estudios deAdministración Local, Madrid, 1986; M. ÁLVAREZ RICO y V. M.ª GONZÁLEZ-HABA GUISADO, Administración y función pública en España, Libertarias/Prodhufi, Madrid, 1992; M. BAENA DEL ALCÁZAR, Curso de Ciencia de la Ad-ministración, Tecnos, Madrid, 1985, y, también del mismo autor, InstitucionesAdministrativas, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, SA, Madrid; F. LÓPEZ NIE-TO, La Administración Pública en España, Ariel, Barcelona, 1989; A. MARTÍ-NEZ MARÍN, Derecho Administrativo. La organización administrativa, Tecnos,Madrid, 1986.

II. A continuación se recogen una serie de trabajos que se refieren a laAdministración Pública de las Comunidades Autónomas: E. ÁLVAREZ CONDE,«Algunas consideraciones sobre el Gobierno y la Administración de las Co-munidades Autónomas», en la obra colectiva El Estado de las Autonomías: po-der autonómico-poder central, CITEP, Madrid, 1981; E. ARGULLOL MURGA-DAS, «La Administración de las Comunidades Autónomas», Revista Españolade Derecho Constitucional, núm. 15, 1985, págs. 93 y ss., y, también, de esteautor, «Organización administrativa de las Comunidades Autónomas», Docu-mentación Administrativa, núm. 182, 1979, págs. 27 y ss.; M. BASSOLS COMA,«Organización institucional y régimen jurídico de las Comunidades Autóno-mas», en la obra Organización Territorial del Estado (Comunidades Autóno-mas) vol. I, Dirección General de lo Contencioso del Estado/Instituto de Estu-dios Fiscales, Madrid, 1984; J. M. CASTELLS ARTECHE, «Las Administracionesautonómicas en la nueva fase», Revista Vasca de Administración Pública,núm. 22, septiembre-diciembre de 1988; A. EMBID IRUJO, El control de la Ad-ministración Pública por los Comisionados Parlamentarios Autonómicos, Ins-tituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1988; T. FONT I LLOVET,«Tendencias organizativas en la Administración de las Comunidades Autóno-mas», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 6, mayo-agosto de1983, págs. 217 y ss.; T. FONT I LLOVET y J. M. PERULLES, «La AdministraciónPública», en la obra El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, diri-gida por E. Aja, Tecnos, Madrid, 1985; J. M. GARCÍA MADARIA, La Adminis-tración Pública de las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1986;J. GONZÁLEZ PÉREZ, «El régimen jurídico de la Administración de las Comuni-dades Autónomas», en la obra Organización territorial del Estado (Comuni-dades Autónomas), vol. II, Dirección General de lo Contencioso delEstado/lnstituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1984, págs. 1457 y ss.; S. MAR-TÍN-RETORTILLO BAQUER, «Comunidades Autónomas y sector público», Auto-nomies, núm. 9, julio de 1988, págs. 7 y 22; J. LÓPEZ-MEDEL BASCONES, «Ad-ministración de las Comunidades Autónomas y Administración del Estado»,


230

Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 2, junio de 1993, págs.419 y ss.; S. MUÑOZ MACHADO, Derecho Público de las Comunidades Autóno-mas, vol. II, Civitas, Madrid, 1982; L. PAREJO ALFONSO, «La Administraciónautonómica: organización y burocracia», en la obra El futuro de las autonomí-as territoriales, dirigida por L. Martín Rebollo, Asamblea Regional/Universi-dad de Cantabria, 1991; J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos de DerechoAdministrativo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988 (véanse ca-pítulos décimo, apartado II, y decimosegundo).

III. En relación con la Administración Pública de la Comunidad Autóno-ma de Aragón pueden verse los siguientes trabajos: J. M. BANDRÉS SÁN-CHEZ-CRUZAT, El Estatuto de Autonomía de Aragón, Diputación General deAragón, 1985; J. BERMEJO VERA y otros, Comentarios al Estatuto de Autono-mía de Aragón, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1985;M. CONTRERAS CASADO, El Estatuto de Autonomía de Aragón. Las bases jurí-dico-políticas y documentales del proceso autonómico aragonés, vol. I, Cortesde Aragón, Zaragoza, 1987; A. EMBID IRUJO, «El Gobierno y la Administra-ción. El Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón», en la obra Estu-dios sobre el Derecho de la Comunidad Autónoma de Aragón, dirigida por esteautor, El Justicia de Aragón/Ibercaja, Zaragoza, 1990; M. GIMÉNEZ ABAD,«Problemas y perspectivas de la organización de la Administración y la Fun-ción Pública de las Comunidades Autónomas. El caso de Aragón», en Jorna-das de Estudio sobre Administración y Función Pública en el Estado autonó-mico, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 1986, y, también deeste autor, «La Diputación General de Aragón (El Gobierno y la Administra-ción)», en la obra La Comunidad Autónoma de Aragón (Instituciones políticasy administrativas), coordinada por el autor, Ibercaja, Zaragoza, 1990, págs.130 y ss., y «Las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón (Ante-cedentes, desarrollo y perspectivas de reforma del Título II del Estatuto de Au-tonomía)», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 1, diciembrede 1992, págs. 235 y ss.; P. L. MARTÍNEZ PALLARÉS, «La Administración Localen la Comunidad Autónoma de Aragón» (véase el capítulo III de este trabajo,La regulación de las relaciones de la Administración autonómica con las Ad-ministraciones locales, en especial la Ley 8/1985, de 20 de diciembre, regula-dora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Aragón y las Diputa-ciones Provinciales de su territorio), en la obra La Comunidad Autónoma deAragón (Instituciones políticas y administrativas), coordinada por M. Gimé-nez Abad, Ibercaja, Zaragoza 1990; R. SALANOVA ALCALDE, «La Administra-ción Local en Aragón», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm.1, diciembre de 1992, págs. 159 y ss.

IV. En este apartado se recogen una serie de trabajos referidos a la Admi-nistración Pública de diversas Comunidades Autónomas: E. ARGULLOL MUR-GADAS, «Gobierno y Administración de las Comunidades Autónomas. Re-ferencia al Estatuto de Castilla y León», Revista Vasca de AdministraciónPública, núm. 7, septiembre-diciembre de 1983, págs. 39-67; J. BERRIATÚA


231

SAN SEBASTIÁN, La Administración Vasca, Instituto Vasco de AdministraciónPública, Oñati, 1988; M. FLORENSA I PALAU, «La reforma administrativa en laComunidad Autónoma de Cataluña», Revista Galega de Administración Públi-ca, núm. 2, págs. 121 y ss.; T. FONT I LLOVET, «La organización administrativade la Generalidad de Cataluña», Autonomies. Revista Catalana de DerechoPúblico, núm. 12, diciembre de 1990, págs. 121 y ss.; F. GARRIDO FALLA, «So-bre la organización institucional de la Comunidad Autónoma de Andalucía»,Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics, núm. 2, mayo-agosto de 1985, págs.9 y ss.; A. GUAITA MARTORELL, «La Administración de la Comunidad Foral deNavarra», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 12,septiembre-diciembre de 1984, págs. 67 y ss.; C. HUIDOBRO DÍEZ, «La reformaadministrativa en la Comunidad Autónoma de Castilla y León», Revista Gale-ga de Administración Pública, núm. 3, págs. 163 y ss.; R. JIMÉNEZ ASENSIO,«Algunas observaciones sobre la burocracia emergente de las ComunidadesAutónomas. Especial consideración de la Administración Autónoma Vasca»,Revista Vasca de Administración Pública, núm. 5, 1983, págs. 131 y ss.; E.LINDE PANIAGUA, «La creación de organismos y empresas públicas en el orde-namiento jurídico de la Comunidad Valenciana», Revista Valenciana d’EstudisAutonòmics, núm. 7, enero-abril de 1987, págs. 354 y ss.; L. MARTÍN REBOLLO,«El Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid», enla obra Estudios sobre el Derecho de la Comunidad Autónoma de Madrid, diri-gida por R. Gómez Ferrer, Civitas, Madrid, 1987, y, también de este autor, Ins-tituciones autonómicas. Estudio sobre el Derecho de la Comunidad de Canta-bria, Universidad de Cantabria/Asamblea Regional de Cantabria, Santander,1993; J. R. PARADA VÁZQUEZ, La Administración institucional de la Comuni-dad Autónoma de Madrid. Estudios sobre el Derecho de la Comunidad Autó-noma de Madrid, Civitas, Madrid, 1987, págs. 197 y ss., A. PÉREZ MORENO,«La organización administrativa de Andalucía», Revista de Estudios Regiona-les, núm. II extra, 1980, págs. 259 y ss.; J. A. RAZQUIN LIZARRAGA, «Organiza-ción y competencias de la Comunidad Foral de Navarra en el Amejoramientodel Fuero», Revista Jurídica de Navarra, núm. 7, enero-julio de 1989, págs. 63y ss.; A. M. PITA GRANDAL, «La empresa pública en el ordenamiento jurídicode Cataluña», Autonomies, núm. 2-3, diciembre de 1985, págs. 73 y ss.; J. RO-DRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ y M. AGUILAR LÓPEZ, «Régimen de los organismosautónomos de la Comunidad Autónoma de Galicia», Revista Vasca de Admi-nistración Pública, núm. 30, mayo-agosto de 1991, págs. 249 y ss.; D. RODRÍ-GUEZ RODRÍGUEZ, «Reforma e modernización da Administración Pública gale-ga», Revista Galega de Administración Pública, núm. 5, 1993, págs. 11 y ss.;J. SÁNCHEZ LÓPEZ, «La Administración autonómica andaluza», en la obra ElEstatuto de Andalucía, vol. III (El Gobierno y la Administración), Ariel Dere-cho, Barcelona, 1990, págs. 103 y ss.

V. En relación con la Administración consultiva de las Comunidades Au-tónomas se recogen los siguientes trabajos: M. BRAVO-FERRER DELGADO,«Consejo de Estado y Estado de Autonomías», Revista Española de Derecho


232

Administrativo, núm. 60, octubre-diciembre de 1988, págs. 569 y ss.; T. FONT I

LLOVET, «Los consejos consultivos de las Comunidades Autónomas», Autono-mies, núm. 8, diciembre de 1987, págs. 7 y ss.; F. GARCÍA TREVIJANO, «La fun-ción consultiva de las Administraciones Públicas, con especial referencia alConsejo de Estado y las Comunidades Autónomas», Revista de Administra-ción Pública, núm. 133, enero-abril de 1994; M. LÓPEZ-BENÍTEZ, «Nuevasconsideraciones sobre la posición del Consejo de Estado en relación con lasComunidades Autónomas (Una reflexión a propósito de las Sentencias del Tri-bunal Supremo de 17 de febrero y 6 de junio de 1988)», Revista Española deDerecho Administrativo, núm. 64, octubre-diciembre de 1989, págs. 609 y ss.;I. MOLAS BATLLORI, «El Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña»,Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, núm. 4, año 1992, págs.31 y ss., Asamblea Regional de Murcia/Universidad de Murcia; J. RO-DRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, «La funcionalidad de los consejos consultivos auto-nómicos: especial referencia a los casos catalán, canario y gallego», RevistaValenciana d’Estudis Autonòmics, núm. 56, mayo-diciembre de 1986, págs.367 y ss.; J. M. RODRÍGUEZ OLIVER, «Las competencias consultivas del Conse-jo de Estado y las Comunidades Autónomas», Revista Española de DerechoAdministrativo, núm. 33, abril-junio de 1982, págs. 257 y ss.; L. TOLÍVAR

ALAS, «El Consejo de Estado y las Comunidades Autónomas», Revista Espa-ñola de Derecho Administrativo, núm. 28, enero-marzo de 1981, págs. 63 yss.; G. TRUJILLO, «La función consultiva en las Comunidades Autónomas: susórganos específicos y sus relaciones con el Consejo de Estado», Documenta-ción Administrativa, núm. 226, 1990, págs. 153 y ss.

VI. Finalmente, y sobre la Administración periférica de las ComunidadesAutónomas, véase el trabajo de M. HOGAN, «El Delegado provincial en la polí-tica autonómica», Revista de Estudios Políticos, núm. 82, octubre-diciembrede 1993, págs. 145 y ss.


233

235

LA FUNCIÓN PÚBLICA AUTONÓMICAEN EL PROCESO DE MODERNIZACIÓNDEL SECTOR PÚBLICO*

SUMARIO: I. Introducción.—II. Los recursos humanos y la modernización dela Administración.—III. La modernización administrativa y el nacimiento delEstado autonómico en España: dos procesos mal sincronizados.—IV. Pro-blemas comunes en las Administraciones autonómicas: el caso de Aragón:1. Coexistencia de distintos regímenes. 2. Permanencia excesiva de interinida-des. 3. Escaso desarrollo de la función directiva. 4. Crecimiento desordenadode estructuras administrativas. 5. Escasa responsabilización por la propia fun-ción, no existe evaluación del desempeño. 6. Centralización de funciones.—V.El Plan de Renovación y Modernización de la Administración de la Comuni-dad Autónoma de Aragón.—Vl. Recapitulación: la modernización de las Ad-ministraciones Públicas españolas como tarea global.

I. INTRODUCCIÓN

Antes de entrar en el interesante tema que plantea el título de esta breve in-tervención es preciso hacer un somero repaso de algunas cuestiones que hanmarcado de forma indeleble el proceso de formación y composición de las Ad-ministraciones autonómicas, proceso que no puede ser extrapolado del contex-to histórico y global de transformación que supone el nacimiento de la nuevaorganización territorial española, ni tampoco de los procesos modernizadoresemprendidos en otros países europeos.

En este sentido, hoy la Administración Pública se encuentra frente a un retopor su propia supervivencia, en cuanto que lo que hoy prima no es ya la idea deuna Administración en permanente estado de introspección y aislamiento, crea-da «por y para los funcionarios», sino la idea de unas organizaciones públicascon un predominante componente servicial, creadas y concebidas para dar sa-

* Artículo publicado en la Revista Vasca de Administración Pública, núm. 45-II, mayo 1996.

tisfacción a las demandas de unos ciudadanos cada vez más informados y, valgala expresión, menos «administrados», en el sentido tradicional del término.

Para las Administraciones españolas, y nos referimos a sus tres vertientesterritoriales —estatal, autonómica y local—, es éste un buen momento paratratar de completar una reflexión, sin duda ya iniciada pero ciertamente disper-sa, en torno a un proceso de renovación que pasa, forzosamente, por el alum-bramiento de planteamientos comunes.

En una ocasión me referí, con cierto pesimismo, a que la AdministraciónPública no había ocupado un lugar destacado en la agenda política de los di-versos gobiernos autonómicos y, sin embargo, hoy se advierte cómo esa preo-cupación existe, y de ello dan fe los diversos procesos de renovación empren-didos por varios de ellos. Es el caso de Galicia, Valencia, La Rioja, laComunidad de Madrid o, en lo que a mis responsabilidades se refiere, la propiaComunidad Autónoma de Aragón.

En todos ellos y también en la Administración del Estado se advierte un es-pecial énfasis en convertir a los recursos humanos que sirven a los fines de laAdministración en motor de esa modernización, pero hay que hacer una espe-cial reflexión sobre esta cuestión.

II. LOS RECURSOS HUMANOS Y LA MODERNIZACIÓNDE LA ADMINISTRACIÓN

Prescindiendo de trasnochados planteamientos exclusivamente tecnocráti-cos, hoy la ciencia de la Administración y los programas políticos coinciden enque la modernización de la Administración Pública, entendida ésta en sentidoamplio, no se concibe sin dos elementos: el respaldo claro y definitivo de losequipos políticos de gobierno y el compromiso real ante el cambio de los efec-tivos que componen las organizaciones públicas, sobre todo de sus estratos di-rectivos. Así, la superación cualitativa del modelo burocrático weberiano ha devenir de la mano de una adecuada gestión del cambio, entendida ésta como elproceso por el cual se intentan introducir como valores a compartir entre losempleados públicos la eficacia y la eficiencia.

En efecto, si repasamos brevemente las iniciativas habidas en este campodesde el inicio de los años ochenta en nuestro entorno europeo es claro queninguna ha prescindido del elemento humano de las organizaciones, indepen-dientemente de la ideología política que subyace a cada una de ellas.

Así, en un primer momento los procesos de modernización son impulsadospor gobiernos conservadores cuyo objetivo es la superación de un Estado delbienestar agotado por sus nefastas consecuencias económicas; es el caso delthatcherismo en el Reino Unido o la doctrina Reagan en Estados Unidos. Sólomás tarde los equipos políticos del espectro socialista pondrán en marcha ini-ciativas que hacen hincapié en la necesidad de conservar la responsabilidadpolítica frente al Estado del bienestar y hacerla compatible con una mejora


236

de los mecanismos de control, eficacia y servicio al ciudadano. Es el caso deSuecia o Francia a mediados de los ochenta y de España en momentos poste-riores.

En el Reino Unido, la creación de la Unidad de Eficiencia no sólo tuvocomo objetivo un menor peso del sector público en la economía de aquel terri-torio, sino también la responsabilización de los empleados públicos por labuena administración de los recursos. Del mismo modo, aunque partiendo deiniciativas propuestas por las poderosas asociaciones de altos funcionarios deaquel país, el programa de M. Rocard en Francia insiste en la necesidad de in-volucrar a los funcionarios que desempeñan labores directivas, creando caucesde participación y concertación, previendo la existencia de sistemas de eva-luación del desempeño y también de carreras profesionales que incentiven asus destinatarios.

Es claro, por tanto, que ningún planteamiento modernizador puede huir dela necesidad evidente de implicar a los recursos humanos de las organizacionespúblicas en su concepción y desarrollo, y así lo demuestra el fracaso de la re-forma tecnocrática de la década de los sesenta en España. Así, si este intentodejó su impronta en la creación de órganos horizontales como las SecretaríasGenerales Técnicas o la aparición de los denominados órganos staff, lo ciertoes que no varió un ápice los mecanismos internos de funcionamiento de larancia Administración española tardofranquista ni sus rígidos y privilegiadoscauces de relación con el llamado «administrado». En este caso, se quiso quela Función Pública fuera mero objeto de la reforma, obviando su consideracióncomo sujeto activo.

Fue el profesor García Pelayo el que, en nuestro país, clarificó los mecanis-mos y resultados de la lógica burocrática y los contrapuso a los tampoco de-seables de la lógica exclusivamente tecnocrática, insistiendo en la necesidad deasumir que las Administraciones no están «frente» a la sociedad, sino que for-man parte del tejido económico y ciudadano. Hoy la modernización de nuestraAdministración Pública, entendida como su adaptación a la compleja realidadsocioeconómica, es verdadera cuestión de supervivencia, en la medida en quela última y primera razón de ser de las organizaciones públicas es la de servirlas demandas ciudadanas.

Sin embargo, la búsqueda de mecanismos con los que tornar el comportamien-to o actitud burocrática de nuestros empleados públicos en un comportamientoresponsable es dificultosa, y tropieza en nuestro país con variados obstáculos, pro-venientes en su mayoría de la carencia de una planificación global y racional delos recursos humanos y la organización al servicio de la Administración Públicaen su conjunto. Ésta es la idea que se desarrolla en el punto siguiente.


237

III. LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y EL NACIMIENTODEL ESTADO AUTONÓMICO EN ESPAÑA: DOS PROCESOSMAL SINCRONIZADOS

Desbordaría el tema de esta intervención intentar definir aquí cuáles fueronlos objetivos últimos del diseño y alumbramiento de nuestro Estado autonómi-co. Sin embargo, es preciso acotar ciertas cuestiones para centrar una cuestióntan compleja como la que nos ocupa, que en tan breve espacio de tiempo inten-taremos glosar. Para ello, es preciso retrotraerse en el tiempo, en cuanto que laFunción Pública autonómica aparece en el ecosistema administrativo tras al-gunos acontecimientos que marcaron de forma decidida tanto su nacimientocomo su desarrollo en el tiempo.

En primer lugar, las complejas circunstancias históricas, sociales y econó-micas en las que se alumbró un nuevo tipo de Estado desde el punto de vista dela organización territorial no permiten predecir, a principios de los ochenta,cuál era el modelo final deseable, si el de unas Administraciones regionalesconformadas en su totalidad por funcionarios públicos y contratados proceden-tes de la Administración del Estado y, en su caso, de las Diputaciones Provin-ciales o, por el contrario, el de unas Administraciones Públicas formadas poraluvión no sólo de la Administración del Estado y de las Administraciones lo-cales, sino también por personas procedentes de sistemas de reclutamientopropios.

En cualquier caso, la cuestión de la Función Pública, y el tema pendientede la racionalización administrativa, parecían en esos momentos un problema«menor» al lado de los graves y complejos problemas políticos que intentabansolventarse a través de la Constitución, aunque se insistió en la idea de quecon el texto fundamental no sólo se solucionaba un contencioso histórico, sinoque también se atendía a otra cuestión, el acercamiento de la Administración alciudadano y una mayor eficacia de funcionamiento.

El informe de la «Comisión de Expertos» o el fallido intento de armoniza-ción de la LOAPA intentaron reconducir un proceso que ya de antemano esta-ba decidido, en el sentido de que los primeros Estatutos de Autonomía habíanpreconfigurado unas Administraciones territoriales con Función Pública pro-pia, y sólo testimonialmente, vistos los resultados posteriores, previeron la ar-ticulación de los servicios propios en el territorio a través de las DiputacionesProvinciales preexistentes; es el caso de Andalucía o Aragón.

En cuanto al proceso de transferencias, y a pesar de la dispersión de órga-nos y procedimientos inicial, partía de una idea teóricamente irreprochable: lasnuevas Administraciones habían de nutrirse fundamentalmente con efectivosya ejercientes en la Administración del Estado, pero la práctica de los traspa-sos demostró que la dinámica real iba a ser muy distinta. Fundamentalmente, yhay que insistir en esta idea, porque se carecía de una planificación global delproceso, que tenía claros objetivos políticos pero nebulosas metas administra-


238

tivas. En definitiva, se desconocía cuál era el modelo final y deseable al queantes me refería.

En los órganos competentes para efectuar los traspasos de medios y perso-nal primó, como ha puesto de relieve el profesor Arenilla, la actitud resistenteal cambio y cierta cicatería de los funcionarios estatales, lo que provocó que,en la gran mayoría de los casos, aquellos trasvases de empleados fueran insufi-cientes para desarrollar las funciones asimismo trasladadas a las nacientes Ad-ministraciones autonómicas. El proceso simultáneo es bien conocido: los go-biernos autonómicos se preocuparon más de afianzar su propio poder políticoque de plantear una composición racional de sus equipos administrativos, ypredominó la selección clientelar y el desorden en la captación de recursos hu-manos externos.

Sin entrar en valoraciones, tenemos ante nuestros ojos la primera acotaciónfundamental: la Función Pública autonómica se ha conformado merced a lostraspasos del Estado, el acceso de funcionarios locales por concurso o libre de-signación y el reclutamiento propio. Desde el primer momento, debido a la im-provisación obligada con que se acometió la formación y composición de lasAdministraciones autonómicas, aparecieron claramente los primeros síntomaspatológicos propios de Administraciones nuevas junto a los ya heredados dela Administración del Estado, animados sin duda por el trasvase de funciona-rios procedentes de los Departamentos más rancios y oscuros del aparato fran-quista.

Es evidente que estos sectores de la Administración anterior también pervi-vieron en la Administración del Estado, pero fueron ciertamente neutralizadospor la fuerza emergente de los funcionarios de cuerpos superiores, más prepa-rados para un nuevo concepto de Administración. No ocurrió lo mismo en lasComunidades Autónomas.

Hay que convenir que, desde luego, la manera en que se condujo este pro-ceso hizo un flaco favor a las nacientes Administraciones, pero, y esto es cru-cial, la propia Administración del Estado perdió una oportunidad única pararedimensionarse y adaptarse a una nueva organización territorial, con losconsiguientes resultados que todos conocemos: la necesidad de regular los lla-mados planes de empleo y la reducción drástica de las ofertas públicas de em-pleo. Del mismo modo, las Comunidades Autónomas no han efectuado toda-vía una reflexión sobre la atractiva posibilidad de trasladar a la Administraciónlocal funciones que, por su cercanía al ciudadano, se prestan de modo más idó-neo por estas últimas.

Con esto entramos en la segunda idea de esta exposición, a saber: las Ad-ministraciones autonómicas adolecen de problemas comunes surgidos, sinduda, de los condicionantes habidos en su formación y a los que nos hemos re-ferido muy escuetamente. Estos problemas se analizan en el punto siguiente.


239

IV. PROBLEMAS COMUNES EN LAS ADMINISTRACIONESAUTONÓMICAS: EL CASO DE ARAGÓN

Debido precisamente a los dos factores predominantes en el proceso detraspasos de los que hemos hablado en el apartado anterior, hoy las Adminis-traciones autonómicas adolecen de los mismos problemas, sobre todo en loque a recursos humanos y organización se refiere.

1. COEXISTENCIA DE DISTINTOS REGÍMENES

En primer lugar, hablar de la «Función Pública autonómica» como un gru-po de recursos humanos cohesionados constituye una entelequia, porque laamalgama resultante del proceso de transferencias y del reclutamiento propioes verdaderamente compleja. Así, en las Comunidades Autónomas, incluida lade Aragón, coexisten funcionarios de carrera propios y transferidos, interinos,eventuales, laborales fijos y laborales eventuales o temporales.

Dentro de los dos grandes colectivos, funcionarios y laborales, es común atodas las Administraciones contar con personas sujetas a distintos regímenes, ytambién lo es tratar de aproximar estos últimos, pero éste es un proceso que seha llevado a cabo de manera problemática y saltuaria, porque la génesis de lasAdministraciones autonómicas ha llevado a que ambos confluyan en funcionesque tradicionalmente están reservadas a funcionarios, y que las negociacionessindicales para uno y otro ámbito se mezclen inextricablemente.

Poniendo como ejemplo el caso de Aragón, la trayectoria seguida en esteaspecto ha sido zigzagueante, como ha dicho el profesor Razquin respecto a laComunidad Foral de Navarra. En un primer momento se opta por homogenei-zar los regímenes laborales, adoptando un convenio único, y más tarde se in-tenta aproximarlos a los funcionarios en derechos y deberes, haciendo verda-deras piruetas jurídicas en lo que toca al acceso a puestos de la estructuraadministrativa. Es ahora cuando las Administraciones autonómicas se enfren-tan a problemáticos y conflictivos procesos de funcionarización que, en cual-quier caso, son imprescindibles

2. PERMANENCIA EXCESIVA DE INTERINIDADES

También en bastantes Comunidades Autónomas se ha producido un proce-so que el Estado ha superado ya en parte, y es el de la excesiva permanencia delas interinidades. Las razones son variadas: en primer lugar, y sin duda, elclientelismo en la selección de este tipo de personal, pero también la existenciade unos rígidos sistemas de provisión de puestos de trabajo que convierten loscontratos de este tipo en una vía de escape pronta y fácil al concurso entre fun-


240

cionarios de la propia Administración. La manera de regularizar interinidades,de modo que se reduzcan al mínimo posible, es problemática, aunque algunasComunidades Autónomas, como Galicia, han emprendido ambiciosos proce-sos de funcionarización a través de oposiciones.

3. ESCASO DESARROLLO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA

En este momento, y nos referimos al caso de Aragón, ni los temarios ni loscursos de formación de los funcionarios de cuerpos superiores se adaptan a loque cabe entender como una Administración «moderna». Las técnicas de ma-nagement, como la Administración por objetivos, la dirección de recursos hu-manos o la evaluación por resultados, brillan por su ausencia en nuestra Admi-nistración, y las nuevas promociones de funcionarios superiores estánindudablemente formadas y preparadas para emitir informes jurídicos, pero nopara comportarse como responsables de dirigir recursos humanos, elaborarproyectos o gestionar adecuadamente los recursos presupuestarios. Por otraparte, estas nuevas promociones tienen una escasa cohesión, debido a la evi-dente politización en el acceso a puestos de responsabilidad, lo que impide queactúen como factor de profesionalización de la Administración.

4. CRECIMIENTO DESORDENADO DE ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS

También es común a todas las Comunidades Autónomas haber puesto enmarcha unidades propias para desarrollar funciones sin duda exigidas por lasociedad, pero escasamente planificadas y nebulosamente presupuestadas.Esta escasa planificación de funciones y cometidos hace que los órganos apa-rezcan y desaparezcan de los organigramas como por ensalmo, y que lo que unGobierno ha considerado de vital importancia sea suprimido por el siguientecon pasmosa facilidad.

Es evidente que este crecimiento desordenado de estructuras conlleva unaproliferación desmedida de puestos de responsabilidad, tanto políticos comoadministrativos, lo que supone graves riesgos políticos pero también la noconsolidación de plantillas y relaciones de puestos de trabajo y, ulteriormente,la desprofesionalización de los puestos superiores.

5. ESCASA RESPONSABILIZACIÓN POR LA PROPIA FUNCIÓN,NO EXISTE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

Como se sabe, uno de los pilares de la modernización es convertir a los em-pleados públicos en verdaderos agentes responsables por su función y sus re-sultados, superada la alienación de medios y frutos por el propio trabajo que el


241

modelo weberiano predicaba como característica del burócrata. Las Comuni-dades Autónomas, en general, no han optado por sistemas de evaluación deldesempeño, y ello ha impedido su reflejo en los regímenes retributivos.

Es cierto que tampoco el Estado ha conseguido que el mal llamado «com-plemento de productividad» retribuya, salvo en raras y contadas ocasiones enque la tarea es matemáticamente mensurable, un mayor rendimiento, sino tansólo el hecho de acudir por las tardes al centro de trabajo. En la mayoría de lasComunidades Autónomas, este intento ni siquiera ha existido y se ha optadopor sistemas retributivos absolutamente rígidos, más diseñados para contentara los interlocutores sindicales que para satisfacer las necesidades de la Admi-nistración.

6. CENTRALIZACIÓN DE FUNCIONES

La desconcentración de funciones, entendida como una mejor manera dedesarrollar las funciones públicas, es otra asignatura pendiente de las Adminis-traciones autonómicas. No sólo se perdió la oportunidad de trasladar cometi-dos a las Administraciones locales, de acuerdo con la idea preponderante decrear un verdadero federalismo de ejecución, sino también la de establecer me-canismos descentralizadores dentro del propio aparato regional. Encontra-mos, pues, una gran proliferación de órganos periféricos autonómicos cuyocontenido funcional es escaso y que con el tiempo se va vaciando progresiva-mente.

Como problema de fondo a todos los anteriores encontramos el de que secarece, en general, de una clara definición del reparto competencial existente.En efecto, éste se ha contemplado más como un problema de reparto de poderque de racionalización administrativa, pero no hay que olvidar esta segunda fa-ceta.

La existencia de competencias concurrentes entre las Comunidades Autó-nomas y el Estado sobre el mismo territorio ha sido clarificada en gran partegracias a las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en virtud de re-cursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias, pero lo cierto esque la realidad cotidiana administrativa es dura y resistente, y ni el Estado nilas Comunidades Autónomas se inhiben a la hora de desarrollar funciones quelos ciudadanos demandan y que no están claramente delimitadas. En otras oca-siones, los traspasos de funciones del Estado o sus leyes —caso de ProtecciónCivil— no consiguen más que enmarañar el ya confuso panorama administra-tivo.

Por estas razones, encontramos la misma carencia en 1996 que la que exis-tía a principios de los ochenta: no existe predefinido un modelo de gestión te-rritorial, ni siquiera, como ha destacado en ocasiones el profesor Tornos, sepuede hablar de que la tendencia sea establecer un federalismo de ejecución.El Estado no ha hecho el ejercicio de reflexión necesario en torno a su propia


242

dimensión sobre el territorio, ni desde el punto de vista de los recursos huma-nos existentes ni desde la perspectiva de su contenido funcional.

Todos estos problemas, comunes a las Comunidades Autónomas, se hanpuesto de relieve para explicar, aunque de modo ciertamente maximalista yprescindiendo de matices, cómo nuestras nuevas Administraciones territoria-les poseen problemas propios y singulares, añadidos a los que cabe predicarde otras Administraciones más consolidadas, como la local o la estatal. Así, latarea de modernizar los aparatos administrativos territoriales es ardua y ha deafrontarse con carácter global, no descuidando ningún elemento de la organi-zación: normas jurídicas, procedimientos, recursos humanos, recursos tecnoló-gicos, recursos financieros y materiales. A continuación expondré brevementecuáles son los puntos básicos del proceso de modernización que ahora se iniciaen la Comunidad Autónoma de Aragón.

V. EL PLAN DE RENOVACIÓN Y MODERNIZACIÓNDE LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMADE ARAGÓN

En el mes de noviembre de 1995, el ejecutivo aragonés acordó el envío alas Cortes de Aragón del Plan de Renovación y Modernización de la Adminis-tración de la Comunidad Autónoma, con el fin de que fuera debatido por el ór-gano parlamentario. El debate está ahora a punto de producirse y, una vez pre-sentadas y aprobadas las resoluciones de los grupos parlamentarios, sepondrán en marcha las diversas medidas que contiene.

Como características del Plan cabe predicar las siguientes:

— Es global, en el sentido de que afecta a todos y cada uno de los elemen-tos de la organización. No se trata exclusivamente de medidas referentes a re-cursos humanos, aunque éste es uno de los proyectos prioritarios.

— Es realista, ya que plantea objetivos necesarios pero no irrealizables.— Aprovecha el diagnóstico efectuado en 1993 por una consultoría exter-

na, diagnóstico que se realizó tras la elaboración de una amplia encuesta entreempleados y completas auditorías de gestión. Dado el tiempo transcurrido, sinembargo, este trabajo se asume de manera selectiva.

— Se trata de un Plan elaborado dentro de la Administración autonómica,por sus propios recursos humanos, y se hace partir de un órgano creado coneste fin —la Dirección para la Renovación y Modernización Administrativa—y la Inspección General de Servicios, que se renueva funcionalmente.

— En cuanto que se trata de los objetivos que la propia Administración seplantea para un período dado, la negociación con los representantes sindicalesse producirá en el momento que se vayan a implantar aquellas acciones quemodifiquen condiciones de trabajo de los empleados públicos. También se es-tán formando grupos de trabajo ad hoc para preparar la modificación de deter-


243

minados procedimientos y sistemas de actuación, como la provisión de puestoso la valoración de estos últimos, más allá de la negociación en los órganos le-galmente establecidos para ello.

La metodología seguida para la elaboración del Plan se basa en técnicas deadministración por objetivos. Así, los tres objetivos genéricos que el Plan per-sigue son la optimización de la gestión de recursos, el refuerzo del papel de laAdministración de la Comunidad Autónoma en el desarrollo integral de Ara-gón y el acercamiento de la Administración al ciudadano, a través de la des-centralización de servicios y la atención e información. A partir de ahí, y segúnobjetivos que se deducen de los tres citados, se divide en diez proyectos, queson los siguientes:

1. Organización general.2. Organización territorial.3. Recursos humanos.4. Atención ciudadana, información y documentación administrativa.5. Control y evaluación de la gestión.6. Modernización.7. Formación de recursos humanos.8. Procedimiento.9. Apoyo a la gestión.

10. Estudios y proyectos.

Cada uno de los proyectos se subdivide en acciones concretas, que sumanen total 88. Para cada una de ellas se especifica un objetivo concreto, un conte-nido (pasos a dar para la efectiva realización de cada medida), los productosque sean necesarios en cada caso (normas, paquetes informáticos, estudios,etc.), los recursos económicos necesarios, en su caso, y, por último, el plazo ylos responsables de cada acción.

En cuanto al plazo, el compromiso es muy claro, ya que cada una de las ac-ciones posee un horizonte temporal prefijado, que puede ser corto plazo (cua-tro meses), medio plazo (nueve meses), largo plazo (quince meses) o lo quehemos denominado segunda fase (veintiséis meses). Dadas las escasas dispo-nibilidades presupuestarias, todas las medidas que exigen inversiones impor-tantes han sido trasladadas a la segunda fase.

Respecto a los responsables de proyectos y acciones, éstos aparecen exac-tamente delimitados. Se ha optado por que sea la Inspección General de Servi-cios el órgano encargado del seguimiento y coordinación de la implantación deacciones, como responsable técnico, mientras que la responsabilidad funcionalcorresponde a los puestos de trabajo a los que compete la gestión de la tarea deque se trate.

En estos momentos, y aunque el Plan se encuentra en sede parlamentaria,se trabaja ya en la preparación de diversas acciones.


244

VI. RECAPITULACIÓN: LA MODERNIZACIÓNDE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLASCOMO TAREA GLOBAL

Como ya he dicho antes, las iniciativas modernizadoras sí ocupan ahora unlugar preeminente en la agenda de los gobiernos autonómicos, lo cual es enor-memente satisfactorio. Sin embargo, no hay que perder la oportunidad de plan-tear en foros como éste las grandes potencialidades que encierra el intercambiode experiencias entre las diversas Comunidades Autónomas y entre éstas y elEstado, sin descuidar la Administración Local, que también atraviesa momen-tos de cambio en lo que toca a los grandes Ayuntamientos.

Seguramente, este intercambio de experiencias será fructífero porque,como ya he dicho, los problemas que atraviesan el horizonte de la Adminis-tración autonómica son similares, y será fructífero no sólo en el plano de lasideas, sino también en el plano de los hechos. Existe ya alguna experienciaen la Comunidad de Aragón en el sentido de intercambiar paquetes informá-ticos y aplicaciones con otras Administraciones, como la valenciana, lo cualsupone un gran paso adelante para evitar dispersión de esfuerzos económicosy humanos.

Así, no tenemos que olvidar la reflexión que iniciaba esta breve interven-ción: la modernización de las Administraciones Públicas españolas en su con-junto pasa, forzosamente, por el alumbramiento de planteamientos comunes,en la medida en que el Estado autonómico, como ha dicho el Tribunal Consti-tucional en repetidas ocasiones, no ha de estar conformado por compartimen-tos estancos, sino que deben existir mecanismos de coordinación y coopera-ción constantes.

Éste es un buen momento, entonces, para trascender los meros cambios ad-ministrativos, aunque éstos sean necesarios, y decidir entre todos cuál es el ob-jetivo final de nuestro Estado autonómico. Quedan pendientes cuestiones tanimportantes como la de un adecuado pacto local, que permita trasladar a lasentidades locales las funciones que se presten más idóneamente desde estefundamental nivel político-administrativo, y queda pendiente la gran asignatu-ra de decidir, de una vez por todas, cuál ha de ser el papel del Estado en el con-cierto territorial, y cuál el de las Comunidades Autónomas. Sólo a través deesta reflexión global seremos capaces de adaptar nuestras Administraciones asu entorno social y económico.


245

247

EL PRESIDENTE Y EL GOBIERNO DE ARAGÓN*

SUMARIO: I. Introducción: 1. La Diputación General de Aragón en la preau-tonomía: A) El Real Decreto-Ley 8/1978, de 17 de marzo: el Pleno, el Presi-dente y los consejeros como órganos provisionales de gobierno. B) Departa-mentos y organización administrativa: impulso inicial y progresivoestancamiento posterior. C) Naturaleza jurídica y competencias de la Diputa-ción General preautonómica. 2. El Ejecutivo en el Estatuto de Autonomía de1982: A) El Ejecutivo en la elaboración del proyecto de Estatuto de Autono-mía. B) Tramitación en las Cortes Generales del proyecto de Estatuto: modifi-caciones en la regulación del Ejecutivo. C) La reforma del Estatuto de 1996:antecedentes y principales modificaciones introducidas en la regulación delEjecutivo.—II. El Presidente: 1. Rasgos generales y posición institucional.2. Nombramiento, cese y sustitución: A) Nombramiento del Presidente. La in-vestidura: a) Iniciación del procedimiento de nombramiento. b) Las «consul-tas» en el procedimiento de investidura. c) La sesión de investidura. d) El actoformal de nombramiento del Presidente. B) Supuestos de cese del Presidente:a) Celebración de elecciones a Cortes de Aragón. b) Aprobación de una mo-ción de censura o denegación de una cuestión de confianza. c) Dimisión delPresidente. d) Incapacidad física o psíquica que le imposibilite para el ejerciciodel cargo. e) Sentencia firme de los tribunales que imposibilite al Presidente elejercicio del cargo. f) Pérdida de la condición de diputado de las Cortes deAragón. g) Incompatibilidad no subsanada. C) Sustitución del Presidente. ElPresidente en funciones. 3. Estatuto personal: A) Inviolabilidad e inmunidadparcial. B) Incompatibilidades. C) Derechos inherentes al cargo. 4. Funcionesdel Presidente: A) Funciones del Presidente como más alta representación dela Comunidad Autónoma: a) Representación de la Comunidad Autónoma ensus relaciones con otras instituciones del Estado. b) Convocatoria de eleccio-

* Publicado en la obra colectiva Derecho de las Instituciones Públicas Aragonesas, coordinadapor Manuel Giménez Abad y José Tudela Aranda, Ed. El Justicia de Aragón, Zaragoza, 2001.

nes a las Cortes. c) La facultad de disolución de las Cortes. d) La firma de con-venios y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas. B) Fun-ciones del Presidente como representante ordinario del Estado en la Comuni-dad Autónoma. C) Funciones del Presidente como jefe del Gobierno de laComunidad Autónoma: a) La función de dirección de la acción de gobierno.b) Nombramiento y separación del Vicepresidente y de los consejeros. Deter-minación de la organización departamental. c) Funciones de coordinación di-recta del programa legislativo. d) Funciones relacionadas con las Cortes deAragón. e) La firma de convenios de colaboración con las autoridades del Es-tado. f) La solicitud de dictámenes del Consejo de Estado y de la Comisión Ju-rídica Asesora del Gobierno de Aragón. 5. La estructura orgánica de la Presi-dencia. Órganos de asistencia directa al Presidente.—III. La DiputaciónGeneral o Gobierno de Aragón: 1. Introducción. 2. Estructura: A) Composi-ción, nombramiento y cese. B) La figura del Vicepresidente. 3. Funciones delGobierno: A) Funciones de dirección política. B) Funciones de dirección de laAdministración. C) Funciones normativas: a) El ejercicio de la potestad regla-mentaria. b) Ejercicio de la legislación delegada. Decretos legislativos de laDiputación General. D) Funciones relacionadas con la jurisdicción constitu-cional. E) Funciones de carácter interadministrativo. F) Funciones derivadasde carácter internacional. 4. Funcionamiento de la Diputación General:A) Normas de funcionamiento. B) La Secretaría del Gobierno. C) Forma desus decisiones: Decretos y Acuerdos del Gobierno de Aragón. D) Las Comi-siones Delegadas del Gobierno de Aragón.

I. INTRODUCCIÓN

En el presente capítulo vamos a iniciar el estudio del Poder Ejecutivo en laComunidad Autónoma de Aragón. Trataremos en él del Presidente y del Go-bierno de Aragón y, posteriormente, en el capítulo siguiente, nos referiremos ala Administración de la Comunidad Autónoma.

Pero es conveniente que, antes de entrar en el desarrollo individualizado delas instituciones del Presidente y del Gobierno (o Diputación General), haga-mos un breve recorrido sobre el nacimiento de la Diputación General preauto-nómica y nos refiramos a la evolución que el Ejecutivo ha tenido en nuestraComunidad Autónoma desde los primeros anteproyectos de Estatuto hasta elactual Estatuto de Autonomía.


248

1. LA DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN EN LA PREAUTONOMÍA

A) El Real Decreto-Ley 8/1978, de 17 de marzo: el Pleno, el Presidentey los consejeros como órganos provisionales de gobierno

Antes de aprobarse la Constitución española de 1978, por Real Decreto-Ley 8/1978, de 17 de marzo, se establecía un régimen preautonómico paraAragón. Situado en el contexto de la efervescencia regionalista y generaliza-ción de las reivindicaciones autonómicas que se producían en España desdeel comienzo de la transición política, el Real Decreto-Ley tenía como antece-dente inmediato un anteproyecto de régimen provisional de autonomía apro-bado en Albarracín, en julio de 1977, por la Asamblea de parlamentarios ara-goneses elegidos en las primeras elecciones generales de 15 de junio de1977.

En su exposición de motivos esta disposición manifestaba su voluntad dedar satisfacción, aunque fuera de forma provisional, al deseo que el pueblo ara-gonés «ha manifestado reiteradamente en diferentes momentos del pasado ydel presente de contar con instituciones propias dentro de la unidad de Espa-ña», precisando además que, al instituir la Diputación General, el Real Decre-to-Ley «no condiciona la Constitución ni prejuzga la existencia, contenido yalcance del Estatuto de Autonomía que en su día pueda tener Aragón».

La Diputación General de Aragón preautonómica constituye de esta mane-ra el antecedente inmediato de la posteriormente instituida por el Estatuto deAutonomía de 1982. Sin embargo, su naturaleza, funciones y régimen jurídicoson netamente diferentes.

La constitución de la Diputación General preautonómica responde a la ne-cesidad de ofrecer una solución política transitoria en el marco general de lainiciación de un proceso de transformación de las estructuras del Estado cen-tralista en un Estado autonómico cuyo modelo definitivo estaba aún en ese mo-mento muy lejos de poderse precisar.

Su misión fundamental habría de ser, a la postre, asentar los cimientos deun posible régimen autonómico definitivo y servir de institución política im-pulsora para la consecución de dicho objetivo.

Esa naturaleza transitoria e instrumental incide en la configuración y carac-terísticas del ente preautonómico creado y explica las dificultades que compor-ta su definición jurídica precisa.

Así, la Diputación General de Aragón se define en el artículo 30 del RealDecreto-Ley como «órgano de gobierno de Aragón», lo que pone de manifies-to la voluntad política de configurar formalmente el ente preautonómico comoun auténtico gobierno, aunque lo cierto es que las facultades en orden a «go-bernar» que el propio Decreto-Ley le atribuye y el escaso volumen de transfe-rencias recibidas durante el período preautonómico hacen difícil poder afirmarque tal calificativo respondiera a una realidad efectiva.


249

Para ejercer esa función de gobierno el Decreto-Ley creaba dos tipos de ór-gano: el Pleno y los consejeros.

El Pleno tenía una composición muy peculiar para un órgano de esta natu-raleza, cuya explicación debe encontrarse necesariamente en el antes citadocarácter provisional e instrumental del ente que se creaba: doce parlamentariosaragoneses, los Presidentes de las Diputaciones Provinciales y un representan-te de los municipios de cada provincia aragonesa serían los miembros del má-ximo órgano colegiado de gobierno que deberían elegir, de entre los consejerosparlamentarios, al Presidente de la Diputación General y, además, un Vicepre-sidente y un Secretario General. Del Presidente únicamente se decía que osten-taría «la representación legal de la Diputación General de Aragón». El Plenopodía atribuir a los consejeros parlamentarios la titularidad de las competen-cias que se fueran transfiriendo a la Diputación General.

B) Departamentos y organización administrativa: impulso inicialy progresivo estancamiento posterior

En el marco normativo expuesto y en el social del despertar de un regiona-lismo durante mucho tiempo adormecido, se procedía a la creación de una am-biciosa estructura política (doce Departamentos, entre los que se encontrabanalgunos como Justicia, Interior u otros que hoy no existen) confirmada poste-riormente por el Reglamento de Régimen Interior de la Diputación General deAragón, aprobado por el Pleno el 18 de noviembre de 1978, que además crea-ba nuevos órganos de gobierno y administración como la Comisión de Gobier-no, los viceconsejeros y los directores generales.

La falta de impulso del proceso de transferencias en la fase preautonómicahizo que el tiempo acabara obligando a ajustar a la realidad competencial estaestructura organizativa que, progresivamente, se habría convertido en un capa-razón vacío de las facultades necesarias para desarrollar una auténtica funciónde gobierno. El detalle de la evolución de este proceso lo desarrollaremos másadelante. Limitémonos ahora a señalar que la Diputación General de Aragónsólo adquiere una auténtica dimensión política cuando, una vez aprobado elEstatuto de Autonomía y bajo su cobertura legal, se relanza el proceso detransferencia de competencias, asumiendo la Comunidad Autónoma en un cor-to período de tiempo una parte importante de las previstas en el texto estatuta-rio en su redacción inicial de 1982.

De este modo, la Diputación General preautonómica, que nació en la difíciletapa de la transición de un impulso político y social espontáneo pero poco re-flexivo y en cierto modo improvisado, sufrió durante más de cinco años deexistencia el lastre derivado de la titubeante política estatal sobre la cuestiónautonómica en aquel momento y de la falta de definición precisa del modeloterritorial de Estado que se pretendía alcanzar. La distancia en el tiempo entrela creación del ente preautonómico y la aprobación del Estatuto de Autonomía


250

supuso un notable desgaste para la credibilidad y afianzamiento en el cuerposocial de los órganos preautonómicos de autogobierno, que durante estos añosanduvieron erráticos y con escaso peso propio en el entramado de institucionespolítico-administrativas de Aragón.

C) Naturaleza jurídica y competencias de la Diputación Generalpreautonómica

De la imprecisión con que se configuraron los entes preautonómicos puededar idea la dificultad que planteó en su momento la definición de su propia na-turaleza jurídica dentro de las categorías acuñadas por el Derecho público. ElDecreto de creación atribuía a la Diputación General de Aragón «personalidadjurídica en relación con los fines que se le encomienden», especificando pre-viamente que el territorio de Aragón era «el de los municipios comprendidosdentro de los actuales límites de las provincias de Zaragoza, Huesca y Teruel»,configurando en principio a aquélla como un ente de base territorial. A esterespecto, Embid Irujo1 puso de manifiesto cómo el ente preautonómico arago-nés no podía ser considerado como una mancomunidad interterritorial ni comouna región política, sino como un tertium genus, «algo nuevo y original cuyacreación se debe al momento político especial en que ha surgido».

Otro de los elementos a que necesariamente hay que referirse para definir ala Diputación General preautonómica es el de sus competencias, enumeradasen el artículo 8 del Real Decreto-Ley de creación.

La primera de ellas, «elaborar y aprobar las normas reglamentarias de surégimen interior...», constituye una competencia elemental de cualquier entepúblico dotado de un mínimo de autonomía: la potestad de autoorganizacióncon sujeción a los principios estructurales básicos del Real Decreto-Ley cita-do, que dio lugar a la aprobación del Reglamento de Régimen Interior vigentehasta la aprobación del Estatuto de Autonomía.

Sin embargo, es ésta la única potestad de carácter normativo atribuida a laDiputación General, carente de potestad reglamentaria externa sobre las com-petencias transferidas, lo que confirma el carácter transitorio y de difícil en-cuadramiento jurídico del ente preautonómico.

Por otra parte, se atribuía a la Diputación General de Aragón la facultadpara «integrar y coordinar las actuaciones y funciones de las Diputaciones Pro-vinciales de Huesca, Teruel y Zaragoza en cuanto afecte al interés general deAragón...».

Esta importante competencia, cuyo efectivo ejercicio hubiera podido con-solidar la posición del ente preautonómico en un momento en que las compe-tencias transferidas eran muy escasas, adoleció, sin embargo, de una utiliza-


251

1 A. EMBID IRUJO, El marco jurídico de la Autonomía (Estudios sobre el Estatuto de Autonomía deAragón), Ayuntamiento de Zaragoza, 1983.

ción prácticamente nula por problemas derivados de la resistencia de las Dipu-taciones Provinciales a perder el protagonismo político que habían llegado aadquirir. Así, el conflicto entre el regionalismo emergente y un provincialismoen forzoso retroceso tiene en un primer momento un saldo negativo para la Di-putación General de Aragón, que se convierte a veces en una simple correa detransmisión de intereses provinciales superpuestos y refractarios a la propiaidea regional.

Perdida la posibilidad de coordinar las instituciones provinciales, la conso-lidación y reforzamiento de la Diputación General de Aragón sólo podía venirde las transferencias de competencias que recibiera y que configuraban su ter-cer apartado competencial: «Gestionar y administrar las funciones y serviciosque le transfieran la Administración del Estado y, en su caso, las DiputacionesProvinciales».

Ya hemos señalado que las transferencias de competencias de la Adminis-tración del Estado durante ese período fueron escasas, como también lo era lacapacidad de acción del ente preautonómico sobre las mismas, limitada a lasimple gestión. Ello podía encontrar su explicación en el desconocimiento delfuturo contenido competencial de un Estatuto de Autonomía todavía sin re-dactar.

En cuanto a los posibles traspasos provenientes de las Diputaciones Pro-vinciales, por las mismas razones antes apuntadas, nunca se llegaron a realizar.La Comisión Mixta Diputación General de Aragón-Diputaciones Provinciales,prevista en el Real Decreto 475/1978, de 17 de marzo, se creó el 29 de abril delmismo año, dentro del plazo de un mes que establecía dicha norma, pero suvida fue tan lánguida como beligerante el recelo de los responsables políticos asu efectivo funcionamiento.

En la misma línea, la utilización prevista en el artículo 9.º del Real Decre-to-Ley de los medios personales y materiales de las Diputaciones Provincialespor la Diputación General para la ejecución de sus acuerdos se convierte en le-tra muerta cuando el ente preautonómico crea su propio aparato administrati-vo, ajeno y distinto al de entidades provinciales.

En definitiva, a la hora de efectuar una valoración global del significado yfuncionamiento de la Diputación General de Aragón en la fase preautonómica,es inevitable señalar que, si nació con un indudable caudal de ilusión social yenergía política, las dificultades derivadas del propio proceso de construccióndel Estado de las Autonomías y de la incomprensión, personalismo e inexpe-riencia de algunos responsables políticos del momento hicieron que su objeti-vo de impulso y consolidación de un proyecto de gobierno autónomo en Ara-gón estuviera, en el momento de ultimarse el período transitorio, muy lejosaún de alcanzarse.


252

2. EL EJECUTIVO EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE 1982

A) El Ejecutivo en la elaboración del proyecto de Estatuto de Autonomía

Tras las vicisitudes que provocaron la paralización temporal del procesoautonómico aragonés por los desacuerdos políticos surgidos en cuanto a la víade acceso al autogobierno, en mayo de 1981 se constituyó la Mesa de Partidospara la Autonomía con la finalidad de desbloquear el proceso y acordar las ba-ses para la elaboración de un anteproyecto de Estatuto, utilizando la vía proce-dimental del artículo 143 de la Constitución2.

Una de las bases apuntadas establecía que «las Instituciones de la Comuni-dad de Aragón son: las Cortes de Aragón, el Consejo de Gobierno, su Presi-dente y el Justicia de Aragón». Así, por un lado, se afirmaba definitivamente laposibilidad, ya entonces reconocida con carácter general, de que Aragón, aun-que accediera a la autonomía por la vía del artículo 143, podía tener las mis-mas instituciones de autogobierno que las Comunidades de primer grado, in-cluyéndose además una específica de Aragón por su simbolismo y susignificado histórico, el Justicia.

Se evitaba, sin embargo, para denominar al Ejecutivo la utilización del tér-mino «Diputación General», también de gran tradición histórica, quizá por eldesgaste que el mismo había sufrido durante la etapa preautonómica; así, elEjecutivo se configuraba con un Presidente y un Consejo de Gobierno, que elacuerdo recogía (pese a las objeciones de algunos partidarios de aludir exclusi-vamente al Consejo de Gobierno) como instituciones diferenciadas.

Como consecuencia de los acuerdos de la Mesa de Partidos, el 13 de juniode 1981 se constituyó la Asamblea Mixta de parlamentarios y diputados pro-vinciales de Aragón, órgano constitucionalmente previsto para redactar el pro-yecto de Estatuto de Autonomía, nombrándose en este caso una Ponencia re-dactora que culminó sus trabajos en Alcañiz el 25 de junio de 1981.

En el anteproyecto elaborado por la Ponencia se establecían como órganosinstitucionales de la Comunidad Autónoma «las Cortes de Aragón, la Presi-dencia, el Consejo de Gobierno, el Tribunal Superior de Justicia y el Justiciade Aragón».

Se respetaba así en el texto de la Ponencia el diseño del Ejecutivo acordadoen la Mesa de los Partidos, aunque se sustituía con notable imprecisión el tér-mino Presidente por la Presidencia. Por otra parte, se incluía como instituciónpropia de la Comunidad Autónoma el Tribunal Superior de Justicia, lo que en-traba en colisión con la configuración unitaria del Poder Judicial en la Consti-tución española.

En el anteproyecto existía también un título dedicado a la Administración


253

2 Ver a este respecto, in extenso, C. GARRIDO LÓPEZ, Demanda regional y proceso autonómico. Laformación de la Comunidad Autónoma de Aragón, Ed.Tecnos, Madrid, 1999, págs. 269 y ss.

Pública de la Comunidad Autónoma, subdividido en dos capítulos, uno relati-vo a los principios generales de su organización y funcionamiento y otro dedi-cado a las relaciones de la Comunidad Autónoma con las Diputaciones Provin-ciales, redactado este último en una dirección mucho menos «provincialista»que la que finalmente prevalecería en su tramitación parlamentaria, como con-secuencia de los acuerdos preautonómicos UCD-PSOE y del «Informe de laComisión de Expertos».

Remitido el anteproyecto elaborado por la Ponencia a la Asamblea Mixta,ésta inició pronto sus sesiones, aprobándose tras intensos e interesantes debatesel proyecto de Estatuto de Autonomía de Aragón, que se remitiría a las CortesGenerales. Las modificaciones en relación con la regulación del Ejecutivo en eltexto de la Ponencia fueron pocas y de escaso relieve. La enumeración de las ins-tituciones sigue siendo la misma, incluido el Tribunal Superior de Justicia, y loscapítulos dedicados al Presidente, Consejo de Gobierno y Administración Públi-ca de la Comunidad Autónoma prácticamente no varían, si se exceptúa, como hapuesto de relieve Manuel Contreras3, la sustitución de la mención a la Presidenciapor el Presidente, al ser éste un órgano unipersonal. El propio autor ha puesto demanifiesto cómo no se aceptó, sin embargo, «una enmienda que pretendía cam-biar la denominación del órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma —Conse-jo de Gobierno lo llamaba el anteproyecto— por la de Diputación General deAragón, en base a razones históricas y de enraizamiento popular».

También el capítulo dedicado a las relaciones de la Comunidad Autónomacon las Diputaciones Provinciales mantuvo su redacción inicial, pese a lasmúltiples enmiendas e intervenciones proclives a su modificación con objetode reforzar el papel de la provincia. Es posible que la previsible y cercanaaprobación de los pactos autonómicos hiciera optar a los defensores de la cau-sa provincial por no plantear un conflicto sobre un tema cuya solución podíavenir a través de dichos acuerdos.

El proyecto aprobado por la Asamblea Mixta de parlamentarios y diputa-dos provinciales fue remitido al Congreso de los Diputados en julio de 1981 ysu tramitación no culminó hasta julio de 1982.

B) Tramitación en las Cortes Generales del proyecto de Estatuto:modificaciones en la regulación del Ejecutivo

Las modificaciones introducidas en las Cortes Generales en relación con eltratamiento del Ejecutivo fueron básicamente las siguientes4:

— En primer lugar, en cuanto a la enumeración de los órganos institucio-nales de la Comunidad Autónoma se mantienen las Cortes, el Presidente, la


254

3 M. CONTRERAS CASADO, El Estatuto de Autonomía de Aragón. Las bases jurídico-políticas y do-cumentales del proceso autonómico aragonés, Ed. Cortes de Aragón, Zaragoza, 1987.

4 Ver C. GARRIDO LÓPEZ, op. cit., págs. 293 y ss.

Diputación General (que sustituye al término Consejo de Gobierno) y el Jus-ticia.

Así, desaparece de la relación el Tribunal Superior de Justicia, que no po-día considerarse, como se ha indicado, institución propia de la Comunidad Au-tónoma, manteniéndose el Justicia pese a no encajar en el esquema constitu-cional previsto para la organización de las Comunidades Autónomas en elartículo 152 de la Constitución.

— En segundo lugar, se procede a la modificación de la denominación delórgano colegiado de gobierno, que pasa a recibir el nombre de Diputación Ge-neral; la recuperación de este término, abandonado temporalmente por razonespolíticas coyunturales, fue precedida de amplios debates en la Comisión Cons-titucional del Congreso de los Diputados, aunque finalmente fue votado porunanimidad.

— Se mantiene, sin embargo, la diferenciación institucional entre el Presi-dente y la Diputación General, a pesar de la existencia de enmiendas dirigidasa soslayarla que proponían una única referencia a la Diputación General, loque contradecía lo dispuesto por la propia Constitución.

— En relación con el título dedicado a la Administración Pública de la Co-munidad Autónoma se introdujeron modificaciones derivadas de los «pactosautonómicos», alguna de las cuales se incorporó literalmente al Estatuto. Enesta línea, el capítulo dedicado a las relaciones entre la Comunidad Autónoma ylas Diputaciones Provinciales sufrió considerables alteraciones directamenteinspiradas en el diseño de organización territorial que propugnarán los citadospactos, cuya escasa operatividad real posterior ha demostrado el acierto en estepunto de la primera versión del texto aprobado por la Asamblea Mixta.

C) La reforma del Estatuto de 1996: antecedentes y principalesmodificaciones introducidas en la regulación del Ejecutivo

Aragón nunca se sintió a gusto en el marco excesivamente estrecho del Es-tatuto de 1982. Este descontento afloró en distintas ocasiones, y especialmenteen una manifestación multitudinaria en abril de 1993 reclamando autonomíaplena y un nuevo Estatuto que permitiera su equiparación con las Comunida-des Autónomas de primer nivel.

Como consecuencia de ello se constituyó en las Cortes de Aragón una Co-misión, con presencia de todos los partidos políticos con representación parla-mentaria, con objeto de redactar una propuesta consensuada de reforma del Es-tatuto tanto en sus aspectos competenciales como en los institucionales.

La Comisión finalizó sus trabajos en pocos meses y los grupos parlamenta-rios de las Cortes de Aragón presentaron una iniciativa conjunta que permitióque la propuesta de reforma fuera aprobada por el Pleno del Parlamento arago-nés, en sesión celebrada el 30 de junio de 1994, por unanimidad de los sesentay siete diputados.


255

Se trataba de una reforma en profundidad del Estatuto, sin precedentes enel proceso autonómico español, que, en el caso de prosperar en las Cortes Ge-nerales, podía abrir un camino hacia la equiparación de las Comunidades Au-tónomas constituidas por el artículo 143 de la Constitución.

En lo que hace referencia específicamente al Ejecutivo, la propuesta de re-forma contenía las siguientes novedades:

— Se suprimían las cautelas del Estatuto, cuyo origen se encontraba en elInforme de la Comisión de Expertos y en los pactos preautonómicos UCD-PSOE, relativas a la limitación del número de Departamentos o Consejeríasdel Gobierno autonómico.

— Se incorporaba la posibilidad de que el Presidente pueda presentar lacuestión de confianza. Esta institución había tenido que ser establecida por leyordinaria ya que el Estatuto de 1982 no la contemplaba.

— Se establecía, asimismo, a través de una fórmula extraña e indirecta, lafacultad del Presidente de disolver las Cortes, ausente también en el Estatutode 1982: en efecto, la propuesta de reforma, en su Disposición Adicional pri-mera, establecía que «una Ley de las Cortes de Aragón regulará el ejerciciopor el Presidente de la Diputación General de la facultad de disolución de laCámara».

— Respecto de la Administración de la Comunidad Autónoma se supri-mían algunos de los preceptos que también procedían de las recomendacionesdel Informe de la Comisión de Expertos. Por ejemplo, la obligatoriedad de quelos servicios periféricos de la Administración se articularan a través de las Di-putaciones Provinciales o de que los directores generales fueran designadosentre funcionarios públicos.

La propuesta de reforma se remitió a las Cortes Generales, pero excusas decarácter reglamentario supusieron que el debate de totalidad en el Pleno delCongreso de los Diputados no pudiera producirse hasta el 15 de noviembre de1995, fecha que hacía imposible finalizar su tramitación ya que las Cámarasestaban a punto de disolverse.

Al iniciarse la Legislatura 1996-2000 se reitera la propuesta de reforma, pro-duciéndose el primer debate de totalidad en el Pleno del Congreso el 11 de juniode 1996 y el debate en el Pleno del Senado el 4 de diciembre del mismo año.

En sede parlamentaria se producen algunas modificaciones e innovacionesno sustanciales respecto de la propuesta de reforma remitida por las Cortes deAragón, pero son muy escasas las que afectan al régimen jurídico del Ejecuti-vo. En realidad, quizá la única que merece destacarse es la regulación directapor el propio texto del Estatuto de la facultad del Presidente de disolver lasCortes, con algunas limitaciones a las que nos referiremos en su momento.Esta fórmula es jurídicamente más correcta que la recogida en la propuesta dereforma, ya que la regulación por ley ordinaria de dicha facultad era muy dis-cutible aun trayendo causa de una Disposición Adicional del Estatuto.


256

II. EL PRESIDENTE

1. RASGOS GENERALES Y POSICIÓN INSTITUCIONAL

Tanto la Constitución española, cuando en el artículo 152.1 describe la or-ganización institucional de las Comunidades Autónomas, como nuestro Esta-tuto de Autonomía, cuando en su artículo 11 especifica las instituciones de au-togobierno, se refieren de forma separada al Presidente y al órgano colegiadode gobierno o Diputación General.

Ello tiene como lógica consecuencia que el texto estatutario regule tambiénpor separado la figura del Presidente en el capítulo segundo y la DiputaciónGeneral (o Gobierno de Aragón) en el capítulo tercero, apartándose así del es-quema clásico en los sistemas políticos de naturaleza parlamentaria, en los queel Presidente del Ejecutivo es objeto de tratamiento legal junto con el Gobiernoque preside, como ocurre en la propia Constitución española cuando, en su Tí-tulo IV, regula el Gobierno y la Administración del Estado.

Este tratamiento diferenciado responde a la especial posición institucionalque los presidentes de Comunidades Autónomas ocupan en el entramado deinstituciones políticas autonómicas; por un lado y como es habitual en los regí-menes parlamentarios, presiden el Gobierno de la Comunidad del que formanparte, pero también son representantes del ente autonómico en su totalidad, si-tuándose desde este punto de vista a la cabeza del conjunto de instituciones po-líticas en que éste se vertebra. Podría decirse plásticamente, como ha puesto derelieve Muñoz Machado, que ocupan la doble posición de jefe de Gobierno yde un «jefe de Estado» inexistente.

Esto no quiere decir que por ello el sistema político autonómico se acerquea los de naturaleza presidencialista, porque en él no se da ninguna de sus ca-racterísticas propias. En efecto, la elección del Presidente y su acción de go-bierno emanan de la Asamblea Legislativa y responde políticamente ante ella,lo que constituye el sustrato básico de los sistemas parlamentarios.

El Presidente es por ello, ante todo, jefe de Gobierno, ocupando la posiciónjurídica propia de éste en un régimen parlamentario, modulada, por un lado,por un poder limitado de disolución de la Cámara y, por otra parte, por un re-forzamiento de su posición derivado de reunir la suprema representación de laComunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en el territorio5.

Hay que destacar, por otra parte, la marcada tendencia de algunas de las


257

5 En este sentido, ha observado Bar Cendón que «el Estatuto de Aragón establece una forma degobierno híbrida, compleja y, hasta cierto punto, contradictoria, entre lo que supone el sistema presi-dencial de gobierno propio, por ejemplo, de los EE.UU. y de otros países hispanoamericanos (caracte-rizado por la rígida separación entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial y por el preeminentepapel del Presidente, como órgano de dirección política, irresponsable políticamente), y el sistema di-reccional o de predominio de la Asamblea, donde el ejecutivo se convierte en un mero órgano del pro-pio poder legislativo, formal y materialmente sometido a éste, tal y como ocurrió en la Constituciónfrancesa de 1795, u ocurre hoy día en Suiza, por ejemplo».

primeras leyes que regularon el Gobierno y la Administración en las distintasComunidades Autónomas a reforzar los poderes ejecutivos del Presidente de laComunidad, especialmente patente en las leyes catalana y vasca. Esta direc-ción puede considerarse acertada si se tiene en cuenta el importante papel eje-cutivo y gestor que deben desarrollar la Comunidades Autónomas en el siste-ma de funcionamiento del Estado autonómico, que justifica una posición deliderazgo individual del máximo responsable del Ejecutivo que garantice lamayor eficacia y celeridad en la gestión de los asuntos públicos.

En la legislación aragonesa de desarrollo del Estatuto, la figura del Presi-dente fue regulada por primera vez por la Ley 3/1984, de 22 de junio, del Pre-sidente, de la Diputación General y de la Administración de la Comunidad Au-tónoma de Aragón. Es necesario destacar que el proyecto de Ley remitido porel Gobierno autónomo contenía un conjunto de instrumentos dirigidos a refor-zar la posición política del Presidente dentro del Gobierno. Sin embargo, en elproceso de elaboración parlamentaria del texto legal, los grupos políticos en-tonces en la oposición criticaron el proyecto por considerarlo excesivamente«presidencialista», suprimiéndose en aras del acuerdo algunos de los mecanis-mos de reforzamiento ejecutivo de la posición del Presidente.

En la actualidad, es la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente ydel Gobierno de Aragón (LPGA), la que regula, en sus artículos primero aldecimotercero, la figura del Presidente. Aunque mantiene en líneas genera-les los criterios de la Ley anterior, incorpora algunas novedades relevantesen cuanto a las facultades del Presidente, a las que nos referiremos poste-riormente.

2. NOMBRAMIENTO, CESE Y SUSTITUCIÓN

A) Nombramiento del Presidente. La investidura

a) Iniciación del procedimiento de nombramiento

El artículo 21 del Estatuto de Autonomía establece que «el Presidente de laDiputación General de Aragón es elegido por las Cortes de Aragón, de entresus diputados, y nombrado por el Rey».

Una de las características fundamentales del sistema parlamentario de go-bierno es la elección por la propia Cámara, al comienzo de cada legislatura, delPresidente del Ejecutivo, como expresión de la confianza previa del Parlamen-to para poder formar Gobierno y comenzar a gobernar.

Debe destacarse en primer lugar, a este respecto, que las Cortes de Aragónno eligen a todo el Gobierno, sino exclusivamente a su Presidente, y, por otrolado, la exigencia de que el candidato propuesto para ocupar la presidenciadeba ser necesariamente diputado de las Cortes, condición que no se exigepara la Presidencia del Gobierno del Estado, lo que constituye un mecanismo


258

de reforzamiento del carácter representativo y de la especial primacía que en elsistema político autonómico se atribuye al Presidente.

El procedimiento de elección del Presidente previsto en nuestro Estatuto deAutonomía es una copia casi exacta del establecido para la investidura del Pre-sidente del Gobierno de la Nación en las Cortes Generales. Se pone en marchade ordinario al comienzo de cada legislatura, pero también, una vez iniciadaésta, en los casos legalmente previstos de cese del Presidente, es decir, todoslos supuestos regulados en el artículo 3.1 de la LPGA: después de la celebra-ción de elecciones a Cortes de Aragón; aprobación de una moción de censura;denegación de una cuestión de confianza; dimisión; incapacidad física o psí-quica que le imposibilite para el ejercicio de su cargo; sentencia firme de losTribunales que le imposibilite el ejercicio de su cargo; pérdida de la condiciónde diputado de las Cortes de Aragón; incompatibilidad no subsanada, debiendoexceptuarse de esta relación el supuesto de aprobación de una moción de cen-sura, porque al tener ésta carácter «constructivo» e incorporar un candidato al-ternativo a la presidencia, si prospera, queda éste automáticamente investidosin necesidad de proceder a una nueva elección.

Así, el artículo 22 del Estatuto de Autonomía (EA) dispone que «el Presi-dente de las Cortes de Aragón, previa consulta con las fuerzas políticas repre-sentadas parlamentariamente, y oída la Mesa, propondrá un candidato a Presi-dente de la Diputación General».

No hace referencia específica la norma estatutaria, a diferencia del artículo99.1 de la Constitución, a cuáles sean los supuestos que provocan la iniciacióndel procedimiento, pero parece obvio que debe iniciarse junto al supuesto deproducirse la renovación de las Cortes cuando sobrevengan algunas de las cir-cunstancias citadas al hacer referencia al artículo 3.1 LPGA.

En este sentido, el Reglamento de las Cortes de Aragón (RCA), en su ar-tículo 158.2, al referirse a la propuesta de candidato del Presidente de las Cor-tes, especifica que deberá formularse «en el plazo máximo de diez días desdela constitución de las Cortes, cese del Presidente o de producirse el supuestoprevisto en el apartado segundo del artículo 22 del Estatuto de Autonomía», y,por su parte, la LPGA, al completar la relación de supuestos en que se produceel cese del Presidente, permite conocer de forma exhaustiva las causas que pro-vocan la activación del procedimiento de sustitución.

b) Las «consultas» en el procedimiento de investidura

Las consultas, como hemos visto, las deberá realizar el Presidente de lasCortes «con las fuerzas políticas representadas parlamentariamente».

Ésta es la expresión utilizada por el artículo 22.1 EA, sobre el que es preci-so efectuar algunas observaciones.

En primer lugar, hay que precisar que las consultas deberán realizarse obli-gatoriamente antes de efectuar la primera propuesta de candidato. Para proce-


259

der a dicha propuesta el Presidente deberá «oír a la Mesa de las Cortes» pre-viamente, sin que el criterio de la misma le vincule. Este trámite de audienciaprevia de la Mesa, inexistente en el procedimiento previsto para la investiduradel Presidente del Gobierno de la Nación y al que hace referencia expresa elRCA (art. 158.1), deberá desarrollarse una vez consultadas las fuerzas políti-cas con representación parlamentaria, por lo que parece que el Presidente de-berá trasladar al órgano parlamentario el contenido de dichas consultas con ob-jeto de que pueda pronunciarse con conocimiento de causa.

Por otra parte, cabe preguntarse si dichas consultas deben realizarse obliga-toriamente antes de cada una de las propuestas de candidato sucesivas, en casode fracaso de otra anterior, o sólo antes de la primera. Tanto el Estatuto de Auto-nomía como el Reglamento de las Cortes especifican que en el caso de que elcandidato propuesto no obtenga la mayoría necesaria «se tramitarán sucesivaspropuestas en la forma prevista anteriormente», con lo que parece remitirse ínte-gramente al procedimiento previsto para la primera propuesta, lo que pone demanifiesto, como ha observado Bar Cendón6, la voluntad del ordenamiento deque las consultas se lleven a cabo antes de cada una de las posibles propuestas.

Las consultas deberán realizarse «con las fuerzas políticas representadasparlamentariamente» (art. 22.2 EA), especificando el Reglamento de las Cor-tes que se efectuarán con los «representantes designados por los partidos o co-aliciones electorales con representación parlamentaria». Así, ha de excluirseque los consultados deban ser los grupos parlamentarios (el artículo 99 de laConstitución utiliza el término más confuso de «grupos políticos con represen-tación parlamentaria»), sino los partidos o coaliciones que hayan obtenido al-gún escaño en las Cortes de Aragón y a través de los representantes designadospor éstos, que podrán no coincidir con los portavoces de los grupos parlamen-tarios e incluso no tener la condición de diputados. Por otra parte, considera engeneral la doctrina que ha analizado este trámite parlamentario, tanto en laConstitución como en los Estatutos de Autonomía, que el hecho de que el Reyo los presidentes de los Parlamentos autonómicos vengan obligados a consul-tar a los grupos políticos antes de proponer candidato no excluye que, con ob-jeto de obtener una mayor información para decidir sobre la propuesta, se de-sarrollen otras consultas al margen de las preceptuadas.

Como ya se ha indicado anteriormente, el criterio expresado por los grupospolíticos al evacuar las consultas no vincula al Presidente de las Cortes, quetiene libertad, en teoría, para proponer al candidato que considere idóneo deentre todos los diputados del Parlamento, pudiendo hipotéticamente darse elcaso de que propusiera un candidato distinto a los «cabezas de fila» oficialesque los partidos o coaliciones hayan ofrecido a lo largo de las consultas.

Es éste por ello uno de los momentos en que la posición del Presidente delas Cortes adquiere un mayor relieve, dependiendo su valor efectivo de la com-


260

6 A. BAR CENDÓN, en Comentarios al Estatuto de Autonomía de Aragón (obra colectiva dirigidapor J. Bermejo Vera), Ed. IEAL, Madrid, 1985, págs. 246 y ss.

posición política de la Cámara en cada legislatura. La existencia de una mayo-ría absoluta convierte la propuesta en un acto mecánico desde el punto de vistapolítico, ya que, además de no existir otra alternativa que el candidato del par-tido o coalición mayoritario, el Presidente de las Cortes será, lógicamente, undiputado perteneciente a dicha fuerza política. Sin embargo, en caso de noexistir esa mayoría, el papel moderador y de equilibrio del Presidente puederesultar decisivo para encontrar una solución de gobierno estable para la Co-munidad.

El artículo 158.2 RCA determina que la propuesta de candidato «deberáformularse dentro del plazo máximo de diez días a partir de la constitución delas Cortes, cese del Presidente o desde que se produzca el supuesto señaladoen el apartado segundo del artículo 22 del Estatuto de Autonomía». Éste estambién el plazo máximo que debe mediar entre las sucesivas propuestas quepuedan producirse en el caso de no prosperar la primera (art. 22.2 EA).

c) La sesión de investidura

Efectuada la propuesta debe procederse a la convocatoria de la sesión deinvestidura. No se establece en el Estatuto ni en el Reglamento de las Cortes(como ocurre también en la Constitución y el Reglamento del Congreso de losDiputados) el plazo de que dispone el Presidente de las Cortes para convocardicha sesión, aunque parece deducirse que deberá efectuarse inmediatamentedespués de efectuada la propuesta.

En la sesión, que dará comienzo por la lectura de la propuesta por uno delos secretarios de la Mesa, el candidato deberá exponer, sin límite de tiempo,«el programa político del Gobierno que pretende formar», solicitando poste-riormente la confianza de la Cámara, que deberá pronunciarse, por consiguien-te, tanto sobre el programa como sobre el candidato.

No está obligado el candidato a desvelar en la sesión de investidura la com-posición de su futuro Gobierno, aunque es frecuente que los grupos políticosque se oponen a la investidura del candidato critiquen en sus intervenciones eldesconocimiento a la hora de votar de los futuros miembros de la DiputaciónGeneral. No obstante, debe insistirse en que la confianza se otorga únicamenteal Presidente y a un programa, y no a los miembros del Gobierno, que gozanexclusivamente de la confianza del propio Presidente, que es quien los nombray cesa libremente.

Por otra parte, la sesión de investidura se desarrolla en dos fases: en laprimera se procede a la exposición del programa por el candidato, suspendién-dose durante veinticuatro horas para reanudarse nuevamente con objeto deproceder a un debate sobre el programa en el que intervienen los grupos parla-mentarios presentes en la Cámara. Finalizado el debate se procede a la vota-ción, que deberá efectuarse de forma nominal y pública, a diferencia de las res-tantes votaciones parlamentarias sobre personas, que son siempre secretas, lo


261

que parece constituir un mecanismo de control por los grupos políticos delsentido del voto de sus diputados en un acto fundamental en la legislaturacomo es la investidura.

Establece el Estatuto que el candidato para ser elegido deberá obtener enprimera votación mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno de los miembrosde derecho de la Cámara. Ello supone que la abstención o ausencia de algúngrupo parlamentario o diputado de la Cámara tiene el valor de un voto negati-vo, debiendo tenerse en cuenta, por otra parte, que el número de referenciapara efectuar el cómputo podría no ser el de sesenta y siete diputados estable-cido por la Ley electoral de la Comunidad Autónoma de Aragón, en el caso deque algún electo no hubiera adquirido la condición de miembro de derecho dela Cámara o por posibles sentencias de anulación de algún proceso electoral.

Si el candidato no obtiene la mayoría absoluta en primera votación (que noirá precedida de intervención alguna) cuarenta y ocho horas después, otorgán-dose en este caso la investidura por mayoría simple, el trámite anterior puedeconvertirse en innecesario y superfluo.

Se ha hecho referencia ya anteriormente a que en caso de no conseguirsemayoría simple en segunda votación deben efectuarse sucesivas propuestas, si-guiéndose el procedimiento establecido para la primera. En relación con estaspropuestas sucesivas se han planteado algunos problemas de importancia.

En primer lugar, se ha cuestionado la posibilidad de volver a presentarcomo candidato a quien ya ha sido rechazado anteriormente. Parece, en princi-pio, contradictorio que quien ya ha sufrido una votación negativa del Pleno dela Cámara pueda obtener la confianza de la mayoría al cabo de unos días. Noobstante, con carácter restrictivo, parece aconsejable que se admita esta posibi-lidad si se valora un posible cambio de posiciones políticas ante una eventualdisolución o, incluso, una modificación del programa político sometido por elcandidato a la confianza parlamentaria.

Por otra parte, dispone el Estatuto que, transcurrido el plazo de dos meses apartir de la constitución de las Cortes sin que ningún candidato obtenga la con-fianza de la Cámara, el Parlamento electo quedará disuelto, procediéndose a laconvocatoria de las próximas elecciones.

Nuestro Estatuto de este modo ha optado (a diferencia de otros Estatutoscomo el navarro o el andaluz, que disponen en este caso la investidura automá-tica del candidato perteneciente al partido político con mayor número de esca-ños, fórmula heterodoxa y criticable desde la perspectiva de la pureza del siste-ma parlamentario) por trasladar de nuevo al electorado la solución de unproblema que no ha podido encontrar adecuada respuesta parlamentaria.

Sin embargo, al referirse el texto estatutario exclusivamente a la disoluciónen el caso de no ser investido ningún candidato dentro de dos meses desde laconstitución de las Cortes, se plantea un problema de qué ocurre en aquellosotros supuestos en que habiendo quedado vacante la Presidencia (dimisión, fa-llecimiento, incapacitación, etc.) debe procederse al nombramiento de nuevoPresidente, pudiendo, por tanto, reproducirse la situación antes descrita.


262

Parece claro que se trata de una laguna legal del texto estatutario que ha veni-do a corregir el artículo 160.3 del Reglamento de las Cortes, que dispone que eseplazo de dos meses comenzará a computarse «desde la primera votación de inves-tidura, cuando este procedimiento hubiera sido iniciado como consecuencia delcese del Presidente de la Diputación General por alguna de las causas legalmenteestablecidas, distinta de la celebración de elecciones a Cortes de Aragón»7.

d) El acto formal de nombramiento del Presidente

Si un candidato tiene la confianza de las Cortes aragonesas deberá proce-derse al acto formal de nombramiento. Será el Presidente de las Cortes (artícu-lo 2.2 LPGA) quien efectúe la propuesta de nombramiento al Rey, que lo nom-brará por Real Decreto publicado en el Boletín Oficial del Estado y en elBoletín Oficial de Aragón.

El acto de nombramiento tiene, como es lógico, naturaleza reglada y debe-rá ser refrendado, como todos los actos del Rey, «por el Presidente del Gobier-no o Ministro a quien corresponda», correspondiendo en este caso el refrendoal Presidente del Gobierno. Hay que poner de relieve, sin embargo, que el actodel Monarca de nombramiento del Presidente del Gobierno lo refrenda el Pre-sidente del Congreso de los Diputados, por lo que ha habido quienes han de-fendido un refrendo por el Presidente de las Cortes en el caso aragonés. Locierto es que esta opción sólo tendría respaldo jurídico si se hubiera previstoconstitucionalmente (o al menos en el Estatuto, como ocurre en el caso vasco),no siendo posible en el contexto normativo vigente. En cualquier caso, el Tri-bunal Constitucional se ha pronunciado a favor de la competencia para refren-dar del Presidente del Gobierno de acuerdo con lo dispuesto en los artículos56.3 y 64.1 de la Constitución, sin admitir interpretaciones extensivas por ana-logía8.

El plazo para que el Presidente, una vez nombrado, tome posesión de sucargo será de diez días desde la publicación del Real Decreto en el Boletín Ofi-cial de Aragón (art. 2.4 LPGA).

B) Supuestos de cese del Presidente

Los supuestos de cese del Presidente no vienen suficientemente especifica-dos en el Estatuto de Autonomía.

Éste se refiere en el artículo 28.1 al cese de la Diputación General, es decir,


263

7 En su primitiva redacción, el Reglamento de las Cortes (art. 145.6) establecía con carácter gene-ral que el plazo de dos meses mencionado comenzaría a computarse a partir de la primera votación deinvestidura (y no de la constitución de las Cortes), con lo que se producía una antinomia legal que seresolvió tras su reforma.

8 STC 5/1978, de 27 de enero.

del Gobierno en su conjunto, que también son supuestos de cese del Presiden-te. Pero hay que acudir a las normas de desarrollo, y concretamente a la LPGAy al RCA, para encontrar una regulación específica y pormenorizada de estacuestión. El artículo 3.1 LPGA enumera los supuestos de cese del Presidentede la Diputación General, que analizamos a continuación.

a) Celebración de elecciones a Cortes de Aragón

Celebradas elecciones cesará el Presidente, aunque continuará en funcio-nes hasta la toma de posesión del Presidente elegido por las nuevas Cortes. Elcese se produce de manera formal cuando se publica el Real Decreto de cesedel Presidente saliente y, al mismo tiempo, el de nombramiento del Presidenteentrante, aunque sus efectos prácticos se producen tras la toma de posesión deeste último. Si el Presidente es reelegido se publicará únicamente el Real De-creto de nombramiento.

b) Aprobación de una moción de censura o denegación de una cuestiónde confianza

La moción de censura está contemplada en el artículo 17 del Estatuto deAutonomía y la cuestión de confianza en su artículo 23. La introducción deesta última institución se produjo en la reforma del Estatuto por Ley Orgánica5/1996, de 30 de diciembre, ya que en su redacción de 1982 no estaba previstala cuestión de confianza9.


264

9 No obstante, la Ley 2/1983, de 28 de septiembre, por la que se regula la responsabilidad políticade la Diputación General y de su Presidente (LRP) ante las Cortes de Aragón, hoy derogada por laLPGA, reguló tanto la moción de censura como la cuestión de confianza por considerar a ambas esen-ciales para el correcto funcionamiento del sistema parlamentario.

Parece, sin embargo, que los redactores del texto estatutario tuvieron la voluntad de excluir lacuestión de confianza del sistema político aragonés, ya que, de otra forma, se hubiera hecho menciónexpresa en el Estatuto de tan importante institución.

Este criterio estatutario se modificaba, por tanto, en la citada LRP, que regulaba (apoyándose enuna de las causas genéricas de cese de la Diputación General de Aragón citadas en el EA, «la pérdidade la confianza parlamentaria», que entendía referida tanto a la moción de censura como a la cuestiónde confianza) ambos institutos parlamentarios, habiéndose comprobado con posterioridad el aciertoen la práctica política de la existencia del mecanismo de la confianza parlamentaria, indispensable enalgunos momentos para poder comprobar si un Presidente puede seguir al frente del Gobierno con su-ficientes garantías.

Una antinomia legal contribuyó a enturbiar el procedimiento de una cuestión de confianza plan-teada en la segunda legislatura de las Cortes. La LRP exigía, como es habitual y lógico, una mayoríasimple para ganar una cuestión de confianza, mientras que el Reglamento de las Cortes, norma poste-rior del mismo rango y con evidente competencia material para regular la cuestión, venía a exigir,como fruto de discutibles acuerdos políticos entre grupos cuando se elaboró el Reglamento, mayoríaabsoluta.

La contradicción se resolvió con una modificación urgente y previa a la tramitación de la cuestiónde confianza del Reglamento de las Cortes, cuya redacción se ajustó a la LRP.

El propio Estatuto en el citado artículo 17.3 dispone que por Ley de Cortesde Aragón aprobada por mayoría absoluta se regule el procedimiento de la mo-ción de censura. No es lógico, sin embargo, que el Estatuto remita a una leyesta regulación, ya que su lugar natural debería ser el Reglamento parlamenta-rio, sin necesidad de ley interpuesta. De este modo, la moción de censura se re-gula en el Estatuto, en la LPGA y en el propio Reglamento de las Cortes.

No obstante, el artículo 8 de la LPGA, advirtiendo los riesgos de esa redun-dancia normativa, remite en la práctica los aspectos procedimentales de la mo-ción a lo que establezca el Reglamento de las Cortes, y hace lo mismo en relacióncon la tramitación parlamentaria de la cuestión de confianza (art. 10.2 LPGA).

En caso de prosperar una moción de censura cesa automáticamente el Presi-dente de la Diputación General y queda investido como tal el candidato alterna-tivo propuesto (art. 9 LPGA). Asimismo, si las Cortes niegan la confianza alPresidente, éste cesará, debiendo procederse a la elección de un nuevo Presi-dente. No es necesario, por tanto, un acto formal de dimisión del Presidente trasla pérdida de la confianza, sino que el cese se produce de forma automática10.

c) Dimisión del Presidente

La dimisión es también, lógicamente, una de las causas del cese del Presi-dente. Deberá ser presentada ante el Presidente de las Cortes, que deberá acep-tarla necesariamente, iniciándose a continuación el procedimiento parlamenta-rio dirigido a la elección de un nuevo Presidente.

d) Incapacidad física o psíquica que le imposibilite para el ejerciciodel cargo

Los casos de notoria incapacidad psíquica o física que inhabilite al Presi-dente para el ejercicio de su cargo pueden motivar la incapacitación del mismopor las Cortes de Aragón, lo que provocará su cese automático.

No especifica la LPGA si la incapacidad habrá de ser de carácter definiti-vo; en primer lugar, por la dificultad que muchas veces puede entrañar un diag-nóstico de esta naturaleza y, además, porque una incapacidad notoria de dura-ción imprevisible puede aconsejar el relevo.

Teniendo en cuenta que se trata de una decisión extremadamente delicada,la Ley introduce la cautela (por algunos criticada) de que sea el propio Gobier-no, la Diputación General, por acuerdo de las cuatro quintas partes de susmiembros, quien proponga a las Cortes la incapacitación, de tal manera que laCámara no puede tomar iniciativa por sí misma a este respecto.


265

10 No lo entendía así el Reglamento de las Cortes de 1984, que en su artículo 148 establecía que«si las Cortes negaran su confianza, el Presidente de la Diputación General presentará su dimisiónante las Cortes».

Las Cortes deberán adoptar la decisión de incapacitación del Presidentepor mayoría absoluta. Podría haber sido también otra fórmula alternativa idó-nea reservar a las Cortes la iniciativa en materia de incapacitación del Presi-dente pero aumentando la mayoría exigible para adoptarla, con objeto de ga-rantizar una decisión plenamente objetiva y al margen de posibles intereses departido.

Debe quedar claro que nada tiene que ver este tipo de incapacitación con laregulada en el Código Civil. En la incapacitación del Presidente, la Cámara ac-túa como único órgano responsable político de la misma y al margen de aque-llos procedimientos que pudieran haberse desarrollado en el ámbito de las rela-ciones jurídico-privadas.

e) Sentencia firme de los tribunales que imposibilite al Presidenteel ejercicio del cargo

La Ley utiliza en este caso el término «imposibilite», que es más amplio encuanto a su contenido que la expresión más técnica «inhabilitar». En este últi-mo caso, el cese se produciría en el supuesto de sentencias que llevaran apare-jada la pena de inhabilitación, mientras que con la redacción legal citada po-dría entenderse que es causa de cese cualquier sentencia que imposibiliteefectivamente para el ejercicio de las funciones de Presidente, por lo que po-drían entenderse incluidas todas las penas que supongan la privación de liber-tad efectiva.

Ocurre, sin embargo, que así como en los casos de inhabilitación judicial elautomatismo del cese presidencial que la Ley dispone puede estar justificado,en los casos de privación de libertad (que podría ser por un tiempo reducido)debería haberse previsto una intervención posterior de las Cortes que valorarala situación específica de modo similar a la prevista en el procedimiento de in-capacitación anteriormente analizado.

Hay, no obstante, quien considera que en este caso el término imposibilitarequivale a inhabilitar y que, por tanto, sólo las sentencias firmes con penas queincluyan efectos inhabilitantes pueden provocar el cese del Presidente11.

f) Pérdida de la condición de diputado de las Cortes de Aragón

Esta causa de cese, también automático, del Presidente de la DiputaciónGeneral encuentra su justificación en la obligación de tener la condición de di-putado para ser nombrado, de modo que si se pierde esa condición debe produ-cirse el cese en la presidencia.


266

11 M. CONTRERAS CASADO, «El Estatuto jurídico-político del Presidente», en la obra colectiva Es-tudio sistemático de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón (dir. por Fernando López Ra-món), Cortes de Aragón, Zaragoza, 1997.

g) Incompatibilidad no subsanada

Como posteriormente veremos, el Presidente está sometido a un rigurosorégimen de incompatibilidades, regulado en el artículo 21.4 del EA y desarro-llado en el artículo 5 de la LPGA.

No obstante, existe en la actualidad una inexplicable imprecisión legal so-bre la forma y momento concreto de producirse el cese por esta circunstancia.

En primer lugar, y frente a la regulación de la antigua LPDGA de 1984,que concedía al candidato investido un plazo de quince días para subsanar po-sibles incompatibilidades, la actual LPGA no establece plazo alguno. Por otraparte, la Ley de 1984 establecía que en el caso de que no se subsanara la in-compatibilidad en dicho plazo, el Pleno de la Cortes de Aragón declararía laincompatibilidad, produciéndose el cese del Presidente. Tampoco la LPGAhace la más mínima referencia al órgano legitimado para comprobar y declarartal circunstancia, por lo que parece conducir la decisión última a los Tribunalesde Justicia, tras el correspondiente recurso jurisdiccional, en el caso de que al-guien pudiera estimar que se está produciendo una situación de incompatibili-dad del Presidente no subsanada.

C) Sustitución del Presidente. El Presidente en funciones

Es preciso referirse también a la regulación legal de las sustituciones tem-porales del Presidente, tanto en caso de cese hasta que se produzca el nombra-miento de un nuevo titular como en los supuestos más habituales de ausencia,enfermedad u otro impedimento temporal.

Dispone a este respecto la LPGA que en los casos de cese por convocatoriade elecciones, aprobación de una moción de censura, pérdida de una cuestiónde confianza o dimisión, el Presidente deberá continuar en el ejercicio del car-go hasta que su sucesor haya tomado posesión, previsión lógica que garantizala continuidad en el ejercicio de la gestión, como ya se indicó anteriormente.

En los restantes supuestos de cese, dada su naturaleza, y en caso de falleci-miento, «ejercerá provisionalmente las funciones de Presidente el Vicepresi-dente o el Consejero a quien corresponda según el orden de prelación de losDepartamentos». En estos casos el sustituto tendrá la condición de Presidenteen funciones (art. 4.2 LPGA).

La propia Ley dispone que el Presidente en funciones no podrá plantear lacuestión de confianza ni ser objeto de una moción de censura, ejerciendo elresto de las facultades del Presidente, sin que exista, por tanto, limitación algu-na en sus funciones pese a la situación de interinidad.

Un supuesto diferente de sustitución del Presidente es el de la suplencia ha-bitual en los casos de ausencia, enfermedad u otro impedimento temporal deltitular. En estos casos, cuando exista Vicepresidente, será éste el sustituto y, en


267

el caso de no existir, «el Consejero a quien corresponda según el orden de pre-lación de los Departamentos o aquel a quien el Presidente designe expresa-mente», otorgándose en este último caso al Presidente la facultad de modificarsegún su criterio el orden automático de sustitución.

3. ESTATUTO PERSONAL

A) Inviolabilidad e inmunidad parcial

El Estatuto de Autonomía atribuye al Presidente las prerrogativas de invio-labilidad e inmunidad parcial, que son propias del estatuto personal de todoslos diputados de las Cortes de Aragón.

La inviolabilidad supone que no puede ser sometido a proceso judicial, tan-to durante su mandato como después de haber cesado en él, por los votos yopiniones que hubiera vertido en el ejercicio de su cargo. No se atribuye espe-cíficamente al Presidente en su condición de tal, sino como diputado (ni el EAni la LPGA se refieren en especial a la inviolabilidad del Presidente, haciéndo-lo, sin embargo, la última, a su inmunidad parcial).

El privilegio de inviolabilidad se extiende, por tanto, a las actuaciones de-sarrolladas por el Presidente «en el ejercicio del cargo de diputado», debiendoentenderse que sólo se halla cubierto por el manto de este tipo de protección elejercicio de la función parlamentaria y no el resto de posibles acciones realiza-das al margen de la misma. Se protegen también las opiniones emitidas unavez que el Presidente haya cesado en su cargo de diputado, siempre que esténrelacionadas con el ejercicio de su función parlamentaria anterior.

El Presidente goza también, como los restantes diputados de las Cortes, delprivilegio de inmunidad denominada parcial (STC de 12 de noviembre de1981), al que hace referencia específica la LPGA con ocasión de regular el es-tatuto personal del Presidente. Dispone esta Ley en su artículo 6.1 que «el Pre-sidente, durante su mandato y por los actos directivos cometidos en el territo-rio de Aragón, no podrá ser detenido ni retenido sino en el supuesto deflagrante delito, correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su inculpación,prisión, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia de Aragón».

Como puede observarse al leer el precepto, no estamos ante el privilegio deinmunidad propiamente dicho (como el otorgado a los diputados y senadoresde las Cortes Generales), que incluiría la necesidad de suplicatorio previo a laCámara antes de poder iniciar cualquier proceso judicial, sino básicamenteante un fuero especial, consistente en que el órgano judicial competente paradecidir sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio deberá ser el Tri-bunal Superior de Justicia de Aragón.

Por otra parte, el precepto antes citado dispone, en su apartado 2, que fueradel territorio de Aragón «la responsabilidad personal del Presidente será exigi-ble en los mismos términos ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo».


268

El Reglamento de las Cortes atribuye a su Presidente como función la vigi-lancia y control del cumplimiento de estos privilegios, facultándole, en su ar-tículo 14, para adoptar «cuantas medidas estime convenientes en orden a salva-guardar los derechos y prerrogativas de las Cortes y de sus miembros» desde elmomento en que conozca la detención de un diputado o cualquier otra acciónjudicial o gubernativa que pueda obstaculizar el ejercicio de su función parla-mentaria.

B) Incompatibilidades

El Presidente de la Diputación General, lo mismo que el Presidente del Go-bierno de la Nación, está sometido a un riguroso sistema de incompatibilidadesque garantice la plena dedicación a su función y la más absoluta objetividad ydistanciamiento de intereses particulares al desarrollarla.

Tanto el artículo 21.4 EA como después el artículo 5.1 LPGA, establecenla prohibición de que el Presidente ejerza actividades profesionales o mercanti-les o cualquier función pública que no derive de su cargo, impidiéndole tam-bién el ejercicio de otras funciones representativas distintas a las del mandatoparlamentario. En relación con esta última prohibición se ha venido entendien-do que no puede interpretarse en un sentido absolutamente estricto, ya que po-dría derivar de ella, incluso, la incompatibilidad con cargos representativos enlos partidos políticos, lo que estaría en contradicción con la práctica habitual,generalmente admitida (tanto en el ámbito nacional como autonómico), de quelos presidentes mantengan sus cargos directivos en los partidos desde los queaccedieron a sus puestos de representación política.

Al mismo tiempo, el propio artículo 5.2 de la LPGA exige que el Presiden-te formule declaración de bienes referida al día de su toma de posesión, asícomo de cualquier actividad que le produzca ingresos de cualquier clase, antela Mesa de las Cortes de Aragón, en el plazo de dos meses desde su toma deposesión. Se trata, por tanto, de una declaración que incluye tanto los bienespatrimoniales de cualquier tipo como las actividades de las que puedan deri-varse percepciones económicas.

Esta declaración puede considerarse en realidad redundante en relacióncon la que como diputado le obliga a realizar el Reglamento de las Cortes, yaque aunque es cierto que la que efectúe como Presidente se refiere a fecha pos-terior (bien sea tras la elección al principio de la legislatura o en el transcursode ella), también lo es que la que presenta como diputado está obligado a mo-dificarla cada vez que se produzca una variación significativa. El Reglamentode las Cortes (art. 18.3) establece que las declaraciones de los diputados (y portanto la del Presidente) se inscribirán en un Registro de Intereses que tendrácarácter público, a excepción de lo que se refiere a los bienes patrimoniales.

Cuando el Presidente cese estará obligado a presentar declaración de bie-nes referida a dicha fecha en el plazo de dos meses.


269

C) Derechos inherentes al cargo

El Presidente de la Diputación General tiene derecho al tratamiento de ex-celencia y a la utilización de la bandera de Aragón como guión (única autori-dad de la Comunidad Autónoma a la que explícitamente se atribuye por leyeste derecho), además de otros honores que por razón de su cargo puedan esta-blecerse.

Desde el punto de vista protocolario y dado que es la autoridad que repre-senta de ordinario al Estado en el territorio de la Comunidad, le correspondeun puesto preferente, incluso, a los vicepresidentes y ministros del Gobiernoen los actos oficiales que en el mismo puedan desarrollarse.

Los derechos económicos del Presidente se concretan en las retribucionesque anualmente se fijan en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma.

El Presidente, aunque no lo establezca la Ley, debe tener derecho tambiéna un régimen asistencial. Lógicamente, deberá procurarse que éste sea unacontinuación del que disfrutara en sus anteriores ocupaciones profesionales olaborales, debiendo, en el caso de no existir cobertura previa alguna, ser dadode alta en el Régimen General de la Seguridad Social.

4. FUNCIONES DEL PRESIDENTE

Ya hemos tenido ocasión de referirnos anteriormente al triple orden de fun-ciones que corresponden al Presidente de la Diputación General, como másalta representación de la Comunidad Autónoma, como representante ordinariodel Estado y como jefe del Gobierno de Aragón. Analizaremos a continuaciónlas competencias que le corresponden en el desarrollo de cada una de esas fun-ciones.

A) Funciones del Presidente como más alta representaciónde la Comunidad Autónoma

Como ha observado Bar Cendón, esta representación no es una representa-ción política, que corresponde a las Cortes, sino simbólica, en la medida que elPresidente representa al conjunto de la organización autonómica, situándoseen la cúspide de las instituciones que la integran.

Por otra parte, el Presidente es el representante legal de la Comunidad Au-tónoma cuando actúa como persona jurídica única, es decir, como un todo, yno cuando lo hace alguno de sus órganos institucionales. Así, cuando actúanlas Cortes como institución diferenciada las representará su Presidente o el ór-gano legitimado en cada caso; o si actúa la institución del Justicia, será su titu-lar el que ejerza la representación de la misma.


270

Hechas estas precisiones, podemos pasar a referirnos específicamente aaquellas facultades relacionadas en la LPGA que podemos convencionalmenteconsiderar integradas en dicha función.

a) Representación de la Comunidad Autónoma en sus relacionescon otras instituciones del Estado

Dispone la LPGA (art. 12.1) que el Presidente ostenta la representación dela Comunidad Autónoma de Aragón en sus relaciones con otras institucionesdel Estado, lo que constituye una consecuencia directa de su condición de re-presentante supremo de la Comunidad.

Hay que volver a repetir aquí lo antes indicado, debiéndose insistir en lavoluntad legal de que el Presidente ostente una representación simbólica unita-ria de la Comunidad, que desarrollará cuando ésta en su conjunto se relacionecon el Gobierno de la Nación, con otros poderes del Estado o con las restantesComunidades Autónomas. En estos casos en que es necesario que la Comuni-dad Autónoma de Aragón esté representada exteriormente por un único inter-locutor, éste deberá ser su Presidente.

b) Convocatoria de elecciones a las Cortes

Corresponde también al Presidente convocar las elecciones a las Cortes deAragón, así como la convocatoria de éstas, una vez elegidas, para que se reú-nan en sesión constitutiva (art. 12.4 LPGA).

Puede entenderse que estas competencias las ejerce el Presidente no tantocomo jefe del Poder Ejecutivo, sino como Presidente de la Comunidad Autó-noma, del conjunto de sus instituciones.

Ha de tenerse en cuenta que el acto de convocatoria de elecciones en loscasos de finalización natural del mandato está diseñado por el artículo 11 de laLey Electoral de la Comunidad Autónoma de Aragón (LECAA) con un carác-ter mecánico, ya que se dispone que «se efectuará mediante el decreto del Pre-sidente de la Diputación General, en los plazos determinados en la Ley Orgá-nica de Régimen Electoral General, de manera que se celebren el cuartodomingo de mayo cada cuatro años».

La razón del tenor de este precepto, que se incluyó por reforma de la Leyde 20 de mayo de 1991, es la intención de homogeneizar los procesos electo-rales de las Comunidades Autónomas (con la excepción de Cataluña, País Vas-co y Galicia), haciéndolos coincidir además con las elecciones locales. El ar-gumento básico esgrimido para justificar esta reforma fue la inconveniencia,carestía y disfuncionalidad de un sistema electoral que condujera a una situa-ción de goteo permanente de procesos electorales. Sin embargo, siempre hahabido también posiciones en contra de esta fórmula legal de quienes conside-


271

ran que recorta la capacidad autónoma de decisión de los presidentes de lasComunidades Autónomas en un tema de gran trascendencia política.

Lógicamente, este automatismo no se produce cuando la convocatoria seefectúa no como consecuencia de la finalización natural del mandato, sino trasel ejercicio por el Presidente de la facultad de disolución anticipada o en otrossupuestos; aunque en estos casos, como veremos después, el mandato de losdiputados quedará limitado a lo que reste de legislatura, volviendo, por tanto, acoincidir todas las convocatorias en el siguiente proceso electoral.

c) La facultad de disolución de las Cortes

En la primera redacción del Estatuto de Autonomía no figuraba la facultaddel Presidente de la Diputación General de disolver las Cortes.

Esta facultad se ha venido considerando, sin embargo, con carácter generalcomo uno de los elementos básicos del equilibrio y contrapeso de los PoderesLegislativo y Ejecutivo en que se asienta el sistema parlamentario.

Sin embargo, como consecuencia del Informe de la Comisión de Expertosy subsiguientes pactos autonómicos UCD-PSOE, se optó, en la práctica totali-dad de los Estatutos, por prescindir de esta competencia del Presidente con ob-jeto de evitar una posible tendencia a la proliferación de procesos electoralesautonómicos. Lo cierto es, sin embargo, que el tiempo ha venido demostrandoque la existencia de la citada facultad presidencial era un elemento casi indis-pensable para la propia coherencia y funcionamiento regular del sistema: exis-ten situaciones en la vida parlamentaria que, posiblemente, sólo pueden tenerrespuesta en la disolución anticipada del Parlamento.

Ello supuso que en la Comunidad Autónoma se planteara un debate sobrela introducción por ley ordinaria de la facultad de disolución. Existían argu-mentos contrarios a esta posibilidad apoyados, básicamente, en que una insti-tución esencial en el sistema político sólo podía ser introducida mediante re-forma del Estatuto. Sin embargo, en contra de este argumento se oponían otrosfavorables a la regulación por ley de la facultad de disolución12.


272

12 Frente a la reserva estatutaria se argumentaba que la doctrina del Tribunal Constitucional habíaexcluido expresamente una interpretación restrictiva del artículo 147.2.c) de la Constitución cuando,en la Sentencia de 28 de septiembre de 1984, señalaba que «tampoco existe tal reserva estatutaria ab-soluta frente a la Ley de la Comunidad Autónoma en lo que se refiere a la organización de las institu-ciones autónomas propias, cuyo desarrollo mediante la ley no podría considerarse contrario al artículo147.2.c)», y frente a una posible infracción de la voluntad del Estatuto podría aducirse que, a diferen-cia de lo que ocurría en otros textos estatutarios, en el aragonés no se excluía de forma expresa la fa-cultad de disolución y que su introducción por ley no supondría otra cosa que una contribución nor-mativa necesaria para la configuración de una organización política que respondiera a la lógica delsistema parlamentario.

Por otra parte, dicha norma no representaría una novedad dentro del Derecho autonómico españolya que en las Comunidades Autónomas de Cataluña y el País Vasco se había introducido la facultadde disolución a través de leyes ordinarias.

En la redacción de la LPGA prevaleció la tesis favorable a la introducciónde la facultad de disolución a través de una ley ordinaria, pero matizada por unconjunto de mecanismos de limitación. Así, el artículo 11.1 establecía que «elPresidente, previa deliberación de su Gobierno, y bajo su exclusiva responsabi-lidad, podrá acordar la disolución de las Cortes de Aragón con anticipación altérmino natural de la legislatura».

No obstante, el propio artículo indica que el Presidente no podrá acordar ladisolución de las Cortes cuando reste menos de una año para la terminación dela legislatura ni antes de que transcurra un año desde la última disolución pro-vocada por este procedimiento. Y, en todo caso, la nueva Cámara que resultaseelegida tendría un mandato limitado por el término natural de la legislatura or-dinaria. Es decir, que no sería el mandato natural de cuatro años, como ocurreen las Cortes Generales y en los Parlamentos de Cataluña, País Vasco y Gali-cia, sino un mandato excepcional que culminaría en el momento en que de for-ma simultánea se convocaran, en el último domingo de mayo correspondiente,las elecciones autonómicas y locales.

La reforma del Estatuto de Autonomía de 1996 afectó a la regulación de lafacultad del Presidente de disolver las Cortes.

Se ha indicado anteriormente que tanto el texto elaborado por la Comisiónde partidos redactora de la reforma como el propio texto aprobado por el Plenode las Cortes el 30 de junio de 1994 utilizaban una extraña fórmula en estepunto, ya que se limitaban a introducir una disposición adicional en la que seindicaba que una ley de Cortes de Aragón regularía la facultad del Presidentede disolución de las Cortes.

Esta discutible fórmula fue corregida en la tramitación de la propuesta dereforma en las Cortes Generales, optándose por regular la facultad de disolu-ción con el suficiente desarrollo en el capítulo II, relativo al Presidente.

Así, el artículo 23 del Estatuto, tras la reforma, establece que «el Presiden-te, previa deliberación de la Diputación General y bajo su exclusiva responsa-bilidad, podrá acordar la disolución de las Cortes de Aragón con anticipaciónal término natural de la legislatura». Dicha disolución deberá ser acordada porDecreto del Presidente en el que habrá de convocar elecciones.

Se establecen, no obstante, las siguientes limitaciones al ejercicio de dichafacultad:

— No podrá acordarse la disolución en el primer período de sesiones de lalegislatura.

— Tampoco podrá acordarse cuando reste menos de un año para que ter-mine la legislatura ordinaria.

— No podrá acordarse antes de que transcurra un año desde la última di-solución por el mismo procedimiento, ni tampoco cuando se encuentre convo-cado un proceso electoral estatal.

— En todo caso, la nueva Cámara tendrá un mandato limitado por el tér-mino natural de la legislatura ordinaria.


273

Junto a estas limitaciones no habituales, existe otra que sí está recogida enla Constitución (art. 115.2) respecto del ejercicio de la facultad por el Presi-dente del Gobierno de la Nación: la imposibilidad de disolver cuando esté entrámite una moción de censura13.

Sobre la nueva regulación estatutaria de la facultad de disolución surgieronposiciones divergentes: hay quienes la han defendido como un importante pasoadelante que resuelve en el propio texto del Estatuto un problema sobre cuyaexistencia había un acuerdo generalizado; pero también hay voces que se hanmanifestado contrarias a las limitaciones establecidas, utilizando como argu-mento básico su inexistencia en los Estatutos del País Vasco, Cataluña y Gali-cia.

La cuestión es, como ya indicamos anteriormente, si la necesidad de homo-geneizar y simultanear los procesos electorales autonómicos es razón suficien-te para justificar las mencionadas limitaciones. Es cierto que un permanenteestado de convocatorias electorales sucesivas podría generar graves distorsio-nes en el funcionamiento del sistema electoral en su conjunto, pero también loes que limitaciones como la duración cercenada del mandato representan unasolución extraña al propio sistema electoral individualmente considerado.

Por otra parte, la reforma del Estatuto en este punto produjo una antinomiaen relación con la regulación de la facultad de disolución por la LPGA. Siendola reforma estatutaria posterior prevalecía esta, pero era necesario cohonestarambos textos legales: esta antinomia ha sido resuelta por la reciente reformadel apartado 3 del artículo 11 de la LPGA que adapta el texto de este preceptoa las disposiciones del Estatuto.

Dispone, por otra parte, la Ley electoral aragonesa que el Decreto de con-vocatoria «deberá especificar el número de diputados a elegir en cada circuns-cripción» (art. 13.4), en conformidad con los criterios reglados que la propiaLey establece.

De esta manera, en congruencia con lo establecido en el ámbito estatal porla Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), se unen en un mis-mo Decreto del Presidente un acto de naturaleza política enmarcado en el jue-go de relaciones políticas entre los altos órganos de la Comunidad Autónoma,y por tanto no sometido a control jurisdiccional alguno, con un acto de natura-leza administrativa y además reglado, como es el de fijar, de acuerdo con unoscriterios legales previamente definidos, el número de diputados por circuns-cripción electoral.


274

13 Esta limitación ha sido, no obstante, criticada por algunos autores. Así, R. CHUECA RODRÍGUEZ,en «Los mecanismos de gobierno parlamentario en la Comunidad Autónoma de Aragón», en Estudiosistemático de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, dirigido por F. López Ramón, Cortesde Aragón, Zaragoza, 1997, pág. 124.

Este autor considera que «esta limitación es manifiestamente contraproducente, pues se trata pre-cisamente del supuesto de eficacia óptima del supuesto de disolución. Frente a unas Cortes fragmenta-das o que han degradado su composición política inicial hasta el punto de iniciar una moción de cen-sura contra el Gobierno, el recurso por parte de éste a una consulta electoral —o la amenaza de ello—es un arma disuasoria de primer orden frente a aventuras políticas de cortos vuelos».

No parece acertada, por ello, la técnica legislativa utilizada al regular estacuestión. Habría sido más correcta la previsión de dos Decretos diferenciados,uno del Presidente convocando las elecciones y otro de la Diputación Generaldeterminando los escaños por circunscripción.

No hay duda, en cualquier caso, de la posibilidad de impugnar en la víacontencioso-administrativa aquel precepto o preceptos del Decreto de convo-catoria que pudieran aplicar indebidamente las prescripciones legales en ordena la citada determinación de escaños.

Hay que anotar que el sistema de distribución provincial de escaños esta-blecido inicialmente en el artículo 13 de la LECAA adolecía de una grave la-guna: cómo operar en el caso de que la aplicación automática de dichas reglaspudiera contravenir lo dispuesto en el artículo 19 EA, que establece que «lasCortes de Aragón estarán integradas por un número de diputados comprendidoentre 60 y 75, correspondiendo a cada circunscripción electoral un número talque la cifra de habitantes necesarios para asignar un diputado a la circuns-cripción más poblada no supere 2,75 veces la correspondiente a la menos po-blada».

El descenso de habitantes en la provincia de Teruel y el correlativo ascensoen la de Zaragoza en los últimos años suponía que, con ocasión de la convoca-toria de las elecciones autonómicas de 1999, la aplicación automática de loscriterios de la LECAA infringiera dicho precepto estatutario.

Ello obligó a una precipitada reforma del artículo 13 antes de la convocato-ria que resolvió la contradicción14.

Además de convocar las elecciones, el Presidente también convoca a lasCortes de Aragón para que se reúnan en sesión constitutiva. A este respecto, laLECAA establece que en el propio Decreto de convocatoria deberá determi-narse la fecha de la sesión constitutiva, «que tendrá lugar dentro del plazo deun mes, a contar desde el día de celebración de las elecciones».

El artículo 1 del Reglamento de las Cortes de Aragón establece, por su par-te, que las Cortes «se reunirán dentro del plazo de quince días siguientes a laproclamación de los diputados electos, el día y a la hora señalados en el Decre-to de convocatoria del Presidente de la Diputación General cesante y, en su de-fecto, el decimoquinto día hábil siguiente al de dicha proclamación», regula-ción que puede ser técnicamente más correcta que la anterior al tomar comoreferencia el dato obligado de la proclamación de diputados electos pero quepodría resultar contradictoria con la misma.


275

14 Se incluyó en dicho artículo un nuevo párrafo 4 que dispone lo siguiente: «si como consecuen-cia de la aplicación de las reglas anteriores, el número de habitantes dividido por el número de esca-ños en la provincia más poblada superara en 2,75 veces al de la provincia menos poblada, correspon-derá a la provincia de mayor población el número de diputados de la provincia de menor poblaciónque sea indispensable para que no se supere dicho límite».

d) La firma de convenios y acuerdos de cooperación con otrasComunidades Autónomas

La suprema representación de la Comunidad aragonesa tiene su expresióntambién en la facultad, atribuida al Presidente, de firmar los convenios y acuer-dos de cooperación con otras Comunidades Autónomas.

Estos acuerdos o convenios deberán ser ratificados en todo caso por lasCortes de Aragón, según disponen los artículos 16.f) EA y el 225 del Regla-mento de las Cortes.

Parece oportuno que estos convenios entre Comunidades, en los que la Co-munidad aragonesa establece una relación jurídica con otra Comunidad al másalto nivel, sean firmados por el Presidente en cuanto que representa a la Comu-nidad en su conjunto.

Los convenios de colaboración entre Comunidades Autónomas despertaronen el proceso de elaboración de la Constitución intensos debates, detrás de loscuales latía el riesgo político que hubiera representado el principio de una posi-ble federación de regiones. Por ello, tras sucesivas modificaciones del texto delprecepto constitucional que regulaba este tema, se llegó a una solución de com-promiso que ha presentado, no obstante, muchos problemas de interpretación.

Así, el artículo 145 de la Constitución, tras disponer que «en ningún casose admitirá la federación de Comunidades Autónomas», establece que «los Es-tatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comuni-dades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y presta-ción de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de lacorrespondiente comunicación a las Cortes Generales».

Se deduce, pues, de este precepto constitucional la existencia de dos posi-bles tipos de convenios o acuerdos entre Comunidades Autónomas: unos, lostradicionales convenios interadministrativos para la gestión de servicios, y losrestantes cuyo contenido no se precisa, aunque es de suponer que se han queri-do incluir aquí todos aquellos acuerdos de una mayor trascendencia política,siempre que respeten, como se ha indicado, la prohibición de fórmulas federa-tivas.

En el primer caso, como hemos visto, basta con una comunicación a lasCortes Generales, mientras que en el segundo es precisa la autorización deéstas.

En nuestro Estatuto de Autonomía existe únicamente una referencia espe-cífica a esta cuestión, ya antes citada, cuando se enumeran las funciones de lasCortes de Aragón, entre las que señala la de «ratificar los acuerdos o conveniosde cooperación en los que la Comunidad Autónoma de Aragón sea parte»[art. 16.f)], sin hacer otras concreciones en cuanto a los distintos tipos de con-venios, cuestión que adolece en el texto estatutario de una notable oscuridad.

Por su parte, el Reglamento de la Cortes en su artículo 255 establece la ne-cesidad de someter a ratificación de la Cámara tanto los convenios para la ges-


276

tión y prestación de servicios como los acuerdos de cooperación. El debate so-bre la ratificación tendrá lugar en el Pleno de la Cámara y se desarrollará deacuerdo con el procedimiento establecido para los debates de totalidad.

A los efectos que en este momento nos interesan debe tenerse en cuentatambién que antes de producirse el acto de firma por el Presidente de la Comu-nidad, la Diputación General, como órgano colegiado de gobierno (art. 16.9LPGA), tendrá que haber dado su aprobación al correspondiente convenio oacuerdo de cooperación, por lo que la decisión en el proceso de instrumenta-ción de un convenio la comparten, de un lado, la Diputación General, queaprueba su texto, y, de otro, las Cortes, cuya ratificación es necesaria, actuandoel Presidente al firmarlo en el ejercicio de su función específicamente repre-sentativa.

Una vez que los convenios o acuerdos de cooperación han sido aprobados,firmados y ratificados en la Comunidad Autónoma, se procederá a su remisióna las Cortes Generales.

B) Funciones del Presidente como representante ordinario del Estadoen la Comunidad Autónoma

Siguiendo los pasos de la Constitución de 1931, el artículo 152.1 de nues-tro texto constitucional vigente establece que los presidentes de las Comunida-des Autónomas ostentan la «representación ordinaria del Estado» en el territo-rio de la Comunidad.

El Estatuto aragonés hace referencia explícita a esta condición del Presiden-te en el artículo 21.2. Esta representación se le otorga al Presidente como conse-cuencia de la idea de integración de las Comunidades Autónomas en el Estado,concebido como Estado-ordenamiento, es decir, como concepto unitario con elque se hace referencia a la totalidad de la organización jurídico-política del Es-tado, y no al concepto del Estado-organización, que distingue el Estado de otrasorganizaciones públicas que conviven en su seno, como las Comunidades Autó-nomas o los entes locales. Desde esta perspectiva de Estado-ordenamiento, lasComunidades Autónomas son parte del Estado, «son Estado», y es por ello ló-gico que su Presidente ostente en su territorio la representación ordinaria delmismo, encarnando los principios de unidad y continuidad.

Si la representación ordinaria del Estado en Aragón la ostenta el Presidentede la Diputación General, la representación del Gobierno de la Nación corres-ponde al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, institución crea-da por el artículo 154 de la Constitución, que «dirigirá la Administración delEstado en el territorio de la Comunidad Autónoma y coordinará, cuando pro-ceda, con la Administración propia de la Comunidad». El término «Adminis-tración del Estado» se utiliza en este precepto en un sentido estricto (el de Ad-ministración General del Estado), debiendo excluirse, por tanto, del mismo alas Administraciones local y autonómica.


277

En su calidad de representante ordinario del Estado en la Comunidad, co-rresponde al Presidente de la Diputación General «promulgar, en nombre delRey, las leyes aprobadas por las Cortes de Aragón y ordenar su publicación enel Boletín Oficial de Aragón y en el Boletín Oficial del Estado, en un plazo nosuperior a quince días desde su aprobación» (art.12.3 LPGA).

El Presidente aragonés promulga, por tanto, las leyes aragonesas en nom-bre del Rey, por lo que en este caso actúa, sin duda, como representante del Es-tado-ordenamiento. Es obligatoria la publicación tanto en el Boletín Oficial deAragón, que es la que sirve de referencia para la entrada en vigor de las leyes,como en el Boletín Oficial del Estado, incumpliéndose en la práctica habitual-mente, en esta última, el plazo máximo de quince días estatutariamente esta-blecido. No se hace referencia, sin embargo, en el Estatuto a la facultad de san-ción de las leyes, lo que parece acertado si se tiene en cuenta el carácterespecíficamente real de la sanción y la escasa trascendencia efectiva de su ejer-cicio.

C) Funciones del Presidente como jefe del Gobiernode la Comunidad Autónoma

a) La función de dirección de la acción de gobierno

La función de mayor trascendencia del Presidente de la Diputación Gene-ral es, sin duda, la de dirección del órgano superior colegiado de gobierno de laComunidad.

Ya anteriormente hemos hecho referencia a la especial posición políticaque ocupa el Presidente, que le sitúa entre los miembros de su Gobierno comoel auténtico director e impulsor de la política gubernamental.

En este sentido, no debe pasar desapercibido el distinto tratamiento que laConstitución y el Estatuto de Autonomía conceden a la posición y funcionesde los Presidentes de los Ejecutivos nacional y autonómico. En el primer caso,la Constitución atribuye claramente al Gobierno la «dirección de la política in-terior y exterior», reservando al Presidente la «dirección de la acción de go-bierno», mientras que el Estatuto atribuye al Presidente «la dirección y coordi-nación de la acción de gobierno» y a la Diputación General el ejercicio de lafunción ejecutiva, sin hacer referencia explícita a la dirección de la política delGobierno.

Por ello, aunque podría argumentarse que dentro del concepto de «funciónejecutiva» puede incluirse la dirección política, parece que la voluntad del Es-tatuto es la de configurar una presidencia «fuerte» que garantice una eficaz ac-ción del Ejecutivo.

La LPGA concreta en su artículo 12.2 que corresponde al Presidente «diri-gir y coordinar la acción del Gobierno» (no la acción de gobierno, como diceel Estatuto), con todo el haz de competencias de determinación de la dirección


278

política que ello supone; correspondiendo al Gobierno establecer, bajo la di-rección del Presidente, «la política general» (art. 14.1) y «las directrices de laacción de gobierno», competencia esta última que deberá ejercer también deacuerdo con las indicaciones del Presidente.

Al margen de las dudas interpretativas que puedan surgir de la lectura delos anteriores textos legales, lo cierto es que la situación general del Presidenteen el sistema institucional autonómico y su capacidad de nombramiento y cesede los miembros de su Gobierno hacen posible una clara preeminencia delmismo en la dirección política del Gobierno. En realidad, el liderazgo presi-dencial dependerá en mayor medida de circunstancias personales y de la reali-dad política que exista detrás de cada Gobierno que de las prescripciones le-gales a que se ha hecho referencia.

Como director de la acción del Gobierno, corresponde al Presidente convo-car y presidir las reuniones de la Diputación General y velar por el cumpli-miento de sus decisiones, ordenando su ejecución, así como convocar y presi-dir las reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno.

También firmará los Decretos de la Diputación General, que deberán serrefrendados por el consejero o consejeros a quienes corresponda su ejecución,y ordenará su publicación en el Boletín Oficial de Aragón.

Asimismo, el Presidente resolverá los conflictos de atribuciones que pue-dan plantearse entre los distintos Departamentos de la Administración de laComunidad Autónoma (art. 12.16 LPGA).

b) Nombramiento y separación del Vicepresidente y de los consejeros.Determinación de la organización departamental

Al Presidente le corresponde el libre cese y nombramiento de los miem-bros de su Gobierno, facultad ordinaria de todos los jefes de Ejecutivo en unsistema parlamentario.

El Presidente nombra a los consejeros y, en su caso, al Vicepresidente unavez investido, a través de un Decreto de la Presidencia, de acuerdo con la orga-nización departamental previamente establecida por el propio Presidente.

Así, aunque la LPGA en su artículo 15 establece los Departamentos en quese organiza la Comunidad Autónoma, lo que podría indicar una posición favo-rable a atribuir esta función a la Ley, cuando menciona las competencias delPresidente enumera entre ellas la de «determinar el número y funciones de losDepartamentos del Gobierno de Aragón», deslegalizando a favor de aquél estafacultad.

La atribución de esta competencia al Presidente es razonable si se tiene encuenta que, en otro caso, al iniciar una legislatura estaría vinculado por la or-ganización gubernamental preexistente y, o bien debería remitir a las Cortesun proyecto de ley de modificación antes de efectuar los nombramientos (loque retrasaría la formación del Gobierno), o bien debería hacer los nombra-


279

mientos conforme a la anterior estructura, lo que parece políticamente incon-veniente.

c) Funciones de coordinación directa del programa legislativo

El artículo 12.18 de la LPGA atribuye al Presidente la función de «coordi-nar el desarrollo del programa legislativo del Gobierno de Aragón y la elabora-ción de disposiciones de carácter general», competencia que parece implícitaen la dirección de la acción de gobierno pero que, probablemente, se ha queri-do atribuir expresa y directamente (no a través del Departamento de Presiden-cia) al Presidente para reforzar la unidad de acción de los distintos Departa-mentos en el ejercicio de la actividad normativa.

d) Funciones relacionadas con las Cortes de Aragón

Se atribuyen también al Presidente una serie de importantes funciones enrelación con el Parlamento aragonés. Ya se ha hecho referencia anteriormentea la posibilidad de que plantee ante las Cortes la cuestión de confianza. Tam-bién puede proponer la celebración del debate general sobre orientación políti-ca de la Diputación General (o debate sobre el estado de la Comunidad Autó-noma), conforme a lo previsto en el artículo 170 del Reglamento de las Cortes.

Este precepto reglamentario prevé que el Pleno de las Cortes celebre un de-bate sobre el estado de la Comunidad Autónoma cuando lo solicite el Presi-dente de la Diputación General, la Mesa de la Cámara o tres grupos parlamen-tarios. La legitimación exigida por el Reglamento para solicitarlo hace que enla práctica (salvo en legislaturas con fragmentación de la oposición al menosen tres grupos parlamentarios) sea el Presidente quien controle el momento decelebrarse el debate, que suele tener lugar una vez al año.

En el marco de este debate pueden presentar los grupos parlamentariospropuestas de resolución relacionadas con su contenido, que son votadas cuan-do finaliza. Cabe la posibilidad, además, de presentar propuestas que suponganun rechazo global del contenido de la comunicación del Gobierno que, si pros-peran, pueden ser equivalentes, desde un punto de vista político, a una mociónde censura encubierta. En efecto, si con objeto de debatir la política general delGobierno de Aragón, las Cortes, a través de una resolución de la Cámara, sepronuncian en contra de la misma, el Presidente no estará jurídicamente obli-gado a presentar su dimisión, que sólo puede ser forzada a través del mecanis-mo de la moción de censura, pero la estabilidad y credibilidad política de suGobierno quedarán seriamente comprometidas.


280

e) La firma de convenios de colaboración con las autoridadesdel Estado

La firma de estos convenios, que son un modo habitual de relación entre elEstado y las Comunidades Autónomas cada vez más utilizado, se reserva enprincipio al Presidente, que, no obstante, puede delegar esta facultad en el Vi-cepresidente o los consejeros.

Mientras los convenios de colaboración con otras Comunidades Autóno-mas son poco frecuentes, los convenios con los distintos Departamentos y or-ganismos de la Administración General del Estado son muy utilizados y unode los instrumentos más idóneos de cooperación administrativa en el Estado delas Autonomías, sobre todo para la ejecución de competencias concurrentes ocompartidas. Por eso, en estos casos, parece que el Presidente actúa como jefedel Gobierno y es lógico que esté prevista la posibilidad de delegar, e inclusohubiera sido razonable la atribución directa de esta competencia a los conseje-ros en las materias de su respectivo Departamento.

f) La solicitud de dictámenes del Consejo de Estado y de la ComisiónJurídica Asesora del Gobierno de Aragón

De conformidad con lo establecido en el artículo 20.1 de la Ley Orgánica5/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, corresponde únicamente al Pre-sidente solicitar dictámenes del Consejo de Estado en los términos estableci-dos en la legislación vigente.

El Presidente puede también solicitar dictámenes de la Comisión JurídicaAsesora del Gobierno de Aragón (arts. 12.22 y 57 LPGA), cuya creación, or-ganización y competencias fueron obra de la propia LPGA, pero esta facultadse atribuye también con carácter directo a los consejeros.

5. LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA PRESIDENCIA.ÓRGANOS DE ASISTENCIA DIRECTA AL PRESIDENTE

En el artículo 19 de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administra-ción de la Comunidad Autónoma de Aragón (LACA), está prevista la posibili-dad de que el Presidente disponga de un Gabinete para su asistencia directa. Elpropio precepto establece que también podrá existir un Gabinete de relacionescon los medios de comunicación y una Secretaría particular. Los miembros deestos órganos de asistencia directa tendrán el carácter de personal eventual deconfianza, siendo nombrados y cesados libremente por el Presidente, y cesaránen todo caso automáticamente cuando él cese.

Por otra parte, la Ley citada en su artículo 14.3 establece la posibilidad de


281

que se adscriban directamente al Presidente otros órganos administrativos, in-cluso, con carácter excepcional, organismos autónomos.

De acuerdo con este marco normativo, en la actualidad el Decreto100/1999, de 3 de septiembre, establece la estructura orgánica dependiente di-rectamente de la Presidencia:

— Por un lado, como órganos de apoyo directo, el Gabinete del Presidentey el Gabinete de Comunicación, en los que se integran un conjunto de asesores.

— Por otro lado, la Secretaría General de la Presidencia y la SecretaríaGeneral de Relaciones con las Cortes, ambas con nivel orgánico de DirecciónGeneral.

Con respecto a estas últimas pueden existir dudas de una posible interfe-rencia o duplicación de funciones en relación con la Secretaría General Técni-ca del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, que desarro-lla competencias en parte muy similares a las anteriores15.

Asimismo, se adscriben directamente al Presidente la Oficina del Gobiernode Aragón en Bruselas y la Oficina del Gobierno de Aragón en Madrid. No pa-rece razonable desde el punto de vista organizativo la dependencia directa deestas Oficinas del Presidente, que deberían tener su ubicación lógica en el De-partamento de Presidencia y Relaciones Institucionales.

III. LA DIPUTACIÓN GENERAL O GOBIERNO DE ARAGÓN

1. INTRODUCCIÓN

La Diputación General es el órgano superior colegiado de gobierno de laComunidad Autónoma de Aragón; es el Gobierno de la Comunidad, integradopor el Presidente y los consejeros por él designados.

El Estatuto de Autonomía quiso, por razones históricas, denominar al Go-bierno o Consejo de Gobierno, Diputación General. No obstante, durante algu-nos años se produjo en nuestra legislación una notable confusión terminológi-ca, utilizándose indistintamente (y, a veces, intentando encontrar diferencias)los términos Diputación General, Gobierno de Aragón y Consejo de Gobiernopara referirse al máximo órgano colegiado de gobierno en Aragón16.

La LPGA optó finalmente por el término Gobierno de Aragón, oficializan-do lo que venía siendo habitual en la práctica, por lo que hoy podemos utilizar


282

15 En sentido contrario, A. EMBID IRUJO, en «El Gobierno y la Administración. El Presidente de laComunidad Autónoma de Aragón», en Derecho Público Aragonés, dir. por A. Embid Irujo, ed. ElJusticia de Aragón, Zaragoza, 2000, pág. 154.

16 Ver a este respecto, in extenso, V. ESTELLA IZQUIERDO, «El Gobierno de Aragón», en Estudiosistemático de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, dir. por F. López Ramón, ed. Cortes deAragón, Zaragoza, 1997, págs. 134 y ss.

indistintamente las denominaciones Diputación General, que utiliza el Estatu-to, o Gobierno de Aragón, que utiliza la LPGA, para referirnos a la misma rea-lidad.

La Diputación General responde, ante todo, a los caracteres de un Gobier-no en los sistemas de naturaleza parlamentaria: órgano colegiado en el que seencarna la función ejecutiva y que responde políticamente de forma solidariaante las Cortes de Aragón. Ya se ha indicado que su Presidente no es, como elsistema parlamentario más clásico, un primus inter pares, correspondiéndoleuna intensa función de liderazgo en la dirección política de la Comunidad.

2. ESTRUCTURA

A) Composición, nombramiento y cese

El artículo 24.2 EA establece que «la Diputación General estará constitui-da por el Presidente y los consejeros, que el Presidente nombra y separa libre-mente». En concordancia con este texto, el artículo 14.2 de la LPGA disponeque «el Gobierno de Aragón se compone del Presidente y los consejeros», aña-diendo a continuación que «cada consejero estará al frente de un Departamen-to, sin perjuicio de la existencia de consejeros sin cartera».

Tras la reforma del Estatuto de Autonomía de 1996, se eliminaron las cau-telas procedentes de los pactos autonómicos UCD-PSOE de 1981, incorpora-das a buena parte de los Estatutos elaborados por la vía del artículo 143 de laConstitución, que establecían la imposibilidad de que el número de consejeroscon responsabilidad ejecutiva excediera de diez. No parece que la estructurapolítica de la Comunidad Autónoma exija un Gobierno con más de diez De-partamentos, ni se ha planteado hasta el momento presente, pero tampoco erarazonable mantener esta limitación en el texto del Estatuto de Autonomía.

A tenor de ambos preceptos, podrá haber consejeros «con cartera», quetengan asignada la dirección de un Departamento, y consejeros «sin cartera» alos que no se atribuyan responsabilidades ejecutivas. No se ha abusado en Ara-gón de esta última figura. De hecho, sólo una vez se procedió a utilizarla a tra-vés del nombramiento de un consejero para Asuntos de la Comunidad Europeadurante la primera mitad de la tercera legislatura.

Los consejeros, una vez nombrados como miembros del Gobierno, respon-den solidariamente ante las Cortes de Aragón, sin perjuicio de responsabilidaddirecta de cada uno de ellos por su gestión ya que, además de miembros delGobierno, son órganos unipersonales de dirección de los Departamentos de laAdministración aragonesa.

Por otra parte, la Diputación General cesa en todos los supuestos de cesedel Presidente, en función de la estricta relación de confianza que une a éstecon su Consejo. Así, el artículo 28 EA dispone que la «Diputación General ce-sará tras la celebración de elecciones a Cortes de Aragón, en el caso de pérdida


283

de la confianza parlamentaria y por dimisión, fallecimiento o incapacitación desu Presidente», debiendo continuar la Diputación cesante en funciones hasta latoma de posesión de la nueva.

B) La figura del Vicepresidente

El Estatuto de Autonomía no hace referencia explícita al posible nombra-miento de un Vicepresidente de la Diputación General.

Ello provocó en su momento el debate sobre la posibilidad de introducir lafigura a través de una ley ordinaria. La respuesta parece que debía ser negativaen el caso de que el Vicepresidente, o Vicepresidentes, se configuraran comocargos independientes y diferenciados del de consejero, ya que se estaría ac-tuando contra la letra del Estatuto, que designa como únicos miembros del Go-bierno al Presidente y los consejeros. Sin embargo, podía defenderse como po-sible una modificación legislativa que permitiera el nombramiento de uno ovarios consejeros como Vicepresidentes: esta solución sería respetuosa con eltexto estatutario, evitaría la proliferación de nuevos órganos políticos y podríadar respuesta a la posible necesidad de que el Presidente cuente con un «se-gundo» que ocupe una posición jerárquica superior al resto de los consejeros.

La LPGA optó por no recoger inicialmente esta figura. No obstante, conposterioridad, la Ley 11/1999, de 26 de octubre, de modificación de la LPGA,cambió de criterio introduciendo la posibilidad de que el Presidente nombre «auno de sus consejeros como Vicepresidente» (art. 4.1.º de la LPGA).

Se configura, por tanto, como una opción, no como un órgano necesario, detal modo que con el actual marco legal podrán configurarse gobiernos en losque pueda existir o no un Vicepresidente. Se inclina también la Ley por elnombramiento de un solo Vicepresidente.

La Disposición Adicional primera de la citada Ley de modificación esta-blecía asimismo que, en el caso de que se nombre Vicepresidente, «su denomi-nación a efectos oficiales comenzará por la mención de este último cargo, se-guida por la relativa a su Departamento», y que «el Vicepresidente precederásiempre a los consejeros en el orden protocolario establecido».

En la actualidad existe un Vicepresidente, que es el consejero de Presiden-cia y Relaciones Institucionales. Es lógico que, en el caso de nombrarse un Vi-cepresidente, éste sea precisamente el consejero citado ya que sus funcioneshorizontales y de coordinación se proyectan sobre los distintos Departamentosde la Administración aragonesa, pudiendo encontrar dificultades para una ac-ción eficaz desde el mismo nivel jerárquico que los restantes consejeros.

En cuanto a las funciones del Vicepresidente, la Ley no es muy explícita:serán aquellas que pueda delegarle el Presidente, las que le otorgue el ordena-miento jurídico y las propias de su Departamento, además de la sustitución delPresidente en los supuestos de ausencia, enfermedad u otro impedimento tem-poral.


284

Se trata, por tanto, de una figura que no incorpora en la práctica funcionesnuevas o adicionales, sino que busca ante todo situar al consejero de la Presi-dencia en un nivel jerárquico superior a los restantes miembros del Gobierno.

En cuanto al estatuto personal del Vicepresidente, la Ley establece que enmateria de incompatibilidades y fuero procesal estará equiparado al Presiden-te. Desde el punto de vista de honores y protocolo, cuando el Vicepresidentesustituya al Presidente tendrá derecho a los mismos honores y tratamiento queéste.

3. FUNCIONES DEL GOBIERNO

El Estatuto de Autonomía, en su artículo 24, dispone que «la DiputaciónGeneral ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de la Comuni-dad Autónoma de Aragón», definiendo sus funciones de un modo escueto, queviene a desarrollar la LPGA. Indudablemente, como en cualquier Gobierno,pueden distinguirse dos funciones básicas: como órgano de decisión política ycomo órgano superior de la Administración de la Comunidad Autónoma. Lecorresponde también el ejercicio de la potestad reglamentaria y otras funcionesno menos importantes relacionadas con el Parlamento o con la activación dediversas competencias de control.

El artículo 16 LPGA enumera en una larga lista las competencias del Go-bierno de Aragón, descendiendo a un detalle innecesario en una Ley de esta na-turaleza. En realidad, sería una ingenuidad legislativa intentar referirse con ca-rácter exhaustivo a todas las competencias del Gobierno en esta Ley y, por ello,algunas de las citadas en la relación mencionada no son competencias sustanti-vas o que contribuyan a conformar y definir la posición política del Gobierno.En el listado figuran, por otra parte, competencias que más parecen responder aun ejercicio de voluntarismo político que a una correcta aplicación de la técnicalegislativa. Así, el punto 3 del artículo 16 dispone que corresponde al Gobiernode Aragón «promover cuantas iniciativas requiera la defensa del Estatuto», loque constituye una obviedad, y «proponer [a las Cortes] la defensa de aquél me-diante el oportuno proyecto de ley», lo que supone una reiteración innecesaria.

Por ello, no haremos en esta exposición una relación exhaustiva y porme-norizada de todas las competencias, sino que nos referiremos a las de mayortrascendencia y significación.

A) Funciones de dirección política

La Diputación General es el órgano que «bajo la dirección de su Presidenteestablece la política general» (art. 14 LPGA) y al que corresponde «establecerlas directrices de la acción de gobierno». Esta importante función de direcciónpolítica la desarrolla, como se ha indicado, bajo el liderazgo y protagonismo


285

de su Presidente, que se convierte en auténtico centro impulsor de la políticaaragonesa.

En el marco de esta genérica función de dirección política pueden encua-drarse funciones como las siguientes:

— Aprobar los proyectos de ley, acordando su remisión a las Cortes deAragón, así como determinar su retirada.

El ejercicio de la iniciativa legislativa por la Diputación General consti-tuye uno de los instrumentos básicos de proyección de su acción de gobier-no. Lógicamente, dentro del programa de gobierno de cualquier Ejecutivodeben figurar un conjunto de iniciativas legislativas enmarcadas en los obje-tivos de dicho programa, de cuyo cumplimiento dependerá en gran parte eléxito de la gestión gubernamental. Conviene que este programa se desarrollebajo la coordinación directa del propio Presidente (competencia que le atri-buye el art. 12 LPGA) y que responda a un calendario preciso y rigurosa-mente diseñado, sin perjuicio de la posible incidencia de circunstancias polí-ticas coyunturales.

— Aprobar el proyecto de Presupuestos Generales de la Comunidad Autó-noma y remitirlo a las Cortes de Aragón para su debate y aprobación como leyen su caso, así como velar por su ejecución.

La aprobación y remisión al Parlamento del proyecto de Presupuestos de laComunidad Autónoma aragonesa cada ejercicio económico constituye una delas iniciativas básicas de la acción política del Gobierno: el proyecto de Presu-puestos representa el programa político anual de la Diputación General para elaño correspondiente, que en buena lógica deberá ser, a su vez, la traducción alejercicio anual del programa de gobierno para la legislatura.

En el estado de gastos del proyecto de Presupuestos se contienen en cadasección (que vienen a corresponder con los distintos Departamentos de la Ad-ministración de la Comunidad Autónoma) todos los programas específicos queel Gobierno pretenda desarrollar durante el año, proponiéndose en el estado deingresos las fuentes que han de financiar dichos gastos.

Así, la decisión gubernamental sobre el reparto de asignaciones entre losdiversos programas y la elección misma de los programas a desarrollar consti-tuye el momento estelar anual en el campo de la adopción por el Gobierno deuna decisión política.

Serán, no obstante, las Cortes de Aragón las que con carácter definitivo de-cidan sobre el Presupuesto, aunque la propia mecánica del sistema parlamenta-rio, que hace suponer un suficiente apoyo del Gobierno en las Cortes, impediráde ordinario que se produzcan modificaciones sustanciales.

La trascendencia política de la iniciativa presupuestaria la corrobora elhecho de que corresponda exclusivamente al Gobierno.

Por otra parte, las enmiendas presentadas por los diputados y grupos parla-mentarios al proyecto de Ley de Presupuestos, si pretenden un aumento en un


286

determinado programa presupuestario de una sección, deben plantear una dis-minución correlativa en otro de la misma sección.

En congruencia también con el control por el Ejecutivo de la iniciativa pre-supuestaria, se reconoce a la Diputación General, en el apartado 6 del artículo16 LPGA, la facultad de «prestar o denegar la conformidad a la tramitación delas enmiendas o proposiciones de Ley que supongan un aumento de los gastoso disminución de los ingresos presupuestarios, razonando su disconformidad».Con ello se trata de evitar posibles iniciativas electoralistas de los grupos par-lamentarios de la oposición que puedan poner a la Diputación General en uncompromiso financiero inabordable para las posibilidades económicas de laComunidad.

Aunque debe precisarse que dicha facultad queda notablemente recortadapor el Reglamento de las Cortes: sus artículos 125 y 139 establecen que, encaso de disconformidad razonada del Gobierno con las enmiendas o proposi-ciones de Ley citadas, el informe de disconformidad será debatido por la Co-misión de Economía de las Cortes, que será quien decida en definitiva sobre sutramitación. El sistema arbitrado por el Reglamento debe considerarse correctoy acertado, ya que si se admitiera la paralización automática de las iniciativasde la oposición por la simple negativa del Gobierno a su tramitación, sin nin-gún control parlamentario, podría utilizarse dicha facultad de forma abusiva.

— Deliberar sobre la cuestión de confianza que el Presidente se propongapresentar ante las Cortes de Aragón.

Ya se ha tratado con anterioridad de la institución de la cuestión de con-fianza, cuya presentación ante las Cortes corresponde al Presidente de la Dipu-tación General. Baste ahora decir que la intervención previa deliberante de laDiputación General en un tema de esta trascendencia es una clara manifesta-ción de la actuación del Gobierno como órgano de dirección política.

— Finalmente, la Diputación General desarrolla determinadas funcionesrelacionadas directamente con las Cortes de Aragón.

Así, puede solicitar de éstas que se reúnan en sesión extraordinaria, aunquela decisión definitiva sobre su celebración dependerá de la Mesa y la Junta dePortavoces de la Cámara, y es también el órgano competente para proponer ensu caso a las Cortes de Aragón la incapacitación del Presidente, cuestión a laque ya nos hemos referido anteriormente, así como «proveer para el cumpli-miento de las resoluciones de las Cortes de Aragón».

B) Funciones de dirección de la Administración

Una de las misiones fundamentales del Gobierno es la dirección de la Ad-ministración Pública. A esta función directiva hace referencia el Estatuto en elartículo 43, y el artículo 14 LPGA ya citado.


287

Esta función, como la de dirección política, se proyecta en un múltiple hazde facultades de todo orden cuyo objetivo fundamental será conseguir que laAdministración de la Comunidad Autónoma actúe con sometimiento a losprincipios de jerarquía, eficacia, objetividad, economía, coordinación, descon-centración y descentralización, recogidos en el artículo 43.2 EA.

El artículo 16 LPGA hace mención específica de algunas facultades rela-cionadas con esta función. Así:

— El Gobierno de Aragón aprueba la estructura orgánica de los Departa-mentos, competencia cuyo ejercicio es de gran trascendencia ya que de un di-seño correcto de la organización administrativa dependerá en gran parte queésta actúe de una forma eficaz y coordinada.

— La Diputación General nombra también determinados cargos de la Ad-ministración de la Comunidad Autónoma, como directores generales y jefes odirectores de servicio. La legislación aragonesa en este punto ha optado, frentea lo habitual en la Administración estatal y en otras Administraciones autonó-micas, por que los nombramientos de los jefes de servicio sean efectuadostambién directamente por el Gobierno y no por los respectivos consejeros, loque parece estar justificado si se atiende a las dimensiones de su planta admi-nistrativa

— También corresponde a la Diputación General autorizar los gastos de sucompetencia, de acuerdo con lo que establezca la legislación financiera de laComunidad Autónoma; habitualmente, aquellos que excedan de una cifra quehaga aconsejable comprometer la voluntad de todos los miembros del Go-bierno.

— El Gobierno de Aragón ejercerá también funciones en materia patrimo-nial: administrar y defender el patrimonio de la Comunidad o transigir sobresus bienes y derechos; en materia de contratación y servicios: aprobar los plie-gos de cláusulas administrativas generales en los contratos de obras y suminis-tros o supervisar la gestión de los servicios públicos; o en materia de FunciónPública: imponer la sanción de separación del servicio o despido disciplinario.Son competencias muy concretas que se recogen en leyes específicas y que, anuestro juicio, era innecesario reproducir en esta Ley.

C) Funciones normativas

a) El ejercicio de la potestad reglamentaria

El Estatuto de Autonomía y la LPGA atribuyen a la Diputación General elejercicio de la potestad reglamentaria. Lógica consecuencia del diseño políticoinstitucional del Estatuto, que traslada a la Comunidad Autónoma los princi-pios de relación y distribución de funciones previstos en la Constitución paralos poderes generales del Estado.


288

El contenido de la potestad reglamentaria y los límites de su ejercicio de-ben entenderse plenamente coincidentes con la regulación estatal de la misma.

Hay que destacar, sin embargo, que los gobiernos autonómicos, en el ejer-cicio de su potestad reglamentaria, pueden desarrollar tanto las propias leyesde la Comunidad Autónoma como las leyes del Estado en aquellos casos queejercen exclusivamente competencias de ejecución, por lo que tal facultad co-bra una especial dimensión ya que el control por el Parlamento de la Comuni-dad Autónoma será en estos casos posterior al ejercicio de la potestad y de na-turaleza exclusivamente política.

Por otra parte, aunque la potestad reglamentaria está atribuida originaria-mente al Gobierno de Aragón, se prevé también (art. 25.6 LPGA) que los con-sejeros dicten disposiciones normativas para desarrollar las leyes o los regla-mentos del Gobierno que habiliten específicamente para ello.

Es decir, los consejeros, por Orden del Departamento, pueden participar enel ejercicio de la potestad reglamentaria, pero siempre en desarrollo de una leyo un reglamento del Gobierno que les haya habilitado específicamente paraello.

La exigencia de previa habilitación parece que, en principio, podría inter-pretarse como limitativa de las facultades normativas de los consejeros, pero alpermitirse que por ley se efectúe directamente una habilitación a favor de éstosy no del Gobierno en su conjunto, podría estar abriéndose una vía excesiva-mente generosa para el ejercicio individualizado de la potestad reglamentaria.

Ha de tenerse en cuenta que es opinión generalizada que las potestades re-glamentarias de los ministros (y de los consejeros autonómicos) deben estar li-mitadas al ámbito de la organización interna de sus Departamentos o de las re-laciones especiales de sujeción. Sin embargo, la legislación aragonesa parecehacer posible que la ley encomiende directamente a los consejeros el desarro-llo normativo de materias ajenas a la organización de sus respectivos Departa-mentos.

Resulta obligado, sin embargo, hacer una interpretación de los textos le-gales autonómicos acorde con la doctrina más autorizada y con la propia ju-risprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencia TC 13/1988, de 4 de fe-brero)17.

De este modo, debe considerarse que aunque la potestad reglamentaria ori-ginaria pertenece al Gobierno, puede admitirse la posibilidad de delegacionessingulares en los consejeros. Ahora bien, el ámbito material de esas delegacio-nes específicas no podrá ser otro que los asuntos relacionados con la organiza-ción interna de sus Departamentos o con las relaciones de especial sujeciónque nazcan de un título específico.

En cuanto a los titulares de la potestad reglamentaria serán, con las preci-siones efectuadas, la Diputación General (o Gobierno de Aragón) y los conse-


289

17 Ver, a este respecto, L. POMED SÁNCHEZ, «Las potestades normativas del Gobierno de Aragón»,en Estudio sistemático de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, dir. por F. López Ramón,ed. Cortes de Aragón, Zaragoza, 1997, págs. 246 y ss.

jeros. También al Presidente se le atribuye en dos supuestos específicos: laaprobación de las normas de organización de la Presidencia y la aprobación omodificación de la estructura general del Gobierno en Departamentos.

Por ello, el artículo 29.2 LPGA establece que las disposiciones de caráctergeneral o reglamentos del Presidente y del Gobierno adoptarán la forma deDecreto, y las de los consejeros, de Orden del Departamento correspondiente.

Por su parte, el artículo 30 de la citada Ley dispone que «las disposicionesde carácter general se ordenarán jerárquicamente según el respectivo orden delos órganos de los que emanen». No hay duda en la relación jerárquica entrelos Decretos de la Diputación General y las Órdenes de los Departamentos,que serán las manifestaciones más habituales del ejercicio de la potestad regla-mentaria. Mayores dificultades tendrá situar en dicha ordenación jerárquica losDecretos del Presidente, que no pueden considerarse subordinados a los delGobierno. El problema, no obstante, es más teórico que real ya que la compe-tencia normativa del Presidente se proyecta materialmente sólo sobre los su-puestos específicos antes citados.

También hace referencia la LPGA a los principios de primacía de ley y re-serva de ley, cuya infracción supondrá la nulidad de pleno derecho de los re-glamentos que los infrinjan (art. 30.2 y 3).

En cuanto al procedimiento de la elaboración de las disposiciones de carác-ter general, establece la Ley que el proyecto deberá ir acompañado de una ex-posición de motivos, una memoria que justifique la necesidad de promulgaciónde la norma y una valoración de los efectos que, a juicio del Departamentoproponente, puedan seguirse de su aplicación. Si la ejecución del reglamentoconlleva efectos económicos, deberá acompañarse la propuesta de una memo-ria económica. Además, los reglamentos aprobados deberán incorporar una ta-bla de preceptos derogados o modificados por la nueva disposición (art. 30LPGA).

Hay que decir que estas prescripciones procedimentales se incumplen conmucha frecuencia en la práctica, con la consiguiente merma en la calidad téc-nica de los reglamentos y con la aparición de problemas relativos a la seguri-dad jurídica.

Especialmente relevante es el tratamiento de la LPGA (art. 33) a los trámi-tes de información y audiencia pública, recogiendo las actuales tendencias di-rigidas a ofrecer una mayor publicidad y participación en la elaboración de losreglamentos. Así, el citado artículo establece la obligatoriedad de la informa-ción pública «cuando lo requiera la materia que sea objeto de la disposicióngeneral», aunque esa valoración la hará el Gobierno, debiendo dirigirse el De-partamento que hubiera elaborado el proyecto a las asociaciones representati-vas de intereses colectivos y a los sindicatos, asociaciones empresariales y cor-poraciones públicas que pudieran resultar afectados por la disposición.

En los reglamentos ejecutivos de las leyes deberá emitir dictamen previo laComisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón. Aunque el dictamen no esvinculante, tiene un especial relieve dado el prestigio del criterio de este órga-


290

no consultivo. Su omisión supondrá la nulidad de pleno derecho del reglamen-to de que se trate.

b) Ejercicio de la legislación delegada.Decretos legislativos de la Diputación General

La Diputación General tiene competencia para dictar decretos legislativosprevia autorización por las Cortes a través de la correspondiente delegación le-gislativa. El artículo 15 EA establece que la potestad legislativa de las Cortesserá únicamente delegable en la Diputación General «en los términos previstosen los artículos 82, 83 y 84 de la Constitución», es decir, de acuerdo con losprincipios y límites que regulan esta delegación en la esfera estatal; la compe-tencia de la Diputación General para dictar decretos legislativos está, a su vez,recogida en el artículo 16.5 LPGA; y la regulación específica de la delegaciónen el artículo 29 de dicha Ley.

Según esta regulación, quedan exceptuadas únicamente de la posibilidadde delegación legislativa las materias que afecten al desarrollo básico del Esta-tuto y la aprobación del Presupuesto.

Como requisitos para el ejercicio de la delegación se establecen los si-guientes:

— La delegación deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando ten-ga por objeto la formación de textos articulados, y por ley ordinaria cuando setrate de refundir textos.

— La delegación se agotará por el uso que de ella haga la Diputación Ge-neral mediante la publicación de la norma correspondiente.

— La delegación no podrá entenderse concedida de modo implícito o portiempo indeterminado.

— En ningún caso podrán subdelegarse en órgano distinto de la Diputa-ción General las facultades delegadas.

Por otra parte, en relación específica con las leyes de bases, se dispone quedeberán delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación y los prin-cipios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

Asimismo, no podrán en caso alguno autorizar la modificación de la propialey de bases o facultar a la Diputación General para dictar normas con carácterretroactivo.

En cuanto a la delegación para dictar decretos legislativos con objeto de re-fundir textos legales anteriores, la ley ordinaria que la autorice deberá determi-nar el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, «especi-ficando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si seincluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de serrefundidos».


291

Se prevé también que las leyes de delegación puedan establecer otras for-mas adicionales de control del ejercicio de la delegación por el Gobierno ara-gonés.

El Reglamento de las Cortes, como se ha indicado, dedica un Título al con-trol sobre las disposiciones de la Diputación General con fuerza de ley, si-guiendo lo establecido al respecto en los artículos 155 y 156 del Reglamentodel Congreso de los Diputados. Así, la Diputación General, dentro de los quin-ce días siguientes a haber hecho uso de la delegación, debe dirigir a las Cortesuna comunicación «que contendrá el texto articulado o refundido objeto deaquélla, y que será publicado en el Boletín Oficial de Aragón».

Por otra parte, el Reglamento prevé que si la ley de delegación estableceque el control adicional del ejercicio de las facultades delegadas se desarrollepor las propias Cortes, los grupos parlamentarios, durante un período de trein-ta días a partir de la publicación del decreto legislativo, podrán formular obje-ciones al mismo en escrito dirigido a la Mesa de la Cámara, que lo remitirá a lacorrespondiente Comisión dentro de los tres días siguientes para que emitadictamen al respecto en el plazo de diez días. Dicho dictamen habrá de ser de-batido en el primer Pleno de las Cortes que se celebre con arreglo a las normasgenerales del procedimiento legislativo. El control tendrá los efectos jurídicosprevistos en la propia ley de delegación.

D) Funciones relacionadas con la jurisdicción constitucional

El artículo 26 EA establece que la Diputación General «podrá interponerrecursos de inconstitucionalidad y personarse en el Tribunal Constitucional» y,en su desarrollo, la LPGA dispone que corresponde al Gobierno de Aragón«acordar la interposición del recurso de inconstitucionalidad y cuantas otrasactuaciones ante el Tribunal Constitucional correspondan al Gobierno de Ara-gón», inciso este último poco afortunado en el que debe considerarse incluidala presentación de conflictos de competencias, no citada expresamente.

El precepto estatutario tiene su apoyo inmediato en el artículo 162.1.a) dela Constitución en relación con su artículo 161, que han sido desarrolladosposteriormente por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Ésta,en su artículo 32.2, limita, no obstante, los recursos de inconstitucionalidad delos Consejos de Gobierno y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autó-nomas a «las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que pue-dan afectar a su propio ámbito de autonomía», haciendo una lectura muy res-trictiva del texto constitucional, que supuso que se llegara a dudar de suconstitucionalidad, aunque el Tribunal Constitucional posteriormente ha con-firmado plenamente esta interpretación (STC de 23 de diciembre de 1982).

Ello supone que la Comunidad Autónoma tiene vedada la posibilidad derecurrir leyes del Estado que no afecten su ámbito de autonomía (concepto ju-rídico indeterminado cuya determinación corresponde al propio Tribunal


292

Constitucional) ni las leyes de otras Comunidades Autónomas, ni siquiera suspropias leyes, es decir, que la Diputación General no está legitimada para in-terponer un recurso de inconstitucionalidad contra las leyes que aprueben lasCortes de Aragón. La Diputación General es, por otra parte, el órgano legiti-mado para acordar el planteamiento de conflictos de competencias, tal y comoestablece el artículo 60 LOTC en desarrollo del artículo 161.1.c) en relacióncon el artículo 162.2 de la Constitución.

Debe entenderse, por tanto, que así como en el caso del recurso de incons-titucionalidad están legitimadas para interponerlo tanto las Cortes de Aragóncomo la Diputación General, para plantear conflictos de competencia sólo loestará esta última.

No obstante, como ha puesto de manifiesto Fernández Farreres18, en el ar-tículo 16.i) de nuestro Estatuto se contempla la posibilidad de que las Cortesde Aragón promuevan directamente conflictos ante el Tribunal Constitucional,lo que supone, según este autor, «un exceso de la norma estatutaria que viola elmandato constitucional contenido en el artículo 162.2 de la Constitución».

Por otra parte, la Diputación General comparecerá ante el Tribunal Consti-tucional representada por los letrados de sus Servicios Jurídicos, de acuerdocon la propia LOTC y el Decreto regulador de los Servicios Jurídicos de la Di-putación General de Aragón.

E) Funciones de carácter interadministrativo

La Diputación General es el órgano competente para aprobar los proyectosde acuerdos y convenios de cooperación con otras Comunidades Autónomascon carácter previo a su aprobación por las Cortes de Aragón (art. 47 LPGA).Ya hemos hecho referencia a este tema y a la participación del Ejecutivo arago-nés en el proceso de aprobación de los convenios interadministrativos al anali-zar las competencias del Presidente, por lo que a lo dicho anteriormente nos re-mitimos.

Lo mismo puede decirse en relación con los convenios de colaboración conel Estado, que el Gobierno de Aragón deberá autorizar antes de su firma por elPresidente o un consejero, en los términos establecidos en el artículo 45LPGA.

También corresponde al Gobierno adoptar los acuerdos por los que se de-signe un consejero para representarle en las distintas Conferencias SectorialesAdministración General del Estado-Comunidades Autónomas que puedancrearse, así como autorizar con carácter previo los convenios que puedan sus-cribirse en el marco de dichas Conferencias Sectoriales (art. 48 LPGA).

Las funciones de carácter interadministrativo se proyectan también en rela-


293

18 G. FERNÁNDEZ FARRERES, Comentarios al Estatuto de Autonomía de Aragón (obra dirigida porJ. Bermejo Vera), Ed. IEAL, Madrid, 1985, págs. 177 y ss.

ción con las entidades locales. Así, se atribuye a la Diputación General la fa-cultad de «establecer directrices de coordinación con las Diputaciones Provin-ciales en materias de interés general para Aragón» (art. 16.27 LPGA), compe-tencia que hay que poner en relación con las previsiones de los artículos 74 y161 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón. Igual-mente, el Gobierno de Aragón podrá «establecer directrices acerca de la direc-ción y control del funcionamiento de los servicios y medios transferidos o de-legados a las Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos de la ComunidadAutónoma», debiendo asimilarse aquéllas, aunque no las cite expresamente laLey, a las comarcas y mancomunidades de municipios.

F) Funciones derivadas de carácter internacional

Aunque el artículo 149.3 CE atribuye en exclusiva al Estado las relacionesinternacionales, ello no impide que las Comunidades Autónomas puedan ejer-cer alguna función derivada de actos internacionales originarios de los órganosdel Estado.

Así, los artículos 40.4 EA y 16.17 LPGA otorgan competencia a la Diputa-ción General para adoptar las medidas necesarias para la ejecución dentro desu territorio de los tratados y convenios internacionales y de los actos normati-vos de las organizaciones internacionales en cuanto afecten a competenciaspropias de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Estos preceptos permiten al Gobierno aragonés dictar las disposiciones re-glamentarias y realizar las actuaciones necesarias para aplicar en Aragón tantolos tratados internacionales como los actos de los organismos internacionalesque puedan afectar a sus competencias.

Mariño Menéndez19 ha destacado dos características específicas de la regu-lación de esta cuestión en el artículo 40.4 EA: la primera de ellas es que seconcreta la competencia general de ejecución en un órgano determinado, pre-cisamente la Diputación General, lo que en principio podría parecer que exclu-ye una participación de las Cortes en dicho proceso, aunque posteriormente enel propio Reglamento de las Cortes se establecen mecanismos de control. Lasegunda característica especial anotada por el autor citado es la expresa re-ferencia del Estatuto a los actos normativos de las organizaciones interna-cionales, concebida sin duda para dar respuesta normativa en su texto al pro-blema de la participación efectiva de la Comunidad Autónoma aragonesa en laaplicación del ordenamiento comunitario europeo.


294

19 En Comentarios al Estatuto de Autonomía de Aragón (obra colectiva dirigida por J. BermejoVera), Ed. IEAL, Madrid, 1985, págs. 509 y ss.

4. FUNCIONAMIENTO DE LA DIPUTACIÓN GENERAL

A) Normas de funcionamiento

En el artículo 42 LPGA se establecen las normas de funcionamiento de laDiputación General. No se entra en estos artículos, como es lógico en un textolegal, en excesivas precisiones sobre los procedimientos de funcionamiento in-terno del Gobierno, aunque éste podrá dictar instrucciones desarrollando y pre-cisando el contenido de la Ley. De hecho, desde 1983 ha existido una instruc-ción para el funcionamiento de las reuniones del Gobierno, renovada y puestaal día en sucesivas ocasiones.

Por lo demás, las normas generales de funcionamiento del Gobierno deAragón no difieren sustancialmente de las establecidas para los órganos cole-giados en la legislación administrativa general.

El Gobierno de Aragón se reunirá mediante convocatoria de su Presiden-te, que será quien determine el orden y el día de la reunión. En principio,sólo podrán adoptarse acuerdos sobre asuntos que figuren en el orden deldía, pero, en supuestos de urgencia apreciada por el Presidente, el Gobiernopodrá deliberar y adoptar acuerdos sobre asuntos no incluidos en el orden deldía. El Presidente goza, por tanto, de plena disponibilidad sobre lo que hayade tratarse en las reuniones del Gobierno, aunque se garantiza a los conseje-ros un conocimiento previo de dichos asuntos, salvo en los casos de urgenciacitados.

Para que pueda celebrarse una sesión será necesaria la presencia del Presi-dente o de quien lo sustituya y de la mitad al menos de los consejeros.

Por otra parte, se establece el secreto de las deliberaciones que tengan lugaren las reuniones de la Diputación General, lo que es norma común en todos losGobiernos e incluso forma parte habitual del texto del juramento o promesadel cargo de sus miembros.

Sin embargo, en relación con los documentos que se presenten a las reunio-nes del Gobierno de Aragón, se garantiza únicamente su confidencialidad has-ta que se hagan públicos. En este punto, la LPGA suaviza la anterior regula-ción de 1984, en la que se extendía también a los documentos el caráctersecreto de las deliberaciones; la fórmula actual es más pragmática y realista,teniendo en cuenta la dificultad del cumplimiento efectivo del secreto respectode los documentos que se presentan al Gobierno.

En cuanto al sistema de adopción de acuerdos, la Diputación General deci-de por mayoría de sus miembros presentes, dirimiendo el Presidente en caso deempate. Esta previsión legal choca, no obstante, con la realidad de un Ejecuti-vo nombrado y separado libremente por el Presidente, en el que en la prácticano será frecuente la adopción de decisiones por mayoría; aunque en los su-puestos de Gobierno de coalición pueden producirse situaciones en las que seamás explicable llegar a la votación de una determinada decisión.


295

En realidad, como ya ha puesto de manifiesto Santamaría Pastor20 en rela-ción con el funcionamiento del Gobierno de la Nación, en la Diputación Gene-ral el liderazgo presidencial puede llegar a ser decisivo y su parecer determi-nante sin necesidad de recurrir a la votación de los asuntos, lo que supone unaacentuación del principio denominado por la doctrina alemana kanzlerprinzipo «de canciller», en perjuicio del «de gabinete».

Por otra parte, desde un punto de vista formal, los acuerdos adoptados porel Gobierno deben constar en un acta que debe levantar el consejero que tengaatribuidas las funciones de Secretario. Dichas actas, dada su naturaleza, se re-dactarán lógicamente haciendo sucinta referencia a los acuerdos adoptados, sinque sea necesario que se refleje en ellas el contenido de las deliberaciones.

Finalmente, la LPGA prevé también que puedan asistir a las reuniones delGobierno de Aragón funcionarios de la Comunidad Autónoma o expertos cuyaasistencia autorice el Presidente, debiéndose limitar su presencia al asunto quedeban informar (con ello se trata de que la opinión de los miembros del Go-bierno pueda ser formada en determinados casos con las aportaciones de lostécnicos expertos en el asunto sobre el que se deba decidir).

B) La Secretaría del Gobierno

Entre las atribuciones del Gobierno de Aragón, el artículo 16.16 LPGA es-tablece la de «atribuir a un consejero el carácter de Secretario del Gobierno».

Las funciones del consejero Secretario del Gobierno son fundamentalmen-te de orden interno y administrativo, destacando entre ellas, como antes hemosdicho, la redacción de las actas.

Su nombramiento corresponde no al Presidente, sino al propio Gobierno,lo que confirma ese carácter de órgano ad intra de la Secretaría.

Por sus funciones, el consejero que parece más afín a este tipo de tareas esel de Presidencia y Relaciones Institucionales, y a él ha estado encomendada laSecretaría durante las distintas legislaturas excepto la segunda, en la que di-chas funciones se encomendaron al consejero de Sanidad, Bienestar Social yTrabajo.

No obstante, desde el nombramiento del consejero de Presidencia comoVicepresidente del Gobierno, puede no ser éste el órgano adecuado para ejer-cer la Secretaría, que normalmente no se encomienda a los cargos de rango su-perior dentro de los órganos colegiados. A este respecto, en algunos gobiernosha existido la tendencia de incorporar a las reuniones a un alto funcionario delmismo con objeto de que se ocupe de las tareas de Secretaría, obviamente sinvoz ni voto, con obligación de guardar el secreto de las deliberaciones del ór-gano. Tal solución fue la instrumentada en la Diputación General de Aragón


296

20 J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo, ed. Centro de EstudiosRamón Areces, Madrid, 1988, pág. 1016.

preautonómica (aunque en ella no puede hablarse de la existencia de un verda-dero Gobierno) y hoy no sería incompatible con las previsiones del Estatuto,aunque en la LPGA no se ha recogido, habiendo sido la experiencia sobre suutilidad práctica, en general, positiva.

C) Forma de sus decisiones: Decretos y Acuerdos del Gobierno de Aragón

El artículo 43 LPGA establece que las decisiones del Gobierno adoptaránla forma de Decreto o de Acuerdo. Revestirán necesariamente la forma de De-creto las disposiciones de carácter general y cualquier otra decisión cuando asílo exija una disposición legal. En el resto de los supuestos se utilizará la formade Acuerdo.

En este punto la LPGA rompe con la rigidez de la antigua Ley de 1984,que exigía en todo caso la forma de Decreto, incumpliéndose en la práctica yaque seguía utilizándose la forma de Acuerdo para las decisiones de carácter in-terno.

Debe constatarse, no obstante, que en la actualidad tampoco se respeta endeterminados casos la legislación vigente. En efecto, hay determinadas deci-siones del Gobierno que siguen adoptándose y publicándose como Decretossin que ninguna ley lo disponga y que, por tanto, deberían revestir forma deAcuerdos.

Hay que tener en cuenta, por otra parte, que ni siquiera con las formas De-creto y Acuerdo se absorbe la realidad de variedades expresivas del Gobierno.Así, Santamaría Pastor21, en relación con el Gobierno de la Nación, ha puestode manifiesto que «esta simple dualidad resulta hoy gravemente limitativa, ha-bida cuenta de la multiplicidad de actuaciones que el Gobierno debe realizar:la actividad de programación y planificación y las relaciones con las Comuni-dades Autónomas y la Comunidad Europea, por no citar sino tres supuestos deespecial relevancia, haría deseable que... se acuñase un abanico mucho másamplio de posibilidades expresivas (planes, programas, instrucciones, directi-vas, recomendaciones, comunicaciones, requerimientos, etc.)».

D) Las Comisiones Delegadas del Gobierno de Aragón

La LPGA (art. 17) dispone que el Gobierno de Aragón «podrá constituirComisiones Delegadas, de carácter permanente o temporal, para prepararasuntos que afecten a la competencia de dos o más Departamentos y elaborardirectrices, programas o actuaciones de carácter interdepartamental».

De este modo, se configuran estas Comisiones no como auténticas Comi-siones Delegadas con competencias decisorias, sino como simples órganos de


297

21 Op. cit., pág. 1017.

preparación de asuntos interdepartamentales que deben trasladar sus propues-tas al Gobierno de Aragón. Son órganos de trabajo de carácter interno y el Go-bierno no puede delegarles competencias decisorias, como ocurre en el ámbitoestatal.

Si puede considerarse razonable que no se traslade miméticamente a la es-fera autonómica el modelo del Estado, es, sin embargo, criticable la denomina-ción legal de estas Comisiones, que puede inducir a confusión. Si no puedenejercer como órganos con competencias decisorias delegadas por el Gobierno,hubiera sido más conveniente conservar la antigua denominación de «Comi-siones Interdepartamentales» de la Ley de 1984, que marcaba una clara dife-rencia entre estas Comisiones y las Comisiones Delegadas del Gobierno de laNación.

Por otra parte, su creación, modificación o supresión se acordará por el Go-bierno mediante Decreto «en el que se indicarán sus competencias y los conse-jeros que se integran en ellas». Cuando la Ley utiliza el término competenciasdebe entenderse que no lo hace en el sentido jurídico de competencias exter-nas, sino en el de asuntos de carácter interno cuya preparación se les pueda en-comendar.

La presidencia de estas Comisiones corresponderá al Presidente de la Di-putación General, que podrá delegarla en el Vicepresidente o en uno de losconsejeros que pertenezcan a ellas.


298

299

LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDADAUTÓNOMA DE ARAGÓN*

SUMARIO: I. Introducción: 1. Plantamiento general: la potestad organizatoriade la Comunidad Autónoma de Aragón: A) Referencia al régimen jurídico dela Administración de la Comunidad Autónoma: a) La personalidad jurídica dela Administración aragonesa. b) Potestades y prerrogativas. c) Las «especiali-dades» del procedimiento administrativo. 2. Los principios Estatutarios de laoganización administrativa. Su desarrollo legislativo: A) El principio de jerar-quía. Distribución de competencias. B) El principio de eficacia. Iniciativaspara la consecución de una Administración más eficaz: a) Consideraciones ge-nerales. b) El «Informe sobre la Administración» de 1985. c) El «Plan de Re-novación y Modernización» de 1996. d) Propuestas modernizadoras de la Leyde la Administración de 1996. C) El principio de objetividad: neutralidad polí-tica de la Administración autonómica. D) El principio de economía y su desa-rrollo estatutario. E) El principio de coordinación. F) El principio de descon-centración: grado de cumplimiento en la Administración aragonesa. G) Elprincipio de descentralización. Su incidencia en la organización territorial dela Comunidad Autónoma. 3. Proceso de construcción y rasgos estructurales dela Administración de la Comunidad Autónoma: A) Problemas iniciales. B) LaAdministración aragonesa en la etapa preautonómica. C) La Administracióndurante la Asamblea Provisional. D) La Administración en la I Legislatura.E) La Administración durante la II, III y IV Legislaturas. F) La Administra-ción en la actualidad (V Legislatura). 4. Órganos centrales de la Administra-ción: A) Estructura departamental. B) Los consejeros: a) Nombramiento, cesey sustitución. b) Estatuto personal y responsabilidad política. c) Funciones.C) Los secretarios generales técnicos y los directores generales. Posibilidad denombramiento de viceconsejero. D) Otros órganos administrativos centrales.5. Óganos periféricos: A) Antecedentes: el debate inicial sobre su existencia y

* Publicado en la obra colectiva Derecho de las Instituciones Públicas Aragonesas, coordinadapor Manuel Giménez Abad y José Tudela Aranda, Ed. El Justicia de Aragón, Zaragoza, 2001.

su posterior evolución. B) Las Delegaciones Territoriales. Los delegados terri-toriales del Gobierno. Los Servicios Provinciales. Las Oficinas Delegadas: a)Los delegados territoriales del Gobierno. b) Los Servicios Provinciales y laComisión Provincial de Coordinación. c) Las Oficinas Delegadas y la estructu-ra periférica comarcal.

I. INTRODUCCIÓN

1. PLANTEAMIENTO GENERAL: LA POTESTAD ORGANIZATORIA

DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN

El Poder Ejecutivo en Aragón está integrado, como ya se ha observado conanterioridad, por el Gobierno de Aragón o Diputación General, con su Presi-dente al frente, y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma. ElGobierno, como máximo órgano colegiado de dirección política, necesita deuna organización administrativa que pueda ejecutar y llevar a la práctica suprograma y sus decisiones.

Por ello, el artículo 42 EA establece que «corresponde a la Comunidad Au-tónoma la creación de su propia Administración Pública...», competencia bási-ca para cualquier ente territorial que esté dotado de una auténtica autonomíapolítica.

Gobierno y Administración son, por tanto, instituciones diferenciadas. LaDiputación General nace de las Cortes como expresión de una determinada vo-luntad política del grupo o grupos parlamentarios que la apoyan, y su objetivofundamental será desarrollar durante el tiempo que dure su mandato específicoun programa de gobierno, expresión de las convicciones políticas del partido opartidos que hicieron posible la elección de su Presidente.

La Administración, en cambio, es una organización permanente, estable yobjetiva, que debe estar en cada momento al servicio del Gobierno legítima-mente elegido.

No obstante, si los criterios diferenciadores son sencillos de establecer enel plano conceptual, cuando se entra en un análisis más próximo a la realidad,se observan los frecuentes entrecruzamientos y solapamientos entre uno y otray las múltiples zonas de coincidencia en las que el deslinde entre lo político ylo administrativo es muy difícil de realizar. Del esfuerzo y acierto en precisaresos límites puede depender que se esté ante un modelo de Administración Pú-blica más o menos politizado.

A la hora de introducirnos en el estudio de la Administración Pública de laComunidad Autónoma de Aragón es preciso efectuar una serie de considera-ciones previas.

La Constitución española dedica una escasa atención a las Administracio-nes autonómicas. Preocupada ante todo por trazar el diseño de los órganos po-líticos de las Comunidades Autónomas y las vías de acceso a la autonomía, pa-


300

rece tener voluntad de dejar íntegramente a los Estatutos la regulación de estacuestión.

Es preciso conocer cuáles son los títulos competenciales en que las Comu-nidades Autónomas en general, y la aragonesa en particular, apoyan su potes-tad para crear una Administración Pública propia, ya que conocidos los títulospodremos delimitar el contenido sustantivo de la competencia.

En un determinado momento se intenta exhibir como título estatutario ge-neral en el que debe integrarse la creación de la Administración Pública el re-cogido en el artículo 148 de la Constitución, que reconoce como competenciaexclusiva de todas las Comunidades Autónomas «la organización de sus insti-tuciones de autogobierno», a la que hace referencia el artículo 35.1.1.º de EA.

Sin embargo, primero la STC 32/1981, de 28 de julio, y posteriormente laSTC 76/1983, de 5 de agosto, sobre el proyecto de LOAPA, vinieron a estable-cer con precisión los criterios del Alto Tribunal sobre esta importante cuestión.

En primer lugar, según el Tribunal, la competencia en materia de organiza-ción de las instituciones de autogobierno no es la que ampara la potestad autoor-ganizatoria de las Comunidades Autónomas, ya que debe entenderse exclusiva-mente referida a aquellas instituciones que tanto la Constitución como lospropios Estatutos califican expresamente como de «autogobierno». En el caso deAragón, Cortes, Presidente, Diputación General y también el Justicia (aunque eneste último caso podrían también existir dudas en cuanto que no es una institu-ción de autogobierno constitucionalmente prevista, sino sólo estatutariamente).

Por ello, la competencia sobre organización administrativa procederá deotros títulos competenciales del Estatuto y, concretamente en el nuestro, de laposibilidad reconocida a la Comunidad Autónoma de crear su propia Adminis-tración, a la que ya hemos hecho referencia.

Ahora bien, los perfiles y dimensión exacta del contenido de dicha compe-tencia estarán delimitados por la competencia estatal para establecer la regula-ción básica de la organización de todas las Administraciones Públicas, que deri-va, según el propio Tribunal Constitucional, del artículo 149.1.18.ª CE, ya quela expresión «régimen jurídico de las Administraciones Públicas» no compren-de, según criterio del Tribunal, únicamente los aspectos relacionados con el ré-gimen de los actos de las Administraciones, sino también los elementos esen-ciales de su organización, ámbito de competencias y estructura de la FunciónPública. De este modo, la Comunidad Autónoma tiene competencia para creary desarrollar su propia Administración Pública, pero con sujeción a las normasbásicas estatales, que en ningún caso podrán imponer un régimen uniforme deorganización, debiendo permitirse soluciones organizativas diferenciadas.

Muñoz Machado1 ha observado con acierto que el Estado no puede utilizarel título que le ofrece el artículo 149.1.18.ª CE «para imponer medidas organi-zativas concretas a las Comunidades Autónomas, aunque sí principios genera-


301

1 S. MUÑOZ MACHADO, Derecho público de las Comunidades Autónomas II, Ed. Civitas, Madrid,1987, págs. 67 y ss.

les que puedan afectar a decisiones organizativas ulteriores de aquéllas», mos-trando su discrepancia con la antes citada Sentencia de 5 de agosto de 1983, porllegar a admitir que, con base en el precepto constitucional citado, el Estado po-dría imponer a las Comunidades Autónomas medidas concretas que afectaran asu más elemental capacidad de organización autónoma. Según este autor, el Es-tado, en virtud de las competencias que le reconoce el precepto constitucionalcitado, «podrá establecer principios generales de régimen jurídico que condi-cionarán las potestades de autoorganización de las Comunidades Autónomas,pero las decisiones organizativas adoptadas en el marco de esos principios ge-nerales las asumen en exclusiva y sin interferencias estas últimas».

Por otra parte, debe considerarse que los principios constitucionales rec-tores de la organización y funcionamiento de la Administración Pública reco-gidos en el artículo 103 de la Constitución son aplicables tanto a la Adminis-tración del Estado como al resto de las Administraciones Públicas.

No obstante, parece adecuado que nuestro Estatuto, cuando regula la Ad-ministración Pública de la Comunidad Autónoma, reproduzca en su texto esosprincipios constitucionales (añadiendo incluso uno nuevo).

Hechas estas precisiones que parecían necesarias, cabe señalar como pun-tos de partida para introducirnos en el estudio de la Administración Pública dela Comunidad Autónoma de Aragón los siguientes:

— El Estatuto de Autonomía reconoce a la Comunidad Autónoma compe-tencia para crear y organizar su propia Administración Pública, que deberáejercer con sujeción a la normativa básica del Estado sobre el régimen de lasAdministraciones Públicas. Por su parte, la Ley 11/1996, de 30 de diciembre,de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón (LACA), atribu-ye a la Administración Pública aragonesa, entre otras potestades y prerrogati-vas, la de «autoorganización».

— En la organización y funcionamiento de la Administración Pública ara-gonesa deberán observarse los principios constitucionales y estatutarios conte-nidos en los artículo 103.1 CE y 43 EA. Los artículos 4 y 5 de la LACA reco-gen y desarrollan estos criterios.

— El Derecho estatal actuará, como es norma general, como supletorio delde la Comunidad Autónoma en esta materia, y sólo en este sentido, como acerta-damente ha puesto de manifiesto Fernández Farreres2, debe interpretarse la dic-ción literal, poco afortunada, del artículo 42 EA cuando establece la sujeción alos principios generales contenidos en el Estatuto «y supletoriamente a los que ri-jan la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado».

Es conveniente referirse también a la distribución entre los órganos de laComunidad Autónoma del conjunto de competencias que integran la potestad


302

2 G. FERNÁNDEZ FARRERES, Comentarios al Estatuto de Autonomía de Aragón (obra colectiva diri-gida por J. Bermejo Vera), Ed. IEAL, Madrid, 1985, págs. 529 y ss.

de organización, que responde a las pautas tradicionales de reparto en nuestroDerecho público. Así corresponde a las Cortes de Aragón la creación, supre-sión y modificación de organismos autónomos; al Presidente le corresponderála creación, modificación y supresión de los Departamentos en que se estructu-ra el Gobierno; al Gobierno de Aragón le corresponderá la creación, modifica-ción y supresión de los órganos administrativos en que se estructuran tanto losDepartamentos como los organismos autónomos y, también, la creación y su-presión de empresas públicas.

Finalmente, hay que señalar que el ejercicio de la potestad organizatoriaestará siempre sujeto a unos condicionamientos o limitaciones de carácter pre-supuestario. Los órganos, para crearse, deben estar dotados presupuestaria-mente, es decir, debe existir crédito para su financiación, aunque esta obliga-ción no se contempla necesariamente como un prius, sino como un posterius.

A) Referencia al régimen jurídico de la Administraciónde la Comunidad Autónoma

No es este trabajo, que responde a un análisis predominantemente institu-cional y orgánico de la Comunidad Autónoma, el lugar adecuado para profun-dizar en un tema de la importancia e interés del régimen jurídico de la activi-dad administrativa de la misma, aunque sí parece indispensable hacer una seriede referencias generales sobre las previsiones del Estatuto y la legislación dedesarrollo al respecto.

a) La personalidad jurídica de la Administración aragonesa

En primer lugar, el Estatuto aragonés, siguiendo el criterio marcado por lalegislación estatal, establece en su artículo 43 que la Administración Públicade la Comunidad Autónoma tiene personalidad jurídica única; y en el mismosentido se pronuncia el artículo 2.2 de la LACA, precisando que dicha perso-nalidad jurídica única lo será «sin perjuicio de la que tengan atribuida sus orga-nismos públicos».

La atribución de personalidad jurídica a la Administración y no a la Comu-nidad Autónoma en su conjunto ha sido criticada por un sector de la doctrinaen los mismos términos que se ha criticado en el nivel del Estado. Así, Santa-maría Pastor3 ha puesto en evidencia las incongruencias a que puede llevar laatribución de personalidad exclusivamente a la Administración cuando en elEstado-aparato conviven, junto a la Administración del Estado, órganos inde-pendientes (Cortes Generales, Corona, Consejo General del Poder Judicial,


303

3 J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de EstudiosRamón Areces, Madrid, 1988, págs. 828 y ss.

etc.) que se convierten en centro de imputación de relaciones jurídicas de di-versa naturaleza, sin que ello encuentre cobertura técnico-jurídica en la solu-ción ofrecida por nuestro Derecho positivo actual.

El problema, obviamente, puede trasladarse a las Comunidades Autóno-mas. En la Comunidad Autónoma de Aragón, si la personalidad la tiene exclu-sivamente la Administración, ¿a quién se deben imputar las relaciones jurídi-cas de que son parte las Cortes de Aragón o el Justicia? ¿No sería más correctoconsiderar que la personalidad debe predicarse de la Comunidad Autónoma ensu conjunto? Porque la tesis contraria podría llevar a la necesidad de atribuirpersonalidad jurídica a las propias Cortes, solución sorprendente adoptada enalguna Comunidad Autónoma pero que puede ser fuente de malentendidos ydisfunciones para un armónico sistema de relaciones entre las institucionesque vertebran las Comunidades.

b) Potestades y prerrogativas

Por otra parte, el propio artículo 43.1 EA indica que la Administración dela Comunidad Autónoma «gozará en el ejercicio de sus competencias de laspotestades y derechos de la Administración del Estado», es decir, que comoAdministración Pública que es disfruta del estatuto jurídico de la Administra-ción General del Estado.

La LACA ha desarrollado este precepto del Estatuto enumerando en su ar-tículo 3.1 las potestades y prerrogativas tradicionales de la Administración: au-toorganización, presunción de legitimidad y ejecutoriedad de sus actos, potes-tad expropiatoria, etc., especificando que dichas potestades y prerrogativascorresponderán también a los organismos públicos cuando les sean expresa-mente reconocidas por el ordenamiento jurídico.

La Comunidad Autónoma aragonesa, por tanto, ejerce las prerrogativaspropias de la Administración Pública, frente a las cuales los ciudadanos goza-rán de un conjunto de garantías cuyo equilibrio constituye uno de los pilaresbásicos en el proceso de construcción del Derecho administrativo. Es forzoso,por tanto, hacer una remisión en bloque en este punto a los tratados doctrinalesde carácter general.

c) Las «especialidades» del procedimiento administrativo

El artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia sobre el procedi-miento administrativo «común» de las Administraciones Públicas, pero lohace sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan regular «las es-pecialidades derivadas de la organización propia».

El procedimiento común está hoy básicamente contemplado en la Ley30/1992, modificada por la Ley 4/1999. En dicho marco y apoyándose en laatribución por el artículo 35.1.5 EA a la Comunidad Autónoma de Aragón de


304

competencia exclusiva para regular el procedimiento administrativo derivadode las especialidades de la organización propia, la LACA dedica una buenaparte de su articulado a desarrollar esas especialidades procedimentales, adap-tando el procedimiento administrativo común a la organización propia de laComunidad Autónoma; regulación que se completa en otras leyes generales osectoriales de la Comunidad Autónoma.

2. LOS PRINCIPIOS ESTATUTARIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.SU DESARROLLO LEGISLATIVO

Como ya se ha indicado con anterioridad, el Estatuto de Autonomía, en suartículo 43.2, enumera como principios que deben presidir el desarrollo de lasfunciones ejecutivas y administrativas de sus órganos los de jerarquía, eficacia,objetividad, economía, coordinación, desconcentración y descentralización, loque supone trasladar a la organización de la Comunidad Autónoma los princi-pios constitucionales recogidos en el artículo 103 CE, añadiendo uno nuevo, elde economía.

No obstante, no pueden circunscribirse exclusivamente a los citados en elprecepto estatutario los principios que rigen el funcionamiento de la Adminis-tración Pública autonómica, contemplándose otros en la Constitución y en elpropio Estatuto de Autonomía. Por otra parte, la realidad demuestra que la for-ma y el grado de intensidad de aplicación de esos principios varía en las dife-rentes Administraciones Públicas en función de la interpretación que de losmismos se hace por los distintos responsables políticos que las dirigen, convir-tiéndose de esta manera algunos de ellos en objetivos estatutarios a los que ten-dencialmente se dirige la acción administrativa, sin que, en muchas ocasiones,el grado de cumplimiento del objetivo sea satisfactorio.

Algunos de estos principios, como jerarquía, eficacia, coordinación o eco-nomía, responden a criterios de actuación aplicables tanto a las organizacionespúblicas como privadas y han sido objeto de estudio desde una perspectiva nojurídica por la llamada Ciencia de la Administración. Otros, como los de la ob-jetividad, desconcentración o descentralización, responden en mayor medida acriterios propios de la actuación de la Administración Pública (objetividad) odel modo en que dicha Administración debe estructurarse sobre el territorio(descentralización, desconcentración).

Por otra parte, estos principios establecidos en el Estatuto han sido desarro-llados por la LACA, que distingue, de modo convencional, entre principios deorganización y de funcionamiento. Cada uno de estos principios de la Ley pue-de encuadrarse en los principios generales estatutarios4.

Así, el artículo 4.º LACA considera principios de organización los siguientes:


305

4 Similares principios recoge en relación con la Administración General del Estado el artículo 3de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General delEstado (LOFAGE).

— División funcional y gestión territorializada.— Descentralización funcional y territorial de actividades.— Descentralización funcional, en su caso, para el desarrollo de activida-

des de gestión o de ejecución.— Economía y adecuada asignación de los medios a los objetivos institu-

cionales.— Simplicidad y claridad de la organización, procurando evitar la crea-

ción de órganos periféricos coincidentes con los de otras Administraciones Pú-blicas.

— Coordinación entre los diversos órganos administrativos, que asegureuna adecuada ejecución de las políticas generales.

Del mismo modo, en su artículo 5 la LACA considera como principios defuncionamiento los siguientes:

— Eficacia en el cumplimiento de los objetivos institucionales.— Eficiencia en la asignación y en la utilización de los recursos públicos.— Planificación, gestión por objetivos y control de los resultados.— Responsabilidad por la gestión pública.— Racionalización y agilización de los procedimientos administrativos y

de las actividades materiales de gestión.— Servicio efectivo y acercamiento de la Administración a los ciuda-

danos.— Transparencia y publicidad de la actuación administrativa, que garanti-

cen la efectividad de los derechos que el ordenamiento jurídico atribuya a losciudadanos, con las excepciones que la Ley establezca.

— Coordinación entre sus distintos órganos y organismos públicos y conlas otras Administraciones Públicas.

— Colaboración mutua y lealtad institucional respecto al resto de los Po-deres y de las Administraciones Públicas.

A) El principio de jerarquía. Distribución de competencias

En relación con el principio de jerarquía hay que señalar que los artículos43.1 EA y 2.2 de la LACA disponen que la Administración Pública de la Co-munidad Autónoma está constituida por órganos jerárquicamente ordenados ydependientes de la Diputación General, por lo que configura un diseño jerar-quizado de la organización administrativa autonómica.

Ello no supone más que trasladar a la Administración aragonesa los crite-rios generales de organización de cualquier Administración Pública. En efecto,la Administración Pública es una organización vicarial o subordinada, en pri-mer lugar, al Gobierno que legítimamente nace del Parlamento y, a su vez, al


306

propio Parlamento ante el que dicho Gobierno responde políticamente. La Ad-ministración es, por tanto, el instrumento objetivo a través del cual el Gobiernopuede desarrollar su programa, de tal modo que adoptadas las decisiones polí-ticas por los organismos de naturaleza política, éstas deberán ser imparcial-mente ejecutadas por las unidades administrativas.

El principio de jerarquía, además de ser un principio técnico que inspira undeterminado modelo de organización, es también un principio jurídico con im-portantes consecuencias para el funcionamiento de la Administración: los ór-ganos superiores pueden dirigir la actividad de los inferiores y éstos tienen eldeber de cumplir sus mandatos.

El principio de jerarquía viene, no obstante, matizado por el sistema de dis-tribución de competencias. En la Administración Pública de la ComunidadAutónoma (como en las restantes Administraciones Públicas) las competen-cias genéricamente atribuidas a la Diputación General de Aragón están distri-buidas para su eficaz ejercicio entre los diversos órganos que vertebran la Ad-ministración, de tal manera que sólo el órgano que tiene atribuida lacompetencia puede jurídicamente adoptar decisiones en su ejercicio.

Así, en la Comunidad Autónoma aragonesa ha sido práctica habitual que,una vez transferidas por el Estado competencias en una determinada materia,se haya procedido de inmediato a distribuirlas entre los diversos órganos delDepartamento al que hayan sido atribuidas, que desde entonces serán los úni-cos competentes para adoptar las correspondientes resoluciones en cada caso ymateria.

Es posible que, en virtud del poder de dirección de los órganos superioressobre los inferiores, un consejero pueda imponer políticamente un determina-do criterio para una resolución de un asunto a uno de sus directores generales,pero desde el punto de vista estrictamente jurídico, si la titularidad de la com-petencia está atribuida al director general, será éste el que deba dictar la reso-lución.

Precisamente por ello existen institutos jurídicos que encuentran su sentidoen esta configuración de los principios de jerarquía y competencia:

— Así, por un lado, el recurso administrativo de alzada permite la revisiónpor un órgano superior de las decisiones adoptadas por uno inferior en ejer-cicio de sus propias competencias (art. 54.1 2 LACA).

— Por otra parte, la delegación de competencias permite una flexibiliza-ción del propio sistema de atribución de las mismas. En este sentido, la LPGAy la LACA establecen los siguientes criterios para el ejercicio de la delegación:

• Las funciones de naturaleza administrativa del Presidente serán delega-bles en los consejeros en aquellos casos previstos especialmente en las disposi-ciones vigentes.

• Las atribuciones de los consejeros serán, en general, delegables salvo enlos casos siguientes (art. 30.2 LACA):


307

— Los asuntos que se refieran a las relaciones con órganos constituciona-les o estatutarios.

— Los actos que supongan propuestas de resolución que deban ser some-tidas a la aprobación del Gobierno de Aragón.

— La adopción de disposiciones de carácter general.— La revisión de los actos nulos y de los actos anulables por infringir gra-

vemente normas de rango legal o reglamentario y la declaración de le-sividad de los restantes actos anulables.

— La revocación de los actos de gravamen y de los no declarativos de de-rechos.

— La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayandictado los actos recurridos.

— Las materias en que así se determine por una norma con rango de ley.

• Las atribuciones de los secretarios generales técnicos, de los directoresgenerales, de los jefes de servicio y de los directores de servicio provincial se-rán delegables previa autorización expresa del consejero.

B) El principio de eficacia. Iniciativas para la consecuciónde una Administración más eficaz

a) Consideraciones generales

El principio de eficacia debe ser uno de los objetivos básicos del funciona-miento de la Administración de la Comunidad Autónoma.

Sin duda, es un principio cuya virtualidad jurídica es muy relativa y quedepende fundamentalmente de la voluntad política y el acierto en la organiza-ción y gestión de los asuntos públicos de los diversos gobiernos.

Ha de tenerse en cuenta que la propia creación del Estado de las Autono-mías se apoyó tanto en la necesidad de dar respuesta política a las demandashistóricas de autonomía de algunas regiones, como en la consideración de queera la solución idónea para conseguir una Administración más eficaz que rom-piera con los vicios de la antigua organización administrativa centralizada.

La creación de las Administraciones autonómicas ofrecía, por tanto, la po-sibilidad de ofrecer soluciones alternativas a los tradicionales problemas de laAdministración española. Debía tratarse, ante todo, de no reproducir miméti-camente los criterios organizativos y de funcionamiento de la Administraciónestatal, sino de «reformar la Administración» al propio tiempo que se creaba.

En este sentido hay que poner de relieve que las Administraciones autonó-micas son, ante todo, Administraciones «de gestión» que han sustituido a laAdministración estatal en una gran parte de las labores de ejecución de losasuntos públicos, quedando en manos del Estado, en muchas ocasiones, tareasde planificación, coordinación y ordenación general, por lo que acertar en un


308

funcionamiento eficaz y eficiente de las mismas podía suponer una mejora sus-tancial del sistema administrativo del Estado.

En la Comunidad Autónoma aragonesa han existido dos momentos políti-cos con una especial sensibilidad por este tema. Así, en la primera Legislaturael Gobierno remitió a las Cortes un Libro Blanco o «Informe sobre los proble-mas que plantea la organización y funcionamiento de la Administración de laComunidad Autónoma», acompañado de una «propuesta de directrices de ac-tuación». En la cuarta legislatura el Gobierno elaboró un «Plan de Renovacióny Modernización de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma»,que también fue debatido y aprobado por las Cortes de Aragón.

b) El «Informe sobre la Administración» de 1985

Este Informe constituía una reflexión general, la única de este carácter pre-sentada hasta ese momento ante un Parlamento autonómico, sobre los posiblescriterios para organizar una nueva Administración cuyo funcionamiento pudie-ra ser más eficaz. En él se analizaban cuestiones como la planificación y pro-gramación administrativa, la productividad y el análisis coste-beneficio, el«control de calidad» de los servicios administrativos, el correcto funciona-miento de los órganos de coordinación, la profesionalización de la Administra-ción y la formación de directivos profesionales, o la informatización de la nue-va Administración.

El Informe fue objeto de estudio pormenorizado en las Cortes de Aragón,que finalmente lo debatió en el Pleno, aprobándose por unanimidad cerca deun centenar de resoluciones o «directrices de actuación» que venían a marcarlas pautas de la organización y funcionamiento de la Administración autonó-mica en los años posteriores.

El tiempo demostró, sin embargo, que en torno a un proyecto de gran inte-rés y cuya aplicación real hubiera producido importantes beneficios para laComunidad Autónoma existía una buena dosis de voluntarismo político.

El cumplimiento de las directrices adoleció de una cierta falta de convic-ción ya en los años inmediatamente posteriores a su aprobación, cayendo prác-ticamente en el olvido tras el cambio de Gobierno producido en 1987. En reali-dad, la iniciación de una auténtica reforma administrativa exige una gran dosisde energía política que no se ve compensada con carácter inmediato ya que losresultados se obtienen siempre a medio y largo plazo. Ello, junto al escepticis-mo de la clase política y de la propia sociedad, en ese momento, sobre su posi-bilidad real, hizo que intentos loables como el citado estuvieran abocados alfracaso.


309

c) El «Plan de Renovación y Modernización» de 1996

Este Plan se abordó en un momento político más adecuado que el anterior,al comienzo de una legislatura, y contó con una decidida voluntad política dellevarlo a cabo.

Contenía nueve proyectos (organización, recursos humanos, atención alciudadano, racionalización de procedimientos, modernización informática ytelemática, evaluación de la gestión, etc.) y, dentro de ellos, ochenta y ocho ac-ciones a corto, medio y largo plazo (hasta un máximo de tres años), identifi-cando a los responsables en la organización de llevarlos a cabo.

El nivel de cumplimiento de las acciones programadas, que fue objeto de uncontrol político ininterrumpido por las Cortes de Aragón, puede considerarsealto (se desarrollaron en plazo setenta y nueve de las ochenta y ocho previstas)y especialmente satisfactorio en las áreas de reorganización de las estructurasadministrativas, impulso a la informática y telemática y atención al ciudadano,obteniendo resultados escasos, sin embargo, en la implantación de sistemas deevaluación de la gestión, objetivo hoy aún pendiente de desarrollo generalizado.

d) Propuestas modernizadoras de la Ley de la Administración de 1996

Si el Plan de Modernización aprobado en 1996 suponía un conjunto de ac-ciones de gobierno dirigidas a la mejora de la organización y del funciona-miento de la Administración, la LACA, aprobada en diciembre del mismo año,incorporaba, en congruencia con dicho Plan, determinados instrumentos jurí-dicos dirigidos a conseguir una Administración más eficaz.

Ya en su artículo 5, la LACA enuncia como principios de funcionamientode la Administración la eficacia, la eficiencia, la planificación y gestión porobjetivos, la racionalización y agilización de procedimientos o el control de re-sultados y la responsabilidad por la gestión, todos ellos derivados del principiogeneral estatutario de eficacia.

Posteriormente, se concretan en el título quinto una serie de medidas parahacer realidad dichos principios:

— Programación de la actividad administrativa: se obliga a la Administra-ción a establecer programas anuales y plurianuales en los que deberán definir-se los objetivos concretos de gestión, las actividades y medios para llevarlos acabo, el plazo estimado para su consecución y los responsables de su ejecu-ción. El grado de cumplimiento de los objetivos deberá ser evaluado posterior-mente por los propios Departamentos o por los órganos específicos de controlque puedan crearse.

— Racionalización de procedimientos: se responsabiliza a los distintosDepartamentos y organismos públicos de racionalizar y simplificar sus proce-


310

dimientos y actividades de gestión, debiendo elaborar manuales de procedi-miento por áreas materiales de actividad.

— Medios informáticos y telemáticos: la Ley impulsa la introducción ge-neralizada de medios informáticos y telemáticos tanto para la gestión internacomo para las relaciones externas y para la información a los ciudadanos, dis-poniendo la existencia de un órgano central adscrito al Departamento de Presi-dencia para coordinar las adquisiciones y el uso de los medios informáticos ytelemáticos.

— Control de eficacia y eficiencia a través de auditorías administrativas:se establece también la obligación de que los órganos administrativos y los or-ganismos públicos se sometan a auditorías e inspecciones periódicas para eva-luar tanto la eficacia en el cumplimiento de los objetivos como su eficiencia enla utilización de los recursos disponibles, de acuerdo con los criterios que esta-blezca el Departamento de Presidencia.

C) El principio de objetividad: neutralidad política de la Administraciónautonómica

Tanto la Constitución como el Estatuto han querido destacar el principio deobjetividad como rector del funcionamiento de la Administración Pública. Asíse ha dicho que la Administración debe actuar con «eficacia indiferente».

La Administración autonómica debe concebirse, de este modo, como unaorganización imparcial políticamente al servicio en cada momento del Gobier-no que nazca en las Cortes de Aragón. En este sentido, Garrido Falla5 ha indi-cado que «hay que garantizar la neutralidad política de la Administración,pero, al mismo tiempo, hay que garantizar, también, la neutralidad administra-tiva del Gobierno».

Uno de los instrumentos para conseguir una Administración objetiva es laexistencia de una Función Pública altamente profesionalizada, debiendo tra-zarse una línea nítida de separación entre órganos políticos y administrativos(a pesar de sus indudables interrelaciones) y, una vez trazada dicha línea, ga-rantizarse el reclutamiento objetivo y profesional de los responsables de lasunidades administrativas.

La cuestión es, sin embargo, decidir hasta qué nivel debe llegar el carácterprofesional de los puestos.

En el Estatuto de Autonomía de 1982 se incluyó un precepto, el punto 4.ºde su artículo 44 (inspirado en el Informe de la Comisión de Expertos y en lospactos autonómicos subsiguientes), que parecía responder al objetivo de garan-tizar un alto grado de profesionalización de la organización administrativa:«no existirá más personal libremente designado que el estrictamente precisopara el apoyo inmediato de los órganos políticos. Todos los cargos con respon-


311

5 F. GARRIDO FALLA, Comentarios a la Constitución, Ed.Civitas, Madrid, 1985, pág. 1425.

sabilidades administrativas directas, desde el nivel equivalente a director gene-ral, serán designados libremente entre funcionarios».

Pese a las imprecisiones técnicas de este precepto6, sí parecía claro que suobjetivo era limitar el número de puestos de confianza, circunscribiéndolo alos de apoyo directo a los órganos políticos (Gabinetes del Presidente y conse-jeros), y obligar a que los puestos de director general se cubrieran por libre de-signación entre funcionarios públicos.

La LPDGA de 1984 concretó adecuadamente esas prescripciones estatuta-rias y, durante su vigencia, los directores generales y cargos asimilados debie-ron ser designados entre funcionarios de nivel superior de las distintas Admi-nistraciones Públicas, limitándose los nombramientos de personal eventual alos Gabinetes, siempre con un número muy limitado de puestos.

En el debate político previo a la reforma del Estatuto de 1996 se consideró,sin embargo, que este precepto debía desaparecer por considerarse una limita-ción inapropiada la libre capacidad de autoorganización del Gobierno de Ara-gón en esta materia. La supresión del precepto era, desde este punto de vista,correcta, quedando en manos de la ley ordinaria continuar con el sistema deprofesionalización o prescindir de él, convirtiendo a los directores generales encargos de carácter político.

La presión de la mayoría de las fuerzas políticas partidarias de la desprofe-sionalización hizo que, con ocasión del debate parlamentario de la Ley de laAdministración de la Comunidad Autónoma de 1996, se modificara el proyec-to remitido por el Gobierno, que mantenía la profesionalización, aceptándosepor acuerdo transaccional un extraño precepto (art. 17.2) que establecía que«los directores generales serán nombrados mediante Decreto del Gobierno deAragón, a propuesta del titular del Departamento, en los términos previstos enel Estatuto de Autonomía de Aragón».

En el momento de aprobarse la Ley, el Estatuto, en su versión de 1982, serefería, como se ha indicado, a esta cuestión, pero tras la modificación de 1996que suprimía la referencia, el Estatuto no decía nada al respecto. La conse-cuencia de la incorrecta solución legal del artículo 17.2 es que durante variosaños existió una laguna sobre la configuración exacta de los puestos de direc-tor general.

El problema ha sido resuelto por la modificación de la LACA de diciembrede 2000, que suprime la anterior remisión al Estatuto de su artículo 17.2, aun-que opta por la desprofesionalización de los cargos de director general y secre-tario general técnico, confiriéndoles carácter político a todos ellos.

Lo sorprendente y criticable de esta solución es que mientras la Ley6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la AdministraciónGeneral del Estado, profesionalizó en el ámbito estatal los cargos de subsecre-tario, secretario general técnico y director general, exigiendo su designación


312

6 Es evidente que su voluntad no era que «todos» los cargos con responsabilidad administrativadirecta fueran de libre designación entre funcionarios, sino que quería referirse directamente a los di-rectores generales.

entre funcionarios de nivel superior (admitiendo, no obstante, excepciones), lalegislación aragonesa ha recorrido en esta cuestión el camino contrario.

D) El principio de economía y su desarrollo estatutario

Nuestro Estatuto incorpora también como principio rector del funciona-miento de la Administración el de economía, no recogido expresamente en elartículo 103 de la Constitución pero al que hace referencia su artículo 31, al es-tablecer la exigencia de que la programación y ejecución del gasto público res-pondan a los criterios de eficiencia y economía.

Es éste uno de los principios cuya concreción reviste mayor dificultad.Efectivamente, el funcionamiento de la Administración Pública deberá respon-der a criterios de economía en el gasto público, que sólo podrá garantizarserealmente a través de una serie de técnicas a las que, en parte, ya nos hemos re-ferido con anterioridad (planificación y programación adecuadas, especial-mente de las inversiones públicas; aplicación de análisis coste-beneficio, con-trol riguroso de la creación de nuevos cargos administrativos, etc.).

Especial importancia tiene en este punto la mejora de las técnicas de elabo-ración del Presupuesto de la Comunidad Autónoma; una adecuada formula-ción del Presupuesto por programas (que muchas veces no responde a una au-téntica labor de programación previa) y la correcta articulación del mismo conlos programas económicos regionales y los programas de inversiones (tambiéna veces muy deficiente) podrían evitar gastos innecesarios y optimizar la utili-zación de los recursos públicos.

La LACA contiene un conjunto de previsiones que pueden considerarseencuadradas en el principio de economía:

— En el artículo 4.d), con ocasión de definir los principios de organiza-ción, se hace referencia directa al de «economía y adecuada asignación de losmedios a los objetivos institucionales».

— El propio artículo 4.e) establece, también, como principio de organiza-ción la «simplicidad y claridad de la organización, procurando evitar la creaciónde órganos periféricos coincidentes con los de otras Administraciones Públicas».

— El principio de eficiencia del artículo 5.b), al que ya nos hemos referi-do, está vinculado directamente con el principio de economía en la medida quetiene por objeto garantizar la utilidad de los recursos empleados por los órga-nos de la Administración, verificando que su rendimiento es satisfactorio enrelación con los objetivos alcanzados.

— La disposición del artículo 6.3 en el sentido de que «en ningún caso po-drán crearse órganos administrativos que supongan duplicación de otros yaexistentes».

— Las cautelas que se establecen en los artículos 12 y 23 LACA en rela-ción con las normas de organización que insisten en la necesidad de que se


313

cree la estructura «imprescindible», obligando a que cualquier modificaciónvaya acompañada de un estudio comparativo de su coste económico y, en casode que se derive un incremento del gasto, se evalúe su necesidad a través de uninforme conjunto de los Departamentos de Presidencia y Economía.

En cualquier caso, como ya se ha puesto de manifiesto al tratar del princi-pio de eficiencia, el gran problema de estas prescripciones legales es la escasaexistencia de controles jurídicos eficaces sobre su cumplimiento y las dificul-tades con que habitualmente se encuentra la labor de control político desde po-siciones ajenas al Gobierno.

E) El principio de coordinación

La LACA recoge en sus artículos 4 y 5 la coordinación como un principiotanto de organización como de funcionamiento de la Administración de la Co-munidad Autónoma.

Posteriormente, el artículo 40 de la Ley concreta algunas medidas dirigidasa conseguir una mayor coordinación administrativa, estableciendo la posibili-dad de elaborar planes y programas departamentales o interdepartamentales decoordinación en los que se deberán fijar los objetivos comunes a los que ha-brán de ajustarse los centros directivos afectados.

En cualquier caso, en la consecución de una actuación coordinada de lasdistintas unidades administrativas desempeñarán un papel decisivo los órganosnaturales de coordinación, bien colegiados —el Gobierno, las Comisiones delGobierno, la Comisión de Secretarios Generales Técnicos— o bien uniperso-nales, como el propio Presidente o los consejeros, desempeñando a este res-pecto un importante papel los Departamentos de «carácter horizontal» comoPresidencia o Economía, que deben tener las competencias y, sobre todo, elpoder efectivo para garantizar su acción coordinadora.

F) El principio de desconcentración: grado de cumplimientoen la Administración aragonesa

Desde un punto de vista jurídico, la desconcentración consiste en el traspa-so de la titularidad de una competencia de un órgano administrativo superior auno inferior en el seno de una misma Administración Pública.

La desconcentración es, por ello, también una técnica recomendada por laCiencia de la Administración en la medida que evita la concentración de deci-siones en los órganos superiores de la cadena jerárquica y su posible conges-tión funcional.

Sin embargo, fue una crítica frecuente y no infundada en los primeros añosde construcción de la Administración Pública aragonesa su tendencia a la con-


314

centración de funciones en los altos órganos centrales de dirección. Es decir,que las normas de distribución de competencias tenían la tendencia a atribuirun excesivo volumen de competencias a los órganos centrales superiores endetrimento de los órganos centrales inferiores y de los periféricos.

La inversión de esa tendencia fue reclamada con escaso éxito por el «Infor-me sobre la Administración» de 1984 y exigida por el «Plan de Moderniza-ción» de 1996, que estableció medidas concretas para la consecución de dichoobjetivo, que se tradujeron en el Decreto 81/1996, de 30 de abril, que reestruc-turaba la Administración periférica de la Comunidad Autónoma, dotando demayores competencias tanto a los delegados territoriales como a los ServiciosProvinciales integrados en la Delegación Territorial. Este Decreto disponía,además, la creación de una red de Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón«en aquellas localidades en las que el volumen de los servicios que preste a lasmismas la Administración de la Comunidad Autónoma, o sus característicasgeográficas, demográficas o sociales así lo aconsejen». El Gobierno decidiócrear esas Oficinas en las nueve ciudades aragonesas que la Ley de DirectricesGenerales de Ordenación Territorial calificó como cabeceras supracomarcales.

Posteriormente, la propia LACA en su artículo 20 reforzaba la posición ycompetencias de los Delegados del Gobierno en Huesca y Teruel, desarrollan-do la idea del Plan de Modernización de que la mayor parte de la gestión admi-nistrativa debería atribuirse a los servicios periféricos, reservándose a los ser-vicios centrales las funciones de dirección, planificación, programación ycontrol de la ejecución.

Tras la aprobación de la LACA, los Decretos 72/2000, de 11 de abril, dereorganización de la Administración periférica de la Comunidad Autónoma deAragón, y 75/2000, también de 11 de abril, por el que se reorganizan las Dele-gaciones Territoriales del Gobierno de Aragón en Huesca y Teruel, han dero-gado el Decreto de 1996, intentando profundizar en la línea desconcentradorade este último y de la propia LACA, aunque lo cierto es que sus innovacionesdesconcentradoras son escasas.

Mayor trascendencia tiene la Comunicación que, en octubre de 2000, elGobierno de Aragón remitió a las Cortes para su debate sobre «la Administra-ción ante el proceso de comarcalización», con propuestas de desconcentraciónde competencias y servicios que pueden marcar las líneas a seguir en los próxi-mos años.

Por otra parte, hay que decir que junto a la desconcentración técnico-jurídi-ca, que tiene su traducción en el modelo de reparto normativo de las competen-cias, existe una desconcentración nacida directamente del estilo de direcciónde los altos órganos de gobierno. En efecto, la dirección puede ejercerse desdeel obsesivo afán de decidirlo todo (lo que puede suponer el estrangulamiento yla paralización de la actividad administrativa) o desde la conciencia de la nece-sidad de que cada órgano ejerza y asuma su responsabilidad. Esta última alter-nativa debería ser principio inspirador del sistema de dirección en una Admi-nistración Pública preocupada por la eficacia de su gestión.


315

G) El principio de descentralización. Su incidencia en la organizaciónterritorial de la Comunidad Autónoma

Si el principio de desconcentración hace referencia al sistema interno dedistribución de competencias en la Administración de la Comunidad Autóno-ma, la descentralización se sitúa en el marco del reparto de competencias entrelas diversas Administraciones Públicas de un determinado territorio; es decir,descentralizar es traspasar la titularidad de una competencia de una Adminis-tración determinada a otra Administración de ámbito territorial inferior, y seinspira en el principio de que las competencias deben ejercerse por aquellasAdministraciones que, teniendo capacidad técnica para desarrollarlas, esténmás próximas al ciudadano.

En el marco del principio de descentralización se sitúan las relaciones de laComunidad Autónoma con las Diputaciones Provinciales, Ayuntamientos yComarcas que puedan crearse en desarrollo de la Ley de Comarcalización.

El modelo de organización territorial de Aragón, cuestión fundamentalpara la configuración definitiva de la Comunidad Autónoma, ha adolecido deimprecisiones y vaivenes desde la aprobación del Estatuto de Autonomía y aúnpresenta hoy rasgos contradictorios.

Téngase en cuenta, en primer lugar, que el Estatuto de Autonomía de 1982pretendía conceder un papel muy relevante en la gestión autonómica a las Di-putaciones Provinciales. Sin embargo, este principio estatutario no fue acepta-do por los sucesivos gobiernos autonómicos y la legislación de desarrolloaprobada limitó el papel de las Diputaciones Provinciales e impulsó la transfe-rencia de buena parte de sus competencias a la Administración de la Comuni-dad Autónoma.

Siguiendo estas pautas, la reforma del Estatuto de 1996 modificó sustan-cialmente la anterior regulación, adaptando sus preceptos a la realidad organi-zativa de la Comunidad Autónoma.

Debe tenerse en cuenta, además, que el propio Estatuto de 1982, junto alreforzamiento de las Diputaciones, admitía la posibilidad de crear comarcascomo nuevos entes locales, previsión poco compatible con dicha idea: en efec-to, la cuestión era si la creación de un ente territorial nuevo, la comarca, junto aotro que había nacido también recientemente, la Comunidad Autónoma, per-mitía la pervivencia de uno viejo, la Diputación Provincial, que había tomadocuerpo precisamente en el proceso histórico de centralización del poder.

En 1993 se aprobó la Ley de Comarcalización de Aragón y en 1996 la Leyde Delimitación Comarcal y, aunque su desarrollo efectivo no se ha puesto enmarcha hasta fechas recientes y de modo gradual, va a plantear, sin duda, ungrave problema de abigarramiento y superposición de Administraciones ope-rando sobre un mismo territorio con muy escasa población. Administraciónautonómica, Administración provincial, Administración comarcal, mancomu-nidades y ayuntamientos son excesivas Administraciones para una Comunidad


316

Autónoma que no supera el millón doscientos mil habitantes, lo que puedeplantear presiones insoportables sobre el gasto público.

Por otra parte, en lo que afecta a la descentralización propiamente dicha, lacuestión pendiente y de mayor calado de cara a un futuro inmediato es la trans-ferencia de competencias de la Comunidad Autónoma a los entes locales pre-vista en la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón(LALA). Efectivamente, ésta en sus artículos 96 y siguientes regula el sistemade traspasos que deberá realizarse a los municipios capitales de provincia o ca-beceras supracomarcales o comarcales, o, en su caso, a favor de las mancomu-nidades de interés comarcal o comarcas, pretendiéndose con esta fórmula evi-tar los problemas de gestión que a los pequeños municipios les plantearía unatransferencia generalizada e indiscriminada de competencias.

Las previsiones de la LALA están aún por desarrollarse y del acierto en suejecución dependerá el éxito en Aragón del llamado «pacto local» suscrito anivel nacional, cuyo objetivo fundamental es reforzar el peso de las entidadeslocales en el conjunto del sistema administrativo del Estado.

En cualquier caso, nos remitimos íntegramente en relación con el tema dela descentralización a los capítulos dedicados en esta obra a la Administraciónlocal y la ordenación territorial.

3. PROCESO DE CONSTRUCCIÓN Y RASGOS ESTRUCTURALES

DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA

El proceso de construcción de la Administración de la Comunidad Autóno-ma de Aragón, que lógicamente condiciona sus características estructuralespresentes, se ha venido desarrollando, como en las restantes Comunidades Au-tónomas, en un marco no exento de dificultades ya que en sus comienzos coin-cide con la transición política y, al mismo tiempo, implica una transformaciónradical del sistema de distribución de poder político y administrativo en el Es-tado. Por un lado, era necesario construir unas nuevas Administraciones en lasque se intentara evitar la reproducción de los defectos de la Administraciónestatal; por otra parte, estas Administraciones debían crearse a partir de lastransferencias de medios personales y materiales de la Administración estatal,lo que habría de condicionar su configuración. Al mismo tiempo, en los añosde transición la Administración estatal sufría una crisis que iba a afectar suinevitable proceso de reestructuración como consecuencia del nuevo modelode Estado.

Para una mejor comprensión del modelo presente de la Administraciónaragonesa es preciso hacer una breve referencia a los hitos más significativosde su proceso de construcción.


317

A) Problemas iniciales

En cualquier caso, conviene advertir previamente que la organización de laAdministración de la Comunidad Autónoma está dificultada en los primerosaños por los defectos de planteamiento en la configuración del Estado de lasAutonomías.

En primer lugar, se observa desde 1978 la ausencia de un modelo adminis-trativo definido de funcionamiento del Estado y de estructuración de los nue-vos entes territoriales. En un momento inicial se duda, incluso, de la generali-zación del sistema de autonomías y, aceptada ésta, existen discrepanciaspolíticas y jurídicas en cuanto a la extensión de la organización institucional delas Comunidades Autónomas consideradas «históricas» a las de la vía del ar-tículo 143 de la Constitución. La duda era si éstas podrían tener un Parlamentocon competencias legislativas o deberían constituirse con parecidas caracterís-ticas a una entidad local a partir de la idea ya contrastada históricamente enCataluña de la Mancomunidad de Diputaciones. Lo cierto es que la presión delas regiones afectadas impuso finalmente la consolidación de un proceso dehomogeneización institucional para todas las Comunidades Autónomas.

Por otra parte, las transferencias de competencias no se programaron ade-cuadamente, lo que produjo repartos entre distintas Administraciones Públicasde sectores de competencias que exigían una gestión unitaria. Ello obligó a queen las Comisiones Mixtas de Transferencias se planteara la necesidad de tras-pasar sectores competenciales íntegros, revisándose finalmente el sistema perono sin dejar un importante lastre de problemas heredados.

Esa ausencia de programación inicial del proceso de transferencias provo-có un desarrollo anárquico e improvisado de la Administración de la Comuni-dad Autónoma en su primera fase, lo que era inevitable si se tienen en cuentalos condicionamientos antes citados.

Al mismo tiempo, la Administración General del Estado no acababa deasumir el necesario cambio que le imponía en su estructura y funcionamientoel nuevo sistema, retrasándose la supresión o reducción de sus órganos perifé-ricos o la modificación de los servicios centrales, abordándose tarde cuestionesfundamentales como el nuevo modelo de relaciones entre el Estado y las Co-munidades Autónomas capaz de conciliar adecuadamente los principios de au-tonomía y cooperación.

B) La Administración aragonesa en la etapa preautonómica

En este contexto, Aragón accede a la condición de ente preautonómicopor Real Decreto-Ley 8/1978, de 17 de marzo. A partir de la creación del entepreautonómico y de la casi inmediata constitución de la Comisión Mixta deTransferencias (por Real Decreto 475/1978, de 17 de marzo) comienza a crear-


318

se el embrión de la futura Administración autonómica. Así, por Decreto delConsejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón de 6 de diciembrede 1978 se aprueba el Reglamento de Régimen Interior del ente preautonómi-co, Reglamento técnicamente correcto pero que es el fiel reflejo en el plano ad-ministrativo de la gran distancia que en ese momento separa las aspiraciones yvoluntad política autonómica del ínfimo nivel competencial.

Así, en dicho texto se establecía que los órganos de gobierno y administra-ción de la Diputación General de Aragón eran «el Pleno o Consejo de Gobier-no, el Presidente, el Vicepresidente, el Secretario General y demás consejeros».

Se instituían también en la Diputación General de Aragón los siguientesDepartamentos: Justicia; Economía y Hacienda; Interior; Obras Públicas y Ur-banismo; Educación y Ciencia; Trabajo; Industria y Energía; Agricultura, Me-jora y Desarrollo del Medio Rural; Comercio y Turismo; Transportes y Comu-nicaciones; Cultura, y Sanidad y Seguridad Social.

De acuerdo con esta extensa relación de Departamentos se procedió inme-diatamente al nombramiento de los correspondientes consejeros, que, a su vez,proponen el nombramiento de un elevado número de viceconsejeros y direc-tores generales, todos ellos cargos políticos y de confianza.

Toda esta estructura se creaba para administrar las competencias que se re-cibieron en el mes de enero siguiente (Reales Decretos 298/1979, de 26 deenero, y 694/1979, de 13 de febrero, que atribuyen al ente preautonómico esca-sas funciones relativas a la Administración local, actividades molestas, exten-sión y capacitación agraria, denominaciones de origen, investigación agraria,sanidad vegetal, urbanismo y turismo), que son las únicas que va a ejercer laDiputación General de Aragón en un largo período de tiempo. De este modo,el ente preautonómico se convierte en un enorme caparazón de puestos políti-cos que encubre un vacío de capacidad de actuación administrativa.

El problema aflora inevitablemente pronto y ya en junio de 1979 (Decretode 18 de junio) se modifica la estructura departamental, reduciéndose drástica-mente el número de Departamentos a cuatro: Acción Territorial; Acción Agra-ria y Regadíos; Acción Social, y Asuntos Económicos; buscándose una solu-ción peculiar en cuanto a la titularidad de los Departamentos, ya que a cadauno de ellos «se adscriben» varios consejeros (pertenecientes a distintos parti-dos políticos) y se nombra de entre ellos un «coordinador».

Lo cierto es que durante esta etapa no se puede hablar de la existencia deuna auténtica Administración autonómica. Durante los primeros años hay unaevidente falta de ejercicio de la potestad normativa de organización interna,consecuencia, en buena parte, del escaso nivel de competencias asumidas. Losservicios administrativos transferidos no se integran de forma precisa en unaestructura administrativa preexistente, sino que se «cuelgan» de unos órganospolíticos (muchos de ellos injustificados), sin que se establezca una verdaderarelación orgánica y jerárquica entre los mismos.

Ello se debe a la desaceleración del proceso autonómico que se produce enlos primeros años de la preautonomía y que sólo se recupera una vez aprobado


319

el Estatuto. Como consecuencia de la generosa superestructura políticaexistente, van diluyéndose progresivamente y desaparecen la mayoría de lospuestos políticos creados.

La constatación de esta dirección en la evolución administrativa del entepreautonómico podemos observarla en la primera norma que, al cabo de mu-cho tiempo, se dicta sobre la organización y que da un giro radical en la con-cepción de la estructura orgánica del ente preautonómico. Nos referimos alDecreto de 18 de mayo de 1981, de ordenación jurídico-administrativa de laDiputación General de Aragón. En esta disposición se crea una organizaciónadministrativa que responde a la realidad de las competencias transferidas.Así, el número de Departamentos se reduce a tres: Agricultura, Transportes yTurismo, y Acción Territorial y Urbanismo, en los que, junto con la SecretaríaGeneral, se integran las funciones transferidas. Al frente de cada uno de ellosexistirá un consejero titular, quedando los restantes «sin cartera». Los direc-tores generales se reducen a cinco (los viceconsejeros ya habían desaparecidocon anterioridad). Seguidamente, una serie de decretos desarrollan la estructu-ra de cada Departamento en los niveles de Servicio, Sección y Negociado, pro-cediéndose de esta manera a la primera estructuración administrativa de la Di-putación General de Aragón merecedora de tal denominación. Asimismo, sedistribuyen con detalle las competencias transferidas entre los órganos admi-nistrativos y se dictan una serie de disposiciones de régimen interno dirigidas apreparar las bases para crear una futura Administración.

C) La Administración durante la Asamblea Provisional

Aprobado el Estatuto de Autonomía desaparece el ente preautonómico, de-biendo constituirse un nuevo Gobierno de carácter provisional hasta la celebra-ción de las primeras elecciones a Cortes de Aragón. Constituida la AsambleaProvisional prevista transitoriamente en el Estatuto, se procede a la investidurade Presidente y éste a la designación de un nuevo Gobierno.

Al no disponer la Asamblea Provisional de competencia legislativa, la Di-putación General aprueba por Decreto 72/1982, de 18 de octubre, el Regla-mento de Ordenación Jurídico-Administrativa y Financiera de la DiputaciónGeneral de Aragón, norma cuyo modelo administrativo, ajustado a las previ-siones del propio Estatuto, puede considerarse el inspirador del posteriormenteestablecido en la LPDGA de 1984 (derogada posteriormente por la actualLACA de 1996). En este Decreto se establecían como Departamentos de laAdministración autonómica los siguientes: Gobernación; Economía y Hacien-da; Obras Públicas y Transportes; Agricultura y Ganadería; Industria, Comer-cio y Turismo; Sanidad, Trabajo y Acción Social, y Cultura y Educación.

Por otra parte, existía un capítulo dedicado a los órganos administrativos ysu régimen, en el que se establecían como organización interna de los Departa-mentos las Direcciones Generales, Servicios, Secciones y Negociados, pudien-


320

do existir una Secretaría General con nivel orgánico de Servicio (es decir,como unidad directamente dependiente del consejero pero de rango inferior alas Direcciones Generales). Todos estos puestos se concebían como profesio-nales de acuerdo con el propio Estatuto, estableciendo el Reglamento las nor-mas necesarias en cuanto a su forma de provisión.

También se creaba un órgano, la Comisión de Directores Generales, que re-cogería después la LPDGA, para la coordinación general de los asuntos admi-nistrativos y la preparación técnica de los asuntos que hubieran de someterse ala Diputación General. Al participar en esta Comisión todos los directores ge-nerales habría de suponerse que se estaba pensando en que el número de éstoshabría de ser necesariamente poco elevado.

Se organizan también los servicios periféricos de la Comunidad Autóno-ma, optándose por no articularlos a través de las Diputaciones Provinciales,creándose en el Departamento de Gobernación los Servicios Provinciales deCoordinación, que pueden considerarse el antecedente de las actuales Delega-ciones Territoriales.

Este Reglamento preside la estructuración posterior de todos los Departa-mentos y se sigue aplicando hasta la aprobación por las Cortes de la LPDGAde 1984, que procedió a su derogación expresa.

D) La Administración en la I Legislatura

Celebradas las primeras elecciones a las Cortes de Aragón, el 6 de junio de1983, se procedió al nombramiento de nuevo Gobierno, respetándose el núme-ro de Departamentos existentes, que únicamente cambiaban en algún caso dedenominación: Presidencia y Relaciones Institucionales; Economía y Hacien-da; Urbanismo, Obras Públicas y Transportes; Agricultura, Ganadería y Mon-tes; Industria, Comercio y Turismo; Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, yCultura y Educación.

Inmediatamente, el Decreto 55/1983, de 1 de julio, establecía la estructuraorgánica de la nueva Diputación General, inspirada en los principios estableci-dos en el Reglamento antes citado. Después, la LPDGA asumió y elevó a cate-goría de ley un sistema administrativo que en el momento de su aprobación yase había consolidado. Sus principios básicos eran los siguientes:

— El modelo administrativo adoptado era el tradicional en el Estado de di-visión de los distintos sectores administrativos en Departamentos dirigidos porun consejero.

— La organización administrativa estaba adaptada a la realidad competen-cial en ese momento: siete Departamentos y quince Direcciones Generales. ElServicio se convertía, como órgano administrativo, en la unidad básica de laAdministración, en la que venían a individualizarse las funciones administra-tivas.


321

— Se abandona definitivamente la articulación de los servicios periféricosa través de las Diputaciones Provinciales, optándose por el pleno desarrollo delos mismos, cuya culminación es la creación de las Delegaciones Territorialesen Huesca y Teruel, convirtiéndose los delegados en representantes del Go-bierno autonómico en la provincia, experiencia en la que la Comunidad arago-nesa es pionera.

— Junto a los órganos administrativos, todos ellos profesionalizados, secrean los Gabinetes como órganos de apoyo político al Presidente y los conse-jeros, en los que se integra el personal de confianza (jefe de Gabinete y hastaun máximo de dos asesores).

E) La Administración durante la II, III y IV Legislaturas

Con mayores o menores variaciones (creación de alguna Dirección Generalnueva), el modelo antes descrito pervive hasta las elecciones a Cortes de Aragónde 1987, después de las cuales se procede a la formación de un nuevo Gobierno.

El esquema preexistente no sufre en esta ocasión tampoco variaciones degran importancia, ya que las pautas básicas estaban trazadas por la LPDGA de1984. De la reorganización aprobada por los Decretos de 31 de julio y 18 deagosto de 1987 deben destacarse los siguientes aspectos:

— Se aumenta a ocho el número de Departamentos, desdoblándose Eco-nomía y Hacienda. La estructura departamental establecida en el citado Decre-to de 31 de julio es la siguiente: Presidencia y Relaciones Institucionales; Eco-nomía; Hacienda; Ordenación Territorial, Obras Publicas y Transportes;Agricultura, Ganadería y Montes; Industria, Comercio y Turismo; Sanidad,Bienestar Social y Trabajo, y Cultura y Educación.

— Tras las elecciones de 1991 se aprueba por Ley 7/1991, de 21 de octu-bre, una modificación de la estructura departamental prevista en la LPDGA de1984: por ella vuelven a refundirse en uno los Departamentos de Economía yHacienda, recuperándose el antiguo número de siete, aunque se nombra unconsejero para Asuntos Europeos sin cartera. Por otra parte, aumenta a treintael número de Direcciones Generales y se crean de nuevo los Gabinetes de losconsejeros, especificándose que podrán tener un máximo de tres asesores.

— Tras la moción de censura de 1993 el nuevo Gobierno eleva a nueve elnúmero de Departamentos, desdoblando el de Sanidad, Bienestar Social y Tra-bajo en dos (Sanidad y Consumo, y Bienestar Social y Trabajo) y creando unDepartamento de Medio Ambiente. El número de Direcciones Generales au-menta a 37, manteniéndose los Gabinetes de los consejeros con similar estruc-tura a la anterior.

— La IV Legislatura se inicia bajo el signo de la austeridad en la configu-ración de las estructuras administrativas. El número de Departamentos se redu-ce a seis, refundiéndose en un único Departamento de Economía, Hacienda y


322

Fomento los anteriores de Economía y Hacienda e Industria, Comercio y Tu-rismo, limitándose inicialmente a treinta el número de Direcciones Generales ya dos el de miembros de los Gabinetes políticos.

— Durante esta legislatura, no obstante, se producen cambios significati-vos en la Administración autonómica por el traspaso de las competencias demayor importancia presupuestaria y de gestión (INSERSO, INEM, Universi-dades, Enseñanza no universitaria). Por otra parte, se aprueba la LACA de1996, que permite la creación de Secretarías Generales Técnicas en los dife-rentes Departamentos, cuyos titulares, aunque tienen rango de director general,se configuran como segunda autoridad del Departamento, atribuyéndoseles fa-cultades de coordinación de las Direcciones Generales.

F) La Administración en la actualidad (V Legislatura)

El Gobierno constituido tras las elecciones autonómicas de junio de 1999modificó notablemente la estructura anterior. El criterio de austeridad adminis-trativa y contención del gasto en el aparato político y burocrático de la IV Le-gislatura fue sustituido por el de necesidad de contar con una organizaciónadministrativa más extensa, que venía a justificarse en las importantes compe-tencias recibidas en el período 1995-1999. De este modo:

— Por Decreto de la Presidencia de 3 de abril de 2000, modificado poste-riormente por Decreto de 26 de abril de 2000, se establecía la nueva estructuradepartamental, elevando a nueve el número de Departamentos: Presidencia yRelaciones Institucionales; Economía, Hacienda y Empleo; Obras Públicas yTransportes; Agricultura; Sanidad y Bienestar Social; Educación y Cultura; In-dustria, Comercio y Desarrollo, y Medio Ambiente.

— Las competencias sobre la Administración se dividen entre dos Depar-tamentos diferentes. El Departamento de Presidencia mantiene las competen-cias relativas a la organización administrativa y a la selección y formación delfuncionariado (a través del Instituto Aragonés de Administración Pública), ylas competencias sobre gestión del personal se atribuyen al Departamento deEconomía, con lo que se produce una discutible dispersión de la acción políti-ca sobre la Administración.

— Se extienden las Secretarías Generales Técnicas a todos los Departa-mentos de la Administración de la Comunidad Autónoma, aumentando tam-bién el número de Direcciones Generales.

— La estructura de apoyo al Presidente se refuerza considerablemente conla creación, junto al Gabinete del Presidente, de la Secretaría General Técnicade la Presidencia (que convive con la Secretaría General Técnica del Departa-mento de la Presidencia) y de la Secretaría General de Relaciones con las Cor-tes. Se triplica el personal de confianza adscrito a los Gabinetes del Presidentey de los consejeros.


323

4. ÓRGANOS CENTRALES DE LA ADMINISTRACIÓN

El artículo 8 de la LACA considera a los consejeros titulares de los Depar-tamentos, como órganos superiores de la Administración de la Comunidad Au-tónoma. Parece responder este precepto a una distinción, muy difícil en lapráctica, entre la función política y la función administrativa de los conse-jeros7 .

Desde este punto de vista, en la caracterización de los consejeros como ór-ganos superiores de la Administración prevalecería su función administrativa,mientras que la función política definiría su posición como miembros del Go-bierno.

En cualquier caso, por encima de los consejeros estarán, lógicamente, elPresidente y el Gobierno8, al que la LPGA atribuye la coordinación de la Ad-ministración de la Comunidad Autónoma (art. 14.1).

Habiendo analizado ya en anteriores epígrafes las competencias del Presi-dente y del Gobierno, centraremos ahora nuestro estudio en los consejeros y enlos restantes órganos centrales de la Administración, haciendo antes una re-ferencia previa de carácter general a la estructura departamental.

A) Estructura departamental

Siguiendo las pautas tradicionales de la Administración General del Esta-do, la Administración de la Comunidad Autónoma se organiza en Departa-mentos, «cada uno de los cuales comprenderá uno o varios sectores de la ac-ción administrativa».

Se ha hecho ya referencia anteriormente a los frecuentes cambios que la es-tructura departamental ha sufrido a lo largo de las distintas legislaturas, quehan podido incidir negativamente en la consolidación y estabilidad de la orga-nización administrativa en su conjunto.

La competencia para decidir dicha estructura corresponde al Presidente delGobierno de Aragón, que tras ser investido establece por Decreto el número yla denominación de los Departamentos9.

Entre los Departamentos pueden distinguirse de forma convencional loshorizontales, cuya acción, en gran parte, se proyecta sobre los restantes con la


324

7 Ver, a este respecto, TUDELA ARANDA, «Los Consejeros del Gobierno de Aragón», en Estudiosistemático de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón (dirigido por F. López Ramón), Cortesde Aragón, Zaragoza, 1997.

8 La antigua LPDGA de 1984 (art. 30) consideraba como órganos superiores de la Administra-ción al Presidente, la Diputación General y los consejeros.

9 Esta competencia, sin embargo, no ha correspondido siempre al Presidente. La LPDGA de 1984la atribuía únicamente a las Cortes de Aragón mediante ley, aunque contenía una peculiar disposicióntransitoria que establecía que durante un período de cuatro años podía el Presidente proceder a las mo-dificaciones que considerara oportunas.

finalidad de hacer posible el principio de coordinación, de los sectoriales, quese ocupan de un sector individualizado de la acción administrativa.

De los primeros (en la actualidad, Presidencia y Relaciones Institucionales,y Economía, Hacienda y Empleo) depende en buena medida la consecución deuna acción integrada en el conjunto de la Administración. Para ello, el Depar-tamento de Presidencia ejerce importantes competencias que afectan al funcio-namiento del resto de los órganos administrativos: competencias sobre la orga-nización administrativa e inspección del funcionamiento de los servicios, decoordinación de las disposiciones normativas, o sobre ordenación del territorioy relaciones con las entidades locales.

Por su parte, al Departamento de Economía, Hacienda y Empleo le compe-ten, entre otras funciones, la programación económica y la elaboración del pre-supuesto, instrumento de coordinación y control del conjunto de las políticaspúblicas de primera importancia.

Los Departamentos están estructurados internamente en Direcciones Gene-rales y Servicios, existiendo en cada uno de ellos una Secretaría General Téc-nica cuyo titular se configura como segunda autoridad de los mismos. En efec-to, los secretarios generales técnicos actúan como «segundos» de losconsejeros, coordinando las acciones de las Direcciones Generales y colabo-rando conjuntamente, a través de la Comisión de Secretarios Generales Técni-cos, en la preparación de las reuniones del Gobierno.

Por otra parte, una reciente reforma de la LACA permite que a partir delcomienzo de la VI Legislatura autonómica pueda crearse también en los De-partamentos el cargo de viceconsejero, cuestión de la que trataremos posterior-mente con mayor detalle.

La LACA (art. 19) contempla también la posibilidad de que el Presidente ylos consejeros dispongan de un Gabinete para su asistencia directa. En la ac-tualidad existe un Gabinete del Presidente y Gabinetes de los consejeros en to-dos los Departamentos. La finalidad de estos Gabinetes (muy cuestionados enalguna legislatura) es que los órganos políticos puedan disponer de un constan-te apoyo para la adopción de sus decisiones, que luego deberán ejecutar a tra-vés de la línea jerárquica ordinaria. El problema más frecuente que se ha detec-tado en este tipo de órganos es su tendencia —pese a su carácter de staff— ainterferirse en la actuación de los órganos de línea, ayudándose de la fuerzamoral que les da el contacto directo y permanente con la autoridad a la queasesoran10.

Finalmente, se ha podido observar en los Departamentos a través del tiem-po una multiplicación permanente de los órganos de carácter consultivo no bu-rocráticos, es decir, aquellos en los que están representados los diversos intere-ses sociales afectados por las decisiones de los órganos activos.

Así, es habitual que cada ley autonómica que regula un determinado sector


325

10 Este problema, que se ha manifestado con frecuencia en las distintas Administraciones Públi-cas, puede producir notables disfunciones en la organización formal, corriéndose el riesgo de que apa-rezca una organización informal paralela que sea la que en la práctica adopte las decisiones.

(energía, transportes, investigación, caza, turismo, etc.) cree un Consejo o Co-misión que, a la vez que desarrolla una función de asesoramiento, tiene comofinalidad introducir en el proceso de formación de las decisiones públicas losintereses colectivos o difusos que emergen dentro de la sociedad modernafrente a la dicotomía clásica interés privado-interés público.

El número de órganos consultivos de esta naturaleza creados desde la apro-bación del Estatuto de Autonomía ha sido muy numeroso, ya que se han confi-gurado como uno de los escasos recursos técnico-organizativos para llevar a lapráctica el objetivo de conseguir unas Administraciones Públicas más parti-cipativas y próximas al ciudadano. El balance en cuanto a su eficacia es muydesigual y la proliferación mecánica y tendente a generalizarse a todos los sec-tores de estos Consejos puede ser un exponente de la ausencia de imaginaciónpolítica para encontrar otras vías de participación diferentes.

B) Los consejeros

Los consejeros son, además de miembros del órgano superior colegiado degobierno —la Diputación General—, órganos unipersonales a los que puedeencomendarse la dirección de un Departamento. En la actualidad, todos losconsejeros ostentan la titularidad de un Departamento, habiéndose prescindidodel nombramiento de consejeros «sin cartera» que permite el artículo 19.2 dela LACA.

En el Estatuto de Autonomía las referencias específicas a los consejerosson escasas. En el artículo 24.2 se establece que la Diputación General «estaráconstituida por el Presidente y los consejeros, que el Presidente nombra y se-para libremente»11.

En cuanto a la legislación de desarrollo, la LPGA dedica su Título III (arts.19 al 25) a los consejeros, regulación que completa en distintos preceptos laLACA, por lo que ambas Leyes deberán ser tenidas como referencia a la horade analizar la posición institucional y las competencias de los consejeros.

a) Nombramiento, cese y sustitución

Los consejeros son nombrados por el Presidente mediante Decreto de laPresidencia que deberá consignar, en su caso, el Departamento que se lesasigna.

El nombramiento de los consejeros constituye habitualmente el primeracto de gobierno del Presidente tras ser investido por las Cortes, sin que tenga


326

11 En el Estatuto de Autonomía de 1982 se disponía, además, que el número de consejeros conresponsabilidad ejecutiva no podía exceder de diez, cautela que provenía de los pactos autonómicosUCD-PSOE de 1981, muy criticada por «paternalista» en Aragón y suprimida en la reforma del Esta-tuto de 1996.

obligación de desvelar en su discurso de investidura la composición de su Go-bierno12.

El nombramiento y permanencia de los consejeros en el Gobierno depen-de, por tanto, exclusivamente de la voluntad y confianza que el Presidente ten-ga y mantenga en los miembros de su Gabinete13, afirmación que el plano ma-terial debe matizarse en el caso de gobiernos de coalición, donde la capacidadreal (no formal) de decisión del Presidente sobre los consejeros del partidocoaligado está limitada en la práctica por los acuerdos políticos.

El cese de los consejeros se producirá por decisión del Presidente, cuandoéste cese, por dimisión del consejero aceptada por el Presidente y por incom-patibilidad no subsanada.

Cualquier causa de cese del Presidente produce automáticamente el cese delos consejeros, aunque éstos deberán seguir en funciones hasta la toma de po-sesión del nuevo Gobierno, lo que garantiza la continuidad en la gestión públi-ca y la inexistencia de vacíos de poder, ya que en algunas ocasiones esta situa-ción puede prolongarse en el tiempo. Lógicamente, cuando los consejerosactúen «en funciones» deberán procurar abstenerse de adoptar decisiones polí-ticas que puedan condicionar la labor del futuro Gobierno.

En cuanto a la dimisión del consejero, la Ley exige que ésta sea «aceptada»por el Presidente para que se produzca el cese, es decir, el acto individual, in-cluso formalizado, de dimisión no produce automáticamente el cese, sino quedebe ir acompañado del Decreto del Presidente cesando al consejero dimisio-nario, fecha a partir de la cual se producirá el cese efectivo. En cualquier caso,parece que el hecho de que la dimisión del consejero deba ser aceptada por elPresidente ha de entenderse como un requisito formal automático y de obliga-do cumplimiento que no pone en entredicho la libertad de dimitir.

Mayores problemas plantea el cese por incompatibilidad no subsanada enel plazo de quince días. En primer lugar, porque la Ley no dispone a partir dequé fecha se computa dicho plazo14 y porque, además, no se precisa a quiéncompete la declaración de cese. Tudela Aranda15 considera que el aparente au-tomatismo que la Ley confiere a la incompatibilidad como causa de cese puedeviolentar la libertad conferida al Presidente por el propio Estatuto para cesar asus consejeros.

De este modo, parece que habrá que interpretar que el cese queda exclusi-vamente al recto criterio del Presidente, sin que desde ningún órgano externopueda imponérsele la adopción de la decisión, estando únicamente sujeto a unaeventual responsabilidad política16.


327

12 Hasta el momento, ningún Presidente investido ha revelado su Gobierno en el propio discursode investidura.

13 Ver, en este sentido, J. TUDELA ARANDA, en op. cit., pág. 184.14 En este punto la LACA difiere de la regulación de la Ley de 1984, que concretaba la fecha de la

declaración de las Cortes como inicio de cómputo del citado plazo.15 En op. cit., pág. 187.16 Cabría preguntarse, no obstante, qué ocurriría si, sometido el tema a los tribunales de justicia,

se declarara la existencia de incompatibilidad.

En cuanto a la sustitución de los consejeros, la Ley establece que «en loscasos de ausencia, enfermedad o impedimento personal, los consejeros seránsustituidos provisionalmente en el ejercicio de sus funciones por otro conseje-ro designado por el Presidente».

No es, por tanto, el secretario general técnico (o viceconsejero, en el casode que esta figura se cree) de su Departamento, como segunda autoridad delmismo, quien sustituye al consejero, sino que debe ser precisamente otro con-sejero, entre otras razones porque sólo está previsto que asistan a las reunionesdel Gobierno los propios consejeros. El consejero sustituto llevará a dichasreuniones los asuntos que correspondan al Departamento del consejero susti-tuido.

Por otra parte, debe señalarse que mientras la ausencia es un supuesto nor-mal de sustitución perfectamente demostrable, la enfermedad y, especialmen-te, el impedimento personal son supuestos en los que sólo al Presidente corres-ponderá libremente determinar la existencia real de las circunstancias fácticasque permiten la sustitución.

b) Estatuto personal y responsabilidad política.

En cuanto al estatuto personal de los consejeros hay que hacer referenciaen primer lugar al privilegio llamado de inmunidad parcial. Durante su manda-to no pueden ser detenidos sino en caso de flagrante delito, gozando, además,de un fuero especial ya que de su inculpación, prisión, procesamiento y juiciocorresponde decidir al Tribunal Superior de Justicia de Aragón.

Sin embargo, los consejeros que no reúnen a su vez la condición de diputa-dos de la Cortes de Aragón carecen del privilegio de inviolabilidad que corres-ponde a éstos.

Los consejeros tienen, por otra parte, el mismo régimen de incompatibili-dades que el Presidente. Está regulado con carácter específico en el artículo 22de la LPGA y con carácter general para todos los altos cargos en los artículos34 y siguientes de dicha Ley. Así, el artículo 22.2 de la misma dispone que losconsejeros no podrán ejercer otras funciones representativas que las propiasdel mandato parlamentario en las Cortes de Aragón, ni cualquier otra funciónpública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.

Este precepto limita la compatibilidad del cargo con la posible condiciónde los consejeros como diputados autonómicos, excluyendo la opción queofrece la legislación estatal de compatibilizar el cargo con el de senador17.

Por otra parte, no podrán ejercer otras funciones públicas que «aquellos


328

17 En el proyecto de LPGA remitido por el Gobierno a las Cortes se admitía la compatibilidad delos cargos de consejero y senador, que se suprimió durante la tramitación parlamentaria posiblementepor considerarse difícil en la práctica atender a las dos responsabilidades. No se apreció, sin embargo,la posibilidad de que un consejero sin cartera sea designado senador encomendándosele actividadesde relación con las instituciones parlamentarias del Estado.

cargos que les correspondan con carácter institucional o para los que sean de-signados por su propia condición» [art. 34.a) de la LPGA]. Entre estos últimosdebe considerarse incluida su presencia en los consejos de administración delas empresas públicas en los que participen precisamente en su condición demiembros del Gobierno.

La LPGA exige también a los consejeros la obligación de formular decla-ración de bienes, así como de cualquier otra actividad que pueda producir in-gresos tanto en el momento de su toma de posesión como de su cese. La regu-lación aragonesa se separa de la legislación comparada al exigir que estadeclaración se presente en el plazo de dos meses «ante la Mesa de las Cortesde Aragón» y no, como es habitual en las demás Comunidades Autónomas, enel Registro de intereses de altos cargos dependientes del Gobierno.

Desde el punto de vista protocolario, los consejeros tienen derecho al trata-miento de «excelentísimo» y a otros honores que les correspondan por razónde su cargo. Asimismo, aunque la LPGA no hace referencia expresa a ello, tie-nen unos derechos económicos: la percepción de la retribución prevista anual-mente en los presupuestos de la Comunidad Autónoma y la cobertura de Segu-ridad Social que proceda en función de su situación laboral anterior.

En cuanto a la responsabilidad política de los consejeros, establece el ar-tículo 24 LPGA que, sin perjuicio de la responsabilidad política solidaria delGobierno ante las Cortes de Aragón, los consejeros responderán directamentede su gestión en la forma que indique el Reglamento de las Cortes de Aragón.

La Ley prevé, por tanto, que, junto a la responsabilidad solidaria que elconsejero tiene con las decisiones que adopta el Gobierno, existe una respon-sabilidad individual por la gestión desempeñada por su Departamento o en suárea funcional (en el caso de los consejeros sin cartera). La Ley, no obstante,remite al Reglamento de las Cortes la regulación de los mecanismos o medidaspara hacer posible dicha responsabilidad. Pero lo cierto es que el Reglamentono ha previsto ninguna fórmula especial en relación con la responsabilidad po-lítica de los consejeros, por lo que debe entenderse que o bien existe una lagu-na reglamentaria o bien el Reglamento sólo ofrece como medios para hacer po-sible dicha responsabilidad los generales de control de la acción de gobierno:interpelaciones, preguntas, comparecencias o mociones. Estas últimas podránser de reprobación individual de un consejero pero, en el caso de prosperar,tendrán un efecto meramente político, sin trascendencia jurídica, es decir, noobligarán al consejero a dimitir ni producirán su cese automático18.


329

18 La única legislación autonómica que atribuye efectos jurídicos vinculantes a las mociones dereprobación de los consejeros es la del País Vasco. En los artículos 24 y 49 de la Ley 7/1981, de 30 dejunio, se posibilita que por mayoría absoluta de la Cámara se apruebe una moción de censura Contraun Consejero y, por tanto, se imponga al Presidente su cese si prospera.

c) Funciones

Por lo que se refiere a las funciones de los consejeros, puede distinguirseconvencionalmente (ya que el número de competencias es extensísimo y muydifícil de enumerar) entre las que les corresponden como miembros del Go-bierno de Aragón y como titulares de un determinado Departamento.

Entre las primeras pueden relacionarse todas aquellas en que el consejeroactúa como proponente de las decisiones que adopta el Gobierno:

— Propuesta de aprobación de los anteproyectos de ley y proyectos de re-glamentos en las materias propias de su Departamento.

— Propuesta de aprobación de las normas que establezcan la estructuraorgánica de su Departamento.

— Propuesta de nombramiento y cese de aquellos cargos de su Departa-mento que exijan Decreto de la Diputación General, es decir, secretarios gene-rales técnicos, directores generales y asimilados, delegados territoriales, jefesde servicio y directores de servicio provincial.

Como titular de un determinado Departamento es el jefe superior de la or-ganización administrativa del mismo y responsable del desarrollo por éste dela política marcada por el Presidente y el Gobierno de Aragón. Así:

— Desarrolla en el ámbito de su Departamento la política establecida porel Gobierno.

— Ejerce la dirección e inspección de su Departamento, velando por la co-rrecta ejecución de su presupuesto.

— Formula el anteproyecto de presupuesto de su Departamento para remi-tirlo posteriormente al de Economía.

— Resuelve los conflictos de atribuciones entre órganos de su Departa-mento y suscita los que tengan lugar con otros Departamentos.

— Resuelve en vía administrativa los recursos que puedan interponersecontra sus propias decisiones y contra las resoluciones de los órganos de suDepartamento.

— Nombra y cesa a los cargos de su Departamento cuando tal decisión noestá reservada al Gobierno.

— Dicta disposiciones normativas para desarrollar las leyes o reglamentosaprobados por el Gobierno que le habiliten específicamente para ello.

— Con carácter general, dicta resoluciones administrativas en las cuestio-nes propias de su Departamento y ejerce cuantas otras facultades le atribuyanlas disposiciones vigentes.

Ya hemos dicho que la enumeración de la extensa gama de funciones deun consejero hace imposible e innecesaria una relación con pretensiones de


330

exhaustividad, por lo que la técnica legislativa adecuada es hacer referencia ex-presa a aquellas que enmarcan su posición como consejero, remitiendo a unacláusula general las restantes, como correctamente hace el artículo 25 LPGA.

Por otra parte, el consejero titular de un Departamento representa a la Di-putación General de Aragón en el área de funciones propias del mismo, lo queincluye tanto una representación en el orden político como en el estrictamentejurídico, correspondiéndole, por ejemplo, firmar en nombre del Gobierno loscontratos relativos a asuntos propios de su Departamento, salvo en los casosexceptuados por las leyes.

Finalmente, hay que hacer referencia a la forma que adoptan las decisionesde los consejeros. El artículo 43.3 LPGA establece que será la de Orden delDepartamento cuya titularidad ejercen. De este modo, tanto las disposicionesreglamentarias del consejero como las resoluciones ad extra que sean de sucompetencia deberán aprobarse mediante Orden.

C) Los secretarios generales técnicos y los directores generales.Posibilidad de nombramiento de viceconsejero

Los secretarios generales técnicos se crean por la LACA con objeto deque, dado el considerable aumento de competencias de algunos Departamen-tos, pueda existir en ellos una segunda autoridad que colabore con los conseje-ros en la dirección y coordinación de los distintos órganos en que se estruc-turan.

La denominación de secretario general técnico no debe inducir a confusióncon lo que representaron los antiguos secretarios generales técnicos de los Mi-nisterios estatales.

Los secretarios generales técnicos no son órganos de asesoramiento y cola-boración técnica con el consejero, sino órganos de naturaleza política plena-mente ejecutivos y con una amplia gama de facultades de coordinación, que seproyectan incluso sobre las Direcciones Generales. De este modo, se configu-ran en buena medida como auténticos viceconsejeros, aunque tengan el mismorango que los directores generales, con respecto a los cuales actúan como pri-mus inter pares.

La LACA concibió los secretarios generales técnicos como órganos de cre-ación potestativa. Sin embargo, la reforma de diciembre de 2000 los convirtióen órganos obligatorios ya que su existencia práctica se había generalizado atodos los Departamentos.

Los secretarios generales técnicos deben ser nombrados por el Gobierno apropuesta del consejero correspondiente, sin que, como ya se ha indicado ante-riormente, se haga ninguna referencia en la Ley a posibles condiciones o requi-sitos para su nombramiento.

Sus competencias fundamentales son las siguientes:


331

— La representación del Departamento por delegación del consejero.— La coordinación, bajo la dirección del consejero, de las Direcciones

Generales.— La jefatura del personal de todo el Departamento, la gestión del presu-

puesto y la gestión de todos los servicios comunes.— La planificación de la racionalización y simplificación de procedimien-

tos y el impulso de los controles de eficacia.

Los secretarios generales técnicos se reúnen, con carácter previo a las se-siones que celebra el Gobierno, en la Comisión de Secretarios Generales Téc-nicos con objeto de preparar los asuntos que se someterán a aquél.

En cuanto a los directores generales, son los titulares de las DireccionesGenerales, órganos encargados de «la dirección técnica, la gestión y la coordi-nación de una o varias áreas funcionalmente homogéneas» (art. 15.3 LACA).

Su nombramiento es de carácter político, como el de los secretarios gene-rales técnicos.

Las competencias más relevantes de los directores generales son las si-guientes:

— La dirección y coordinación de los servicios integrados en su DirecciónGeneral.

— La gestión de los recursos humanos, financieros y materiales a sucargo.

— La propuesta al consejero de proyectos de actuación y propuestas de re-solución en su área funcional cuya ejecución, si son aprobados, será tambiénde su responsabilidad.

Tanto los secretarios generales técnicos como los directores generales estánsujetos al régimen de incompatibilidades de los altos cargos establecido en losartículos 34 y siguientes de la LPGA.

La reciente reforma de la LACA, de diciembre de 2000, ha introducido,como ya se ha indicado, la posibilidad de nombrar también en los Departamen-tos viceconsejeros como cargo político jerárquicamente superior a los direc-tores generales y secretarios generales técnicos. La Ley no precisa si podránser uno o varios por Departamento, aunque como la Ley utiliza el plural pareceque debe interpretarse que podrán ser más de uno. La figura, además, es com-patible con la de los secretarios generales técnicos (es decir, que no supone ladesaparición de éstos), con lo que se produce una innecesaria duplicación deórganos de funciones similares, con una notable ambigüedad en la configura-ción de sus relaciones. Lo cierto es que si los secretarios generales técnicos soncargos no profesionales de designación política, es difícilmente justificable lacreación de un nuevo escalón político con funciones imprecisas y en parte su-perpuestas a las de los secretarios generales técnicos.

A mayor abundancia, la Ley citada contiene una sorprendente disposición


332

transitoria estableciendo que «el nombramiento de los viceconsejeros no podrátener lugar antes del comienzo de la sexta Legislatura de las Cortes de Ara-gón», lo que parece desvelar una mala conciencia del legislador al introducireste nuevo cargo.

D) Otros órganos administrativos centrales

El artículo 10 de la LACA se refiere a los Servicios de la organización cen-tral (además de los de la organización periférica, que trataremos en su momen-to) y en el artículo 18 dispone que «los jefes de Servicio serán nombrados porel Gobierno de Aragón a propuesta del titular del Departamento, entre funcio-narios de carrera de nivel superior», siendo el sistema de provisión de las jefa-turas el establecido por la legislación sobre Función Pública de la ComunidadAutónoma, que, en la actualidad, es el de libre designación, sin que ninguna delas jefaturas de Servicio esté sometida a concurso público.

Los Servicios centrales estarán normalmente integrados en las DireccionesGenerales o en las Secretarías Generales Técnicas, pero excepcionalmentepueden también depender directamente de los consejeros.

La estructura organizativa no acaba, como es obvio, en los Servicios. És-tos, a su vez, están integrados por distintas unidades administrativas con deno-minaciones variadas según el ámbito funcional de que se trate y por puestosconcretos de trabajo que figuran en las relaciones que anualmente aprueban losDepartamentos de Presidencia y Economía. Todos estos puestos deben ser pro-vistos por funcionarios públicos o contratados laborales de los distintos gruposde titulación, en general por el sistema de concurso, pero en algunos casostambién por el de libre designación

5. ÓRGANOS PERIFÉRICOS

A) Antecedentes: el debate inicial sobre su existenciay su posterior evolución

La primera cuestión que se planteó tras la aprobación del Estatuto de Auto-nomía en 1982 en relación con los servicios periféricos de la Administraciónde la Comunidad Autónoma fue la de su misma existencia.

En efecto, como consecuencia del Informe de la Comisión de Expertos yde los subsiguientes pactos autonómicos UCD-PSOE de 1981, se había incor-porado a algunos Estatutos la posibilidad, por ellos avalada, de evitar la crea-ción de servicios periféricos en las nuevas Administraciones autonómicas, arti-culándolos a través de la organización de las Diputaciones Provinciales.

En el Estatuto de Autonomía aragonés de 1982 esta opción no se contem-plaba como una simple posibilidad, sino que venía a adquirir carácter imperati-


333

vo ya que su artículo 45, hoy suprimido, disponía que la Comunidad Autóno-ma «articulará la gestión ordinaria de sus servicios periféricos a través de lasDiputaciones Provinciales».

La realidad, sin embargo, era que en el momento de aprobarse el Estatutode Autonomía ya existía una incipiente estructura administrativa periférica enla Comunidad Autónoma, que se había creado progresivamente conforme sehabían ido produciendo las transferencias de competencias por el Estado.

De este modo, cuando en diciembre de 1985 se aprobó por las Cortes deAragón la Ley de Relaciones de la Comunidad Autónoma de Aragón con lasDiputaciones Provinciales (posteriormente derogada por la Ley de Administra-ción Local de Aragón de 1999), no se hacía referencia alguna a la citada «arti-culación».

Es más, la Administración periférica de la Comunidad Autónoma fue pro-gresivamente consolidándose al amparo del artículo 44 (hoy 43) del Estatuto,que reconocía la posibilidad de que los órganos de la Administración aragone-sa pudieran establecerse en diversas localidades de Aragón, y fue Aragón laprimera Comunidad Autónoma que creó, por Decreto 16/1984, de 1 de marzo,los delegados territoriales en Huesca y Teruel como representantes permanen-tes del Gobierno autonómico en dichas provincias, al frente de una DelegaciónTerritorial única en la que se integraban los distintos servicios provinciales de-pendientes de los Departamentos.

Lógica consecuencia de esa realidad fue la supresión del citado preceptoestatutario cuando se procedió a la reforma institucional del Estatuto de Auto-nomía en 1996. Ya antes incluso de la reforma, la LPGA de 1995 había dedica-do una especial atención a los «delegados del Gobierno de Aragón en Huescay Teruel» y, posteriormente, la LACA de 1996 regulaba con detalle, en sus ar-tículos 20, 21 y 22, «la organización territorial de la Comunidad Autónoma».

No obstante, debe reconocerse que si en el plano formal existió desde elprimer momento decisión política para crear la organización periférica, faltó,especialmente en las primeras legislaturas, convicción suficiente para dotar alos órganos provinciales (o comarcales) de verdadera capacidad de decisión.Sus poderes eran más formales que reales y, durante bastante tiempo, las com-petencias transferidas a la Comunidad Autónoma tendían a concentrarse en losservicios centrales de Zaragoza, provocando el riesgo de que la organizaciónautonómica generara un nuevo centralismo interno.

El Plan de Renovación y Modernización Administrativa, aprobado por lasCortes de Aragón en 1996, dedicaba uno de sus diez proyectos a invertir esatendencia, programando tanto medidas de reorganización de la Administraciónperiférica como de atribución de competencias, ejercidas hasta entonces a ni-vel central, a las Delegaciones Territoriales. La ejecución de esas medidas su-puso un notable impulso a los órganos periféricos y, sobre todo, una mentaliza-ción de los distintos grupos políticos de la necesidad de avanzar hacia unaAdministración autonómica cada vez más desconcentrada.

Como consecuencia del Plan de Modernización citado se aprobó el Decre-


334

to 81/1996, de 30 de abril, que derogó el de 1984, con objeto de regular enconjunto la Administración periférica de la Comunidad Autónoma, reforzandosu presencia, desconcentrando competencias en los delegados territoriales ycreando en las cabeceras supracomarcales las Oficinas Delegadas.

Posteriormente, el Gobierno constituido tras las elecciones de 1999 aprobóun nuevo Decreto 74/2000, de 11 de abril, de «reorganización de la Adminis-tración periférica», que sustituye íntegramente al anterior y cuyo objetivo esprofundizar en los criterios desconcentradores de aquél, aunque introduce es-casas novedades de fondo. El 11 de octubre de 2000, el Gobierno de Aragónremitió a las Cortes para su debate una comunicación sobre «la Administra-ción de la Comunidad Autónoma ante el proceso de comarcalización» en laque se proponen los criterios para desarrollar y mejorar los servicios periféri-cos de la Comunidad Autónoma adaptándolos al proceso de comarcalización.

B) Las Delegaciones Territoriales. Los delegados territoriales del Gobier-no. Los Servicios Provinciales. Las Oficinas Delegadas

El artículo 18 de la LPGA regula dentro del título II, dedicado al Gobiernode Aragón (es decir, en un lugar preeminente), la figura de los delegados delGobierno de Aragón en Huesca y Teruel, y, por su parte, la LACA de 1996 de-dica un capítulo a la organización territorial de la Comunidad Autónoma, refi-riéndose a los delegados del Gobierno y a los Servicios Provinciales y tambiéna otros órganos periféricos. Esta Ley la desarrolla y complementa el Decretode 2000 al que acabamos de hacer referencia.

a) Los delegados territoriales del Gobierno

La LPGA dispone que «los delegados territoriales serán los representantespermanentes del Gobierno de Aragón en las provincias de Huesca y Teruel».

Los delegados territoriales representan, por tanto, al Gobierno en su con-junto, además de al Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales,en el que están integrados orgánicamente (art. 20.3 LACA).

A los delegados territoriales se les atribuye categoría de director general, alque quedan asimilados a todos los efectos (condiciones de nombramiento, ré-gimen económico, incompatibilidades), siendo nombrados por el Gobierno apropuesta del consejero de Presidencia.

Ha de observarse que en la provincia de Zaragoza no se contempla la exis-tencia de la figura del delegado del Gobierno, lo que no quiere decir que noexista estructura periférica: existen, a la par que en las otras dos provincias, loscorrespondientes Servicios Provinciales y Oficinas Delegadas, pero las tareasde coordinación se encargan directamente a un alto cargo del Departamento dePresidencia para evitar innecesarias duplicidades.


335

La función central de los delegados territoriales es la «dirección, coordina-ción, supervisión de los servicios y organismos públicos de la Administraciónde la Comunidad Autónoma en su ámbito territorial» (art. 20.1 de la LACA).

No obstante, el problema que en la práctica se ha venido planteando es elconstante deterioro de la capacidad directiva real de los delegados sobre losServicios Provinciales de los Departamentos, que tienden a relacionarse direc-tamente con sus órganos centrales dejando, en ocasiones, al margen al delega-do territorial. Si en la práctica eso continúa ocurriendo, la posición del delega-do territorial puede convertirse más en simbólica y representativa que enejecutiva, contraviniéndose la voluntad inequívoca del legislador.

Por lo demás, el artículo 20.2 de la LACA enumera una extensa lista defunciones de los delegados territoriales (que a su vez amplía el artículo 5 delDecreto regulador), entre las que destacan la supervisión del funcionamientode todas las unidades administrativas, el control del cumplimiento de las nor-mas en materia de personal, la coordinación con la Administración periféricadel Estado o las entidades locales, o la emisión de informe previo a las pro-puestas por los consejeros de nombramiento de directores de los Servicios Pro-vinciales.

Como segunda autoridad de la Delegación Territorial, existe un secretariogeneral que sustituye al delegado en los casos de ausencia, vacante o enfer-medad

b) Los Servicios Provinciales y la Comisión Provincial de Coordinación

Los Servicios Provinciales son los órganos administrativos periféricos querepresentan a cada Departamento en las tres provincias.

A ellos corresponde la gestión y ejecución en el ámbito provincial de la po-lítica del Gobierno de Aragón en el sector correspondiente.

Los Servicios Provinciales agrupan, bajo el principio de unidad de direc-ción, las unidades periféricas de cada Departamento, de modo que todas susdependencias y oficinas quedarán integradas, salvo casos excepcionales, en unúnico Servicio Provincial.

Al frente de cada Servicio Provincial existe un director que será nombradopor el Gobierno de Aragón, a propuesta del respectivo consejero, entre funcio-narios de nivel superior (art. 30 del Texto Refundido de la Ley de Ordenaciónde la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado porDecreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero).

Los directores de los Servicios Provinciales ostentan, por delegación delconsejero, la representación del Departamento en la provincia, correspondién-doles la dirección de los centros y organismos provinciales dependientes delmismo.

Como órgano colegiado de coordinación existe en las provincias de Huescay Teruel una Comisión Provincial de Coordinación, presidida por el delegado


336

territorial y de la que forman parte todos los directores de los Servicios Provin-ciales, los directores provinciales de organismos autónomos y los jefes de lasOficinas Delegadas, actuando como secretario el secretario general de la Dele-gación Territorial. No está prevista, sin embargo, en el vigente Decreto de2000 la existencia de la Comisión Provincial de Coordinación en Zaragoza,como lo estaba en los anteriores Decretos de 1984 y 1986, existiendo, por tan-to, una laguna actualmente en cuanto a la coordinación de los Servicios Pro-vinciales de Zaragoza.

Por lo que se refiere a sus competencias, las Comisiones Provinciales deCoordinación son órganos de carácter interno cuyo objetivo básico es procuraruna acción integrada del conjunto de órganos de la Administración autonómicaque operan en el territorio provincial. Así, proponen medidas para mejorar lacoordinación de los Servicios Provinciales, evalúan la eficacia y la eficienciade la Administración autonómica en la provincia, formulan propuestas de des-concentración de competencias a las autoridades centrales o elaboran progra-mas conjuntos para el cumplimiento de objetivos que afecten a varios Servi-cios Provinciales.

c) Las Oficinas Delegadas y la estructura periférica comarcal.

Ya se ha hecho referencia anteriormente a que el Decreto de 1996 de reor-ganización de la Administración periférica hacía posible la creación de Ofici-nas Delegadas del Gobierno de Aragón en aquellas localidades que, no siendocapitales de provincia, el volumen de los servicios prestados por la ComunidadAutónoma en ellas o sus características demográficas, geográficas o sociales lopudieran aconsejar.

Se acordó establecer progresivamente las Oficinas Delegadas en los muni-cipios calificados por la Ley de Directrices Generales de Ordenación Territo-rial como cabeceras supracomarcales. Así, en una primera fase se crearon lasde Jaca, Calatayud y Alcañiz y, en una segunda fase, Egea de los Caballeros yTarazona, debiéndose completar la red con las de Fraga, Barbastro, Monzón yCalamocha. Nada impide, sin embargo, que puedan extenderse a las cabecerascomarcales, pero posiblemente la relación entre su coste económico y su renta-bilidad desaconseje su generalización.

La propia LACA, en su artículo 21.3, hace referencia específica a la posi-bilidad de que el Gobierno a propuesta del consejero de Presidencia acuerdela creación de estas Oficinas Delegadas de carácter interdepartamental, «quecomprenderán una o varias delimitaciones comarcales, según las caracterís-ticas geográficas, demográficas o sociales de las mismas». Su desarrollo re-glamentario se encuentra contenido en la actualidad en el Decreto de 2000 ci-tado, que establece su carácter interdepartamental y su adscripción orgánicaal Departamento de Presidencia a través de su Secretaría General Técnica.

El propio Decreto establece que a dichas Oficinas se adscriben todas las


337

unidades, servicios y dependencias administrativas de los distintos Departa-mentos en su ámbito territorial de actuación «bajo el principio de unidad de di-rección».

Los jefes de las Oficinas Delegadas serán nombrados por el Gobierno deAragón a propuesta del consejero de Presidencia por el procedimiento de libredesignación, previa convocatoria pública, entre funcionarios de los grupos Ay B.

Por otra parte, existen previsiones legales, cuyo cumplimiento ha sido has-ta el momento escaso, de establecer una organización periférica comarcal (osupracomarcal) de los distintos Departamentos con competencias sectoriales19.Así, la Disposición Adicional primera de la Ley 10/1993, de Comarcalizaciónde Aragón, dispuso que «en el plazo de seis meses, la Diputación General uni-ficará las divisiones comarcales y supramunicipales que vengan aplicándosepor los distintos Departamentos a efectos de organización y gestión de los ser-vicios a su cargo, al objeto de procurar la homogeneización del mapa comarcalcomo base geográfica de los servicios periféricos, de modo que éstos se refie-ran siempre a un área comarcal o a un conjunto de áreas comarcales determi-nadas»; y, posteriormente, la Disposición Adicional segunda de la LACA esta-bleció que: «Los Departamentos de la Diputación General de Aragónutilizarán como base territorial para sus servicios periféricos las divisiones re-cogidas en la presente delimitación comarcal. Antes del 30 de septiembre de1997 la Diputación General de Aragón llevará a cabo el proceso de adaptaciónde dichos servicios periféricos. Excepcionalmente, cuando en un sector con-creto de acción pública deban atenderse áreas de menor extensión, el conjuntode dos o más subcomarcas deberá coincidir con una de las áreas comarcalesque se establecen».

El escaso nivel de cumplimiento en la práctica de estas disposiciones pro-viene, por un lado, de la dificultad de homogeneizar la variopinta estructuracomarcal de los distintos Departamentos y, por otro, del hecho innegable deque la creación de una organización periférica comarcal o supracomarcal pue-de poner en cuestión la estructura provincial. Es decir, que lo mismo que lacreación de las comarcas como entidades locales plantea el problema de lasubsistencia de las Diputaciones Provinciales, la opción por una organizacióngeneralizada de servicios periféricos comarcales pondrá inevitablemente entela de juicio la existencia de los servicios en el nivel provincial.

Se trata, por tanto, de un conflicto latente y permanente en la organizaciónadministrativa aragonesa entre los escalones provincial y comarcal o supraco-marcal, aún no resuelto, de gran complejidad y sobre el que no hay, por el mo-mento, orientaciones claras y precisas.


338

19 Ver, a este respecto, R. SALANOVA ALCALDE, «La Organización Territorial de Aragón» (en De-recho Público Aragonés, obra colectiva dirigida por A. Embid Irujo, ed. El Justicia de Aragón, Zara-goza, 2000).

SESIÓN PLENARIA DE LAS CORTES DE ARAGÓN,CELEBRADA EL 7 DE MAYO DE 2001,

EN RECUERDODEL EXCMO. SR. D. MANUEL GIMÉNEZ ABAD

341

DIARIO DE SESIONES DE LAS CORTES DE ARAGÓN

Número 42 — Año 2001 — Legislatura V

PRESIDENCIA DEL EXCMO. SR. D. JOSÉ MARÍA MUR BERNAD

Sesión plenaria núm. 44 (extraordinaria)

Celebrada el lunes 7 de mayo de 2001

ORDEN DEL DÍA

Punto único.— Intervención de los grupos parlamentarios en recuerdo delExcmo. Sr. D. Manuel Giménez Abad.

Preside la sesión, celebrada en el palacio de la Aljafería, el Excmo. Sr. D.José María Mur Bernad, acompañado por los vicepresidentes primero, Ilmo.Sr. D. Isidoro Esteban Izquierdo, y segundo, Ilmo. Sr. D. Ignacio Palazón Es-pañol, y por los secretarios primero, Ilmo. Sr. D. Bizén Fuster Santaliestra, ysegundo, Ilmo. Sr. D. José Pedro Sierra Cebollero. Asiste a la Mesa el letradomayor, Ilmo. Sr. D. José Tudela Aranda.

Están presentes el presidente del Gobierno de Aragón, Excmo. Sr. D. Mar-celino Iglesias Ricou; el vicepresidente y consejero de Presidencia y Relacio-nes Institucionales, y los consejeros de Economía, Hacienda y Empleo; deObras Públicas, Urbanismo y Transportes; de Sanidad, Consumo y BienestarSocial; de Cultura y Turismo; de Industria, Comercio y Desarrollo; de Educa-ción y Ciencia, y de Medio Ambiente.

SUMARIO: Intervención de los grupos parlamentarios en recuerdo delExcmo. Sr. D. Manuel Giménez Abad: El secretario primero, Sr. Fuster Santa-liestra, lee el acuerdo de la Mesa y Junta de Portavoces.—El presidente de lasCortes, Sr. Mur Bernad, lee un comunicado institucional.—El portavoz de la

Agrupación Parlamentaria Izquierda Unida de Aragón (G.P. Mixto), Sr. LacasaVidal, interviene.—El portavoz del G.P. Chunta Aragonesista, Sr. Bernal Ber-nal, interviene.—La portavoz del G.P. del Partido Aragonés, Sra. Blasco No-gués, interviene.—El portavoz del G.P. Socialista, Sr. Pina Cuenca, intervie-ne.—El portavoz del G.P. Popular, Sr. Alcalde Sánchez, interviene.—El señorpresidente de las Cortes lee un telegrama de S.M. el Rey y agradece las mues-tras de condolencia.

El señor PRESIDENTE: Buenos días, señoras y señores diputados.Vamos a comenzar [a las doce horas y cuarenta y siete minutos] la sesión

plenaria extraordinaria de las Cortes de Aragón, con un único punto en el or-den del día.

En primer lugar, el señor secretario primero dará lectura al acuerdo de laMesa y Junta de Portavoces.

El señor secretario primero tiene la palabra.

INTERVENCIÓN DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOSEN RECUERDO DEL EXCMO. SR. D. MANUEL GIMÉNEZ ABAD

El señor secretario primero (FUSTER SANTALIESTRA): Gracias, señorpresidente.

«Acuerdo de la Mesa y Junta de Portavoces.La Mesa y Junta de Portavoces han acordado, en sesión extraordinaria ce-

lebrada el 6 de mayo, otorgar, a título póstumo, la Medalla de las Cortes deAragón al excelentísimo señor don Manuel Giménez Abad, diputado de lasCortes de Aragón y senador en representación de la Comunidad Autónoma.

Zaragoza, 6 de mayo de 2001. El presidente, don José María Mur Bernad.»

El señor PRESIDENTE: Gracias, señor secretario primero.Voy a dar lectura al comunicado oficial de las Cortes de Aragón ante el ase-

sinato del excelentísimo señor don Manuel Giménez Abad.«Las Cortes de Aragón condenan, de la forma más enérgica posible, el ase-

sinato del senador autonómico, diputado y presidente del Partido Popular deAragón, excelentísimo señor don Manuel Giménez Abad, a manos de la bandaterrorista ETA, que de nuevo ha intentado amedrentar a una sociedad empeña-da, hoy más que nunca, en continuar demostrando su talante pacífico y demo-crático, por encima de hechos absolutamente reprobables, y su defensa de la li-bertad y de la convivencia.

Los representantes parlamentarios de los aragoneses quieren hacer llegar atoda la ciudadanía un mensaje en el que el dolor (un dolor incontenible) deje elcamino expedito para la esperanza, una esperanza irrefrenable. Es el momento


342

de que la sociedad esté con las instituciones y sus representantes, porque sólounidos podemos superar momentos tan duros y tan difíciles como éste.

Hoy, en Aragón, las balas no nos han rozado: nos han dado de lleno ennuestros corazones, en nuestras mentes, en nuestras manos, en nuestras espal-das. Y, por ello, hoy, nos toca a nosotros medir las palabras, encontrar los ver-bos emparentados con una inmensa pena, pero alejados de la rabia que todossentimos. Ha llegado el momento de que esas balas dejen de matar, y que laconciencia social de Aragón y de España se haga una sola voz, una voz que lle-gue a todos los rincones.

Porque ése, entre otros, era el sueño de Manuel Giménez Abad: que las vo-ces fueran intercambiables; que las frases se blandieran en cualquier momentoy en cualquier lugar; que el diálogo se convirtiera en el único camino para con-frontar ideas, para confrontar pensamientos.

Ahora es misión de todos nosotros que las palabras, las mismas que defen-dió como letrado mayor de las Cortes de Aragón, como consejero de Presiden-cia del Gobierno de Aragón, como diputado y senador autonómico y, lógica-mente, también, como presidente del Partido Popular en Aragón, esas palabrasno se apaguen nunca; por convencimiento personal de todos nosotros, pero so-bre todo por impedir a toda costa que la sinrazón de los asesinos se instale ennuestra sociedad.

Manuel Giménez Abad era un estandarte del parlamentarismo. Desde sustareas técnicas a las políticas ha demostrado siempre un talante abierto y sere-no, que hoy nos toca a nosotros mantener.

Paradójicamente, la muerte que otros se han inventado para él le ha asalta-do al cruzar la calle Cortes de Aragón, en Zaragoza.

A nosotros sólo nos queda arropar a su familia y a sus amigos, salvarsu recuerdo, su talante democrático y, sobre todo, su pasión por vivir en li-bertad.»

Ruego a todos un minuto de silencio.[Todos los presentes en la Cámara se ponen en pie y guardan un minuto de

silencio.]

El señor PRESIDENTE: Muchas gracias.Abrimos el turno de intervención de los portavoces de los grupos parla-

mentarios.En primer lugar, la Agrupación Parlamentaria Izquierda Unida de Aragón

(Grupo Mixto), su portavoz, don Jesús Lacasa, tiene la palabra.

El señor diputado LACASA VIDAL: Muchas gracias, señor presidente. Se-ñorías.

Dijo el poeta: «Si he perdido la vida, el tiempo, / todo lo que tiré como unanillo al agua. / Si he perdido la voz en la maleza, / me queda la palabra. / Si hesufrido la sed, el hambre, / todo lo que era mío y resultó ser nada. / Si he sega-do las sombras en silencio, / me queda la palabra. / Si abrí los ojos para ver el


343

rostro / puro y terrible de mi patria. / Si abrí los labios hasta desgarrármelos, /me queda la palabra.»

Nunca Blas de Otero habría podido sospechar, cuando escribió estos ver-sos, en medio de una noche oscura para nuestro país, que, más de veinte añosdespués de proclamada una Constitución democrática, seguirían cayendo hom-bres y mujeres en defensa de la libertad.

A Manuel Giménez Abad, ayer, le impidieron seguir usando el bien máspreciado para un defensor de la democracia: la palabra. Nos queda, eso sí, elrecuerdo de muchas palabras dichas por Manuel en el ejercicio de su actividadparlamentaria, que deben ser ejemplo y estímulo para nuestra tarea colectiva.

Estas Cortes de Aragón deben mucho a Manuel Giménez Abad. Lo sabe-mos bien quienes tuvimos el honor y la suerte de trabajar con él cuando de-sempeñaba el cargo de letrado mayor del Parlamento. Los trabajadores y traba-jadoras de la casa conocíamos bien su estilo: dialogante, respetuoso y, a la vez,firme y tenaz en la defensa de sus puntos de vista.

Su enorme experiencia y sus conocimientos los volcó, en otra etapa dife-rente, en la actividad política de gobierno y parlamentaria, asumiendo con ge-nerosidad el compromiso ciudadano, en tiempos en los que el desempeño de lafunción política no está de moda, y, como se ve, para muchos supone asumirriesgos ciertos.

Nunca olvidaré, como casi vecinos que éramos, las veces que nos encon-tramos caminando desde nuestros domicilios hacia el Parlamento. Él nuncapermitió que una supuesta amenaza terrorista le impidiera cumplir con susobligaciones de parlamentario y presidente del principal partido de la Cámara.

Sus asesinos han acabado con su vida, pero no conseguirán que borremosel hondo recuerdo que deja en todos nosotros, y, en todo caso, nos anima a in-tentar hacer lo que él nos propondría en este momento: seguir adelante ennuestro trabajo en defensa de las instituciones democráticas.

Los hombres y mujeres de Izquierda Unida de Aragón hoy queremos ex-tendernos en un único abrazo, en un afectuoso abrazo, con toda su familia, contodos sus compañeros, sus amigos del Partido Popular, y con la ciudadanía engeneral, en memoria de Manuel Giménez Abad.

Muchas gracias.

El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor diputado.En nombre del Grupo Parlamentario Chunta Aragonesista, su portavoz, se-

ñor Bernal, tiene la palabra.

El señor diputado BERNAL BERNAL: Gracias, señor presidente. Señorías.Desde Chunta Aragonesista no encontramos, como desde el resto de la so-

ciedad, desde el resto de la opinión pública, desde el resto de fuerzas políticas,no encontramos, no hallamos palabras para referirnos a la situación que esta-mos viviendo.

La primera reacción que tenemos es la de sentirnos desvalidos. Desvalidos


344

porque unos canallas, que están en una dinámica desquiciante, han optado porla locura, han optado por la barbarie, han optado —hay que decirlo— por la in-cultura. Y, así, nos encontramos con una muerte absurda y cruel.

Ésa es la primera sensación que tenemos.Pero la segunda sensación que tenemos es otra. La segunda sensación que

tenemos es la de una persona demócrata, comprometida: comprometida por-que, en la sociedad en la que estamos viviendo, alguien que estuviera en su si-tuación profesional, en la situación laboral de la que él disponía, podría sentir-se tentado por el conformismo, por la comodidad.

Y él no se instaló en la comodidad. Él tenía muy fácil haber perdurado, ha-berse jubilado, y él optó por el inconformismo. Él optó por el compromiso conesta tierra y con esta sociedad. Él no se instaló en lo cómodo ni en lo fácil.

Y él participó (que es lo que creemos que tenemos que hacer y lo que esta-mos promoviendo entre la sociedad: la participación), participó en lo público,participó en los asuntos de la polis, en los asuntos de lo común: en aquello quenos afecta a todos y a todas.

Y lo hizo desde dos puntos de vista, desde dos perspectivas: por un lado,desde la gestión política directa, comprometiéndose en un momento en que noera fácil para esta Comunidad Autónoma; pero también desde el parlamenta-rismo en sus dos vertientes: en su trabajo técnico y también en la utilizacióndel verbo, de la palabra, como instrumento parlamentario.

Manolo era un hombre dialogante, y por eso todos sentimos su muerte;Manolo era un hombre noble, tolerante, inteligente, culto y de sensibilidad ara-gonesista; Manolo estaba siempre dispuesto a dialogar, y, sobre todo, teníamuy claro (muchas veces hemos hablado de estas cuestiones), tenía muy claroque, más allá de las discrepancias políticas, legítimas y necesarias en un siste-ma democrático, era necesario llegar a acuerdos en cuestiones estructurales, encuestiones básicas, en lo que él denominaba «el núcleo constituyente de la Co-munidad Autónoma». Él estaba siempre dispuesto a llegar a acuerdos en loesencial. Ahí queda ese impulso, para mí determinante, que él dio a su GrupoPopular en la estructuración territorial de la Comunidad Autónoma, en la co-marcalización.

Creo que hoy, todos, el Partido Popular (pero no sólo el Partido Popular),estas Cortes, esta sociedad, estas instituciones y, desde luego, las gentes deChunta Aragonesista, entendemos que Aragón tiene un servidor menos. Hoytodos hemos perdido un poco de la energía que necesitamos, de la energía ne-cesaria para mejorar esta tierra y para mejorar nuestra sociedad.

Y no lo vamos a olvidar en lo que nos queda de nuestras vidas; vamos a tra-tar de, con ese ejemplo de compromiso que él adoptó, seguirlo desde nuestraperspectiva cada cual. Pero, desde luego, creemos que Manolo Giménez Abadestá en estos momentos como punto de referencia de nuestra sociedad, del par-lamentarismo y de la actividad política, de la actividad y del compromiso poresta tierra y por esta sociedad.

Muchas gracias.


345

El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor diputado.En nombre del Grupo Parlamentario del Partido Aragonés, su portavoz,

doña Blanca Blasco, tiene la palabra.

La señora diputada BLASCO NOGUÉS: Gracias, presidente. Señorías, y, hoy más que nunca, compañeros, compañeras, amigos y

amigas.Como portavoz del Grupo Parlamentario del Partido Aragonés, partido fir-

mante del pacto antiterrorista, debo comenzar mis palabras reiterando el másabsoluto rechazo al atentado terrorista que hemos sufrido todos en la personade nuestro compañero Giménez Abad, así como todo nuestro respaldo a la fa-milia y, por supuesto, al Partido Popular.

Es la primera vez que en estas Cortes de Aragón, donde amparamos el Se-minario de la Paz, donde iniciamos el Libro de firmas por la paz, nos reunimospor el asesinato de un diputado, un hombre del pueblo, elegido por el pueblodemocráticamente.

El grupo de asesinos de ETA, que sólo busca sembrar el terror y la muerte,mataron ayer en Aragón, en la tierra de las libertades y del Derecho (el Dere-cho, que consiste precisamente en sustituir la violencia por justicia y la pasiónpor la razón), a nuestro amigo Giménez Abad.

En su profesión como letrado de esta casa en las Cortes de Aragón, y en suvocación política para trabajar por el pueblo aragonés, como consejero, diputa-do y senador autonómico, era un hombre de presente y de futuro, que en pocotiempo supo abrir puertas y ventanas de diálogo y de consenso; un constructory trabajador de la democracia.

Ayer, hoy, esta tarde en la manifestación, estaremos más unidos que nuncatodos, desde la seguridad de que los demócratas somos muchos más que losfascistas asesinos de ETA. Y, por ello, nuestra unión y la fuerza de todos losque luchamos por la paz y, en nuestra responsabilidad como políticos, conti-nuaremos en la lucha contra la barbarie terrorista.

Esta tarde gritaremos con el pueblo «¡Basta ya!».

El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señora diputada.Por el Grupo Parlamentario Socialista, su portavoz, don Francisco Pina,

tiene la palabra.

El señor diputado PINA CUENCA: Presidente. Don Manuel Giménez Abad: querido amigo, querido letrado, querido ad-

versario político. ¡Qué duro es, en el templo de la palabra, que haya ocasiones en las que se

pueda pensar que el silencio y las lágrimas sean el mejor medio de expresión!Sin embargo, en este templo de la palabra, que tú ayudaste a construir y a con-formar, debo representar a mi grupo y hablarte por última vez.

Aquí, querido Manolo, donde compartimos Mesa institucional y mesa co-


346

mensal; aquí, donde analizamos tantas veces la situación y la realidad política;aquí, donde te incité, te incitamos, a asumir un compromiso político; aquí,adonde bajaste desde el puesto en la Mesa para asumirlo; aquí, y ahora, debodespedirme.

Porque, querido Manolo —lo sabemos bien—, cuando se mata a un hom-bre no se está defendiendo una idea; se está matando a un hombre. Lo sabemosbien. La rabia nos ahoga, el dolor nos muerde las entrañas y, aunque hablamos,nos faltan las palabras. Lo sabemos bien. Seguiremos de pie, porque la libertadvencerá a los liberticidas, porque la democracia vencerá a los asesinos y la pazvencerá a los violentos.

Esta victoria, Manolo, es el mejor homenaje que podemos ofrecer a todaslas víctimas de los terroristas. Desde aquí, desde esta tierra, esta tierra queamamos, desde esta tribuna, ofrecer el respeto a la vida y a la libertad y elcompromiso con tu recuerdo será no sólo un homenaje: será nuestro trabajo.Lo sabemos bien.

No habremos de callar por más silencios que avisen o amenacen miedo. Nicallaremos ni olvidaremos: lucharemos por la paz, por la libertad, por la vida.Lucharemos, amigo, lucharemos, y tu recuerdo nos hará fuertes en la lucha,dolidos pero fuertes.

Nos queda la palabra y la idea, nos queda tu recuerdo y tu ejemplo. Hasta siempre, Manolo. ¡Adiós!, don Manuel Giménez Abad.

El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor diputado.Por el Grupo Parlamentario Popular, su portavoz, don Gustavo Alcalde, tie-

ne la palabra.

El señor diputado ALCALDE SÁNCHEZ: Gracias, señor presidente.Queridos compañeros. Queridos amigos, que desde todos los extremos de

España habéis venido a acompañar a nuestro amigo Manolo en este día. No es fácil para mí hablar hoy aquí. Es muy difícil para mí no dar rienda

suelta a los sentimientos, a las emociones; es difícil sujetar las lágrimas; es difícilfrenar la rabia: esa rabia contenida que nos atenaza a todos nosotros hoy aquí.

Pero eso es precisamente lo que desearían los asesinos de Manolo. No lopodemos permitir, no lo vamos a permitir. Además, no le gustaría a Manolo.

Hoy, esta mañana, en una emisora de radio, leían una cariñosa carta hacianuestro compañero Manolo. Y decían algo que yo, personalmente, no compar-to. Refiriéndose al drama vasco decían: «Le quedaba lejos el conflicto». No es-toy de acuerdo; no es cierto. A Manolo le quedaba el conflicto vasco muy cer-ca: lo llevaba en el corazón, como lo llevamos todos los aragoneses, como lollevamos todos los españoles.

Yo, queridas amigas y amigos, me resisto a pensar siquiera que Manolo hamuerto por nada; me niego a admitir que su muerte ha sido estéril. Manoloha dado la vida, como tantos otros, como tantos otros, por la libertad.


347

Ayer nos arrancaron un jirón de libertad: la libertad de participar libremen-te, con la palabra, con la palabra como única arma, en la construcción de un fu-turo mejor para nuestros hijos. Manolo ha dado su vida en libertad, para queotros recobren la suya, para que otros recobren su libertad. Ése es su granejemplo; ése, además de muchos otros: el de su amor por Aragón y por Espa-ña, el de su entrega por unos ideales, el de su forma de hacer política siempredialogante y elegante, y también, cómo no, el de su calidad humana.

Ese patrimonio que nos ha dejado Manuel Giménez Abad, queridas com-pañeras y compañeros, hemos de mantenerlo. Y no sólo mantenerlo: hemos deacrecentarlo.

No vamos a temblar, no vamos a dar ni un paso atrás, ni siquiera para cogercarrerilla. El Estado de Derecho prevalecerá sobre los asesinos; no tengáis nin-guna duda: no tengan ninguna duda la sociedad aragonesa y la sociedad espa-ñola.

Manuel Giménez Abad va a ser un símbolo, no sólo para mi grupo parla-mentario, para mi partido: va a ser un símbolo para todos nosotros; no me cabeninguna duda.

Su recuerdo, su ejemplo, van a significar que siga siendo, que se conviertaen el diputado número sesenta y ocho de esta cámara. Estoy seguro de ello.

Manolo, seguirás entre nosotros, como uno más, serás nuestro acicate,nuestro estímulo para seguir luchando por la libertad y contra el terrorismo.

Manolo, compañero, querido amigo, descansa en paz.

El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor diputado. Señorías.Han sido numerosísimas las muestras de condolencia que hemos recibido a

través de llamadas, de faxes y de telegramas. Yo voy a dar lectura a uno solo de ellos, en el cual yo creo que está el com-

pendio del espíritu de todos los que hemos recibido.Este telegrama ha sido dirigido al presidente de las Cortes de Aragón por el

jefe del Estado, y dice así: «Conmovido por el salvaje atentado terrorista queha costado la vida a don Manuel Giménez Abad, miembro de esa Cámara,quiero enviarle, con mi más firme condena, mi más sentido pésame, así comomi apoyo y solidaridad, a todos los miembros de esas Cortes de Aragón.

Afectuosamente, Juan Carlos, Rey.»Señorías, quiero, en nombre de las Cortes de Aragón, agradecer muy since-

ramente a todos los que hoy nos acompañan en este acto en la tribuna de invi-tados, su compañía y su solidaridad, lo mismo que a todos cuantos nos han he-cho llegar esos mismos sentimientos.

Muchas gracias a todos.Ahora nos trasladaremos al Salón del Trono, donde está instalada la capilla

ardiente, para imponer al diputado Giménez Abad la medalla de las Cortes deAragón.

Se levanta la sesión [a las trece horas quince minutos].


348

ACTO HOMENAJE EN MEMORIADE MANUEL GIMÉNEZ ABAD,

CELEBRADO EN EL INSTITUTO NACIONALDE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

EL 4 DE JUNIO DE 2001

351

ACTO DE HOMENAJE EN MEMORIADE MANUEL GIMÉNEZ ABAD, CELEBRADOEN EL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓNPÚBLICA

Madrid, 4 de junio de 2001

ORDEN DE INTERVENCIONES EN EL ACTO:

JAIME RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ

Director del Instituto Nacional de Administración Pública

MANUEL ÁLVAREZ FUENTES

Presidente de la Asociación Profesional del Cuerpo Superiorde Administradores Civiles del Estado

PABLO GONZÁLEZ MARIÑAS

Ex Secretario del Instituto de Estudios Administrativos del INAP

MIGUEL ÁNGEL ALBALADEJO CAMPOY

Ex Presidente de la Asociación Profesional del Cuerpo Superiorde Administradores Civiles del Estado

JESÚS POSADA MORENO

Ministro de Administraciones Públicas

Intervención delIlmo. Sr. D. JAIME RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ

Director del Instituto Nacional de Administración Pública

Excelentísimo señor Ministro, Autoridades, señoras y señores.Hoy, el Instituto Nacional de Administración Pública y la Asociación Pro-

fesional de Administradores Civiles del Estado rinden merecido y justo home-naje a Manuel Giménez Abad, leal servidor del Estado desde su incorporacióna la Administración hasta el momento mismo de su vil asesinato por la bandaterrorista ETA.

Muy joven, Manuel —o Manolo, como era conocido por sus amigos, algu-nos de los cuales intervendrán a continuación— inició, recién finalizada su ca-rrera de Derecho, lo que ha sido una brillante trayectoria en el servicio públicoque comienza en 1972, en la Escuela Nacional de Administración Pública ensu sede de Alcalá de Henares y en su condición de becario del Instituto de Es-tudios Administrativos, para ocupar más tarde, entre 1974 y 1978, distintoscargos de relevancia en la propia Escuela y ya en el Instituto Nacional de Ad-ministración Pública en Madrid; así, fue Secretario del Instituto de EstudiosAdministrativos, Jefe de Sección de Formación de Titulados Superiores, Jefedel Servicio de Publicaciones y Consejero Técnico.

Durante esos años, a juzgar por el afecto y cariño con que es recordado enesta casa, no sólo se distinguió por su sentido común, equilibrio y espíritu deservicio, sino que dejó en letra impresa algunos estudios y reflexiones que con-figuraron, me parece, una de las líneas centrales de su investigación y de susestudios sobre la Ciencia Administrativa: la adaptación de la Administracióndel Estado al modelo autonómico, que, además, huelga decirlo, constituye nimás ni menos que la línea medular de la Ley de Organización y Funcionamien-to de la Administración General del Estado. En este sentido, sus reflexionesfueron objeto de publicación en revistas tan prestigiosas como la Revista Espa-ñola de Derecho Administrativo, Documentación Administrativa, Revista Ara-gonesa de Administración Pública (de la que fue también miembro de su Con-sejo de Redacción), Revista Vasca de Administración Pública o la RevistaCatalana de Administración Pública.

En la persona de Manuel Giménez Abad se daban cita esas dos perspecti-vas que permiten contemplar la realidad administrativa de una manera másabierta y complementaria: la gestión y la investigación. Además, cuando sedesplaza a su Aragón natal tendrá ocasión de ejercer directamente la docenciaen Derecho Administrativo en la Universidad de Navarra y, más adelante, ocu-pará cargos de relevancia política en las Cortes de Aragón, primero, y en elGobierno de Aragón, después. Precisamente, durante su etapa como Consejerode la Presidencia tuve el honor, como Subsecretario de Administraciones Pú-blicas, de coincidir en diversos foros institucionales y, si tuviera que resumir laimpresión que me produjo, diría que era un hombre sereno, alegre, equilibra-do, reflexivo y profundamente humano.


352

Digo que tan buen recuerdo dejó Manuel en esta institución que la organi-zación de este homenaje surgió espontáneamente y desde la base, como debeser. Algunas personas a las que ha resultado materialmente imposible estar hoycon nosotros han enviado su más solidaria adhesión. Entre ellas, cuya enume-ración sería muy larga, sólo citaré al que fue Director en aquella etapa, Andrésde la Oliva, quien me pide que así lo haga constar en este acto. Además, es dejusticia destacarlo, cuando le comenté al Ministro Jesús Posada esta iniciativa,recibí la encomienda de hacer posible dicho homenaje en la sede del propioINAP en colaboración con la Asociación de Administraciones Civiles del Es-tado, sin cuyo concurso hubiera sido muy difícil este homenaje.

Si a eso añadimos el entusiasmo y dedicación con que a esta tarea se en-tregaron personas que colaboraron con Manolo en el INAP de aquellos años,como son Pablo González Mariñas, Pío Albaladejo, Manolo Dapena, JoséLuis García López o Concha Sáez, por citar sólo a los que han estado más di-rectamente implicados en este merecido homenaje, nos encontramos con unacto como éste, cargado de emoción, de buenos recuerdos y de afecto. En estesentido, hemos optado por un acto de perfil humano y profesional, y por esolas personas que van a intervenir son amigos suyos que compartieron una pro-funda amistad con él en los años en que trabajó en la Escuela Nacional de Ad-ministración Pública.

Sin embargo, no es un homenaje a un funcionario ejemplar que nos dejadebido a lo que suelen ser las causas ordinarias del abandono de este mundo,y permitidme que haga un breve paréntesis para recordar la muerte hace unosdías de Quite Fernández Arroyo, la primera bibliotecaria de este Organismo,que, con el carácter conciliador y la bondad que la caracterizaba, trabajó has-ta su jubilación en 1984 con una entrega ejemplar. En el caso de Manuel, suvida fue brutalmente segada por uno de los más ciegos y penosos fundamen-talismos que aún pervive en este recién estrenado siglo XXI. Los que estamosaquí sabemos bien que nuestro dolor, y sobre todo el de los familiares de Ma-nolo hoy aquí presentes, dando este admirable ejemplo de fortaleza y sereni-dad, es un dolor y un sufrimiento que triunfarán sobre la barbarie, sobre elodio fratricida y sobre la sinrazón terrorista, y triunfará porque siempre hatriunfado la libertad, siempre, como siempre ha resplandecido la verdad.A veces más tarde y, a veces, más temprano, porque la fuerza de la dignidadde la persona y de sus derechos inalienables, afortunadamente, siempre havencido al totalitarismo.

En fin, no puedo terminar estas breves palabras, que tienen la finalidad deenmarcar este acto, sin agradecer al personal del Centro de Cooperación Insti-tucional del INAP su trabajo para que este homenaje llegase a buen puerto. Porsupuesto, a todos los funcionarios que hoy participan en este homenaje y, so-bre todo, al personal del INAP que hoy también ha querido acompañarnos eneste momento. En fin, como Director del INAP quiero invitaros, sobre todo alos que aquí os dedicáis, o mejor, nos dedicamos, con tesón a la apasionante ta-rea de la formación de los funcionarios, a sentiros orgullosos por trabajar en un


353

organismo que siempre ha tenido a gala contribuir con lo mejor de sí mismo alservicio del Estado y que hoy mira a Manuel Giménez Abad como uno de losmejores ejemplos a imitar en esta tarea. Estoy seguro que desde allí arriba nosanima en este empeño y nos asegura que la victoria es nuestra.


354

Intervención deD. MANUEL ÁLVAREZ FUENTES

Presidente de la Asociación Profesional del Cuerpo Superiorde Administradores Civiles del Estado

Excelentísimo señor Ministro, queridos compañeras y compañeros.Lamentablemente, son muchas las veces que nos hemos sumado a concen-

traciones en las puertas de nuestros centros de trabajo para manifestar nuestrodolor y nuestra protesta por las actuaciones criminales de la banda terroristaETA, pero hasta el momento no lo habíamos hecho por la muerte de alguientan próximo como un compañero del Cuerpo de Administradores Civiles delEstado, Manuel Giménez Abad, con el cual muchos de nosotros habíamoscoincidido en algún destino administrativo.

Sólo teníamos un precedente de muerte causada por el terrorismo ciego enla persona de Jesús Haddad, cuando ocupaba la comprometida Dirección Ge-neral de Prisiones.

Por ello me honro en intervenir en este acto en representación de todos losmiembros de la Asociación Profesional de nuestro Cuerpo, para condenar elasesinato, todavía no hace un mes, de un compañero cabal en un atentado tanexecrable como inútil.

Pero sentada esta condena, así como nuestra solidaridad con su familia, al-gunos de cuyos miembros los tenemos presentes, tengo la satisfacción de le-vantar mi voz en este acto y en este escenario —tan lleno de resonancias y evo-caciones—, uno de los últimos en que intervengo como Presidente de laAsociación, para recordar a un compañero ejemplar por todos los motivos queenunciaré a continuación.

En primer lugar, por su calidad humana, porque yo que lo conocí cuandodesempeñé la Secretaría General de la Escuela de Administración Pública,antecedente de este INAP que hoy nos cobija, puedo asegurar que se trataba deun hombre sin aristas de ninguna clase en su carácter, que atraía el cariño y lasimpatía de todos.

Después, por su profesionalidad, como queda demostrada al hacer un sinté-tico recorrido por su expediente personal.

Tras superar el proceso selectivo de ingreso en el viejo Cuerpo Técnico deAdministración Civil —oposición y curso— estuvo destinado en diversos Mi-nisterios, dando testimonio, en ese largo peregrinar, de esa interministerialidadque entonces nos distinguía en exclusiva.

Inicialmente va destinado a una Sección de la Delegación de Trabajo enNavarra —tierra a la que estaba especialmente vinculado porque en su Univer-sidad se había licenciado en Derecho— y, después de permanecer más de unaño en ese destino periférico, vuelve a Alcalá de Henares, a la Escuela de Ad-ministración Pública, donde durante cinco años ocupa sucesivamente diversospuestos de trabajo. Primero, en situación de supernumerario, los de Secretariodel Instituto de Estudios Administrativos y Jefe de la Sección de Selección y


355

Perfeccionamiento de Funcionarios de Titulación Superior, y, ya en activo, losde Jefe del Servicio de Publicaciones y Consejero Técnico.

En enero de 1979 es nombrado Consejero Técnico de la Secretaría Generalde Regiones y, como tal, es adscrito inmediatamente después al entonces Mi-nisterio de Administración Territorial.

Apenas un año después toma una decisión que manifiesta otra ejemplarcualidad de su talante humano —la fidelidad a la tierra que le vio nacer—,pues solicita y obtiene una comisión de servicios en la Diputación General deAragón, todavía Ente Preautonómico. En Zaragoza desempeña sucesivamentelos cargos de Asesor para la Función Pública, Secretario Técnico y SecretarioGeneral Técnico, ya con rango de Director General, nombramiento este últimoque no obsta para su concurrencia a una Oferta Pública de Empleo, donde ase-gura un puesto de Jefe de Servicio en la Comunidad Autónoma, según se pue-de leer en la Orden Ministerial de Presidencia de 9 de marzo de 1984.

Su carácter abierto y dialogante le lleva en 1986 a ser nombrado LetradoMayor de las Cortes de Aragón, función que requería el respeto de todos lospartidos políticos del arco parlamentario, y allí permanece hasta que en juniode 1995 pasa a formar parte del Gobierno de Aragón como Consejero de laPresidencia y Relaciones Institucionales, cargo que ostenta hasta junio de1999, cuando cambia el partido gobernante.

Pero es necesario subrayar también que forma parte del Gobierno como in-dependiente, aunque fuera proverbial su lealtad al programa del Partido Popu-lar, al que se afilia bastante tiempo después.

Esta independencia demuestra que su paso a la política lo realiza con laprofesionalidad —santo y seña del Cuerpo de Administradores Civiles del Es-tado— que había distinguido toda su carrera administrativa.

Él acepta un puesto político como culminación de una dilatada trayectoriade servicio público, como el último escalón que a todo funcionario públicopuede enaltecer cuando se decide el paso a la política por una exigencia ética yentendida aquélla en su verdadero sentido de servicio a la Polis, de servicio alEstado.

Todavía le quedaba un reto más; el Partido Popular le nombra Presidentede la formación en Aragón y, como tal, asume la portavocía en las Cortes deAragón y hubiera sido el candidato a la Presidencia de la Diputación Generalde Aragón si el vil asesinato que hoy condenamos no hubiera truncado su vida,transformando su muerte en el último acto de servicio.

En este sintético repaso a su peripecia vital brilla de manera clara esa pro-fesionalidad que después ha venido a consagrar la LOFAGE, cuyo espíritu, yno sólo la letra, queremos ver cumplido, para que el ejemplo de Manuel Gimé-nez Abad se multiplique entre nosotros.

No puedo terminar sin hacer referencia a otros pasajes de su vida que, si noson tan llamativos, sí resultan lo mismo de entrañables.

Efectivamente, en sus dilatadas experiencias como conferenciante y articu-lista el núcleo central de sus intervenciones versó siempre sobre temas de Fun-


356

ción Pública y organización de las Comunidades Autónomas. Habló y escribiósobre lo que bien conocía.

Por otra parte, como hablaba el francés —adelantándose a lo que ocurriríacon posteriores promociones del Cuerpo de Administradores Civiles del Esta-do en cuanto al dominio de lenguas extranjeras—, representó al Gobierno es-pañol, en el marco del Convenio de Cooperación Técnica con Francia, en sen-das estancias en el Instituto de Estudios Políticos e Instituto Internacional deAdministración Pública de París y en el Instituto Regional de Administraciónde Lyon.

Para el final he dejado una referencia a su labor de profesor, no sólo comoAyudante de Derecho Administrativo en la Universidad de Navarra, sino comomaestro de compañeros, pues se dedicó intensamente a la preparación de quie-nes, desde Zaragoza, querían ingresar en nuestro Cuerpo, sentando las bases deuna especie de Academia o Escuela de la Función Pública aragonesa. Muchosde sus discípulos ingresaron, efectivamente, en el Cuerpo y puedo dar testimo-nio, porque he disfrutado de la colaboración de alguno, que su docencia no sequedaba en la mera preparación técnica, que bien la acreditaban todos, sinoque se extendía también a la transmisión de un gran interés por el servicio paraalcanzar la satisfacción por el trabajo bien hecho por pura responsabilidad pro-fesional.

En definitiva, aprendieron de un auténtico maestro que, siguiendo las hue-llas de la Paideia griega, transmitía también un cúmulo de valores, de esos va-lores que llevaron a Manuel Giménez Abad a la suprema entrega: el sacrificiode su propia vida.

Confiemos en que su ejemplo renueve en todos nosotros las virtudes que ledistinguieron.

Descansa en paz, Manolo, y que todos seamos capaces de mantener tu re-cuerdo, porque mientras éste perdure, tú, de alguna manera, seguirás entre no-sotros.


357

Intervención deD. PABLO GONZÁLEZ MARIÑAS

Ex Secretario del Instituto de Estudios Administrativos del INAP

El tiempo es un gran enigma.Si supiésemos lo que es realmente el tiempo, quizá entonces sabríamos

quién somos y qué somos. En el fondo, concreta siempre un problema de iden-tidad: el hombre no es solamente lo innato, sino también lo adquirido. Y sólocuando somos capaces de aproximar tiempo y memoria, nos acercamos a no-sotros mismos; y, con ello, a nuestros amigos, fundidos inseparablemente ennuestra identidad.

Cuando en la radio de mi coche sonaron aquellos disparos que hoy noscongregan, vino a mi cabeza, al nombre de Manolo, un aluvión de memoria.

Como en los «cuatro cuartetos», el tiempo pasado se fundió en el presente (másvivo que nunca) y abrió para el futuro el enigma de lo absurdo e incomprensible.

Dijo un poeta que cuando uno ha estado en la cárcel, cada vez que, ya en li-bertad, muerde un mendrugo de pan, vuelve indefectiblemente a ella. Y yo,que no soy poeta, siento ahora que quien ha vivido tiempos felices de compa-ñerismo y amistad, vuelve indefectiblemente a ellos cuando tiene que morderel pan amargo del asesinato estúpido de un amigo.

Ni siquiera vale la pena formularse la pregunta clásica de todo abogadoante lo oculto de cualquier crimen: ¿quid prodest?, ¿a quién beneficia? Porquea nadie aprovecha el sacrificio inicuo e irracional de una vida.

Por eso, tragándome el amargor, quiero volver por unos minutos, con todosvosotros, a aquel tiempo risueño y augural de tantas vidas nuevas, como la deManolo, ahora truncada en su mejor madurez y serenidad.

Hablo de aquel tiempo de Alcalá (finales de los sesenta, comienzos de lossetenta) que es parte de la identidad de muchos de nosotros: la de tantos y tan-tos compañeros y colegas del IEA y de la vieja ENAP, en la sede cisneriana dela originaria Universidad Complutense.

Allí llegó un día Manolo, como nosotros, con un equipaje ligero: un esti-mable currículum académico, muchas ilusiones y los ojos muy abiertos a lanovedad y al futuro. Era aquella una España expectante, en el impasse de loque moría y la incertidumbre de lo nuevo, que estaba ya llegando. Y la mismatesitura en las personas, en los recién licenciados, ávidos de ser alguien y apor-tar algo en tiempos de apertura.

No tengo que hacer ningún esfuerzo para imaginar el primer día de Mano-lo, porque otros lo habíamos pasado hacía bien poco:

— El frío mañanero de un Madrid de octubre;— calle Alcalá Galiano, al costado de Castellana, 3;— el viejo autobús rojo de Fermín;— el Ya o el Madrid apretado entre las manos como ayuda de la timidez...

Y allá vamos;


358

— y, a la altura de las chuletas de San Fernando, otra vez los malditos ner-vios que aprietan;

— un avión que despega de Barajas... ¿por qué no iré yo en él, Dios mío?;— luego, más carretera, la fábrica de Gal y, al fin, la vieja Universidad.— el sol radiante en la fachada, que no ilumina, sin embargo, la incógnita

de lo que nos esperará ahí dentro: ¿qué significarán esos magníficosatlantes que no me sacan la mirada?

Pero, flanqueada la entrada, aquello no era adusto ni sobrecogedor, ni aunviniendo de Cartagena, de Tenerife, de La Coruña (como yo), o de Jaca (comoManolo). Los cisnes del pozo central y la sombra de los porches del claustroauguraban cosas buenas.

Claro que por allí andaban a sus quehaceres los consagrados (los Paramés,García Mena, De Juan, De la Oliva, García López, Meilán, M.ª Luisa Jordana,González Navarro, Paredes, Luis Enrique de la Villa...), unos personajes que seaparecían a nuestros ojos como una especie de seres míticos, que ya habíanaprobado las oposiciones o que (cosa más admirable todavía) ya no necesita-ban hacerlas. Tan imponentes como los atlantes de la fachada nos parecieronentonces.

En seguida vimos que no era para tanto. Pero, superado esto, aún nos que-daba mucho camino por andar. Había que conocer a los jefes directos y hacer-nos cargo de un todavía indefinido trabajo.

Ser becario (del IEA o del IDE) implicaba en principio hacer un poco detodo. Se nos presuponía buenos chicos, estudiosos y supongo que hasta inteli-gentes. Así lo decían los expedientes académicos. Pero pronto nos dimos cuen-ta de que estábamos más verdes que una vara verde de nardo verde. Y que noera mucho aquel bagaje que traíamos: sabernos de memoria la LPA del 58, elGarrido Falla y poco más.

Antes de otras aspiraciones, primero había que fajarse:Seleccionar y clasificar jurisprudencia por los rudimentarios índices del

Aranzadi de entonces: temático, por disposiciones y por artículos de leyes.¡Ah! Y no olvidar nunca el Alcubilla, se nos decía, «que es un pozo de

ciencia» y que recoge todas las Exposiciones de Motivos.Había que patear la Biblioteca Nacional, el Archivo Histórico y los fondos

de Castellana, 3 (tras ganarse la voluntad de don Justo y de doña Carmen SalasLarrazábal, por supuesto).

¡Qué espanto un día que se traspapelaron las Actas del primer Consejo deMinistros, 1824, Fernando VII! Luego aparecieron, pero entonces ya no nosllegaba la camisa al cuerpo.

En todos estos sitios encontramos tesoros bibliográficos todavía muy inex-plorados entonces. Nos hicimos íntimos de Colmeiro, de Mellado, de Javier deBurgos, de Cormenin, del Gallofra, de Serrigny, el Febrero, Posada Herrera,Bermúdez de Pedraza... y su Arte legal, libro muy oportuno para nosotros, so-bre todo (para no caer en ello) aquel capítulo dedicado a «los estudiantes que


359

cada día saben menos», o aquel otro que trata de «los errores en la inteligenciade las leyes».

Por supuesto que Hauriou o Henrion de Pansey eran como de la casa.Y hasta hubimos de sufrir alguna bronca por no localizar debidamente a Cres-po de Valdaura, un personaje del Derecho intermedio al parecer fundamental(según el maestro Villar Palasí, entonces Director del IEA) para entender elmoderno Derecho administrativo.

Y si la Biblioteca Nacional se quedaba corta, que ya era difícil, había queir al Ateneo y su hemeroteca, por si allí había datos sobre la cláusula de progresode la ciencia en los servicios públicos o la exceptio non adimpleti contractus.

Y si esto fallaba también, siempre nos quedaba el recurso de apelar al en-trañable Ángel Álvarez Carballo, que ocultaba, bajo su desaliño y retranca ga-llega, una sabiduría bibliográfica inmensa.

Debíamos también echar una mano en la organización de las Jornadas Admi-nistrativas en Galicia o en Canarias, con la colaboración inestimable de insepara-bles compañeros nuestros: Pili Lozano, Lichy, Mary Carmen Sánchez Cuervo,Juanito Picón, Carmen Magán, Chamorro, Maribel o el supersónico Cayetano.

Y lo mismo había que hacer en los Simposios de Historia de la Administra-ción (hoy venturosamente recuperados en el INAP), lo que nos permitía cono-cer a profesores tan venerables como García Gallo o Álvarez Gendín y tan su-gerentes como Gibert o Lalinde Abadía.

Lo peor era, sin embargo, lo de las fotocopias, entonces «xerocopias».Querían (queríamos) construir los mejores fondos bibliográficos del Derechoadministrativo español y continental, allí, en la ENAP, y a disposición de todoslos estudiosos.

Xerocopiar todo aquello era tarea de gigantes y desequilibrio presupuesta-rio seguro. Antonio de Juan, Secretario General de la Escuela, llegó a escon-dernos a los becarios la llave de acceso a la fotocopiadora. Tal era nuestro afángenesíaco y fotocopiador y tal era su sobrio criterio de administración del Pre-supuesto. Y allá nos tienes a todos, cargados de libros, hasta la Gestoría Tole-do, Génova arriba, bajo la mirada de Alonso Martínez, que tampoco nos dabapara una caña y unas gambas en Santa Bárbara.

Y había que hacer también las recensiones para D.A. Esto se iba llevandobien y hasta agradecidamente, ya que nos daban (creo recordar) seis duros si ellibro era en castellano y diez si era en idioma extranjero, lo que bien mirado (ypor lo que luego diré) era una pastizarra.

Más temibles eran las llamadas «síntesis bibliográficas», que obligaban a tra-ducir un tocho en inglés o francés, ya fuese La Administración pública de D. Wal-do o La Informática de Pierre L’Hermitte. Los artículos de Public Administration,de atrevido inglés, eran una tortura, que siempre asignábamos a Carmelina AsínCabrera, que hoy nos arregla todos los problemas en Iberia, que ya es mérito.

Pero, claro, todo esto había que conciliarlo con las clases en la Facultad. Noera fácil, con veintipocos años, tomar el megáfono en el Aula Magna de la Com-plutense y explicar lo que a nuestro maestro le aburría explicar: esto es, cosas tan


360

apasionantes, hoy y entonces, como el régimen de la excedencia voluntaria o eljuego del silencio en el recurso de alzada. Por cierto que el sueldo de un ayudan-te de clases prácticas ascendía a la fabulosa suma de 1.800 pesetas al año, estoes, treinta duros o, lo que es lo mismo, noventa centavos de euro al mes.

A todo esto, la tesis doctoral seguía esperando. Se nos aconsejaba que, a ratosperdidos y como traperos del tiempo, fuésemos metiendo ideas, sentencias yguiones en carpetas numeradas. ¿Y recordáis lo que hacíamos? Pues lo hacíamos.

Pero lo peor era cuando el jefe natural decía que ya estabas maduro. Enton-ces, casi sin levantar sus ojos de un escrito, te decía: oye, se han convocado lasoposiciones a TAC: fírmalas y preséntate.

¡Pero hombre (José Luis, o Gaspar, o Alfredo), si son el mes que viene!Pero no había piedad. Y allá íbamos (los Píos, Manolos, Dolores, Jesuses,

Pablos, José Marías y demás «becariada»).Y parece que no se equivocaban, pues casi todos pertenecemos a este Cuer-

po de nuestras desdichas y amores.Y tal fue el estímulo que también otros Cuerpos funcionariales (Abogados

del Estado, Catedráticos, Letrados de las Cortes) se nutrieron de becarios delIEA.

Allí, en el Instituto y en la Escuela, confraternizábamos con todos:Con los funcionarios que venían de toda España a los Cursos. Recuerdo a

un veterano funcionario granadino al que pregunté en el claustro: «Pero, Enri-que, ¿y tú qué haces aquí?». Y me respondió muy solemne: «Me están forman-do y perfeccionando».

Todo esto era divertido. Pero lo difícil era comer, porque los becarios noaccedíamos a la comida del Calvo. Allí sólo comían los atlantes.

Hubo entonces una intercesión benefactora, cuya autoría la historia discu-te. Unos dicen que fue Greiner, otros que García López, quien dijo al Director:«¡Los becarios, hombre, por lo menos que coman!». Haya sido don Claudio odon Américo, gracias en nombre de todos.

Confraternizábamos también con los cursillistas hispanoamericanos (a ve-ces en el «Gufa», a veces en «La Hostería», «haciendo migas con las migas»).Unos colegas a los que, con el andar del tiempo, veríamos luego en los periódi-cos como Presidentes o Embajadores de sus Repúblicas.

Pero nuestro reducto mejor era la Biblioteca. Era nuestro refugio preferido,al abrigo siempre de la amabilidad femenina de Mary Carmen, de Isabel o deConchita. Quiteria (Quite, para nosotros) ha tenido la mala ocurrencia de de-jarnos estos días sin la mano amiga y la ayuda que siempre nos prestaba. Vayatambién para ella nuestro afecto agradecido.

Antes recordaba lo difícil que fue poder acceder al comedor de la Escuela.Pero todo aquello importaba poco. Teníamos muchos resortes: las «Repúblicas»de Alfonso XIII o Fundadores. Y perdonad los no iniciados que, pudoris causa,no sea más explícito. Y hasta Alfredo Gallego Anabitarte nos echaba una mano,con invitación a la terraza de su ático de la calle Goya. Eso sí, al precio de sufrir,tutoris causa, un insufrible discurso sobre Gerber o Maurenbrecher.


361

Aprobadas las oposiciones de TAC, las cosas cambiaban sustancialmente.Los nueve meses del curso previo a la incorporación a los Ministerios (ya re-munerados como funcionarios en prácticas) nos parecían una auténtica regalía.

Pudimos pagar nuestros «pufos» (que ya sabíamos que sólo el Príncipe incontractibus non debet usuras) y hasta aprender cosas nuevas, de Sociología,de Política económica, Estadística, Psicología social y funcionarial, y hastatécnicas presupuestarias, que tanto ocupaban por entonces (RCB y PPBS in-cluidos) a Gaspar y Alfredo, liados con el Plannung de Kayser y la articula-ción Plan-Presupuesto.

Ya podíamos renunciar incluso a la comida del señor Calvo, como yo solíahacer con otro becario de entonces, Gil Carlos Rodríguez Iglesias (hoy presti-giosísimo Presidente del Tribunal de Justicia Europeo en Luxemburgo). El lujoque nos permitíamos era realmente fastuoso: tomarnos una tortilla de escabe-che en el «Juanito», compartiendo una botella de «San Asensio».

Ésta es, a grandes trazos, la memoria amable del ambiente en que todos(también Manolo, claro es) nos criamos para la vida pública. Y digo públicaporque aquellas camadas de becarios se aplicaron preferentemente a la Admi-nistración, pero también a la Universidad, al despacho profesional y a la políti-ca ejecutiva o parlamentaria. Fue la impronta sin duda de la formación com-pleta y polivalente que tuvimos la fortuna de recibir.

De ese árbol venimos. Nuestra trayectoria es casi siempre semejante. Manolodio brillante testimonio de ello en la Administración, en la Universidad y en la po-lítica grande de sus Cortes de Aragón. Otros lo hicieron en Madrid, en Andalucíao en Canarias. Y siempre la imborrable memoria de Alcalá acompañándonos.

Si me permitís que por un minuto hable de mí mismo, os confieso que pocasveces disfruté tanto como cuando la vida me permitió levantar en Santiago, conla ayuda de Jaime Rodríguez-Arana, la Escola Galega de Administración Públi-ca, que nació como ilusionada copia de los claustros de Alcalá y de su espíritu.

Manolo Giménez Abad (nuestro hombre tranquilo, tenaz y brillante) respi-ró estos mismos aires y siempre dio testimonio generoso de lo que había entre-gado y recibido. Para él va esta evocación, que ha querido ser deliberadamenterisueña, sin dejar que el dolor agriase el recuerdo y la palabra.

Mis compañeros han querido que la hiciese yo, quizá porque Manolo mesucedió en la Secretaría del IEA, o quizá simplemente porque soy el más viejode la saga. Ya se ve, en todo caso, que se trata de algo puramente generacional.Y que cualquiera de ellos diría algo semejante, con el mismo sentimiento ymejor palabra.

Hoy (cuando un hecho infausto nos ha reunido en el INAP, acercando losdestinos que el azar había dispersado por toda España), yo pensé que era unbuen momento para reconocernos todos por dentro y por fuera, en el tiempo yen el recuerdo. Y, sobre todo, reconocernos en Manolo, el que tuvo peor azar ydebe tener mejor memoria.

Con este abrazo, Manolo, que va por ti.


362

Intervención deD. MIGUEL ÁNGEL ALBALADEJO CAMPOY

Ex Presidente de la Asociación Profesional del Cuerpo Superiorde Administradores Civiles del Estado

MANOLO GIMÉNEZ ABAD, COMPAÑERO EN UN MOMENTO AXIALDE MI VIDA

Aún no hace un mes que, el 7 de mayo, ETA arrebató la vida a Manolo Gi-ménez Abad y ya no es el último mártir del terrorismo. Ese dudoso honor se loha arrebatado hace quince días el Director Financiero de El Diario Vasco. Tris-te momento el de una sociedad condenada periódicamente a recordar a susmuertos. Por eso, hoy quiero recordar un momento mucho menos triste. Laépoca en que viví muy cerca de Manolo, en la que los dos tratábamos de mo-delar nuestro futuro.

En la vida hay pocas ocasiones en que una persona pueda colaborar en laprevisión de su futuro. Planificar es imposible, pero aportar esfuerzos a la pre-paración del futuro, realizar cosas, es decir, contribuir con acciones concretas,decididas por la voluntad, con ánimo de influir en el propio futuro, sí es posi-ble. Lo que ocurre es que, objetivamente, hay pocas ocasiones para hacerlo. Yollamo «momentos axiales» a esos momentos. Les llamo momentos axiales por-que son momentos en que contribuyes con tu esfuerzo a dar un giro a tu vida, amarcar una dirección para el trayecto inmediato. Debe ser influencia de misprimeras vivencias.

Yo soy nieto de ferroviario y nací en Cartagena junto a dos estaciones deferrocarril. Una era pequeña, de vía estrecha, lo que hoy se conoce por FEVE.Los niños le llamábamos «el tren chicharra, que pita más que anda». La otraera de RENFE y tenía grandes instalaciones porque, entre otras cosas, era finalde línea y había hasta casas para los ferroviarios. Entre aquellas vías, cambios,depósitos de carbón y de agua y cocheras, que yo recorría con mi abuelo Anto-nio —que, por cierto, se llamaba Campoy y no Azofra—, había una gran plata-forma donde se colocaba la máquina y se la podía hacer girar para cambiar devía, para colocarla en dirección a las cocheras o hacia los andenes para prepa-rar la expedición, en terminología ferroviaria.

Esa imagen me ha perseguido cuando trataba de metaforear el tiempo queviví junto a Manolo Giménez Abad. Fue un tiempo en que yo quería hacer gi-rar la plataforma de mi vida y orientarla hacia los andenes. Acababa de salir delas cocheras y trataba de formar una expedición. Quería llegar por lo menoshasta Chinchilla, que yo sólo sabía que existía un poco más allá de mi horizon-te y que era, según aquellos libros de la Editorial Edelvives, un «importanteenlace ferroviario».

Me encontré a Manolo Giménez Abad casi en la primera estación. Digocasi porque la primera fue de cercanías, la Universidad de Murcia. Allí encon-tré a Daniel Pastor y a un Jefe de Estación, a la sazón Catedrático de Derecho


363

Romano, que me metió en las grandes líneas, que me invitó a ir a Navarra,donde me encontré con Manolo Dapena, mi inseparable compañero de viaje, y,a la vez, con Manolo Giménez Abad, que, dado su aspecto rubito, barbilampi-ño y menudo, nunca llegó a ser Manolo, sino Manolito. Un curso más jovenque yo, compartimos Facultad y Colegio Mayor y, habiendo acabado la carreraManolo Dapena y yo un año antes, como he dicho, nos vinimos a Madrid yaquí le esperamos.

Él llegó a aquel cruce de vías desde las líneas del Norte. Todo el mundosabe que era de Jaca, pero lo que sabe menos gente es hasta qué punto pertene-cía a su montaña. Era profundamente aragonés y pirenaico. Cuando yo lo co-nocí, su padre era profesor de la Escuela Militar de Alta Montaña, que teníasus instalaciones en Rioseta y Candanchú, y Manolo, que no era de muchas pa-labras, me contó lo que sé de los valles y de los ibones del Pirineo, del Monas-terio de San Juan de la Peña, de aquel trozo del Camino de Santiago. Hace sólounos meses lo recordaba en lo alto del Canal Rolla mientras perseguía un sa-rrio y veía bajo mis pies aquel, a la vez, impresionante y familiar paisaje.

La segunda estación fue tan importante o más que la primera, fue la Escue-la Nacional de Administración Pública, hoy INAP, y, sobre todo, el Instituto deEstudios Administrativos, el IEA. En esta parada vamos a detenernos porquetiene especial sentido hacerlo, dado el marco que hoy nos acoge. Éramos ungrupo joven y brillante. Nuestros expedientes académicos competían entre sí ycon las ganas de arrebatarle a la vida y al mundo, en su más amplio sentido,cada sensación, cada color, cada acorde. Allí, enmarcados por la direccióncientífica de Gaspar Ariño y Alfredo Gallego Anabitarte, la administrativa dePablo González Mariñas y, a cierta distancia, de José Luis García López y latutela de Concha Sáez, bullíamos Enrique Hervás, José María Souvirón, Anto-nio Mozo, Julia López de Sa, Demetrio Ramón, Ángel Menéndez Rexach,Diego Chacón, Diego Martínez, Luis Jorquera, Juan Ariño, Manolo Dapena yyo mismo. Allí aterrizó Manolo Giménez Abad.

Es difícil transmitir aquellas inmaterialidades, pero el escenario era la viejaUniversidad de Alcalá y los compañeros de función —nunca mejor dicho—los funcionarios que gerenciaban la Escuela y los nuevos ingresados que ha-cían sus cursos de formación. El ambiente inmejorable y la Biblioteca excep-cional. Todo ello contribuyó a crear un espléndido marco en el que, además desacar las oposiciones, germinaron vocaciones universitarias como las de PabloGonzález Mariñas, Antonio Mozo, Ángel Menéndez o José María Souvirón, oespléndidos funcionarios como el resto de los antes citados.

Manolo Giménez Abad no se conformó con participar en aquel coro, sinoque, tras el ingreso en el Cuerpo Técnico, asumió un papel protagonista y, alpoco, ocupó la Secretaría del IEA y trabajó en la Escuela hasta que le llamó lasangre, se lo permitió la nueva forma de Estado, consideró cerrado un ciclo yse fue a Aragón.

Era demasiado para una persona apasionada por su tierra contemplar cómose iban creando aquellas estructuras nuevas y prometedoras, la nueva Adminis-


364

tración, sin aportar las riquezas y potencias que había ido acumulando en lasdistintas etapas de aquel viaje que acabo de describir. Después fue mucho más,Secretario General Técnico de la Diputación General de Aragón, Letrado Ma-yor de sus Cortes, Consejero de aquella Comunidad, Diputado y Senador. Peroeso fue consecuencia de aquel giro que imprimió a su vida en aquellos diezaños que acabo de comprimir. Esos años que viví tan cerca de él. Fue nuestro«momento axial».


365

Intervención delExcmo. Sr. D. JESÚS POSADA MORENO

Ministro de Administraciones Publicas

Éste es un momento triste y lleno de emociones y recuerdos para nuestroamigo y querido compañero Manuel Giménez Abad.

Las intervenciones que me han precedido en este acto, emocionantes yemocionadas, de algunos de los más cercanos compañeros de Manuel Gimé-nez Abad, y las no menos vibrantes palabras del Director del INAP, han resal-tado tanto la calidad humana como las virtudes de Manuel.

Virtudes como servidor público, como destacado miembro de lo que hoy esel Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado y como funcionariode este Instituto Nacional de Administración Pública.

Él entregó uno de los períodos más significativos de su carrera profesionalal servicio público y mis palabras quieren ser también un múltiple homenaje asu persona.

Mi homenaje es, en primer término, de carácter personal, y lo quiero dirigirmuy especial y conmovidamente a la familia de Manuel.

En los últimos años yo también había tenido ocasión de conocerle y tratar-le personalmente.

En nuestros encuentros, casi siempre motivados por nuestros compromisosoficiales, de inmediato se me hacía presente la calidad humana de Manuel, susimpatía y su honestidad como político, además de su entrega como servidorpúblico.

Por ello, me sumo a lo que aquí se ha dicho sobre su virtud humana, y mirecuerdo se tiñe ahora, inevitablemente, de la más honda tristeza.

Consuela el ejemplo de entereza de la familia de Manuel y la certeza deque sus hijos pronto continuarán por la senda que él les dejó bien marcada,pero ello no nos quita, sin embargo, el amargo poso de absurdo e inutilidad quela acción terrorista, toda acción terrorista, deja tras de sí.

A pesar del dolor, la actitud de la familia de Manuel convoca a todos a laserenidad, manteniendo nuestro esfuerzo de convivencia.

Nos han quitado a Manuel, pero no han podido acabar con su fértil semi-lla en lo humano, en lo intelectual y en sus acendradas virtudes como demó-crata.

En mi condición de Ministro de Administraciones Públicas, desde luego,tampoco puedo dejar de expresar el mismo sentimiento de dolor —y rabia—que me produce el criminal acto que ha arrancado a Manuel Giménez Abad delescalafón de los servidores públicos.

Dolor y rabia, pero no desesperación. Porque quienes han puesto fin a suvida nada han conseguido con ello.

Como no lo han conseguido —y no se puede decir que haya faltado obsti-nación y pertinacia asesinas— nunca que han atentado contra ningún servidorpúblico.


366

La violencia no tiene capacidad para modificar el funcionamiento normalde las Administraciones Públicas.

Amargo es también reconocerlo, pero realmente lo único que han logrado,que van a lograr en este caso, es que unas letras bañadas en sangre y oro re-cuerden para siempre en esta casa el último de sus servicios prestados.

Como ciudadano que soy, que somos todos, tengo también que rendir ho-menaje al ciudadano activo que fue Manuel Giménez Abad.

Manuel Giménez Abad, en una línea del todo coherente con su ejercicioético personal y con su dedicación profesional al servicio público, había re-suelto intensificar su compromiso con la sociedad, asumiendo puestos de res-ponsabilidad política y de representación ciudadana.

Esa entrega ha sido —sin duda— el factor último que lo ha convertido enblanco fatal de la sinrazón asesina.

Y digo «último» porque bien sabemos todos —y sería injusto e irresponsa-ble olvidarlo— que nadie, absolutamente nadie, ninguna persona, por apa-rentemente insignificante que sea la relevancia de sus funciones públicas o deservicio a la sociedad, queda al margen de tamaña sinrazón.

En cualquier caso, de nuevo lo expreso con el más profundo amargor,quienes han atentado contra Manuel Giménez Abad sabían lo que hacían: sa-bían que haciéndolo contra él multiplicaban el impacto y disparaban contratodos y cada uno de los ciudadanos, lo hacían contra la sociedad en su con-junto.

Y, al recordar la entrega política de Manuel Giménez Abad, tampoco puedodejar de recordarle y rendirle homenaje como compañero del Partido Popular.

Pero éste no es un homenaje de partido.Es, sobre todo, un homenaje desde las ideas y empeños compartidos por to-

dos los que propugnamos la libertad, la vida, la dignidad y la democracia.Por todos los ciudadanos que aman la libertad, entre la que se encuentra

militar o no en un partido o simplemente expresar sus ideas en libertad.En este sentido, nada hay más merecido que el recuerdo y homenaje que

hoy estamos tributando a Manuel Giménez Abad.Sin embargo, desde el momento en que el Director del Instituto me comu-

nicó la iniciativa de celebrar este sentido acto, he estado pensando en la mane-ra de hacer que el eco del sacrificio de nuestro compañero y amigo Manuelcontinúe latiendo entre nosotros.

Que continúe existiendo en los mismos ámbitos a los que se entregó comoservidor público y como Administrador Civil del Estado.

Ningún otro ámbito me parecía más oportuno que el INAP, y así lo comen-té con Jaime Rodríguez-Arana, que acogió con todo entusiasmo mi idea.

Por ello, hoy, antes de concluir el acto, quiero anunciar a todos que, paraperpetuar ese recuerdo de forma permanente, el INAP, con el impulso y el apo-yo del Ministerio de Administraciones Públicas, instituirá el «Premio ManuelGiménez Abad».

Con él se distinguirá en cada nueva promoción de Administradores Civiles


367

del Estado al nuevo funcionario que haya realizado el mayor esfuerzo de for-mación durante su paso por el Instituto.

El premio consistirá en una bolsa para la ampliación de estudios en uno delos más prestigiosos institutos nacionales o extranjeros de Administración, enrecuerdo de la vocación estudiosa e investigadora de aquel a quien considera-mos, y consideraremos para siempre, como el mejor de los AdministradoresCiviles del Estado.

Él que fue ejemplo de su dedicación a la formación y perfeccionamiento delos funcionarios.

Él que entregó su vida por España y por todos nosotros.Su entrega constituirá una renovada y siempre sentida ocasión de devolver

a Manuel Giménez Abad siquiera sea un pequeño plazo de la deuda que el Es-tado y la sociedad han contraído con él.

A los ilustres compañeros del Cuerpo que me han precedido en el uso de lapalabra, les agradezco sus palabras y, sobre todo, haber sido el alma de esta se-sión.

Al INAP, a su Director y a sus funcionarios, les agradezco una vez más supermanente espíritu de servicio y les animo a seguir aprendiendo del ejemplode quien fuera su compañero.

A la familia de Manuel Giménez Abad va, como no podía ser de otra for-ma, mi último pensamiento.

Deseo que este acto haya sido reconfortante, que no, desde luego, repara-dor de su dolor, y les expreso de nuevo el sentimiento y la solidaridad de laAdministración del Estado, a la que con tanta entrega Manuel sirvió.

A todos ustedes les agradezco su presencia en este acto, y especialmente asus hijos, que hoy nos acompañan y que, tras el inmenso dolor de la pérdida deun padre, podrán saber que la sociedad, este Instituto y yo mismo, no le olvida-remos nunca.


368

ACTO HOMENAJE A MANUEL GIMÉNEZ ABADOFRECIDO POR LA DIPUTACIÓN GENERALDE ARAGÓN EL 29 DE NOVIEMBRE DE 2001

371

ACTO HOMENAJE A MANUEL GIMÉNEZ ABADOFRECIDO POR LA DIPUTACIÓN GENERALDE ARAGÓN EL 29 DE NOVIEMBRE DE 2001

Intervención delExcmo. Sr. D. MARCELINO IGLESIAS RICOU

Presidente de la Diputación General de Aragón

Señor Presidente de las Cortes de Aragón, queridos Ana, Manuel y Borja,autoridades, señoras y señores:

La democracia es un valor absoluto, como la libertad, que no puede —sal-vo para pervertirla— acotarse ni limitarse por motivos de conveniencia, de nin-gún tipo. Y menos, atentando contra el derecho fundamental a la vida.

Señoras y señores, aunque durante los últimos meses, de forma categórica,lo he manifestado en multitud de foros, me permitirán que dedique, en esteacto, un sentido recuerdo a la memoria de Manuel Giménez Abad, líder de laoposición a este Gobierno y senador autonómico, vilmente asesinado por ETAel pasado día 6 de mayo.

Como Presidente de esta Comunidad Autónoma ahora, y como líder de laoposición o diputado de estas Cortes en anteriores legislaturas, he de decir que,para mí, Manuel Giménez ha sido, sobre todo, un honrado y leal servidor deAragón y, por tanto, de todos sus ciudadanos. Colaboró durante su vida profe-sional, en muy distinta medida y desde diversas posiciones, a la creación deesta Comunidad y a su desarrollo institucional. Mucho le deben a su tarea lasprincipales instituciones aragonesas: el Gobierno y estas Cortes, y, por tanto,todos los aragoneses que hemos sido también víctimas de su brutal asesinato.

Desde una brillante carrera profesional como servidor del Estado, tuvo lavalentía, en la época de inicio de su serena madurez —de aquella de la que noshabla Gracián—, de adoptar un importante compromiso político, lo que le hon-rará siempre sobremanera.

Era el Presidente del Partido Popular en Aragón, y, por tanto, posible can-didato a la Presidencia de la Comunidad Autónoma en las próximas eleccionesdel año 2003. Los servidores de la muerte no han dejado que así fuera. No

sólo el Partido Popular tiene motivos para lamentarse del horror, lo hacemostodos con ellos, pues pocas personas podrían postularse a esta importante res-ponsabilidad con tal bagaje de formación, cultura, pasión por la permanenteconstrucción del Estado autonómico, y solidez humana, de la que quiero desta-car especialmente su faceta de montañero, amante de la naturaleza, y su sólidaformación jurídica.

Mis conversaciones personales con él, desde que asumió la Presidencia delPartido Popular en Aragón, reafirmaron mi convicción de que el principal gru-po de la oposición política en nuestra Comunidad se encontraba en muy firmesy responsables manos.

Creo no equivocarme en decir que todos los aragoneses, de forma unáni-me, consideramos que su recuerdo, inevitablemente, aportará paz y sosiego a laComunidad de la que fue, sobre todo, un honrado y leal servidor.

Nuestro reconocimiento y sentimiento, en primer lugar, para su familia y,también, para la formación política a la que representaba.

Con unidad y firmeza conseguiremos la victoria de los demócratas sobrelos violentos.

Sea éste, también, el momento para expresar nuestro recuerdo a todas lasvíctimas de la sinrazón, y nuestra solidaridad con todos los que han padecido ypadecen el dolor derivado del horror. A ninguno olvidamos los aragoneses.

Queridos Manuel, Borja y Ana. Vuestro padre, tu marido, era una personaquerida y respetada, y seguirá siendo en nuestra memoria un punto de referen-cia para siempre.


372

Intervención deD. JOSÉ TUDELA ARANDA

Letrado Mayor de las Cortes de Aragón y codirector del libro Derecho de lasInstituciones Públicas Aragonesas

Hoy, 29 de noviembre de 2001, debiera ser la voz de Manuel GiménezAbad la que explicase la razón de ser de un nuevo libro, de un nuevo estudiosobre el Derecho aragonés. Hoy, 29 de noviembre de 2001, un grupo de ami-gos debiéramos reunirnos para algo siempre festivo y esperanzador como es lapresentación de un libro. Sin embargo, ello no puede ser. Desde la oscura tardedel 6 de mayo, su voz no puede ser oída. Por ello, estas palabras, que debieranexplicar las razones que llevaron a un grupo de profesionales del Derecho a es-tudiar y describir las Instituciones que más próximas les son, sólo pueden serpalabras de elogio. De elogio del ciudadano Manuel Giménez Abad.

De la herencia clásica llega una voz que advierte: «Aquel que no participaen la cosa pública no lo tenemos por un incapaz sino por un parásito». Las sa-bias palabras, constituyentes de nuestro ser político, fueron guía de ManuelGiménez Abad. Su voluntad de servicio a la comunidad no tuvo tregua. Servi-cio a una comunidad de hombres libres, a una comunidad sólo posible por larecta observancia de unas reglas que son ley y Derecho. Servicio desde la inte-ligencia, desde el rigor de aquel que conocía bien el caro precio de la libertad.Pero también desde el compromiso. Desde el deseo de ser el primero en contri-buir a paliar los defectos que era el primero en denunciar. Sólo así puede en-tenderse que un día abandonase los despachos de los poderosos Ministeriosmadrileños para embarcarse en la entonces arriesgada aventura de la autono-mía. O que cuando había asentado su posición en esa autonomía, y contribuidorelevantemente a sus inicios administrativos, atendiese la llamada del Parla-mento. O que cuando más plácidas podían serle las aguas de este bello edifi-cio, las abandonase para aceptar los retos siempre difíciles de la política activa,renunciando a un anonimato que era parte de su ser.

Manuel Giménez Abad dejó este edificio pero nunca abandonó el Parla-mento. No lo abandonó como Consejero del Gobierno de Aragón. En el bancoazul que tantas veces había observado desde la distancia y el interés profesio-nal, se sentó para, fiel a sus convicciones, facilitar el control del Gobierno ypropiciar la colaboración entre todos los Grupos de la Cámara. Y al Parlamen-to volvió con la primera de las responsabilidades, con el mayor de los honores,ser Diputado, ser representante de los ciudadanos, de los que le votaron y delos que no le votaron. Hoy, los que fuimos sus compañeros, estamos orgullososde haber contribuido a que uno de los espacios que en esta casa sirven para ha-cer de la palabra, señora, lleve su nombre.

Manuel Giménez Abad fue, en su vida pública, Parlamento, y así llegará ahombres y mujeres que hoy no conocemos.

Mas quizá sea este libro que hoy se presenta el mejor reflejo de la personaque sus amigos nunca olvidarán. Un libro es algo modesto en esta sociedad de


373

fiesta y alharaca. Pero siempre habla. Su voz no es callada ni por el más es-truendoso de los ruidos. Y hoy este libro habla sobre el sonido sordo y ciego delas balas de aquel 6 de mayo. Habla para recordar que Manuel Giménez Abadera capaz de ejercer las máximas responsabilidades políticas sin olvidar su vo-luntad de estudio y crítica. Habla para recordar que Manuel Giménez Abad eraamigo y colaborador de todos, sin conocer de otra frontera que el cariño y lalealtad que la honestidad exige. Habla para recordarnos, en fin, que ManuelGiménez Abad era un hombre profundamente enamorado de esta tierra, Ara-gón. Convencido de sus potencias, consciente de que sólo desde el trabajo y elrigor podía ayudar a su desarrollo, huyó de nostalgias y lamentos, para no se-pararse nunca de sus cielos y montañas, sabedor de que separarse de Aragónera separarse de sí mismo.

Publicar un libro es aceptar ser esclavo de sus palabras. Sus compañeros yamigos que hemos escrito en este libro aceptamos ser esclavos de las palabrasde compromiso, libertad y cariño que lo atraviesan. Hoy, este volumen quepresentamos, no es sólo un libro. Son páginas rebeldes y vivas, expresión de lafirme convicción de que las palabras son la fuente donde saciar la última sed.

Manuel Giménez Abad siempre adoptó sus decisiones públicas guiado porla razón, convencido de que quien actúa guiado por la razón adquiere la su-perioridad suprema sobre aquellos que no conocen otro valor que la fuerza. Élsabía que los hombres no son dioses ni animales, que por ello necesitan viviren comunidad. Sabía que sólo el Derecho podía hacer que en esa comunidadlos hombres fuesen hombres. No más. Pero suficiente para alguien que siem-pre miró entre la nostalgia y la admiración los salones de la Ilustración. En eseconvencimiento fundamentó su pasión por el Derecho, por la Ley. En un Dere-cho y en una Ley que, por fin, habían hecho libres a los ciudadanos de su país.Por ello, sin duda, asumió el reto de gobernar esa comunidad. Porque, para unciudadano, pocas cosas hay más sugerentes que regir a hombres libres. Porquenunca buscó gloria, sino verdad.

Manuel Giménez Abad no ha podido acabar su particular viaje. Sus monta-ñas siguen por descubrir. Él nunca habría querido enseñarnos que las tinieblasno tienen corazón, que sólo el hombre hace del dolor, hielo. Nada más lejano asu voluntad. Pero algunos hombres han querido que sea así. Nos duele hastalos huesos. Pero el silencio de las balas no será tumba de ninguna palabra.Quienes quisieron hacer ceniza del fuego, hielo del agua, sepan que han fraca-sado. Aquí estamos. Aquí están las palabras de Manuel Giménez Abad. Pala-bras que requieren de vientos y lluvias que las levanten por todos los cielos.Palabras para abrir, llaves para la oscuridad.

Nunca brindaremos por un mundo grosero, por los ojos fríos del silencio.Brindaremos por la sonrisa y la palabra, por un grito de libertad y razón quedetenga todas las serpientes. Manolo amaba los abismos y creía tener alas.Pero le fallaron aquellas que nunca debieran fallar en un país libre. Nosotrosno escribiremos el poema de la tristeza, ni siquiera la leyenda del dolor. Perono demandéis por el vacío, por el color blanco del silencio. No habrá silencio.


374

Siempre habrá palabras. Seguiremos escribiendo palabras antiguas, palabrasque enseñan que el viento se lleva el miedo y el dolor.

Sabemos que Manolo volverá del laberinto con velas blancas. Y si no tene-mos mares a los que poner su nombre, lo haremos a sus montañas, aquellasque otros hombres descubrirán, aquellas que se doblaron ante tamaña pena.

Aquel 6 de mayo supimos que había llegado el momento de rectificar alviejo Rector de Salamanca. No convencerán porque no tienen razón ni dere-cho. Pero tampoco vencerán. Porque siempre habrá en las llanuras de Mara-thon ciudadanos dispuestos a defender la libertad.

Manolo, gracias por todo.A todos ustedes, muchas gracias.


375

Intervención deD. FERNANDO GARCÍA VICENTE

Justicia de Aragón

Manuel y yo nos conocimos a los dieciocho años. Preparamos oposicionesjuntos.

Hace ahora aproximadamente dos años, un día me propuso la realizaciónde un tratado de Derecho público aragonés. Era una excelente idea, porque su-ponía continuar avanzando en la línea, ya emprendida, de facilitar la difusión yel estudio de nuestro Derecho.

Por primera vez, desde los Decretos de Nueva Planta de 1708, iba a haberen las librerías dos obras que se ocuparan de estos temas, ya que hace dos añosesta Institución publicó otro tratado dirigido por el profesor Embid.

Estábamos de acuerdo en que a la hora de ampliar conocimientos nuncahay que conformarse con lo que se tiene. Tener varios puntos de referencia so-bre una misma materia es muy interesante, porque el Derecho es sentido co-mún y es común lo que piensa la gente que te rodea. Además, en el nuevo librose podían recoger las numerosas novedades legislativas producidas los tresaños anteriores.

Propuso Manuel un numeroso grupo de juristas. Permítanme que no loscite. Están aquí. Los eligió porque en todos ellos concurre una excelente pre-paración teórica. También tienen experiencia práctica en la confección o apli-cación diaria de las leyes. Dejan constancia de que ya son muchos los expertosinteresados en esta materia y que el Derecho público aragonés es joven perovigoroso.

A todos los que han participado en este libro quiero darles las gracias, yaque con su esfuerzo facilitan el de otros. También a Ibercaja, representada hoypor don Manuel Pizarro, por el apoyo que siempre presta al Derecho aragonés.

Pero este libro no es uno más de los que se editan en esta Institución. Se loqueremos dedicar a Manuel Giménez Abad. Toda persona es peculiar y comotal insustituible, pero unos más que otros. Manolo lo es para sus amigos, y mecuento, como muchos de ustedes, entre ellos desde hace más de treinta años.

Pero lo es también para el mundo del Derecho aragonés, porque unía a lavez algo que no es frecuente: conocimientos teóricos, acreditados en numero-sas publicaciones, en clases impartidas en la Universidad y otros foros, conuna extraordinaria experiencia práctica obtenida cuando participó en la puestaen marcha de la Diputación General de Aragón, en el proceso de transferen-cias, en tareas de gobierno y en la labor legislativa de las Cortes de Aragón ydel Senado.

Primero como funcionario, luego como Secretario General Técnico de Pre-sidencia, después como Letrado Mayor de las Cortes, más tarde como Conse-jero de Presidencia, jefe de la oposición y senador.

Colaboró en poner en marcha la Comisión Jurídica Asesora. Pero su activi-dad no se limitó al Derecho público. Aunque sólo fuera por haber impulsado la


376

Ley de sucesiones por causa de muerte de Aragón, merecería la estima de to-dos los civilistas.

Pero, siendo esto importante, lo que le distinguía, además de su inteligen-cia, era su carácter afable, su generosidad y rigor en el trabajo, su espíritu tole-rante y conciliador y su visión moderna de Aragón, que conocía bien y por elque sentía un gran cariño, que transmitió a todos los que le rodeaban.

Aunque hoy no está aquí, lo que nos enseñó permanece entre nosotros, nossigue siendo útil y nos enriquece. Los buenos momentos pasados en su compa-ñía ahí quedan, los hemos incorporado a nuestro patrimonio. Por eso, siempreconsideraremos una suerte haberlo conocido.

En este tratado nos volvemos a encontrar de nuevo con él. Nos enseña,como antes hizo con sus alumnos, una de las cosas de las que sabía: Derechoaragonés. Las personas pasamos, pero sus obras, su huella y sus recuerdossiempre permanecen. Estoy seguro de que, como nieto de un editor librero deJaca, le gustaría ser recordado en un libro o, mejor, con un libro en las manos.


377

Intervención deD.ª ESPERANZA AGUIRRE GIL DE BIEDMA

Presidenta del Senado de España

Desde el 6 de mayo pasado, cuando fue brutalmente asesinado, todos losespañoles tenemos una inmensa deuda de gratitud con Manuel Giménez Abad.Como la tenemos con todas las víctimas de ese azote de la sinrazón y de la in-famia que es el terrorismo.

Cuando los terroristas siembran la muerte y el dolor en nuestra sociedad, loque hacen es mostrar nítidamente su incompatibilidad con la libertad, con lademocracia y con el Estado de Derecho.

Por eso, todas las víctimas de su terror ciego y miserable lo son en nombrede esos principios en los que se sustenta nuestra convivencia. Todas, absoluta-mente todas las víctimas lo han sido, aunque no lo supieran, por defendernuestras libertades.

De ahí que toda la sociedad tenga la obligación ineludible de honrar la me-moria de las víctimas, defender los principios por los que han dado su vida ypermanecer fuertemente unida contra los asesinos y sus cómplices.

Pero si tenemos para siempre una deuda con todas las víctimas del terroris-mo, esa deuda se hace mayor cuando la víctima es alguien que ha sido elegidopor sus conciudadanos para representarles en las Instituciones políticas desdelas que se ordena y organiza nuestra vida en común. Y ése es el caso de nuestroamigo asesinado, Manuel Giménez Abad, senador del Partido Popular por laComunidad Autónoma de Aragón.

Todos los españoles, cuando en nuestra vida cotidiana ejercemos en pleni-tud todos nuestros derechos, cuando usamos nuestra libertad, tenemos que sa-ber que esa libertad y ese ejercicio de nuestros derechos se los debemos en par-te a los que, como Manuel Giménez Abad, han dado su vida por defender esosvalores que nos permiten ser ciudadanos libres.

Por eso, creo que actos como éste en el que las Cortes de Aragón rinden unhomenaje a su memoria son una justa manifestación de agradecimiento a suvida y al sacrificio de su muerte.

Ésta es una buena ocasión para recordar con emoción y gratitud al jurista,al funcionario, al político Manuel Giménez Abad, pero, sobre todo, al amigo,al hombre de bien y al servidor de la sociedad que siempre fue.

Permítanme que, aunque sea brevemente, evoque su figura.Brillante estudiante de Derecho, pronto ingresó, antes de cumplir los vein-

ticuatro años y tras duras oposiciones, en el prestigioso Cuerpo de Técnicos dela Administración Civil del Estado. Así daba forma a su vocación de servicio ala sociedad. Podría haber elegido una salida profesional que le reportara mayo-res beneficios económicos, gracias a su sólida preparación jurídica y capacidaddialéctica. Pero prefirió, generosamente, poner sus capacidades al servicio delos intereses generales, primero en la Administración del Estado y después enla Comunidad Autónoma de Aragón, donde sirvió como Secretario General


378

Técnico de la Consejería de Presidencia y, tras difíciles oposiciones, como Le-trado de las Cortes de Aragón.

En estas Cortes de Aragón me consta que Manuel Giménez Abad trabajósiempre con ilusión, con entusiasmo y con el rigor jurídico que le caracteriza-ba. Aquí fue Letrado Mayor desde 1986 hasta 1995. Y la obra que hoy se pre-senta es otro testimonio más de su dedicación al estudio de las Institucionespúblicas aragonesas.

Por su extraordinaria preparación jurídica y administrativa, por su recono-cida capacidad de diálogo y por su acrisolada honradez, Santiago Lanzuela, alformar Gobierno después del triunfo del PP en las elecciones autonómicas de1995, le ofreció ser Consejero de Presidencia. Otra vez, su sentido del deber lellevó a aceptar esa responsabilidad, desde la que trabajó aún más por el progre-so y la prosperidad de todos los aragoneses.

Antes de dar por terminada su gestión en la Consejería, Manuel GiménezAbad tomó la decisión de afiliarse al Partido Popular. Pensó que, después deveintiséis años de servicio público en puestos de administración y de gestión,había llegado la hora de poner su experiencia y todas sus cualidades humanas yprofesionales al servicio del proyecto reformista y liberal del Partido Popular.En las elecciones autonómicas de 1999 fue elegido diputado de las Cortes deAragón por el Partido Popular y, poco después, sus compañeros del Partido loeligieron Presidente regional del PP.

Ese mismo año, las Cortes de Aragón le designaron para representar a esaComunidad en el Senado de España. Allí, durante dos años escasos, todos losque trabajamos en la Alta Cámara hemos tenido la oportunidad de conocer yde apreciar de forma directa sus extraordinarias cualidades como hombre deleyes, como fácil y brillante orador, como político serio, maduro y honrado, ycomo persona de bien.

La biografía de Manuel Giménez Abad es un modelo de cómo, paso apaso, un hombre bueno, honesto, trabajador y dominado por una acendrada vo-cación de servicio va aceptando los compromisos a trabajar por los demás quese le presentan, y cómo estos compromisos le llevan hasta llegar al sacrificiode su vida. Todos los ciudadanos aragoneses y españoles tenemos que saberque, desde su asesinato, la libertad de que gozamos en nuestra vida cotidiana yen nuestra vida política tiene una deuda con Manuel Giménez Abad. Y no sólocon él, también con su mujer, con sus hijos, con sus padres y con todos los quehan sacrificado sus vidas por nuestra libertad.

Conocer a Manuel Giménez Abad ha sido para mí un honor, como lo hasido conocer a su mujer y a sus hijos. Hombres como él son un ejemplopara todos los que pretendemos trabajar por el bien común de todos los es-pañoles.

Sus asesinos, sus cómplices, los que pretenden aprovecharse del terror ylos que aún creen que junto a los terroristas pueden compartir un proyecto co-mún, tienen que saber que la distancia moral que nos separa es tan grande quesus asesinatos, sus crímenes, sus desafueros y sus mentiras sólo sirven para de-


379

mostrar a todo el mundo la grandeza con que saben sacrificarse los mejores es-pañoles y la vileza de esos miserables.

Señoras y señores, todos los que hemos conocido a Manuel GiménezAbad, todos los que hemos compartido con él su fe en la libertad, tenemos laobligación de honrar su memoria y de seguir luchando por los ideales a los queél entregó su vida.

Al recordar su ejemplo y al acompañar con nuestro apoyo y nuestro cariñoa su mujer, a sus hijos y a sus amigos, estamos cumpliendo con un deber inex-cusable, desde luego. Pero, además, estamos dando testimonio de nuestrocompromiso radical con la democracia, con el Estado de Derecho y con la li-bertad.

Estamos seguros de que el ejemplo de Manuel Giménez Abad siempre per-manecerá con nosotros y nos ayudará en nuestro empeño.

Muchas gracias.


380

Intervención deD. JOSÉ MARÍA MUR BERNAD

Presidente de las Cortes de Aragón

«Los golpes de la adversidad suelen ser siempre amargos, pero jamás sonestériles», escribió Renan.

Todos los aquí convocados podemos constatarlo esta tarde desde el con-vencimiento máximo de que las dificultades están hechas siempre para estimu-lar a los que viven, jamás para quitarles el ánimo.

Sabemos que el espíritu humano debe fortificarse en la lucha, amparado enla esperanza de que hay metas soñadas que, a pesar de todo, nos han de so-brevivir.

Aquellas flores sembradas en el asfalto de una calle zaragozana —«Cortesde Aragón» reza su azulejo—, la tarde del pasado 6 de mayo, ya han «tomadoraíces» para conseguir que el compromiso de Manuel Giménez Abad con estatierra aragonesa, con esta sociedad a la que servía con pasión, se desarrolle yfructifique, por mucho tiempo.

Tu compromiso, Manolo, es ya nuestro compromiso.Tu figura y tus ideas nos congregan en este recinto parlamentario que, con

tanta pasión y entrega, tú ayudaste a levantar desde los inicios.Los trabajos normativos de nuestro Estatuto de Autonomía; los estudios ju-

rídicos que, años más tarde, fueron necesarios realizar para la elaboración desu reforma y ampliación; la cimentación de las Cortes como foro de entendi-miento y de convivencia de todos los aragoneses, a través del uso permanentede la palabra; la estructuración de su propio Reglamento, para conformar elejercicio parlamentario de las mayorías y minorías, fueron algunos de los fren-tes en los que tu entrega y aportación han de valorarse en alto grado.

Y todo ello contando, además, con el trato exquisito y cercano que dispen-saste siempre a los diputados de las diferentes legislaturas, a los funcionarios,a todo el personal de esta casa, durante los años en que ejerciste como LetradoMayor de nuestro Parlamento, e incluso después, cuando tu exigencia personaly tu compromiso político te llevaron a dar un nuevo paso de entrega y de servi-cio en favor de esta tierra.

El mismo libro que tú perfilaste, hace ya algunos años, y sobre el que ha-bías vuelto, más recientemente, sumando nuevos contenidos y añadiendo nue-vas valoraciones, acumuladas por la experiencia, por el estudio, por la dedica-ción personal y la del resto de los otros autores —que están aquí presentes y alos que felicito muy sinceramente—, representa el legado de tu propio pensa-miento político en torno a la construcción autonómica que Aragón precisa, y ala que entregaste gran parte de tu esfuerzo profesional, junto a la ofrenda des-bordada de tu propia vida.

A esa generosidad hemos querido responder simbólicamente —haciendopropia la Mesa la propuesta unánime de los funcionarios de estas Cortes deAragón— dando el nombre de Manuel Giménez Abad a una de las Salas de


381

Comisiones del Parlamento que, a partir de ahora, seguirá recordando tu senti-da presencia, en permanente homenaje de gratitud y de reconocimiento.

Este edificio autonómico que tú ayudaste a levantar —junto al esfuerzo y lailusión de otros muchos aragoneses que hemos compartido esfuerzos e idea-les— se dispone ahora a cumplir veinte años. Un aniversario que nos propone-mos conmemorar con renovados propósitos de trabajo en favor de esta tierra,que sigue siendo la tuya. La tuya porque tu presencia permanente y real se pro-longa en tu familia y en tus hijos.

Manuel y Borja: permitidme que me dirija a vosotros y, con vosotros, a to-dos los jóvenes de nuestra tierra, a los que quisiera trasladar un breve mensaje.

La sociedad y la vida nos exigen a todos conocimiento, metas y valoresbien definidos, ya que ningún viento es favorable a quien no tiene rumbo. Lalibertad, la democracia, la justicia, la paz, son algunos de esos valores que re-sultan ser absolutamente imprescindibles en el trazado y en la construcción deuna verdadera sociedad. Pero ninguno de ellos resulta ser gratuito. Por todoshay que pagar un precio. Y, en ocasiones, un alto precio.

No podemos caer, jamás, en la tentación de pensar que las conquistas so-ciales y personales, que en estos momentos disfrutamos, son derechos y nor-mas que siempre tuvieron vigencia, que siempre nos pertenecieron, como si deuna herencia o un regalo se tratara. Esos valores son fruto del trabajo, del es-fuerzo, del compromiso de la sociedad entera. Por tanto, de todos y cada unode nosotros. También de los jóvenes.

A vosotros jóvenes, muy especialmente, os muestro el testigo que nos legóManuel Giménez Abad. Debemos tomarlo en nuestras manos, porque su ejem-plo nos interpela y nos convoca a todos.

En esa actitud de aceptación, las Cortes de Aragón anuncian su compromi-so de creación y puesta en funcionamiento, en los primeros meses del año pró-ximo, de la Fundación Giménez Abad, que se encargará de desarrollar lasideas y propósitos que animaron el pensamiento de Manolo, en pro del Dere-cho y de las Instituciones aragonesas.

Vamos a ir hacia adelante, procurando encontrar el consenso de «los más»,junto al esfuerzo de cuantos sean capaces de apostar por esta Comunidad.

El dolor que representa tu inesperada e injusta pérdida no ha de ser obs-táculo para que, entre todos, alcancemos el camino que nos lleve a conseguirun Aragón mejor, un Aragón para todos.


382

P.V.P.: 24 E IVA incluido

P.V.P.: 24 E IVA incluido · miento y del saber de Manuel Giménez Abad, como homenaje al...

Documents

Transcript of P.V.P.: 24 E IVA incluido · miento y del saber de Manuel Giménez Abad, como homenaje al...