Miserias y chispazos de la descentralizacin y la regionalizacin

Miserias y chispazos de la descentralizacin y la regionalizacin

Vctor Manzur Surez(En el Per, los doce intentos descentralizadores en nuestra historia republicana han provenido de gobiernos que no expresaban una propuesta orgnica de clase con visin de futuro e intereses que respondieran a las necesidades del pas. Ello porque, como lo dijera con toda lucidez J. C. Maritegui en la dcada de los aos veinte del siglo pasado, la desgracia del Per es que hemos tenido clases dominantes mas no clases dirigentes.

La descentralizacin en el pas es fruto del consenso entre la clase poltica y la sociedad civil. En 2001 se inici el proceso de descentralizacin que, a pesar del evidente deterioro del gobierno actual y la consecuente inestabilidad democrtica, ha logrado mantenerse aunque ha sufrido atrasos en y ha visto limitados sus alcances. La viabilidad del proceso de descentralizacin est estrechamente ligada a un proceso de profunda transformacin poltica, econmica y social, al crecimiento de los mercados regionales y a dinmicas de participacin social mediante la transferencia de funciones desde el Estado a la sociedad civil.

Un esfuerzo con fuertes lastres del pasado

Durante el actual gobierno se han aprobado 27 dispositivos legales (veinte leyes, tres decretos supremos, dos resoluciones del CND y dos leyes orgnicas, adems de dos que se encuentran en comisiones del Congreso) encaminados a descentralizar y regionalizar el pas. Ms all de la buena voluntad, estos dispositivos no pasan de normar un proceso poltico-administrativo an distante de la descentralizacin y regionalizacin poltica-econmica-productiva-espacial para un desarrollo nacional que responda a las necesidades de los pueblos del interior del pas, que son los que ms lo necesitan y requieren.

Las limitaciones de las actuales medidas son las mismas que caracterizaron a las anteriores experiencias:

Carencia de un proyecto poltico nacional concordante con los intereses del pas y a tono con las exigencias de una necesaria modernizacin del Estado en un contexto de globalizacin, que recoja las aspiraciones del pueblo peruano. La experiencia (nacional e internacional) demuestra que no es posible un desarrollo armnico descentralizado sin la existencia de un conjunto de polticas nacionales que le sirvan de sustento (lase, un proyecto de desarrollo nacional). Esta carencia es producto de la ausencia de una clase o movimiento social orgnico que propugne y lidere de manera consecuente una propuesta programtica descentralizadora y un modelo armnico de desarrollo regional del pas sustentable, sostenido y equitativo.

Debilidad y en muchos casos ausencia de fuerzas econmico-productivas, sociales y polticas en las zonas y pueblos del interior que encabecen el proceso de descentralizacin y regionalizacin y su insercin ventajosa en el mercado mundial. Fuerzas y lderes que piensen globalmente y acten local/regionalmente con un nuevo enfoque del desarrollo: desde abajo y mirando hacia adentro para proyectarse hacia fuera con una estrategia que potencie sus recursos naturales y sociales para un desarrollo territorial armnico como parte de un proceso socio-histrico-cultural. De una organizacin espacial que configure unidades geoeconmicas sostenibles y sustentables de manera tal que la descentralizacin y la regionalizacin sean medios para garantizar el bienestar de la poblacin. De espacios locales en los que el territorio es resultado de una visin socioproductiva y las ciudades soporte de la produccin rural, eje de redes productivas y centros receptores-generadores del desarrollo tecnolgico que incorporen valor agregado y competitividad a la produccin local. En otras palabras: este enfoque debe basarse en una estrategia de desarrollo local/regional que considere al territorio como una construccin social, incremente la eficiencia y eficacia de todos los factores productivos con una visin integral y una lgica del desarrollo en el que la participacin social organizada sea el eje fundamental de la descentralizacin y regionalizacin, privilegiando los espacios locales como base y pilar de su sostenibilidad y expansin democrtica y gobernabilidad, en este caso de abajo hacia arriba.

Falta de partidos polticos de alcance nacional con voluntad, propuestas y compromiso con la descentralizacin y regionalizacin del pas.

La precariedad del gobierno, cuyo creciente deterioro arrastra la institucionalidad poltica y social del pas, unida al agravamiento de los problemas estructurales de exclusin, desigualdad y pobreza debido a la poltica neoliberal del decenio fujimontesinista y que contina vigente.

Las serias debilidades y carencias de los gobiernos regionales y municipales en lo que respecta a capacidades tcnico-administrativas, recursos econmico-financieros y manejo de propuestas organizativas y programticas para responder a los retos y desafos del proceso de descentralizacin y regionalizacin del pas.

Paradjicamente, a pesar de su falta de precisin y norte que limitan su conversin en un proceso irreversible, la descentralizacin es un factor importante en la sostenibilidad de la democracia y la gobernabilidad del pas por ser una de las pocas medidas del actual gobierno que se condicen con las exigencias y necesidades histricas del momento. En ese sentido, constituye un imperativo desarrollar los aspectos positivos de la actual descentralizacin para lograr una adecuada redistribucin de los recursos pblicos orientados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin, a un crecimiento econmico incluyente en el que las polticas sociales, adems de tener un carcter de justicia y equidad, deben promover las actividades productivas locales e incentivar la inversin y acumulacin local/regional. Para ello es imprescindible llevar adelante la reforma tributaria y la descentralizacin fiscal, pues es imposible llegar a buen puerto con una recaudacin tributaria del 14% del PBI (una de las ms bajas de Amrica Latina). Menos an cuando de ese 14% tres puntos son para el pago de la deuda externa, tres puntos para la defensa y seguridad nacional, dos puntos para los gastos del gobierno central y seis puntos son descentralizables, de los cuales 4,5 corresponden a gastos corrientes (lase, bsicamente, pago de planillas) y apenas 1,5 para inversin.

GR HuancavelicaPresupuesto de apertura

S/.Porcentaje

Gastos corrientes140.944.98577

Personal y obligaciones sociales125.423.25868

Bienes y servicios14.762.0278

Otros gastos corrientes759.700-

Gastos de capital29.075.01116

Inversiones28.865.01116

Inversiones financieras--

Otros gastos de capital210.000-

Gasto previsional13.351.5587

Obligaciones previsionales13.351.5587

Total183.371.554100

Es importante destacar que los gestores del Ejecutivo Regional, a pesar de mantener un perfil bajo y no ser duchos en el marketeo de su gestin, han logrado incrementar en un 108% (S/. 31.509.882) el monto de inversin regional con fondos provenientes de diversas fuentes de la Cooperacin Tcnica Internacional.

Total general para presupuesto participativo 2005 en HuancavelicaS/. 29.357.038

Financiamiento de la Cooperacin Tcnica Internacional para el 2005 en HuancavelicaS/. 31.509.882

Chispazos del proceso

El actual proceso de descentralizacin y regionalizacin en el pas tiene algunos aspectos positivos, por ejemplo:

La incorporacin del planeamiento participativo en los gobiernos locales (municipios distritales y provinciales) y regionales como poltica de gestin del Estado para la asignacin de recursos, y la elaboracin de los respectivos presupuestos participativos con base en las visiones y objetivos estratgicos de sus planes. En un pas carente de norte estratgico, donde el erario pblico es visto como botn por los gobiernos de turno, esto es importante por cuanto contribuye a una racionalizacin del gasto pblico y reduce la utilizacin la inversin como prebenda poltica. Sin embargo, en la medida en que tales disposiciones no rigen para el gobierno central, que maneja el 80% del presupuesto nacional con planes y presupuestos elaborados sin la participacin y control ciudadano, adems de disponer 2,7 veces ms recursos de inversin que los gobiernos regionales, difcilmente se lograrn los resultados esperados.

La incorporacin de la participacin ciudadana y la vigilancia social de la gestin pblica, aunque en forma tmida, limitada y parcial.

La consulta popular (referndum) para la conformacin de las verdaderas regiones mediante la anexin de dos o ms regiones-departamentos, segn sea el caso.

Una luz desde la cordillera Chonta

Huancavelica es uno de los departamentos con los indicadores ms altos de pobreza y exclusin del pas, producto de su evolucin histrica-estructural signada por la concepcin eminentemente extractiva de los que detentaron el poder econmico-poltico en la zona, as como del olvido y marginacin centralista. La economa del departamento est dominada por actividades primarias (agropecuaria y minera). La agricultura emplea a la gran mayora de la poblacin trabajadora, pero es una actividad poco rentable; mientras que la minera, que utiliza escasa mano de obra, genera la riqueza ms abundante del departamento. Las actividades de transformacin son de carcter artesanal, con bajo nivel tecnolgico y rendimiento productivo. Su desarrollo se encuentra limitado por la ausencia de un mercado interno significativo que incentive la inversin y la diversificacin productiva, debido a la poca integracin de las actividades primarias con las de transformacin e industrializacin que, adems de conferirles valor agregado, incentiven el crecimiento del mercado interno e incorporen los avances cientficos y tecnolgicos.

La propiedad agrcola se encuentra fragmentada y excesivamente parcelada, casi no usa tecnologa moderna y el acceso a las fuentes financieras y los mercados regionales es restringido.

Por otra parte, la concentracin urbana es dbil: la ciudad capital del departamento apenas cuenta con 30 mil habitantes, por lo que no califica como ciudad intermedia. Le siguen tres ciudades que tienen entre tres a cinco mil habitantes (Pampas, Lircay y Yauli) y veinte que tienen entre mil y dos mil; el resto no supera los mil habitantes. Los centros poblados poseen un mnimo de equipamiento social-productivo que limita su desarrollo econmico, la descentralizacin de los servicios pblicos y la comercializacin de sus productos. Por consiguiente, sus ciudades no promueven un mercado interno, no estimulan la inversin ni el desarrollo de fuerzas productivas y la acumulacin local.

A esto se suma la secuela de la violencia poltica que afect gran parte de sus principales actividades econmicas y organizaciones sociales. Segn el Informe Final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, durante mayo de 1980 y junio de 1997 hubo ms de 50 mil desplazados forzados en Huancavelica por acciones subversivas y contrasubversivas. Durante 1980 y 2000 la violencia poltica dej en Huancavelica 782 muertos, siendo esta regin una de las ms castigadas en la dcada de los ochenta.

A pesar de un escenario tan desfavorable, Huancavelica tiene importantes posibilidades de desarrollo en sus extensas superficies de pastos naturales. La crianza de alpacas, entre otras ganaderas de altura, constituye la mejor opcin para aprovechar los pastizales de las altiplanicies andinas. El futuro desarrollo de Huancavelica reclama relaciones entre la agricultura y la minera, as como con la industria manufacturera, la construccin, entre otras. La articulacin econmica es esencial para alcanzar un crecimiento sostenido que distribuya sus beneficios entre la mayora de la poblacin. Huancavelica posee recursos naturales, econmicos, sociales y culturales ms que suficientes para garantizar el desarrollo, progreso y bienestar de su poblacin.

Una experiencia de incidencia poltica

Para quienes realizamos labores de promocin del desarrollo con propuestas programticas e integrales, es gratificante encontrar en la poblacin huancavelicana voluntades para sumar esfuerzos, condiciones para articular potencialidades y oportunidades concentrando acciones que involucren a todos los actores del desarrollo (Estado y sociedad civil) de manera participativa y concertada en una experiencia como la elaboracin y aprobacin de la Agenda Poltica para el Desarrollo Regional.

El antecedente de esta experiencia se remonta al Concurso Nacional de Incidencia Poltica convocado por el Grupo Propuesta Ciudadana en su proyecto Apoyo de la sociedad civil al proceso de descentralizacin peruano. Desco, Cepes y un conjunto de instituciones de Huancavelica MCLCP, Frente de Defensa Regional, Coordinadora de ONG de Huancavelica, Federacin de Comunidades Campesinas, Transparencia) ganaron el concurso con la propuesta de promover la implementacin de la mencionada Agenda siguiendo los criterios y metodologa del Manual de Incidencia Poltica del GPC.

A pesar de tener amplia experiencia en la elaboracin de planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos, Huancavelica an no contaba con una agenda poltica para el desarrollo regional que, cual hoja de ruta, concretara de manera consensuada las polticas de corto, mediano y largo plazo. Tal carencia conduca a la realizacin de acciones cortoplacistas, inversiones dispersas sin mayor impacto en el desarrollo y a un malestar social con su secuela de precaria gobernabilidad local/regional.

Ante esta situacin, el Proyecto de Incidencia Poltica se traz como objetivo promover sinergias para elaborar una Agenda Poltica que oriente el desarrollo local y regional de manera integral, armnica, sostenida y sustentable en condiciones de gobernabilidad y democracia, mediante un proceso de sensibilizacin de la poblacin y autoridades sobre la necesidad de contar con una Agenda Poltica para el desarrollo a fin de lograr que el Gobierno Regional y la sociedad civil asuman concertadamente su construccin como instrumento de gestin, identificando los proyectos regionales de mayor impacto y potenciando las capacidades sociales que garanticen el desarrollo, bienestar, democracia y gobernabilidad local/regional.

El Proyecto de Incidencia Poltica tuvo a su favor el proceso de elaboracin de los Presupuestos Participativos 2005, cuya confeccin debe responder a la visin y objetivos estratgicos de los planes concertados de desarrollo. Esto genera condiciones propicias para comprender la necesidad de un instrumento que articule las acciones de corto, mediano y largo plazo, como es la Agenda Poltica para el Desarrollo. Es as que se logr sumar a la iniciativa del grupo impulsor la participacin de funcionarios y tcnicos del gobierno regional y las dependencias pblicas, de los Colegios Profesionales (Contadores, Economistas, Ingenieros, Abogados, Mdicos), de la Universidad Nacional de Huancavelica y de su Federacin de Estudiantes, de organizaciones juveniles, de la Federacin Departamental de Clubes de Madres, de la Defensora del Pueblo, de las ONG Care, Cedes (Tayacaja), Cedinco (Castrovirreyna), Proan (Huancavelica), Sicra (Angaraes), RuruInca (Huancavelica), Proyecto Fortalece, etctera, los que de acuerdo a la coyuntura y momentos han jugado un papel importante en la incidencia y en el logro del resultado esperado.

Hay que poner de relieve la participacin de los principales actores y protagonistas del desarrollo local/regional en los dos Foros Regionales: 562 personas (315 autoridades, funcionarios y tcnicos de la administracin pblica; 247 dirigentes, representantes y lderes de opinin de la sociedad civil). Tan masiva participacin refleja, adems de la importancia y compromiso de las autoridades y la sociedad civil huancavelicana con el proceso de descentralizacin, la valoracin de la Agenda Poltica como un instrumento necesario de gestin pblica. Prueba de ello es que, dentro de los criterios de priorizacin y distribucin espacial de los proyectos de inversin en el presupuesto de la regin para 2005, se acord destinar un 45% a proyectos relacionados con el Eje de Desarrollo Econmico, un 35% para los que tienen que ver con el Eje de Desarrollo Humano y Social, y un 20% para los vinculados con el Eje de Desarrollo Territorial y Ambiental de la Agenda aprobada.

An hay mucho que hacer

Somos conscientes de que, con todo lo valiosa que es esta experiencia, todava quedan algunas tareas pendientes:

La socializacin y validacin en los mbitos provincial y distrital de la Agenda Poltica y el Presupuesto Participativo Regional, para lograr su replicabilidad local y tambin su apropiacin y se conviertan en la bandera nica del desarrollo local/regional. Esto es importante por las siguientes razones: la primera, que ambos instrumentos fueron aprobados en el mes de julio, cuando las provincias y distritos ya haban acordado sus presupuestos para 2005. Y la segunda es que, si bien la participacin fue significativa no fue lo suficientemente representativa, especialmente de los actores locales (econmico-productivos, sociales y culturales) a fin de incorporar sus demandas y aspiraciones.

De igual manera, es necesario fortalecer las capacidades locales en lo que respecta a la gestin tcnica y poltica, de manera de realizar una implementacin eficiente de los proyectos y actividades de desarrollo.

En ese sentido, es necesario:

Publicar, difundir y socializar los contenidos de la Agenda Poltica del Desarrollo Regional y del Presupuesto Participativo Regional en todo el mbito de Huancavelica.

Aprobar Agendas Polticas del Desarrollo en cada una de las siete provincias de la regin, incorporando en su contenido los ejes estratgicos de la Agenda Regional con sus potencialidades para garantizar un desarrollo local-regional armnico, sostenido y sustentable.

Fortalecer la capacidad participativa-programtica de los actores y agentes del desarrollo local-regional, especialmente del CCR, los CCL y Comits de Vigilancia y Control de los Presupuestos Participativos.

Contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad en los espacios local y regional mediante el ejercicio de buenos gobiernos con democracia, participacin ciudadana y vigilancia social.

Para lograr la descentralizacin y regionalizacin del pas es necesario consensuar los objetivos estratgicos con las autoridades regionales y locales, con los actores sociales, econmicos e institucionales, vinculando las reformas polticas y administrativas del Estado con el nuevo diseo territorial y una reforma tributaria equitativa y descentralista. La experiencia de la Agenda Poltica Regional nos ensea que la descentralizacin debe orientarse al fortalecimiento de la democracia, para lo cual es imprescindible afirmar una democracia poltica participativa en la que la intervencin (empoderamiento) de los actores y agentes sociales y polticos supere la visin de enfrentamiento y su cultura reivindicacionista para elevarse al nivel de las propuestas.

Desde la Tierra del mercurio y la cordillera Chonta compartimos nuestra experiencia con el nimo de que la descentralizacin y la regionalizacin del pas sea un proceso irreversible y se traduzca en desarrollo, bienestar y progreso para el pueblo huancavelicano.

Entrevista con el seor Javier Ravelo, alcalde de la provincia de Angaraes

Cules son los aspectos positivos y negativos del proceso de regionalizacin?

Dentro de lo positivo est la mayor transferencia de recursos a los gobiernos regionales y locales. Lo negativo es que recin estamos en el proceso de implementacin.

Cul es su balance de gestin como gobierno local?

Estamos comprometidos con el proceso de regionalizacin y ahora en la descentralizacin estamos viviendo lo que son las transferencias de los programas sociales. Lo que nos queda es poner el empeo de tal manera que despus no estemos lamentando que todo este proceso de regionalizacin y descentralizacin se vuelva un fracaso. Yo dira que reside en los gobiernos locales principalmente poner esfuerzo para que se vaya logrando este proceso de regionalizacin.

Hay condiciones para que se convierta en un fracaso?

Tenemos que ser optimistas y desde los gobiernos locales buscar las condiciones para que sea un xito.

El presupuesto, por ejemplo, es uno de los factores que llevara a hacer fracasar el modelo?

Claro, hay limitaciones, pero tenemos que superarlas. Si lo vamos a ver desde un punto de vista negativo, nosotros mismos contribuiramos al fracaso. Por eso digo que depende mucho del nimo de los gobiernos locales para encontrar un buen camino o buscar un fracaso. De repente, algunos gobiernos locales puedan poner trabas en el camino. Por eso insisto en que mucho depende de las bases, de los gobiernos locales.

Es suficiente el presupuesto para el prximo ao?

Definitivamente no. El presupuesto no es suficiente, pero el presupuesto participativo en cierto modo est permitiendo ordenar mejor el destino de los escasos recursos. Si nos llegara ms presupuesto, esto permitira implementar mejor el plan de desarrollo, que es otra novedad en los gobiernos locales. Antes se trabajaba de una manera muy aislada, pero ahora que contamos con un plan de desarrollo y los presupuestos participativos, al menos aqu en la municipalidad estamos orientando mejor los escasos recursos presupuestales.

Por su parte, el alcalde de la provincia de Tayacaja, Maciste Daz Abad, seala la necesidad de informar a la poblacin y hasta a los propios alcaldes acerca del proceso de regionalizacin. Sobre el canon hidroenergtico, indic que se han equivocado en su distribucin. La provincia de Tayacaja por ejemplo, solo percibe S/. 250.000, una tercera parte de lo que le correspondera como zona de explotacin. Esto, sostuvo, es responsabilidad del Congreso de la Repblica. En cuanto al tema del presupuesto participativo, el alcalde afirm que hay ms participacin de la poblacin de Tayacaja. Se ha mejorado la inclusin de proyectos productivos, pero se tiene que sensibilizar a la poblacin, comunidad por comunidad, sobre el proceso de regionalizacin que estamos viviendo.

desco / Revista Quehacer Nro. 150 / Set. Oct. 2004( Responsable del Componente de Organizacin y Fortalecimiento Institucional del Programa Regional Huancavelica desco.

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